Sarah Alexandra Obregon Davis
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Universidad Politcnica de Madrid
Escuela Tcnica Superior de Arquitectura Departamento de Urbanstica y Ordenacin del Territorio
Planeacin para el Desarrollo Humano y bases metodolgicas para su instrumentacin. Anlisis de las experiencias en Andaluca y Jalisco.
Tesis Doctoral
Sarah Alexandra Obregn Davis Lic. Arquitecta
Maestra en Ciencias de la Arquitectura, orientacin en Urbanismo y Desarrollo
2007
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Departamento de Urbanstica y Ordenacin del Territorio Escuela Tcnica Superior de Arquitectura
Universidad Politcnica de Madrid
Planeacin para el Desarrollo Humano y bases metodolgicas para su instrumentacin. Anlisis de las experiencias en Andaluca y Jalisco.
Sarah Alexandra Obregn Davis Lic. Arquitecta
Maestra en Ciencias de la Arquitectura, orientacin en Urbanismo y Desarrollo
Director Javier Ruiz Snchez
Doctor Arquitecto
2007
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Tribunal nombrado por el Mgfco. y Excmo. Sr. Rector de la Universidad Politcnica de Madrid, el da de de 2007.
Presidente: ....................................................................................................... Vocal: .............................................................................................................. Vocal: .............................................................................................................. Vocal: .............................................................................................................. Vocal secretario: ............................................................................................. Realizado el acto de defensa y lectura de la tesis El da ......... de ......................................................... de .................................. en .................................................................................................................... Calificacin: ...................................................................................................
El presidente Vocales El secretario
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El territorio es mucho ms que un escenario porque es un sistema. En un escenario se, representan dramaturgias previamente escritas por alguien: los sistemas, en cambio, vienen a ser happenings que agentes de la vida real improvisan sobre la marcha. Por eso el territorio es un sistema, porque se comporta como un happening permanente y falto de guin, aunque sometido a las disponibilidades de actores y de atrezzo.
Ramn Folch, Introduccin en El territorio como sistema. CUIMPB-Diputaci de Barcelona. Barcelona, 2003, pg. 13.
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Planeacin para el Desarrollo Humano y bases metodolgicas para su instrumentacin. Anlisis de las experiencias en Andaluca y Jalisco.
Resumen en espaol:
La tesis que se presenta plantea, a partir de la reflexin sobre los instrumentos de planeacin
que se utilizan en la intervencin pblica en el territorio, una propuesta acerca de los
fundamentos y requisitos que debe considerar cualquier plan que se marque el Desarrollo
Humano como objetivo final de actuacin territorial.
A partir del anlisis de dos casos, el de la Comunidad Autnoma de Andaluca (Espaa) y el
del Estado de Jalisco (Mxico), la tesis hace un recorrido por los diferentes temas
estructurales que tienen que ver con la planificacin y con el Desarrollo Humano desde la
perspectiva del territorio. De ese modo, la planificacin como una actividad estructural de la
Administracin pblica y sus condiciones y objetivos se convierte en un punto central del
anlisis, que, a su vez, se complementa con la visin ms aplicada que tiene en el recorrido
analtico por instrumentos tales como planes de ordenacin urbanstica, planes estratgicos o
Agendas 21, una pieza fundamental de la tesis. Finalmente, la propuesta de un instrumento
sinttico, el plan de Desarrollo Humano, y la consideracin de las caractersticas con que
debera contar, se constituye como la respuesta aplicada al proceso de reflexin y anlisis
seguido.
Resumen en ingls:
The thesis that is presented here, examines, starting with a reflection on the instruments of
planning that are employed in the public intervention of a territory, a proposal of the
foundations and requirements that must be considered in any plan that marks the Human
Development as its final goal.
Starting with an analysis of two cases, the Comunidad Autonoma of Andalusia in Spain and
the State of Jalisco in Mexico, this thesis examines the different structural themes that pertain
to the planning and also to Human Development as seen from the perspective of the territory.
In this way, the planning as a structural activity of the Public Administration and its
conditions and objectives are converted into a central point of the analysis. These, in turn, are
complemented by the applied vision that is shown in the analytical analysis in the use of such
instruments as plans of urban arrangements, strategic plans and 21 Agendas which become a
fundamental part of this thesis. Finally, there is a proposal of a synthetic instrument, a plan of
Human Development and the consideration of the characteristics that must be applied in this
plan, these constitute the answer that is raised in the process of reflection and analysis
followed herein.
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Planeacin para el Desarrollo Humano y bases metodolgicas para su instrumentacin. Anlisis de las experiencias en Andaluca y Jalisco.
NDICE
Planeacin para el Desarrollo Humano y bases metodolgicas para su instrumentacin. Anlisis de las experiencias en Andaluca y Jalisco.
NDICE I-VIII
INTRODUCCIN IX-XII
CAPTULO UNO EXPOSICIN TERICA, MARCO CONCEPTUAL Y
ESTADO DE LA CUESTIN
1
1. Marco conceptual 2
1.1. Desarrollo 2
1.1.1. Historia y teoras del desarrollo 3
1.1.2. El desarrollo como proceso integral 4
1.1.3. El desarrollo para la equidad y el bienestar 5
1.1.4. Las dcadas del desarrollo 7
1.1.5. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio 9
1.2. Desarrollo Humano 11
1.2.1. Definicin y caractersticas del Desarrollo Humano 11
1.2.2. Los informes del Desarrollo Humano y el ndice de Desarrollo
Humano
15
1.2.3. El Desarrollo Humano en las polticas pblicas y la Administracin 18
1.2.4. El Desarrollo Humano en el territorio 19
1.3. Pobreza 22
1.3.1. El carcter relativo de la pobreza 24
1.3.2. Pobreza y exclusin del espacio 26
1.4. Pobreza y desarrollo en Mxico 28
1.4.1. Medicin de la pobreza en Mxico 28
1.4.2. ndice de marginacin 32
1.4.3. Implicaciones de la pobreza en las polticas pblicas 34
1.4.4. Las condiciones en Mxico segn los datos del Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD)
36
1.4.5. Mxico busca cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio 38
I
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Planeacin para el Desarrollo Humano y bases metodolgicas para su instrumentacin. Anlisis de las experiencias en Andaluca y Jalisco.
NDICE
2. Estado de la cuestin. La planeacin a travs de la Administracin pblica 40
2.1. Tipos de planeacin 40
2.1.1. Conceptos generales 40
2.1.2. La planeacin y la Administracin pblica 42
2.1.3. Las diferentes tradiciones en la planeacin administrativa 45
2.1.4. La planeacin territorial y social desde el gobierno 52
2.1.5. El papel de los gobiernos con los nuevos retos de la planeacin 59
2.1.6. La necesidad de ampliar la perspectiva de la planeacin como
compromiso de gobierno
61
2.2. Polticas pblicas 63
2.2.1. Elementos de las polticas pblicas 63
2.2.1.1. Conceptos generales 63
2.2.1.2. Pasos para la construccin de polticas pblicas 65
2.2.1.3. Implementacin de las polticas pblicas 69
2.2.1.4. La formulacin de agendas de gobierno 70
2.2.1.5. Evaluacin de las polticas pblicas 73
2.2.1.6. Polticas integrales y polticas sectoriales 77
2.2.2. La poltica social 79
2.2.2.1. Definiciones y responsabilidades de la poltica social 79
2.2.2.2. Principios y condiciones de la poltica social 80
2.2.2.3. La poltica social y su relacin con otras polticas pblicas 85
2.2.2.4. Elementos para el diseo de una poltica social 86
2.2.3. La poltica territorial 88
2.2.3.1. La planeacin urbana en la poltica territorial 89
2.2.3.2. El papel del gobierno y otros actores en la poltica territorial 91
2.2.3.3. La crtica al actual modelo de poltica territorial 92
2.2.3.4. Escenarios futuros para la poltica territorial 95
II
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Planeacin para el Desarrollo Humano y bases metodolgicas para su instrumentacin. Anlisis de las experiencias en Andaluca y Jalisco.
NDICE
2.3. Gestin, buen gobierno, gobernabilidad y gobernanza 97
2.3.1. Definiciones 97
2.3.2. Caractersticas y principios de la gobernanza 106
2.3.3. La gobernanza en Mxico 108
2.3.4. La gobernanza como gestin pblica 110
2.3.5. Un nuevo modelo de gestin pblica 111
2.3.6. Las condiciones para el modelo de gestin pblica 113
CAPTULO DOS
ANLISIS DE LOS INSTRUMENTOS DE PLANEACIN EN
JALISCO Y ANDALUCA
115
3. Estudio de casos 115
3.1. Justificacin 116
3.2. Intercambio de experiencias 119
3.3. Indicadores socioeconmicos, polticos y administrativos del Estado de
Jalisco y la Comunidad Autnoma de Andaluca
120
4. Los instrumentos de planeacin en Jalisco 124
4.1. Diagnstico 124
4.1.1. Contexto nacional 124
4.1.2. Contexto estatal 127
4.2. Marco normativo e institucional 133
4.2.1. La planeacin desde el mbito institucional 133
4.2.2. Los sistemas y caractersticas de la planeacin 135
4.2.3. Los instrumentos y la normativa 138
III
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Planeacin para el Desarrollo Humano y bases metodolgicas para su instrumentacin. Anlisis de las experiencias en Andaluca y Jalisco.
NDICE
4.3. La estructura administrativa en Jalisco 144
4.3.1. Comisin de Planeacin para el Desarrollo del Estado 145
4.3.2. Secretara de Finanzas 146
4.3.3. Secretara de Desarrollo Urbano 147
4.3.4. Secretara de Desarrollo Rural 159
4.3.5. Secretara de Desarrollo Humano 150
4.4. Marco jurdico para el desarrollo social en Jalisco 151
4.5. Reestructurar la planeacin territorial 153
5. Los planes y programas de desarrollo social en Jalisco 157
5.1. La actual poltica social en Mxico 157
5.2. El Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006 161
5.3. Historia de los planes de desarrollo y polticas sociales en Jalisco 166
5.4. La Ley de Desarrollo Social para el Estado de Jalisco 170
6. Los planes y programas de desarrollo urbano y territorial en Jalisco 172
6.1. La actual poltica territorial en Mxico 172
6.2. Historia de la planeacin del desarrollo urbano y territorial 174
6.3. El Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio
2001-2006
182
6.4. Los programas estatales de desarrollo urbano 1995-2000 y 2001-2006 184
6.5. La Ley de Desarrollo Urbano para el Estado de Jalisco 191
7. La planeacin regional en Jalisco 198
7.1. La regionalizacin como instrumento de planeacin 198
7.2. El concepto de regionalizacin en Amrica Latina 200
7.3. Desarrollo regional y regionalizacin en Mxico 201
7.4. El desarrollo regional como poltica pblica nacional 204
7.5. La regionalizacin en Jalisco 205
7.6. La regionalizacin segn la Ley de Desarrollo Urbano de Jalisco y el
Programa Estatal de Desarrollo Urbano
208
7.7. Retos para la actual poltica urbana en Mxico 210
IV
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Planeacin para el Desarrollo Humano y bases metodolgicas para su instrumentacin. Anlisis de las experiencias en Andaluca y Jalisco.
NDICE
8. Los instrumentos de planificacin en Andaluca 214
8.1. La actividad planificadora de la Administracin pblica andaluza 214
8.2. La transformacin en la tradicin de la planificacin 216
8.3. El nuevo paradigma de la Administracin pblica andaluza 218
8.4. El esquema de planificacin y el marco normativo 219
9. Planificacin territorial en Andaluca 221
9.1. La perspectiva europea de ordenacin del territorio 221
9.2. Planeamiento urbanstico y ordenacin del territorio en Espaa 226
9.3. Instrumentos de ordenacin urbanstica en Espaa 229
9.4. La ordenacin del territorio en Andaluca 233
9.4.1. El Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca. Bases y
Estrategias (1999)
237
9.4.2. El Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca de 2005 241
9.5. Los retos del urbanismo y la nueva propuesta de planificacin 244
10. Agenda 21 248
10.1. Antecedentes 248
10.2. Principales caractersticas de la Agenda 21 250
10.3. Metodologa de la Agenda 21 253
10.4. Reflexiones sobre la Agenda 21 y su relacin con otros instrumentos 257
11. Los planes estratgicos 259
11.1. Antecedentes de la planificacin estratgica 259
11.2. Definicin y objetivos 262
11.3. Metodologa de la planificacin estratgica 263
11.4. Caractersticas de los planes estratgicos 267
11.5. Ventajas, resultados y riesgos de la planificacin estratgica 269
11.6. Los planes estratgicos y su relacin con los instrumentos de planificacin
territorial
272
11.7. Los planes estratgicos en Andaluca 274
11.7.1. Plan Estratgico Sevilla 2010 279
11.8. La planificacin estratgica con un cambio de perspectiva 281
V
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Planeacin para el Desarrollo Humano y bases metodolgicas para su instrumentacin. Anlisis de las experiencias en Andaluca y Jalisco.
NDICE
CAPTULO TRES
BASES CONCEPTUALES Y METODOLGICAS PARA EL
DISEO DE UN PLAN DE DESARROLLO HUMANO
285
12. La perspectiva del Desarrollo Humano en la planeacin y en el desarrollo
urbano
288
12.1.Una perspectiva diferente de la planeacin pblica 288
12.2. Elementos de cambio para la planeacin pblica 291
12.3. Planeacin para el Desarrollo Humano 294
12.4. Relacin territorio y sociedad 296
12.5. Relacin sociedad y poltica 300
12.6. Relacin poltica y territorio 302
13. Diseo del instrumento. El plan de Desarrollo Humano 303
13.1. Fase I: institucionalizar la visin del Desarrollo Humano 303
13.1.1. Las acciones del nuevo gobierno 304
13.1.2. Desarrollo institucional y estructura administrativa 307
13.1.3. La metodologa para institucionalizar el Desarrollo Humano 309
13.1.4. Institucionalizar la visin del Desarrollo Humano en Jalisco 319
13.2. Fase II: disear una poltica integral 324
13.2.1. El instrumento como propuesta de poltica pblica integral 324
13.2.2. Los temas para la poltica socioterritorial 331
13.2.3. Una agenda de gobierno que incluya el Desarrollo Humano 333
13.2.4. Una poltica socioterritorial para Jalisco 335
13.3. Fase III: definicin del mecanismo de gestin 343
13.3.1. Tipos de gestin 344
13.3.2. Los elementos de la nueva gestin 349
13.3.3. El mecanismo de gestin del plan de Desarrollo Humano 357
13.4. Esquema metodolgico del plan de Desarrollo Humano 360
VI
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Planeacin para el Desarrollo Humano y bases metodolgicas para su instrumentacin. Anlisis de las experiencias en Andaluca y Jalisco.
NDICE
CAPTULO CUATRO
CONCLUSIONES
367
14. Planeacin para el Desarrollo Humano 367
14.1. Aspectos descriptivos de la investigacin 367
14.2. Aspectos propositivos. Ventajas y desventajas de los instrumentos de
planeacin en Andaluca y Jalisco
369
14.2.1. Instrumentos en Jalisco 369
14.2.2. Instrumentos en Andaluca 373
14.3. Aspectos reflexivos. La planeacin para el Desarrollo Humano 377
14.3.1. La propuesta del plan de Desarrollo Humano 377
14.3.2. Estrategias de actuacin del plan de Desarrollo Humano 378
14.3.3. Mecanismos para el plan de Desarrollo Humano 382
BIBLIOGRAFA
387
Bibliografa general 387
Bibliografa de revistas y publicaciones peridicas 411
Bibliografa de documentos oficiales, documentos inditos y pginas web 414
ANEXOS
Anexo 1. Cuadro comparativo entre la Ley Federal de Desarrollo Social y la Ley Estatal de Desarrollo Social.
Anexo 2. Anlisis del Plan Estratgico de Granada
VII
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Planeacin para el Desarrollo Humano y bases metodolgicas para su instrumentacin. Anlisis de las experiencias en Andaluca y Jalisco.
NDICE
RELACIN DE CUADROS, MAPAS Y ESQUEMAS
Cuadro 1. Cuadro comparativo de ndices de medicin de pobreza, marginacin y Desarrollo Humano
34
Cuadro 2. La poltica de la teora de la planificacin: una tentativa de clasificacin 46 Cuadro 3. Anlisis top-down y bottom-up 74 Cuadro 4. Transparencia en la poltica social 83 Cuadro 5. Enfoques de la gestin pblica 101 Cuadro 6. Dos perspectivas de gestin pblica 102 Cuadro 7. Cuadro comparativo de indicadores geogrficos y socioeconmicos del Estado de Jalisco y la Comunidad Autnoma de Andaluca
121 -122
Cuadro 8. Cuadro comparativo de indicadores polticos y administrativos del Estado de Jalisco y la Comunidad Autnoma de Andaluca
123
Cuadro 9. Indicadores de Jalisco 128 Cuadro 10. Distribucin de localidades por tamao 129 Cuadro 11. Nmero de localidades con grado de marginacin alto y muy alto 129 Cuadro 12. Tipos de planeacin en Mxico 137 Cuadro 13. Consejeras y planes de actuacin pblica en Andaluca 220 Cuadro 14. Instrumentos de planificacin territorial 227 Cuadro 15. Etapas y pasos de las Agendas 21 255 Cuadro 16. Similitudes entre la planificacin estratgica y la planificacin urbanstica
273
Cuadro 17. Diferencias entre la planificacin estratgica y la planificacin urbanstica
273
Cuadro 18. Anlisis situacional de los planes estratgicos en Andaluca 275 Cuadro 19. Tabla resumen de resultados para evaluar la estrategia social 356
Mapa 1. Grado de marginacin municipal en Jalisco 130
Esquema 1. Medicin de lneas de pobreza 31 Esquema 2. Fases y caractersticas del proceso de las polticas pblicas 68 Esquema 3. Evaluacin de impactos de las polticas pblicas 76 Esquema 4. Fases del modelo de gestin social 112 Esquema 5. Sistema de planeamiento en Andaluca 235 Esquema 6. Sistema territorial en Andaluca 236 Esquema 7. La malla de institucionalizacin 318 Esquema 8. La poltica social en Jalisco 337 Esquema 9. Esquema metodolgico del plan de Desarrollo Humano 365
VIII
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Planeacin para el Desarrollo Humano y bases metodolgicas para su instrumentacin. Anlisis de las experiencias en Andaluca y Jalisco.
INTRODUCCIN
INTRODUCCIN
La tesis arranca con la propuesta de que, a partir de los instrumentos de planeacin existentes
y que utiliza la Administracin pblica en Andaluca como en Jalisco (Mxico), es factible
disear un instrumento novedoso que contemple dos mbitos de actuacin lo territorial y lo
social-, retomando los puntos coincidentes y mejorando las contradicciones que pueden existir
entre ambos, esto desde un enfoque del Desarrollo Humano en los trminos en que lo define
Naciones Unidas.
Como resultado de la investigacin es el diseo de un instrumento que incluye un esquema de
actuacin donde se articulan los objetivos de las estrategias territorial y social, con la finalidad
de impulsar una poltica integral para el Estado de Jalisco, utilizando la planeacin y la
gestin como herramientas que promueven el trabajo interinstitucional y que permiten
focalizar recursos y acciones encaminadas a mejorar las condiciones de vida de la poblacin.
La hiptesis de la tesis plantea que la planificacin sectorial planes estratgicos, planes
urbansticos, planes de desarrollo, por ejemplo- tiene una alternativa en la planeacin para el
Desarrollo Humano, al menos, en determinados contextos territoriales, tal como se demostrar
y es el caso de los pases en vas de desarrollo. En ese escenario, el de los pases en vas de
desarrollo, y en especfico para Jalisco, la propuesta es dar un salto de integracin e
incorporar un nuevo instrumento, el plan de Desarrollo Humano. Para lo cual se plantea hacer
un estudio de las debilidades que presentan los instrumentos actualmente en uso y las
oportunidades que ofrecera una planeacin enfocada al Desarrollo Humano.
Por lo tanto, para definir este instrumento de planeacin es necesario tener una visin integral
del desarrollo que d herramientas a la Administracin pblica para implementar acciones
estratgicas de combate a la pobreza. En otras palabras, se plantea que para mejorar la calidad
de vida de los habitantes en el Estado de Jalisco, es necesario definir un esquema de actuacin
que busque la complementariedad entre los diferentes instrumentos de planeacin sectorial,
principalmente los enfocados a lo territorial y social, utilizando a la planeacin y la gestin
pblica como mecanismos centrales de la planeacin para el Desarrollo Humano.
IX
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Planeacin para el Desarrollo Humano y bases metodolgicas para su instrumentacin. Anlisis de las experiencias en Andaluca y Jalisco.
INTRODUCCIN
El estudio de estos instrumentos se centra principalmente en las experiencias de dos mbitos
regionales, Andaluca y Jalisco. Debido a las similitudes de estructura administrativa,
territorial, desarrollo social y econmico que se encuentran entre ambos, de ah que dichas
similitudes estn dando lugar a proyectos de cooperacin interadministrativos,
hermanamientos y redes de proyectos en temas especficos. Por eso, la tesis que aqu se
propone contempla una investigacin que incluye el anlisis de las experiencias de planeacin
y gestin de ambos territorios desde una perspectiva metodolgica y conceptual cmo se han
gestado, cules han sido sus objetivos, cmo se han desarrollado, cmo se han evaluado-.
En los estudios sobre desarrollo urbano, por lo menos en el caso de Mxico, el tema referente
a la recopilacin y el anlisis de experiencias de los instrumentos ha sido escasamente tratado
desde la perspectiva del planificador y desde una visin integral, en cambio s existen trabajos
descriptivos sobre cuestiones fiscales que se abordan por especialistas, lo mismo que con las
cuestiones jurdicas del desarrollo urbano.
No est de ms mencionar que la propuesta que plantea esta investigacin enmarcada en un
mbito acadmico, tiene un componente de fundamentos, de anlisis conceptual, pero tiene
tambin un componente de aplicacin al proponer un instrumento que pretende servir a la
gestin gubernamental, especficamente para el gobierno del Estado de Jalisco.
Es por ello que esta investigacin ha sido apoyada por instancias gubernamentales, en Jalisco
por los responsables del diseo de las polticas sociales y en Andaluca por una institucin de
la Administracin regional que tiene como objetivo la investigacin y la promocin de
estudios de la regin, debido a que uno de los compromisos de ambos gobiernos es generar
herramientas para combatir la situacin marginal y de pobreza de la poblacin. De aqu que
esta investigacin proponga un instrumento de planeacin y desarrollo para la Administracin
pblica, pero principalmente, busca abrir un campo de accin para la disciplina del urbanismo
en un mbito que no puede seguir ignorando.
Para ello, la tesis plantea traducir de una manera sencilla y factible un proceso de anlisis y de
adaptacin terica que requiere la investigacin, a un planteamiento conceptual novedoso
para la gestin gubernamental como campo de accin para el urbanismo.
X
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Planeacin para el Desarrollo Humano y bases metodolgicas para su instrumentacin. Anlisis de las experiencias en Andaluca y Jalisco.
INTRODUCCIN
Objetivo general
La tesis doctoral tiene como objetivo de la investigacin generar un soporte terico que sirva
como base para incluir una visin novedosa a la planeacin, la planeacin del Desarrollo
Humano que, en su parte de propuesta, introduzca las herramientas de gestin que habiliten su
aplicacin. Investigacin que har una incursin en el estado de la cuestin de la planeacin
como instrumento de gestin gubernamental y realizar una propuesta instrumental para un
modelo de poltica pblica.
Objetivos especficos
Establecer el estado de la cuestin en lo que se refiere a la planeacin, con la finalidad de reflexionar acerca de su utilizacin como herramienta de gestin gubernamental.
Analizar los instrumentos utilizados, tanto en Andaluca como en Jalisco, para encontrar las fortalezas y debilidades de los planes y programas de planeacin que han
intentado dar respuesta a las necesidades ms acuciantes. Anlisis que se centrar en
los componentes territorial y social que, usualmente, se han atendido desde una
perspectiva sectorial.
Hacer una reflexin critica sobre la alternativa que posibilita integrar la perspectiva del Desarrollo Humano en la planeacin, a travs de sentar las bases tericas para
impulsar un proceso de actuacin pblica que tenga una visin integral.
Introducir nuevos conceptos para la planeacin y la gestin gubernamental, desde el diseo de un instrumento que deber establecer los mecanismos y tcnicas que se
enmarcarn dentro de una estrategia institucional, en este caso para el Estado de
Jalisco.
El esquema de trabajo para la investigacin se desarroll en tres fases. La primera fase
correspondi a la revisin y anlisis de la literatura ms relevante en la materia para establecer
un marco conceptual y conocer el estado de la cuestin de los temas centrales de la tesis,
como son pobreza, desarrollo, Desarrollo Humano as como de la planificacin desde la
Administracin pblica incluyendo las caractersticas de las diferentes polticas pblicas, con
la finalidad de establecer un marco terico para la integracin del Desarrollo Humano como
concepto clave en el instrumento de planeacin y sustento de la poltica integral.
XI
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Planeacin para el Desarrollo Humano y bases metodolgicas para su instrumentacin. Anlisis de las experiencias en Andaluca y Jalisco.
INTRODUCCIN
La segunda fase correspondi al anlisis de los instrumentos de planeacin utilizados en
Andaluca y Jalisco, a travs del acceso a documentos oficiales y con entrevistas semi-
estructuradas a responsables de la implementacin de algunos de los instrumentos, buscando
identificar las caractersticas ms sobresalientes de estas herramientas en ambas regiones, y
reconociendo las principales caractersticas normativas y de gestin orientadas al desarrollo
social y territorial.
La tercera fase tuvo como objetivo establecer las bases metodolgicas y el diseo conceptual
del instrumento, para lo cual fue necesario hacer un proceso reflexivo y sistemtico que
consisti en analizar, categorizar, organizar y estructurar los elementos conceptuales de los
instrumentos hasta llegar a un nuevo esquema metodolgico.
Esta ltima fase de la tesis establece las bases para el diseo metodolgico y el instrumento de
gestin para el desarrollo en Jalisco. Incluye la metodologa que requiere para su
implementacin, las etapas para la aplicacin, y las estrategias y mecanismos para su
instrumentacin.
El resultado final es la definicin de las bases metodolgicas que conducen al diseo de un
proceso novedoso de planeacin. Propuesta que integra dos polticas la territorial y la social-
desde una visin del Desarrollo Humano y que se pueda aplicar desde la Administracin
pblica en su actividad planificadora y ejecutora. De aqu que la tesis plantea la posibilidad de
aplicar un instrumento de gestin para implementar una poltica territorial con enfoque social
desde la Administracin.
Para llegar a esta propuesta instrumental la tesis parti de una reflexin tpicamente
acadmica que estableci el estado de la cuestin acerca de la naturaleza de estos
instrumentos y que sirvi de soporte para la propuesta conceptual del instrumento de
planeacin, que alude a un proceso que va enfocado a establecer nuevas lneas de
investigacin y opciones de actuacin ms que a soluciones nicas.
XII
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Planeacin para el Desarrollo Humano y bases metodolgicas para su instrumentacin. Anlisis de las experiencias en Andaluca y Jalisco.
CAPTULO UNO
CAPTULO UNO
EXPOSICIN TERICA, MARCO CONCEPTUAL Y
ESTADO DE LA CUESTIN
Este captulo contiene un anlisis de los conceptos que utilizar a lo largo de la tesis,
empezando por un anlisis histrico del concepto de desarrollo, adems de la definicin y
caractersticas del Desarrollo Humano que promueve Naciones Unidas, reconocindolos
como procesos de gran impacto para la construccin de polticas y programas de gobierno.
Adems del anlisis conceptual, hago una revisin de los indicadores y datos sobre pobreza,
ndices de marginacin y de Desarrollo Humano en Mxico, que reflejan las diferencias entre
regiones, estados y municipios, reconociendo que la desigualdad es un problema persistente
que tienen que enfrentar los gobiernos y por lo tanto requiere de esfuerzos en el diseo de
instrumentos y en la definicin de polticas pblicas. Este apartado se completa con la
revisin de las polticas pblicas -su diseo y caractersticas-, y destaco la importancia de los
procesos de gestin.
Incluyo tambin algunas reflexiones sobre la planeacin desde la Administracin, y hago
mencin de algunas crticas a los actuales instrumentos de planeacin con el objetivo de
plantear la necesidad de introducir una perspectiva social a la planeacin territorial. Aunque
en el captulo dos detallar los distintos instrumentos de planeacin territorial y para el
desarrollo social segn las experiencias de los dos territorios en los que se centra la tesis -
Andaluca y Jalisco-.
La conclusin de este captulo es establecer un marco conceptual que sustente la necesidad de
disear un instrumento novedoso de planeacin para la promocin del Desarrollo Humano.
Por lo tanto considero necesario integrar el concepto de Desarrollo Humano a la
Administracin pblica, con la finalidad de que esto permita orientar las polticas pblicas
hacia el objetivo de promover la dignidad del ser humano lo que implica establecer las
condiciones para satisfacer las necesidades bsicas, mejorar el hbitat y dotarlo de opciones
de crecimiento-.
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CAPTULO UNO
1. Marco conceptual
1.1. Desarrollo
El trmino desarrollo, se centra en fortalecer las capacidades de las personas para definir sus
propias necesidades y fomentar esquemas de organizacin social capaces de plantear
soluciones. Segn May1, el desarrollo trata de fortalecer a las personas para que ellos mismos
puedan generar cambios positivos a su forma de vida, y que de manera conjunta con la accin
pblica puedan trabajar para combatir la pobreza, opresin y discriminacin, y potenciar las
capacidades humanas ante las injusticias sociales y econmicas. El desarrollo es por tanto un
proceso que trata de transformar las vidas de las personas y de las sociedades.
El desarrollo significa para Gardner y Lewis2, una serie de conceptos e ideales entrelazados,
pero tambin es un conjunto de prcticas y relaciones. Siguiendo a estos autores quienes
tambin denominan al desarrollo como un poderoso conjunto de ideas que ha guiado
pensamientos y acciones en todo el mundo a lo largo de la segunda mitad del siglo XX; y que
adems, involucra un cambio planeado y deliberado que contina afectando las vidas de
muchos millones de personas en todo el mundo. Afirman, que al hablar del desarrollo se
entiende, el conjunto de actividades, relaciones e intercambios, y no slo de ideas.
En trminos econmicos, el progreso social puede concebirse como el producto de tres
factores bsicos3: i) una poltica social de largo plazo destinada a incrementar la equidad y
garantizar la inclusin; ii) un crecimiento econmico que genere un volumen adecuado de
empleos de calidad, y iii) una reduccin de la heterogeneidad estructural de los sectores
productivos, que reduzca las brechas productivas entre distintas actividades econmicas y
distintos agentes. Evidentemente, los criterios econmicos no son los nicos que deben
tenerse en cuenta en el diseo de la poltica social.
Para Solana4 el futuro de Amrica Latina depende de su capacidad para superar la pobreza, el
rezago educativo y la desigualdad de nuestras sociedades. Desde su visin, buena medida de
la causa del rezago y la pobreza ha sido la torpeza e incongruencia de las polticas pblicas
1 May, N. (1997), pgs. 12 y 13. 2 Gardner, K. y D. Lewis (2003), pgs. 24 y 25. 3 Ocampo, J. y A. Uthoff (2002), pg. 84 4 Solana, F. (2002), pg. 12.
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que han aplicado los gobiernos, y entre estas polticas destacan, por su influencia
determinante, las econmicas.
De aqu la necesidad de conocer la historia y evolucin del concepto de desarrollo con la
finalidad de poder entender las polticas de combate a la pobreza.
1.1.1. Historia y teoras del desarrollo
En casi todos sus usos, el desarrollo implica un cambio favorable o progreso. Gardner y
Lewis5 han hecho una revisin de la evolucin del concepto. Para ellos la palabra desarrollo
tambin evoca metforas naturales de crecimiento y evolucin orgnica, pero si se utiliza
como verbo, desarrollar se refiere a las actividades requeridas para convertir en realidad
estos cambios; mientras que como adjetivo, desarrollado es inherentemente un juicio, pues
involucra un estndar con el que se comparan las cosas.
La teora del desarrollo durante el siglo XX tuvo cambios radicales. Siguiendo el anlisis de
estos dos autores, el trmino de desarrollo surgi al termino de la segunda guerra mundial,
pero cuando el presidente Truman utiliz por primera vez oficialmente el trmino en 1949,
grandes reas del mundo fueron sbitamente etiquetadas como subdesarrolladas. As, un
problema nuevo fue creado, y con l, las soluciones; las cuales dependan del conocimiento
cientfico racional de los as llamados poderes desarrollados. Recientemente se ha
replanteado, evaluado y revisado el concepto de desarrollo, principalmente por su fuerte
connotacin por el crecimiento econmico.
Tan es as, que el desarrollo se mide por ndices econmicos como son el Producto Interno
Bruto (PIB) o el ingreso per cpita, asumiendo que el crecimiento de estos indicadores tendr
consecuencias positivas en otros ndices, como los de mortalidad infantil, analfabetismo o
desnutricin. Esto es lo que llaman efecto derrame6, donde supuestamente las riquezas de
los que se encuentran en la cima de la escala econmica tarde o temprano beneficiarn al resto
de la sociedad. Pero esto no necesariamente sucede as, ya que el crecimiento no siempre
conlleva mejores estndares de vida, ni erradica la pobreza, el analfabetismo o la falta de
vivienda, aunque s mejoran en general las condiciones.
5 Gardner, K. y D. Lewis (2003), pg. 26. 6 Op. cit., pgs. 30 y 31.
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Como alternativa apareci un concepto referente a las necesidades bsicas7, que subrayaba
la importancia de combatir la pobreza en lugar de promover la industrializacin y la
modernizacin, destacando que la finalidad de las acciones para el desarrollo deban enfocarse
a satisfacer las necesidades bsicas de las personas, por lo tanto deba estar orientado a
combatir la pobreza y no solo a buscar el desarrollo econmico.
Despus hubo una fase de modernizacin del desarrollo8, que consisti en reconocer que
existan obstculos que se deban considerar para mejorar el impacto de los programas de
desarrollo. Estos obstculos se daban por la falta de capital, el manejo corrupto de los
recursos y la carencia de expertos locales. Las soluciones a estos problemas fueron, entrenar a
tcnicos y burcratas locales, y apoyar la poltica de buen gobierno9. Adems de otra
estrategia que consista en la introduccin de informacin tecnolgica a las instituciones
locales y el entrenamiento de personal. La crtica a esta etapa es que las agencias y los
practicantes del desarrollo quedaban encasillados en el papel de solucionadores y creadores
de una serie de polticas destinadas al mejoramiento. En los aos noventa, la tendencia de la
teora del desarrollo fue a concentrar los proyectos de desarrollo a grupos y problemas
especficos -focalizar-, una actitud ms reflexiva hacia la ayuda y el desarrollo, y con un
nuevo nfasis hacia iniciativas de abajo hacia arriba10 y originadas en las bases sociales.
1.1.2. El desarrollo como proceso integral
A travs de la historia podemos reconocer que el desarrollo, como proceso de cambio social y
econmico, conlleva un discurso y una ideologa de fondo. Por un lado, y siguiendo a Sen11
nos encontramos con la concepcin del desarrollo como proceso inherentemente cruel, o la
opuesta que considera el desarrollo como un proceso esencialmente amigable, donde se
destaca la cooperacin entre los individuos y para con uno mismo. Lo que es importante
sealar es que todo estudio emprico sobre experiencias exitosas de desarrollo ha demostrado
el papel crucial que desempea la acumulacin de capital.
El nfasis que se ha asignado al capital humano en particular al desarrollo de la destreza y
la capacidad productiva de toda la poblacin ha contribuido a suavizar y humanizar la
concepcin del desarrollo. A pesar de ello, cabe preguntar si el hecho de reconocer la 7 Op. cit., pgs. 31y 32. 8 Op. cit., pgs. 40 y 41. 9 Ibidem. 10 Op. cit., pgs. 51-52. 11 Sen, A. (2003), pgs. 4 y 5
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importancia del capital humano ayudar a comprender la relevancia de los seres humanos
en el proceso de desarrollo. Si en ltima instancia considersemos al desarrollo como la
ampliacin de la capacidad de la poblacin para realizar actividades elegidas (libremente) y
valoradas, sera del todo inapropiado ensalzar a los seres humanos como instrumentos del
desarrollo econmico(Sen, A., 2003:12-13)
El desarrollo que incluye una visin integral promueve una mejora econmica pero de manera
paralela promueve tambin una situacin demogrfica favorable, mayor educacin,
prevencin y atencin de la salud, fomentando el bienestar y la libertad dentro de una
sociedad.
1.1.3. El desarrollo para la equidad y el bienestar
Definir conceptos de desarrollo, a pesar de lo relativo de las definiciones y lo complejo de sus
mediciones, resultan tiles en estudios comparativos entre pases, regiones, ciudades o grupos
sociales; no slo para mostrar diferencias, o para establecer un punto de referencia en las
propuestas de poltica econmica y social, sino como criterios en la asignacin de recursos de
inversin pblica.
El concepto de bienestar social12 toma en cuenta tres aspectos: el nivel de vida, que indica el
grado de satisfaccin de las necesidades y requerimientos de una comunidad; el estndar de
vida, que refleja las aspiraciones sociales (normativas) en un momento dado; y la calidad de
vida, que se refiere fundamentalmente al volumen y distribucin de servicios pblicos y
sociales locales.
Siguiendo a estos autores (Aguilar, A., B. Graizbord y . Snchez, 1996:241), los indicadores del
bienestar social deben cumplir al menos los siguientes requisitos para poder utilizarse y
volverse operativos: a) deben ser indicadores comprensivos y medir condiciones sociales
reales; b) deben hallarse disponibles y constantemente evaluables, c) deben poder
desagregarse por rea geogrfica o localidad, d) deben poder evaluar resultados ms que
acciones, e) deben ser factibles de traducirse en metas de poltica.
Es interesante conocer que el Instituto de Investigacin para el Desarrollo Social de Naciones
Unidas (UNRISD) para obtener un ndice de bienestar social incluye nueve componentes
12 Aguilar, A., B. Graizbord y . Snchez (1996), pgs. 240 y 241.
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bsicos13: nutricin, vivienda, salud, educacin, recreacin, seguridad, estabilidad social,
medio fsico e ingreso excedente. Aunque tambin mencionan otras propuestas que incluan
20 indicadores agrupados en siete aspectos generales: a) ingreso, riqueza y empleo; b) el
medio en el que se vive; c) salud; d) educacin; e) orden social; f) relaciones sociales, y g)
recreacin.
Al hablar de bienestar social, es necesario tambin tomar en cuenta la relacin no slo con las
normas y valores sociales, sino tambin reconocer la influencia que ejercen los diferentes
grupos de poder, los medios de comunicacin y las campaas publicitarias de carcter
comercial y/o poltico que van formando valores sobre los cuales se reflejan los sentimientos
de carencia.
Otro concepto que se ha utilizado en la teora del desarrollo es la equidad, entendida como la
reduccin de la desigualdad social en sus mltiples manifestaciones (CEPAL, 2000, Tomo I:XII).
Este concepto tambin ha servido para medir la calidad del desarrollo, principalmente cuando
se reconocen las repercusiones sociales de la inequidad en pases con gran desigual de la
distribucin del ingreso.
El esfuerzo por conseguir equidad es parte de los objetivos de los procesos de desarrollo, que
al mismo tiempo que se busca un crecimiento econmico ms estable y dinmico y, por ello,
competitivo, persigue tambin un desarrollo ms integrador en trminos sociales, y sostenible
en trminos ambientales. De manera paralela deben incluirse acciones para construir tejidos
sociales que permitan desarrollar sociedades ms integradas. En conclusin y coincidiendo
con lo planteado por la CEPAL14 se trata de establecer objetivos ms amplios en un marco de
sociedades ms democrticas y con una ciudadana fortalecida.
La inequidad, que no es una caracterstica exclusiva de la actualidad15, s es un reflejo de
algunos modelos de desarrollo que han predominado en Amrica Latina, y son el producto de
estructuras econmicas, sociales, de gnero y etnias altamente segmentadas que se reproducen
intergeneracionalmente a travs de mltiples canales, por lo tanto el eje de las polticas de
desarrollo debe buscar romper los canales de reproduccin intergeneracional de la pobreza y
la desigualdad el educativo, el ocupacional, el patrimonial y el demogrfico- y las barreras
de la discriminacin por gnero y etnia, que agravan sus efectos.
13 Op. cit., pg. 243. 14 CEPAL (2000) Tomo I, pg. XII. 15 Op. cit., pgs. XII-XIII.
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El objetivo esencial del desarrollo es lograr construir sociedades ms equitativas, poniendo
especial nfasis en los derechos econmicos, sociales y culturales (D.E.S.C.)16, que responden
a los valores de igualdad, solidaridad y no discriminacin, y resaltan la universalidad, la
indivisibilidad y la interdependencia de este conjunto de derechos con los civiles y polticos.
Por lo tanto, el desarrollo social no puede descansar exclusivamente en la poltica social;
tampoco el crecimiento y la poltica econmica pueden asegurar objetivos sociales sin tomar
en cuenta cmo se construye la poltica social. (CEPAL, 2000, Tomo I:XIII).
Lograr sociedades ms equitativas es alcanzar mayores niveles de bienestar para el conjunto
de la poblacin, para ello se necesita de una visin integral del desarrollo, que implica la
complementariedad entre polticas, adems de la inclusin de la ciudadana y la generacin de
capital humano.
1.1.4. Las dcadas del desarrollo
En el mbito internacional la dcada de los aos 1960-1970 fue declarada por las Naciones
Unidas como la primera dcada del desarrollo, y tuvo el objetivo, de segn la Asamblea
General, acelerar el avance hacia un crecimiento econmico autosostenido, bajo el ideal de
desarrollo igual a crecimiento econmico y promocin de lazos comerciales internacionales;
objetivo que concibe al desarrollo nicamente como el crecimiento de la economa de
mercado y la expansin de los lazos comerciales internacionales17.
Este ideal no tuvo los resultados esperados, ya que aunque creci la economa no se logr
disminuir el desempleo ni la disparidad en la distribucin de ingresos, sumado a un proceso
acuciante denominado transicin demogrfica (Lpez Accotto 1997), caracterizado por un
desfase en el ajuste entre el descenso de la mortalidad y la cada de la fecundidad, sumado a
los problemas de desnutricin infantil. Circunstancias que condujeron a un nuevo supuesto:
que el problema de la pobreza poda disminuirse reduciendo la fertilidad, a travs de una
poltica amplia de difusin de los mtodos de control de la natalidad entre la poblacin
femenina.
Aunque se hablaba de una situacin global generalizada y caracterizada por una lucha de
diversos grupos oprimidos y el surgimiento de nuevos actores sociales y polticos, las
demandas sociales en esta primera dcada del desarrollo eran distintas en los pases
16 Op. cit., pg. XIII. 17 Vase Portocarrero, P. y P. Ruiz (1990) y Lpez Accotto, A. (1997).
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desarrollados y los del Tercer Mundo. Mientras en el primer mundo se vean sacudidos por
movimientos estudiantiles y de feministas defendiendo sus derechos civiles, en los pases en
vas de desarrollo, especialmente en Amrica Latina, se experimentaban cambios drsticos
ocasionados por la industrializacin y la migracin hacia las zonas urbanas, dando origen a
los barrios marginados sin servicios bsicos y en malas condiciones.
La segunda dcada del desarrollo, 1970-1980, tuvo como objetivo el crecimiento continuo del
bienestar de los individuos y la distribucin de beneficios para todos. Este objetivo aade al
debate una dimensin ms social y humana, encauzndose a la satisfaccin de las necesidades
bsicas, y destacando a travs de este nuevo enfoque el que la mujer juega un papel
importante en la satisfaccin de estas demandas, tanto en el ncleo familiar como en la
comunidad, por lo que se reconoce que la mujer tiene mayores implicaciones para las
polticas de desarrollo.
La descripcin de las Conferencias Mundiales y el anlisis a travs de las dos dcadas del
desarrollo definidas ambas por las Naciones Unidas, dan cuenta de las demandas sociales y
econmicas que genera la sociedad, pero es necesario destacar que aunque estos momentos
polticos sean claves para la difusin de nuevas estrategias, la accin y aplicacin de las
propuestas requieren de un anlisis exhaustivo de las condiciones especfica de cada sociedad,
ya que uno de los mayores problemas es el extrapolar los beneficios generalizando las
problemticas.
La experiencia que reflejan los anlisis de las Conferencias Mundiales, manifiestan que no es
posible generalizar las necesidades de una sociedad con determinadas condiciones
socioeconmicas desde la visin de otra con problemas distintos, por lo tanto es necesario
replantear la aplicacin de estrategias tomando en cuenta los elementos espaciales en que
habitan los diferentes grupos sociales.
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1.1.5. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio aprobados en septiembre del 2000 en la Cumbre de
las Naciones Unidas constan de una serie de metas que los 189 Estados miembros se
comprometieron a cumplir para el ao 2015, y que establecen las prioridades para el diseo de
las agendas pblicas. Mxico es uno de estos pases comprometidos con los objetivos y para
ello ha establecido programas y polticas -como veremos ms adelante-. A continuacin hago
una relacin de estos ocho objetivos como referencia de la importancia de estos temas en la
planeacin y el diseo de polticas a nivel internacional18:
1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre.
Reducir a la mitad el porcentaje de personas cuyos ingresos sean inferiores a un dlar por da.
Reducir a la mitad el porcentaje de personas que padecen hambre. 2. Lograr la enseanza primaria universal
Velar por que todos los nios y nias puedan terminar un ciclo completo de enseanza primaria.
3. Promover la igualdad entre los gneros y la autonoma de la mujer.
Eliminar las desigualdades entre los gneros en la enseanza primaria y secundaria, preferiblemente para el ao 2005, y en todos los niveles de la
enseanza para el 2015.
4. Reducir la mortalidad infantil
Reducir en dos terceras partes la tasa de mortalidad de los nios menores de 5 aos.
5. Mejorar la salud materna
Reducir la tasa de mortalidad materna en tres cuartas partes.
18 Vase Naciones Unidas (2000).
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6. Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades
Detener y empezar a reducir la propagacin del VIH/SIDA Detener y empezar a reducir la incidencia del paludismo y otras enfermedades
graves
7. Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente
Incorporar los principios de desarrollo sostenible en las polticas y los programas nacionales; invertir la prdida de recursos del medio ambiente.
Reducir a la mitad el porcentaje de personas que carecen de acceso al agua potable.
Mejorar considerablemente la vida de, por lo menos, 100 millones de habitantes de tugurios para el ao 2020
8. Fomentar una asociacin mundial para el desarrollo
Desarrollar an ms un sistema comercial y financiero abierto, basado en normas, previsibles y no discriminatorio
Atender las necesidades especiales de los pases menos adelantados Atender a las necesidades especiales de los pases en desarrollo sin litoral y de los
pequeos Estados insulares en desarrollo
Encarar de manera general los problemas de la deuda de los pases en desarrollo con medidas nacionales e internacionales a fin de hacer la deuda sostn
En cooperacin con los pases en desarrollo, elaborar y aplicar estrategias que proporcionen a los jvenes un trabajo digno y productivo
En cooperacin con las empresas farmacuticas, proporcionar acceso a los medicamentos esenciales en los pases en desarrollo
En colaboracin con el sector privado, velar porque se puedan aprovechar los beneficios de las nuevas tecnologas, en particular, los de las tecnologas de la
informacin y de las comunicaciones.
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1.2. Desarrollo Humano
1.2.1. Definicin y caractersticas del Desarrollo Humano
Uno de los cambios ms positivos de la ltima dcada fue el reconocimiento de que el
desarrollo tiene objetivos ms amplios, y la aparicin del concepto de Desarrollo Humano.
Los cambios ms importantes estn en poner en la agenda de valores globales el tema de los
derechos humanos, el desarrollo social, la equidad de gnero, el respeto a la diversidad tnica
y cultural, y la proteccin del ambiente. La mejor expresin de esta globalizacin de
valores19 es la serie de declaraciones de las cumbres de las Naciones Unidas realizadas en los
aos noventa, incluida la Declaracin del Milenio. Los valores globales y, sobre todo, los
derechos humanos, en su doble dimensin de derechos civiles y polticos, por una parte, y de
derechos econmicos, sociales y culturales, por otra, deben considerarse como el marco tico
para la formulacin de las polticas de desarrollo.
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), define el Desarrollo Humano
como el proceso mediante el cual se amplan las oportunidades de los individuos, las ms
importantes de las cuales son una vida prolongada y saludable, acceso a la educacin y el
disfrute de un nivel de vida decente (PNUD, 1990:33). Adems, en su definicin maneja dos
ideas indivisibles: el buen gobierno y el desarrollo humano sostenible, lo que conlleva a la
ampliacin de las opciones para todas las personas de la sociedad, esto significa que hombres
y mujeres particularmente, los pobres y vulnerables- estn en el centro del desarrollo.
El Desarrollo Humano es reconocido tambin como la expansin de la libertad de las
personas, la libertad es el conjunto de oportunidades para ser y actuar y la posibilidad de
elegir con autonoma. Tanto las oportunidades como la participacin de los individuos para
generarlas estn influidas por el entorno en el que viven, y en ese sentido el desarrollo
humano es local (PNUD, 2005: 1).
El desarrollo humano, Prez Franco20 lo describe como el proceso de ampliacin de las
oportunidades y los niveles de bienestar a que pueden acceder las personas,
independientemente del grado de desarrollo, por lo que se le debe dar a la persona la
oportunidad de llevar una vida larga y saludable, de adquirir conocimientos y de acceder a los
satisfactores necesarios que le aseguren un nivel de vida digno. Por lo tanto es considerado
como un proceso integral que permite a las personas disponer de los bienes materiales y 19 Ocampo, J. y A. Uthoff (2002), pgs. 89 y 90. 20 Prez Franco, A. (2000), pgs. 11-13.
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medios sociales, a travs de los cuales pueden incrementar sus niveles de bienestar, as como
ampliar sus capacidades y oportunidades para acceder al conocimiento, la ocupacin y la
cultura.
Esta concepcin del desarrollo como libertad promueve el ejercicio efectivo de derechos y
libertades como valor para la vida y el bienestar, la atencin poltica a las demandas de la
gente y en especial de la gente pobre, y promover el libre intercambio de valores e ideas, y la
ayuda para formar sus propios valores y detectar sus prioridades. Por lo tanto, un individuo es
libre segn lo significativas que le sean sus opciones de vida y el nmero de opciones para
escoger -las posibilidades que tienen los individuos para definir sus convicciones-, por eso
deben existir los medios para plantearse propsitos propios y actuar en consecuencia. La
libertad tambin involucra la existencia de oportunidades para que las personas puedan
reflexionar sobre su condicin, plantearse planes de vida y llevarlos a cabo. Adems de poder
transmitir sus valores, cooperar con otros, integrarse a la vida de su comunidad, participar
polticamente y contribuir a definir los derechos e instituciones con los que han de vivir.
En sntesis, el desarrollo como libertad requiere generar oportunidades y considera las
personas como agentes promotores de sus propios objetivos. No se deben ignorar las
caractersticas, ni los rasgos distintivos de los individuos en cada mbito, es necesario
reconocer las diferencias entre las libertades de los individuos en distintas regiones y
comunidades.
Caractersticas del Desarrollo Humano
Una caracterstica del Desarrollo Humano es que su mayor impacto se da en lo local21, ya que
al estar centrado en las posibilidades de eleccin de las personas, no puede desvincularse de
las circunstancias que rodean al individuo. La libertad humana tiene significado y comienza a
ejercerse en el entorno personal y social inmediato. Lo prximo a los individuos, ya sea en
trminos comunitarios, econmicos o geopolticos, influye crucialmente en sus planes de vida
y en las oportunidades para realizarlos. Lo que las personas ambicionan y aquello que pueden
alcanzar depende de los vnculos sociales en los que han estado inmersas, tambin depende
del potencial productivo de la zona en que nacen y viven, y de las instituciones cercanas que
les permiten conectarse con su nacin y el mundo. Otra caracterstica del Desarrollo Humano
es que no slo es importante el resultado final, sino tambin el proceso para alcanzarlo. El 21 PNUD (2005), pgs. 17-20.
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proceso involucra tambin a los agentes que lo promueven, por ello tienen un papel
fundamental, tanto para generarlo como para valorarlo, y tal promocin y valor cobra mayor
sentido en el mbito local.
El desarrollo humano local, como lo define el PNUD en el Informe para Mxico del 2004
(PNUD, 2005:20), tiene que reconocer tres elementos: el alcance, la amplitud y la apropiacin.
El alcance es el mbito de impacto del desarrollo o de la poltica que lo impulsa; especifica a
qu individuos habr de beneficiar en ciertos grupos socioeconmicos en un territorio
determinado. Dado que toda accin de desarrollo involucra algn tipo de focalizacin, debe
definir con claridad no slo a quines favorece, sino tambin a quines pretende involucrar y
quines servirn de base para evaluarla. La amplitud, que delimita el conjunto de capacidades
humanas a promover, ya sea de forma directa o indirecta. La apropiacin, que resalta el papel
de los individuos como actores de su propio desarrollo y en cuanto a los insumos, productos,
procesos y compensaciones involucrados.
La afirmacin de que el Desarrollo Humano es local, segn el PNUD (PNUD, 2005:1), se basa
en la tesis de que una parte importante de las desigualdades entre individuos y entre regiones
se debe a la dinmica local en trminos econmicos, sociales e institucionales. Por ello,
considero fundamental para la propuesta del diseo de un instrumento de planeacin para el
Desarrollo Humano contemplar estos tres elementos para poder incidir en la poblacin: el
diseo de nuevas polticas pblicas con una visin integral-, reconocer la importancia del
territorio en el combate a la pobreza mbito local y regional-, y el trabajo con y desde las
instituciones para profesionalizar sus actividades e integrar el concepto de Desarrollo
Humano como poltica de gobierno.
En sus diferentes informes el PNUD hace mencin de otros elementos como son: la seguridad,
la integridad personal, la democracia y la descentralizacin22. En el Informe global de 2002,
se refiere a la seguridad y lo relaciona con la democracia, la participacin y la rendicin de
cuentas, planteando como objetivo prioritario el establecer un control democrtico de las
fuerzas de seguridad, es decir, asegurar que los militares, la polica y otras instituciones
relacionadas con la seguridad estn obligados a rendir cuentas democrticamente por el poder
que poseen.
Particularmente en los ltimos aos la democracia y la descentralizacin se han convertido en
referentes centrales para la discusin sobre polticas pblicas. Cada vez ms personas
22 Vase PNUD (1990, 2000, 2002, 2005).
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reconocen que la democracia incorpora los principios de participacin y rendicin de cuentas
al proceso de Desarrollo Humano al ampliar las opciones de la gente al momento de decidir
quines y cmo habrn de gobernar. As, el informe global de 2002 seala que para que las
polticas y las instituciones cumplan con su objetivo de promover el Desarrollo Humano y
proteger la libertad y dignidad de todas las personas, deben ampliar y consolidar la
democracia.
La proteccin de la integridad personal del patrimonio y la libertad en trminos de derechos
civiles, son elementos claves del Desarrollo Humano, y se abordan en el Informe del 200523,
reconociendo que una dbil proteccin de los derechos y libertades de los individuos
representa serios obstculos para el Desarrollo Humano.
En sntesis, y siguiendo los anlisis de Prez Franco24, el Desarrollo Humano promueve como
mecanismos de actuacin a la participacin, la autogestin, la educacin, el acceso a la
tecnologa, la regeneracin del tejido social. Y su definicin incluye: una visin integral, el
desarrollo sustentable, la subsidariedad, la democracia, el reconocimiento y promocin de
derechos humanos y sociales, el incremento de capacidades bsicas de las personas, el acceso
a niveles bsicos de bienestar, descentralizacin y coparticipacin, calidad y cobertura de los
bienes y servicios pblicos, transparencia, criterios claros y verificables de distribucin de
beneficios, y, premiar el desarrollo para no slo repartir recursos en funcin de la gravedad de
los problemas. Donde, siguiendo al mismo autor, la visin integral del Desarrollo Humano
nos obliga a revisar los mtodos y criterios empleados para el anlisis de los problemas
sociales. Buscando el incremento de capacidades bsicas como el conjunto de las condiciones
mnimas que cualquier individuo debe poseer para poder participar en las diferentes esferas
sociales -en este sentido aspectos como la alimentacin, la educacin y la salud se vuelven
prioritarios para aspirar a generar Desarrollo Humano-. Pero no significa nicamente
satisfacer las necesidades materiales ms elementales, sino que tambin implica un proceso
que estimule el desarrollo de los conocimientos, habilidades y vocaciones para que las
personas puedan cumplir satisfactoriamente con tareas y responsabilidades en los aspectos
familiar, laboral, cultural, social y poltico al tiempo que desarrollan sus conocimientos,
destrezas, potencial y capacidad. Y promoviendo el acceso a niveles bsicos de bienestar, que
no solo tiene que ver con aumentar la riqueza, el ingreso o el poder adquisitivo; se requiere
23 PNUD (2005), pg. 129. 24 Prez Franco, A. (2000), pgs. 17, 21 y 25.
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del acceso y la amplia distribucin de bienes pblicos para todos, reflejados en
infraestructura, equipamiento y servicios pblicos.
1.2.2. Los informes de Desarrollo Humano y el ndice de Desarrollo Humano
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)25, tiene como objetivo la
proteccin de los derechos humanos y de manera especial busca la potenciacin de la mujer.
Adems ofrece ayuda a los pases para la elaboracin y compartir soluciones en temas
relacionados con la gobernabilidad democrtica, la reduccin de la pobreza, la prevencin y
recuperacin de las crisis, la energa y el medio ambiente y el VIH/SIDA.
Para el PNUD el desarrollo de un pas no puede ser entendido solamente como crecimiento
econmico general, sino que se encuentra en cada uno de sus habitantes y en las posibilidades
que ellos tienen para vivir una vida en la que puedan realizar a plenitud su potencial como
seres humanos.
As, la definicin de Desarrollo Humano manejada por el PNUD, consiste en la libertad de que
gozan los individuos para elegir entre distintas opciones y formas de vida. Los factores que
permiten a las personas ser libres en ese sentido son la posibilidad de alcanzar una vida larga
y saludable, el poder adquirir conocimientos individual y socialmente valiosos, y la
oportunidad de obtener los recursos necesarios para disfrutar de un nivel de vida decoroso. De
aqu que en el ncleo del concepto de Desarrollo Humano se encuentran las personas y sus
oportunidades, no la riqueza que poseen, el ingreso que devengan, o las mercancas y
servicios que consumen. Dos definiciones de Desarrollo Humano, figuran como referencia
para el PNUD Mxico26:
El objetivo del desarrollo es crear un ambiente que permita a las personas disfrutar de
vidas largas, saludables y creativas (Mahbub ul Haq, Reflections on Human
Development).
El desarrollo es, de hecho, un compromiso trascendental con las posibilidades de la
libertad. (Amartya Sen, Desarrollo y Libertad)
El Informe Mundial sobre Desarrollo Humano fue lanzado por primera vez en 1990 con el
objetivo principal de establecer a la persona como el centro del proceso de desarrollo en el
25 Tal como se recoge en la pgina web oficial del PNUD. 26 Ibidem.
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mbito del debate econmico, poltico y social. Los Informes centran el debate mundial sobre
cuestiones clave de desarrollo, proporcionando nuevos instrumentos de medicin, anlisis
innovadores y, a menudo, propuestas de poltica controvertidas. Se orienta por la creencia de
que el desarrollo, en ltima instancia, es un proceso de ampliacin de la capacidad de eleccin
de las personas (PNUD 2006), no simplemente una cuestin de ingresos nacionales. El equipo
independiente de expertos que elaboran los Informes utiliza la contribucin de una red
mundial de personalidades destacadas del sector acadmico, el gobierno y la sociedad civil
que aportan datos, ideas y las mejores prcticas.
Tambin existen los informes nacionales y locales que cuentan con el apoyo del PNUD, se han
publicado ms de 420 Informes Nacionales sobre Desarrollo Humano en 135 pases27. Estos
informes son elaborados por expertos e intelectuales nacionales que recurren a la red mundial
del PNUD para obtener asesoramiento e inspiracin, su xito demuestra el modo en que la
investigacin de calidad y la labor de promocin pueden suscitar debates de poltica, sealar
cuestiones urgentes a la atencin poltica, y ayudar a los pases a elaborar sus propias
soluciones para las cuestiones de desarrollo.
La razn ltima de los Informes Nacionales de Desarrollo Humano es convertirse en una
herramienta til y en un insumo para el debate pblico28. Al igual que el informe global del
ao 2000, dedicado al Desarrollo Humano y los derechos humanos, el informe de 2002 hace
nfasis en que el concepto de Desarrollo Humano no puede ignorar la importancia de las
libertades polticas y democrticas y subraya que, en su sentido ms amplio, el Desarrollo
Humano requiere una gobernabilidad democrtica que permita la participacin de todas las
personas en las instituciones y en las decisiones que moldean sus vidas, y que haga responder
de sus actos a todos los que estn en el poder.
El ndice de Desarrollo Humano
El ndice de Desarrollo Humano (IDH) fue construido por el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) en 1990. Actualmente es uno de los instrumentos ms
usados para medir el nivel de Desarrollo Humano de un pas y permite tambin compararlo
con la situacin que se vive en otros pases.
27 Ibidem. 28 PNUD (2005), pg. VIII.
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El concepto de desarrollo propuesto por el PNUD no se limita a las dimensiones que el ndice
de Desarrollo Humano incorpora. Los informes globales, regionales y nacionales sobre
Desarrollo Humano han reconocido que ste es ciertamente ms amplio que la educacin, la
salud y el ingreso e incluye, entre otras cosas, la proteccin de los derechos humanos, el
fortalecimiento de instituciones que amparen las libertades fundamentales de los individuos y
su seguridad, la promocin de la participacin de las personas en los mbitos que afectan sus
vidas y el desarrollo de grupos de la sociedad civil.
El ndice de Desarrollo Humano (IDH)29, es una herramienta til para explorar las
caractersticas locales de las capacidades bsicas de los individuos en una sociedad. Aunque
el IDH ha sido un indicador til como herramienta de medicin y de argumentacin poltica
para incidir sobre polticas pblicas de desarrollo, es una herramienta imperfecta en la medida
en que toma ciertos aspectos del Desarrollo Humano (el acceso a recursos, salud y
educacin), pero no otros que tambin son esenciales para la calidad de vida. As, las
clasificaciones que se hacen a partir del IDH pueden resultar incompletas como elementos de
juicio sobre el bienestar individual desde una perspectiva integral de Desarrollo Humano.
El IDH atiende tres dimensiones:
Longevidad, medida a travs de la esperanza de vida al nacer. Logro educacional, medido a travs de la alfabetizacin de los adultos y la matrcula
combinada de varios niveles educativos.
Nivel de vida, medido a travs del PIB per cpita anual ajustado (paridad del poder adquisitivo en dlares).
Las principales caractersticas del IDH son:
El rango de variacin es de 0 a 1, donde 0 indica el menor nivel de DH y 1 el mayor. A este tipo de ndices que van de 0 a 1 se le conocen como ndices normalizados, y se
construyen con el objeto de poder realizar comparaciones entre unidades territoriales
(pases, regiones, estados y municipios).
El IDH se divide en tres rangos de DH: alto (IDH de 0.800 a 1), medio (IDH de 0.500 a 0.799) y bajo (IDH menor o igual a 0.499). Esta clasificacin la establece directamente
el PNUD.
29 Vase PNUD (2005).
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Reconociendo que el Desarrollo Humano es la suma de mltiples factores que van ms all
del desempeo de la gestin de las autoridades locales, los programas y el ndice pretende
constituirse en herramientas tiles para los diferentes niveles de gobierno involucrados en el
mejoramiento de la calidad de vida de las personas.
Por lo tanto, el Desarrollo Humano no puede limitarse a las dimensiones representadas en el
IDH. Las libertades de las personas no se definen solamente por su situacin en trminos de
salud, educacin e ingreso. Si se acepta la idea de que la proteccin de la integridad personal
y del patrimonio de las personas es crucial para el desarrollo humano, resulta obvio que el
IDH deja fuera dimensiones importantes y que las condiciones de inseguridad en cualquier
pas necesariamente afectan al desarrollo humano en su concepcin ms completa (PNUD,
2005:135-136).
1.2.3. El Desarrollo Humano en las polticas pblicas y la Administracin
La desigualdad frena el crecimiento, hace menos efectivas las polticas pblicas y erosiona la
cohesin social. Por lo tanto, y para promover el Desarrollo Humano en el mbito local y
regional es necesario que exista un entorno institucional que sea capaz de abrir posibilidades
reales y concretar acciones pblicas exitosas generar seguridad pblica, acceso a la justicia y
mecanismos de transparencia en la gestin pblica-.
En el texto de Globalizacin, democracia y desarrollo: la revalorizacin de lo local30, Prats
hace referencia a la necesidad de hablar de democracia cuando se habla de desarrollo, como
dos conceptos que estn directamente relacionados.
Su anlisis hace referencia a la concepcin del desarrollo como expansin de la libertad, y por
lo tanto a la concepcin del desarrollo con una visin integral (econmica, social, poltica,
jurdica, medioambiental, de gnero, cultural, etc.), donde estos factores se interrelacionan y
se influencian entre s. Como condicin el desarrollo exige la eliminacin de las principales
fuentes de privacin de libertad: las guerras y conflictos violentos, la pobreza y la tirana, la
escasez de oportunidades econmicas y las privaciones sociales sistemticas, el abandono en
que pueden encontrarse los servicios pblicos. Haciendo una reflexin interesante sobre el
problema del desarrollo, que en ocasiones se debe a la pobreza, pero en otras se debe a la
inexistencia de servicios bsicos, negacin de libertades polticas, o por la imposicin de
30 Prats Catal, J. (2004), pg. 88.
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restricciones a la participacin efectiva en la vida social, poltica y econmica de la
comunidad.
En este texto, Prats31 encuentra tambin una relacin entre distintos factores que intervienen
en el desarrollo como libertad. Que empieza en las libertades polticas (en forma de libertad
de expresin y elecciones libres) que contribuyen a fomentar la seguridad econmica; las
oportunidades sociales (en forma de servicios educativos y sanitarios) que facilitan la
participacin econmica; los servicios econmicos (en forma de oportunidades para participar
en el comercio y la produccin) que pueden contribuir a generar riqueza personal general, as
como recursos pblicos para financiar servicios sociales. En conclusin, dice que el
Desarrollo Humano plantea la necesidad de desarrollar las instituciones democrticas y la
gobernabilidad democrtica. Reflexin que retomo porque deja clara la necesidad de pensar
en que para el diseo de una poltica con visin integral es necesario tambin tener un estado
democrtico, entendiendo tambin al Desarrollo Humano como proceso poltico.
1.2.4. El Desarrollo Humano en el territorio
Como ya lo he descrito antes, existe una vinculacin muy estrecha entre el concepto del
Desarrollo Humano y el territorio mbito local y regional-. Llegando a ser estos los mbitos
ms propicios para el ejercicio de las libertades y la oportunidad de las personas para elegir su
opcin de vida.
El PNUD tambin hace una reflexin sobre lo regional, reconociendo que frecuentemente se
identifica lo local con lo regional, pero lo regional tiene otras connotaciones32:
Una regin est definida por una poblacin humana en proximidad territorial ligada
histricamente o por eleccin a una ubicacin geogrfica. La dependencia respecto de
la ubicacin provendra de una cultura compartida, de centros de empleo, de recursos
naturales o de otras caractersticas o servicios propios de la localidad especfica.
Una regin es un sistema jerrquico de localidades formado por pocas grandes urbes
y un gran nmero de ciudades de menor magnitud, en el cual la importancia de cada
una depende de la diversidad de bienes que ofrece, y sta a su vez del tamao relativo
de las reas de mercado existentes para los distintos bienes.
31 Op. cit, pgs. 88-90. 32 PNUD (2005), pg. 39.
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Una regin puede determinarse segn los mercados nodales, donde el trabajo, el
capital o los flujos de bienes primarios tienen ms en comn dentro de una zona que
con factores comparables en otra. Ah las actividades econmicas estn orientadas
hacia un mismo punto, o nodo que domina su rea perifrica.
Un rea econmica funcional puede definir una regin, pues en tal zona el dominio
del nodo central corresponde a la dependencia de los trabajadores respecto de los
centros de empleo adyacentes en trminos de distancia entre sus lugares de residencia
y los de trabajo.
Una regin rural es un territorio con una o ms ciudades pequeas o medianas
rodeadas de amplio espacio abierto, que tiene una economa que comprende
actividades agrcolas, industriales y de servicios y que se caracteriza por tener una baja
densidad de poblacin.
La definicin de las regiones, descritas en el Informe de Desarrollo Humano para Mxico del
2004, hace mencin de un punto crtico, y es que raramente coincide con la divisin poltica,
lo cual dificulta la aplicacin de polticas. Como enfoque opuesto a esta limitacin, est la
utilizacin explcita de las regiones de planeacin33, las cuales corresponden a unidades de
control poltico o administrativo, la desventaja obvia de este enfoque es que los problemas de
desarrollo local no necesariamente se encuentran contenidos dentro de tales demarcaciones,
sino que en muchas ocasiones rebasan los lmites de ms de una de esas unidades de
autoridad.
Por otra parte Prats34, tambin hace una reflexin sobre la relacin entre el Desarrollo
Humano y el territorio. El autor habla del Desarrollo Humano local como proceso inseparable
de la construccin de la ciudadana y el espacio pblico local que implican las libertades
polticas efectivas para participar en la autoordenacin de la comunidad. Por ello, medidas
tales como el fomento de las organizaciones cvicas, la transparencia, la participacin, la
responsabilizacin y rendicin de cuentas, el fortalecimiento de las instituciones democrticas
mediante la limpieza de los procesos electorales, la apertura de los partidos polticos o la
seguridad jurdica resultan irrenunciables para el desarrollo humano local. Otro de los
elementos que considera que van en paralelo con el desarrollo humano local, es el diseo de la
33 Ibidem. 34 Prats Catal, J. (2004), pgs. 113 y 114.
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poltica social que tiene el objetivo de reintegrar a la totalidad de la poblacin en la
ciudadana, construyendo un tipo de cohesin social basada en el aseguramiento de la libertad
y la dignidad de la persona, lo que implica la universalidad de los servicios pblicos y
sociales bsicos as como la participacin de los ciudadanos en su planificacin, gestin y
supervisin. Como tercer elemento del desarrollo humano local habla del respeto a la
multietnicidad y pluriculturalidad, y el derecho a desarrollar la propia identidad como
componente inalienable del Desarrollo Humano sin ms lmites que el debido respeto a los
derechos universales de humanidad. Concluye diciendo que el desarrollo humano local
revaloriza la poltica democrtica, extendindola conceptualmente al conjunto de actores y
prcticas necesarias para elevar la calidad de accin colectiva.
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1.3. Pobreza
El desarrollo y el Desarrollo Humano son procesos que buscan respuesta a las condiciones de
pobreza en que vive la poblacin, por eso considero fundamental tambin hacer una reflexin
sobre las diferentes definiciones de pobreza, adems de su carcter relativo y la manera en
que en Mxico se ha intentado combatir.
Para las Naciones Unidas la pobreza se suele medir en dependencia del nivel de ingreso o de
gasto que permite sustentar un nivel de vida estrictamente esencial. Pero tambin entraa
factores como la nutricin, la esperanza de vida al nacer, la disponibilidad de agua no
contaminada y condiciones higinicas, la salud pblica, saber leer y escribir y otro aspectos
propios de la existencia humana (Lopes, N., 2002:218).
El concepto de pobreza, segn May35 es ms que la falta de bienes materiales o servicios
bsicos, tambin tiene que ver con la ausencia de procesos de decisin de las personas
marginadas y excluidas de las sociedades incapaces de tener el control de muchos aspectos de
sus vidas.
Aunque la pobreza es un concepto asociado principalmente con la economa, por la carencia
de recursos, es conveniente sealar que tambin se considera pobreza a la falta de capacidad y
de oportunidades para acceder a ellos, como consecuencia de la ausencia de otros factores
como la salud y la educacin.
Siguiendo con esta idea, y los anlisis de algunos autores como Sen36 hablan de que aunque
los indicadores de expansin econmica de algunos pases de Amrica Latina han mejorado,
no ha tenido necesariamente una repercusin directa en la reduccin de la pobreza, por lo
tanto, la pobreza no puede ser solamente atendida con proyectos de promocin econmica.
Pobreza es sinnimo tambin de vulnerabilidad social, precariedad, indefensin, impotencia,
inseguridad y exclusin. Normalmente, el concepto de pobreza se relaciona con la percepcin
de un ingreso insuficiente para tener acceso a un determinado nivel de bienestar. El ingreso ha
sido utilizado de manera extensa para medir la pobreza por dos motivos, segn lo describe
Szkely37: porque ofrece una cierta indicacin sobre la capacidad de las personas para
alcanzar un nivel de vida determinado y, en segundo lugar, porque la informacin sobre
ingresos se encuentra disponible ms fcilmente que otros determinantes del bienestar.
35 May, N. (1997), pg. 15. 36 Sen, A. (2003), pg. 3. 37 Szkely, M. (2002), pgs. 7-10.
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Coincidiendo tambin con esta definicin de Gardner y Lewis, definimos la pobreza como
un estado en el que se les niega a las personas el acceso a las necesidades materiales, sociales
y emocionales de la vida. Aun cuando existen necesidades bsicas (agua, refugio y suficiente
ingesta calrica para la supervivencia), muchas de ellas estn determinadas culturalmente. La
pobreza es, antes que nada, una relacin social, resultado de la desigualdad, la marginacin y
la nulificacin poltica. (Gardner, K. y D. Lewis, 2003:56)
Pobreza humana es otro concepto que el PNUD38 ha utilizado e implica la pobreza de ingreso,
pero se extiende a los requerimientos de consideracin, autoestima, educacin, salud, prdida
de capital y redes sociales, y necesidades de calificacin y recalificacin de los trabajadores
para entrar o para cambiar en el mercado laboral flexible bajo las exigencias de la
competitividad que exige la globalizacin y el cambio tecnolgico.
Como todo concepto social, la pobreza tambin es un concepto valorativo, lo que significa
que es producto de comparaciones y permite dar seguimiento a las condiciones de vida segn
los indicadores seleccionados para su valoracin correspondientes a un tiempo y a un
territorio-. Es importante sealar que algunos indicadores estn estandarizados y son
reconocidos mundialmente, y otros se generan segn las necesidades y la informacin con que
se cuente.
Desde otra perspectiva y siguiendo la propuesta de Iracheta39, el concepto de pobreza es
tambin cultural y poltico. Cultural, en el sentido que refleja una estructura de valores,
formas de relacin social, apreciacin y reconocimiento de ciertos niveles de vida, por lo
tanto, las estructuras culturales aceleran o dilatan los procesos sociales para superar las
necesidades de la poblacin. Y poltico, en la medida en que desde su conceptualizacin
poltica hasta las acciones por parte de las estructuras de gobierno, adquiere diversas formas
acordes con las condiciones concretas del desarrollo poltico.
Por lo tanto, la pobreza no es solo la carencia de recursos econmicos, sino que es la carencia
de una suma de factores, lo que genera una consecuencia de ausencia, como son de libertad,
de control, de decisin y de dominio social y poltico, de generar redes, y por el contrario
genera situaciones de abuso, de exclusin y de riesgo.
38 Ortega E. (2002), pg. 33. 39 Iracheta Cenecorta, A. (1997), pg. 223.
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Es por esto que la pobreza debe ser conceptualizada como un fenmeno multifactorial que