Stan wykorzystania funduszy europejskich...2014/10/13 · Raport Business Centre Club Stan...
Transcript of Stan wykorzystania funduszy europejskich...2014/10/13 · Raport Business Centre Club Stan...
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
1
Stan wykorzystania
funduszy europejskich VIII raport
dr Jerzy Kwieciński
Bartosz Kalamon
Warszawa, 13 października 2014 r.
Raport dostępny jest również w Internecie: www.bcc.org.pl
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
2
Spis treści: Streszczenie ...................................................................................................................... 3
Wprowadzenie ............................................................................................................... 13
1. Analiza obecnego stanu wykorzystania funduszy europejskich w ramach Narodowej
Strategii Spójności 2007-2013……………………………………………………………………………… 15
2. Wykorzystanie funduszy europejskich w regionalnych programach operacyjnych…… 34
3. Najbardziej zagrożone obszary wsparcia z punktu widzenia wykorzystania funduszy
europejskich…………………………………………………………………………………………………………….38
4. Najważniejsze bariery w wykorzystaniu funduszy……………………………….…………..…….. 42
5. Fundusze Europejskie na politykę spójności po 2013 roku………………………………………...53 Wnioski .......................................................................................................................... 57
Rekomendacje ................................................................................................................ 59
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
3
Streszczenie
Zbliżamy się do końca realizacji Strategii Rozwoju Kraju 2007 – 2015 i Narodowej Strategii
Spójności na lata 2007 – 2013, w której mamy do dyspozycji prawie 68 miliardów z Unii
Europejskiej na inwestycje w ramach polityki spójności. W sumie ze środkami krajowymi
na cele rozwojowe przeznaczamy ponad 110 miliardów euro. To największy program
modernizacyjny Polski od czasów Kazimierza Wielkiego i stanowi on bardzo silny impuls
rozwojowy dla naszego kraju. Nie możemy sobie pozwolić na jego niewłaściwe lub
niepełne zrealizowanie przy wykorzystaniu funduszy europejskich. Fundusze europejskie
pomagają nam także skutecznie przeciwdziałać spowolnieniu gospodarczemu. Dlatego
bardzo ważne jest stałe monitorowanie zagrożeń i usuwanie barier dla pełnego
wykorzystania funduszy europejskich. Ponadto przygotowujemy się do nowej perspektywy
finansowej 2014 – 2020 z nową polityką spójności.
Analiza problemów i zaproponowane w niniejszym raporcie rekomendacje odzwierciedlają
to, na jakim etapie realizacji polityki spójności znajduje się Polska. Obecnie już umowy z
beneficjentami opiewają na ponad 100 procent pieniędzy unijnych przeznaczonych na lata
2007 – 2013 z beneficjentami, a trzy czwarte tych pieniędzy została objęta wydatkami.
Dostępna pula wolnych środków, zwłaszcza dla przedsiębiorców, jest już bardzo nikła.
Programy operacyjne są w końcowej fazie realizacji.
Z zadowoleniem odnotowujemy, że szereg rekomendacji zaproponowanych we
wcześniejszych raportach Business Centre Club spotkała się z pozytywnym odzewem
administracji centralnej i samorządowej, na co zwracamy uwagę w raporcie. Analiza
aktualnych barier w wykorzystaniu funduszy europejskich, przedstawione wnioski i
rekomendacje powinny być traktowane jako wyraz troski przedsiębiorców o jak najpełniejsze
wykorzystanie funduszy. Chodzi nam nie tylko o to, aby fundusze były wydawane, ale by
przynosiły możliwie jak największe pozytywne efekty dla gospodarki oraz dla zwiększenia
poziomu i jakości życia naszych obywateli.
W raporcie skoncentrowano się tylko na najważniejszych barierach, które na chwilę obecną
mają największy wpływ na wykorzystanie funduszy europejskich w ramach polityki spójności
na lata 2007 – 2013. Spośród wielu obszarów, gdzie występują bariery, wyodrębniono
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
4
obszary, które w opinii BCC stanowią największe zagrożenie dla pełnego wykorzystania
funduszy europejskich na lata 2007 – 2013 w ramach polityki spójności. Raport szczególnie
koncentruje się na obszarach najbardziej zagrożonych i na propozycji nowej polityki
spójności po 2013 roku.
Wykorzystanie funduszy europejskich w ramach polityki spójności wyraźnie się stabilizuje.
W kulminacyjnym 2012 roku wykorzystaliśmy, w postaci wydatków, 48,5 mld złotych UE.
W 2013 roku wydatki w części z UE wyniosły 45,3 mld złotych, o ponad 3 mld złotych
mniej. Dane za dotychczasowe miesiące tego roku nie wskazują na znaczącą poprawę. A
wydatki w tym roku powinny być wyższe, bo na pozostałe 15 miesięcy wydatkowania
unijnych pieniędzy do końca 2015 roku zostało jeszcze nam do wydania 73 mld złotych z
UE. Jeżeli jeszcze weźmiemy pod uwagę potrzebę wykonania nadkontraktacji na poziomie
minimum 5 procent i zakładając, że w konsekwencji tej nadkontraktacji całkowite wydatki
w części z UE zwiększą się o około 3 procent, co odpowiada kwocie prawie 9 mld złotych,
to oznacza to, że do końca 2015 roku powinniśmy wydać jeszcze 82 mld złotych w części z
UE, czyli miesięcznie powinniśmy wydawać prawie 5,5 mld złotych. Biorąc pod uwagę
dotychczasową zdolność absorpcji polskiego systemu wdrażania programów unijnych
wydaje się bardzo trudne. Oznacza to, że grozi nam niewykorzystanie poważnych kwot
pieniędzy z UE w wysokości 16-24 mld złotych w zależności od scenariusza.
Obserwujemy, że podobnie jak w poprzednim okresie objętym naszą analizą, po wyraźnym
przyspieszeniu w kontraktacji i wydatkowaniu funduszy unijnych w końcówce ubiegłego
roku, szczególnie w miesiącach IV kwartału, miesiące obecnego roku zanotowały widoczne
spowolnienie tego tempa.
Samolot z funduszami unijnymi zbliża się do celu. Wprawdzie już się wydawało, że samolot
z funduszami unijnymi nabrał już właściwej prędkości i wysokości lotu i że już doleci do
celu. Okazuje się jednak, że samolot już prawie osiągnął właściwą wysokość lotu, ale
prędkość jest nadal za niska. W tej sytuacji samolot może nie dolecieć do właściwego celu.
Nie możemy przespać tego momentu, bo możemy mieć problemy z pełnym
wykorzystaniem funduszy europejskich.
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
5
Możemy powiedzieć, że po trudnych początkach realizacji obecnej perspektywy finansowej
w pierwszych jej latach, które spotkały się również i z naszą krytyczną oceną we
wcześniejszych raportach, realizacja polskiej polityki spójności utrzymuje w ostatnich trzech
latach porównywalne tempo. Jednak zabrakło znaczącego przyspieszenia w 2013 roku i w
dotychczasowych miesiącach obecnego roku, które by zapewniły pewność wykorzystania
wszystkich dostępnych pieniędzy unijnych. Wprawdzie umowy zostały już podpisane na
nieco powyżej 100 procent, ale aby zapewnić pełne wykorzystanie wszystkich dostępnych
funduszy europejskich w ramach polityki spójności potrzebna jest nadkontraktacja na
poziomie 5-7 procent w części z UE, co przy minimalnym poziomie nadkontraktacji w
wysokości 5 procent odpowiada kwocie nieco ponad 14 mld złotych. Możemy założyć, że
ta nadkontraktacja zaskutkuje wydatkowaniem na poziomie 103 procent w stosunku do
dostępnych funduszy z UE, czyli o dodatkowe prawie 9 miliardów złotych w części z UE. Te
3 nadwyżkowe punkty procentowe powinny wystarczyć w przypadku stwierdzenia przez
Komisję Europejską nieprawidłowości i potrzeby wycofania jakiś projektów.
Niestety, w 2015 roku nastąpi kumulacja wydatkowania, przed którą przestrzegaliśmy w
poprzednich raportach, i nałożenie się realizacji perspektyw finansowych: kończącej się
perspektywy finansowej 2007-2013 i nowej 2014-2020, co negatywnie może odbić się na
efektywności wykorzystania środków unijnych.
Proponowaną nadkontratktację powinniśmy przeprowadzić możliwie jak najszybciej,
najlepiej jeszcze w tym roku, bo w przyszłym roku może już nam zabraknąć czasu do
realizacji niektórych projektów w ramach nadkontraktacji. Najlepiej by było wykorzystać do
nadkontraktacji już zrealizowane projekty. Takie listy zapasowych, już zrealizowanych
projektów, które można by było „włożyć” do zagrożonych działań i priorytetów w
programach operacyjnych należy przygotować już teraz, a nie czekać do końca przyszłego
roku, kiedy na tego typu działania może już zabraknąć czasu.
Jeżeli weźmiemy pod uwagę ostatnie 24 miesiące, od początku września 2012 roku do
końca sierpnia 2014 roku, to średnio miesięcznie wartość podpisywanych umów wyniosła
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
6
w tym okresie 4,0 mld zł, w tym dofinansowanie z funduszy unijnych wynosiło 2,8 mld zł, a
wartość całkowitych wydatków kwalifikowanych we wnioskach o płatność wynosiła 5,5
mld zł, w tym w części z UE 3,8 mld zł. Analiza ta pokazuje, że średnio miesięcznie za
ostatnie 24 miesiące kontraktowaliśmy około 1,00 proc., a wydatkowaliśmy około 1,35
proc. funduszy unijnych na lata 2007 – 2013. Jeśli średnie tempo wykorzystywania
pieniędzy unijnych z ostatnich 24 miesięcy będzie utrzymane w przyszłości w kolejnych
miesiącach, to proponowaną nadkontraktację funduszy unijnych zakończylibyśmy w
styczniu 2015 roku, a wydatkowanie w maju 2016 roku, czyli już po zakończeniu obecnej
perspektywy finansowej. Brak przyspieszenia w wydatkowaniu będzie skutkował utratą 16
mld złotych przy takich założeniach prognostycznych. Gdybyśmy chcieli zrealizować
projekty wynikające z nadkontratktacji, skutkujące założonym wydatkowaniem na
poziomie 103 procent, to wydatkowanie zakończylibyśmy w lipcu 2016 roku.
Z kolei w bieżącym roku w okresie od stycznia do sierpnia poziom kontraktacji nieco
poprawił się w stosunku do poprzedniego roku – średnia miesięczna wartość zawieranych
umów wyniosła (w części UE) to 2,0 mld zł. Średni miesięczny poziom wartości wydatków
(w części UE) wynosił 3,27 mld zł. W porównaniu z sytuacją z przed roku średni poziom
kontraktowania wzrósł średniomiesięcznie o 0,29 mld zł, a wydatkowania o 0,23 mld zł.
Zakładając wydatkowanie w kolejnych miesiącach na tegorocznym poziomie,
podpisywanie umów z zakładanej 5-procentowej nadkontraktacji zakończylibyśmy w
marcu 2015 roku, a wydatkowanie w sierpniu 2016 roku, co skutkowałoby utratą 24 mld
złotych.
Teraz głównym priorytetem od strony ilościowej wykorzystania funduszy unijnych
powinno się stać wydatkowanie, które wymaga przyspieszenia, oraz przeprowadzenie
nadkontraktacji.
Najbardziej zaawansowanymi w realizacji programami krajowymi pod względem kontraktacji
są (jako proc. alokacji):
PO Innowacyjna Gospodarka – 108,0 proc.,
PO Kapitał Ludzki – 105,0 proc.,
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
7
PO Pomoc Techniczna i Europejska Współpraca Terytorialna – 103 proc.,
PO Rozwój Polski Wschodniej – 100,0 proc.,
PO Infrastruktura i Środowisko – 99,0 proc.,
Programy Regionalne – 97,0 proc..
Różnice między programami zmniejszyły się w porównaniu z ubiegłym rokiem.
Pod względem wydatków kwalifikowalnych najbardziej zaawansowanymi spośród
programów krajowych są (jako proc. alokacji):
PO Kapitał Ludzki – 83,0 proc.,
Programy Regionalne – 78,0 proc.,
PO Pomoc Techniczna – 75,0 proc.,
PO Infrastruktura i Środowisko – 71,0 proc.,
PO Europejska Współpraca Terytorialna – 67 proc.,
PO Innowacyjna Gospodarka i PO Rozwój Polski Wschodniej – 65,0 proc.
Analiza wskaźników realizacji celów strategicznych Narodowej Strategii Spójności pokazuje,
że największe problemy z osiągnięciem docelowych efektów dotyczą celu strategicznego nr
4 (Podniesienie konkurencyjności i innowacyjności przedsiębiorstw, w tym szczególnie
sektora wytwórczego o wysokiej wartości dodanej oraz rozwój sektora usług). Wskaźniki
obrazujące jego realizację – np. poziom nakładów na działalność B+R (0,90% PKB w 2012
wobec 1,5% oczekiwanych z końcem 2013 roku), czy nakłady przedsiębiorstw
przemysłowych na działalność innowacyjną (28,8% przedsiębiorstw w 2012 roku wobec
60% oczekiwanych w 2013 roku) – pozostają dalekie od wartości docelowych
przewidzianych do osiągnięcia do końca 2013 r.
Podobna sytuacja dotyczy celu strategicznego nr 3 (Budowa i modernizacja infrastruktury
technicznej i społecznej mającej podstawowe znaczenie dla wzrostu konkurencyjności). Do
końca 2012 r. łączna długość autostrad (1365 km w 2012 roku wobec oczekiwanych 1754
km w 2013 roku) i dróg ekspresowych (1052 km w 2012 roku wobec oczekiwanych 2555
km w 2013 roku), jest daleka od osiągnięcia wartości wskaźników docelowych. Jeśli chodzi
o udział osób w wieku 15—64 lata uczących się bądź dokształcających to osiągnięty w 2011
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
8
poziom stanowi niecałą połowę docelowego udziału (4,3% w 2013 roku wobec
oczekiwanych 10% w 2013 roku).
Regiony dalej wydają pieniądze unijne nieco szybciej niż administracja centralna (wyższa
wartość wydatkowania aniżeli średnia ze wszystkich programów), choć ich przewaga nie
jest już tak zdecydowana jak rok temu. Regionalne programy operacyjne mają 24-
procentowy udział w ogólnej alokacji funduszy unijnych dla Polski, ale procent
podpisanych umów wynosi obecnie 97 proc. (rok wcześniej było to 88,5 proc.), a w
wydatkowaniu 78,0 proc. (rok wcześniej było to 63,6 proc.). Te fakty potwierdzają słuszność
przyjętego podejścia w tej perspektywie finansowej, polegającego na znaczącej
decentralizacji zarządzania funduszami europejskimi na lata 2007 – 2013 i wskazują, że taki
też powinien być kierunek działań w kolejnej perspektywie finansowej.
Wydatki stanowią 78 proc. całkowitej alokacji dla województw. Od ubiegłego roku skład
liderów w wydatkowaniu środków też się zmienia: w pierwszej czwórce są teraz
województwa opolskie, świętokrzyskie oraz małopolskie i podkarpackie. Natomiast
najniższy poziom wydatkowania zanotowano w województwie kujawsko – pomorskim,
podlaskim i zachodniopomorskim. Bezpośrednie wsparcie dla firm ma bardzo
zaawansowany stan realizacji, podczas gdy duże inwestycje liniowe jak budowa i
modernizacja kanalizacji czy budowa sieci Internetu szerokopasmowego pozostają daleko w
tyle.
Nadal największe zagrożenia związane z niewykorzystaniem środków unijnych występują
w PO Infrastruktura i Środowisko. Nie ma się co dziwić, że te problemy występują w tym
programie. To największy program, w którym skoncentrowane jest ponad 41 proc.
wszystkich unijnych funduszy z polityki spójności dla Polski i w którym także są realizowane
największe projekty. W programie jest łącznie realizowanych 418 projektów kluczowych (2/3
wszystkich projektów kluczowych), które pochłaniają prawie 80 proc. środków unijnych
programu. Zarówno w poprzednich jak i obecnym raporcie sygnalizujemy stały i nadal
aktualny problem polegający na trudnościach w realizacji dużych inwestycji publicznych,
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
9
szczególnie w sektorze kolejowym, gospodarce odpadami i przeciwdziałaniu zagrożeniom
dla środowiska.
Najbardziej niepokojąca sytuacja dotyczy realizacji Priorytetu VII PO Infrastruktura i
Środowisko, który w zdecydowanej większości dotyczy inwestycji w transport kolejowy, a
ponadto inwestycji w transport śródlądowy, intermodalny i morski. Opierając się na danych z
sierpnia 2014 roku, poziom wydatkowania w tej osi wyniósł 41,3 proc., przy średniej w całym
programie 67,2%. Na samą kolej przeznaczono 4,8 mld euro z UE, czyli ok. 20 mld zł.
Podkreślamy, że stan zaawansowania realizacji projektów kolejowych cały czas się
poprawia. Wg danych z MIR na koniec II kwartału 2014 roku, podpisane umowy o
dofinansowanie liniowych inwestycji kolejowych są na kwotę 18,4 mld zł w części z UE, co
stanowi 95,6 proc. środków dostępnych na liniowe projekty kolejowe, natomiast wydatki
wynoszą 6,2 mld zł, co stanowi 32 proc. dostępnych pieniędzy z UE dla kolei. Jest to nadal
stan daleki od oczekiwań i poważnie zagraża nam utrata części z przyznanych przez Unię
Europejską na ten cel środków, którą szacujemy na 3 do 5 mld złotych. To powoduje, że
kwotowo jest to najbardziej zagrożony obszar wykorzystania pieniędzy unijnych. Są
przygotowane projekty rewitalizacji infrastruktury kolejowej, a także uzupełniające projekty
taborowe. Brak jest nadkontraktacji. Natomiast czasu jest coraz mniej do końca perspektywy
finansowej i trzeba przygotować scenariusze zapasowe na wypadek, gdyby nie udało się w
pełni wykorzystać pieniędzy na koleje do końca 2015 roku.
Dla całego sektora transportu wysoki poziom kontraktacji jest zasługą projektów
drogowych. Problemem w obszarze inwestycji drogowych są w głównej mierze ograniczenia
dostępnych środków. W przypadku projektów kolejowych, mimo bardzo poważnych
deficytów, na jakie cierpi ta infrastruktura, potencjał instytucjonalny i otoczenie prawne
realizacji tych projektów były głównym problemem. Sytuacja się nieco poprawiła czego
wynikiem był wzrost kontraktacji, co warte jest odnotowania. Poważny problem dla realizacji
liniowych projektów kolejowych stanowi organizacja systemu finansowania dla tych
projektów. System jest skomplikowany, niewydolny i powolny, w którym spółki kolejowe
sobie nie radzą, a Ministerstwo Finansów odgrywa rolę sprawnego hamulcowego.
Sygnalizowane w poprzednich raportach ryzyko niewykorzystania części środków
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
10
finansowych przyznanych na projekty kolejowe, w obecnej chwili stanowi realną groźbę
utraty części pieniędzy unijnych na kolej. Brak zgody Komisji na propozycje relokacji części
pieniędzy z kolei na projekty drogowe dodatkowo obecną sytuację pogarsza.
Pozostałe zagrożone obszary wsparcia w PO Infrastruktura i Środowisko to gospodarka
odpadami i przeciwdziałanie zagrożeniom środowiska. W przypadku gospodarki odpadami i
przeciwdziałania zagrożeniom środowiska umowy są już podpisane odpowiednio na 95 i 98
proc., natomiast nadal niskie jest wydatkowanie odpowiednio 35 i 44 proc. dostępnych
alokacji na te osie priorytetowe. Jedną z głównych przyczyn uruchomienia i realizacji tych
projektów są przeciągające się procedury środowiskowe i uzyskiwanie pozwoleń na budowę.
W ramach gospodarki odpadami z planowanych początkowo 11 dużych spalarni
realizowanych jest 6 spalarni. Z osi dotyczącej infrastruktury przeciwdziałania zagrożeniom
środowiska wypadł projekt zbiornika raciborskiego i na jego miejsce są realizowane inne
projekty.
Domagamy się uproszczenia ubiegania się o fundusze unijne i realizacji projektów dla
podmiotów starających się o niewielkie kwoty wsparcia, szczególnie dla małych
podmiotów. Wymogi biurokratyczne powinny być uzależnione od wysokości wsparcia i od
tego, czy wsparcie jest kierowane do dużych czy małych beneficjentów. Zbyt wygórowane
wymogi powodują, że ze wsparcia w większym stopniu korzystają duże i średnie podmioty,
a nie ci najmniejsi, na których często najbardziej nam zależy.
Ważne jest, aby działania skoncentrować na usuwaniu tych barier, które w chwili obecnej są
najważniejsze dla wykorzystania funduszy europejskich. W wyniku analizy potencjalnych
barier dla wykorzystania funduszy europejskich, wyodrębniono najważniejsze obszary, gdzie
występują bariery, a które w opinii BCC stanowią największe zagrożenie dla wykorzystania
funduszy europejskich. Te najważniejsze obszary to: planowanie w administracji publicznej,
koordynacja działań, system instytucjonalny i sprawność administracji, procedury
ubiegania się o fundusze i - realizacja projektów unijnych, finanse publiczne, potencjał
beneficjentów dla realizacji projektów współfinansowanych z funduszy europejskich oraz
spowolnienie gospodarcze i światowy kryzys gospodarczy.
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
11
W przypadku wybranych i niżej opisanych obszarów, gdzie aktualnie występują
najważniejsze bariery w wykorzystaniu funduszy europejskich na politykę spójności na lata
2007 – 2013, BCC rekomenduje podjęcie następujących działań w celu ich usunięcia wraz
z sugerowanymi terminami ich realizacji:
1) Planowanie i programowanie
Zakończenie formalnych negocjacji krajowych i regionalnych programów
operacyjnych na lata 2014-2020 z Komisją Europejską– I kwartał 2015 roku.
Zobowiązanie wszystkich instytucji uczestniczących w zarządzaniu funduszami
europejskimi do przygotowywania rocznych planów działań; termin realizacji dla
planów na rok 2013 – IV kwartał 2014 roku,
Przygotowanie na 2015 rok planów dotyczących podpisywania umów z
beneficjentami o dofinansowanie z funduszy europejskich i wydatkowania w
ramach Narodowej Strategii Spójności 2007-2013, zakładającego osiągnięcie w 2015
roku kontraktacji na poziomie 105 proc. dostępnej alokacji z UE (czyli ok. 297 mld
złotych) i wydatkowania na poziomie 103 proc. dostępnej alokacji z UE (czyli ok. 292
miliardów złotych); termin realizacji – IV kwartał 2015 roku.
2) Koordynacja
Dalsze wzmacnianie koordynacji wykorzystywania funduszy europejskich na
poziomie krajowym i z zarządami województw, szczególnie w aspekcie
programowania nowej perspektywy finansowej; termin realizacji – IV kwartał 2014
roku.
3) System instytucjonalny
Wprowadzenie systemów motywacyjnych w systemie wynagrodzeń dla
administracji, zarówno rządowej jak i samorządowej, odpowiedzialnej za zarządzanie
funduszami unijnymi; termin realizacji – I kwartał 2015 roku.
Udostępnianie pełnej informacji na temat realizacji i wykorzystania środków
unijnych przez rząd i samorządy; termin realizacji – IV kwartał 2014 roku.
Wprowadzenie efektywnego systemu konsultacji społecznych pod kątem
przygotowania nowych programów i działań w ramach perspektywy finansowej
2014 – 2020.
4) Procedury ubiegania się o fundusze i realizacji inwestycji
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
12
Uproszczanie przepisów prawa dotyczących prowadzenia działań inwestycyjnych i
zasad planowania przestrzennego; termin realizacji – II kwartał 2015 roku,
Ciągłe upraszczanie systemu wykorzystania funduszy europejskich na lata 2007-
2013 i przygotowanie nowego uproszczonego systemu na lata 2014-2020; termin
realizacji kolejnego etapu upraszczania – I kwartał 2015 roku,
Uproszczenie ubiegania się o fundusze unijne i realizacji projektów dla podmiotów
starających się o niewielkie kwoty wsparcia i realizujących małe projekty, szczególnie
dla małych podmiotów; termin realizacji – II kwartał 2015 roku,
Ścisłe monitorowanie indywidualnych projektów kluczowych, zarówno na poziomie
krajowym jak i regionalnym, i udostępnianie informacji o stanie ich zaawansowania;
termin realizacji – IV kwartał 2014 roku,
5) Finanse publiczne
Przeprowadzenie gruntownej reformy finansów publicznych – II kwartał 2015 roku.
6) Potencjał beneficjentów
Zapewnienie specjalnego wsparcia doradczego i szkoleniowego dla największych,
instytucjonalnych beneficjentów funduszy europejskich, realizacja projektów których
będzie krytyczna dla wykorzystania funduszy europejskich,
Zapewnienie stałego, bezpłatnego i łatwego dostępu do informacji, doradztwa i
szkoleń dla małych beneficjentów funduszy unijnych.
7) Spowolnienie gospodarcze w Polsce i światowy kryzys gospodarczy
Kontynuowanie sprawnego i efektywnego systemu kredytów, pożyczek i poręczeń
dla firm, w tym na projekty dofinansowane ze środków unijnych; termin realizacji – II
kwartał 2014 roku.
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
13
Wprowadzenie
VIII Raport Business Centre Club po raz kolejny analizuje stan wykorzystania Funduszy
Europejskich przez Polskę w okresie do sierpnia 2014 roku, ze szczególnym
uwzględnieniem okresu ostatniego roku. Wzorem poprzednich publikacji z tego cyklu
raport przedstawia, oprócz analizy ilościowej i jakościowej, diagnozę najważniejszych
problemów utrudniających skuteczne wdrażanie programów finansowanych z funduszy
unijnych oraz rekomenduje sposoby ich rozwiązania. Ponadto wskazuje tematyczne
obszary, gdzie powstają największe opóźnienia w realizacji działań i gdzie są problemy w
osiąganiu założonych celów. W związku ze zbliżającym się końcem perspektywy finansowej
2007 – 2013 (wydatkowanie będzie możliwe do końca 2015 roku), raport dokonuje także
próby ogólnego podsumowania polityki zarządzania funduszami strukturalnymi w Polsce.
Na koniec, raport porusza także kwestię polityki spójności po 2013 roku, szczególnie ważną
w najbliższych miesiącach, kiedy będą zapadały decyzje co do kształtu programów
operacyjnych w ramach nowej perspektywy finansowej 2014 – 2020.
Fundusze Europejskie stanowią jeden z kluczowych czynników modernizacji i wzrostu
konkurencyjności polskiej gospodarki i podstawę do dokonania znaczącego skoku w
poziomie jakości życia naszych obywateli oraz w rozwoju cywilizacyjnym naszego kraju w
najbliższych kilkunastu latach. Fundusze są również jednym z głównych i jednocześnie
bardzo skutecznych instrumentów przeciwdziałających spowolnieniu gospodarczemu i tę
rolę doskonale spełniają. Jednocześnie wyraźnie widać, jak Europa ciężko sobie radzi z
kryzysem gospodarczym, co ma silny wpływ na gospodarkę i finanse publiczne Polski i UE, a
to z kolei stawia kolejne wyzwania przed rządem w zakresie planowania wydatków i
efektywnego zarządzania funduszami unijnymi.
Jest wartym odnotowania fakt, że szereg rekomendacji proponowanych w naszych
raportach spotyka się z pozytywną reakcją ze strony administracji centralnej i
samorządów. Stanowi to element dialogu społecznego organizacji przedsiębiorców z
administracja publiczną. Naszą intencją jest, aby analiza aktualnych barier w wykorzystaniu
funduszy europejskich, przedstawione wnioski i rekomendacje były traktowane jako wyraz
troski przedsiębiorców o jak najpełniejsze wykorzystanie funduszy zarówno pod względem
jakościowym jak i ilościowym, a nie jako próba krytyki polityki i działań prowadzonych przez
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
14
rząd i samorządy w tym obszarze. Chodzi nam nie tylko o to, aby fundusze były wydawane,
ale by przynosiły możliwie jak największe pozytywne efekty dla gospodarki oraz dla
zwiększenia poziomu i jakości życia naszych obywateli.
W raporcie skoncentrowano się tylko na najważniejszych barierach, które aktualnie mają
największy wpływ ograniczający dobre wykorzystanie funduszy europejskich w ramach
polityki spójności na lata 2007 – 2013. Spośród wielu obszarów, gdzie występują bariery,
wyodrębniono te obszary, które stanowią największe zagrożenie dla pełnego i efektywnego
wykorzystania funduszy europejskich na lata 2007 – 2013 w ramach polityki spójności.
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
15
1. Analiza obecnego stanu wykorzystania funduszy europejskich w ramach
Narodowej Strategii Spójności 2007 – 2013
Wykorzystanie funduszy europejskich w ramach polityki spójności wyraźnie się stabilizuje.
W kulminacyjnym 2012 roku wykorzystaliśmy, w postaci wydatków, 48,5 mld złotych UE.
W 2013 roku wydatki w części z UE wyniosły 45,3 mld złotych, o ponad 3 mld złotych
mniej. Dane za dotychczasowe miesiące tego roku nie wskazują na znaczącą poprawę. A
wydatki w tym roku powinny być wyższe, bo na pozostałe 15 miesięcy wydatkowania
unijnych pieniędzy do końca 2015 roku zostało jeszcze nam do wydania 73 mld złotych z
UE. Jeżeli jeszcze weźmiemy pod uwagę potrzebę wykonania nadkontraktacji na poziomie
minimum 5 procent i zakładając, że w konsekwencji tej nadkontraktacji całkowite wydatki
w części z UE zwiększą się o około 3 procent, co odpowiada kwocie prawie 9 mld złotych,
to oznacza to, że do końca 2015 roku powinniśmy wydać jeszcze 82 mld złotych w części z
UE, czyli miesięcznie powinniśmy wydawać prawie 5,5 mld złotych. Biorąc pod uwagę
dotychczasową zdolność absorpcji polskiego systemu wdrażania programów unijnych
wydaje się bardzo trudne. Oznacza to, że grozi nam niewykorzystanie poważnych kwot
pieniędzy z UE w wysokości 16-24 mld złotych w zależności od scenariusza.
Obserwujemy, że podobnie jak w poprzednim okresie objętym naszą analizą, po wyraźnym
przyspieszeniu w kontraktacji i wydatkowaniu funduszy unijnych w końcówce ubiegłego
roku, szczególnie w miesiącach IV kwartału, miesiące obecnego roku zanotowały widoczne
spowolnienie tego tempa.
Wg danych MIR na koniec sierpnia 2014 roku, wartość umów o dofinansowanie w części
unijnej wynosiła 283,6 mld zł (284,6 mld zł na koniec września), co stanowiło 100,8 proc.
dostępnej alokacji. Przez osiem miesięcy tego roku poziom kontraktacji zwiększył się o 5,11
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
16
punktów procentowych, podczas gdy w tym samym okresie ubiegłego roku ten przyrost
wyniósł ponad 4,96 punktów procentowych.
Wartość wydatków w części z UE we wnioskach o płatność złożonych przez beneficjentów do
końca sierpnia to 206,4 mld zł, (210,5 mld zł na koniec września 2014 roku) czyli 73,0 proc.
dostępnej alokacji (rok wcześniej – 56,4 proc.). W ciągu roku poziom wydatków zwiększył się
o 13,6 punktów procentowych, lecz warto zaznaczyć, że w poprzednio analizowanym okresie
(wrzesień 2012 – sierpień 2013) wzrost ten był wyższy i wtedy wyniósł 15,4 punktów
procentowych. Podobnie jak w przypadku kontraktacji, wzrost poziomu wydatkowania w
ośmiu miesiącach tego roku był wyraźnie wolniejszy niż w końcówce zeszłego roku.
Poniższe wykresy przedstawiają przyrost tempa kontraktacji oraz wydatkowania środków
unijnych na przestrzeni ostatnich pięciu lat i ze szczególnym uwzględnieniem ostatnich
dwóch lat.
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
17
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
550
600
650
II 2
00
8
IV 2
00
8
VI 2
00
8
VIII
20
08
X 2
00
8
XII
20
08
II 2
00
9
IV 2
00
9
VI 2
00
9
VIII
20
09
X 2
00
9
XII
20
09
II 2
01
0
IV 2
01
0
VI 2
01
0
VIII
20
10
X 2
01
0
XII
20
10
II 2
01
1
IV 2
01
1
VI 2
01
1
VIII
20
11
X 2
01
1
XII
20
11
II 2
01
2
IV 2
01
2
VI 2
01
2
VIII
20
12
X 2
01
2
XII
20
12
II 2
01
3
IV 2
01
3
VI 2
01
3
VIII
20
13
X 2
01
3
XII
20
13
II 2
01
4
IV 2
01
4
VI 2
01
4
VIII
20
14
Realizacja NSS kumulatywnie (mld PLN)
Złożone wnioski(dofinansowanie zUE i środkówkrajowych, mldPLN)
Wartośćpodpisanych umów(w części UE)
Wartość wydatków(w części UE)
0
50
100
150
200
250
300
II 2
00
8
IV 2
00
8
VI 2
00
8
VIII
20
08
X 2
00
8
XII
20
08
II 2
00
9
IV 2
00
9
VI 2
00
9
VIII
20
09
X 2
00
9
XII
20
09
II 2
01
0
IV 2
01
0
VI 2
01
0
VIII
20
10
X 2
01
0
XII
20
10
II 2
01
1
IV 2
01
1
VI 2
01
1
VIII
20
11
X 2
01
1
XII
20
11
II 2
01
2
IV 2
01
2
VI 2
01
2
VIII
20
12
X 2
01
2
XII
20
12
II 2
01
3
IV 2
01
3
VI 2
01
3
VIII
20
13
X 2
01
3
XII
20
13
II 2
01
4
IV 2
01
4
VI 2
01
4
VIII
20
14
Skumulowana wartość umów i wydatków w części z UE (mld PLN)
Wartośćpodpisanychumów (w częściUE)
Wartośćwydatków (wczęści UE)
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
18
5,4
0
2,6
0
6,0
0
6,4
0
5,2
0
4,9
0
10
,40
6,8
0
12
,00
8,3
0
5,2
0
8,4
0
1,6
0
4,4
0
1,9
0 3,0
0
2,0
0
2,0
0
2,6
0
2,2
0
11
,70
3,3
0
2,2
0
3,9
0
1,8
0 3,1
0
2,7
0
1,7
0 3,1
0
2,1
0
3,9
0
1,8
0
6,8
0
3,1
0
3,4
0
7,1
0
2,0
0
0,8
0 1,9
0 3,2
0
2,0
0
0,5
0 1,2
0 2,2
0
2,1
0
6,8
0
5,2
0
5,3
0
0,8
0 2,2
0
1,1
0 1,9
0
-0,7
0
4,7
0
3,5
0
1,1
0
-2
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
I 20
10
II 2
01
0
III 2
01
0
IV 2
01
0
V 2
01
0
VI 2
01
0
VII
20
10
VIII
20
10
IX 2
01
0
X 2
01
0
XI 2
01
0
XII
20
10
I 20
11
II 2
01
1
III 2
01
1
IV 2
01
1
V 2
01
1
VI 2
01
1
VII
20
11
VIII
20
11
IX 2
01
1
X 2
01
1
XI 2
01
1
XII
20
11
I 20
12
II 2
01
2
III 2
01
2
IV 2
01
2
V 2
01
2
VI 2
01
2
VII
20
12
VIII
20
12
IX 2
01
2
X 2
01
2
XI 2
01
2
XII
20
12
I 20
13
II 2
01
3
III 2
01
3
IV 2
01
3
V 2
01
3
VI 2
01
3
VII
20
13
VIII
20
13
IX 2
01
3
X 2
01
3
XI 2
01
3
XII
20
13
I 20
14
II 2
01
4
III 2
01
4
IV 2
01
4
V 2
01
4
VI 2
01
4
VII
20
14
VIII
20
14
Miesięczny przyrost wartości umów w części z UE (w mld PLN)
0,8
0 1,4
0 2,0
0
1,8
0
1,4
0
1,6
0
2,8
0
2,3
0
4,8
0
4,0
0
3,3
0
4,3
0
1,3
0
2,4
0 3,0
0
2,1
0 2,7
0
3,5
0
1,9
0
2,7
0
4,5
0
7,2
0
3,5
0
5,5
0
2,0
0
3,4
0
4,7
5
2,2
5
5,0
0
2,7
0
2,8
0
4,9
0
4,8
0
6,4
0
4,1
0
5,6
0
1,9
0
3,2
0
3,2
0 3,6
0
3,2
0
2,6
0 3,2
0
3,4
0 4,1
0
6,0
0
5,2
0
6,0
0
1,8
0
3,5
0
2,5
0 3,1
0
4,5
0
2,8
0
3,0
0
4,2
0
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
I 20
10
II 2
01
0
III 2
01
0
IV 2
01
0
V 2
01
0
VI 2
01
0
VII
20
10
VIII
20
10
IX 2
01
0
X 2
01
0
XI 2
01
0
XII
20
10
I 20
11
II 2
01
1
III 2
01
1
IV 2
01
1
V 2
01
1
VI 2
01
1
VII
20
11
VIII
20
11
IX 2
01
1
X 2
01
1
XI 2
01
1
XII
20
11
I 20
12
II 2
01
2
III 2
01
2
IV 2
01
2
V 2
01
2
VI 2
01
2
VII
20
12
VIII
20
12
IX 2
01
2
X 2
01
2
XI 2
01
2
XII
20
12
I 20
13
II 2
01
3
III 2
01
3
IV 2
01
3
V 2
01
3
VI 2
01
3
VII
20
13
VIII
20
13
IX 2
01
3
X 2
01
3
XI 2
01
3
XII
20
13
I 20
14
II 2
01
4
III 2
01
4
IV 2
01
4
V 2
01
4
VI 2
01
4
VII
20
14
VIII
20
14
Miesięczny przyrost wartości wydatków w części z UE (w mld PLN)
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
19
-2
0
2
4
6
8
10
12
14
I 20
10
II 2
01
0
III 2
01
0
IV 2
01
0
V 2
01
0
VI 2
01
0
VII
20
10
VIII
20
10
IX 2
01
0
X 2
01
0
XI 2
01
0
XII
20
10
I 20
11
II 2
01
1
III 2
01
1
IV 2
01
1
V 2
01
1
VI 2
01
1
VII
20
11
VIII
20
11
IX 2
01
1
X 2
01
1
XI 2
01
1
XII
20
11
I 20
12
II 2
01
2
III 2
01
2
IV 2
01
2
V 2
01
2
VI 2
01
2
VII
20
12
VIII
20
12
IX 2
01
2
X 2
01
2
XI 2
01
2
XII
20
12
I 20
13
II 2
01
3
III 2
01
3
IV 2
01
3
V 2
01
3
VI 2
01
3
VII
20
13
VIII
20
13
IX 2
01
3
X 2
01
3
XI 2
01
3
XII
20
13
I 20
14
II 2
01
4
III 2
01
4
IV 2
01
4
V 2
01
4
VI 2
01
4
VII
20
14
VIII
20
14
Miesięczny przyrost wartości umów i wydatków w części z UE (w mld PLN)
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
20
Warto także zauważyć, że notujemy ustabilizowanie się tempa kontraktowanych umów.
Wiąże się to z zakontraktowaniem dostępnych środków, co zostanie omówione w
następnych punktach niniejszego raportu. Tempo wydatkowania środków jest już wyraźnie
wyższe niż kontraktacji. Wynika to ze zbliżającego się końca wydatkowania perspektywy
finansowej 2007 – 2013 w końcu przyszłego roku. Wysoki przyrost kontraktacji we
wcześniejszych okresach przełożył się na wzrost wydatków. Tendencja ta jest wyraźnie
widoczna w ostatnich dwóch latach i powinna się jeszcze znacznie pogłębić w najbliższych
miesiącach. Prezentowane dane pokazują, że w porównaniu z analogicznym okresem
ubiegłego roku nie nastąpił jakiś znaczący wzrost wydatkowania środków unijnych w
perspektywie rok do roku (w pierwszych ośmiu miesiącach 2013 roku wydatkowanie
wyniosło 24,8 mld złotych w części unijnej, a w analogicznym okresie w 2014 roku 26,2 mld
złotych). W kulminacyjnym 2012 roku wykorzystaliśmy, w postaci wydatków, 48,5 mld
złotych z UE, zaś w 2011 roku wydatki w części z UE wyniosły 45,3 mld złotych, czyli nieco
ponad 3 mld złotych mniej. Nawet jeśli porównamy wydatki w ciągu ostatnich 12 miesięcy
(od września 2013 do sierpnia 2014 roku) z analogicznym poprzednim okresem analizy (od
września 2012 do sierpnia 2013 roku), to widzimy, że wydatki nieznacznie wzrosły z 45,1 mld
złotych do 46,7 mld złotych. Zwracaliśmy uwagę w poprzednich raportach, że tempo
wydatkowania powinno znacząco przyspieszyć, aby wykorzystać wszystkie dostępne unijne
fundusze. Niestety, po raz kolejny stwierdzamy, że nie nastąpiło znaczące przyspieszenie
wydatkowania.
Podsumujmy przyczyny braku przyspieszenia w wydatkowaniu. W naszej opinii jest to z
jednej strony spowodowane faktem, że na koniec okresu danej perspektywy pozostają
zwykle najtrudniejsze działania i projekty, realizowane najdłużej, które są najtrudniejsze
do sfinalizowania. Po drugie, część beneficjentów naturalnie wycofuje się z realizacji części
lub całości projektów z różnych przyczyn. Po trzecie, mechanizm nadkontraktacji jest
stosowany na zbyt ograniczoną skalę, co dodatkowo może spowodować brak pełnego
wykorzystania funduszy europejskich. Po czwarte, występują problemy z zapewnieniem
wkładu własnego u wszystkich beneficjentów ze względu na spowolnienie gospodarcze,
obostrzenia budżetowe w samorządach, czy cięcia w inwestycjach i ograniczanie deficytu
budżetowego.
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
21
Generalnie jednak możemy powiedzieć, że po trudnych początkach realizacji obecnej
perspektywy finansowej w pierwszych jej latach, które spotkały się również i z naszą
krytyczną oceną we wcześniejszych raportach, realizacja polskiej polityki spójności utrzymuje
w ostatnich trzech latach porównywalne tempo. Jednak zabrakło znaczącego przyspieszenia
w 2013 roku i w dotychczasowych miesiącach obecnego roku, które by zapewniły pewność
wykorzystania wszystkich dostępnych pieniędzy unijnych. Wprawdzie umowy zostały już
podpisane na nieco powyżej 100 procent, ale aby zapewnić pełne wykorzystanie
wszystkich dostępnych funduszy europejskich w ramach polityki spójności potrzebna jest
nadkontraktacja na poziomie 5-7 procent w części z UE, co przy minimalnym poziomie
nadkontraktacji w wysokości 5 procent odpowiada kwocie nieco ponad 14 mld złotych.
Możemy założyć, że ta nadkontraktacja zaskutkuje wydatkowaniem na poziomie 103
procent w stosunku do dostępnych funduszy z UE, czyli o dodatkowe prawie 9 miliardów
złotych w części z UE. Te 3 nadwyżkowe punkty procentowe powinny wystarczyć w
przypadku stwierdzenia przez Komisję Europejską nieprawidłowości i potrzeby wycofania
jakiś projektów.
Niestety, w 2015 roku nastąpi kumulacja wydatkowania, przed którą przestrzegaliśmy w
poprzednich raportach, i nałożenie się realizacji perspektyw finansowych: kończącej się
perspektywy finansowej 2007-2013 i nowej 2014-2020, co negatywnie może odbić się na
efektywności wykorzystania środków unijnych.
Proponowaną nadkontratktację powinniśmy przeprowadzić możliwie jak najszybciej,
najlepiej jeszcze w tym roku, bo w przyszłym roku może już nam zabraknąć czasu do
realizacji niektórych projektów w ramach nadkontraktacji. Najlepiej by było wykorzystać do
nadkontraktacji już zrealizowane projekty. Takie listy zapasowych, już zrealizowanych
projektów, które można by było „włożyć” do zagrożonych działań i priorytetów w
programach operacyjnych należy przygotować już teraz, a nie czekać do końca przyszłego
roku, kiedy na tego typu działania może już zabraknąć czasu.
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
22
Warto zwrócić uwagę, że w ostatnich latach realizacji NSS w końcówce każdego roku,
szczególnie w trzech miesiącach IV kwartału, zarówno kontraktacja jak i wydatkowanie
znacznie wzrasta w porównaniu z wcześniejszymi miesiącami roku. Można prognozować, że
końcówka roku 2014 również przyniesie przyspieszenie realizacji w porównaniu z pierwszymi
miesiącami bieżącego roku. Gdyby tak się jednak z jakiś przyczyn nie stało, to możemy mieć
poważne problemy w pełnym wykorzystaniu pieniędzy unijnych.
Jak pokazaliśmy we wcześniejszym VI Raporcie z października 2012 roku, kontraktowanie
funduszy wyraźnie ruszyło z miejsca w marcu 2009, a wydatkowanie w maju 2009 roku.
Następnie postępował stały wzrost, który utrzymywał się przez kolejne lata i miesiące.
Począwszy od 2012 roku notujemy jednak stabilizację w wykorzystywaniu funduszy pod
względem ilościowym, tak jakby system osiągnął kres swoich możliwości, albo nie chciał dalej
przyspieszać. Dlatego właściwe jest w naszej analizie zbudowanie scenariusza dla prognozy
wydatkowania w oparciu o ostatnie 2 lata, żeby bardziej realistycznie wyliczyć prognozy
wydatkowania i kontraktacji funduszy na najbliższe miesiące i dalej do końca przyszłego
roku.
Jeżeli weźmiemy pod uwagę ostatnie 24 miesiące, od początku września 2012 roku do
końca sierpnia 2014 roku, to średnio miesięcznie wartość podpisywanych umów wyniosła
w tym okresie 4,0 mld zł, w tym dofinansowanie z funduszy unijnych wynosiło 2,8 mld zł, a
wartość całkowitych wydatków kwalifikowanych we wnioskach o płatność wynosiła 5,5
mld zł, w tym w części z UE 3,8 mld zł. Analiza ta pokazuje, że średnio miesięcznie za
ostatnie 24 miesiące kontraktowaliśmy około 1,00 proc., a wydatkowaliśmy około 1,35
proc. funduszy unijnych na lata 2007 – 2013. Jeśli średnie tempo wykorzystywania
pieniędzy unijnych z ostatnich 24 miesięcy będzie utrzymane w przyszłości w kolejnych
miesiącach, to proponowaną nadkontraktację funduszy unijnych zakończylibyśmy w
styczniu 2015 roku, a wydatkowanie w maju 2016 roku, czyli już po zakończeniu obecnej
perspektywy finansowej. Brak przyspieszenia w wydatkowaniu będzie skutkował utratą 16
mld złotych przy takich założeniach prognostycznych. Gdybyśmy chcieli zrealizować
projekty wynikające z nadkontratktacji, skutkujące założonym wydatkowaniem na
poziomie 103 procent, to wydatkowanie zakończylibyśmy w lipcu 2016 roku.
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
23
Warto zauważyć, że w porównaniu z prognozami z poprzedniego VII Raportu prognoza ta
nieco pogorszyła się, jeżeli chodzi wydatkowanie środków, bo wtedy prognozowaliśmy
zakończenie 100 procent wydatkowania w kwietniu 2016 roku, a obecna wskazuje na maj
2016 roku. Natomiast prognoza nasza potwierdziła się biorąc pod uwagę zawieranie umów,
bo zakładaliśmy, że 100 procent kontraktacji osiągniemy w lipcu 2014 roku i tak się właśnie
stało.
Z kolei w bieżącym roku w okresie od stycznia do sierpnia poziom kontraktacji nieco
poprawił się w stosunku do poprzedniego roku – średnia miesięczna wartość zawieranych
umów wyniosła (w części UE) to 2,0 mld zł. Średni miesięczny poziom wartości wydatków
(w części UE) wynosił 3,27 mld zł. W porównaniu z sytuacją z przed roku średni poziom
kontraktowania wzrósł średniomiesięcznie o 0,29 mld zł, a wydatkowania o 0,23 mld zł.
Zakładając wydatkowanie w kolejnych miesiącach na tegorocznym poziomie,
podpisywanie umów z zakładanej 5-procentowej nadkontraktacji zakończylibyśmy w
marcu 2015 roku, a wydatkowanie w sierpniu 2016 roku, co skutkowałoby utratą 24 mld
złotych.
Konkludując, kontraktacja funduszy unijnych przekroczyła pułap 100 procent, ale
potrzebna jest nadkontraktacja do poziomu minimum 105 procent. Wydatkowanie
wymaga przyspieszenia. Gdyby takie tempo wykorzystywania pieniędzy unijnych jak w
ostatnich 24 miesiącach utrzymywało się w kolejnych miesiącach i latach, to zakładaną
nadkontraktację funduszy unijnych zakończylibyśmy w styczniu 2015 roku, a
wydatkowanie wypadłoby poza 2015 rok, na maj 2016, co skutkowałoby utratą 16 mld zł
funduszy unijnych. Jeżeli w najbliższych miesiącach nastąpi przyspieszenie wydatkowania
to powinniśmy wydać wszystkie będące w dyspozycji Polski pieniądze unijne do końca
2015 roku. W takim przypadku powinniśmy średnio miesięcznie wydawać nie 3,27 mld zł
jak dotychczas w tym roku, ale przynajmniej 4,9 mld zł pieniędzy unijnych. A biorąc pod
uwagę zakładany poziom 5-procentowej nadokontraktacji i zakładając dodatkowe 3
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
24
procent wydatków, to średnio miesięcznie powinniśmy wydawać nawet 5,5 mld złotych z
UE.
Teraz głównym priorytetem od strony ilościowej wykorzystania funduszy unijnych
powinno się stać wydatkowanie, które wymaga przyspieszenia, oraz przeprowadzenie
nadkontraktacji.
Stan realizacji Narodowej Strategii Spójności na koniec sierpnia 2013 roku jest przedstawiony
w Tabeli III, zaś w tabeli IV podane zostały dane na koniec sierpnia 2014 roku, w oparciu o
dane z MIR.
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
25
Tabela I. Wykorzystanie Funduszy Europejskich w ramach Narodowej Strategii Spójności
na lata 2007 – 2013 (stan na koniec sierpnia 2013 roku).
68 mld euro
(279 mld złotych)
Taka kwota jest dostępna dla Polski na politykę
spójności na lata 2007 – 2013 (szacunkowa kwota
wyrażona w złotych)
272,6 tys.
(554,2 mld złotych)
Tyle wniosków złożono od początku uruchomienia
programów (w nawiasie, na taką kwotę w złotych)
88 028
(361,6 mld złotych)
Tyle umów o dofinansowanie podpisano do końca
sierpnia tego roku (w nawiasie kwota podpisanych
umów)
249,6 mld złotych Kwota podpisanych umów w części z UE
88,2 proc. Kwota podpisanych umów w części z UE jako procent
dostępnej alokacji
207,6 mld złotych Wartość całkowitych wydatków kwalifikowanych we
wnioskach o płatność
159,7 mld złotych Wartość wydatków kwalifikowanych we wnioskach o
płatność w części z UE
56,4 proc. Wartość wydatków kwalifikowanych we wnioskach o
płatność w części z UE jako procent dostępnej alokacji
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
26
Tabela II. Wykorzystanie Funduszy Europejskich w ramach Narodowej Strategii Spójności
na lata 2007 – 2013 (stan na koniec sierpnia 2014 roku).
68 mld euro
(283 mld złotych)
Taka kwota jest dostępna dla Polski na politykę
spójności na lata 2007 – 2013 (szacunkowa kwota w
złotych)
299,3 tys.
(607,9 mld złotych)
Tyle wniosków złożono od początku uruchomienia
programów (w nawiasie, na taką kwotę w złotych)
102 681
(408,6 mld złotych)
Tyle umów o dofinansowanie podpisano do końca
sierpnia tego roku (w nawiasie kwota podpisanych
umów)
283,6 mld złotych Kwota podpisanych umów w części z UE
101 proc. Kwota podpisanych umów w części z UE jako procent
dostępnej alokacji
292,2 mld złotych Wartość całkowitych wydatków kwalifikowanych we
wnioskach o płatność
206,4 mld złotych Wartość wydatków kwalifikowanych we wnioskach o
płatność w części z UE
73 proc. Wartość wydatków kwalifikowanych we wnioskach o
płatność w części z UE jako procent dostępnej alokacji
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
27
89,5%
85,8%
91,3%
86,4%
94,9% 94,9%
88,5%
108,0%
99,0%
105,0%103,0%
100,0%
103,0%
97,0%
90,2%
102,1%
80%
85%
90%
95%
100%
105%
110%
115%
PO IG PO IiŚ PO KL PO PT PO RPW PO EWT Programyregionalne
Program operacyjny
Postęp w kontraktacji programów operacyjnych, sierpień 2013 i 2014 (jako % alokacji)
kontraktacjaVIII 2013 r.
kontraktacjaVIII 2014 r.
średnipoziomkontraktacjiVIII 2013 r.średnipoziomkontraktacjiVIII 2014 r.
Przedstawione powyżej zbiorcze dane z MIR dotyczące poszczególnych programów
operacyjnych, pozwalają na ich porównanie na koniec sierpnia 2014 roku względem sierpnia
2013 r.
Najbardziej zaawansowanymi w realizacji programami krajowymi pod względem
kontraktacji są (jako proc. alokacji):
PO Innowacyjna Gospodarka – 108,0 proc.,
PO Kapitał Ludzki – 105,0 proc.,
PO Pomoc Techniczna i Europejska Współpraca Terytorialna – 103 proc.,
PO Rozwój Polski Wschodniej – 100,0 proc.,
PO Infrastruktura i Środowisko – 99,0 proc.,
Programy Regionalne – 97,0 proc..
Różnice między programami zmniejszyły się w porównaniu z ubiegłym rokiem.
Programy: PO Innowacyjna Gospodarka, PO Kapitał Ludzki, PO Pomoc Techniczna i
Europejska Współpraca Terytorialna, realizują mechanizm nadkontraktacji. Brak jest
natomiast nadkontraktacji w przypadku programów regionalnych i PO Infrastruktura i
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
28
Środowisko. Różnice między programami w kontraktacji zmniejszyły się w porównaniu z
ubiegłym rokiem.
47,8%
52,4%
64,7%
60,6%
48,7%51,0%
63,6%65,0%
71,0%
83,0%
75,0%
65,0%67,0%
78,0%
55,5%
72,0%
40%
45%
50%
55%
60%
65%
70%
75%
80%
85%
90%
PO IG PO IiŚ PO KL PO PT PO RPW PO EWT Programyregionalne
Program operacyjny
Postęp w wydatkowaniu programów operacyjnych, sierpień 2013 i2014 (jako % alokacji)
wydatki VIII2013 r.
wydatki VIII2014 r.
średni poziomwydatków VIII2013 r.
średni poziomwydatków VIII2014 r.
Pod względem wydatków kwalifikowalnych najbardziej zaawansowanymi spośród
programów krajowych są (jako proc. alokacji):
PO Kapitał Ludzki – 83,0 proc.,
Programy Regionalne – 78,0 proc.,
PO Pomoc Techniczna – 75,0 proc.,
PO Infrastruktura i Środowisko – 71,0 proc.,
PO Europejska Współpraca Terytorialna – 67 proc.,
PO Innowacyjna Gospodarka i PO Rozwój Polski Wschodniej – 65,0 proc.
Pod względem wydatków kwalifikowalnych spośród programów krajowych najlepiej sobie
radzą: PO Kapitał Ludzki, programy regionalne i PO Pomoc Techniczna, które wykazały
wydatki kwalifikowalne we wnioskach o płatność odpowiednio na 83, 78 i 75 proc.
dostępnych alokacji. Najwolniejsze pod względem wydatkowania są PO Innowacyjna
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
29
Gospodarka i PO Rozwój Polski Wschodniej z wydatkami kwalifikowanymi we wnioskach o
płatność na 65 proc. dostępnej alokacji. PO Infrastruktura i Środowisko wykazał wydatki
kwalifikowane na poziomie 71,0 proc i PO Europejskiej Współpracy Terytorialnej na poziomie
67 proc.
Warto zauważyć, gdzie nastąpiły największe wzrosty kontraktacji. Liderami tego zestawienia,
przyspieszenia, są woj. kujawsko – pomorskie oraz warmińsko – mazurskie, lubelskie i
zachodniopomorskie, gdzie poziom kontraktacji wzrósł kolejno o 16,5 proc., 14,0 proc. oraz
11,6 proc. Jednocześnie w ciągu ostatniego roku dysproporcje w tempie kontraktowania i
wydatkowania funduszy między poszczególnymi województwami radykalnie się zmniejszyły.
Bezpośrednie wsparcie dla firm ma bardzo zaawansowany stan realizacji, podczas gdy duże
inwestycje liniowe jak budowa i modernizacja kanalizacji czy budowa sieci Internetu
szerokopasmowego pozostają daleko w tyle.
38,89
117,85
43,88
2,219,96
1,46
69,32
23,55
83,84
34,54
1,606,45
0,95
55,50
0
20
40
60
80
100
120
140
PO IG PO IiŚ PO KL PO PT PO RPW PO EWT programyregionalne
Program operacyjny
Stan realizacji programów operacyjnych na koniec sierpnia 2014 (mld PLN)
wartość umów
wartość wydatków
Natomiast kwotowo największą wartość podpisanych umów spośród programów
krajowych mamy zdecydowanie w PO Infrastruktura i Środowisko - 117,85 mld zł i także
najwięcej wydatków 83,84 mld zł, zdecydowanie więcej niż w programach regionalnych.
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
30
Wskaźniki realizacji Narodowej Strategii Spójności 2007 – 2013
W sprawozdaniu rocznym z realizacji NSS w 2013 r., przygotowanym przez MIR,
przedstawiono poziom zaawansowania wskaźników realizacji 6 celów strategicznych NSS. Na
ich podstawie można stwierdzić, że największe problemy z osiągnięciem docelowych
efektów dotyczą celu strategicznego nr 4 (Podniesienie konkurencyjności i innowacyjności
przedsiębiorstw, w tym szczególnie sektora wytwórczego o wysokiej wartości dodanej oraz
rozwój sektora usług). Wskaźniki obrazujące jego realizację – poziom nakładów na
działalność B+R (0,90% PKB w 2012 wobec 1,5% oczekiwanych z końcem 2013 roku), czy
nakłady przedsiębiorstw przemysłowych na działalność innowacyjną (28,8%
przedsiębiorstw w 2012 roku wobec 60% oczekiwanych w 2013 roku) – pozostają dalekie
od wartości docelowych przewidzianych do osiągnięcia do końca 2013 r.
Podobna sytuacja dotyczy celu strategicznego nr 3 (Budowa i modernizacja infrastruktury
technicznej i społecznej mającej podstawowe znaczenie dla wzrostu konkurencyjności). Do
końca 2012 r. łączna długość autostrad (1365 km w 2012 roku wobec oczekiwanych 1754 km
w 2013 roku) i dróg ekspresowych (1052 km w 2012 roku wobec oczekiwanych 2555 km w
2013 roku), jest daleka od osiągnięcia wartości wskaźników docelowych.
Jeśli chodzi o udział osób w wieku 15—64 lata uczących się bądź dokształcających to
osiągnięty w 2011 poziom stanowi niecałą połowę docelowego udziału (4,3% w 2013 roku
wobec oczekiwanych 10% w 2013 roku).
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
31
Tabela III. Podstawowe wskaźniki realizacji celu strategicznego NSRO w sprawozdaniu
rocznym za rok 2013.
Nazwa wskaźnika 2010 r. 2011 r. 2012 r. 2013 r. Zakładana wartość w
2013 r.
Średnie roczne tempo
wzrostu PKB (%) 3,9 4,5 2,0 1,6 5,2
PKB na 1 mieszkańca w
PPS (UE27 = 100) 63 65 67 68 65
Wskaźnik zatrudnienia
osób w wieku 15 – 64
lata (%)
58,9 59,3 59,7 60 60
Średnia stopa inwestycji
(%) 19,9 20,2 19,2 18,4 24
Wydajność pracy na 1
pracownika (UE25 = 100) 65,4 66,9 - - 75
Liczba nowoutworzonych
miejsc pracy (w tys.) 609,3 580,4 465 502,4 3500
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
32
Tabela IV. Wybrane najważniejsze wskaźniki realizacji 6 celów szczegółowych NSRO w
sprawozdaniu rocznym za rok 2013.
Nazwa wskaźnika 2010 r. 2011 r. 2012 r. 2013 r.
Zakładana
wartość w
2013 r.
Średni czas egzekucji
wyroków sądowych (dni) 830 830 685 685 200
Wskaźnik efektywności
rządzenia (wg Banku
Światowego)
0,64 0,62 0,66 - 0,9
Absolwenci szkół
wyższych na kierunkach
ścisłych (%)
17,5 19,1 19,9 20,9 22
Stopa bezrobocia (%) 9,6 9,6 10,1 10,3 10
Udział osób w wieku 25 –
64 lata uczących się i
dokształcających w
ogólnej liczbie ludności w
tym wieku (%)
5,2 4,4 4,5 4,3 10
Łączna długość autostrad
(km) 857 1070 1365 - 1754
Łączna długość dróg
ekspresowych (km) 675 738 1052 - 2555
Długość linii kolejowych
dostosowanych do
prędkości 160 km/godz. i
więcej
1680 1857 1956 2027 1786
Bezpieczeństwo ruchu
drogowego (wypadki 10,2 11,0 9,3 - 7,4
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
33
śmiertelne na 100 tys.
ludności)
Nakłady ogółem na
działalność B&R (% PKB) 0,74 0,76 0,9 - 1,5
Udział przedsiębiorstw
przemysłowych
ponoszących nakłady na
działalność innowacyjną
(% przeds. przem.)
29,6 29,8 28,8 - 60
Liczba łączy
szerokopasmowych w
stosunku do liczby
ludności (%)
14,9 - - - 23
Średni wskaźnik
bezrobocia w 3
podregionach (NUTS 3) o
najwyższej stopie
bezrobocia
23,7 23,7 24,5 - 22
Stopa bezrobocia na wsi
(%) 9,2 9,5 10,2 10,4 13,5
Wskaźnik zatrudnienia
osób w wieku 15 lat i
więcej na wsi (%)
50,4 50,4 50,4 50,3 53
Odsetek gospodarstw
domowych z dostępem
do Internetu na wsi
56,2 61,2 66,1 - 70
Odsetek dzieci w wieku 3
– 5 lat zamieszkałych na
wsi objętych
wychowaniem
przedszkolnym
41 49,3 50,8 - 30
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
34
3. Wykorzystanie funduszy europejskich w regionalnych programach
operacyjnych
Regiony dalej wydają pieniądze unijne nieco szybciej niż administracja centralna (wyższa
wartość wydatkowania aniżeli średnia ze wszystkich programów), choć ich przewaga nie
jest już tak zdecydowana jak rok temu. Regionalne programy operacyjne mają 24-
procentowy udział w ogólnej alokacji funduszy unijnych dla Polski, ale procent
podpisanych umów wynosi obecnie 97 proc. (rok wcześniej było to 88,5 proc.), a w
wydatkowaniu 78,0 proc. (rok wcześniej było to 63,6 proc.). Te fakty potwierdzają słuszność
przyjętego podejścia w tej perspektywie finansowej, polegającego na znaczącej
decentralizacji zarządzania funduszami europejskimi na lata 2007 – 2013 i wskazują, że taki
też powinien być kierunek działań w kolejnej perspektywie finansowej.
93
,3%
78
,5%
81
,0%
85
,3%
93
,9%
90
,6%
86
,2%
94
,7%
91
,3%
90
,0%
93
,7%
94
,3%
86
,0%
80
,5%
91
,2%
82
,4%
98
,0%
95
,0%
95
,0%
94
,0%
99
,0%
97
,0%
94
,0%
10
0,0
%
97
,0% 9
9,0
%
10
0,0
%
99
,0%
95
,0% 9
7,0
%
97
,0%
94
,0%
88
,3%
96
,9%
75%
80%
85%
90%
95%
100%
Województwo
Poziom kontraktacji w 16 RPO, stan na koniec sierpnia 2013 i 2014
kontraktacjaVIII 2013 r.
kontraktacjaVIII 2014 r.
średni poziomkontraktacjiVIII 2013 r.
średni poziomkontraktacjiVIII 2014 r.
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
35
64
,5%
55
,8%
64
,8%
66
,8%
64
,6%
69
,0%
58
,0%
75
,8%
66
,4%
54
,2%
70
,0%
60
,4%
70
,4%
55
,9%
71
,3%
58
,3%
79
,0%
67
,0%
76
,0% 78
,0%
79
,0%
83
,0%
73
,0%
89
,0%
83
,0%
68
,0%
82
,0%
77
,0%
84
,0%
75
,0%
80
,0%
72
,0%
64
,1%
77
,8%
50%
55%
60%
65%
70%
75%
80%
85%
90%
95%
Województwo
Poziom wydatków w 16 RPO, stan na koniec sierpnia 2013 i 2014
wydatki VIII2013 r.
wydatki VIII2014 r.
średni poziomwydatków VIII2013 r.
średni poziomwydatków VIII2014 r.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
IV 2
009
VI 2
009
VIII
20
09
X 2
00
9
XII
20
09
II 2
01
0
IV 2
010
VI 2
010
VIII
20
10
X 2
01
0
XII
20
10
II 2
01
1
IV 2
011
VI 2
011
VIII
20
11
X 2
01
1
XII
20
11
II 2
01
2
IV 2
012
VI 2
012
VIII
20
12
X 2
01
2
XII
20
12
II 2
01
3
IV 2
013
VI 2
013
VIII
20
13
X 2
01
3
XII
20
13
II 2
01
4
IV 2
014
VI 2
014
VIII
20
14
Postęp w realizacji regionalnych programów operacyjnych (jako % alokacji)
umowy wydatki
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
36
Od ubiegłego roku różnice w kontraktowaniu środków znacznie się zmniejszyły. Kolejność
województw pod względem kontraktacji (jako proc. alokacji) jest następująca
woj. opolskie i woj. pomorskie 100,0%;
woj. łódzkie, woj. podlaskie i woj. śląskie 99,0%;
woj. dolnośląskie 98,0%;
woj. małopolskie, woj. podkarpackie, woj. warmińsko – mazurskie, woj.
wielkopolskie 97,0%;
woj. kujawsko – pomorskie, woj. lubelskie i woj. świętokrzyskie 95,0%;
woj. lubuskie, woj. mazowieckie i woj. zachodniopomorskie 94,0%.
Wydatki stanowią 78 proc. całkowitej alokacji dla województw. Od ubiegłego roku skład
liderów w wydatkowaniu środków też się zmienia: w pierwszej czwórce są teraz
województwa opolskie, świętokrzyskie oraz małopolskie i podkarpackie (gdzie
wydatkowano kolejno 89,0, 84,0 oraz 83,0 proc. dostępnych budżetów). Natomiast najniższy
poziom wydatkowania zanotowano w województwie kujawsko – pomorskim (67,0%),
podlaskim (68,0%) i zachodniopomorskim (72,0%).
Jednocześnie w ciągu ostatnich dwóch lat dysproporcje w tempie kontraktowania i
wydatkowania funduszy między poszczególnymi województwami stale się zmniejszały.
Wartość wydatków zatwierdzonych przez Instytucję Certyfikującą w programach
regionalnych wynosiła na koniec stycznia 2014 r.. 45,9 mld zł, co daje 64,2% alokacji
wszystkich środków, w stosunku do sierpnia zeszłego roku wzrosła o 5,6 punktów
procentowych. Najwięcej środków w stosunku do alokacji certyfikowały do tej pory
województwa: opolskie (79,3%), wielkopolskie (73,6%) i świętokrzyskie (73,7%), natomiast
najmniej woj. podlaskie (56,0%).
Jak wskazuje tabela wybranych wskaźników rzeczowych realizacji RPO, bezpośrednie
wsparcie dla firm ma bardzo zaawansowany stan realizacji, podczas gdy duże inwestycje
liniowe jak budowa i modernizacja kanalizacji czy szczególnie budowa sieci Internetu
szerokopasmowego pozostają w tyle.
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
37
Tabela V. Wybrane wskaźniki rzeczowe realizacji regionalnych programów operacyjnych
(styczeń 2014).
Zrealizowane
Planowane do zrealizowania
(wg podpisanych umów)
Procent realizacji umów
dł. przebudowanych dróg [km] 6386 8246 77,4%
dł. wybudowanej/zmodernizowanej kanalizacji [km]
6008 9260 64,9%
liczba wspartych instytucji ochrony zdrowia
615 786 78,2%
liczba wspartych przedsiębiorstw 6619 9045 73,2%
dł. wybudowanej sieci internetu szerokopasmowego [km]
779 19543 4,0%
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
38
4. Najbardziej zagrożone obszary wsparcia z punktu widzenia wykorzystania
funduszy europejskich
Nadal największe zagrożenia związane z niewykorzystaniem środków unijnych występują
w PO Infrastruktura i Środowisko. Nie ma się co dziwić, że te problemy występują w tym
programie. To największy program, w którym skoncentrowane jest ponad 41 proc.
wszystkich unijnych funduszy z polityki spójności dla Polski i w którym także są realizowane
największe projekty. W programie jest łącznie realizowanych 418 projektów kluczowych (2/3
wszystkich projektów kluczowych), które pochłaniają prawie 80 proc. środków unijnych
programu. Zarówno w poprzednich jak i obecnym raporcie sygnalizujemy stały i nadal
aktualny problem polegający na trudnościach w realizacji dużych inwestycji publicznych,
szczególnie w sektorze kolejowym, gospodarce odpadami i przeciwdziałaniu zagrożeniom
dla środowiska.
Najbardziej niepokojąca sytuacja dotyczy realizacji Priorytetu VII PO Infrastruktura i
Środowisko, który w zdecydowanej większości dotyczy inwestycji w transport kolejowy, a
ponadto inwestycji w transport śródlądowy, intermodalny i morski. Opierając się na danych z
sierpnia 2014 roku, poziom wydatkowania w tej osi wyniósł 41,3 proc., przy średniej w całym
programie 67,2%. Na samą kolej przeznaczono 4,8 mld euro z UE, czyli ok. 20 mld zł.
Podkreślamy, że stan zaawansowania realizacji projektów kolejowych cały czas się
poprawia. Wg danych z MIR na koniec II kwartału 2014 roku, podpisane umowy o
dofinansowanie liniowych inwestycji kolejowych są na kwotę 18,4 mld zł w części z UE, co
stanowi 95,6 proc. środków dostępnych na liniowe projekty kolejowe, natomiast wydatki
wynoszą 6,2 mld zł, co stanowi 32 proc. dostępnych pieniędzy z UE dla kolei. Jest to nadal
stan daleki od oczekiwań i poważnie zagraża nam utrata części z przyznanych przez Unię
Europejską na ten cel środków, którą szacujemy na 3 do 5 mld złotych. To powoduje, że
kwotowo jest to najbardziej zagrożony obszar wykorzystania pieniędzy unijnych. Są
przygotowane projekty rewitalizacji infrastruktury kolejowej, a także uzupełniające projekty
taborowe. Brak jest nadkontraktacji. Natomiast czasu jest coraz mniej do końca perspektywy
finansowej i trzeba przygotować scenariusze zapasowe na wypadek, gdyby nie udało się w
pełni wykorzystać pieniędzy na koleje do końca 2015 roku.
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
39
Dla całego sektora transportu wysoki poziom kontraktacji jest zasługą projektów
drogowych. Problemem w obszarze inwestycji drogowych są w głównej mierze ograniczenia
dostępnych środków. W przypadku projektów kolejowych, mimo bardzo poważnych
deficytów, na jakie cierpi ta infrastruktura, potencjał instytucjonalny i otoczenie prawne
realizacji tych projektów były głównym problemem. Sytuacja się nieco poprawiła czego
wynikiem był wzrost kontraktacji, co warte jest odnotowania. Poważny problem dla realizacji
liniowych projektów kolejowych stanowi organizacja systemu finansowania dla tych
projektów. System jest skomplikowany, niewydolny i powolny, w którym spółki kolejowe
sobie nie radzą, a Ministerstwo Finansów odgrywa rolę sprawnego hamulcowego.
Sygnalizowane w poprzednich raportach ryzyko niewykorzystania części środków
finansowych przyznanych na projekty kolejowe, w obecnej chwili stanowi realną groźbę
utraty części pieniędzy unijnych na kolej. Brak zgody Komisji na propozycje relokacji części
pieniędzy z kolei na projekty drogowe dodatkowo obecną sytuację pogarsza.
Pozostałe zagrożone obszary wsparcia w PO Infrastruktura i Środowisko to gospodarka
odpadami i przeciwdziałanie zagrożeniom środowiska. W przypadku gospodarki odpadami i
przeciwdziałania zagrożeniom środowiska umowy są już podpisane odpowiednio na 95 i 98
proc., natomiast nadal niskie jest wydatkowanie odpowiednio 35 i 44 proc. dostępnych
alokacji na te osie priorytetowe. Jedną z głównych przyczyn uruchomienia i realizacji tych
projektów są przeciągające się procedury środowiskowe i uzyskiwanie pozwoleń na budowę.
W ramach gospodarki odpadami z planowanych początkowo 11 dużych spalarni
realizowanych jest 6 spalarni. Z osi dotyczącej infrastruktury przeciwdziałania zagrożeniom
środowiska wypadł projekt zbiornika raciborskiego i na jego miejsce są realizowane inne
projekty.
Warto przeanalizować stan realizacji Programów Operacyjnych Kapitał Ludzki oraz
Innowacyjna Gospodarka i zidentyfikować trudności i problemy jakie natrafiają przy realizacji
założonych celów. W przypadku PO Kapitał Ludzki wzrost w ostatnim roku wydatkowania
jest w miarę stabilny i nie istnieją przesłanki do zaistnienia sytuacji krytycznych dla realizacji
programu. Nie istnieją również duże dysproporcje w realizacji poszczególnych działań.
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
40
Inaczej natomiast wygląda sytuacja w PO Innowacyjna Gospodarka. W tym programie
zauważyć można znaczne różnice pomiędzy Osiami Priorytetowymi. Uwagę należy zwrócić
szczególnie na Priorytet nr 8 „Społeczeństwo informacyjne – zwiększenie innowacyjności
gospodarki”. Charakteryzuje się on najniższym stopniem wydatkowania na poziomie 54,35
proc. Widoczny jest problem w wydatkowaniu działania 8.3 „Przeciwdziałanie wykluczeniu
cyfrowemu” oraz 8.4. „Zapewnienie dostępu do Internetu na etapie ‘ostatniej mili’ ”. Mimo
wysokiego poziomu kontraktacji na poziomie prawie 100 proc., wydatki za tym idące sięgają
odpowiednio 43 i 38 proc.. Przy takim tempie wydatkowania, rozliczenie omawianych
działań może zająć jeszcze wiele czasu. Na pewno wymaga przyspieszenia procedura
wydatkowania środków, co mamy nadzieję nastąpi w najbliższych miesiącach. Wskaźniki
ogólne są również niskie dla działania 5.1 „Wspieranie powiązań kooperacyjnych o znaczeniu
ponadregionalnym” oraz 5.4 „Zarządzanie własnością intelektualną”. Wydatkowano do tej
pory 43 proc. dla działania 5.1 oraz 34 proc. dla działania 5.4. Również niektóre Działania w
ramach Osi priorytetowej 6 wymagają przyspieszenia. Dotyczy to realizacji działań 6.2 oraz
6.5, rozwoju sieci centrów obsługi inwestorów oraz promocji polskiej gospodarki. Do tej pory
w tych działaniach wydano odpowiednio 31 i 44 proc. dostępnych środków. Również słabo
przebiega realizacja działania 6.1 „Paszport do eksportu”, gdzie wydatki osiągają 44 proc.
Zgodnie z ubiegłorocznym raportem, projekty które były problematyczne, to tzw. projekty
indywidualne, które ze względu na swoje znaczenie otrzymają dofinansowanie w trybie
pozakonkursowym. Na dzień dzisiejszy, realizacja tych projektów wciąż napotyka te same
problemy: przedłużające się procedury wydawania decyzji administracyjnych, konieczność
aktualizowania i poprawy dokumentacji, np. w związku z tym, że w analizie finansowo –
ekonomicznej nie uwzględniono, że projekt generuje dochód.
Widać także wyraźnie, że wśród projektów indywidualnych największy problem stanowią
tzw. projekty duże, powyżej 50 mln EUR, a w przypadku ochrony środowiska powyżej 25 mln
EUR. Wymagają one osobnego zatwierdzenia przez Komisję Europejską, a wcześniej są także
opiniowane przez ekspertów z inicjatywy Jaspers. Na koniec 2013 r. w ramach programów
operacyjnych oraz regionalnych programów operacyjnych zidentyfikowano 260 dużych
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
41
projektów. Szacunkowy koszt realizacji ww. inwestycji wynosił 45,6 mld EUR, z czego
dofinansowanie unijne stanowiło 23,5 mld EUR. Do końca 2013 r. do KE przesłano 222
wnioski o łącznym koszcie całkowitym 43,7 mld EUR oraz dofinansowaniu UE 24,9 mld EUR.
Spośród przekazanych wniosków Komisji Europejska potwierdziła dofinansowanie dla 166
projektów o wartości 33,7 mld EUR i wkładzie UE 20,2 mld EUR. W ramach wszystkich
krajowych programów operacyjnych złożono 242 wnioski o dofinansowanie dużych
projektów, na łączną kwotę 43,8 mld EUR. Do Komisji Europejskiej przekazano 155 projekty
na kwotę 32,6 mld EUR, z czego wkład unijny wynosił 19,7 mld EUR. Natomiast w ramach
wszystkich regionalnych programów operacyjnych zgłoszono 18 projektów, na kwotę 1,7 mld
EUR. Do Komisji Europejskiej zostało przekazanych 15, a Komisja zatwierdziła 11 projektów,
na kwotę 1,1 mld EUR. Beneficjenci tych dużych projektów boją się realizacji tych projektów
bez zgody KE, chociaż teoretycznie jest możliwe.
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
42
5. Najważniejsze bariery w wykorzystaniu funduszy.
Wiele spośród barier utrudniających wykorzystywanie pieniędzy unijnych, opisywanych w
poprzednich raportach BCC, jest albo już zostało już wyeliminowanych, co z przyjemnością
odnotowujemy, a rekomendacje BCC spotykały się i nadal spotykają się z pozytywną
odpowiedzią administracji. Wskazuje na pozytywną rolę dialogu pomiędzy środowiskiem
przedsiębiorców i pracodawców, a administracją publiczną. Bardzo pozytywnym
przykładem mogą być liczne pozytywne zmiany wprowadzone przez Ministerstwo
Infrastruktury i Rozwoju, Ministerstwo Gospodarki, Polską Agencję Rozwoju
Przedsiębiorczości i Narodowe Centrum Badań i Rozwoju w działaniach dla
przedsiębiorców w PO Innowacyjna Gospodarka.
Z problemów opisanych w poprzednich raportach i do tej pory dalej nierozwiązanych
pozostało wciąż niewystarczające uproszczenie w ubieganiu się o niewielkie dofinansowanie.
Jednocześnie wraz z postępem realizacji Narodowej Strategii Spójności na lata 2007 –
2013, pojawiają się nowe problemy, które znacząco utrudniają szybkie i efektywne
wykorzystanie unijnych funduszy w kończącej się perspektywie finansowej 2014-2020.
Poniżej omawiamy najważniejsze bariery w wykorzystywaniu funduszy unijnych.
Przedstawiona jest także analiza, w jakim stopniu zostały uwzględnione rekomendacje z
poprzedniego raportu BCC z października 2013 r.
Bariery instytucjonalne
System wdrażania funduszy unijnych w Polsce na lata 2007 – 2015 nie jest prosty, ale też
skala tego przedsięwzięcia nawet z punktu widzenia UE jest ogromna, a fundusze dla Polski
obejmują jedną piątą wszystkich środków przeznaczonych przez UE na politykę spójności na
lata 2007 – 2013. Ponad 100 instytucji i urzędów uczestniczy w zarządzaniu środkami
finansowymi na politykę spójności w wysokości ponad 85 miliardów euro, wśród których
fundusze unijne stanowią prawie 68 miliardów euro. Są one wdrażane w ramach 5
programów krajowych i 16 programów regionalnych w ramach celu I polityki spójności:
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
43
Konwergencja, a także 13 programów w ramach celu III: Europejska Współpraca
Terytorialna.
1) Planowanie
Rekomendacja z poprzedniego raportu:
Zamknięcie negocjacji w sprawie budżetu unijnego na lata 2014-2020; termin realizacji – IV
kwartał 2013 roku.
Rekomendacja wdrożona.
O tym piszemy w osobnym rozdziale raportu.
Rekomendacja z poprzedniego raportu:
Przygotowanie umowy partnerstwa i programów operacyjnych na nową perspektywę
2014-2020; termin realizacji – IV kwartał 2013 roku.
Rekomendacja częściowo wdrożona.
O tym też w osobnym rozdziale raportu.
Rekomendacja z poprzedniego raportu:
Rozpoczęcie formalnych negocjacji z Komisją Europejską: Umowy Partnerstwa i programów
operacyjnych na lata 2014-2020 – I kwartał 2014 roku.
Rekomendacja wdrożona.
O tym piszemy w osobnym rozdziale raportu.
Rekomendacja z poprzedniego raportu:
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
44
Zakończenie negocjacji z Komisją Europejską: Umowy Partnerstwa i programów
operacyjnych na lata 2014-2020 – III kwartał 2014 roku.
Rekomendacja nie została wdrożona.
O tym piszemy w osobnym rozdziale raportu.
Rekomendacja z poprzedniego raportu:
Zobowiązanie wszystkich instytucji uczestniczących w zarządzaniu funduszami europejskimi
do przygotowywania rocznych planów działań; termin realizacji dla planów na rok 2013 – IV
kwartał 2013 roku.
Rekomendacja ta częściowo jest wdrażana.
W administracji nie wszędzie funkcjonuje właściwe planowanie działań, a następnie
konsekwentne realizowanie tych planów i rozliczanie się z ich realizacji na poziomie
poszczególnych resortów i innych urzędów. Polityka spójności wymaga takich działań. Takich
planów działań można się doszukać w przypadku niektórych instytucji i agend
wykonawczych, jak Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, Polska Agencja Rozwoju
Przedsiębiorczości, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad czy Narodowy Fundusz
Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Większość resortów, urzędów marszałkowskich
i innych instytucji publicznych nie przygotowuje okresowych planów działania (np.
rocznych), albo przynajmniej ich nie ujawnia publicznie. Ustawa budżetowa jako
szczegółowy plan poczynań dla wszystkich resortów i instytucji rządowych oraz plan działań
legislacyjnych rządu to trochę za mało. Podobnie w przypadku województw. Niewiele wiemy
na temat tego, czy poszczególne instytucje przygotowują roczne plany działań. Takie
okresowe plany działań powinny być udostępniane publicznie. Dobrym przykładem może
służyć PO Kapitał ludzki i instytucje zaangażowane w jego realizację.
Podkreślamy, że sam proces planowania i prognozowania efektów jest sam w sobie
działaniem silnie motywującym i mobilizującym do lepszej pracy. Pozwala na wyznaczanie
sobie celów na dany okres czasu, a potem konsekwentne dążenie do ich osiągnięcia. Wszak
pod warunkiem, że planowanie zostanie rzetelnie przeprowadzone i zapewniony zostaje
właściwy system koordynacji i nadzoru.
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
45
Planowanie wydatkowania na poziomie krajowym daje pozytywne efekty. Na przykład rząd
przyjął i zrealizował „Plan wydatkowania środków na 2013 rok w programach
współfinansowanych z funduszy europejskich w ramach NSRO 2007 – 2013”.
Rekomendacja z poprzedniego raportu:
Przygotowanie na 2014 rok planu dotyczącego podpisywania umów z beneficjentami o
dofinansowanie z funduszy europejskich i wydatkowania w ramach Narodowej Strategii
Spójności 2007-2013, zakładającego osiągnięcie w 2014 roku kontraktacji na poziomie 98
proc. dostępnej alokacji z UE (czyli ok. 276 mld złotych) i wydatkowania na poziomie 83 proc.
dostępnej alokacji z UE (czyli ok. 235 miliardów złotych); termin realizacji – IV kwartał 2013
roku.
Rekomendacja ta nie została wdrożona.
Brak takiego planu i bark dodatkowych bodźców (jak np. KRW) wyraźnie spowodował, że
wyniki ilościowe na koniec tego roku będą zapewne niższe od tych powyżej zakładanych.
Widać to z analizy przedstawionej w poprzednich rozdziałach.
2) Koordynacja
Rekomendacja z poprzedniego raportu:
Dalsze wzmacnianie koordynacji wykorzystywania funduszy europejskich na poziomie
krajowym i z zarządami województw, szczególnie w aspekcie programowania nowej
perspektywy finansowej; termin realizacji – IV kwartał 2013 roku.
Rekomendacja ta jest częściowo wdrażana.
Wprawdzie proponowana przez nas we wcześniejszych raportach instytucjonalizacja
koordynacji wykorzystywania funduszy europejskich z zarządami województw nie spotkała
się ze zrozumieniem, ale intensyfikacja kontaktów pomiędzy Ministerstwem Infrastruktury i
Rozwoju i samorządami wojewódzkimi w kwestii wykorzystania funduszy unijnych daje
pozytywne rezultaty.
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
46
Mechanizm koordynacji lepiej funkcjonował także na poziomie rządu w zeszłym roku.
Zmiana sytuacji w dużej mierze wynika z faktu, że sprawy gospodarcze nabrały znaczenia w
związku ze spowolnieniem gospodarczym i z faktem, że fundusze europejskie stały się
priorytetem rządu i jednym z głównych instrumentów antykryzysowych.
Zmieniło się podejście do funduszy europejskich. Już chyba nie ma wątpliwości, że stanowią
ważny instrument działań prorozwojowych zarówno na poziomie rządu jak i województw, a
nie tylko finansowe dopełnienie budżetu państwa i budżetów regionalnych. Dlatego należy
im zapewnić silną koordynację na poziomie krajowym. Koordynacja powinna więc
obejmować nie tylko ministerstwa i inne urzędy centralne, ale także zarządy województw.
Zarządy województw zostały bardzo silnie upodmiotowione w nowej perspektywie
finansowej w naszej krajowej strukturze zarządzania funduszami europejskimi i dlatego
powinny być włączane bezpośrednio w proces koordynacji.
3) System instytucjonalny
Rekomendacja z poprzedniego raportu:
Wprowadzenie systemów motywacyjnych w systemie wynagrodzeń dla administracji,
zarówno rządowej jak i samorządowej, odpowiedzialnej za zarządzanie funduszami unijnymi;
termin realizacji – I kwartał 2014 roku.
Rekomendacja ta nie jest realizowana.
System wynagrodzeń dla pracowników administracji rządowej i samorządowej bezpośrednio
odpowiadających za wdrażanie unijnych funduszy utrzymuje się na relatywnie wysokim
poziomie, pomimo problemów budżetowych (system ten jest w dużej mierze finansowany ze
środków unijnych). Płace w administracji są nawet teraz przeciętnie wyższe niż w sektorze
prywatnym. Głównym problemem jest zanikanie bądź wręcz brak mechanizmów
motywacyjnych w tym systemie. Często się słyszy, że przede wszystkim likwidowane są te
ruchome, motywujące elementy wynagrodzeń.
Spowolnienie gospodarcze i w konsekwencji problemy budżetowe na poziomie zarówno
centralnym jak i regionalnym spowodowały dalsze pogłębianie procesu likwidacji
mechanizmów motywacyjnych.
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
47
Rekomendacja z poprzedniego raportu:
Udostępnianie pełnej informacji na temat realizacji i wykorzystania środków unijnych
przez rząd i samorządy; termin realizacji – IV kwartał 2013 roku.
Rekomendacja ta w pewnym stopniu jest realizowana.
Rekomendacja ta w kolejnych miesiącach będzie nabierała jeszcze większego znaczenia, ze
względu na zbliżające się w przyszłym roku wybory europejskie do Parlamentu Europejskiego
i wybory samorządowe.
Rekomendacja z poprzedniego raportu:
Wprowadzenie efektywnego systemu konsultacji społecznych pod kątem przygotowania
nowych programów i działań w ramach perspektywy finansowej 2014 – 2020.
Rekomendacja została prawie wdrożona.
Nowe programy i działania były niewątpliwie konsultowane. Jak zawsze środowiska
beneficjentów chciałyby, aby proces konsultacji był jeszcze głębiej prowadzony.
Rekomendacja z poprzedniego raportu:
Stworzenie profesjonalnego i sprawnego zespołu negocjacyjnego w rządzie ds. negocjacji
nowej perspektywy finansowej; termin realizacji – IV kwartał 2013 roku.
Rekomendacja została częściowo wdrażana.
Zespół został powołany, ale na ile jest sprawny i profesjonalny zespół to poznamy po
owocach jego pracy. Na razie jednak negocjacje niebezpiecznie się przeciągają, ale z
przyczyny Komisji Europejskiej.
4) Procedury ubiegania się o fundusze i realizacji inwestycji
Rekomendacja z poprzedniego raportu:
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
48
Uproszczanie przepisów prawa dotyczących prowadzenia działań inwestycyjnych i zasad
planowania przestrzennego; termin realizacji – II kwartał 2014 roku,
Rekomendacja nie wdrożona.
To jedna z największych słabości naszego państwa, mająca wpływ nie tylko na wydatkowanie
funduszy europejskich, ale przede wszystkim na gospodarkę. Potwierdzają to liczne
międzynarodowe rankingi. Są szczytne plany, ale w niewielkim stopniu są realizowane.
Wszystkie projekty infrastrukturalne, małe i duże, muszą się zmierzyć z mitręgą
biurokratyczną całego procesu przygotowywania i realizacji projektów infrastrukturalnych.
Najsilniej ten problem dotyczy dużych, liniowych projektów transportowych, projektów
infrastruktury ochrony środowiska i projektów energetycznych. Konieczne jest uproszczenie
krajowego prawa budowlanego i zasad planowania przestrzennego. Dzisiaj przygotowanie
projektu infrastrukturalnego w krytycznych przypadkach może trwać nawet 6 do 8 lat. To
zdecydowanie za długo.
Rekomendacja z poprzedniego raportu:
Ciągłe upraszczanie systemu wykorzystania funduszy europejskich na lata 2007-2013;
termin realizacji kolejnego etapu upraszczania – I kwartał 2014 roku.
Rekomendacja w trakcie ciągłej realizacji.
Dążenie do efektywnego wykorzystania funduszy europejskich wymaga ciągłego
upraszczania systemu wdrażania. W chwili obecnej w głównym stopniu powinno to dotyczyć
systemu realizacji i rozliczania projektów.
Rekomendacja z poprzedniego raportu:
Uproszczenie ubiegania się o fundusze unijne i realizacji projektów dla podmiotów
starających się o niewielkie kwoty wsparcia i realizujących małe projekty, szczególnie dla
małych podmiotów; termin realizacji – III kwartał 2014 roku.
Rekomendacja nie została zrealizowana.
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
49
Wymogi biurokratyczne powinny być uzależnione od wysokości wsparcia i od tego, czy
wsparcie jest kierowane do dużych czy małych beneficjentów. Zbyt wygórowane wymogi
powodują, że ze wsparcia korzystają duże i średnie podmioty, a relatywnie mniej ci
najmniejsi, na których często najbardziej nam zależy.
Powtarzamy, że ubieganie się o środki dla tych najmniejszych powinno być jak najbardziej
uproszczone. Brak takiego zróżnicowania może prowadzić do absurdalnych sytuacji. Na
przykład duży podmiot musi wypełnić podobny wniosek starając się o unijne dofinansowanie
na duży wielomilionowy projekt, jak mała organizacja pozarządowa starając się o wsparcie
na niewielki projekt rzędu kilkudziesięciu tysięcy złotych. Mitręga biurokratyczna jest często
nieproporcjonalna do uzyskiwanego wsparcia.
Rekomendacja z poprzedniego raportu:
Ścisłe monitorowanie indywidualnych projektów kluczowych, zarówno na poziomie
krajowym jak i regionalnym, i udostępnianie informacji o stanie ich zaawansowania; termin
realizacji – IV kwartał 2013 roku,
Rekomendacja częściowo została zrealizowana.
Taki system został zbudowany na poziomie krajowym. Podpisanie umów na projekty
kluczowe i ich realizacja jest obecnie największym wyzwaniem dla instytucji zarządzających
funduszami europejskimi w przyszłości. Przypomnijmy, że jako kraj do tej pory mieliśmy i
nadal mamy problemy z realizacją szczególnie dużych projektów infrastrukturalnych, w
sytuacji gdy około 1/3 wszystkich środków unijnych jest rozdzielana w trybie
pozakonkursowym.
5) Finanse publiczne
Rekomendacja z poprzedniego raportu: Przeprowadzenie gruntownej reformy finansów
publicznych – II kwartał 2014 roku.
Rekomendacja ta nie została wdrożona.
Silnie narasta zadłużenie państwa i zadłużenie w finansach publicznych i już sięga 1 biliona
mld zł. Ukryty dług to około 3 biliony złotych. A w przyszłym i w kolejnym roku wydatki w
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
50
ramach polityki spójności będą nadal wysokie. Ta sytuacja niesie silne wyzwanie dla
współfinansowania projektów ze środków krajowych, a tym samym dla wykorzystania
pieniędzy unijnych.
Dzięki wprowadzonym zmianom w ustawie o finansach publicznych, fundusze unijne są
nadal traktowane jako środki budżetowe, ale stanowią osobną kopertę finansową i nie
wpływają już na deficyt budżetowy. Natomiast angażowanie naszego wkładu krajowego do
programów operacyjnych w ramach polityki spójności ma wpływ na poziom deficytu
budżetowego jak i deficytu sektora finansów publicznych. Ponadto refundacja środków
następuje z pewnym przesunięciem czasowym, co oznacza, że te lukę trzeba finansować ze
środków budżetowych.
Dotychczas wydaliśmy ponad 200 mld zł z funduszy unijnych na politykę spójności.
Zaangażowanie naszego krajowego wkładu w podpisywane umowy jest na poziomie około
30 proc., z czego bardzo zdecydowana większość pochodzi z sektora finansów publicznych.
Do końca 2015 roku mamy do wydania jeszcze około 73 mld zł z UE plus projekty wynikające
z nadkontraktacji. Jeśli zakładamy wydanie wszystkich pieniędzy unijnych i jeżeli trend
związany z naszym wkładem krajowym się utrzyma to oznacza to, że do końca 2015 roku
będziemy musieli zapewnić środki finansowe na sfinansowanie projektów na kwotę
prawie 120 mld i jako wkład krajowy do programów unijnych dołożyć z sektora finansów
publicznych w sumie około 30 mld złotych.
Musimy także zapewnić płynność w wypłacie środków unijnych dla beneficjentów
korzystając z zaliczek z UE, poprzez refundacje z Komisji Europejskiej i środki budżetowe. Z
tytułu zaliczek otrzymaliśmy z KE 6 mld euro w 2007 i na początku 2008 roku w postaci
zaliczek (9 proc alokacji dla Polski). Zapewnienie tej płynności w środkach finansowych w
części z UE w realizacji projektów unijnych wprawdzie wymaga korzystania ze środków
budżetowych, ale nie wpływa na poziom deficytu budżetowego. Głównym beneficjentem
funduszy unijnych są samorządy i aby zapewnić sobie wkład krajowy, zadłużają się. .
Powtarzamy, co napisaliśmy w poprzednim raporcie, że nie możemy stracić tej olbrzymiej
szansy rozwojowej dla naszego kraju jaką stanowi unijna polityka spójności i finansujące ją
fundusze europejskie. Dlatego, aby zapewnić płynne współfinansowanie ze środków
krajowych programów unijnych, konieczna jest prawdziwa reforma finansów publicznych.
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
51
6) Potencjał beneficjentów
Rekomendacja z poprzedniego raportu:
Zapewnienie specjalnego wsparcia doradczego i szkoleniowego dla największych,
instytucjonalnych beneficjentów funduszy europejskich, realizacja projektów których będzie
krytyczna dla wykorzystania funduszy europejskich.
Rekomendacja z poprzedniego raportu:
Zapewnienie stałego, bezpłatnego i łatwego dostępu do informacji, doradztwa i szkoleń dla
małych beneficjentów funduszy unijnych.
Powyższe rekomendacje są w znacznym zakresie realizowane.
Jednym z kluczowych problemów jest potencjał beneficjentów do realizacji projektów
współfinansowanych ze środków unijnych. Chodzi tu o proces przygotowywania projektów i
ubiegania się o dotacje, a następnie zarządzania tymi projektami i ich rozliczania.
Mówiąc o beneficjentach mamy na myśli ich wszystkich: samorządy, przedsiębiorców,
organizacje pozarządowe, ale także duże instytucje publiczne jak ministerstwa, GDDKiA czy
PKP PLK. Ci najwięksi beneficjenci, realizacja projektów których będzie krytyczna dla
wykorzystania funduszy europejskich, powinni otrzymywać specjalne wsparcie doradcze i
szkoleniowe na realizację projektów unijnych. Mogą korzystać z takiego wsparcia w ramach
inicjatywy JASPERS oraz w ramach projektu pomocy technicznej „project pipeline”. Dla tych
najmniejszych beneficjentów natomiast najważniejsza jest dobra informacja i łatwy dostęp
do doradztwa i szkoleń. Te szkolenia i doradztwo mogą być zarówno prowadzone przez
sektor publiczny jak i prywatny.
Dostęp do informacji, doradztwa i szkoleń zdecydowanie się poprawia wraz z rozwojem
społeczeństwa informacyjnego w naszym kraju, ale nadal pozostaje tu dużo do zrobienia.
7) Spowolnienie gospodarcze w Polsce i światowy kryzys gospodarczy
Z punktu widzenia trwającego spowolnienia światowej a także i polskiej gospodarki,
realizacja projektów unijnych stanowi bardzo ważny instrument przeciwdziałający temu
spowolnieniu.
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
52
Rekomendacja z poprzedniego raportu:
Uruchomienie sprawnego i efektywnego systemu poręczeń dla firm na kredyty i pożyczki, w
tym na projekty dofinansowane ze środków unijnych; termin realizacji – II kwartał 2014 roku.
Rekomendacja nie została wdrożona.
Niestety sprawny i efektywny system poręczeń nie funkcjonuje. Można nawet zauważyć, że
regionalne i lokalne fundusze doręczeniowe działają sprawniej, aniżeli krajowy system
poręczeń, będący pod kuratelą Banku Gospodarstwa krajowego. Jest nadzieja, że BGK mocno
wziął sobie tę sprawę do serca i pracuje nad usprawnieniem systemu.
Natomiast dużym sukcesem jest tzw. program „de minimis” realizowany przez BGK wspólnie
z bankami, dotyczący gwarancji na kredyt obrotowy.
Rekomendacja z poprzedniego raportu:
Uruchomienie sprawnego i efektywnego systemu poręczeń dla firm na kredyty i pożyczki, w
tym na projekty dofinansowane ze środków unijnych; termin realizacji – II kwartał 2014 roku.
Rekomendacja z poprzedniego raportu:
Uruchomienie systemu mikrokredytów i mikropożyczek dla mikrofirm przeznaczonych na
wydatki inwestycyjne; termin realizacji – II kwartał 2014 roku
Rekomendacje te częściowo zostały wdrożone.
Rząd za pośrednictwem BGK uruchomił ogólnopolski system gwarancji „de minimis” w
oparciu o kredyty, także dla mikrofilm, który cieszy się dużym zainteresowaniem MŚP.
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
53
6. Fundusze Europejskie na politykę spójności po 2013 roku
Polityka spójności utrzymuje swoje ważne miejsce w budżecie unijnym. Polska pozostanie
największym beneficjentem unijnej polityki spójności ze wsparciem w wysokości 82,5 mld
euro z UE. Rozporządzenia, czyli unijne oprzyrządowanie prawne dla przyszłej polityki
spójności, nakładają silne obostrzenia na wykorzystywanie unijnego wsparcia.
Budżet UE na nową perspektywę finansową na lata 2014 – 2020 („A Budget for Europe
2020”) został wreszcie przyjęty 19 listopada 2013 roku, a w grudniu został przyjęty stoswny
pakiet rozporządzeń. Określono najważniejsze priorytety budżetu: wzrost gospodarczy i
tworzenie miejsc pracy. Założono, że większość wydatków budżetowych ma być
podporządkowanych tym priorytetom i realizacji strategii Europa 2020. To pozwoliło na
przygotowanie propozycji Umowy Partnerstwa i rozpoczęcie prac nad projektami
programów operacyjnych.
To prawdopodobnie ostatni tak znaczący budżet unijny dla Polski a jego kształt i
wykorzystanie będzie miało kluczowe znaczenie dla rozwoju Polski na najbliższe lata.
Proponowany budżet jest po raz pierwszy w historii UE mniejszy niż poprzedni (960 mld euro
w zobowiązaniach i 908 mld euro w wydatkach), chociaż łącznie Polska może liczyć na środki
nieco większe niż obecnie, na prawie 105,8 mld euro (w cenach 2011 roku), z czego 72,9 mld
euro w ramach polityki spójności, czyli 5 mld euro więcej niż obecnie. To niewątpliwie
najbardziej pozytywna dla nas wiadomość, bo oznacza, że 22,5 proc wszystkich funduszy w
polityce spójności w nowej perspektywie popłynie do Polski, jeszcze więcej niż w tej
perspektywie (19,5 proc). Ogólnie, w skali UE, wydatki na politykę spójności spadną w
stosunku do obecnej perspektywy. Przedsiębiorcy, przede wszystkim mali i średni, będą
mogli liczyć na znacząco większe wsparcie ze środków unijnych niż obecnie.
Dla funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, wraz z funduszami rolnymi i morskim,
przyjęto ustanowienie jednolitych wspólnych ram strategicznych tak, aby przełożyć cele
strategii Europa 2020 w priorytety inwestycyjne polityki spójności. Ponadto z każdym krajem
członkowskim jest podpisywana osobna Umowa Partnerstwa. Polska przedstawiła
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
54
propozycję Umowy i rozpoczęła negocjacje Umowy w styczniu 2014 roku, a w maju
zakończyła negocjacje i podpisała Umowę Partnerstwa z Komisją Europejską. Umowa
przedstawia cele działań, priorytety wsparcia unijnego, strukturę wydatków w
poszczególnych celach tematycznych, strukturę programów, system implementacyjny.
Umowy także zawierają konkretne wskaźniki i warunki. Niewypełnianie warunków, po
uprzednim przeglądzie, może prowadzić do wstrzymania finansowania. W krytycznej sytuacji
z punktu widzenia dostępu do funduszy unijnych mogą się znaleźć kraje borykające się z
kryzysem gospodarczym, dla których spełnienie wymogów odnośnie deficytu budżetowego i
limitu zadłużenia może się okazać bardzo trudne , jeśli wręcz niemożliwe. W sytuacji
kryzysowej brak dostępu do funduszy unijnych, które mogą pobudzać gospodarkę tych
krajów może pogłębiać jeszcze ich trudną sytuacje gospodarczą i społeczną.
Obok pakietu rozporządzeń dla polityki spójności po 2013 roku, obejmującego fundusze
strukturalne i Fundusz Spójności, jednocześnie zostały także przyjęte rozporządzenia dla
Wspólnej Polityki Rolnej i Wspólnej Polityki Rybackiej. Lepszą koordynację wszystkich tych
polityk powinno zapewnić z jednej strony przyjęcie Wspólnych Ram Strategicznych, a z
drugiej strony umów partnerstwa.
Obok kształtu nowej polityki spójności zadajemy sobie pytanie, na jakie cele Polska będzie
mogła przeznaczyć pieniądze z Unii Europejskiej w ramach polityki spójności po 2013 roku,
jak te środki będą dystrybuowane i zarządzane i co będziemy mogli za te środki
sfinansować i jakie rezultaty osiągnąć. Obecnie fundusze unijne są motorem modernizacji
inwestycyjnej naszego kraju i przyczyniają się zmniejszenia luki rozwojowej i cywilizacyjnej
pomiędzy Polską i bogatszymi krajami członkowskimi UE. Bez tych pieniędzy doganianie Unii
byłoby znacznie wolniejsze.
Kluczowe będzie wypracowanie i wynegocjowanie kształtu programów operacyjnych.
Takie projekty programów zostały już przygotowane i przedstawione Komisji Europejskiej.
Rozpoczęły się formalne negocjacje. Niestety, oczekiwania szybkiego zakończenia
negocjacji, jeszcze w tym roku, okazały się płonne. Komisja deklaruje wynegocjowanie
jednego programu krajowego i kilku programów regionalnych do końca roku. W
optymistycznych założeniach polskiej strony było zakończenie negocjacji programów
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
55
operacyjnych do końca wakacji. Należy mieć nadzieję, że negocjacje się zakończą w I
kwartale 2015 roku. Ale mogą się zakończyć także później. Niewątpliwie oznacza to spore
opóźnienie w stosunku do polskich planów i będzie skutkować późniejszym przypływem
unijnych pieniędzy do Polski.
Komisja została zalana projektami programów z całej Unii. Ale Komisja ma też problemy z
płynnością w budżecie: brakuje jej pieniędzy na bieżącą obsługę płatności z krajów
członkowskich. Dlatego też opóźnienie w negocjacjach jest jej bardzo na rękę.
Przypomnijmy przy okazji, że w przypadku perspektywy 2007-2013, NSRO czyli Narodowa
Strategia Spójności została podpisana w maju 2007 roku, a pierwszy program, PO Pomoc
Techniczna, został zatwierdzony już w czerwcu 2007 roku. PO Kapitał Ludzki i połowa
programów operacyjnych zostało podpisanych we wrześniu 2007. Najważniejsze kwestie
negocjacyjne zostały rozstrzygnięte we wrześniu i w październiku. Ostatnie programy: PO
Infrastruktura i Środowisko oraz RPO dla Województwa Świętokrzyskiego zostały podpisane
na początku grudnia 2007 roku. Oznacza to, że nowa perspektywa finansowa 2014-2020
będzie miała opóźnienie w stosunku do mijającej perspektywy 2007-2013.
Niewątpliwie jako kraj członkowski zdajemy dobrze egzamin z realizacji polityki spójności
w Unii Europejskiej. W bardzo dużej mierze sukcesy czy porażki polityki spójności w UE są
postrzegane poprzez pryzmat Polski, bo obecnie jedna piąta funduszy unijnych płynie
obecnie do Polski. Nieco więcej popłynie w nowej perspektywie. Dzięki tym funduszom
nasza polityka regionalna ma realne instrumenty do realizacji swoich celów.
Decentralizacja państwa zyskała na znaczeniu. Skutecznie została wzmocniona rola
samorządów terytorialnych, szczególnie wojewódzkich. Fundusze unijne przyczyniają się
do zwiększenia poziomu PKB i większego tempa wzrostu PKB, generują nowe miejsca
pracy, zwiększają poziom zatrudnienia, stanowią dobry i skuteczny bufor w okresie
spowolnienia gospodarczego. Dzięki funduszom wszystkie polskie regiony zmniejszają
dystans rozwojowy w stosunku do średniego poziomu w UE. Nie ma co ukrywać – bez
funduszy unijnych nie budowaliśmy tyle dróg i autostrad, nie byłoby modernizacji linii
kolejowych i taboru kolejowego, nie budowalibyśmy tyle sieci wodno-kanalizacyjnych,
oczyszczalni ścieków, nie modernizowalibyśmy tyle szkół i uczelni wyższych oraz obiektów
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
56
ochrony zdrowia. Dzięki funduszom unijnym możemy efektywnie prowadzić działania w
dziedzinie rynku pracy, integracji społecznej, edukacji i adaptacyjności. Wspieramy rozwój
polskich przedsiębiorstw i sfery badawczo – rozwojowej, szczególnie w obszarze
innowacyjności.
System realizacji polityki spójności działa w Polsce dość sprawnie, szczególnie na poziomie
regionalnym, co na pewno będzie wspomagać negocjacje. Natomiast mamy problemy z
realizacją dużych projektów, szczególnie infrastrukturalnych. Największe problemy mamy z
realizacją projektów w infrastrukturze kolejowej, społeczeństwa informacyjnego i
bezpieczeństwa energetycznego. Dotychczasowe działania nie doprowadziły jeszcze do
wyraźnej poprawy innowacyjności polskiej gospodarki.
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
57
Wnioski
Polska w ramach polityki spójności otrzymała na lata 2007-2013 prawie 1/5 pieniędzy
przewidzianych dla wszystkich Państw Członkowskich, a na lata 2014-2020 tych unijnych
pieniędzy będzie jeszcze więcej. Jest to ogromna suma pieniędzy, której skuteczne i
efektywne wydanie jest ogromnym wyzwaniem. Cieszymy się opinią kraju, który świetnie
sobie radzi w realizacji polityki spójności i w wykorzystywaniu pieniędzy unijnych. Obecna
perspektywa finansowa jest na ukończeniu. W tym roku priorytetem są negocjacje nowej
perspektywy finansowej 2014-2020. Ale jednocześnie musimy dokonać nadkontraktacji i
przyspieszyć wydatkowanie, tak aby w pełni i efektywnie wykorzystać wszystkie dostępne
środki z UE do końca 2015 roku. Nie możemy sobie pozwolić na niewłaściwe
wykorzystanie funduszy europejskich w ramach polityki spójności. Musimy większą wagę
przykładać do osiąganych efektów, biorąc pod uwagę obecne warunki silnego zagrożenia
ze strony kryzysu finansowego w UE, a szczególnie w strefie euro. Więcej uwagi
powinniśmy przyłożyć do jakości realizowanych projektów. Dlatego bardzo ważne jest
dalsze stałe monitorowanie zagrożeń i usuwanie barier dla właściwego wykorzystania
funduszy europejskich. Bariery te zmieniają się z czasem i ze stopniem zaawansowania
realizacji programów operacyjnych.
Ważne jest, aby działania skoncentrować na usuwaniu tych barier, które w chwili obecnej
są najważniejsze dla wykorzystania funduszy europejskich. W wyniku analizy potencjalnych
barier dla wykorzystania funduszy europejskich, wyodrębniono najważniejsze obszary, gdzie
występują bariery, a które stanowią największe zagrożenie dla poziomu i jakości
wykorzystania funduszy europejskich.
Te najważniejsze obszary to: planowanie w administracji publicznej, koordynacja działań,
system instytucjonalny i sprawność administracji, procedury ubiegania się o fundusze
i realizacja projektów unijnych, finanse publiczne, potencjał beneficjentów dla realizacji
projektów współfinansowanych z funduszy europejskich oraz spowolnienie gospodarcze i
światowy kryzys gospodarczy.
Analiza obecnego stanu zaawansowania realizacji programów operacyjnych prowadzi do
wniosku, że obecnie najważniejsze jest dokończenie procesu objęcia jak największej ilości
środków umowami o dofinansowanie oraz skoncentrowanie się na wydatkowaniu i takiej
realizacji projektów, która prowadzi do osiągania jak największych efektów społeczno-
gospodarczych. Największy problem nadal stanowią duże projekty infrastrukturalne,
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
58
szczególnie w obszarze transportu kolejowego, gospodarki odpadami i infrastruktury
Internetu szerokopasmowego.
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
59
Rekomendacje
W przypadku wybranych i wyżej opisanych obszarów, gdzie aktualnie występują
najważniejsze bariery w wykorzystaniu funduszy europejskich na politykę spójności na lata
2007 – 2013 i po uwzględnieniu dotychczasowej realizacji wybranych rekomendacji, BCC
zaleca podjęcie następujących działań w celu ich usunięcia wraz z sugerowanymi
terminami ich realizacji:
1) Planowanie i programowanie
Zakończenie formalnych negocjacji krajowych i regionalnych programów
operacyjnych na lata 2014-2020 z Komisją Europejską– I kwartał 2015 roku.
Zobowiązanie wszystkich instytucji uczestniczących w zarządzaniu funduszami
europejskimi do przygotowywania rocznych planów działań; termin realizacji dla
planów na rok 2013 – IV kwartał 2014 roku,
Przygotowanie na 2015 rok planów dotyczących podpisywania umów z
beneficjentami o dofinansowanie z funduszy europejskich i wydatkowania w
ramach Narodowej Strategii Spójności 2007-2013, zakładającego osiągnięcie w 2015
roku kontraktacji na poziomie 105 proc. dostępnej alokacji z UE (czyli ok. 297 mld
złotych) i wydatkowania na poziomie 103 proc. dostępnej alokacji z UE (czyli ok. 292
miliardów złotych); termin realizacji – IV kwartał 2015 roku.
2) Koordynacja
Dalsze wzmacnianie koordynacji wykorzystywania funduszy europejskich na
poziomie krajowym i z zarządami województw, szczególnie w aspekcie
programowania nowej perspektywy finansowej; termin realizacji – IV kwartał 2014
roku.
3) System instytucjonalny
Wprowadzenie systemów motywacyjnych w systemie wynagrodzeń dla
administracji, zarówno rządowej jak i samorządowej, odpowiedzialnej za zarządzanie
funduszami unijnymi; termin realizacji – I kwartał 2015 roku.
Udostępnianie pełnej informacji na temat realizacji i wykorzystania środków
unijnych przez rząd i samorządy; termin realizacji – IV kwartał 2014 roku.
Wprowadzenie efektywnego systemu konsultacji społecznych pod kątem
przygotowania nowych programów i działań w ramach perspektywy finansowej
2014 – 2020.
Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich
60
4) Procedury ubiegania się o fundusze i realizacji inwestycji
Uproszczanie przepisów prawa dotyczących prowadzenia działań inwestycyjnych i
zasad planowania przestrzennego; termin realizacji – II kwartał 2015 roku,
Ciągłe upraszczanie systemu wykorzystania funduszy europejskich na lata 2007-
2013 i przygotowanie nowego uproszczonego systemu na lata 2014-2020; termin
realizacji kolejnego etapu upraszczania – I kwartał 2015 roku,
Uproszczenie ubiegania się o fundusze unijne i realizacji projektów dla podmiotów
starających się o niewielkie kwoty wsparcia i realizujących małe projekty, szczególnie
dla małych podmiotów; termin realizacji – II kwartał 2015 roku,
Ścisłe monitorowanie indywidualnych projektów kluczowych, zarówno na poziomie
krajowym jak i regionalnym, i udostępnianie informacji o stanie ich zaawansowania;
termin realizacji – IV kwartał 2014 roku,
5) Finanse publiczne
Przeprowadzenie gruntownej reformy finansów publicznych – II kwartał 2015 roku.
6) Potencjał beneficjentów
Zapewnienie specjalnego wsparcia doradczego i szkoleniowego dla największych,
instytucjonalnych beneficjentów funduszy europejskich, realizacja projektów których
będzie krytyczna dla wykorzystania funduszy europejskich,
Zapewnienie stałego, bezpłatnego i łatwego dostępu do informacji, doradztwa i
szkoleń dla małych beneficjentów funduszy unijnych.
7) Spowolnienie gospodarcze w Polsce i światowy kryzys gospodarczy
Kontynuowanie sprawnego i efektywnego systemu kredytów, pożyczek i poręczeń
dla firm, w tym na projekty dofinansowane ze środków unijnych; termin realizacji – II
kwartał 2014 roku.