Senado e Bicameralismo

8/19/2019 Senado e Bicameralismo

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O bicameralismo importa? Uma análise da produção legislativa no Brasil a

partir do Senado Federal

Paulo Magalhães Araújo1

Resumo

O texto apresenta um estudo das propostas de lei e de emenda constitucional que deflagraramo processo legislativo no Senado Federal entre 1! e "##$% O o&jetivo da an'lise ( comparar)com &ase na modelagem institucional do &icameralismo &rasileiro) o desempenho legiferantedo Senado com o *xecutivo) o +udici'rio e) especialmente) a ,-mara dos .eputados%Sustenta/se que) a despeito de tra0os comuns na produ0ão legislativa das referidas inst-ncias)o Senado se distingue das demais devido ao seu papel especfico no processo &icameral%

Palavras chave: Produ0ão 2egislativa) Senado) 3icameralismo%

ntrodução

A questão central que se coloca no presente estudo ( a seguinte4 o &icameralismo

importa para a produ0ão leis no -m&ito federal5 *m outros termos) o Senado demonstra

alguma especificidade enquanto inst-ncia proponente de leis5

Para responder essa questão) o texto inicialmente avalia os incentivos institucionais e polticos para a atua0ão legiferante dos senadores% *m seguida) analisam/se) em termos

agregados) as propostas de lei e de emenda constitucional que) independentemente da origem)

deflagraram o processo legislativo no Senado entre 1! e "##$%

O o&jetivo ( comparar o desempenho legislativo do Senado com o das demais

inst-ncias legisladoras no -m&ito federal) em especial com a ,-mara dos .eputados% O

tra&alho parte da hip6tese geral de que) em converg7ncia com a orienta0ão estrat(gica do

comportamento parlamentar e com a estrutura funcional do &icameralismo &rasileiro) aatua0ão legiferante do Senado apresenta pontos comuns com as demais arenas) mas tam&(m

revela especificidades) devido a sua posi0ão e suas fun08es na cadeia decis6ria &icameral%

! " Bicameralismo e produção legislativa: análise do caso brasileiro

Segundo a perspectiva do neoinstitucionalismo) o car'ter unicameral ou &icameral do

poder legislativo deve ser um fator institucional influente nas estrat(gias de atua0ão

1 .outor em ,i7ncia Poltica pela 9FM:) professor de ,i7ncia Poltica e pesquisador do 2a&orat6rio de *studosPolticos ;2*P< da 9niversidade Federal do *sprito Santo ;9F*S


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parlamentar% .este ponto de vista) a moldura institucional do &icameralismo deve ter

influ7ncia relevante) e diferenciada) no comportamento de senadores e deputados% *m&ora

pesquisas com esse enfoque estejam em ascensão ;cf% 2emos) "##!o

3rasil) at( então) as an'lises so&re a produ0ão legislativa do ,ongresso não tem dado pouco

tratamento sistem'tico a esses incentivos diferenciados) indu?indo ao raciocnio de que os

senadores não desempenham papel especfico na produ0ão de leis%

9ma an'lise da produ0ão legislativa do ,ongresso >acional deve levar em conta que o

Poder 2egislativo federal ( &icameral) composto pela ,-mara e pelo Senado% O padrão de

articula0ão entre essas casas) e seus efeitos na produ0ão de leis) pode ser avaliado segundo a

tipologia de 2ijphart ;"##@


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representa0ão diferenciada dos partidos numa e noutra casa) mas tam&(m promove diferentes

vnculos entre os parlamentares e seus apoiadores) sejam eles partidos ou eleitores% *m todo

caso) se produ? uma forte incongru7ncia na representa0ão &icameral%

Duadro B

Eari'veis que afetam a incongru7ncia legislativa no 3rasil

%ariáveisRegras para composição das casas

&'eitoSenado ()mara

amanho das c-maras !1 cadeiras G1@ cadeiras Bncongru7nciaSistema eleitoral Majorit'rio Proporcional Bncongru7nciaipo de lista 9m ou dois candidatos 2ista a&erta Bncongru7ncia,ircunscri0ão eleitoral *stado federado *stado federado ,ongru7nciaMagnitude m(dia @H 1 Bncongru7nciaIenova0ão eleitoral Parcial otal Bncongru7ncia.ata das elei08es ,oincidentes ,oincidentes ,ongru7ncia.ura0ão do mandato ! anos $ anos Bncongru7ncia

Bdade mnima exigida @G anos "1 anos Bncongru7nciaIegras para supl7ncia >omea0ão HH 2ista de espera Bncongru7nciaOutros requisitos para ser candidato Mesmas regrasHHH Mesmas regras ,ongru7ncia

*la&ora0ão Pr6pria) "##!% H ,onsiderando a disputa eleitoral) a magnitude ( 1 ou ") conforme a renova0ão seja de 1J@ e "J@ da ,asa% O

número de candidatos por partido ou coliga0ão ( igual ao número de vagas em disputa na elei0ão em questão% HH >o Senado a nomea0ão ( feita pelo candidato a Senador% Se ele ganha as elei08es) seus suplentes tam&(m

vencem) muito em&ora eles dificilmente se exponham nas campanhas eleitorais% >a ,-mara) os suplentes saemde uma Klista de esperaL dos deputados mais votados) mas que não conseguiram votos suficientes para seremeleitos na distri&ui0ão de cadeiras que ( feita imediatamente ap6s as elei08es%HHH O @N do art% 1$ da ,onstitui0ão Federal di? que4 KSão condi08es de elegi&ilidade para qualquer cargo) naforma da lei4 B / a nacionalidade &rasileira BB / o pleno exerccio dos direitos polticos BBB / o alistamentoeleitoral BE / o domiclio eleitoral na circunscri0ão E / a filia0ão partid'ria %%% $N4 São inelegveis os

inalist'veis e os analfa&etos%L

A lista a&erta adotada nas elei08es para a ,-mara ( muito criticada porque) em tese)

incentiva os vnculos pessoais entre o deputado e sua clientela e indu? ao comportamento

parlamentar individualista) clientelista e prejudicial C necess'ria fun0ão de coordena0ão

poltica dos partidos ;Ames) "### MainQaring) 1R "##1asunidades da Federa0ão onde o número de lugares na ,-mara dos .eputados não passa de vinte) cada partido

poder' registrar candidatos a .eputado Federal e a .eputado *stadual ou .istrital at( o do&ro das respectivas

vagas havendo coliga0ão) estes números poderão ser acrescidos de at( mais cinqTenta por cento%@ Atualmente) est' em voga a import-ncia dos recursos financeiros ;ou conversveis em moeda< controlados pelos partidos% >o 3rasil) esses recursos podem resultar de doa08es pú&licas ou privadas os candidatos tam&(m

@


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tra0os institucionais) com&inados) incentivariam os deputados a um comportamento

paroquialista) ao inv(s de partidariamente orientado ;Shugart e ,areU) 1"


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fun0ão de se contrapor aos eventuais arrou&os primeira c-mara) normalmente mais passional e

propcia a escolhas intempestivas%

*m suma) consideradas em conjunto) as regras para a composi0ão da representa0ão

&icameral &rasileira fomentam a incongru7ncia entre as casas% >os termos do referencial

analtico aqui adotado) significa reconhecer o grande potencial do Senado para intervir nas

decis8es polticas federais% Iesta sa&er em que medida isso se manifesta na produ0ão de leis

ou no processo legislativo) tendo em vista que a incongru7ncia se com&ina com outros tra0os

do sistema) tais como as prerrogativas de cada ,asa) as regras da intera0ão &icameral) a

organi?a0ão parlamentar e o padrão de intera0ão 2egislativo/*xecutivo% Os dois primeiros

pontos tam&(m são definidores do &icameralismo e são a&ordados no pr6ximo t6pico%

!#* " Bicameralismo e simetria no Brasil

Por determina0ão da ,onstitui0ão de 1!!) incluindo as mudan0as su&seqTentes) as

fun08es do ,ongresso) atinentes C prote0ão das institui08es) ao controle das autoridades e C

produ0ão legislativa) são distri&udas de forma sim(trica entre Senado e ,-mara% O quadro BB

enfoca a distri&ui0ão &icameral das fun08es diretamente relacionadas à produção de leis) para

uma melhor avalia0ão da simetria &icameral segundo o pro&lema analtico aqui colocado%

Duadro BB

.istri&ui0ão das atri&ui08es constitucionais que afetam a simetria do &icameralismo+tribuiç,es -ue a'etam o poder de gerar leis Prerrogativas

SF (.

+tribuiç,es legi'erantes

Prop8e projeto de lei e emenda constitucional Sim SimParticipa da produ0ão de legisla0ão financeira Sim SimParticipa da produ0ão de legisla0ão não/financeira Sim Sim VIejeita definitivamente projeto de lei Sim SimIejeita definitivamente veto do Poder *xecutivo >ãoH >ãoH.eli&era so&re emenda constitucional Sim SimParticipa da aprova0ão de 2eis .elegadas Sim Simem exclusividade para deli&erar so&re certas mat(rias >ão >ão

em poder de veto so&re medidas provis6rias Sim SimRegras para deliberação con/unta e solução de impasses entre as casas

,onvoca sessão extraordin'ria do ,ongresso Sim V Sim oma decisão terminativa em caso de impasses Sim Sim VParticipa das comiss8es mistas em condi0ão de igualdade Sim SimParticipa das sess8es conjuntas em condi0ão de autonomia Sim SimAs sess8es conjuntas são presididas pelo presidente da ,asa Sim >ãoPode utili?ar a passagem do tempo em seu favor Sim V Sim

Fonte4 ela&ora0ão pr6pria) a partir de 2lanos ;"##"eiva ;"##$< e da ,onstitui0ão Federal ;1!!


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san0ão presidencial) mat(rias financeiras e não/financeiras) ou) ainda) decis8es que percorrem

o rito &icameral e aquelas apreciadas em sess8es conjuntas%

,onsideradas as medidas que dependem da san0ão do *xecutivo) a &alan0a do

&icameralismo equipara as duas casas% Dualquer que seja a forma da tramita0ão) conjunta ou

seqTencial$) o Senado participa das deli&era08es com o direito de alterar ou vetar as propostas%

W') no entanto) grande mudan0a no equil&rio &icameral conforme a mat(ria esteja sujeita a

aprecia0ão conjunta ou a tramita0ão com ida e volta%

No tocante a matérias votadas em sessões conjuntas do Congresso, a distribuição do

poder é bem mais simétrica e, portanto, mais favorável ao Senado, se comparado às propostas

sujeitas à tramitação seqüencial (Backes, 1999; 2008). Um indicador da simetria nas

atividades conjuntas é a composição paritária das comissões mistas, formadas para dar parecer

sobre as matérias a serem votadas em sessões do Congresso – incluindo as MPs, mesmo

depois da Emenda 325. Diz o art. 62 da Constituição Federal (posteriormente à Emenda 32),

que “Caberá à comissão mista de Deputados e Senadores examinar as medidas provisórias e

sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sessão separada, pelo Plenário de

cada uma das Casas do Congresso Nacional”. Al(m de deverem ter) por norma regimental) o

mesmo número de senadores e deputados) o art% 1$ do Iegimento ,omum do ,ongresso

determina que as comiss8es mistas deli&erem por maioria de votos determina ainda que os

votos de senadores e deputados sejam tomados em separado sempre que não haja paridade

num(rica em sua composi0ão%

>o caso da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO))

para a qual h' um regulamento especfico) as sucessivas altera08es regimentais não afetaram o

artigo que disp8e so&re as decis8es da comissão4 KAs deli&era08es da CMO iniciar/se/ão

pelos representantes da ,-mara dos .eputados) sendo que o voto contr'rio da maioria dos

representantes de uma das ,asas importar' em rejei0ão da mat(ria”X%

>o tocante aos tra&alhos do ,ongresso) h' mais um fator que aumenta o cacife

poltico do Senado4 enquanto na tramita0ão seqTencial os desacordos são resolvidos com a

imposi0ão da vontade da primeira ,asa) nas decis8es conjuntas as mat(rias s6 são

transformadas em lei com o acordo simult-neo de deputados e senadores. .efinida a pauta das

$ Bsto () conforme o tradicional m(todo &icameral de idas e voltas4 shuttle system ou navette system) na literaturaestrangeira% Por esse m(todo) diferentemente do de tramita0ão conjunta) cada casa aprecia a mat(ria a seu tempo%G A emenda @" de "##1 transformou a aprecia0ão de MPs de conjunta em seqTencial%X A ,omissão Mista Permanente de Planos) Or0amento Pú&lico e Fiscali?a0ão ;,MO


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um poder decisivo so&re MPs ;a partir de "##1< e so&re projetos de lei ordin'ria ou

complementar que tramitam pelo rito &icameral tpico estes últimos comp8em $#Y das leis

produ?idas entre 1! e 1!) conforme Figueiredo e 2imongi ;14G#


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autores) o desempenho legiferante do Senado est' longe de espelhar seu poder% Para eles) a

,asa atua essencialmente como arena de revisão e) ainda assim) Knão parece desempenhar um

papel aut[nomo como inst-ncia deli&erativaL nem mesmo no que respeita ao seu papel de

c-mara revisora ;Figueiredo e 2imongi4 1X) p% #!/1#acional% >o que respeita Cs proposi08es visadas neste artigo proposta de

emenda constitucional ;P*,este texto) daqui por diante) para redu?ir a variedadede siglas) se usar') como na ,-mara) P2 para todo projeto de lei ordin'ria e P2P para todo projeto de lei

complementar%11 Segundo Iicci ;"##!4 "$@/"$$


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*sse fator institucional ajuda a entender os números da ta&ela 14 o volume

relativamente grande de proposi08es iniciadas no perodo por deputados e) so&retudo)

senadores% Para dar uma id(ia mais precisa do volume de proposi08es apreciadas pelos

senadores) a ta&ela a&range todas as propostas ingressadas Senado) inclusive as que não serão

analisadas em detalhes neste tra&alho) isto () as iniciadas no Senado) mas rejeitadas ou ainda

em tramita0ão na ,asa%

a&ela 1

P2s) P2Ps e P*,s que deflagaram o processo legislativo no Senado entre 1! e "##$

AnoOrigem

otalSenado ,-mara *xecutivo +udici'rio1! $"X @@ $" 1! G11# "GR RG $X R @!G11 $@ $" XR @X G!$

1" 1@ !# $1 @! @G"1@ 1X 1!1 X# ! $1!1$ 1#$ @G 1# "$!1G @$ !X G@ G$"1X @"! X $# $ $$11R @@" $R @" $ $1G1! "@R "! "G R "R1 R!" @@ @$ " !G1"### @"# R# $" $$1"##1 @$ 11$ $1 " G#X"##" @#" ! "1 X $1!"##@ X@$ R" @X ! RG#"##$ $@1 X$ "X ! G"

otal GXR 11!" X$1 1RX RXX *la&ora0ão pr6pria) a partir de dados do Senado "##R

Devido aos baixos custos da iniciativa e ao grande número de

legisladores, vê-se que o Legislativo é, de longe, o maior responsável pelo

montante de propostas de lei e PECs que ocuparam a pauta do enado no

per!odo" #as as $acilidades $ormais para a iniciativa de leis n%o

correspondem &s possibilidades de aprova'%o" O grá(co ) distingue as

proposi'*es entre +aprovadas e +retidas e mostra que o número ./ de

iniciativas, por inst0ncia, está inversamente relacionado ao percentual de

sucesso legislativo" .ota-se também o enado se distancia muito das

demais inst0ncias em termos do percentual de +reten'%o das suas

propostas"

:r'fico B

Percentual de projetos aprovados e retidos no Senado) por origem ;1!/"##$H<

1#


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1,2

33,3

4),5

),)

6),4

71,3

61,6

88,5

Senado

(N = 5697)

Câmara

(N = 1182)

Executivo

(N = 641)

udici!rio

(N = 176)

"etido# $%rovado#

*la&ora0ão pr6pria) a partir de dados do Senado "##R H Bngressados no Senado entre 1! e "##$) tramita0ão acompanhada at( #J"##R%

obre isso, cabem algumas observa'*es $undadas nas normaslegislativas e na posi'%o do enado na tramita'%o bicameral" Em rela'%o

&s normas para proposi'%o, vale ressaltar os incentivos $ormais para a

iniciativa individual e ilimitada, que indu9em a proposi'*es

despreocupadas com as c:ances reais de aprova'%o, pois, do ponto de

vista eleitoral, a simples apresenta'%o do pro;eto ;á implica uma presta'%o

de contas &s bases de apoio < a(nal, o dever da iniciativa é do

representante, mas a responsabilidade pela re;ei'%o cabe & legislaturacomo um todo" e os parlamentares condicionassem a proposi'%o de lei &s

suas c:ances de sucesso, di(cilmente proporiam algo, pois, so9in:os, tem

poucas c:ances de in=uenciar decisivamente na aprova'%o" Em

contrapartida, ao propor uma lei, o parlamentar alivia-se do peso de suas

promessas eleitorais, mesmo se seu pro;eto é sabidamente destinado ao

$racasso"

>utra observa'%o a ser $eita é que os dados apresentadosexpressam a din0mica da produ'%o de leis con$orme a l?gica do processo

bicameral no @rasil" > grande volume de pro;etos de senadores < se

comparado ao da C0mara, do Executivo e do Audiciário < re=ete a posi'%o

do enado na cadeia decis?ria, em que a delibera'%o na primeira Casa

opera como (ltro para a Casa revisora" Depois da sele'%o interna corporis

no enado, a contribui'%o dessa Casa no total da produ'%o bicameral n%o

destoa do número de pro;etos dos deputados que c:egam & revis%o < s%o

))18 propostas de deputados e )83B de senadores"

11


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Da mesma $orma, parte signi(cativa dos pro;etos iniciados na

C0mara, especialmente os de deputados, n%o vai & revis%o dos senadores"

t!tulo de exemplo, vale comentar que apenas do ano de )616

tramitaram na C0mara 5B87 pro;etos de autoria parlamentar igueiredo e

Limongi, )662 )666/" Descontados os )68 pro;etos que os senadores

remeteram & C0mara naquele ano, restam 8155F um número bem distante

dos ))18 pro;etos de deputados enviados ao enado nos )2 anos que

comp*em o per!odo )616-8BB4" Gsso indica que os deputados eliminam

um alt!ssimo percentual dos pro;etos apresentados peles mesmos"

> Poder Executivo e o Audiciário também $uncionam como (ltros, e

s%o ainda mais e(cientes devido a suas estruturas :ierarqui9adas" >

Executivo tem grande poder legi$erante, mas, com a centrali9a'%o que l:e

é pr?pria, avalia a conveniência e as c:ances de sucesso de suas

proposi'*es, antes de apresentá-las ao Congresso" Di$erentemente das

casas legislativas, o Executivo opera como um único ator, consumindo

menos es$or'os que os parlamentares para selecionar seus pro;etos

igueiredo e Limongi, )666/"

Hratando-se de um sistema bicameral, os pro;etos do Executivo s%o

duplamente (ltrados antes de c:egarem ao enado, porque depois de

serem escol:idos no 0mbito do pr?prio Executivo, precisam ser aprovados

na C0mara" ssim também é o processo seletivo do Audiciário, que avalia

por si mesmo a viabilidade constitucional e o mérito das suas proposi'*es,

que ser%o também avaliadas pela C0mara antes c:egar aos senadores" >

Audiciário, porém, tem direitos de iniciativa mais restritos que os do

Executivo, pois s? pode propor medidas relacionadas com sua pr?pria

organi9a'%o" Da! seu redu9ido número de proposi'*es" Em suma, :á dois

(ltros institucionais entre as iniciativas de lei do Executivo e do Audiciário e

a aprecia'%o do enado" Essa estrutura decis?ria explica a di$eren'a

quantitativa entre os pro;etos dos senadores e os demais pro;etos

revisados na Casa"

* " O per'il da produção legislativa e os incentivos institucionais 5 atuação das casas

1"


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>este t6pico a produ0ão ser' analisada com &ase em tipologias e modelos de an'lise

correntes na literatura especiali?ada% O o&jetivo ( comparar as inst-ncias proponentes)

especialmente ,-mara e Senado) em termos de suas propens8es legislativas e tentar entender

os resultados C lu? das conseqT7ncias esperadas do &icameralismo na produ0ão legislativa de

cada ,asa% O destino das proposi08es) se aprovadas ou rejeitadas em última inst-ncia) não

ser' considerado) dado o fim estrito de captar as prefer7ncias legislativas de senadores e

deputados% Sustenta/se que o conjunto das iniciativas aprovadas ;selecionadas< em cada

inst-ncia ( um &om indicador de tais prefer7ncias% Bnicia/se a an'lise pela ta&ela "%

A ta&ela discrimina as mat(rias por inst-ncia proponente e por tipo) se P*,) P2P ou

P2% Ao contr'rio da tipifica0ão por temas e por a&rang7ncia) a codifica0ão do tipo de

proposi0ão não carece de ar&trio do pesquisador) porque ( uma distin0ão formal) utili?ada

pelo sistema de registros do ,ongresso >acional% >esse aspecto) os dados revelam

especificidades importantes da produ0ão do Senado) frente Cs da ,-mara e do *xecutivo%

a&ela @

Projetos que tramitaram no Senado) por origem e tipo de proposi0ão ;1!/"##$


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mnimo) um ter0o dos parlamentares da ,asa iniciadora% O fato ( que P*,s e P2Ps são usados

para propostas de legisla0ão superior que visam estruturar o funcionamento do *stado no

plano das institui08es polticas e da administra0ão pú&lica e isso fa? com que sejam

instrumentos legislativos mo&ili?ados com maior parcim[nia%

\ interessante notar que) em termos agregados) não h' diferen0as entre *xecutivo e

2egislativo% .ada a import-ncia das P2Ps e) so&retudo) das P*,s na agenda dos governos

p6s/1!!) ( de se esperar que o *xecutivo fosse respons'vel pelo maior número desse tipo de

propostas% Some/se a isso o fato de o governo) com seus recursos para construir maiorias

parlamentares) tem mais for0a que o 2egislativo para levar adiante tais tentativas ;vale

ressaltar que se tratam de mat(rias aprovadas em pelo menos uma das casas


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Projetos ingressados no Senado) por origem e 'rea tem'tica da mat(ria ;1!/"##$eto e Santos ;"##"4 X


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contr'rio) os resultados das an'lises j' feitas) &em como os da an'lise aqui desenvolvida)

evidenciam que a maior parte da produ0ão legislativa de iniciativa parlamentar gera impacto

so&re toda a sociedade ;cf% 2emos) "##1 Amorim >eto e Santos) "##" Iicci) "##!


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#Y de confia&ilidade1X% Portanto) em conformidade com as expectativas acerca da din-mica

&icameral no 3rasil) perce&e/se que as casas pendem para um padrão de representa0ão

condi?ente com suas fun08es constitucionais4 o Senado mostra maior envolvimento com

interesses dos estados) das regi8es e da união federativa) enquanto a ,-mara atua) com um

empenho relativamente maior) em favor de interesses de setores que comp8em a sociedade

&rasileira) perpassando as fronteiras das unidades su&nacionais%

Fica) no entanto) uma questão em a&erto% .e acordo com a perspectiva da conexão

eleitoral) o efetivo cumprimento da fun0ão das casas na estrutura &icameral precisa ser

interpretado com &ase nos microfundamentos do comportamento poltico de seus mem&ros% \

preciso) pois) verificar se o cumprimento do dever constitucional por parte das duas c-maras

reflete as estrat(gias individuais dos seus mem&ros) que agem orientados pelas conseqT7ncias

eleitorais esperadas de suas a08es%

>o caso do Senado) a fun0ão de representar os estados converge com os incentivos

propiciados pelas regras eleitorais apresentadas no incio deste texto% Por essa via) ( possvel

entender o pendor KestadualistaL dos senadores j' que eles se elegem por regra majorit'ria) em

distritos estaduais% O peso dos partidos nas elei08es para o Senado e a grande quantidade de

votos necess'ria para se reeleger ;.esposato) "##"


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percentual de propostas de impacto restrito no Senado e na ,-mara ( tão inferior ao de

alcance mais amplo%

9ma explica0ão possvel ( que os parlamentares tentam promover &enefcios

exclusivos para suas clientelas) mas seus projetos não o&t7m sucesso% ,ontudo) essa hip6tese

( refutada pela an'lise das mat(rias não aprovadas) pois elas tam&(m são majoritariamente

nacionais% Amorim >eto e Santos ;"##@


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Iegional 1) )R 1)! 1)" ")! X)1 11)1 ")! 1)" #)# 1)G ")! )" 1)@ #)# #)# #)# @)XSetorial @#)R @G)$ "$)! 1$)G ")$ ")@ $$)$ G1)R "")" G)@ @")" @G)G X#)1 $R)G 1")G )1 @") $G)"2ocal 1R)G !)# !)@ #)# #) $) 11) 1)$ ")G #)# 1)! ") 1G)$ @)" 1")G #)# #) X)Pessoal #)# #)# GX)# #)# 1)G G)X @)# #)G G!)# #)# #)R $)! ")" 1) GX)@ #)# 1@)X R)GY 1## 1## 1## 1## 1## 1## 1## 1## 1## 1## 1## 1## 1## 1## 1## 1## 1## 1##

>1XX ""X 1# !@ X!X

1"R#

1@G "11 !1 @! R1R11!

"""! 1G! 1X 11 ""! X$1

*la&ora0ão pr6pria) a partir de dados do Senado 1!/"##$%;1< apenas projetos iniciados e aprovados no Senado e enviados C ,-mara%

As ta&elas X e R mostram clara rela0ão entre a 'rea tem'tica e a amplitude dos efeitos

dos projetos% As mat(rias econ[micas são) na maioria) nacionais ou setoriais as honorficas

ou sim&6licas são majoritariamente individuais as poltico/institucionais se voltam) no mais

das ve?es) para a na0ão ou para a federa0ão as propostas administrativas são) so&retudo)

setoriais% odavia) o destaque da ta&ela ( a forte conexão entre projetos sociais e efeitos em

escala nacional interessante notar que as propostas federais) que tam&(m prev7em impactos

nacionais) são diferentes4 em geral são polticas e administrativas) sendo pequeno o percentual

de mat(rias de conteúdo social% A despeito das varia08es nos percentuais) a ordem dos valores

revela similaridades nas prefer7ncias legiferantes da ,-mara) do Senado e do *xecutivo%

>ota/se) contudo) &em mais semelhan0a entre as duas casas do que entre elas e o *xecutivo%

Amorim >eto e Santos ;"##" "##@< partem da conexão socialJnacional para explicar

o alto ndice de projetos sociais de largo escopo iniciados por parlamentares &rasileiros% Os

autores mencionam a gradativa concentra0ão de poderes legislativos nas mãos do *xecutivo

discutida por ,ox ;1!R< e Pessanha ;"##"eto e Santos sustentam que) em am&os os casos) existe uma justificativa racional

para a delega0ão de direitos legislativos para o *xecutivo% Os parlamentares) que avali?am as

regras formais do jogo) reconhecem que o uso descentrali?ado do poder de legislar implica

inefici7ncia no uso dos recursos pú&licos) devido C maior propensão do legislador individual

para priori?ar a transfer7ncia de &ens privados em detrimento da oferta de &ens pú&licos% Os

parlamentares entendem) ademais) que o *xecutivo tem incentivos para fa?er o oposto e) por

isso) lhe transferem os poderes necess'rios para tal%

>o que respeita C distri&ui0ão do tra&alho legislativo) a conseqT7ncia poltica dessa

concentra0ão de prerrogativas ( que o *xecutivo se torna a fonte predominante de legisla0ão)

respons'vel por leis de amplo e forte impacto) especialmente leis voltadas para o desempenho

da economia nacional ;,ox) 1!R Amorim >eto e Santos) "##" "##@


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concretos e cotidianos dos cidadãosL ;Amorim >eto e Santos) "##"4 1#Ro 3rasil) a

demanda por regula0ão nessas 'reas1) com&inada com as restri08es constitucionais C atua0ão

dos congressistas nas 'reas administrativa e or0ament'ria) permite entender o car'ter nacional

da produ0ão parlamentar ;Amorim >eto e Santos) "##@o entanto) do ponto de vista eleitoral) as normas que geram

efeitos difusos tam&(m podem ser muito vantajosas) se promovem uma intera0ão propcia

entre cidadãos) parlamentares e lderes de coali?ão ;Arnold) 1#a ,-mara h' maiscomiss8es para temas sociais) pois h' mais comiss8es no todo) permitindo maior su&divisão por temas%

""


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for0as parlamentares e sociais para criar repercussão positiva ou evitar repercussão negativa

em torno de sua aprova0ão%

endo em vista os efeitos concretos das propostas de a&rang7ncia nacional) lem&rados

por Amorim >eto e Santos ;"##" "##@


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Senado) com projetos j' de&atidos na ,-mara) especialmente os do +udici'rio e do *xecutivo)

pois estes apresentaram um percentual de reten0ão muito menor% Pela l6gica &icameral) a

maior chance de sucesso) no Senado) de projetos externos decorre do fato de que as escolhas

na inst-ncia de origem antecipam em grau relevante as prefer7ncias da ,asa Ievisora)

diminuindo as chances de rejei0ão na etapa de revisão%

So&re o conteúdo das proposi08es analisadas) h' dois tipos de conclus8es% .e um lado)

o Senado) como a ,-mara) sofre restri08es C iniciativa de leis de cunho clientelista) por isso)

os senadores) como os deputados) &uscam reconhecimento poltico num campo legislativo

importante e a&erto C interven0ão parlamentar4 a legisla0ão regulat6ria de amplo alcance

;Amorim >eto e Santos) "##"o tocante Cs diferen0as)

mostrou/se que os senadores aprovaram) interna corporis) um percentual de proposi08es de

impacto regional e federal maior que o dos deputados% *sse desempenho legiferante (

caracterstico da fun0ão representativa do Senado no sistema &icameral e) ademais) converge

com os incentivos eleitorais que recaem so&re os senadores% Os deputados) por sua ve?)

aprovaram ;em seu pr6prio -m&ito< e enviaram ao Senado um percentual significativo de

proposi08es que afetam setores sociais não recortados territorialmente% A prefer7ncia por esse

tipo de legisla0ão tam&(m converge com a divisão &icameral das fun08es) pois a ,-mara tem)

precisamente) a missão de representar setores sociais conforme sua propor0ão no demos%

*m suma) a despeito de certa impressão geral mesmo entre especialistas de que

não h' distin0ão entre Senado e ,-mara) a presente an'lise permite concluir que) em fun0ão

da l6gica da a0ão parlamentar e da din-mica do processo decis6rio &icameral) senadores e

deputados dão contri&ui08es distintas na produ0ão de leis no -m&ito federal%

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no +rasil % Iio de +aneiro4 Buperj) 1$% ;ese de doutorado em ,i7ncia Poltica

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