'Schriftelijke zienswijze Vereniging Commerciële Omroepen op ...
Transcript of 'Schriftelijke zienswijze Vereniging Commerciële Omroepen op ...
1
Ontwerpbesluit NPO Plus
Zienswijze Vereniging voor Commerciële Omroepen en haar leden
31 mei 2015
Inhoud
I. Introductie ....................................................................................................................................... 2
II. Het Ontwerpbesluit is prematuur ..................................................................................................... 3
III. Aard en inhoud van NPO Plus..................................................................................................... 6
IV. Het belang van de (voorgestelde) uitgebreide NPO-gemist dienst .............................................. 9
V. Waarom wil de NPO een (standalone) on demand dienst? ........................................................... 11
VI. NLziet ........................................................................................................................................ 15
VII. Marktverstoring door stand alone aanbod en voorgenomen prijsstelling NPO Plus ................. 19
VIII. Conclusie ................................................................................................................................... 24
2
I. Introductie
1. Op 19 april 2016 publiceerde de staatssecretaris van OCW de kennisgeving als bedoeld in art.
3:12, tweede en derde lid, Awb van de zakelijke inhoud van het ontwerpbesluit op de aanvraag tot
instemming ex art. 2.21 Mediawet 2008, zoals opgenomen in bijlagen 4 en 5 van het
concessiebeleidsplan voor de jaren 2016–2020 (CBP) dat de Nederlandse Publieke Omroep
(NPO) op 15 juni 2015 heeft ingediend (Ontwerpbesluit). 1 Meer specifiek gaat het dan om de
aanvraag van de NPO om goedkeuring op grond van art. 2.21 Mediawet 2008 voor een door de
NPO als aanbodkanaal aangeduide activiteit “NPO Plus”. Deze aanvraag is opgenomen in bijlage
4 (onderdeel 4.4) van het CBP.2
2. De Vereniging voor Commerciële Omroepen (VCO) is door de staatssecretaris geïnformeerd over
deze procedure en als belanghebbende uitgenodigd een zienswijze in te dienen.3 Hierna formuleert
de VCO mede namens haar leden4 een schriftelijke zienswijze ex art. 3:15 Awb op het
Ontwerpbesluit.
3. De zienswijze bouwt voort en werkt nader uit hetgeen namens VCO op de hoorzitting van 18 mei
2016 aan de orde is gesteld in haar mondelinge zienswijze. De aantekeningen van VCO voor de
hoorzitting zijn u reeds toegezonden in reactie op het verslag van de hoorzitting en maken
integraal deel uit van de zienswijze van VCO.
4. Hierna zullen wij toelichten waarom VCO en haar leden menen dat NPO Plus in de opzet zoals
thans aangevraagd ontoelaatbaar marktverstorend is, met name voor wat betreft het tarief en het
aanbod. Ook doorkruist het initiatief de kansen van NLziet, terwijl deze propositie zich nog moet
bewijzen.
5. De bezwaren van VCO en haar leden richten zich daarbij op het feit dat deze tegen een prijs zal
worden aangeboden die in het geheel niet op reële bedrijfseconomische afwegingen is gebaseerd
en ver onder de kostprijs ligt, hetgeen mede gezien de onduidelijke afbakening van de omvang en
inhoud van de dienst, ernstig marktverstorend is. Ofschoon winst is dat in het Ontwerpbesluit
wordt onderkend dat een gratis aanbod in ieder geval marktverstorend is, is die marktverstoring
met een irreëel lage prijs evenmin adequaat geremedieerd. Niet is in te zien waarom NPO Plus
zelfstandig, naast NLziet, moet worden aangeboden (daarmee dit initiatief ondermijnend) en al
zeker niet waarom dit tegen volstrekt marktverstorende prijzen zou moeten geschieden.
6. Overigens kondigt de NPO in de aanvraag ook een wijziging van de huidige NPO-gemist dienst
aan, waarvan minst genomen de vraag is of die niet zodanig wezenlijk is dat eigenlijk in zoverre
een zelfstandige aanvraag vereist is en daarmee een zelfstandige toets op marktverstoring. Ook dat
zal hierna worden toegelicht.
7. De inhoud van deze zienswijze is niet vertrouwelijk.
1 Stcrt. 2016, nr. 19726. 2 De aanvraag is eveneens als afzonderlijk document beschikbaar via overheid.nl. Deze tekst is identiek aan de in het CBP
gepubliceerde tekst, en in het CBP (p. 98, eerste alinea onder 4.4) bevestigt de NPO dat de integrale aanvraag in het CBP is
opgenomen. Wij gaan daarom uit van de in de CBP gepubliceerde tekst. 3 Onderdeel 3 onder a van het Ontwerpbesluit. Daarmee is de status van belanghebbende in de zin van art. 1:3 Awb van de
VCO en haar leden niet in discussie. 4 De leden van de VCO zijn RTL Nederland, SBS Broadcasting B.V., Viacom International Media Networks (Comedy
Central, MTV en Nickelodeon), Discovery Networks Benelux (TLC, Discovery Channel, Animal Planet, Investigation
Discovery), Fox International Channels Netherlands, en Disney Channel (Jetix/DisneyXD, Disney Channel). Zie
www.vconedeland.org.
3
II. Het Ontwerpbesluit is prematuur
8. In reactie op het CBP constateerde de staatssecretaris vorig jaar nog dat een duidelijk
toetsingskader ontbreekt in het licht van de aangescherpte taakopdracht. In zijn advies van 15
september 2015 constateerde het Commissariaat voor de Media eveneens dat het met het oog op
eerlijke concurrentie tussen publieke en commerciële media-instellingen van belang is dat de
publieke omroep binnen de lijnen van het speelveld blijft zoals dat in de Mediawet is bepaald:
“zonder adequaat toezicht daarop zouden de concurrentieverhoudingen – en dus het gelijke
speelveld – worden verstoord.” Daarom is het ook volgens het Commissariaat nodig dat er een
duidelijk toetsingskader wordt opgenomen in het CBP voor de programmatische keuzes die de
NPO maakt. Dit kader moet tweeledig zijn: (i) criteria om te kunnen toetsen of sprake is van
media-aanbod binnen de aangescherpte taakopdracht en (ii) criteria om te toetsen of het aanbod
voldoet aan publieke waarden. 5
9. VCO wijst er voorts op dat ook de Raad voor Cultuur in zijn advies van 17 september 2015 stelt
dat wanneer de taakopdracht aangescherpt wordt er ook een methode moet zijn om te beoordelen
of de programma’s van de publieke omroep daaraan ook daadwerkelijk voldoen.6
10. De Raad stelt echter ook vast dat in het CBP weinig is terug te vinden van de visie van het kabinet
dat de overlap met commerciële omroepen verder beperkt kan worden en dat de publieke omroep
zich meer bewust worden van zijn omgeving en het aanbod dat elders al tot stand komt:
“Het is alsof er geen ander media-aanbod in Nederland is, waardoor de NPO bepaalde
programma’s of programmagenres kan stoppen of in aantallen kan verminderen. Of op de een
of andere manier meer onderscheidend gaat invullen. De NPO handhaaft de brede
taakopdracht en spreekt niet over dat wat men laat, alleen over hetgeen waarop extra nadruk
komt te liggen.”
11. De NPO wordt dan ook door de staatssecretaris op 11 november 2015 terug naar de tekentafel
gestuurd:
Aan u is gevraagd om de aanscherping van de publieke mediaopdracht te operationaliseren in
een toetsingskader. Net als het Commissariaat vind ik het belangrijk dat u heldere criteria
opstelt waarmee u per programma toetst of het informatief, cultureel of educatief van aard is.
Van een puur amusementsprogramma dat niet direct aan deze criteria voldoet, moet u
aantonen dat het bijdraagt aan de kerntaken informatie, cultuur en educatie. Een
amusementsprogramma kunt u volgens de aangescherpte opdracht inzetten als middel om een
breed en divers publiek te trekken en te binden, zodat deze doelen onder de aandacht worden
gebracht. Het is dus niet voldoende om aan te tonen dat het publiek van
amusementsprogramma, ook naar het overige aanbod van informatieve, educatieve en
culturele aard kijkt en luistert. Ik verwacht dat u aantoont dat dit publiek zonder dat
amusementsprogramma niet was bereikt. Het toetsingskader moet dus per programma
aantonen dat het aan de aangescherpte publieke mediaopdracht voldoet. Ik vraag u om het
5 Pagina 5 advies CvdM. 6 P. 9.
4
toetsingskader door een externe partij laten valideren. Op basis van het toetsingskader zal ik
prestatieafspraken met u maken over de uitvoering van de publieke mediaopdracht.
12. De staatssecretaris houdt de NPO voor dat de wettelijke taakopdracht eerst operationeel moet
worden gemaakt in een toetsingskader dat thans nog in het CBP ontbreekt. Dat toetsingskader
wordt ook de basis voor prestatieafspraken. Maar dan is niet duidelijk hoe hij dan tegelijk van
NPO Plus kan stellen (p. 9 Ontwerpbesluit) dat al het aanbod van NPO Plus zo onderscheidend is.
Hoe kan de staatssecretaris op basis van een niet operationeel toetsingskader tot goedkeuring
besluiten?
13. Dit te meer nu het Ontwerpbesluit niet, of hoogstens slechts in beperkte mate kan steunen op de
inbreng van de wettelijk voorgeschreven adviezen van de Raad voor Cultuur en het Commissariaat
voor de Media. Beide adviseurs pleiten immers eveneens voor een operationeel toetsingskader in
het CBP, welk advies de staatssecretaris heeft overgenomen. Daarmee is gegeven dat ook de
adviseurs vinden dat dit kader thans nog ontbreekt. Dan is niet in te zien op grond waarvan
niettemin nu al geconcludeerd kan worden dat NPO Plus aan die, nog niet operationele,
taakopdracht voldoet.
Niet aanvaardbaar is de redenering die de staatssecretaris volgt in het besluit van 5
april 2016 tot instemming met npo3.nl: daarin wordt gesteld dat helemaal niet aan art.
2.1 Mediawet 2008 getoetst hoeft te worden, maar slechts aan de distributiestrategie.
Als dat op zou gaan, zou iedere inhoudelijke begrenzing ontbreken. Dat is met het
stelsel van de wet én met de Europese staatssteunregels niet te verenigen. Evenmin
aanvaardbaar is het argument dat de aanvraag van de NPO te lang op een besluit zou
moeten achten: wanneer deze niet kan worden goedgekeurd moet die gewoon worden
afgewezen. NPO kan later, als er wel een uitgewerkt toetsingskader is, alsnog een
aanvraag indienen.
14. Het (gebrek aan deugdelijk) toetsingskader is ook van wezenlijk belang in het licht van de
Europese staatssteunregels, die ertoe verplichten ertoe om de met publiek geld te financieren
omroepactiviteiten (“dienst van algemeen economisch belang”) zo nauwkeurig mogelijk te
omschrijven en op te dragen en op marktimpact te toetsen. Juist daarom heeft de Nederlandse
regering met de Europese Commissie afgesproken dat die omschrijving zal worden gegeven in het
concessiebeleidsplan (in het onderdeel waarin goedkeuring wordt gevraagd) dat via de openbare
voorbereidingsprocedure van hoofdstuk 3.4 Awb ter consultatie zal worden voorgelegd. De
omschrijving van de wettelijke taakopdracht in art. 2.1 Mediawet 2008 is daartoe immers
ontoereikend nu deze geen enkele beperking stelt aan aard en inhoud van publiek gefinancierd
media-aanbod. Juist daarom wordt de wettelijke taakopdracht aangescherpt, en juist daarom is er
bij de NPO op aangedrongen daar al in het CBP rekening mee te houden.
15. Bij die stand van zaken is dan echter niet goed begrijpelijk waarom de staatssecretaris dan
niettemin voorstelt om goedkeuring te verlenen. Daarmee bevestigt hij in feite zelf dat hij ondanks
het ontbreken van een toetsingskader toch wil goedkeuren. Hoe dit met de Mediawet te rijmen is,
is niet duidelijk: hoe kunnen aanbodkanalen worden goedgekeurd waarvan helemaal niet duidelijk
is of die aan de eisen van de wet voldoen?
16. Evenmin duidelijk is hoe dit is te rijmen met de toezeggingen die Nederland destijds aan de
Commissie heeft gedaan in het kader van de staatssteunprocedure. Juist omdat art. 2.1 Mediawet
2008 in de huidige vorm (die ook bij de Commissie voorlag) onvoldoende houvast bood voor
5
marktpartijen om te kunnen inschatten wat de marktimpact van nieuwe diensten zou zijn, moest
Nederland toezeggen dat houvast in concrete besluiten te bieden. Dat gebeurt echter juist niet waar
de staatssecretaris ondanks het ontbreken van precies die operationele uitwerking toch diensten
zou goedkeuren.
17. Het is daarom van belang dat derden in voldoende mate uit het CBP af kunnen leiden (i) wat de
aard en opzet van de aangevraagde activiteit is en (ii) waarom dit de publieke taak dient, en wel in
zodanige mate dat dit opweegt tegen de marktverstorende effecten van die publieke taak. Dit is
ook de visie van het kabinet, zoals blijkt uit de vorig jaar geformuleerde visie op de toekomst van
het publieke bestel:
Deze is nu zo ruim geformuleerd dat er vrijwel geen genre of programma te bedenken is dat er
niet onder valt. De taakomschrijving bevat onvoldoende urgentie en richting, terwijl die juist
nodig zijn om scherpere keuzes binnen de publieke omroep te realiseren. Daarom past het
kabinet de wettelijke taakopdracht van de publieke omroep aan.7
18. Ook in de recente beleidsreactie (die VCO toejuicht) op het vergelijkend landenonderzoek van
Dialogic onderschrijft het kabinet het belang dat marktpartijen voldoende aanknopingspunten
hebben voor hun inbreng, waartoe ook nodig is dat anders dan thans de toetsingscriteria voor de
marktimpact toets duidelijk en vooraf worden vastgelegd:8
De procedure moet eenduidig, transparant en effectief zijn. Het verankeren van een markt
impact toets én bijbehorende toetsingscriteria in de Mediawet draagt hier aan bij. Het stelt de
publieke omroep namelijk beter in staat om een nieuwe dienst te beschrijven in termen van
publieke waarde én mogelijke impact op de markt. Dit zorgt ervoor dat de adviseurs meer
informatie hebben. Ook biedt het belanghebbenden heldere aanknopingspunten en afbakening
voor hun inbreng. Al met al leidt dit tot completere, meer eenduidige aanvragen van de
publieke omroep en gestructureerde inbreng van belanghebbenden. Dit komt de procedure als
geheel, de adviezen van de adviseurs en het maken van een afgewogen (ontwerp)besluit ten
goede.
Welke specifieke toetsingscriteria voortaan onderdeel worden van regelgeving, ga ik nog
onderzoeken. Te denken valt aan het type criteria dat in de Omroepmededeling staat:
marktafbakening, te verwachten adoptie van een dienst, impact op bestaande marktdiensten of
de aanwezigheid van substitueerbaar aanbod.9
19. De conclusie moet dan ook zijn dat het Ontwerpbesluit thans prematuur is. Een operationeel
toetsingskader ontbreekt nog en de formele criteria voor de markt impact toets liggen nog niet
vast, zodat marktpartijen onvoldoende houvast hebben voor hun inbreng. In ieder geval had voor
de hand gelegen dat de staatssecretaris in elk geval ad hoc, zoals ook in relatie tot de aanvraag
voor NOS Nieuws en evenementen gebeurt, een markttoets uitvoert en VCO verzoekt daartoe
alsnog over te gaan.
7 TK 2014-2015, 32 827 nr. 67. 8 TK 2015-2016, 32 827 nr. 82. 9 VCO merkt ten aanzien van deze laatste alinea op dat conform de toezeggingen aan de Commissie deze criteria uit randnr.
88 van de Omroepmededeling ook thans al onderdeel van de reeds in 2010 toegezegde markttoets zouden moeten zijn.
6
III. Aard en inhoud van NPO Plus
20. Het is VCO niet duidelijk op welke grond de staatssecretaris in het Ontwerpbesluit concludeert dat
de contouren van aard en opzet van “NPO Plus” zoals de NPO deze dienst wil gaan ontwikkelen
in de aanvraag (en nadere toelichting van de NPO van 20 januari 2016) kennelijk zodanig
voldoende uit de verf komen, dat daarover een verantwoorde beslissing genomen kan worden.
Uiteraard is VCO bekend met het aanbod van NPO Plus zoals dat thans in NLziet is opgenomen,
maar de NPO lijkt meer van plan te zijn met de dienst.
21. VCO heeft in ieder geval geconstateerd (met name door vergelijking met de beschrijving van de
(uitgebreide) NPO-gemist dienst) dat NPO Plus kennelijk:
Een over-the-top (OTT) dienst zal zijn;
Die vooral kinderprogramma’s, documentaires, films en series in extra hoge kwaliteit (HD)
zal bieden, ongeacht of deze door de NPO of door derden zijn geproduceerd en zonder
reclame in de vorm van pre-rolls (in het midden blijft of reclame overigens mogelijk is, al lijkt
dat vooralsnog niet het geval – waarmee dus overigens ook een bron van financiering
wegvalt);
Die uitsluitend aan betalende abonnees ter beschikking wordt gesteld en qua functionaliteit en
kwaliteit vergelijkbaar zal zijn met concurrerende diensten, bijvoorbeeld waar van lopende
series één of meerdere seizoenen (“binge watching”) beschikbaar zullen zijn, zelfs al
voorafgaand aan lineaire uitzending.
22. Onduidelijk blijft in hoeverre de NPO voornemens is slechts een selectie van lineaire
programma’s in NPO Plus op te nemen: op p. 103 stelt de NPO immers dat zij “de volle breedte
van zijn programma’s” ook na zeven dagen zichtbaar wil houden.10 Dat omvat dan ook
programma’s die bij derden zijn ingekocht en buitenlandse series en films, althans de aanvraag
sluit dat niet uit en het Ontwerpbesluit evenmin.
23. Dat de NPO verdergaande plannen heeft met NPO Plus dan een “premium catch up” dienst (p. 28)
blijkt ook uit hetgeen de NPO niet in de aanvraag betrekt, maar wel van plan is met NPO Plus. Het
is zinvol deze passage integraal te citeren (p. 29 CBP, onderstreping toegevoegd):
Video On Demand-dienst
De tweede pijler onder onze on demand-dienstverlening is een video on demand-dienst
(kwadrant 4). Steeds vaker worden series en films, documentaires, kinderprogramma’s en
andere tijdlozere genres ook of alleen on demand bekeken. Kijkers gaan er dan gericht naar
op zoek en nemen de tijd om ervan te genieten en/of van te leren. Dat is een andere en
individuelere vorm van kijken dan de meer dagelijkse ervaring van tijdgebonden kijken. De
Nederlandse Publieke Omroep wil aansluiten bij deze behoefte via een video on demand-
dienst voor tijdloze publieke televisie. Wat we willen aanbieden zijn Films & Series, Cabaret
& Satire, Muziek, Kinderen & Jeugd en Documentaires en Reportages. Aanbod dat eerder op
lineaire kanalen te zien is geweest, maar ook publiek aanbod dat alleen (maar altijd ook
10 De onduidelijkheid van deze passage blijkt wanneer men zich bedenkt dat de uitgebreide NPO-gemist dienst ook uitgaat
van beschikbaarheid van programma’s voor een veel langere periode dan de minimale 7 dagen (waarbinnen overigens, aldus
de NPO zelf, 92% van de kijkers terugkijkt): het is dus niet duidelijk in hoeverre NPO Plus dan nog meerwaarde heeft om de
“volle breedte” van de lineaire programmering beschikbaar te houden.
7
gratis) via VOD te zien zal zijn. De aanvraag voor een dergelijke dienst is niet opgenomen in
dit Concessiebeleidsplan, omdat we deze dienst zien als een logisch vervolg op de NPO Plus-
dienst. Deze laatste dienst speelt op onderdelen al in op het tijdloze kijken, maar is nog
voornamelijk tijdgebonden, want gericht op het terugkijken van content uit het lopende
seizoen op de lineaire hoofdkanalen. We onderzoeken de mogelijkheden om NPO Plus uit te
breiden met tijdloze programma’s, waarvan een deel niet eerder is uitgezonden (on demand
first) of die afkomstig zijn uit het omvangrijke omroeparchief. Voor deze uitbreidingen volgt
mogelijk dus nog een aparte aanvraag.
24. Deze passage roept meer vragen op dan zij beantwoordt. Het Ontwerpbesluit gaat daaraan voorbij.
25. Ten eerste relativeert de NPO hier al zelf het – op zich ook arbitraire – onderscheid tussen
“tijdloos” en “tijdgebonden” als selectiecriterium voor content die op NPO Plus wordt
aangeboden. Hier heet het immers dat NPO Plus “voornamelijk tijdgebonden” is ofschoon daar
ook content op zal worden aangeboden die de NPO elders in het plan als “tijdloos” kwalificeert
zoals documentaires, films en series.
26. Ten tweede stelt de NPO hier dat het aangevraagde NPO Plus toch geen “video-on-demand dienst
voor tijdloze publieke televisie” is, maar dan is de meerwaarde voor de publieke taak (zeker nu er
al een catch up dienst bestaat die nog zal worden uitgebreid ) al helemaal onduidelijk.
27. Ten derde is de stelling dat er bij uitbreiding van NPO Plus “mogelijk” een aparte aanvraag volgt
omineus: die aanvraag zal er dan hoe dan ook moeten komen (zoals die er ook voor het
uitgebreide NPO-gemist moet zijn).
De gang van zaken rond het “aanbodkanaal” NOS Journalistiek is op dat punt
veelzeggend: in onderdeel 5.2 van het CBP vraagt de NPO toestemming tot
beëindiging van dit portal, maar er is voor zover VCO bekend überhaupt nooit een
aanvraag gedaan om dit portal (destijds begonnen als “InContxt”) te mogen beginnen!
Opnieuw een voorbeeld van hoe de NPO meent in de wet te kunnen winkelen.
28. Bovendien had de staatssecretaris van de NPO moeten verlangen om ook in de eigenlijke aanvraag
duidelijk te maken wat zij met NPO Plus wel, maar vooral ook niet wil doen. Zoals geformuleerd
in de aanvraag laat de NPO namelijk alle ruimte om NPO Plus juist wel in te richten als “…een
video on demand-dienst voor tijdloze publieke televisie. Wat we willen aanbieden zijn Films &
Series, Cabaret & Satire, Muziek, Kinderen & Jeugd en Documentaires en Reportages [met]
aanbod dat eerder op lineaire kanalen te zien is geweest, maar ook publiek aanbod dat alleen
(maar altijd ook gratis) via VOD te zien zal zijn.”
29. Ten vierde: ook wanneer NPO Plus toch een dienst blijkt met een beperktere omvang dan door de
aanvraag wordt gesuggereerd, is daarmee de kou geenszins uit de lucht. De NPO is immers nog
steeds van plan om NPO Plus als een betaalkanaal ver onder de kostprijs in de markt te zetten.
Kennelijk meent de NPO de consument dus wel te kunnen verleiden om een abonnement te
nemen, naast de gratis catch up dienst.
30. Dit betekent dat er hoe dan ook een met publieke middelen gefinancierd concurrerend VOD-
kanaal zal gaan komen dat met een beoogde prijs van EUR 2 – 3,50 per maand ver onder de reële
kostprijs zal duiken en daarmee ernstig marktverstorend zal zijn. Aan de beoordeling van dit
aspect kan de NPO niet ontkomen door dit door te schuiven naar “eventuele latere aanvragen” bij
8
mogelijke uitbreiding van NPO Plus (VCO gaat hieronder nog verder in op het marktverstorend
karakter van NPO Plus.
31. Duidelijk is aldus in elk geval dat NPO Plus een ten opzichte van de huidige activiteiten nieuwe
dienst zal zijn, met een eigen specifieke inhoud en uitzendkwaliteit, die via een afzonderlijk
platform (OTT) en met een eigen commercieel model zal worden geëxploiteerd en daarmee een
afzonderlijke markt zal betreden. NPO wil dat ook zelfstandig doen, dus los van het huidige
initiatief NLziet.
9
IV. Het belang van de (voorgestelde) uitgebreide NPO-gemist dienst
32. De beoordeling van de aangevraagde dienst NPO Plus kan niet los worden gezien van de inhoud
van de NPO-gemist dienst (sinds 2003 bekend als “uitzending gemist”), waarmee de NPO haar
aanvraag begint (onderdeel 4.1) en met name de beoogde uitbreiding en nadere invulling daarvan.
33. Het aanbod van deze dienst wordt als het aan de NPO ligt uitgebreid tot alle titels die lineair zijn
aangeboden. Ook het Ontwerpbesluit stelt dat als eis om de toegankelijkheid te vergroten.
34. Dat betreft dus kennelijk ook aangekochte (buitenlandse) producties, waaronder films,
documentaires en series. Naar VCO aanneemt geldt dat dan ook voor die content die niet een
duidelijke publieke signatuur heeft maar die desondanks door de NPO worden aangekocht en
uitgezonden doordat zij de ruimte neemt die de zeer brede wettelijke taakomschrijving van art. 2.1
Mediawet 2008 haar laat.
35. Alle titels zullen minimaal voor een periode van zeven dagen beschikbaar worden gesteld. Dit is
volgens de NPO de periode waarbinnen thans het overgrote deel van de programma’s wordt
teruggekeken.11 Het betreft een minimumtermijn: in elk geval zullen eigen producties en
producties waarvan de NPO de rechten heeft (wellicht na verwerving van aanvullende rechten?)
voor onbepaalde tijd beschikbaar blijven via NPO-gemist, waarbij de exacte termijn door de NPO
aan de hand het kijkgedrag van het publiek zal worden bepaald. Zo nodig zal de NPO de rechten
verwerven voor on demand beschikbaarstelling via NPO-gemist en de extra kosten hiervoor
financieren uit eigen middelen (par. 5.1). De huidige reclame in de vorm van pre-rolls zal
gehandhaafd blijven. De dienst blijft beschikbaar via de grote pakketaanbieders en online, in een
geoptimaliseerde vorm voor tablets, smartphones, laptop en desktop.
36. Het is overigens niet duidelijk waarom de NPO voor deze belangrijke uitbreiding van haar huidige
NPO-gemist dienst niet een zelfstandige aanvraag tot voorafgaande goedkeuring heeft ingediend.
Het gaat immers om de wijziging van de aard van een bestaand aanbodkanaal (voor zover niet al
van een nevenactiviteit gesproken zou moeten worden) waarvoor op grond van art. 2.21 Mediawet
2008 evenzeer voorafgaande instemming vereist is. VCO verzoekt de Staatssecretaris daar
afzonderlijk op in te gaan.
37. Maar in ieder geval is de uitgebreide NPO-gemist dienst zoals opgemerkt een belangrijk aspect
voor de beoordeling van de NPO Plus dienst.
38. Immers, de NPO zal ook aannemelijk moeten maken dat het publiek belang vergt dat zij in
aanvulling op de NPO-gemist dienst (die al voorziet in het gratis beschikbaar stellen van alle
content van de NPO voor tenminste zeven dagen, de periode die voor 92% van het publiek
toereikend is) en ondanks beschikbaarheid via NLziet, ook nog eens een extra concurrerend VOD-
kanaal opzet met een kennelijk van NPO-gemist onderscheiden inhoud en functionaliteit, ver
onder de prijs van concurrerende aanbieders. Het relevante publiek wordt al bereikt via non-
lineair, on demand, aanbod van het uitgebreide Uitzending Gemist en via NLziet, dus waarom dan
ook nog een afzonderlijk VOD-kanaal?
11 De NPO merkt daarbij op dat dit waarschijnlijk de meer tijdgebonden programma’s zijn omdat NPO-gemist op dit moment
vooral de eigen producties langer beschikbaar stelt. Het is VCO niet helemaal duidelijk wat de NPO hier bedoelt, omdat de
NPO thans evenzeer programma’s produceert die op de glijdende schaal van “tijdgebonden” naar “tijdloos” duidelijk meer
“tijdloos” zijn en niettemin ook nu al op NPO-gemist te zien zijn.
10
39. Aan de aanvraag (en het Ontwerpbesluit) ligt voorts de kennelijke gedachte ten grondslag dat het
simpelweg voor een langere periode tegen betaling ter beschikking stellen van reeds door de NPO
uitgezonden content niet veel meer is dan een aanvullende service, in iets hogere kwaliteit en
zonder reclame. Dat is echter een onjuiste gedachte.
40. Niet voor niets kent de exploitatie van audiovisuele afzonderlijke “vensters” die ieder een eigen
exploitatiemodel vertegenwoordigen: uitzending in de bioscoop of live, uitzending via
betaaltelevisie, lineaire uitzending via “free to air tv”, exploitatie via DVD of streaming, etc. Er is
dus wel degelijk een verschil tussen het ter beschikking stellen van dezelfde content via het ene
venster en via het andere venster.
41. Dit wordt in het Ontwerpbesluit overigens ook met zoveel woorden bevestigd. Op p. 7 wordt
immers onderkend dat het verwerven van on demand rechten een afzonderlijke investering vergt,
omdat rechthebbenden ook afzonderlijk geld verdienen met andere exploitatiewijzen dan lineaire
uitzending. Met andere woorden: het gaat bij NPO Plus niet slechts om een andere wijze van
technische verspreiding, maar de NPO betreedt met NPO Plus een afzonderlijke markt met eigen
businessmodellen en prijsvorming en eigen spelers.
11
V. Waarom wil de NPO een (standalone) on demand dienst?
42. De aanvraag van de NPO is een uitgebreide versie van de eerdere aanvraag voor NPO Plus die
was opgenomen in de meerjarenbegroting 2015 – 2019. Over die aanvraag merkte het
Commissariaat voor de Media (advies van 14 oktober 2014 over deze meerjarenbegroting) dat bij
de aanvraag onvoldoende informatie was opgenomen om tot oordeelsvorming te komen:
Onduidelijk is of aan de, door de NPO zelf vooraf gestelde, kwantitatieve criteria (onder meer
voor de behoefte) wordt voldaan en onder welke condities derde partijen zich kunnen
aansluiten. Het Commissariaat kan, gezien het ontbreken van deze gegevens, de toegevoegde
publieke waarde en de mogelijke marktverstorende effecten van NPO Plus niet beoordelen, en
onthoudt zich van advies.
43. De hernieuwde aanvraag in het Concessiebeleidsplan bevat weliswaar meer tekst, maar biedt de
voor de beoordeling noodzakelijke duidelijkheid evenmin.
44. Ook in de nieuwe aanvraag blijft de toegevoegde publieke waarde van NPO Plus (zeker in het
licht van het voornemen om ook de gratis NPO-gemist dienst substantieel uit te breiden)
onduidelijk. Of en onder welke condities derden kunnen aansluiten wordt evenmin vermeld.
Overigens biedt de uitgewerkte tekst wel in zoverre meer duidelijkheid dat het marktverstorend
karakter van de voorgenomen dienst des te pregnanter naar voren komt, zoals hierna wordt
toegelicht.
45. De NPO plaatst de aanvraag in de context van de consolidatie in de mediasector, het veranderend
kijkgedrag en de opkomst van niet-lineair en on demand aanbod van zowel nieuwe toetreders
zoals HBO en Netflix, als van bestaande spelers die op dit vlak actief worden, zoals bijvoorbeeld
Videoland van RTL en de recent aangekondigde OTT-dienst “KPN Play” van KPN, naast (deels)
betaalde catchup-diensten van onder meer RTL en SBS.
46. De NPO verbindt daaraan de conclusie dat de uitvoering van haar taakopdracht zich niet langer
kan beperken tot het lineaire domein: zou zij niet meegaan met het nieuwe on demand televisie
kijken, dan zal zij uiteindelijk in een “lineair reservaat” terechtkomen dat vooral is gericht op
productie en verspreiding van “tijdgebonden content”, zulks ten nadele van omvangrijke
investeringen in productie van “tijdlozere content” zoals Nederlands drama, documentaires en
films. Dit alles vraagt, aldus de NPO, om een “…stevige publieke on demand-propositie,
waarbinnen de volle breedte van de publieke programmering zichtbaar kan worden gemaakt.”
47. Op zichzelf onderkent ook VCO natuurlijk de opkomst van non-lineair televisiekijken in
Nederland. Het gaat hier om een belangrijke nieuwe ontwikkeling die zeker potentie heeft de
markt op te schudden, en dat deels al doet. Tegelijk is de angst van de NPO voor verbanning naar
het “lineair reservaat” die een belangrijke motivering is voor de aanvraag, vooralsnog overdreven;
dat “reservaat” is in elk geval erg groot en dichtbevolkt zoals ook nog eens blijkt uit het recent
gepubliceerde onderzoek Media:Tijd 2015. 12 Daarin is vastgesteld dat lineair kijken nog altijd
zeer belangrijk is (78% van de kijktijd, met uitgesteld kijken als goede tweede met 11%) en dat
televisie kijken via het klassieke televisietoestel is nog altijd goed voor 91% van de kijktijd.
Daarmee is er in ieder geval thans onvoldoende reden waarom het publiek belang nu zou vergen
dat de NPO naast een aanzienlijk opgetuigde gratis catch up dienst en naast haar deelname in
12 Wennekers, A. M., D. M. M. van Troost en P. R. Wiegman, Media:Tijd 2015, Amsterdam/Den Haag: NLO,
NOM, SKO, BRO en SCP.
12
NLziet ook nog een stand alone concurrerende VOD propositie in de markt zou moeten zetten, ver
onder de kostprijs.
48. Zo merkt de Raad voor Cultuur in het, ook door de NPO aangehaalde, rapport De Tijd Staat Open
op:
“…hoewel het mediagebruik via internet en mobiele platforms zal toenemen, is het waarschijnlijk
dat het lineaire mediagebruik nog vele jaren blijft bestaan. De traditionele televisiezenders en
radiostations worden nog massaal bekeken en beluisterd. De klassieke vorm van programmering
blijft daarmee belangrijk.”
49. Dit strookt ook met de observaties van VCO en haar leden: lineair is nog altijd onverminderd
relevant en NLziet kondigde ook eind vorig jaar een proef aan om juist lineaire televisie te
streamen via NLziet. Niet voor niets heeft de Europese Commissie ook na grondige analyse van
de Nederlandse televisiemarkt in de Liberty Global/Ziggo zaak geoordeeld dat het thans nog te
vroeg is om al definitief te concluderen dat het “over the top” aanbod van partijen als Netflix al
inderdaad tot de relevante televisiemarkt moet worden gerekend.
50. De angst om in een “lineair reservaat” te blijven steken kan dus op zich nog geen excuus zijn voor
de NPO om met een stand alone aanbod onder de kostprijs de opkomende markt voor
“…important innovations, potentially changing the way in which consumers in the Netherlands
can search for, and watch, TV content online” (zoals de Commissie OTT diensten aanduidt)
ernstig te verstoren.
51. Nu is in algemene zin de wens van de NPO om ook op andere, non-lineaire, platforms aanwezig te
zijn navolgbaar; ook de Raad voor Cultuur adviseert de NPO om een tweesporenbeleid te
ontwikkelen, dus zowel voor het lineair aanbod als voor een groter wordend deel van het publiek
dat digitaal en non-lineair media consumeert - overigens steeds met oog op het belang
marktverstoring zoveel mogelijk te voorkomen, onder meer door een sterke ex ante toets.13 Ook
andere partijen ontwikkelen een non-lineair aanbod.
52. Maar daarmee is nog niets gezegd over hoe die aanwezigheid dan in concreto moet worden
vormgegeven: dat de NPO aanwezig wil zijn met non-lineair aanbod zegt nog niets over de vraag
hoe zij dan aanwezig zou moeten zijn.
53. Dit moet u wat betreft VCO steeds in het achterhoofd houden bij het wegen van de motieven van
de NPO, bijvoorbeeld bij de beoordeling van het door de NPO in de aanvraag (par. 4.4, onderdeel
3) benadrukte belang om tussen het groeiend aantal kapitaalkrachtige media-aanbieders zichtbaar
en vindbaar te blijven. Ook “zichtbaarheid” en “vindbaarheid” zijn begrippen die nog geen
invulling geven aan de vraag hoe de NPO zichtbaar en vindbaar is, en waarmee.
54. De Raad voor Cultuur merkt hierover op dat om publieke media-inhoud ook in de toekomst
vindbaar te houden, het van belang is dat producties van de publieke omroep tenminste op alle
relevante platforms herkenbaar aanwezig zijn. Dat vereist de ontwikkeling van een krachtig
merkenportfolio, waarbij een overkoepelend merk de “creatieve kern” identificeert die de NPO
13 De Tijd Staat Open, 2014, p. 78.
13
zou moeten zijn (in plaats van louter een beheersorganisatie), welk merk zich dan staande zou
moeten houden tussen sterke merken als Netflix en HBO.14
55. Maar ook als men deze visie onderschrijft, volgt daar nog niet uit met welk aanbod, via welk(e)
platform(s) en tegen welke condities dit merk dan zal worden opgebouwd. Met andere woorden,
de concrete invulling die de NPO in de aanvraag geeft aan “NPO Plus”, dus een stand alone
aanbod ver onder de kostprijs, vloeit niet automatisch en noodzakelijk voort uit de meer algemene
wens om met een sterk merk zichtbaar en vindbaar te zijn tussen andere merken.
56. De motivering in het Ontwerpbesluit voor een eigen on demand dienst voor de NPO (p. 7
Ontwerpbesluit) is bijzonder:
“Als de publieke omroep niet zelf een on demand dienst zou hebben, maar zijn programma’s via
diensten van anderen zou willen verspreiden, wordt hij afhankelijk van commerciële aanbieders.
Succesvolle programma’s zouden hier waarschijnlijk makkelijk een plek kunnen vinden en wellicht
ook voor inkomsten kunnen zorgen. Voor een groot deel van de publieke programma’s zal echter
geen plek zijn bij commerciële aanbieders. Programma’s waar slechts een beperkte doelgroep
voor is, zijn namelijk vaak commercieel niet interessant, terwijl ze wel van publieke waarde zijn.
Daarnaast zou het publiek, om de programma’s te kunnen zien, een abonnement moeten nemen bij
verschillende aanbieders. Om te verzekeren dat het hele pluriforme aanbod van de publieke
omroep beschikbaar en toegankelijk is en niet versnipperd raakt, heeft de publieke omroep een
eigen dienst nodig. Uiteraard blijft samenwerking met andere partijen mogelijk, als het bijdraagt
aan een goede uitvoering van de publieke media-opdracht.”
57. Deze redenering is niet overtuigend.
58. Ten eerste: met de NPO-gemist dienst (zeker na uitbreiding daarvan) heeft de NPO al een on
demand dienst die op dit moment voor 92% van het publiek volstaat. Het hele (gelet op de
taakomschrijving van art. 2.1 Mediawet 2008 onbegrensde) aanbod van de NPO is al
“onversnipperd” beschikbaar voor het publiek. Niet vergeten mag worden dat de NPO bij de
aankondiging van het experiment NPO Plus op 12 juni 2014 nog stelde: “NPO wil bezien of het
mogelijk is individuele kijkers tegen een geringe vergoeding een on demand dienst aan te bieden
waarmee wel een meer volledig aanbod kan worden bekeken, zonder reclame en op een kwalitatief
hoogwaardiger distributiewijze. Feitelijk gaat het dan om een plusvariant van NPO.nl/uitzending-
gemist.”. Die plusvariant van uitzending gemist wordt nu echter al verwerkt in de voorgestelde
uitbreiding van het huidige uitzending gemist, zodat NPO Plus wel meer moet zijn dan een
dergelijke “plusvariant” van een bestaande dienst.
59. Ten tweede: waarom zou de NPO een afzonderlijke on demand dienst moeten optuigen om zo ook
de exploitatie van commercieel succesvolle programma’s in eigen hand te houden wanneer die
toch wel verspreid worden via andere kanalen en hun weg naar het publiek kunnen vinden. Wat is
daar erg of problematisch aan? Ook nu al zijn tal van programma’s die de NPO uitzendt langs
andere kanalen beschikbaar, denk alleen al aan documentaires van de BBC of series zoals
Breaking Bad. Wil de NPO wellicht ook deze buitenlandse content in haar on demand propositie
verwerken om voldoende “verkeer” te genereren naar haar echte publieke content, ofwel de
functie die amusement volgens de NPO heeft in het kader van het lineair aanbod? Maar de essentie
van on demand is nu juist dat de consument alleen die programma’s kiest die hij wil, dus de kans
14 De Tijd Staat Open, 2014, p. 72.
14
dat “commercieel succesvolle programma’s” leiden tot kijkers voor (ook) echt publieke content is
in een on demand omgeving nog veel kleiner dan in een lineaire omgeving.
60. Wat is het probleem wanneer de on demand dienst van de NPO zelf inderdaad beperkt is tot ter
beschikking stellen van programma’s voor beperkte doelgroepen en met een echt publiek karakter,
mits tegen een reële prijs? En waarom zou dat niet via een eigen YouTube kanaal voor de NPO
kunnen? En wat is het probleem wanneer het publiek langs verschillende kanalen van content
kennisneemt? Dat gebeurt nu ook al op grote schaal: zowel Uitzending Gemist, als RTL XL,
Netflix, Videoland en YouTube – om slechts enkele voorbeelden te noemen – bestaan naast
elkaar. Kortom, de aanvraag (en daarmee ook het Ontwerpbesluit dat de aanvraag wil toewijzen)
bevat te weinig motivering om een stand alone aanbod van NPO Plus tegen marktverstorende
tarieven te rechtvaardigen.
61. Ten derde: de NPO is al actief met een on demand aanbod naast de reguliere catch up dienst
Uitzending Gemist, maar dan via het gezamenlijke initiatief NLziet. VCO staat daarbij stil in het
volgende onderdeel.
15
VI. NLziet
62. In par. 6.3 van de aanvraag wordt over de relatie van de aangevraagde dienst tot NLziet het
volgende opgemerkt:
NPO Plus is in de experimentperiode alleen beschikbaar geweest via NLziet. De overige
deelnemers in NLziet (SBS en RTL) maken hun gemistdienst mogelijk ook stand alone
beschikbaar (RTL doet dit al). Een dergelijke commerciële dienst is vanzelfsprekend gericht
op winst. Voor NPO Plus geldt, zoals aangegeven een kostengeoriënteerd tarief.
63. Verdere toelichting is te vinden in paragraaf 7 van de aanvraag, waarin het experiment wordt
toegelicht, de vorm waarin NPO Plus als onderdeel van NLziet heeft gefunctioneerd. Het valt op
dat de NPO hier stelt dat de nadruk heeft gelegen in het onderzoeken van een zelfstandige positie
van NPO Plus. Er zouden tussen juli 2014 en heden “enkele technische optimalisatieslagen” zijn
gemaakt en NPO zou hebben besloten om (los van NLziet) een standalone versie van NPO Plus
beschikbaar te maken: “Dit laatste vergroot de helderheid naar het publiek over de zelfstandige en
onafhankelijke positie van NPO Plus ten opzichte van NLziet.”
64. Daarmee wordt het belang van NLziet ernstig tekort gedaan. NLziet is destijds, ook door de NPO,
aangekondigd als een belangrijke stap. Zo stelde de voorzitter van de NPO, de heer Hagoort, bij de
introductie: “Door de drie diensten met een gezamenlijk abonnement aan te bieden, kunnen wij
samen de kijker op een vriendelijke en eenvoudige manier het beste van de Nederlandse televisie
aanbieden, zoals wij nu ook op TV te zien zijn. Daarbij blijven wij met NPO Plus herkenbaar en
kunnen wij kijkers binnen onze dienst wijzen op meer bijzondere programma’s van de publieke
omroep.”
65. Voor NLziet is een aparte onderneming (coöperatieve vereniging) opgericht die wordt bestuurd
door NPO, RTL en SBS gezamenlijk. De opzet is uitvoerig met de toezichthouders afgestemd,
waaronder ACM. Bij de start is al direct aangegeven dat NLziet een sectorbreed initiatief is dat
open staat voor andere tv-zenders in Nederland en het abonnement zal ook aan distributeurs en
andere marktpartijen aanbieden voor wederverkoop onder voorwaarden. Dit alles met respect van
het “eigen gezicht”: iedere organisatie maakt afzonderlijk afspraken met producenten en andere
rechthebbenden voor hun abonnementsdiensten. Alle betrokkenen hebben geïnvesteerd in dit
initiatief.
66. Ofschoon de ontwikkeling van het aantal abonnees tot op heden nog tegenvalt, is daarmee
geenszins gegeven dat het potentieel van NLziet er niet is. Integendeel: er wordt onverminderd
geïnvesteerd in de ontwikkeling en de partijen binnen NLziet denken hard na over volgende
stappen.
67. Zo werd eind vorig jaar publiek dat NLziet een proef is gestart om streaming naar TV-toestellen
met Chromecast of Apple TV mogelijk te maken, waarbij live tv-kanalen worden gestreamed en 7
dagen replay TV aangeboden. Streaming is mogelijk bij de tien grootste kanalen van de omroepen
die bij NLziet zijn aangesloten. Met replay TV kunnen programma’s door middel van de tv-gids
tot 7 dagen terug bekeken worden, in tegenstelling tot het zoeken op naam dat gebeurt bij het on
demand kijken. Daarnaast zitten er meer programma’s in het replay aanbod omdat hierin
advertenties worden getoond. Het gebruik van de app wordt geanalyseerd om te kijken of live
streaming ook daadwerkelijk in de huidige propositie wordt opgenomen. Dit is ook nieuw ten
16
opzichte van het huidig aanbod van RTL en SBS, die thans niet over een stand alone OTT live
streaming aanbod van hun kanalen beschikken.
68. Het strategisch belang van OTT is ook daarom groot nu de televisie(distributie)markt inmiddels
wordt beheerst door het duopolie KPN en Ziggo, die hun televisieproduct zoveel mogelijk
gebundeld met telefonie en internet aanbieden (het is bij Ziggo überhaupt niet mogelijk internet
zonder televisie af te nemen) en met succes: ca. 75% van de televisieabonnementen is onderdeel
van een multiplay pakket. Ieder aanbod dat dit duopolie duurzaam kan “uitdagen” is welkom om
de concurrentie aan te jagen, zeker nu de Consumentenbond eerder al vaststelde dat de consument
weinig is opgeschoten met de fusie tussen UPC en Ziggo, gezien gestegen prijzen en slechte
service. Zoals ook het kabinet in reactie op de overname van Ziggo vaststelde, borgt een
marktstructuur met twee netwerken en twee aanbieders, onvoldoende concurrentiekracht.15 Mede
daarom heeft de Commissie aan de goedkeuring van de overname van Ziggo voorwaarden
verbonden om toegang voor OTT aanbieders zeker te stellen.
69. Onlangs werd bekend dat de BBC heeft besloten werk te maken van “Britflix”, een betaalde on
demand propositie waarmee de eigen content aan de man zou worden gebracht. Hoewel de
contouren van dit initiatief nog niet vaststaan, is cruciaal dat de BBC dat niet op zichzelf zal doen,
maar samen met haar commerciële concurrent ITV en met een aantal producenten.16
70. Zo ook NLziet: daarin werken de NPO en commerciële omroepen (het is een open initiatief zodat
ook anderen dan RTL en SBS mee zouden kunnen doen) samen om, met behoud van ieders eigen
karakter, een on demand propositie te ontwikkelen die zich van internationale spelers zoals Netflix
onderscheidt met sterke Nederlandstalige content. Juist die content is voor OTT-aanbieders
essentieel; hoogstens de Hollywood producties van de grote studio’s weegt daar tegenop, zoals de
Commissie vaststelde:
As regards Dutch-language TV content, although the Commission considers that there are not
sufficient grounds to define a separate market for Dutch-language content, it is clear that Dutch-
language content is particularly important for TV channels and retailers of Pay TV services in the
Netherlands. Both TV retailers and broadcasters consider that Dutch language films and series
are very important for TV services retailers and especially for local OTT VOD providers
operating in the Netherlands. For such providers, competing with international OTT services like
Netflix, the ability to offer Dutch-language content to the local audience is an important
advantage in terms of product differentiation. A number of respondents, on the other hand, note
that although Dutch content is undoubtedly important, United States Hollywood film content is
considered even more important.
Beschikking Liberty/Ziggo, randnummer 171.
71. Het belang van NLziet is er mede in gelegen dat via deze propositie een gebundeld aanbod
beschikbaar komt van Nederlandse content van de individuele deelnemers, waarmee NLziet een
sterke tegenhanger kan zijn van spelers als Netflix. Nog op 20 november 2013 stelde de
staatssecretaris (in antwoord op kamervragen) dat dit een belangrijk innovatief element is van de
dienst:
15 TK 2014-2015, 24095, nr. 375. 16 http://www.telegraph.co.uk/news/2016/05/15/bbc-set-to-launch-britflix-rival-to-netflix-after-john-whittingd/
17
De nieuwe betaaldienst van de NPO beantwoordt inderdaad aan deze doelstelling. De dienst NPO
Plus, die ook onderdeel gaat uitmaken van de nieuwe dienst “NLziet” welke samen met RTL
Nederland en SBS Broadcasting wordt opgezet, geeft de televisiekijker toegang tot (bijna) al
datgene dat tot 365 dagen geleden op de zenders van deze omroepen is uitgezonden. Dit is een
innovatieve dienst, waarbij het een unicum is dat publieke en commerciële omroepen de handen
ineenslaan. De kijker krijgt hiermee de volledige regie in handen omdat hij zelf kan bepalen waar
en wanneer hij programma’s bekijkt. Deze dienst zorgt bovendien voor een additionele
inkomstenbron voor producenten en rechthebbenden. Het beantwoordt tot slot aan de wettelijke
opdracht die de NPO heeft om innovatie aan te jagen. Deze uitgebreide video on demand dienst
versterkt hiermee de gehele waardeketen.
72. Een alleingang van de NPO verstoort juist dat destijds al zeer innovatief ingehaalde initiatief
zonder goede reden; als ook de BBC niet zelfstandig een “Britflix” opricht, waarom zou NPO dan
wel zelfstandig een “Nedflix” moeten opzetten?
73. De argumenten die de NPO daartoe aanvoert in het CBP zijn ontoereikend. Zo wijst de NPO op de
achterblijvende naamsbekendheid van NLziet (en daarmee NPO Plus) als oorzaak van het
achterblijvende abonnementenaantal (p. 106 CBP). Die is het gevolg van achterblijvende
investeringen in naamsbekendheid. Omdat het de NPO namelijk niet zou zijn toegestaan om
vanuit programma’s naar NLziet te verwijzen zou afzonderlijk in promotie geïnvesteerd moeten
worden, wat maar beperkt is gedaan “…mede vanwege de onzekerheid over de goedkeuring van
NPO Plus. Pas na de formele goedkeuring naar aanleiding van deze aanvraag zijn grotere
investeringen in naamsbekendheid van NLziet gerechtvaardigd.”
74. Voor zover inderdaad juist is dat de NPO investeringen in promotie van NLziet nog niet
opportuun acht zolang NPO Plus niet definitief is toegestaan, is dat probleem opgelost met
goedkeuring van NPO Plus als onderdeel van NLziet. Dat de NPO dat ook zelf mogelijk acht,
volgt al uit het feit dat zij in de aanvraag aangeeft dat NP Plus ook na goedkeuring onderdeel van
NLziet kan blijven. Maar zodra die goedkeuring er dan is en daarmee NPO Plus als onderdeel van
de hoofdtaak is aangemerkt, welke blokkade is er dan nog voor de NPO om in de eigen
programma’s aandacht aan NPO Plus te besteden en daarbij te wijzen op de verspreiding daarvan
via NLziet?
75. Het Mediawettelijke regime inzake zelfpromotie kan daaraan niet in de weg staan. Het
dienstbaarheidsverbod wordt evenmin overtreden (dat zou anders ook nu al het geval zijn, nu het
dienstbaarheidsverbod geen uitzondering kent voor experimenten in de zin van art. 2.21a
Mediawet 2008). De NPO geeft toch ook nu al aan via welke distributeurs en op welke frequenties
haar programma’s te vinden zijn? Het is dan aan de onderneming NLziet om verder zelf promotie
te maken en de kosten daarvoor via marktconforme tarieven terug te verdienen. Kortom, de
gedachte dat de NPO alleen in de eigen programma’s kan verwijzen naar NPO Plus wanneer NPO
Plus als stand alone dienst wordt aangeboden, is onjuist.
76. Daar komt bij dat een stand alone propositie voor NPO Plus weinig efficiënt is. Zoals NPO zelf
onderkent in de aanvraag (p. 107 CBP) vergt een stand alone versie van NPO Plus niet alleen een
technisch platform maar ook het inrichten van een klantenservice en een betaalrelatie. Deze
voorzieningen zou de NPO bij een alleingang dus gaan dupliceren, louter om via een ander loket
nogmaals een VOD-dienst te kunnen gaan verkopen. Dat is geen efficiënt gebruik van
overheidsmiddelen. Dat is het evenmin wanneer de NPO zich uit NLziet zou terugtrekken: ook
dan immers laat de NPO een bestaande en mede door haar zelf ingerichte organisatie links liggen
18
om met slechts een deel van het aanbod precies hetzelfde te willen gaan doen, en dan ook nog eens
tegen marktverstorende tarieven (met onvermijdelijke ondermijning van NLziet tot gevolg).
77. De mogelijke tegenwerping dat NLziet-partners RTL en SBS toch ieder ook hun eigen stand alone
propositie hebben (RTL XL en Kijk.nl) en daarom geen bezwaar zou mogen bestaan tegen (ook)
een stand alone versie van NPO Plus, zou niet opgaan. Kijk.nl is reclame gebaseerd (“A-VOD”)
en beperkt qua opzet; het betreft een meer standaard catch-up dienst. Ook RTL XL is deels A-
VOD gebaseerd en is ook daarom niet vergelijkbaar nu deze dienst zelf nog in ontwikkeling is,
een kenmerk voor alle VOD en OTT diensten op dit moment. Het OTT-segment is nog nieuw en
sterk in opkomst: niet voor niets wordt er door de Commissie in de analyse van de markt wel
serieus belang aan gehecht maar wordt het nog niet tot diezelfde markt gerekend. De markt is nog
zoekende naar de beste modellen en mogelijkheden om een succevol en rendabel model te
ontwikkelen. Juist een initiatief als NLziet is daar een duidelijk voorbeeld van.
78. Dit dynamische aspect mag bij de beoordeling van de plannen van de NPO niet uit het oog worden
verloren: steeds is de vraag wat de impact van voorgenomen initiatieven is op de mogelijkheden
van andere marktpartijen om hun propositie te ontwikkelen. Een marktverstorend publiek
gefinancierd initiatief kan ernstige gevolgen hebben voor de ontwikkeling van deze markt.
19
VII. Marktverstoring door stand alone aanbod en voorgenomen prijsstelling NPO Plus
79. De voorgenomen activiteit kan wegens ernstige marktverstoring niet worden aanvaard in de vorm
zoals aangevraagd. Vooropgesteld dat de dienst duidelijk omschreven en afgebakend moet zijn en
zij dat thans in de aanvraag niet is, zijn er twee kernbezwaren.
80. Ten eerste is het stand alone aanbod van NPO Plus, naast NLziet, overbodig en ondermijnt dit een
belangrijk initiatief waarmee een zelfstandig OTT aanbod in de markt kan worden gezet tegen
marktconforme voorwaarden. Hiervoor is al het voorbeeld genoemd van “Britflix”: als zelfs een
sterke partij als de BBC met wereldwijd verkochte content een dergelijke dienst niet zelf uitrolt,
waarom zou de NPO dat dan wel moeten doen, met mogelijk fatale consequenties voor NLziet?
81. Ten tweede: voor zover al een standalone aanbod van NPO Plus zou moeten worden aanvaard,
dient de dienst in elk geval tegen een marktconforme prijs te worden aangeboden.
82. De NPO onderkent dat in elk geval het gratis aanbieden van een dergelijke dienst (“optie 1”) niet
in aanmerking komt vanwege de daarmee gepaard gaande enorme marktverstoring (p. 103).17 In
het Ontwerpbesluit wordt dit uitgangspunt, terecht, overgenomen. De publieke omroep is er niet
om te concurreren met partijen in de markt en bij een gratis dienst zou het publiek een gratis
alternatief hebben voor commerciële on demand diensten. Ook de staatssecretaris erkent dus dat
de NPO zich op een markt beweegt waar private partijen actief zijn en daarmee in concurrentie
treedt.
Businesscase en prijsstelling NPO Plus
83. De NPO bevestigt in haar aanvraag al dat een commerciële business case voor NPO Plus, dus
zonder dat deze activiteit direct of indirect zou worden bekostigd uit of anderszins ten laste komen
van de publieke omroepmiddelen, niet haalbaar is. Het marktverstorend karakter van deze dienst is
daarmee al gegeven. Het met publieke middelen in de markt houden van ondernemingen die niet
op eigen benen kunnen staan is per definitie marktverstorend: dit is de essentie van de regels
inzake staatssteun en is ook de rationale van de Nederlandse regels die de overheid aan banden
leggen bij het ondernemen van marktactiviteiten (Wet markt en overheid).
84. Het Ontwerpbesluit stelt dat het gratis aanbieden van NPO Plus “tientallen miljoenen per jaar” zou
kosten omdat de rechten voor doorgifte aan 17 miljoen Nederlanders verworven zouden moeten
worden en die bij gratis aanbod dan uit het reguliere programmabudget gehaald zouden moeten
worden (p. 7 Ontwerpbesluit). Deze kosten zouden volgens de NPO lager zijn wanneer het bereik
vooraf is afgebakend op basis van het aantal abonnees (en dus niet potentieel 17 miljoen
Nederlanders zouden kijken). Nadere onderbouwing ontbreekt echter volkomen. Dit is ook
logisch, omdat hetgeen de NPO hier beweert eenvoudig onjuist is. De opmerking van de NPO
suggereert een mate van eenduidigheid en uniformiteit bij het inkopen van rechten die er
eenvoudigweg niet is. Content wordt door tal van zeer uiteenlopende partijen, nationaal en
17 De NPO stelt onder “optie 1” dat zij bij gratis dienstverlening verplicht zou zijn om alle rechthebbenden op de
programma’s in de dienst te compenseren (“afkopen”) voor het gegeven dat andere on-demand aanbieders niet gaan betalen
voor programma’s de NPO al gratis aan zou bieden. De kosten voor dit “afkopen” zouden prohibitief hoog zijn. De impliciete
veronderstelling van de NPO dat andere on-demand aanbieders wel belangstelling zouden hebben voor content die door de
NPO tegen betaling wordt aangeboden, is ongefundeerd en te algemeen. Of en in hoeverre andere on demand aanbieders
content die ook bij de NPO beschikbaar is zouden willen verwerven, hangt van tal van omstandigheden af. De kosten voor
content kunnen dus ook in andere scenario’s voor de NPO prohibitief hoog blijken.
20
internationaal, aangeboden. Rechthebbenden rekenen af op basis van lump sum, royalties, beoogd
bereik, per tijdvenster en type van exploitatie, etc. etc. Het is dus eenvoudigweg niet mogelijk om
zulke generieke uitspraken te doen als de NPO hier tegen beter weten in doet, en VCO verzoekt de
staatssecretaris dan ook met klem daar geen genoegen mee te nemen.
85. Het is dus allerminst uit te sluiten dat niet zozeer gratis aanbod van NPO Plus tientallen miljoenen
per jaar zou kosten, maar het aanbod van NPO Plus als zodanig. Kosten die vervolgens
gefinancierd moeten worden. Een private onderneming dient dat uit zijn commerciële
bedrijfsvoering te doen of de kapitaalmarkt op te gaan. Wanneer de NPO niet op vergelijkbare
condities de dienst kan financieren is deze marktverstorend.
86. Uitgaande van een beoogd bereik van 300.000 – 400.000 abonnees levert de dienst EUR 7,2 - 16,8
miljoen per jaar op, hetgeen voor een commerciële aanbieder volstrekt ontoereikend zou zijn om
uit de kosten te komen. De NPO bevestigt dan ook zelf dat de prijsstelling niet marktconform zal
zijn (nadere toelichting van 20 januari 2016, punt 8), maar beweert ook dat een marktconforme
prijsstelling naar waarschijnlijkheid niet in een (veel) hogere prijs zou resulteren. Die
veronderstelling is niet onderbouwd en strookt niet met de ervaring van de leden van VCO: het
aanbieden van een dergelijke dienst voor dergelijke bedragen is per definitie verlieslatend. Nota
bene: de NPO participeert zelf actief in NLziet en beslist daarin mee over prijsstelling, business
case etc. De prijsstelling van NLziet ligt veel hoger dan wat de NPO met NPO Plus voor ogen
staat, zodat ook daaruit al blijkt dat NPO onderkent dat een marktconform aanbod substantieel
hoger geprijsd zal moeten zijn.
87. Het argument van NPO dat de marktverstoring toeneemt als zij de kosten van de dienst uit
reguliere budgetten zou financieren zodat de abonnementsprijs nog verder omlaag zou gaan,
maakt dat uiteraard niet anders. Integendeel: het bevestigt juist het marktverstorend karakter en
bovendien is volstrekt niet inzichtelijk in hoeverre de NPO niet nu al een deel van de dienst uit de
reguliere budgetten financiert door de kosten op strategische wijze toe te rekenen. Een
commerciële onderneming kan overwegen om de prijs van een nieuw product op een verlieslatend
niveau te stellen maar zal dat dan moeten subsidiëren uit andere inkomsten en zal dat alleen
kunnen doen wanneer daar op termijn per saldo winst van te verwachten is. De NPO is niet aan
deze tucht van de markt onderworpen.
88. Ofschoon het al winst is dat het Ontwerpbesluit onderkent dat gratis aanbod in elk geval
marktverstorend is, wil dat dus geenszins zeggen dat de NPO die marktverstoring ondervangt door
de voorgestelde prijs van EUR 2,00 – 3,50 per maand per abonnee. Daarmee wordt diezelfde
dienst tegen (en zelfs ver onder) kostprijs in de markt gezet. Als, zoals de NPO en de
staatssecretaris (overigens terecht) menen dat een gratis dienst leidt tot “enorme marktverstoring”,
wil dat natuurlijk nog niet zeggen dat een prijs al voldoende is om die verstoring tegen te gaan.
89. Een serieuze analyse van de potentiële impact op de markt ontbreekt in de aanvraag: de NPO
volstaat (p. 110) met de opmerking dat zij er niet op uit zou zijn te concurreren met het aanbod van
andere internationale aanbieders en dat verreweg het grootste deel van de programma’s van NPO
Plus niet wordt aangeboden door commerciële partijen in de markt omdat haar aanbod een
rechtstreekse afgeleide van de algemene programmakanalen zou zijn.
90. Nog daargelaten in hoeverre dat echt juist is (zie hetgeen hiervoor is opgemerkt over de
onduidelijkheid die de NPO laat bestaan over de inhoud van de dienst), betekent dat natuurlijk niet
dat NPO Plus geen rechtstreekse concurrent zal zijn, alleen al omdat, zoals al opgemerkt, de
21
bijzonder brede taakomschrijving in de Mediawet 2008 de NPO nog altijd alle ruimte laat om een
breed aanbod in de markt te zetten dat op tal van onderdelen wel degelijk overlapt met dat van
commerciële aanbieders.
91. NPO Plus zal films, documentaires en (buitenlandse) series aanbieden en daarmee wel degelijk
concurreren met private partijen. Maar met name van belang is dat, zoals de Commissie ook
vaststelde in de Liberty/Ziggo transactie, het kunnen beschikken over Nederlandstalige content
een belangrijke factor is in de concurrentiestrijd met andere VOD aanbieders. Juist op dat vlak is
de NPO sterk: zij beschikt over een zeer aantrekkelijke catalogus van met publiek geld
gefinancierde Nederlandse content (film, drama) en kan die inzetten voor een VOD propositie. Op
dat vlak heeft de NPO ook een voorsprong op partijen als SBS en RTL. De NPO kan dus niet
beweren dat zij op grond van de inhoud van NPO Plus (zo die al in enige mate duidelijk vast zou
liggen) niet zal concurreren met private partijen – het tegendeel is het geval.18 NPO Plus zal ook
qua functionaliteit en kwaliteit een propositie zijn die met de proposities van andere aanbieders
vergelijkbaar is.
92. In haar nadere toelichting van 20 januari 2016 wijst de NPO op nog een potentieel schadelijk
effect, namelijk de prijsopdrijving op de rechtenmarkt die het gevolg is van een te lage
prijsstelling. De NPO stelt immers dat concurrenten geen interesse meer zullen hebben om rechten
te verwerven voor content die bij de NPO gratis te zien is voor de consument; zij verdienen daar
dan immers niets aan (punt 12).
93. Maar dat gevaar geldt dan uiteraard evenzeer wanneer de consument dezelfde content weliswaar
niet gratis, maar wel tegen onrealistische prijzen kan verwerven: ook dan zullen andere partijen
niet geïnteresseerd zijn om op die rechten te bieden.
94. De NPO bevestigt voorts (punt 13) dat er onder consumenten grote betalingsbereidheid zou
bestaan en dat concurrerende on demand diensten aanmerkelijk duurder zouden zijn dan het
beoogde tarief van NPO Plus. Daarmee bevestigt NPO dan ook dat een reële prijsstelling niet ten
koste van de toegankelijkheid van de dienst zou gaan (zeker niet nu het Ontwerpbesluit juist
vanwege die toegankelijkheid eist dat de volledige programmering zeven dagen in de gratis catch
up dienst beschikbaar zal zijn, p. 8 Ontwerpbesluit) en dat zij bewust ver onder een marktconform
tarief gaat zitten.
95. De beschikbaarheid van een dergelijke dienst van de grootste media-aanbieder op de Nederlandse
markt, waarvoor geen commerciële business case bestaat, tegen onrealistische tarieven, zal de
bereidheid van de consument om concurrerende maar wel reële tarieven te betalen voor on-
demand diensten, ernstig ondergraven.
96. Bij dat alles is sterk de vraag of de tarieven die de NPO voor ogen staan überhaupt zelfs maar de
kosten zouden kunnen dekken. Het lijkt onontkoombaar dat NPO Plus uitsluitend met aanzienlijke
inzet van publieke middelen zal kunnen worden gefinancierd. Dat wordt in de brief van 20 januari
2016 nog eens bevestigd: voor zover de abonnementsinkomsten in de aanloopperiode nog niet
toereikend zijn, worden de reguliere middelen of eigen inkomsten (wat zijn dat in het geval van de
NPO die geen verenigingsactiviteiten heeft?) aangesproken. Nu dat kennelijk pas bij 400.000
abonnees het geval zou zijn én dat al als een ambitieuze doelstelling wordt gezien, lijkt
onontkoombaar dat reguliere middelen inderdaad zullen worden aangesproken.
18 Randnr. 171 van de beschikking.
22
97. In de aanvraag suggereert de NPO dat dat rechthebbenden mee zouden willen delen in de risico’s
en kansen doordat de NPO hen pas zou hoeven te betalen zodra er inkomsten zijn (volgens de
NPO vanaf ca. 400.000 abonnees). Dat is uit de lucht gegrepen: nog daargelaten dat zulks met het
onlangs ingevoerde auteurscontractenrecht in veel gevallen niet verenigbaar zou zijn19 is volstrekt
ondenkbaar dat rechthebbenden en producenten met een dergelijke constructie akkoord zouden
gaan. De NPO constateert zelf (p. 28 van de aanvraag) dat rechthebbenden voor de inkomsten die
zij voorheen met de verkoop van DVD’s realiseerden thans afhankelijk zijn van VOD-rechten.
Waarom zouden ze die dan prijsgeven om de NPO in staat te stellen wellicht in de toekomst winst
te genereren waaruit ze dan alsnog betaald kunnen worden? Een dergelijke coulance van
rechthebbenden geldt ook niet voor de leden van de VCO en andere commerciële aanbieders. Te
meer nu rechthebbenden ongetwijfeld onder verwijzing naar de afspraken die mede door de NPO
zijn gemaakt in RODAP-verband direct aanspraak zullen willen maken op betaling.
98. Evenzeer uit de lucht gegrepen is de gedachte van de NPO dat de rechtenverwerving ten behoeve
van NPO Plus gefinancierd zou kunnen worden uit de extra kabelinkomsten die vanaf 2014
zouden zijn gerealiseerd – nog daargelaten dat niet helder is welke inkomsten NPO hier precies op
het oog heeft, gaat het om inkomsten die zij realiseert met haar huidige aanbod van programma’s
en die dus dienen ter dekking van de kosten daarvan, niet van de extra rechtenverwerving die
nodig zal zijn voor NPO Plus. Wanneer de NPO zelf een video on demand aanbieder wordt zal zij
in die hoedanigheid ook betalingsplichtig zijn jegens rechthebbenden voor de openbaarmakingen
die zij dan bij haar VOD-propositie doet.
99. De NPO kan dus niet suggereren dat zij met dergelijke constructies de belangrijkste kostenpost20
zou kunnen drukken om zo het beroep op publieke middelen te beperken. Daar komt dan nog bij
dat rechten wel een zeer belangrijke kostenpost vormen, maar dat daarnaast een belangrijk deel
van de kosten gaat zitten in het technische platform, marketing, administratie en klantenbeheer,
zoals de NPO overigens ook zelf onderkent. Dat betekent ook dat voor zover de NPO de beoogde
prijsstelling van EUR 2 – 3,50 zou hebben berekend op grond van de simpele redenering dat als
zij 1/3 van de content van NLziet aanlevert, zij dan ook maar 1/3 van de prijs zou hoeven rekenen
voor NPO Plus als stand alone propositie, die redenering alleen al niet opgaat omdat daarin deze
kosten niet zijn meegenomen.
100. De kosten voor NPO Plus zullen dan ook onherroepelijk ten laste komen van het algehele
budget van de NPO, en daarmee van de uitoefening van de publieke taakopdracht.
“Afweging” gevolgen voor de markt
101. Tegen de achtergrond van al het voorgaande valt te meer op dat het Ontwerpbesluit weliswaar
suggereert dat een afweging van de gevolgen voor de markt wordt gemaakt (p. 8 – 9) maar dat
daarvan in feite geen enkele sprake is: de afweging behelst niet meer dan de overweging dat de
dienst in elk geval niet gratis mag zijn en voor het overige onderscheidend zou zijn doordat het
voldoet aan de publieke taakopdracht. Dezelfde taakopdracht waarvan de staatssecretaris heeft
geconstateerd dat deze ontoereikend is.
19 De rechthebbenden zouden daarmee immers van hun wettelijk gegarandeerde billijke vergoeding afzien. Bovendien
miskent de NPO dat op grond van het auteurscontractenrecht bepaalde rechthebbenden nog een recht kunnen doen gelden op
een aanvullende proportionele vergoeding jegens de NPO. Ook met deze extra kostenpost dient de NPO rekening te houden. 20 P. 105, par. 6.1: “De belangrijkste kosten betreffen de verwerving van on-demand rechten. Dit is het geval bij de aankoop
van content, maar ook bij co-producties waarbij een omroep samen met een producent een productie realiseert.”
23
102. Met een serieuze afweging van de gevolgen voor de markt heeft dat niets te maken,
integendeel: de staatssecretaris is juist voornemens om zonder enige toetsing van het
realiteitsgehalte van het voorgestelde tarief (waarvan de NPO al aangeeft dat het de kosten niet
dekt) en ondanks de al sterk opgetuigde catch up dienst, de dienst toe te staan.
103. Daar komt nog bij dat als uiteindelijk zou blijken dat de dienst mislukt, de schade veel groter
is dan de eventuele gederfde kosten voor de NPO. De NPO heeft dan immers gedurende langere
tijd een concurrerende dienst in de markt gezet die kijkers wegtrekt bij marktpartijen, de acceptatie
van de consument voor reële tarieven ondermijnt en mogelijk de prijs voor rechten opdrijft (een
door de NPO zelf gesteld effect). Welk publiek belang weegt daar nu tegenop, zeker nu 92% van
dat publiek al tevreden is met de gewone catch up dienst?
104. De conclusie dat de gevolgen van de dienst voor de markt “niet zodanig zijn dat zij opwegen
tegen het publieke belang van NPO Plus voor de uitvoering van de publieke media-opdracht” is
niet meer dan een slag in de lucht.
24
VIII. Conclusie
105. Het Ontwerpbesluit is prematuur en neemt ten onrechte genoegen met een ontoereikende
omschrijving van de voorgenomen dienst. De aangevraagde dienst zal echter hoe dan ook
marktverstorend zijn omdat deze (i) het gezamenlijke initiatief NLziet zonder goede reden
ondermijnt en leidt tot inefficiënt gebruik van overheidsmiddelen nu niet is in te zien waarom de
NPO een stand alone VOD aanbod zou moeten navolgen en (ii) NPO Plus tegen een volstrekt
ontoereikend tarief in de markt zal worden gezet wanneer de dienst in de aangevraagde vorm
wordt toegestaan. Daarmee wordt het nog prille en zeer dynamische OTT-segment op de
Nederlandse televisiemarkt nodeloos verstoord. In ieder geval zal de staatssecretaris een adequate
markttest moeten houden alvorens instemming met een stand alone propositie van NPO Plus zelfs
maar te overwegen.