Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
Transcript of Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
1/163
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
2/163
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
3/163
KEUANGANTujuh Kunci Pengelolaan Dana Bantuan
yang Efektif
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
4/163
ISBN 978-602-8199-33-9
Penyusunan Seri Buku BRR ini didukung oleh Multi Donor Fund (MDF)
melalui United Nations Development Programme (UNDP) Technical Assistance to BRR Project
Pengarah : Kuntoro Mangkusubroto
Penggagas : min Subekti
Editor : endrawati Suhartono (Koordinator)
Harumi Supit
Margaret Agusta (Kepala)
Ed itor Ba ha sa : M arg ar et Ag us ta
Penulis : ichida Ul-Aflaha
Hal Sullivan
Hendro Prasetyo
Margaret Mockler
Roy Rahendra
Terry ODonnell
Alih Bahasa ke Indonesia
Editor : Harumi Supit
Ed itor Ba ha sa : Ihs an Ab du l S al am
Pe nte rje ma h : H arr y B ha sk ara
Prima Rusdi
Fotografi : Arif Ariadi
Bodi ChandraD es ai n Gr af is : B ob by Har ya nto (K ep al a)
Em Samudra
Edi Wahyono
Erwin Santoso
Mistono
Wasito
Penyelaras Akhir : Aichida UlAflaha
Heru Prasetyo
Intan Kencana Dewi
Maggy Horhoruw
Ricky Sugiarto (Kepala)
Ratna Pawitra Trihadji
BADAN REHABILITASI DAN REKONSTRUKSI NADNIAS(BRR NADNIAS)
16 April 2005 - 16 April 2009
Kantor Pusat
Jl. Ir. Muhammad Thaher No. 20
Lueng Bata, Banda Aceh
Indonesia, 23247
Telp. +62-651-636666
Fax. +62 51-637777
Kantor Perwakilan Nias
Jl. Pelud Binaka KM. 6,6
Ds. Fodo, Kec. Gunungsitoli
Nias, Indonesia, 22815
elp. +62 39-22848
Fax. +62 39-22035
www.e-aceh-nias.org
know.brr.go.id
Kantor Perwakilan Jakarta
Jl. Galuh ll No. 4, Kabayoran Baru
Jakarta Selatan
Indonesia, 12110
Telp. +62-21-7254750
Fax. +62-21-7221570
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
5/163
Me a ui Seri Bu u BRR ini, Pemerinta eserta se uru ra yat In onesia an BRR en a
menyampaikan rasa terima kasih yang mendalam atas uluran tangan yang datang dari
seluruh dunia sesaat setelah gempa bertsunami yang melanda Aceh pada 26 Desember
2004 serta gempa yang me an a Kepu auan Nias pa a 28 Maret 2005.
Empat tahun berlalu, tanah yang dulu porakporanda kini ramai kembali seiring dengan
ergo a nya ritme e i upan masyara at. Capaian ini merupa an ua omitmen yang
teguh dari segenap masyarakat lokal serta komunitas nasional dan internasional yang
menyatu engan etanggu an an semangat para or an yang se amat mes i te a
kehilangan hampir segalanya.
Berbagai dinamika dan tantangan yang dilalui dalam upaya keras membangun kembali
permukiman, rumah sakit, sekolah, dan inrastruktur lain, seraya memberdayakan para
penyintas untuk menyusun kembali masa depan dan mengembangkan penghidupan
mere a, a an mem eri an pema aman penting ter a ap proses pemu i an i Ace an
Nias.
Ber asar an a terse ut, me a ui a aman a aman yang a a i a am u u ini,BRR ingin berbagi pengalaman dan hikmah ajar yang telah diperoleh sebagai sebuah
sumbangan kecil dalam mengembalikan budi baik dunia yang telah memberikan
dukungan sangat berharga dalam membangun kembali Aceh dan Nias yang lebih baik
an e i aman; se agai catatan sejara tentang se ua perja anan emanusiaan yang
menyatukan dunia.
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
6/163
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
7/163
Saya bangga,kita dapat berbagi pengalaman, pengetahuan, dan pelajaran
dengan negara-negara sahabat. Semoga apa yang telah kita lakukandapat menjadi sebuah standar dan benchmark bagi upaya-upaya serupa,
baik di dalam maupun di luar negeri.
Sam utan Presi en Susi o Bam ang Yu oyonopa a Upacara Pem u aran BRR i Istana Negara, 17 Apri 2009
entang keberangkatan tim BRR untuk Kon erensi Tsunami Global Lessons Learnedi Markas Besar PBB di New York, 24 April 2009
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
8/163
Upaya Pemulihan pascagempa bertsunami di Aceh dan Nias melibatkan lebih dari 900 lembaga
nasional dan internasional yang mewakili 55 negara. Lebih dari dua pertiga dana Pemulihan
berasal dari dunia internasional. Foto: BRR/Arif Ariadi
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
9/163
Dafar IsiPendahuluan x
Bagian 1. Mengubah Janji Menjadi Komitmen 1Kemurahan Hati yang Belum Pernah Terjadi 1
Faktor-faktor Eksternal yang Memengaruhi Lingkup dan Bentuk Bantuan 3Terbentuknya BRR 5Tantangan ke Depan 6Membangun Kredibilitas 7Menjaga Hubungan dengan Para Pendonor dan Badan-badan Pelaksana 8Kesimpulan dan Observasi 15
Bagian 2. Memadukan Alokasi dengan Kebutuhan Nyata 19Kerusakan Skala Besar dan Respons Skala Besar 19Kesenjangan yang Senantiasa Ada 25Pergeseran ke Arah Model Fasilitasi Terarah 30Komponen dari Pendekatan Fasilitasi Terarah 31Evaluasi Paruh Waktu 34Mekanisme Koordinasi 37Kesimpulan 39
Bagian 3. Mengatasi Hambatan Pencairan Dana 41Kelambanan Awal yang Berbuntut Kekecewaan 41Kelemahan dari Harapan yang Terlalu Tinggi 42Dua Jenis Hambatan Kemajuan 43Terobosan dan Jalan Keluar 51Hasil Akhir Pencairan Dana 59
Bagian 4. Membuahkan Hasil Nyata:Hubungan antara Modalitas Penyaluran Dana dan Kinerja 61
Dukungan Eksternal yang Murah Hati 61Mendekati Fase Akhir Rekonstruksi 62Mekanisme Penyaluran Dana 63Kesimpulan 75
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
10/163
Bagian 5. Meraih dan Mempertahankan Akuntabilitas 77Membangun Kepercayaan 77Sebuah Catatan mengenai Kepatuhan dan Efektivitas 78
Akuntabilitas Mandat 80Nilai Tambah Sistem Akuntabilitas 89Kesimpulan 91
Bagian 6. Menjaga Integritas dalam Proses Rehabilitasi & Rekonstruksi 93Satu Insiden, Sederetan Konsekuensi Mematikan 93
Membangun Integritas Proses Bisnis 95Integritas Personalia 97Penegakan Integritas 99Laporan Proaktif Dugaan Pelanggaran Integritas 102Ulasan Evaluasi Integritas yang Ketat 103
Bagian 7. Mengakhiri Perjalanan dan Meninggalkan Warisan Abadi 105Pilihan Strategis: Menutup atau Memperpanjang BRR? 105Prinsip-prinsip Umum Dipakai 110Penyerahan Proyek yang Sudah Selesai 112Penyerahan Proyek-proyek yang Belum Selesai 117Manajemen Risiko Memastikan Bahwa Proses Tetap pada Jalurnya 122Kesimpulan dan Pencapaian 124
Catatan 126
Bibliografi 129
Daftar Singkatan 131
Lembar Fakta 135
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
11/163
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
12/163
SELAMA tiga kali dua puluh empat jam, terhitung sejak 27 Desember 2004, SangSaka Merah Putih berkibar setengah tiang: bencana nasional dimaklumatkan. Aceh dan
se itarnya iguncang gempa ertsunami a syat. Se uru In onesia er a ung. Warga
unia tercengang, pilu.
Tsunami menghantam bagian barat Indonesia dan menyebabkan kehilangan berupa
jiwa dan sarana-prasarana dalam jumlah yang belum pernah terbayangkan sebelumnya.
Bagi yang se amat (penyintas), ruma , e i upan, an masa epan mere a pun turut rai
terseret ombak.
Besaran 9,1 s a a Ric ter menja i an gempa terse ut se agai sa a satu yang ter uat
sepanjang sejarah modern. Peristiwa alam itu terjadi akibat tumbukan dua lempeng
te toni i asar aut yang se e umnya te a jina se ama e i ari seri u ta un.
Namun, dengan adanya tambahan tekanan sebanyak 50 milimeter per tahun secara
perlahan, dua lempeng tersebut akhirnya mengentakkan 1.600-an kilometer patahan
engan eras. Pata an itu i ena se agai pata an megathrustSun a.
Episentrumnya terletak di 250 kilometer barat daya Provinsi Nanggroe Aceh
Darussalam. Retakan yang terjadi, yakni berupa longsoran sepanjang 10 meter, telah
melentingkan dasar laut dan kemudian mengambrukkannya. Ambrukan ini mendorong
an mengguncang o om air e atas an e awa . Ini a yang menga i at an
serangkaian ombak dahsyat.
Pendahuluanx
KEUANGAN:TujuhKunciPengelola
anDanaBantuanyangEfektif
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
13/163
Hanya dalam waktu kurang dari setengah jam setelah gempa, tsunami langsung
menyusu , meng um a ang pesisir Ace an pu au-pu au se itarnya ingga 6 i ometer
ke arah daratan. Sebanyak 126.741 jiwa melayang dan, setelah tragedi tersebut, 93.285
orang dinyatakan hilang. Sekitar 500.000 orang kehilangan hunian, sementara 750.000-an
orang men a a erstatus tuna arya.
Pada sektor privat, yang mengalami 78 persen dari keseluruhan kerusakan, 139.195
ruma ancur atau rusa para , serta 73.869 a an e i angan pro u tivitasnya.
Sebanyak 13.828 unit kapal nelayan raib bersama 27.593 hektare kolam air payau
an 104.500 usa a eci -menenga . Pa a se tor pu i , se i itnya 669 unit ge ung
pemerintahan, 517 pusat kesehatan, serta ratusan sarana pendidikan hancur atau mandek
berungsi. Selain itu, pada subsektor lingkungan hidup, sebanyak 16.775 hektare hutan
pesisir an a au serta 29.175 e tare terum u arang rusa atau musna .
Kerusakan dan kehilangan tak berhenti di situ. Pada 28 Maret 2005, gempa 8,7 skala
Ric ter mengguncang Kepu auan Nias, Provinsi Sumatera Utara. Se anya 979 jiwa
melayang dan 47.055 penyintas kehilangan hunian. Dekatnya episentrum gempayang se enarnya merupa an susu an ari gempa 26 Desem er 2004 itu sema in
meningkatkan derajat kerusakan bagi Kepulauan Nias dan Pulau Simeulue.
Dunia sema in tercengang. Tangan-tangan ari sega a penjuru unia teru ur untu
membantu operasi penyelamatan. Manusia dari pelbagai suku, agama, budaya, ailiasi
politik, benua, pemerintahan, swasta, lembaga swadaya masyarakat, serta badan nasional
dan internasional mengucurkan perhatian dan empati kemanusiaan yang luar biasa besar.
Dari skala kerusakan yang diakibatkan kedua bencana tersebut, tampak bahwa sekadar
mem angun em a i permu iman, se o a , ruma sa it , an prasarana ainnya e um a
cukup. Program pemulihan (rehabilitasi dan rekonstruksi) harus mencakup pula upayamem angun em a i stru tur sosia i Ace an Nias. Trauma e i angan an ai-tau an
dan cara untuk menghidupi keluarga yang selamat mengandung arti bahwa program
pemulihan yang ditempuh tidak boleh hanya ber okus pada aspek isik, tapi juga non isik.
Pembangunan ekonomi pun harus bisa menjadi ondasi bagi perkembangan dan
pertum u an aera pa a masa epan.
Pa a 16 Apri 2005, Pemerinta Repu i In onesia, me a ui pener itan Peraturan
Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2005, mendirikan Badan
Re a i itasi an Re onstru si Wi aya an Ke i upan Masyara at Provinsi Nanggroe
Aceh Darussalam dan Kepulauan Nias, Sumatera Utara (BRR). BRR diamanahi tugas untuk
mengoor inasi an menja an an program pemu i an Ace -Nias yang i an as an pa a
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
14/163
partisipasi akti masyarakat setempat. Dalam rangka membangun Aceh-Nias secara
e i ai an e i aman, BRR merancang e ija an an strategi engan semangat
transparansi, untuk kemudian mengimplementasikannya dengan pola kepemimpinan
an koordinasi e ekti melalui kerja sama lokal dan internasional.
Pemu i an Ace -Nias te a mem eri an tantangan u an anya agi Pemerintadan rakyat Indonesia, melainkan juga bagi masyarakat internasional. Kenyataan bahwa
tantangan terse ut te a i a api secara ai tecermin a am er agai eva uasi ter a ap
program pemulihan.
Pa a awa 2009, Ban Dunia, i antara e erapa em aga ain yang mengung ap an
hal serupa, menyatakan bahwa program tersebut merupakan kisah sukses yang belum
perna terja i se e umnya an te a an agi erja sama internasiona . Ban Dunia
juga menyatakan bahwa kedua hasil tersebut dicapai berkat kepemimpinan eekti dari
Pemerintah.
Upaya penge o aan yang itempu In onesia, ta ter ecua i a am a e ija an
an mekanisme antikorupsi yang diterapkan BRR, telah menggugah kepercayaan para
onor, ai in ivi u maupun em aga, serta omunitas internasiona . Tanpa erja sama
masyarakat internasional, kondisi Aceh dan Nias yang porak-poranda itu mustahil berbalik
menja i e i ai seperti saat ini.
Guna mengabadikan capaian kerja kemanusiaan tersebut, BRR menyusun Seri Buku BRR.
Ke ima e as u u yang ter an ung i a amnya memeri an proses, tantangan, en a a,
solusi, keberhasilan, dan pelajaran yang dituai pada sepanjang pelaksanaan program
pemu i an Ace -Nias. Upaya mener it annya ii tiar an untu menang ap an
melestarikan inti pengalaman yang ada serta mengajukan diri sebagai salah satu reerensi
bagi program penanganan dan penanggulangan bencana di seluruh dunia.Seperti tersirat melalui judulnya, buku Tujuh Kunci Pengelolaan Dana Bantuan yang Efektif
ini mengulas aspek inansial dari program rehabilitasi dan rekonstruksi di Aceh dan Nias.
Ti a jarang ita me i at egitu esar ana antuan ijanji an sesaat sete a encana
dahsyat terjadi, namun sesungguhnya jarang kita lihat bahwa sebagian besar dari dana
terse ut eru a menja i rea isasi omitmen. Da am asus encana i Ace an Nias,
93 persen dari total US$7,2 miliar yang dijanjikan akhirnya menjadi komitmen - se uah
capaian luar biasa untuk bencana yang tak terbayangkan sebelumnya.
xii
KEUANGAN:TujuhKunciPengelola
anDanaBantuanyangEfektif
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
15/163
Capaian 4 TahunRehabilitasi dan Rekonstruksi
104.500usaha kecil menengah (UKM) lumpuh
155.182tenaga kerja dilatih
195.726
UKM menerima bantuan
635.384orang kehilangan tempat tinggal
127.720orang meninggal dan 93.285 orang hilang
139.195rumah rusak atau hancur
73.869hektare lahan pertanian hancur
1.927guru meninggal
13.828kapal nelayan hancur
1.089
sarana ibadah rusak2.618
kilometer jalan rusak
3.415sekolah rusak
517sarana kesehatan rusak
669bangunan pemerintah rusak
119jembatan rusak
22pelabuhan rusak
8bandara atau airstrip rusak
140.304rumah permanen dibangun
69.979hektare lahan pertanian direhabilitasi
39.663guru dilatih
7.109kapal nelayan dibangun atau dibagikan
3.781
sarana ibadah dibangun atau diperbaiki3.696kilometer jalan dibangun
1.759sekolah dibangun
1.115sarana kesehatan dibangun
996bangunan pemerintah dibangun
363jembatan dibangun
23pelabuhan dibangun
13bandara atau airstrip dibangun
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
16/163
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
17/163
Mengubah JanjiMenjadi Komitmen
Berbeda dengan yang ada
di tempat lain, Multi-Donor
Fund (MDF) untuk Aceh-
Nias merupakan mekanisme
pendanaan yang sangat efek
dengan adanya skema Co-
chairmanship. Skema tersebumenempatkan Pemerintah
sebagai pengambil keputusa
yang sejajar dengan kelompo
donor sehingga tercapai
keselarasan proyek donor
dengan prioritas Pemerintah
Foto: BRR/Arif Ariadi
Kemurahan Hati yang Belum Pernah TerjadiDAHSYATNYA erusa an yang ise a an tsunami pa a Desem er 2004
menimbulkan reaksi luar biasa, baik dari Indonesia maupun dari komunitas internasional.Sebelum Januari 2005, beberapa minggu setelah berlangsungnya pertemuan
Consultative Group or Indonesia (CGI), terkumpul dana sebesar US 7,2 miliar guna
mendukung upaya pemulihan.1
Dana antuan se esar itu ipero e ampir merata ari pemerinta In onesia onor
bilateral dan multilateral, serta sejumlah lembaga swadaya masyarakat (LSM). Berbagai
omunitas i a am an i uar In onesia juga menyum ang an tam a an ana. Ha
ini belum pernah terjadi sebelumnya: yang lazim berlangsung adalah pemberi dana
mu ti atera mem eri an sum angan ter esar, me ampaui jum a yang isa i eri an
oleh pemerintah dan LSM. Dalam kasus Aceh dan Nias, pemberi bantuan yang baik tidak
terbatas pada para donor multilateral.
Rea si ini u an yang ter esar yang perna terja i, a au i i at ari segi jum a ana
yang terkumpul; namun terbesar dalam jumlah negara yang memberikan sumbangan
an tercepat ari segi iwuju annya janji yang iaju an menja i ana cair. Se anya
133 negara memberikan bantuan bagi misi kemanusiaan (Masyraah and McKeon 2008),
se agian esar negara-negara terse ut e um perna mem eri an antuan agi para
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
18/163
orban bencana alam sebelumnya. Patut dicatat, porsi dana bantuan dalam jumlah besar
ipero e ari ting atan masyara at umum. Harian New York Times me apor an pa a 27
November 2008, dana bantuan dari kalangan awam untuk membantu korban tsunami
memecahkan rekor pengumpulan dana bagi krisis kemanusiaan internasional. Pemberian
ana ari a angan masyara at umum (pri a i/privat) me a ui LS - SM an Perseri atan
Bangsa-Bangsa (PBB) melampaui janji kerja sama dari organisasi Komite Pendukung
Pem angunan pa a Organisasi untu Kerja Sama E onomi an Pem angunan (OECD
DAC), yang biasanya menjadi pemberi dana terbesar di dunia. Arus ana antuan itu
egitu uat, sampai-sampai re or pengga angan ana yang ter umpu saat terja i
gempa di Pakistansebesar US 73,4 juta, menurut data yang dikumpulkan Center on
Philanthropy di Universitas Indianapraktis terkesan tak berarti. Sejumlah kelompok
internasiona meng enti an pengga angan ana untu a ain a am upaya memenu i
target bagi pemulihan akibat tsunami. hasil, sejumlah L M dan organisasi seperti
Palang Merah Internasional menghasilkan dana lebih
esar dibandingkan dana yang diperoleh pengelola
onor atau organisasi-organisasi mu ti atera Tsunamivaluation Coalition (TEC 2006).
In onesia juga termasu sa a satu negara yang
iberi keringanan oleh e Paris Club negara-
egara re itor ma mur yang memutus an untu
enunda pembayaran hutang negara-negara yang
erkena tsunami. a beberapa pihak yang mengritik
e ija an e onggaran pem ayaran utang yang
ga berlaku bagi Indonesia ini, mengingat Indonesia
emiliki lingkungan makroekonomi yang memadai.
alam skala nasional, tingkat bunga, nilai tukar uang,
an in lasi relati stabil. Indonesia menjadi salah satu
egara berpenghasilan rendah-menengah dengan
ondisi yang membaik di bidang ekonomi-iskal.2
eski demikian, kebijakan keringanan pembayaran
utang tentu me ega an. 3
Tampak jelas tak ada keengganan pihak mana pun
ntu mem antu mewuju an pemu i an. Namun,
es ipun i im internasiona ersimpati, penga aman
asa lalu menunjukkan niat baik tidak selalu berartierwuju nya janji untu mem eri an u ungan
alam entuk ana. Sering kali para donor menunda
em eri an ana antuan arena urang ya in
pakah dana bantuan itu akan digunakan dengan
ai . Ma a, amat penting menanam an epercayaan
onor agar Indonesia memperoleh dana bantuan.
E
n
n
k
u
t
a
Kondisi Ekonomi: PeringkatStandard & Poor's
Standard & Poor's (S&P) adalah penyedia informasi seputar
pasar finansial. Perusahaan ini mempublikasikan penelitian
finansial dan analisis terhadap peringkat kredit, indeks, riset
modal, evaluasi risiko, dan data.
Beberapa hari sebelum tsunami, S&P menaikkan peringkat
kredit Indonesia, S&P menyatakan kondisi ekonomi yang
membaik telah meningkatkan keuntungan pemerintah
dan cadangan devisa, mengurangi beban hutang negara,dan meningkatkan kemampuan negara untuk mengatasi
guncangan.
S&P menaikkan peringkat kredit nilai tukar mata uang
asing jangka panjang dari B ke B-plus untuk menggambarkan
keberhasilan pemilihan umum serta pandangan ekonomi
yang positif dengan menaikkan peringkat mata uang
Indonesia dari B-plus ke BB. Peningkatkan-peningkatan ini
menggambarkan kemajuan yang berkesinambungan dalam
stabilitas makro-ekonomi Indonesia, manajemen fiskal yang
kokoh, penurunan hutang, dan likuiditas eksternal yang
menjanjikan; meskipun anggaran negara juga semakin
membesar. Sebagai tambahan, keberhasilan pemilihanumum serta pemilihan presiden pada 2004 bisa dijadikan
gambaran kestabilan kondisi negara yang membuahkan arus
penanaman modal lebih baik.
2
KEUANGAN:TujuhKunciPengelola
anDanaBantuanyangEfektif
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
19/163
Bagian selanjutnya memperlihatkan proses rinci, bagaimana para donor diyakinkan
untu mewuju an janji pem erian antuan, se ua proses yang me a ir an sejum a
pembelajaran bagi penanggulangan dampak bencana alam dan upaya penggalangan
dana yang diperlukan di masa datang.
Faktor-aktor Eksternal yang MemengaruhiLingkup dan Bentuk Bantuan
Sebelum mendiskusikan bagaimana proses janji-janji pemberian bantuan terwujud
menjadi komitmen, ada baiknya dipahami sejumlah aktor eksternal yang jelas
erpengaru ter a ap u uran, ing up, an entu pem erian antuan ( onasi).
Faktor-aktor ini boleh jadi mengubah peta para donor dalam
berbagai skenario manajemen pengelolaan pascabencana di masa
atang se ingga aya untu men apat an per atian.
(i) Kesegaran Donor
aat terja i tsunami, unia su a ama ti a me i at encana a am
dalam skala yang sedemikian besar. Tahun sebelumnya hanya ada satu
encana a am yang menye ot per atian internasiona se e umnya,
yaitu gempa di Bam, Iran, yang terjadi pada Desember 2003 dan
memakan sekitar 28 ribu korban. Karena itu, tsunami tidak tertandingi
dalam hal dana dengan bencana alam lain, dan para dermawan pun
ti a era a a am on isi e a menyum ang (Catatan: seta un
sete a tsunami, terja i encana i ew Or eans, Kas mir, an
Yogyakarta yang membahayakan terealisasinya janji-janji pemberian
bantuan bagi ceh dan Nias karena adanya komitmen di tempat lain).
(ii) Waktu dan Liputan Media
Lingkup bencana yang bersi at internasional dan terjadi pada
waktu liburan serta liputan intensi media massa memainkan peranan
penting dalam mewujudkan janji bantuan.
Pertama, pa a saat itu ta anya a a iputan erita ain, se ingga
bencana ini diliput sangat intensi dan diputar berulang-ulang.
Keterlibatan sejumlah selebritas internasional juga ikut mendorong
sorotan me ia.Kedua, pada 2004 kemajuan teknologi, terutama internet,
er em ang pesat an terse ar uas engan ai , se ingga memung in an pero e an
inormasi terkini dampak bencana dalam waktu singkat. Inormasi tentang meningkatnya
jum a or an an erusa an engan mu a terse ia i ujung jari. Ta pe a , tsunami
adalah peristiwa bencana yang paling banyak diliput hingga saat ini (TEC 2006).
Mengapa Publik Amat
Dermawan?Apa yang mendorong publik menjadi begit
dermawan? Sebuah studi yang dilakukan ole
Koalisi Evaluasi Tsunami (Tsunami Evaluation
Coalition) pada 2006 yang meninjau dana
bantuan dari publik Spanyol melihat adanya
sejumlah alasan berikut untuk memberi
penekanan pada pentingnya pengumpulan
dana:
64,2 % - selalu menyumbang setelah
bencana terjadi
28,7 % - liputan media
17,3 % - semangat Natal
8,7 % - adanya turis
(Sumber: TEC Funding Response/ Gener
Public/Spain Report, 200
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
20/163
Ketiga, konteks internasional dari bencana merupakan aktor kunci. Tsunami melanda
e erapa negara, an seperti ise ut i atas, juga me i at an sejum a peso or yang
kemudian menciptakan dimensi universal pada bencana tersebut. Tsunami menelan
orban di 14 negara yang berasal dari 40 kewarganegaraan. Masyarakat di mana pun
ersimpati an merasa sa ing er u ungan engan para or an, ipicu o e iputan
me ia yang ramatis mengenai encana terse ut.
(iii) Pergeseran Terkini dalam Kancah Pemberian Bantuan Internasional
Dana bantuan yang diperoleh pemerintah Indonesia dipengaruhi secara positi
oleh perkembangan terkini yang kebetulan terjadi di kancah pemberian bantuan
internasiona .
Kecenderungan global pemberian dana
e a memper i at an pergeseran ari negara-
egara erpeng asi an ren a e ara negara-
egara berpenghasilan menengah (Har ord,
adjimichael, dan Klein 2004), salah satunya
onesia.
La u, tiga u an sete a tsunami, De arasi
aris mengenai Eektivitas Dana Bantuan
ecara resmi menetap an asar agi
engembangan dana bantuan sehingga dapat
i ipengaru i pemerinta . Pergeseran
aradigma ini terjadi karena kajian terhadap
ktor-aktor insenti politik dan institusi yang
engu a cara pem erian an pero e anana antuan.
Menjelang Deklarasi Paris, sejumlah diskusi
alam lingkar pembangunan okus pada
em angun rancangan pem erian an
erolehan dana bantuan yang lebih sesuai
engan konteks, serta mencakup beragam
spe yang penting pa a saat itu. Per e atan
erkisar sekitar peran dana bantuan demi
embangunan yang lebih baik, mengurangi
ebutuhan tanggap darurat, mengurangiisi o eru angnya ampa encana a am,
an mendukung negara-negara yang rentan.
ereka juga memokuskan pada peran donor
aru i kawasan sia dan Eropa. Secara umum,
ujuan utama diskusi adalah berupaya agar
n
n
H
I
P
s
p
p
p
a
p
r
d
t
Deklarasi Paris mengenaiEfektivitas Dana Bantuan
Deklarasi Paris mengenai Efektivitas Dana Bantuan yang
dikeluarkan pada Maret 2005 merupakan komitmen internasional
yang disepakati lebih dari 100 menteri, kepala lembaga, dan
pejabat-pejabat senior. Tujuannya, memadukan dan menyatukan
pengelolaan dana bantuan untuk membantu negara-negara
berkembang dalam menyusun dan menerapkan rencana
pembangunan di negara mereka sendiri, berdasarkan prioritas
nasional masing-masing, agar negara-negara tersebut bisa membuat
strategi serta menerapkan sistem yang sesuai.
Lima prinsip yang digariskan Deklarasi Paris:
Kepemilikan Negara-negara mitra berusaha menerapkan
kepimpinan efektif terhadap kebijakan dan strategi serta
mengoordinasikan pembangunan negara mereka.
Sinkronisasi Para donor mendasari bantuan mereka secara
keseluruhan untuk mendukung strategi pembangunan
negara-negara mitra, lembaga-lembaga, dan prosedur-
prosedur.
HarmonisasiTindakan donor lebih terpadu, transparan, dan
efektif secara keseluruhan.
Mengelola untuk memperoleh hasilMengelola danmenerapkan dana bantuan dengan cara terfokus pada
hasil yang diharapkan dan menggunakan informasi untuk
meningkatkan kemampuan membuat keputusan.
Tanggung jawab bersamaDonor dan para mitra memiliki
tanggung jawab yang sama dalam mewujudkan hasil-hasil
pembangunan.
4
KEUANGAN:TujuhKunciPengelola
anDanaBantuanyangEfektif
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
21/163
dana bantuan bisa menjawab kondisi darurat akibat bencana alam atau kerusakan yang
diakibatkan kon lik, dan dana bantuan harus sesuai dengan agenda pemerintah nasional.
Demikianlah latar belakang Deklarasi Paris.
Rancangan mekanisme pendanaan yang dihasilkan menciptakan lingkungan yang
lebih kondusi bagi program-program rekonstruksi yang dilakukan pemerintah. Se ain itu,hal ini juga memungkinkan terjadinya sejumlah terobosan dan pengelolaan, pada saat
pemerintah Indonesia menapak ke ase pemulihan.
Terbentuknya BRRPemerinta In onesia sepenu nya memegang epemi i an atas ese uru an proses
dan membuat keputusan penting dengan membentuk BRR. Lembaga baru ini memiliki
dua peran, yaitu mengimplementasi proyek-proyeknya seraya mengoordinasikan
pekerjaan-pekerjaan yang dilakukan oleh pihak lain. Para donor mengapresiasi tindakan
pemerinta RI mencipta an a an pemerinta yang terpisa , guna menangani prosesrekonstruksi dan merasa lega dengan adanya ungsi ganda badan ini. The Economist
me apor an pa a 26 Mei 2005, a wa BRR a a a se ua em aga aru pemerinta
yang berbeda dengan yang lain, dalam arti bersih, eisien, dikelola dengan baik, dan
berorientasi pada hasil.
Pemerintah RI membuat keputusan penting dengan menunjuk Kuntoro
Mangkusubroto untuk memimpin badan ini. Kuntoro punya reputasi baik dan dikenal
arena si apnya yang anti orupsi. Se agai Kepa a Ba an Pe a sana BRR, epemimpinan
Kuntoro sangat inspirati . ejak awal, ia terbuka dalam mempertimbangkan solusi-solusi
yang tidak konvensional yang sama sekali berbeda dengan pendekatan bisnis seperti
biasa sehingga iklim kesegeraan pun terbangun, yang kemudian terasa ke seluruhting at manajemen.
Penunjukannya memberikan kontribusi besar pada keberhasilan lembaga ini. Di bawah
Kuntoro, BRR er asi mene an pemerinta pusat agar mengu a cara pemerinta
e erja ( ije as an pa a Bagian 3).
Kuntoro Mangkusubroto telah menjalankan upaya penanggulangan yang terbuka,
meski Indonesia memiliki sejarah serba tertutup dan korupsi di semua tingkatan
pemerintah, demikian pernyataan mantan presiden AS, Bill Clinton, saat ia mengunjungi
ce se itar seta un sete a tsunami, seperti i apor an New York Times, 1 Desem er
2005.
Empat ta un emu ian, Pieter Smi t, Kepa a sian Deve opment Ban ADB s Extended
Mission di Sumatera, mengutarakan pendapat senada, Sulit membayangkan ada orang
ain yang e i ai untu posisi terse ut.4
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
22/163
Tantangan ke DepanTantangan yang menghadang BRR amat besar. eperti disebutkan di awal, tugas
pertama adalah mewujudkan janji bantuan menjadi komitmen nyata. Untuk itu, BRR
arus berkomitmen menjalankan tugas mereka.
Komitmen bisa dide inisikan sebagai ungsi kredibilitas dan keterlibatan. Kredibilitas
itu bersandar pada dua hal kunci: kepercayaan dan kemampuan. BRR harus bisa
menunjukkan mereka bisa dipercaya, memiliki kapasitas yang diperlukan, dan terlibat
angsung. Ha - a ini emu ian menja i unci e er asi an BRR.
Jumlah dana yang dijanjikan menggambarkan besarnya tanggung jawab yang harus
diemban. Janji pemberian dana untuk Aceh dan ias begitu besar, sehingga jumlah
minimal yang diperlukan untuk memulihkan kembali keadaan sebelum terjadinya
tsunami ter ampaui se esar US$ 1,3 miliar (Gambar 1.1.). Ke e i an ana ini mem eri an
ruang gerak yang leluasa terkait dengan inlasi yang meningkat cepat dan membuka
peluang untuk membangun kembali menjadi lebih baik, tak hanya sekadar membangunarang dan jasa yang rusak, sehingga daerah yang telah lama tertutup ini dan pulau-
pulau terpencil di sekitarnya dapat segera embali ke ase pembangunan yang sejajar
dengan daerah-daerah lain yang tak terkena bencana. Namun, proses ini harus dikelola
ati-hati, antara lain karena melibatkan tanggung jawab dan risiko hukum.
Gambar 1.1. Kebutuhan Rekonstruksi Aceh dan Nias Dibandingkan Janji
Pemberian Dana dan Alokasi Dana
0,5
93%Total danaUSD Milliar
US$ 2,4 milliar
LSM
US$ 2,2 milliar
Lembaga-lembaga
Donor
US$ 2,1 milliarPemerintah
Republik Indonesia
PerkiraanKerusakan
MembangunKembali Menjadi
Lebih Baik
Dijanjikan Dikomitmenkan
4,9 7,1 7,2 6,7
6
KEUANGAN:TujuhKunciPengelola
anDanaBantuanyangEfektif
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
23/163
Selain itu, konlik yang telah berlangsung selama beberapa
e a e antara pemerinta pusat an e ompo separatis
juga terjadi di kawasan ceh yang terkena dampak bencana.
Untuk membangun kepercayaan dan melaksanakan tindakan
pemulihan di zona bekas kawasan konlik itu tidaklah mudah.
Sementara itu, BRR harus mengatasi reputasi Indonesia
yang rawan orupsi. Dari 145 negara yang i eri pering at
dalam indeks persepsi korupsi pada 2004 oleh Transparency
Internationa , In onesia era a i posisi e-133 engan s or
2,0 dari 10. Di antara negara-negara di kawasan sia Pasiik,
Indonesia ada di peringkat kedua terburuk, hanya sedikit
i atas Myanmar. Harian ew York Times me apor an pa a
Januari 2005, bersamaan dengan persiapan sejumlah negara
mengalirkan ratusan juta dollar untuk membantu ceh,
budaya korupsi Indonesia muncul sebagai aktor utama yang
meng awatir an.
BRR sebagai badan pemerintah RI dalam upaya rekonstruksi
arus menemu an cara untu mengatasi er agai en a a an meya in an onor a an
kredibilitas dan komitmen negara. Menghadapi aktor-aktor ini, beratnya tugas BRR
menjadi semakin jelas.
Terlepas dari berbagai tantangan di atas, untuk kasus Aceh dan Nias, 93 persen
dari komitmen bantuan ini perlahan-lahan dapat dialihkan menjadi dana bantuan,
ting at penga i an ini a a a yang tertinggi a am sejara an prestasi yang sangat
mengesankan. Bagaimana pemerintah Indonesia, melalui BRR, mampu mencapai hal ini?
Membangun KredibilitasDi antara serangkaian tugas yang ada di tangan lembaga yang baru terbentuk ini, salah
satunya adalah meyakinkan para mitra internasional, bahwa BRR mampu memimpin dan
mengelola pendanaan. Menghadapi sumber daya yang terbatas, jangka waktu singkat,
an arapan tinggi, BRR me a u an pen e atan pa a organisasi-organisasi ting at
unia untu mem eri an antuan. Konsu tan manajemen McKinsey & Company ter i at
di tahap awal dengan menyediakan jasa tanpa bayaran (pro bono) guna menyiapkan
strategi organisasi, sementara DB an Ernst & Young setuju mem antu pem entu an
struktur manajemen pengelolaan dana. Kredibilitas BRR menguat karena keterkaitannya
engan organisasi-organisasi terse ut, se ingga menam a eya inan ari masyara at
internasional terhadap kemampuan BRR dalam melaksanakan tugasnya.
Yang ta a a penting a a a mempero e epercayaan ari ra yat Aceh. Kon lik tiga
dekade antara Gerakan ceh Merdeka (G M) dan pemerintah pusat telah menciptakan
ketidakpercayaan yang mengakar. BRR dilihat sebagai perpanjangan tangan pemerintah
Hikmah di Balik BencanaDi tengah bencana, tsunami membawa hikmah
tak diduga tentang perdamaian di kawasan Aceh
yang selama ini bertikai. Kericuhan mereda dengandatangnya bencana yang harus dialami bersama.
Komunitas yang selama ini dikenal dengan sikapnya
tertutup kini terbuka dengan datangnya bantuan
dan pekerja asing. Di kawasan ini, upaya Presiden
Yudhoyono untuk menciptakan rekonsiliasi di
luar dugaan berhasil mendamaikan Aceh dan
menghadirkan kepercayaan.
Sumber: Sengupta and Mydans, The New York Time
25 Desember 200
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
24/163
pusat di Jakarta daripada sebuah organisasi yang membela kepentingan pendudu
setempat. Untu me urus an pan angan ini an mem entu a an yang isa ipercaya
di Aceh, BRR mengambil keputusan yang belum pernah dilakukan siapa pun sebelumnya,
yaitu mendesentralisasikan operasi mereka ke tingkat regional. Di Aceh, BRR menjadi
a an seting at epartemen yang pertama me a u an a ini. BRR juga ter u a
terhadap penduduk setempat, termasuk para mantan anggota G M. Langkah-langkah
ini secara eekti mengubah persepsi mengenai BRR, menjadikannya sebuah badan
pemerintah yang tidak berkiblat ke Jakarta.
Tera ir, BRR arus mengatasi persepsi citra In onesia yang rawan a an pra ti
korupsi. Harus dibuktikan sejak awal, bahwa BRR memiliki komitmen untuk mencegah
penyalahgunaan dana yang disediakan pemerintah RI dan para donor dari seluruh dunia.
Setiap tan a eti a wajaran isa mengurangi antuan ana i masa atang.
Badan ini lalu membentuk Satuan Antikorupsi (SAK) untuk mencegah penyalahgunaan
yang isa terja i i BRR an i sejum a proye re onstru si ain. BRR a a a a an
pemerintah Indonesia yang pertama melakukan hal ini. Strategi SAK a alah secarasimu tan menge u asi, mencega , an memantau orupsi engan tujuan memasti an
berlangsungnya proses rekonstruksi yang bersih dan transparan. Komisi Pemberantasan
Korupsi (KPK) mem eri u ungan engan mem u a antor ca ang pertamanya engan
uasa penerapan penuh di Aceh, sementara itu BRR juga menerapkan Pakta Integritas
untuk melawan korupsi. BRR berhasil mengambil sikap tegas dalam menentang korupsi
melalui SAK dan kantor cabang KPK. Bagian 6 menjelaskan lebih lanjut risiko korupsi dan
angkah yang diambil BRR untuk meredam risiko tersebut.
Secara menye uru , ga ungan ang a - ang a i atastermasu penunju an
pimpinan yang terpercaya seperti sosok Kuntoro Mangkusubrotomeyakinkan dunia
internasiona untu merea isasi janji pem erian antuan menja i omitmen ana epa a
pihak yang memiliki kesungguhan setara untuk mewujudkan proses rekonstruksi. Ketika
epentingan menyatu, ma a epercayaan a a a suatu eniscayaan Hurley, 2006 . Ini a
yang er a u agi para onor. Dengan cara ini a BRR mem angun asar re i i itasnya.
Menjaga Hubungan dengan Para Pendonordan Badan-badan Pelaksana
Sangatlah penting membentuk dasar kerja sama yang eekti antara para donor dan
BRR, serta antar onor sen iri. Terja inya proses yang a i sama pentingnya agi parapartisipan dengan tercapainya tujuan akhir. Kunci penting terjadinya proses yang adil
ini terletak pada keterlibatan atau melibatkan semua pihak di dalam pengambilan
eputusan yang er ampa pa a mere a im dan Mauborgne, 1997 . Mema ami a ini,
BRR merancang engan sa sama mo e me anisme agar isa meme i ara e utu an
onor sepanjang proses er angsung serta mema sima an asi an meminima an
biaya transaksi.
8
KEUANGAN:TujuhKunciPengelola
anDanaBantuanyangEfektif
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
25/163
Beberapa cara penyaluran bantuan yang dibentuk BRR dibuat untuk mengakomodasi
e erapa e ompo pemain yang er e a- e a. Fo us proses ini a a a menye ia an
leksibilitas, menciptakan proses yang tidak berbelit, dan mengakomodasi beragam
kebutuhan para donor. Para donor leluasa memilih saluran inansial yang ingin mereka
guna an. Tujuan utamanya a a a mencipta an me anisme yang meya in an an
memungkinkan penyaluran dana dari para donor.
Dengan cara ini, pemerinta RI an BRR menunju an peng argaan a an e utu an
para partisipan yang terlibat proses rekonstruksi dan mendorong para partisipan untuk
terus ter i at. Ha ini penting, mengingat esarnya jum a janji untu mem antu ce
dan Nias, serta jumlah partisipan yang terlibatyaitu 992 organisasi yang berasal dari
lebih 50 negarayang membuat
proses terwuju nya janji menja i
komitmen penuh dengan
tantangan sejak awal.
Dana Multi-Donor
Demi mening at an oor inasi
dan rekonstruksi, pemerintah
RI dan para donor sepakat
mem entu Dana Mu ti-Donor
atau Multi-Donor Fund (MDF),
menyatu an ontri usi para
donor, dan Bank Dunia bertindak
se agai pengurus trustee . MDF
dibentuk sebagai lembaga utamauntu oor inasi an penye arasan
bantuan, sesuai dengan
pendekatan praktik terbaik yang
isusun a am De arasi Paris agi
Eektivitas Dana. Menurut laporan
Scanteam (2007), MDF apat
mengurangi biaya transaksi dan
memitigasi ampa penya uran
dana dan pengaruh politik pada
ing ungan pasca encana erisi o
tinggi .5
MDF memungkinkan penyelarasan para donor dengan memastikan bahwa semua
prosedur disusun dengan mengikuti aturan yang ditetapkan pihak pengurus. MDF
menyederhanakan tugas para aparat pemerintah untuk urusan koordinasi perencanaan,
penerapan, pe aporan, an jaminan mutu. Mengingat tingginya risi o ing ungan a i at
DonorJumlah *
(US$ juta)% dari Total
272,62Belanda 171,60
Inggris DFID 73,71
Kanada 5,55
Bank Dunia 25,00
Swedia 20,72
Norwegia ,57
Denmark 18,03
Jerman 13,93
Belgia 11,05Finlandia ,
Bank Pembangunan Asia 10,00
Amerika Serikat 10,00
elandia Baru ,
Irlandia ,20
Total Kontribusi 691,92 1
Tabel 1.1 Janji Bantuan Dana dan Kontribusi MDF per Desember 2008
* Berdasarkan nilai tukar Bank Dunia Desemb
Sumber: MDF 2009
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
26/163
ondisi politik di Aceh, MDF dipandang sebagai sarana manajemen risiko yang baik
engan mengingat Ban Dunia memi i i emampuan yang teruji untu e erja a am
lingkungan seperti itu.
MDF untuk Aceh-Nias diketuai bersama dengan BRR yang duduk sebagai wakil
pemerinta RI, Ban Dunia se agai pengurus, an Komisi Eropa se agai onor ter esar.Sampai Desember 2008, MDF mengumpulkan janji bantuan dana sebesar US 692 juta
ari 15 negara onor seperti yang igam ar an pa a Ta e 1.1.
Tabel 1.2. merangkum preerensi para donor antara tiga pilihan pebiayaan yang
terse ia. eperti itunju an a am gam ar terse ut, mere a memi i me anisme
pembiayaan yang mereka pandang paling sesuai untuk mengimplementasikan proyek-
proyek mereka.
Bagi pemerinta RI an para onor, MDF mem u a pe uang penye er anaan
oordinasi, arus inormasi, administrasi, dan akses biaya yang berhubungan dengan
upaya rekonstruksi. elain itu, bagi para donor, MDF menciptakan orum yang
menyalurkan suara mereka. Sejumlah donor utama seperti merika Serikat dan
Jerman tetap memilih menyalurkan sebagian besar sumber dana mereka di luar MDF
misa nya, angsung e proye -proye mere a atau e em aga- em aga pe a sana),
umumnya karena mereka ingin agenda mereka tidak dimoderasi dalam lingkup MDF.
Mes i emi ian para onor ini terus erpartisipasi i a am MDF, erapa pun jum a
yang mereka salurkan melalui MDF. Dalam setiap pertemuan pengurus MDF, 75 persen
ari para kontributor terbesar hadir. Dengan demikian, MDF membantu terciptanya
eselarasan program donor dalam mem asilitasi kesatuan dengan prioritas negara.
Tiga Pilihan Pembiayaan
A a tiga pi i an tipe pem iayaan i uat o e BRR mengingat eragaman
antarpendonor di Aceh an Nias: on-budget/on-treasuryon-budget/off-treasury dan
off-budget/off-treasury. Ti a a a satu me anisme yang e i ai ari yang ain, setiap
pilihan memiliki kelebihan dan kekurangan.
On-budget/on-treasury(a) Sejum a onor tra isiona i atera an mu ti atera
menya ur an ana mere a me a ui anggaran pemerinta RI engan menan atangani
perjanjian bantuan atau pinjaman, mendukung kemitraan silang antarpemerintah.
Dalam mekanisme on-budget/on-treasury, donor menggunakan sistem anggaran
pemerintah RI berikut sejumlah peraturan terkait untuk memperoleh danamere a. Keuntungan ari cara ini a a a a unta i itas proye -proye terse ut
dipertanggungjawabankan di bawah sistem anggaran nasional. Namun, proses
anggaran ini pa a awa nya aga am at a am merespons e utu an re onstru si.
On-budget/off-treasury(b) Sebagian donor yang secara terbiasa bekerja dengan
pemerinta e i su a pencairan ana antuan mere a i a u an i uar KPP
10
KEUANGAN:TujuhKunciPengelola
anDanaBantuanyangEfektif
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
27/163
khusus. Donor-donor ini, seperti pemerintah Jerman danJepang, telah mengidentiikasikan sejumlah sektor dan proyek
untu i erja an o e em aga- em aga pe a sana mere a
sendiri. Dalam skema ini, pertanggungjawaban proyek-proyek
donor berada di dalam sistem anggaran nasional, akan tetapi
BRR tidak punya otoritas penuh dalam mempengaruhi proses
pe a sanaan.
Off-budget/off-treasury(c) -LSM termasuk badan-badan PBB
umumnya telah memiliki mekanisme pelaksanaan di lapangan.
Da am asus seperti ini, BRR memung in an mere a untu
membiayai proyek-proyek mereka menggunakan mekanisme
off-budget/off-treasury. Keuntungannya adalah proses
pelaksanaan bisa segera dilangsungkan karena lembaga-
em aga ini isa memang as ja ur me anisme anggaran
nasional yang berbelit-belit. amun, lembaga-lembaga ini
kemudian tidak akuntabel secara hukum kepada pemerintah RI, sehingga kontribusi
mere a menja i su it untu ipantau an ieva uasi.
Definisi dari ondanoff-budget, serta onand off-treasury
Dana on-budget merujuk pada penyaluran
dana melalui anggaran negara, sementara
dana off-budget merujuk pada penyaluran
dana langsung ke proyek. Rincian biaya proyek
on-budget didaftarkan pada anggaran pemerin
RI melalui daftar isian proyek anggaran (DIPA).
Gambar 1.2. Mekanisme Penyaluran Dana
N/A
ON
ON
OFF
OFF
Budget
Treasury
PemerintahIndonesia:US$2,1miliar+
Donor:US$0,9milliar
(MDF,WB,ADB,IDB,JBIC)RealisasiUS$2,49miliar
Donor:US$3,38miliar(PBB,LSM,Swasta,
danlainlain)
Realisasi:US$2,67miliar
(Donors:US$0,32miliar
(JICS,KfW)
Realisasi:US$0,28miliar
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
28/163
JENIS SUMBER PENDANAANMEKANISME
PENDANAAANIMPLIKASI
Pemerintah RI
Wajib pajak Indonesia
an penangguhan
hutang Paris Club
On-budget
Dana disalurkan menurut
peraturan pemerintah RI
yang dibuat untuk kondisi
normal. Sistem birokrasi
engan jangka waktu panjang
menghambat penerapan.
Donor Bilateral
Dana yang diberikan oleh
pemerintah dari satu
negara ke pemerintah
i negara lain secara
langsung. Sejumlah
badan bantuan milik
pemerintah menyalurkan
bantuan bilateral,
contohnya AusAID.
On and off-budget
Bantuan kerap terikat pada
sektor yang spesifik tau
pada badan pelaksana yang
spesifik untuk melayani
genda negara pemilik dana.
Donor Multilateral
Bantuan diberikan
ari satu pemerintah
kepada badan
internasional, sepertiBank Dunia atau Bank
Pembangunan Asia,
yang secara bergiliran
mendistribusikan dana
bantuan. Badan-badan
bantuan multilateral
umumnya digerakkan
oleh negara-negara
partisipan.
On and off-budget
Penyederhanaanbiaya transaksi dari
beragam partisipan.
Pertanggungjawaban kepada
berbagai negara menciptakan
prosedur yang menghambat
kecepatan dan fleksibilitas.
LSM
LSM telah berperan
lebih aktif dalam
menyalurkan bantuanari pihak swasta
an publik. Sejumlah
LSM melaksanakan
misi kemanusiaan
internasional mereka
sendiri.
Off-budget
Distribusi bantuan yang lebihepat namun pengontrolan
terbatas karena para
partisipan berfungsi terpisah
ari pemerintah.
Tabel 1.2 Jenis Partisipan di Aceh-Nias dan Implikasi Mekanisme Pendanaan
yang Lebih Disukai
* Istilah privat mencakup badan publik maupun swasta, seperti
perusahaan, kelompok keagamaan, atau perkumpulan, semua donornon-institusional.
12
KEUANGAN:TujuhKunciPengelola
anDanaBantuanyangEfektif
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
29/163
Saat memilih salah satu i antara mekanisme-mekanisme
ini, para onor, terutama onor i atera , menim ang antara
keuntungan dan tantangan untuk mengkaji pilihan yang
paling sesuai dengan strategi, kemampuan, serta agenda
pem angunan mere a. Se agian esar partisipan pa a a irnya
mempertahankan mekanisme penyaluran dana yang biasa
mere a terap an. Ta e 1.2. merang um tipe partisipan, sum er
pendanaan, metode yang lebih disukai dalam menyalurkan dana,
serta imp i asi yang ter ait pa a me anisme pen anaan yang
mereka pilih.
Ta e 1.2. memper i at an ring asan mana i antara tiga
pilihan mekanisme pendanaan yang lebih disukai donor. Seperti
iper i at an, onor memi i me anisme penya uran ana yang
mereka anggap paling tepat untuk pelaksanaan proyek mereka.
Tentu saja, BRR sejak awal diharap bisa mengoordinasikanserta memantau se uru upaya re onstru si ini. amun,
leksibilitas mekanisme pendanaan ini membuat donor dapat
menya ur an antuan mere a engan mengguna an cara yang
mereka anggap nyaman dan menggunakan proses yang mereka
pan ang aman. Me anisme ini juga memung in an mere a
untuk mengimplementasikan proyek-proyek mereka berdasarkan
prose ur an sistem yang ianggap sesuai. Dengan egitu onor,
SM an mitra erja ain apat memperta an an agaimana mere a menge o a iri
sendiri dengan cara yang biasa mereka lakukan.
Bekerja dengan Badan-badan Pelaksana
BRR tidak berhenti pada pembentukan landasan kerja sama bagi para donor. Badan
ini mengembangkan bentuk baru dari landasan yang sudah ada untuk memasilitasi
koordinasi dengan para mitra pelaksana.
Unite ation Oice o the Recovery Coordinator U ORC a a a sa a satu ari asar
itu. UNORC adalah asilitas dari sistem Perserikatan Bangsa-Bangsa yang memiliki ungsi
utama untu mengoor inasi an em aga- em aga PBB serta a an- a an pem eri ana
dan juga menyediakan usulan kebijakan strategis kepada BRR dan pemerintah setempat.
Landasan lain yang serupa adalah Federasi Internasional Palang Merah dan BulanSabit Merah (IFRC). Senada dengan hubungan antara UNORC dan badan-badan PBB,
IFRC bekerja dalam mendampingi koordinasi antarlembaga Palang Merah yang akti
a am upaya pemu i an i ce serta ias. Se anya 17 ari 27 Organisasi Pa ang Mera
bergabung di bawah payung organisasi IRFC, sehingga membantu menyederhanakan
upaya oor inasi.
Proses DIPAProses proyek pemerintah RI dimulai
dengan rencana kerja dan anggaran
kementerian/lembaga (RKA-KL)tahunan, yang tecermin pada rencana
kerja pemerintah (RKP) serta besarnya
anggaran. Badan-badan pelaksana
menyerahkan usulan rencana anggaran
kepada Menteri Keuangan untuk ditinjau
dan disetujui. Setelah disetujui, badan
pelaksana menyiapkan dokumen
pelaksanaan, DIPA, dan seluruh pencairan
dana diotorisasi dan diproses melalui
Kantor Pelayanan dan Perbendaharaan
Negara (KPPN).
Proyek-proyek on-budget diotoriasimelalui KPPN, sementara proyek-proyek
on treasury diproses melalui Kantor
Pelayanan dan Perbendaharaan Negara-
Khusus (KPPN-K) di Aceh.
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
30/163
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
31/163
Eddy Purwanto, Deputi Bida
Operasi, sedang berdiskusi
dengan beberapa stafJICAdalam kunjungan lapangan
ke lokasi Tempat Pembuang
Akhir yang diusulkan.
Foto: BRR/Arif Ariadi
Lebih jauh lagi, BRR menggunakan wewenang yang dilimpahkan melalui dekrit
presiden dalam menyediakan jalur alternati pendanaan dalam bentuk aliran dana
on-budgetdan MDF. lternati aliran dana ini dinamakan Dana Perwalian Pemulihan
Ace - ias atau Recovery Ace an Nias Trust Fun R NTF . RANTF irancang untu
memungkinkan pelaksanaan yang leksibel, dengan penekanan pada reaksi cepat
terhadap kepentingan program. Cara ini dimaksudkan untuk mengakomodasikan donor
nontradisional serta donor-donor yang lebih kecil, baik publik maupun perorangan.
RANTF terdiri atas dana bebas yang dapat dialokasikan oleh BRR ke program-program
yang pa ing memer u an antuan serta ana teri at yang i eri an para pen onor
untuk proyek-proyek tertentu. BRR memiliki gambaran menyeluruh dari program serta
a o asi ana, sementara R NTF ertanggung jawa atas semua aspe ari manajemen
inansial termasuk akuntansi dan pengelolaan dana. Sebuah lembaga pengadaan
i i at an untu mengatur pe ayanan penga aan serta memasti an terja inya proses
yang transparan ari egiatan- egiatan proye .
Kesimpulan dan ObservasiReaksi berupa kemurahan hati terhadap korban bencana menunjukkan keinginan
komunitas internasional untuk memberi mengungkapkan sisi terbaik dari semangat
kemanusiaan. Pemerintah RI menerima beragam bentuk bantuan dengan tangan terbuka,
dengan membuka pintu bagi datangnya kontribusi dari seluruh dunia tanpa memandang
asa negara. Keputusan ini ti a a tanpa e urangan arena jum a em aga yang
menjamur menimbulkan tantangan dalam koordinasi serta menambah ragmentasi dana
bantuan. Sebagian besar dana datang dari para pembayar pajak Indonesia, karena itu
pemerintah RI punya kewenangan menentukan alokasi dana. Namun, dana masyarakat
yang isa ur an me a ui LSM an Pa ang Mera juga mempengaru i a o asi ana.
Sejak awal, BRR mengalokasikan upaya dan waktu bagi para pendonor skala besar
maupun s a a eci an pa a pi a -pi a yang ta iasa erperan se agai onor, agar
memi i i cara pan ang yang utu tentang epentingan onor. Upaya ini mema an
waktu dan tenaga yang besar. Secara umum dapat dikatakan bahwa jumlah waktu dan
energi yang digunakan bagi para donor seharusnya lebih berimbang guna meningkatkan
eisiensi secara keseluruhan. Tentu, hubungan yang baik dengan para donor baik besar
maupun eci arus iperta an an Keseim angan yang i ea a a a a o asi wa tu serta
sumber daya yang bisa merangkul semua pihak namun tetap strategis untuk memenuhi
kebutuhan para pendonor.
Selama masa rekonstruksi, BRR harus memastikan komitmen dan penyerapan terjaga
serta terus ditingkatkan. Untuk memastikan hal ini, BRR menyediakan laporan berkala
memuat data konkret yang memperlihatkan kemajuan rekonstruksi yang dicapai di
lapangan serta bagaimana para penerima manaat memetik manaat dari kontribusi para
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
32/163
onor. Transparansi seperti ini meyakinkan para donor untuk memberikan dana lebih
esar aripa a apa yang mere a janji an i awa . Ba an, sejum a onor menga i an
komitmen dari wilayah-wilayah lain yang terkena dampak tsunami ke Aceh dan Nias.
Hal yang layak diingat adalah dana dalam jumlah signi ikan haruslah dialirkan
me a ui PB . Men atang an ana onor on-budget isa mem antu oor inasi sertaimplementasi yang eekti bagi strategi pemulihan (TEC, 2006). Sebagaimana dinyatakan
De arasi Paris, penting agi negara-negara mitra untu menerap an epemimpinan
alam menjalankan kebijakan-kebijakan serta strategi pembangunan, sekalipun demikian
peran ana ter a ap apasitas pemerinta penerima untu menyerap ana terse ut
tetap diperdebatkan. Penting untuk memastikan adanya kepemilikan yang kuat atas
pengelolaan aliran dana, serta koordinasi yang eekti antardonor yang selaras dengan
rencana pemulihan dan rencana anggaran. Kesimpulan ini didukung oleh negara-negara
yang erpenga aman menerima antuan a am jum a esar; penga aman semacam ini
secara umum telah membuktikan pentingnya kepemilikan, koordinasi, serta perlunya
penguatan pada anggaran dan sistem akuntansi pemerintah.
Se a i nya, penga aman engan u ungan ana off-budgetjustru ermasa a arena
setiap proyek melakukan perakuntansian, manajemen inansial, pengadaan tersendiri,
mengakibatkan upaya pemulihan yang terragmentasi. Karena LSM eroperasi i
luar otoritas pemerintah, maka tak ada akuntabilitas politik ormal yang, dalam kasus
ce , o e i ata an er ampa epa a terea isasinya omitmen ana: urangnya
akuntabilitas politik ini mengakibatkan kemungkinan janji LSM tidak terealisasi. Hal ini
menjadi aktor yang dipertimbangkan oleh LSM i an ing an engan a angan onor
tra isiona i atera maupun mu ti atera .
Dalam kasus Indonesia, sudah ada struktur manajemen pemerintah yang bisa mengkaji
program-program i atera , men anai program-program mu ti atera secara ersama
dan mengkaji keputusan MDF agar senantiasa konsisten dengan rencana pemulihan
an s a a prioritas yang i uat In onesia sen iri (TEC, 2006). amun, pemerinta RI
memutuskan untuk tidak memaksakan suatu sistem manajemen serta struktur yang
ipimpin pemerinta . Juga su a iputus an untu ti a mema sa onor menya ur an
dana melalui APBN. Sebaliknya, diciptakan BRR sebagai badan terpisah guna mengambil
a i epemimpinan serta mem antu oor inasi.
Peran BRR dalam memimpin proses rekonstruksi tidak mudah. Lembaga ini harus
terlebih dahulu meyakinkan pada para donor, mitra, dan masyarakat akan kemampuan
serta re i i itas yang imi i i. Lang a - ang a seperti pem entu an unit anti orupsi
dan penunjukan pimpinan yang disegani membantu proses membangun kepercayaan
terse ut. Se ain itu, BRR menyewa sejum a onsu tan ereputasi untu menunjang erja
lembaga ini. Pengalaman mereka diharapkan memperkuat lembaga yang masih baru ini
a am mem angun re i i itas.
16
KEUANGAN:TujuhKunciPengelola
anDanaBantuanyangEfektif
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
33/163
Menyadari bahwa para donor dan LSM memiliki tujuan rekonstruksi yang berbeda-
e a, prose ur yang eragam, serta ter a ang memi i i em aga- em aga pe a sana
masing-masing, BRR membuat tiga pilihan jalur mekanisme dana. Dengan cara ini BRR
menerima adanya keragaman kebutuhan donor serta mitra pelaksana, mem asilitasi
keterlibatan donor dalam proses inansial, serta mempersilakan donor untuk memilih
cara yang paling nyaman bagi mereka. Terbentuknya MDF dan RANTF sebagai alat bantu
oor inasi memper i at an omitmen an apresiasi pemerinta RI ter a ap antuan
dalam upaya rekonstruksi dari komunitas internasional. Langkah yang diambil BRR ini
membentuk lingkungan yang kondusi bagi penyaluran dana bantuan serta pelaksanaan
proyek-proyek rekonstruksi.
Melirik ke belakang, keberhasilan BRR dan eektivitas langkah dan proses yang
iguna annya untu mem angun r e i i itas arang a i pa ing ai iu ur er asar an
besarnya jumlah komitmen yang terealisasi, yang belum pernah terjadi sebelumnya.
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
34/163
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
35/163
Memadukan Alokasidengan KebutuhanNyata
Tari Saman merupakan
tari tradisional Aceh yangmelambangkan harmoni
hubungan sesama manu
Dalam ritme yang cepat d
irama yang tegas, para pe
membentuk kesatuan ge
mengagumkan.
Foto: BRR/Arif Ariadi
Kerusakan Skala Besar dan Respons Skala BesarSATU hal nyata dari melimpahnya niat baik dalam waktu singkat: Indonesia tidak
sendirian dalam upaya pemulihan dan rekonstruksi tempat-tempat yang dihempaskanoleh bencana alam. Membanjirnya kemurahan hati para warga di seluruh dunia
mem awa sejum a esar LSM, a an- a an, serta institusi e area yang ter ena ampa
tsunami. Komitmen yang tinggi memperlihatkan semangat universal untuk kemanusiaan.
BRR meng a api tantangan yang je as. Ke i upan arus i angun em a i, omunitas
harus dilindungi, ekonomi harus dipulihkan, arus masuknya dana bantuan, rehabilitasi,
re onstru si arus i e o a engan transparan serta tanggung jawa untu mewuju an
tatanan sumber daya serta administrasi yang modern. Selain itu, tugas ini juga diperumit
engan per unya oor inasi ter a ap sejum a esar partisipan eserta jum a ana
yang besar dan bersiat off-budget( i uar PBN) serta i uar arus pem angunan resmi.
Bab ini mengulas bagaimana BRR dalam membangun rencana pembangunan juga
mengupaya an eim angan antara erea si secara cepat a am menanggapi e utu an
masyarakat dan mengoordinasikan sejumlah partisipan internasional. Sebagaimana
wa tu mem u ti an, BRR era si sesuai engan inami a yang terja i pa a ing ungan.
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
36/163
Tsunami menim u an ampa erusa an yang e um perna terja i sepanjang
sejara mo ern. Bencana itu menewas an manusia ari 14 negara. Di ce , ge om ang
mencapai satu hingga enam kilometer di daratan dan merusakkan hingga 800 kilometer
tepian pantai, jangkauan ini lebih luas daripada jarak dari Jakarta ke Surabaya atau dari
San Francisco e San Diego. Se e um Januari 2005, tercatat sejum a 126.741 orang tewas
dan 93.285 orang hilang.
Penilaian Kerusakan dan
KerugianSegera setelah terjadinya tsunami, BadanPerencenaan Pembangunan Nasional (Bappenas),
bersama dengan sejumlah mitra internasional
mengadakan penilaian kehilangan dan kerusakan yang
dimaksudkan untuk memberikan gambaran awal dari
akibat dampak tsunami. Penilaian ini dibuat berdasarkan
metodologi berstandar internasional yang dikembangkan
oleh Komisi PBB untuk Amerika Latin dan Karibia.
Kerusakan (dampak langsung) merujuk pada akibat
terhadap aset, simpanan, atau properti dan dinilai pada
harga penggantian per unit yang disepakati (bukan biayayang diperlukan untuk rekonstruksi). Tingkat kerusakan
juga dipertimbangkan, misalnya, apakah sebuah aset
bisa direhabilitasi atau diperbaiki, atau rusak sama
sekali. Kerusakan memberikan gagasan mengenai aset
yang hancur dan juga landasan untuk menentukan
program rekonstruksi.
Kerugian (dampak tidak langsung) mengacu pada
serangkaian dampak yang mungkin terjadi seperti
pemasukan serta pengeluaran publik dan pribadi hingga
semua aset dipulihkan.
Sektor swasta merujuk pada bagian dari ekonomi yang
dijalankan untuk keuntungan pribadi dan tidak dikontrol
oleh negara. Perumahan, pertanian, dan pemilikan
ternak adalah bagian dari sektor swasta.
Sumber: Bappenas and International Community, 2005
Kerusakan
Kerugian
Gambar 2.1 Perkiraan Kerusakan dan Kerugian
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
Perumahan
Transportasi&Komunikasi
Perikanan
Perdagangan
Pe
rtaniandanPeternakan
Lingkungan
Pendidikan
Kesehatan
TataKeloladanAdm
inistrasiPemerintahan
BudayadanAgama
Energi
AirdanSanitasi
Pe
rbankandanKeuangan
Penang
ananBanjir,Irigasidan
20
KEUANGAN:TujuhKunciPengelola
anDanaBantuanyangEfektif
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
37/163
Perkiraan kerusakan serta kehilangan akibat tsunami di Aceh saja mencapai US 4,45
juta, atau setara engan 80 persen pro u omesti ruto (PDB) i ce . Dari tota
tersebut, 66 persen rusak, sementara 34 persen dianggap hilang dalam arti kerugian
aliran pemasukan. Sektor swasta terkena dampak bencana yang luar biasa, mencapai
ni ai 78 persen ari tota e i angan an erusa an, se ang an 22 persen ari erusa an
dan kehilangan dialami oleh sektor publik (Bappenas dan Komunitas Internasional, 2005).
Kematian serta erusa an a am jum a esar yang ia ami o e se tor swasta erarti
kehilangan atau dampak yang mempengaruhi kehidupan (Bappenas dan Komunitas
Internasional 2005). Di Nias, total kerusakan dan kehilangan mencapai US 400 juta.
Da am merancang strategi re onstru si, peni aian mengenai erusa an an e i angan
ini memberikan data bagi BRR dalam menentukan prioritas serta tindakan mereka.
Gambaran tentang kerusakan dan kehilangan tersebut memberi arahan bagi BRR dalam
menentu an prioritas (penting vs arurat) serta urutan (jang a wa tu untu proses
rekonstruksi) dalam setiap sektor serta kawasan geogra is. Kerusakan di Aceh luar iasa
besar, mempengaruhi hampir semua sektor dan semua wilayah. Hal ini membedakannya
dengan bencana lain yang hanya memerlukan pembangunan kembali sejumlah sektor
tertentu, seperti se tor peruma an sete a terja inya gempa umi i Bam, Iran. Ling up
kerja rekonstruksi pun menjadi besar. Kehidupan harus dibangun kembali bersama
dengan jaringan sosial sementara rekonstruksi isik dari perumahan, produksi, dan
inrastruktur berlangsung.
Sejum a partisipan me impa e ce a am itungan e erapa ari sete a
terjadinya tsunami. Provinsi yang tadinya tertutup itu tiba-tiba dipenuhi pihak-pihak
dari luar kawasannya. Sejumlah badan dari 133 negara menjalankan 200 proyek pada
ase darurat (Masyraah dan McKeon, 2008). Dukungan domestik dan internasional
dari sejumlah LSM lokal dan internasional, pelaku sektor swasta, badan donor resmi,institusi multilateral berdatangan untuk menyediakan bantuan. Organisasi kemanusiaan
tradisional, terutama LSM, berada dalam situasi yang tidak biasa-kemurahan hati berupa
ontri usi yang i eri an epa a mere a ari sum er-sum er mere a i uar a an
pemerintah memungkinkan badan-badan ini melakukan lebih banyak daripada apa yang
mere a iasa a u an-termasu juga memung in an mere a tetap era a i awasan
Aceh dan Nias setelah ase penyelamatan. Banyak dari mereka yang terus tinggal dan
menurut Pusat Data dan In ormasi (Pusdatin) BRR, tercatat sebanyak 992 donor dan
badan pelaksana yang terlibat sepanjang ase rekonstruksi.
Keterbukaan pemerintah RI yang mau menerima para partisipan dalam jumlah besar
ini juga ada dampak negati nya. Dengan begitu banyak badan yang ada di kawasan
ceh dan Nias, setiap badan memiliki struktur manajemen dan dukungan pelayanan
masing-masing, upaya-upaya yang tumpang tindih menjadi tidak terhindarkan. Dengan
bertambahnya jumlah badan, beban koordinasi BRR juga ikut bertambah.
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
38/163
Mengoordinasikan seluruh organisasi yang ada seraya mendukung
epentingan omunitas o a sama se a i u an tugas yang mu a agi BRR.
BRR berupaya mengoordinasikan para mitra yang tidak didanai oleh APBN, yaitu
proyek-proye off-budget, me a ui se tor e ompo erja. Da am pertemuan-pertemuan
ini, para mitra er umpu untu men is usi an masa a i apangan an mencari
kesempatan berkolaborasi guna membahas hal-hal yang tumpang tindih. Peran BRR
adalah untuk memasilitasikan diskusi dan memberikan arahan bila diperlukan. Namun,
sejumlah isu kerap tidak terselesaikan karena para mitra menggunakan orum guna
mempromosi an atau mem e a epentingan sen iri. pa yang awa nya er angsung
sebagai orum tingkatan manajerial yang menjanjikan dialog dan koordinasi berubah
menjadi orum pelaporan status proyek yang disampaikan oleh personel tingkatan
ren a , an aru e a angan i a u an peru a an pen e atan yang memu i an
e ektivitasnya.
Sebagaimana disebutkan di dalam Bab 1, dalam bulan-bulan awal rekonstruksi,
BRR adalah lembaga baru yang mencoba untuk membangun kredibilitas dan ormat
stru tur ai interna maupun e sterna yang mema ai agi peran gan anya. BRR e um
mencapai tingkat kredibilitas-mitra bisa menerima kontrol yang ketat dari BRR terhadap
program-program atau manajemen pe a sanaan amana mere a. BRR masi terus
mencoba mengembangkan strategi perencanaan yang terpadu, kerangka kerja anggaran,
serta stru tur oor inasi yang isa i ormati o e semua partisipan internasiona .
Lembaga ini memiliki sumber yang terbatas untuk bisa mengawasi tanggung jawab
se esar ini. Mekanisme koor inasi BRR elumlah mema ai alam hal kualitas an
etepatan untu mengatasi erusa an a am s a a esar yang me i at an eragam
partisipan. O e arena itu, per u a a strategi yang terus-menerus i em ang an.
Strategi Awal
Baik partisipan lokal, nasional, maupun internasional dihadapi dengan tugas besar,
itambah lagi dengan situasi yang rumit serta sejumlah rintangan dalam skala besar. BRR
i entu untu menyaring situasi rumit an mem entu respons nasiona , memasti an
sumber daya dialokasikan dengan eekti untuk memenuhi kebutuhan rekonstruksi.
Da am me a sana an strategi untu mengara an proses re onstru si yang te a
igariskan Bappenas dan mitranya (2005), pembuat keputusan harus: memadukan
penilaian yang komprehensi mengenai kerusakan dan kebutuhan, memobilisasi
dana dan kegiatan rekonstruksi, menetapkan okus pada kebutuhan penduduk lokal,
menentu an ja an untu pe aporan an pengawasan e utu an serta asi nya. Setiaptahap strategi haruslah dibentuk oleh kebutuhan dari penduduk setempat. Sebagaimana
yang telah kita pelajari dari pengalaman global pengelolaan pascabencana, komunitas
o a arus termasu a am sa a satu pem uat eputusan utama a am proses
rekonstruksi.
22
KEUANGAN:TujuhKunciPengelola
anDanaBantuanyangEfektif
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
39/163
Rencana Induk
Sejalan dengan perkiraan kerusakan dan kebutuhan, Bappenas bekerja sama dengan
mitra internasiona mem uat Rencana In u masterplan . Rencana In u ini mene an an
perlunya mendirikan badan rekonstruksi yang terpisah dan meletakkan arahan rincian
target rekonstruksi di Aceh. Di hari berikutnya, Presiden RI menetapkan pembentukanBRR melalui Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang No. 2/2005. Berikutnya,
setelah peraturan ini disetujui oleh DPR, peraturan darurat ini menjadi Undang-Undang No.
10/2005.
Penerapan Rencana In u iper ira an a an mema an wa tu antara tiga ingga
lima tahun, hasil-hasil penerapan tersebut diharapkan dapat menjadi program-program
yang er esinam ungan-rencana jang a panjang an menenga aera (RJPMD).
Sebagaimana ditetapkan oleh hukum, dalam melaksanakan Rencana Induk, BRR memiliki
peran gan a a am re onstru si: me a sana an proye re onstru si secara angsung
dengan anggaran pemerintah (APBN), dan mengoordinasikan penerapan rehabilitas
serta re onstru si o e jajaran ementerian/ em aga,pemerintah daerah, dan donor/LSM.
Rencana Induk yang asli menyediakan target-target
penting untu re onstru si guna i a sana an an
dikoordinasikan oleh BRR. Namun, di dalam versi ini tidak
a a rencana strategis ataupun eputusan- eputusan unci
untuk memandu proses. Rencana Induk ini disusun secara
tergesa-gesa guna menye ia an to o u ur agi emajuan
dan target BRR. Menghadapi tuntutan tentang adanya
asi yang nyata ari masyara at o a an internasiona ,
dan di bawah tekanan untuk bertindak cepat, pemerintah
RI mengabaikan perlunya menggunakan waktu untuk
merancang asar yang o o yang apat ija i an an asan
untuk membangun strategi implementasi dan koordinasi.
Ja i, mes i Rencana In u as i su a menetap an tujuan
serta ukuran-ukuran kuantitati pencapaian, Rencana Induk
itu tidak menciptakan strategi yang komprehensi bagi BRR.
Dengan kata lain: tujuan-tujuan yang coba dicapai oleh
BRR eragam, an ang a untu mencapai tujuan-tujuan
itu dihadang sejumlah halangan, sementara petunjuk untuk
merai target se etu nya ta a a.
Dalam ketiadaan rencana rekonstruksi yang jelas di
dalam Rencana Induk, BRR merancang strategi besar untuk
mengarahkan okus kegiatan-kegiatan rehabilitasi dan
rekonstruksinya (Gambar 2.2.). Meski tidak spesiik, strategi
Tujuan Rencana Induki) Membentuk konsensus dan komitmen di
antara pemerintah pusat dan daerah, donor, dan
para pemangku kepentingan yang terlibat di dalam
rekonstruksi.
ii) Mengoordinasikan serta memadukan
beragam rencana dari berbagai sektor serta
pemangku kepentingan guna menciptakan
rencana kerja yang terintegrasi dan menetapkanjangka waktu kerja, lokasi, identifikasi sumber
dana, serta delegasi pelaksanaan tanggung jawab.
iii) Menyosialisasikan dan menyebarkan data
serta informasi kepada pihak lokal, nasional dan
internasional mengenai kerusakan, kehilangan,
dan perlunya peninjauan/penilaian.
iv) Membangun sistem yang efektif,
transparan, dan ada pertanggungjawaban bersama
dengan mekanisme untuk memobilisasi dana dari
APBN, APBD, dan donor sesuai dengan prinsip tata
kelola pemerintahan yang baik
Sumber: Bappenas 2005
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
40/163
ini menyediakan rancangan luas tentang sektor mana saja yang akan diprioritaskan pada
eragam perio e re onstru si. Intensitas an jang a wa tu yang arus i eri an pa a
tiap se tor juga iper i at an i a am strategi.
Sebuah Pendekatan Pasar BebasDalam abad keempat sebelum Masehi, seorang ilsu Tao bernama Zhuangzi berkata,
Keteraturan akan tercipta secara spontan bila segala hal dibiarkan sebagaimana adanya.
Pan angan ini a a a ci a - a a agi pemi iran e onom Austria, Frie ric Haye , yang
menyebut adanya keteraturan spontan. Hayek mengikuti pandangan klasik liberal
bahwa dalam ekonomi pasar, keteraturan akan muncul secara spontan dari apa yang
ter i at se agai e acauan. Keteraturan ini e i mung in muncu a am ea aan
tersebut dari kondisi ekonomi yang sengaja dikontrol atau dikelola (Hayek seperti dikutip
ari Petsou as, 2001: 2). Haye percaya muncu nya sum er-sum er aya secara organi
akan mengarah pada alokasi yang lebih eisien dibanding apa yang bisa dicapai melalui
ciptaan manusia.
Keadaan upaya pemulihan di ceh boleh dibilang kacau saatpertama kali BRR datang.
Kerusakan terjadi di semua sektor sementara sejumlah lembaga telah menapak masuk.
Daripada mencoba mengontrol badan-badan ini, BRR memutuskan untuk mengadopsi
pendekatan pasar bebas yang dibatasi dengan peraturan yang sesuai.
2005 2006 2007 008 2009
PerencanaanMasyarakat &Tata Ruang
Pendidikan danKese atan
Perumahan
Infrastruktur & FasilitasUmum Lainnya
Pemberdayaan Ekonomidan Usaha
PembangunanKelembagaan
Agama, Sosial, danBudaya
Hak Tanah
Gambar 2.2 Pergeseran Fokus Kegiatan Rehabilitasi dan Rekonstruksi seperti Digambarkan
pada Desember 2005
24
KEUANGAN:TujuhKunciPengelola
anDanaBantuanyangEfektif
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
41/163
Cara ini menghindari relasi antara BRR dan para mitra rekonstruksi bergaya komando
an ontro tra isiona , se ingga gagasan an para partisipan isa ergera secara
leluasa. Berdasarkan argumen Hayek, dengan berjalannya waktu, tuntutan dari
penduduk setempat, pemerintah daerah, dan BRR akan disesuaikan dengan pasokan
ari para onor an LSM, an se ua jejaring isnis yang api a an muncu secara
organik di antara para mitra.
Pen e atan pasar e as juga mem eri an e e asan ergera agi para LSM. Dana
privat mereka dapat dicairkan lebih cepat daripada dana yang berasal donor atau
pemerinta RI. Se agai asi nya, mere a isa memenu i e utu an arurat secara
lebih cepat dibanding para pelaku rekonstruksi lainnya. Hal ini berarti program-program
pemulihan tertentu yang memerlukan tindakan segera, seperti dukungan bagi penderita
trauma, mengem a i an ana -ana e se o a an menye ia an tempat tingga
sementara, bisa diatasi dengan cepat.
Di a ap an pa a e utu an yang eragam i ampir semua se tor, sejum a
LSM mengambil kesempatan dari keleluasaan yang diberikan kepada mereka untukmenje aja i area i uar ea ian mere a yang iasa. Se agai conto , anya organisasi
yang tidak memiliki latar belakang dalam membangun rumah menyewa kontraktor untuk
mem angun ruma em a i i Ace an Nias. Kapasitas mere a untu menyesuai an
diri dengan tuntutan pemulihan yang senantiasa melebar pun diuji. Melalui proses yang
alami, kemampuan serta kapasitas yang beragam di antara para mitra menjadi semakin
nyata.
BRR secara strategis membantu munculnya keunggulan komparati saat keuntungan
ini mu ai tampa . Se agai conto , BRR men orong para mitra yang su a memi i i
rancangan strategis, anggaran, dan struktur untuk mewujudkan hasil kerja secepat
mung in, men u ung e utu an a an a anya respons cepat namun terara .
Peran kelompok-kelompok pemangku kepentingan menjadi lebih jelas menurut
e utu an re onstru si serta jenis-jenis proye . Donor i atera an mu ti atera se agian
besar mencakup proyek skala besar, sementara LSM mengerjakan proyek skala kecil
ing up setempat. Seiring wa tu, se agaimana teori Haye , sum er aya tera o asi
engan ai , an para a an juga mencoco an ea ian mere a, ai aru maupun
ama, engan e utu an i apangan.
Kesenjangan yang Senantiasa AdaPa a awa nya mem iar an a iran niat ai tanpa e an ontro manajemen ari BRR
memberikan keuntungan komparati kepada lembaga-lembaga berbeda yang muncul
secara organi . Ha ini juga memung in an para pe a u re onstru si untu eroperasi
sesuai dengan kecepatan masing-masing. Seiring dengan perjalanan waktu, model pasar
e as ini ter u ti urang tepat a am menge o a a iran atangnya para partisipan.
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
42/163
Jumlah lembaga yang terus bertambah serta besarnya dana yang bisa diakses banya
pihak menyulitkan koordinasi para mitra. Hal negati yang muncul dari leksibilitas
lembaga-lembaga tersebut serta pendanaan yang otonom adalah lembaga-lembaga
memiliki kebebasan untuk melakukan implementasi secara independen. Sementara itu,
em aga penerima ti a teri at ewaji an epa a para onor resmi termasu pemerinta
pusat TEC, 2006). Faktor-aktor ini mempertinggi keleluasaan dari LSM dan Gerakan
Pa ang Mera an juga mening at an pengaru agi para pe a u nonpemerinta
terhadap upaya rekonstruksi, serta lebih jauh lagi mengurangi kebutuhan mereka untu
er oor inasi engan sesama pe a u mu ti atera an i atera .
Tanpa koordinasi yang ketat, muncul situasi saling tumpang tindih sehingga sebagian
ebutuhan tidak terpenuhi. BRR berupaya sebaik-baiknya untuk memenuhi kebutuhan
yang tidak terpenuhi, menggunakan dana yang besar serta leksibel untuk memperkecil
esenjangan. BRR memiliki keleluasaan penggunaan dana rekonstruksi on-budget ari
pemerintah RI. Patut dicatat, APBN adalah sumber dana terbesar bagi proses rekonstruksi.
Masyaraah dan McKeon (2008) melaporkan bahwa adanya satu lembaga yang mengatur
penggunaan ana i ce er asi mengurangi penggunaan ana yang terpeca -
pecah dalam jumlah kecil secara signiikan. Walau demikian, meski telah berupaya
se ai mung in, a a sejum a esenjangan yang ta juga isa ijem atani. Me anisme
koordinasi yang lebih eekti pun diperlukan.
Biaya dari Bertambahnya Organisasi-organisasi PemberiBantuan
Dana yang besar menyebabkan meningkatnya jumlah pelaku baru yang belum
erpenga aman, an mem uat para pe a u terse ut memasu i rana -rana egiatan i
uar bidang keahlian mereka TEC, 2006). Banyaknya pelaku yang masuk ke kawasan yangserupa seperti e i upan e onomi an ese atan, menye a an e e i an paso an i
sederetan sektor sementara sektor-sektor lainnya tidak mendapatkan dana yang cukup.
Situasi ini menggambarkan bagaimana peningkatan sumber dana dalam jumlah besar
mem e ani apasitas pemerinta penerima a am menge o a an menya ur an a iran
bantuan yang masuk. Sebagai akibatnya, pemerintah tidak dapat menghindari adanya
sejum a se tor yang e e i an atau se a i nya, e urangan ana.
Perkembangan sumber dana, sebagaimana terjadi di Aceh, terjadi secara
er esinam ungan a am s a a g o a seja 1975 an menye a an tim u nya iaya.
Sumber-sumber dan saluran dana bertambah secara cepat seiring dengan organisasi-
organisasi mu ti atera seperti a an- a an PBB an sema in anya negara yang
membangun program-program dana bilateral dan independen mereka masing-masing.
Bagi sejumlah negara, program-program tersebut memungkinkan mereka menyandang
status semu se agai negara er em ang Ac arya, Fuzzo, an Moore, 2004).
Berkembangnya jumlah donor membawa implikasi penting bagi kualitas dan biaya
respons. Da am ata ognya mengenai tuju osa memati an tentang pem erian ana,
26
KEUANGAN:TujuhKunciPengelola
anDanaBantuanyangEfektif
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
43/163
Birdsall (2005, dikutip oleh Roodman, 2006) mengelompokkan peningkatan sumber dana
e a am ategori iri, engan mengacu pa a egaga an onor me a u an oor inasi.
Setiap donor tentu saja menginginkan proyek seperti pembangunan sekolah dan
kampanye pencegahan Human Immunode iciency Virus (HIV) milik mereka sendiri.
Konse uensi angsung atas pertam a an ana a a a pertam a an iaya transa siyang ditanggung oleh pemerintah penerima saat mereka menyerap dana dari luar negeri
Ac arya, et.all., 2006). Biaya ini isa merupa an iaya angsung maupun ti a angsung
Acharya, Fuzzo, dan Moore, 2004). Biaya transaksi langsung menyerap energi pemerintah
penerima yang i e an an me a ui, misa nya, iaya pe aporan yang ertam a eserta
biaya administrati lainnya, mengalihkan sumber daya penerima seperti pemasukan pajak
dan waktu para pejabat pemerintah yang memiliki keahlian yang seharusnya bisa lebih
produkti (Roodman, 2006). Lebih jauh lagi, ada beban
yang bertambah bagi pejabat setempat dan struktur
koordinasi. Biaya transaksi tidak langsung muncul
dalam bentuk birokrasi serta perilaku politik tak beretika
yang ipicu o e mening atnya jum a ana antuan
(Masyraah dan McKeon, 2008).
Semu a, engan mem u a pintu se uas- uasnya,
BRR memberikan lembaga itu sendiri kesempatan
untuk memahami kondisi kekacauan ini sebagaimana
pendekatan pasar bebas mengungkapkan kebutuhan
nyata dan keragaman keahlian yang dimiliki oleh
pe a u-pe a u yang er e a. Seiring engan perja anan
waktu, berbagai masalah muncul. Koordinasi menjadi
terpeca -peca an masa a iatasi secara asus perkasus, sedangkan sederetan organisasi beroperasi di
awasan serta se tor yang sama an ti a sa ing er agi
inormasi. Biaya pasar bebas dari berkembangnya
em aga- em aga terse ut sema in nyata saat a o asi
ana antarse tor mu ai menja i ti a sta i .
Alokasi Dana yang Kurang Tepat
Biaya program re onstru si tota seni ai S 7,2
miliar di Aceh dan Nias adalah yang terbesar yang
perna terja i i unia er em ang saat ini. Se e umDesember 2005, S 4,4 miliar telah diwujudkan
dalam program-program konkret yang berungsi
sebagai tulang punggung dari tahun pertama
rekonstruksi BRR dan Mitra 2005). Hampir setengah
ari ana te a ia o asi an e se tor peruma an
0
200
400
600
800
1000
1200
Sumber: BRR and Partners 2005
Gambar 2.3 Alokasi Sektoral pada Desember 2005
Perumah
n
Transporta
i
Kesehatn
Pendidik
n
Komunitas,
Budaya
,danAgam
Tatakelolap
emerintah
n
danAdministrasiterm
asuktanah
Industri,Perdaganga
n,
dan
UK
Pengen
dalianBanjjjir
dan
ekerjaanIriga
i
Lingkung
Pengairan
danSanita
i
Perikan
n
Infrastru
kturLainny
ertaniandan
eternak
n
US$
JUTA
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
44/163
an inrastruktur, diikuti oleh transportasi,
ese atan, pen i i an, u ungan omunitas
erta sektor-sektor pemerintahan (Gambar 2.3.).
agian ini menggambarkan kesenjangan dalam
e onstru si yang tim u seiring wa tu eri utplikasinya.
Jum a antuan awa S 4,4 miliar cukup
ntuk menutupi biaya penilaian kerusakan dan
e i angan awa , namun e um mencu upi
ntuk kebutuhan minimal di beberapa sektor,
tau untu mem angun em a i engan e i
aik, atau untuk menanggung biaya yang
erus bertambah. Lebih jauh lagi, alokasi ini
anya er u ungan secara garis esar engan
ebutuhan sektoral. Sehubungan dengan
e utu an se tor yang eragam an a anya
antuan yang terikat pada proyek-proyek
ertentu, satu ta un sete a tsunami, ana ari
eberapa sektor telah melampaui kebutuhan
ejum a se tor sementara se tor-se tor
Gambar 2.4 Perbandingan Alokasi Sektoral terhadap Kebutuhan Dasar Minimal
pada Desember 2005
d
s
B
ri
u
u
a
b
t
k
t
b
s
Catatan Mengenai DefinisiProyek
Definisi proyek sesungguhnya masih belum jelas mengingat
ukuran-ukuran yang beragam yang digunakan oleh mitra yang
beragam pula serta peralatan yang beragam bagi pencatatan
kegiatan rekonstruksi. Bagi kegiatan off-budget, BRR
menggunakan catatan konsep proyek (project concept notes-
PCNs) sebagai indikator. Per Desember 2008, 1.658 PCN telah
disetujui oleh BRR (proses persetujuan PCN dirinci di bawah ini).
Meski demikian, sebuah PCN bisa mewakilkan program sektoral
dengan koleksi komponen proyek, mengakibatkan jumlah proyek
off-budget lebih besar daripada jumlah PCN.
Sementara itu, bagi proyek on-budget, BRR memiliki lebih dari
900 satuan kerja yang berlaku sepanjang masa kerja BRR. Setiap
satuan kerja menerapkan sejumlah paket yang terdiri atas jumlah
kontrak yang beragam. Sebagaimana halnya dengan sebuah PCN,
setiap paket dan kontrak dapat terdiri atas satu proyek atau satu
kelompok proyek. Sepanjang 2005-2008, terdapat lebih dari 20
ribu paket. Tak pelak lagi bila keragaman alat ukur menjadikannya
sulit untuk menghasilkan satu angka bagi jumlah proyek yang
dikelola di masa rekonstruksi.
00
300
200
100
0
100
200
300
400
S$ Juta
Surplus
efisit
Kesehatan
Komunita
s,Kebudayaan
an
gama
TatakelolaPem
etintahandan
Administrasi(te
rmasuktanah)
Perdagangan
Pendidikan
A
irdanSanitasi
Pertaniand
anPeternakan
Perikanan
In
frastrukturlain
Perumaha
Kominukasi
Energi
Lingkungan
Pengenda
lianBanjirdan
e
eraan
rgasi
Transportasi
Sumber: BRR and Partners 2005
28
KEUANGAN:TujuhKunciPengelola
anDanaBantuanyangEfektif
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
45/163
lainnya tetap kekurangan dana (Gambar 2.4.). Lebih jauh lagi, meningginya tingkat
inlasi memancing menguapnya dana di Ace an mem awa a i at angsung ter a ap
kemampuan badan-badan internasional dalam mewujudkan janji-janji yang telah mereka
rencanakan (Masyraah dan McKeon, 2008).
Menurut Masyraah dan McKeon (2008), Aceh menjadi tuan rumah bagi sekitar 2.200
proye yang iterap an o e e i ari 500 a an a am ta ap re onstru si saja. Dari
proyek-proyek ini, LSM mengelola 80 persen, sementara lembaga donor dan pemerintah
RI masing-masing menerap an 18 persen an 7 persen. Secara rata-rata u uran proyeLSM jauh lebih kecil daripada program pemerintah RI. Jumlah proyek yang terbesar serta
partisipan yang terbanyak dalam proses rekonstruksi bisa ditemukan di sektor sosial,
meskipun alokasi pada di sektor ini bukanlah yang tertinggi. Dalam sektor inrastruktur
dan perumahan-sektor yang paling dipengaruhi bencana jumlah proyek dan peserta
lebih rendah.
Gambar 2.5 Kesenjangan Regional dalam Pembiayaan pada Desember 2005
NIAS SELATAN
NIAS
45
40
Sumber: BRR dan Partners 2005
Rasio Pembiayaan Sesuai Kebutuhan
Di atas 125
100 to 125
5 to 100
50 to 75
Di bawah 50Tidak terlanda
-
8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan
46/163
A okasi dana berkaitan erat dengan kerusakan spasial, dengan konsentrasi yang jelas
i awasan se itar L o seumawe. Kawasan- awasan yang menga ami erusa an pa ing
parah, Aceh Jaya dan Aceh Barat diikuti oleh Nias, ceh Besar dan Banda Aceh, menerima
jumlah dana terbanyak selain Nias.