SALUDOS A LA BANDERA Y LA CONEXIÓN ELECTORAL: PROYECTOS DE ...
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SALUDOS A LA BANDERA Y LA CONEXIÓN ELECTORAL: PROYECTOS DE LEY DE ESTAMPILLAS, CELEBRACIONES, HONORES Y MONUMENTOS EN COLOMBIA 2002-2014 Monografía de grado para optar el título de Magíster en Ciencia Política Presentado por: Santiago Mateo Villamizar Chaparro Asesora: Mónica Pachón Buitrago Departamento de Ciencia Política Facultad de Ciencias Sociales Universidad de los Andes Bogotá, Colombia Mayo de 2015
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SALUDOS A LA BANDERA Y LA CONEXIÓN ELECTORAL: PROYECTOS DE
LEY DE ESTAMPILLAS, CELEBRACIONES, HONORES Y MONUMENTOS EN
COLOMBIA 2002-2014
Monografía de grado para optar el título de Magíster en Ciencia Política
Presentado por:
Santiago Mateo Villamizar Chaparro
Asesora:
Mónica Pachón Buitrago
Departamento de Ciencia Política
Facultad de Ciencias Sociales
Universidad de los Andes
Bogotá, Colombia
Mayo de 2015
1
AGRADECIMIENTOS
En primera instancia, quiero agradecer a mi asesora Mónica Pachón por todo su apoyo,
confianza y fe en mí a través de los años. Sus consejos dados a lo largo de la elaboración
del presente documento y de mi paso por la Universidad de los Andes fueron más que
invaluables. También quiero darle las gracias a Laura Wills, quien fue un apoyo inmenso
durante la elaboración de mi tesis y mi paso por la maestría. Ambas me abrieron muchas
puertas para mi futuro profesional y además me enseñaron no sólo a ser un mejor
politólogo y economista, sino a ser una mejor persona. Gracias por confiar en mí.
Por otro lado, quiero agradecer al programa Congreso Visible por haberme dado la
posibilidad de realizar mis estudios de maestría, tener un trabajo durante mi periodo de
estudios y por facilitarme los datos utilizados en el presente documento. Los retos
impuestos en el día a día junto con el gran equipo con el que pude laborar ayudaron a afinar
mis percepciones sobre el funcionamiento del congreso que se evidencian en el texto.
También, gracias a Beatriz por las conversaciones que tuvimos sobre el tema del
documento, fueron muy relevantes.
También, a mis amigos que a través de sus mensajes de ánimo y perseverancia, las
conversaciones sobre mi tesis y la ayuda que me brindaron contribuyeron a la finalización y
mejoramiento de este proyecto. Por último, y no por ello menos importante, quisiera
agradecer a mi familia sin quienes no hubiera podido ser posible llegar a este punto y cuyo
apoyo fue indispensable. A mi mamá, mi hermana Juliana y mi papá por su ayuda y
comprensión a lo largo del proceso que culmina con la entrega del presente documento.
2
RESUMEN EJECUTIVO
A pesar de no contar con iniciativa presupuestal, los congresistas colombianos pueden
incidir sobre el presupuesto nacional a través la presentación de proyectos de ley que
busquen proveer bienes públicos locales como las estampillas y las leyes de celebraciones,
honores y monumentos (CHM). Dichas iniciativas componen cerca del 40% de leyes
nuevas entre 1998 y 2014, lo cual indicaría que hay una fuerte injerencia de legislativo en
temas presupuestales. No obstante, esto no es del todo así ya que en ocasiones estas
iniciativas terminan convirtiéndose en leyes sin presupuesto y saludos a la bandera. El
presente trabajo se pregunta por qué y para qué son usados los anteriores proyectos por
parte de los congresistas colombianos y si es a través de estas iniciativas como se fortalecen
los vínculos entre los legisladores y sus electorados. Los resultados de una aproximación
multi-metódica indican que hay una evidencia mixta frente a los réditos electorales de este
tipo de proyectos que es el resultado de procesos de desembolso de recursos y de
reclamación del crédito alrededor de los proyectos en cuestión. Por otro lado, estas
iniciativas no parecen responder a las demandas de los municipios más pobres del país.
Palabras clave: apropiación presupuestal, estampillas, conexión electoral, reelección,
congreso, bienes públicos locales, proyectos de ley
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TABLA DE CONTENIDOS
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................ 4
MARCO TEÓRICO ............................................................................................................. 8
¿Qué son las estampillas y los proyectos de celebraciones, honores y monumentos? 8
Mayorías, reelección y cultivos del voto personal: incentivos y desincentivos a la
provisión de bienes públicos locales. ............................................................................. 11
Una tendencia transversal a los casos: el cultivo del voto personal. .......................... 11
La conexión electoral y las mayorías en el congreso: el caso de EEUU ................... 13
Brasil: problematizando las teorías del caso estadounidense ..................................... 17
¿Qué se ha dicho en Colombia al respecto? ................................................................ 19
Vacíos encontrados en la revisión de literatura .......................................................... 23
HIPÓTESIS DE TRABAJO .............................................................................................. 24
METODOLOGÍA ............................................................................................................... 25
Datos ................................................................................................................................. 30
ANÁLISIS Y RESULTADOS ........................................................................................... 31
¿Quiénes proponen las iniciativas de apropiación presupuestal? .............................. 31
¿Reelección para quién? El proceso de reclamación por las leyes de apropiación
presupuestal. ..................................................................................................................... 34
¿A dónde se dirigen los proyectos de provisión de bienes públicos locales? ................. 38
Particularidades del trámite de las iniciativas ................................................................. 43
CONSIDERACIONES FINALES .................................................................................... 44
REFERENCIAS Y FUENTES CONSULTADAS ........................................................... 47
ANEXOS ............................................................................................................................. 51
ANEXO 1: Muestreo de las Entrevistas........................................................................ 51
ANEXO 2: Estadísticas descriptivas de las variables .................................................. 53
ANEXO 3: Trámite de una estampilla .......................................................................... 54
4
INTRODUCCIÓN
En Colombia, entre 1998 y 2014, se han convertido en ley 662 iniciativas presentadas por
el legislativo. De estas, el 40,3% (262) son proyectos locales orientados a la creación de
impuestos (estampillas), obras públicas de infraestructura, conmemoración de personajes o
eventos históricos y al apoyo en la elaboración de celebraciones municipales. Esto indica
que habría una influencia potencial sobre los gastos nacionales para actividades
primordialmente locales. Esta incidencia del legislativo en temas presupuestales no es un
fenómeno único de Colombia. En Estados Unidos pasa algo similar: una parte importante
del esfuerzo de los legisladores se concentra en la aprobación o inclusión de rubros dentro
de proyectos de apropiación presupuestal. Así se destinaría dinero del erario público a
ciertas actividades de índole local. También, en Brasil y Chile los congresistas dedican
parte de su tiempo dentro de la asamblea a la búsqueda de beneficios para sus regiones
electorales.
Ahora, sobre este fenómeno no hay una única opinión en la literatura del análisis
legislativo. Chen (2010), Crespin & Finocchiaro (2013), Evans (2004) y Kasdin (2010)
dan cuenta de una serie de noticias en medios de comunicación estadounidenses en donde
son criticados algunos congresistas por pasar este tipo de iniciativas. En particular, su
crítica gira en torno al beneficio de unos cuantos con dinero de la nación y a la poca
discusión sobre estas asignaciones presupuestales (Lazarus, 2010; Lazarus, Glas, &
Barbieri, 2012)1. No obstante, también pueden encontrarse análisis que sostienen que estos
proyectos son beneficiosos ya que pueden fomentar el fortalecimiento electoral de los
1 Esta preocupación ha logrado que miembros de la sociedad civil creen observatorios como CAGW (Citizens
Against Government Waste) para hacer seguimiento a los proyectos que usan los recursos de la nación y tener una claridad en las partidas de gasto del gobierno. No obstante, este tipo de iniciativas no han logrado despegar en Colombia.
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congresistas (Mayhew, 2004), facilitar la creación de mayorías dentro del congreso (Evans,
2004) y asignar recursos nacionales para satisfacer las demandas de bienes y servicios de
algunos distritos (Lazarus, 2010).
El debate en Colombia no es muy diferente al estadounidense. Por un lado, hay una defensa
de los proyectos de apropiación presupuestal. Algunos congresistas afirman que este tipo de
proyectos pueden ayudar a suplir las necesidades de las comunidades en aquellos lugares
donde el estado no alcanza a llegar, o a obras que se escapan del Presupuesto General de la
Nación (Ashton Giraldo, 2015; Correa, 2015; Géchem Turbay, 2015; Guevara, 2015;
Zuluaga, 2015). Por ejemplo, en el caso particular de la estampilla a la Universidad de
Cundinamarca el rector explica que:
“el estancamiento que vivió la universidad, la única pública en la
educación superior del departamento, se debió a los pocos ingresos que
recibía. Por eso [se] gestionó la adopción de una estampilla pro
desarrollo para que los municipios aportaran a la universidad. Por esta
entrada se reciben 130.000 millones” (El Tiempo, 2014)
Por otro lado, algunos académicos, congresistas y medios de prensa sostienen que las
iniciativas de apropiación presupuestal generan desórdenes en el presupuesto que dificultan
el manejo de las finanzas nacionales y llevan a una desarticulación de la gestión integral de
los recursos (Echeverry & Rentería, 2006; El Tiempo, 2014; Ospina Santamaría, 2014) por
el afán reeleccionista de los congresistas. También se dice que estos proyectos toman
mucho tiempo de debate en el Congreso, lo cual disminuye las posibilidades de discutir
temas más relevantes para la política nacional (Correa, 2015; Hoyos Salazar, 2015;
Robledo, 2015). Además, la necesidad de buscar más recursos lleva a la creación de un
número mayor de impuestos que encarecen algunos costos de funcionamiento de diversas
6
actividades como las obras civiles (Caicedo Ferrer, 2014; Cubillos Murcia, 2014). En un
estudio realizado por el Banco Mundial y la Corporación Financiera Internacional (2013) se
encuentra que las estampillas aumentan los costos en más de un 5% en la apertura de un
negocio en ciudades medianas de Colombia como Armenia, Bucaramanga y Neiva.
Todo lo anterior dificulta la elaboración y mantenimiento de políticas mucho más
estructurales y centralizantes que busquen regular las finanzas públicas. Además, se
generan inflexibilidades2 a la política fiscal de corto e incluso mediano plazo (Echeverry,
Fergusson, & Querubín, 2004)3. Es relevante mencionar que es muy difícil seguirle la pista
a los dineros de los proyectos de captación de rentas a nivel sub nacional, lo cual puede
incitar a comportamientos corruptos.
Se tiene entonces un fuerte dilema frente al uso de proyectos de apropiación presupuestal.
Pues a pesar de su número de críticas, siguen siendo una parte considerable de las leyes
aprobadas en Colombia. Lo anterior permite preguntar: ¿por qué y para qué son usados los
proyectos de estampillas, celebraciones, honores y monumentos por parte de los
congresistas colombianos? ¿Es a través de estas iniciativas como se fortalecen los vínculos
entre los congresistas y sus electorados? Una primer intento de respuesta, como lo sugiere
Mayhew (2004), encuentra una vínculo estrecho entre la reelección y la provisión de bienes
públicos locales. Sin embargo, el principal resultado del presente estudio expone que en
Colombia, no existe una conexión electoral entre la provisión de los bienes y el incremento
2 Las inflexibilidades fiscales se refieren al aislamiento de rubros dentro del presupuesto que restringen la variedad de acciones de los entes económicos gubernamentales en el uso de la política fiscal para fines de estabilización macroeconómica. Más al respecto en Echeverry, Fergusson, y Querubín (2004). 3 En el Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2014 se estimó que para 2013, 2.366 miles de millones de pesos tendrían que ser destinado a gastos permanentes o transitorios generados por leyes de la república. Esta cifra no cubre completamente las leyes de honores ya que algunas no tienen un costo cuantificable y es difícil incluirlas dentro de este acápite del informe. Además, otras leyes de la república también logran imponer costos que se ven reflejados en esta cifra.
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en el número de votos, precisamente por la poca incidencia presupuestal de los proyectos.
Pero si, existe una correlación entre la radicación de estos proyectos y los aumentos en la
probabilidad de reelección.
El análisis de las anteriores preguntas es pertinente por varios motivos. En primera
instancia, son escasos los trabajos sobre los procesos de apropiación presupuestal dentro del
congreso colombiano. Por tanto, las dinámicas mismas de dicha apropiación y sus efectos
en el sistema político permanecen poco claras. En segundo lugar, la mayoría de la literatura
ha tomado el caso estadounidense como paradigma para estudios en otros países4. No
obstante, el uso de este paradigma sería inadecuado para el caso colombiano, ya que la
forma de radicar un proyecto de apropiación presupuestal en Colombia es ciertamente
diferente de EEUU. En tercer lugar, mirar los vínculos presupuestales de los congresistas
con las regiones de donde provienen permite un entendimiento mucho más amplio de las
redes de poder sub nacional en un país paulatinamente más descentralizado. Por último, un
análisis profundo sobre el uso de proyectos de estampillas, celebraciones, honores y
monumentos permitirá vislumbrar si el uso de este tipo de iniciativas debe repensarse a
través de mecanismos mucho más transparentes.
Lo restante del trabajo se dividirá de la siguiente manera: primero se hará una breve
descripción de qué son los proyectos de estampillas y honores. Luego, se procederá a la
realización de una revisión de literatura que expone las principales tendencias teóricas en el
tema. Posteriormente, se explicarán las hipótesis generales del trabajo. Una vez definidas,
4 Apreciaciones similares se han realizado por parte de otros investigadores latinoamericanos en donde las teorías estadounidenses no son suficientes para explicar los mismos fenómenos para las que fueron diseñadas en sus contrapartes latinas. Ver por ejemplo el cuestionamiento de Pereira y Mueller (2004) sobre las explicaciones de los comités, el sistema de partidos y las relaciones ejecutivo-legislativo en el Congreso brasilero.
8
se explicará la metodología utilizada para su estudio. Después, se analizarán los principales
resultados fuente de los análisis cuantitativos y cualitativos y por último se explicarán las
consideraciones finales.
MARCO TEÓRICO
¿Qué son las estampillas y los proyectos de celebraciones, honores y monumentos?
En Colombia el Ejecutivo ha detentado el poder de decisión del presupuesto por sobre el
legislativo (Cárdenas, Mejía, & Olivera, 2008; Hommes, 1996; Junguito & Rincón, 2007).
Esto ha hecho que la rama ejecutiva se haya posicionado como la única jugadora con poder
de iniciativa presupuestal. Como consecuencia, los legisladores han buscado otras formas
de incidir sobre los rubros de gasto del gobierno central. Un primer intento, antes de la
Constitución de 1991, fueron los auxilios parlamentarios: montos de dinero otorgados a los
congresistas para atender a las necesidades de su electorado (Vargas, 1999). Estos, desde la
década de 1960 hasta los años 80, estuvieron bien regulados: había claridad de la finalidad
del dinero y la cuantía igual para todos los legisladores. No obstante, a finales de los 70 y
en los años 80 los gobiernos comenzaron a otorgar auxilios especiales con destinaciones
vagas que terminaron, en muchos casos, financiando las carreras y agrandando el
patrimonio de muchos políticos regionales5.
A partir de la Constitución de 1991, la figura de los auxilios parlamentarios dejó de existir
legalmente debido a los escándalos a su alrededor. Sin embargo el flujo de recursos poco
transparentes y difíciles de controlar continuó e incluso aumentó considerablemente
5 Vale la pena resaltar el caso de la ex congresista y expresidenta de la comisión de presupuesto Gabriela Zuleta circa 1976. La cual en conjunto con su secretaria se apropió de fondos provenientes de los auxilios parlamentarios destinados a los departamentos de Risaralda y Antioquia a través de una fundación que ella manejaba (El Tiempo, 1978; López Arias, 1976, 1977).
9
(Vargas, 1999)6. Todo a través de negociaciones informales entre el Ejecutivo y el
Legislativo. Dicho aumento puede ser el resultado del fortalecimiento del Congreso en la
elaboración de políticas públicas (Cárdenas, Junguito, & Pachón, 2008; Vargas, 1999). En
la medida en que el presidente no podía prescindir del congreso para la elaboración de la
política pública, fue necesario utilizar diversas herramientas para persuadir a los
congresistas a trabajar con el Ejecutivo. Entre estas herramientas se destacan los cambios
en los rubros del presupuesto y la canalización de recursos a favor de ciertos proyectos de
inversión dentro de la elaboración del Presupuesto General de la Nación. Por consiguiente,
han aumentado los apetitos presupuestales de los congresistas y de sus regiones
En la actualidad, los congresistas colombianos pueden incidir en el presupuesto a través de
dos mecanismos. El primero, mediante la aprobación de proyectos de inversión incluidos en
las partidas regionales del presupuesto nacional de inversión. El segundo, a través de
partidas globales para sectores específicos, donde los congresistas abogan por mayores
porcentajes para sus electorados. Es aquí donde resaltan dos de los tipos de proyectos de ley
presentados por los parlamentarios que tienen –en su mayoría- un alcance local: las
iniciativas de Celebraciones, Honores y Monumentos (CHM) y las estampillas. Es
importante enfatizar que estas iniciativas no son auxilios parlamentarios, sino proyectos de
ley que recomiendan al Ejecutivo a destinar dinero para la distribución de ciertos bienes y
servicios públicos a algunos municipios7 (El Tiempo, 2000, 2003) y que a su vez pueden
6 Según las cifras de Vargas (1999) graficadas por Echeverry et al. (2004) los auxilios parlamentarios como
porcentaje del PIB oscilaban cerca al 1%. No obstante, posterior a la Constitución de 1991 (entre 1993 y 1996) los auxilios aumentaron al 3% del PIB. Frente al tema, Echeverry et al. Explican –basándose en Vargas (1999) que: Al abolir los auxilios generales (y visibles) se dio paso al incremento de los auxilios personalizados difíciles de controlar, desconociendo que el problema de los auxilios no radica en su existencia, sino en su falta de transparencia. 7 Para un análisis más detallado sobre el rol de los auxilios parlamentarios ver Echeverry, Fergusson y Querubín (2004) y Vargas (1999).
10
traer beneficios electorales a los parlamentarios. La tabla 1 muestra el número de proyectos
sancionados en cada una de estas categorías junto con el total de iniciativas para los últimos
4 cuatrienios. Es posible vislumbrar que, en conjunto, los proyectos de estampillas y CHM
constituyen un 40% sobre el total de iniciativas legislativas convertidas en ley entre 1998 y
2014.
Tabla 1: Iniciativas Legislativas Sancionadas
Cuatrienio Iniciativas legislativas
sancionadas
Total Estampillas
Sancionadas
Total CHM sancionadas
% de iniciativas
locales sancionadas
1998-2002 158 19 34 33.54%
2002-2006 174 1 81 47.13%
2006-2010 183 11 48 32.24%
2010-2014 147 7 66 49.66%
Total 662 38 229 40.33%
Fuente: Congreso Visible, 2014
Los proyectos de CHM constituyen una captación de rentas de destinación específica, pues
buscan realizar obras públicas en ciertos municipios o departamentos a través de un
reconocimiento simbólico con el fin de crear bienes públicos locales (Crisp, Escobar-
Lemmon, Jones, Jones, & Taylor-Robinson, 2004). Por su parte, las leyes de estampillas8
permiten la creación de impuestos9 para la captación de rentas que serán usadas en gastos
8 La Constitución de 1991 especifica que no puede existir un impuesto sin una ley que previamente lo autorice. 9 La definición de las estampillas como impuestos ha sido un tema de poco consenso. No obstante, legalmente se consideran impuestos, aquellos gravámenes que cumplen con las siguientes cinco características: generalidad; obligatoriedad; no conllevan a una contraprestación directa; es el Estado quien dispone de los recursos; y tienen en cuenta la capacidad económica del contribuyente. Según el Ministerio de Hacienda y la Corte Constitucional, las estampillas cumplen con estos requisitos por tanto son catalogadas como impuestos territoriales (Sentencia C-227 de 2002; Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2010). Para ver más sobre el trámite de estas iniciativas referirse a los anexos.
11
municipales o departamentales predeterminados. En ambos casos hay pues un aislamiento
de rubros en el presupuesto, es decir, inflexibilidades presupuestales que nacen como
respuesta a transacciones políticas entre el Ejecutivo y el Legislativo. Además, se ve
claramente un ejemplo de la tragedia de los comunes: el dinero del erario nacional es
utilizado hacia actividades específicas distribuyendo los costos en todo el país pero
beneficiando sólo a ciertos sectores. De esta manera, dichos proyectos entran a formar parte
de lo que la literatura conoce como pork barrel politics.
Mayorías, reelección y cultivos del voto personal: incentivos y desincentivos a la
provisión de bienes públicos locales.
Al realizar un barrido sobre la literatura que estudia los incentivos para la proposición de
los proyectos de apropiación presupuestal y de provisión de bienes públicos locales se
encuentran tres grandes tendencias: la primera de ellas gira en torno a la creación de
mayorías en el congreso; la segunda habla de la conexión electoral; y, la última, observa
cómo el diseño electoral incentiva al cultivo del voto personal lo que a su vez fomenta la
ejecución de proyectos de captación de rentas o imposición de gastos. Dichos análisis se
han enfocado -en su mayoría pero no exclusivamente- en los casos de Estados Unidos y de
Brasil por lo tanto las siguientes secciones desarrollarán los mecanismos en dichos países y
se agregará un acápite para el caso colombiano.
Una tendencia transversal a los casos: el cultivo del voto personal.
Esta tendencia arguye que ciertos factores del diseño institucional de cada
país/región/distrito incentivan el cultivo de electorados personales. A su vez, esto da pie
para el uso de la distribución de beneficios particulares a ciertas áreas para ayudar a la
germinación y maduración –siguiendo con la metáfora- de este tipo de votantes. Dado lo
12
anterior, es clave entender qué tipo de diseños institucionales tienden a fomentar la
producción y aprobación de bienes públicos locales (McCubbins & Cox, 2001; Weingast,
Shepsle, & Johnsen, 1981).
El primer punto que debe tenerse en cuenta es la magnitud de los distritos. Dentro de la
literatura del voto personal ha habido un relativo consenso en que un aumento en la
magnitud del distrito hace que existan más incentivos a la búsqueda de electorados
específicos para evitar la competencia desgastante en estas áreas (Crain, 1999; Crisp &
Desposato, 2004; Lancaster, 1986; Weingast et al., 1981). Sin embargo, se ha encontrado
que este fenómeno no es indiferente frente al tipo de listas utilizadas (Carey & Shugart,
1995; Chang & Golden, 2007; Shugart, Valdini, & Suominen, 2005). Por ejemplo, en el
caso de las listas cerradas una magnitud del distrito menor se asocia con mayores incentivos
a la búsqueda de electorados personales; no obstante a medida que la magnitud aumenta los
incentivos se van perdiendo. Lo contrario sucede cuando hay listas abiertas: a magnitudes
bajas hay menos incentivos a buscar electorados, pero una vez el número de puestos a
proveer aumenta se fortalece el cultivo de votos personales.
La condicionalidad anterior también permite inferir que el tipo de lista por el cual se lanzan
los candidatos es importante a la hora de proveer incentivos para la búsqueda del voto
personal. Listas cerradas tienden a disminuir el fenómeno anterior ya que favorecen al
partido y no la imagen personal de cada candidato. Lo contrario sucede con las listas
abiertas donde pesa más la reputación del candidato sobre la del partido. No obstante,
pueden verse situaciones donde esto no es así. Por ejemplo, en las elecciones legislativas de
2014 en Colombia el caso del Centro Democrático es particular, ya que la reputación de su
líder pesaba más que la reputación del movimiento. También, el caso del movimiento de
13
renovación absoluta (MIRA) muestra el caso contrario pues, a pesar de ser la primera vez
que abren sus listas, pesaba más la imagen del partido que la de sus integrantes.
Esta literatura se ha nutrido de varios ejemplos en América Latina mostrando cómo la
construcción de electorados propios es fundamental para los políticos de la región. En este
sentido, la falta de liderazgo de los partidos, la poca necesidad de votos de copartidarios
para ser elegidos, un sistema de listas abiertas y la posibilidad de votar por individuos y no
colectividades hacen que los políticos tiendan a construir electorados personales (Ames,
1995; Botero & Renno, 2007; Carey & Shugart, 1995).
Las características propias de los distritos también cuentan a la hora de cultivar el voto
personal. Por ejemplo, distritos más participativos políticamente tienden a presentar
mayores niveles de bienes públicos locales ya que son fuentes potenciales de electorados
personales (Martin, 2003). La diversidad intra e inter distrital en materia ideológica y de
grupos de interés, marca también tendencias a la hora de buscar cautivar a sus votantes
(Crain, 1999).
La conexión electoral y las mayorías en el congreso: el caso de EEUU
Aunque EEUU es diferente –institucionalmente hablando- a Colombia10, es importante
analizar los mecanismos encontrados en la literatura de provisión de bienes públicos locales
en el país; ya que ha sido el caso paradigmático en este tipo de estudios. Dicha literatura ha
sido tratada desde dos corrientes, no necesariamente opuestas. La primera de ellas es la
conexión electoral, la cual afirma que los congresistas bajo sus deseos de continuar en su
10 Las principales diferencias entre EEUU y Colombia radican en que Colombia es un país centralista con distritos multinominales para las elecciones del parlamento. Por su parte, EEUU es una nación federal caracterizada por la existencia de distritos uninominales en las elecciones al Congreso.
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puesto están incentivados a realizar actividades que aseguren su reelección; la distribución
de bienes públicos locales a sus electorados es una de ellas (Mayhew, 2004). Es necesario
aclarar que el proceso mediante el cual se busca captar pedazos del presupuesto nacional
para la inversión en proyectos locales específicos es a través de modificaciones –conocidas
como earmarks- a proyectos de apropiación que el congreso le envía al Ejecutivo cada
año11. Los congresistas pueden pasar dichas modificaciones al comité de apropiaciones de
su respectiva cámara para que sean incluidas dentro de la ley y así obtener fondos para sus
proyectos específicos. Antes del 2007 no era obligatorio que los legisladores quedaran
registrados junto a sus modificaciones, no obstante luego de críticas a la asignación de los
recursos ahora es imperativo que cada modificación quede bajo el nombre de los
congresistas que lo piden.
Varios trabajos han encontrado una relación positiva y estadísticamente significativa, a
través de diversos métodos cuantitativos12, entre la distribución de beneficios para los
distritos en un primer periodo y el porcentaje de votos obtenidos en la elección en el
periodo subsiguiente (Bovitz, 2002; Crespin & Finocchiaro, 2013; Lazarus, 2010; Lazarus
et al., 2012). Este resultado también se obtiene a través de formalizaciones matemáticas de
las acciones de los legisladores bajo una serie de incentivos y constreñimientos
institucionales (Ashworth & Bueno de Mesquita, 2006; Drazen & Eslava, 2006). Los
mecanismos que han sido utilizados para explicar la relación entre la probabilidad de ganar
la reelección y la distribución de bienes públicos locales han sido variados. Uno de los más
11 Según la sección 9 del artículo 1 de la constitución estadounidense no puede sacarse dinero del erario público a menos que sea a través de una ley. 12 Principalmente, la hipótesis de si la probabilidad de reelección se ve mejorada por la distribución de bienes públicos locales ha sido tratada bajo modelos logísticos, binomiales negativos, formalización matemática y mínimos cuadrados ordinarios. Esta pluralidad de métodos permite reconocer la existencia de correlaciones entre las variables expuestas y además facilita una aceptación de la hipótesis ya que es constante a través de diferentes datos y estrategias metodológicas.
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recurrentes es que al distribuir dinero en forma de proyectos en sus municipalidades13 los
candidatos que tienen la curul logran disminuir la fortaleza electoral de sus competidores
(Bickers & Stein, 1996; Crespin & Finocchiaro, 2013; Lazarus et al., 2012).
Estudios recientes acerca del uso de las modificaciones a la ley de apropiación encuentran
que hay un comportamiento diferenciado entre los legisladores que usan esta herramienta
para mejorar sus chances de reelección. Variables como la cantidad de años en el congreso,
el partido al que pertenecen (Crespin & Finocchiaro, 2013; Lazarus et al., 2012), la
ideología promedio del distrito (Ashworth & Bueno de Mesquita, 2006; Crespin &
Finocchiaro, 2013; Lazarus, 2010), la posición dentro de la jerarquía interna de la
asamblea, la diversidad inter e intra distrital (Lee, 2004) y la vulnerabilidad electoral
(Bickers & Stein, 1996; Engstrom & Vanberg, 2007; Stein & Bickers, 1994) generan
incentivos diferentes para el uso de dichos mecanismos. También se ha encontrado que
dependiendo del periodo en que se encuentre el distrito del político, los votantes verán la
ejecución de esta provisión de bienes públicos locales como algo negativo. En especial, en
épocas de crisis o déficits financieros el electorado votará por políticos más responsables
fiscalmente hablando (Bovitz, 2002).
Es clave dentro del aparataje teórico de esta corriente de la literatura el hecho de que los
legisladores logren reclamar crédito por sus acciones para que los votantes sepan que fue él
o ella quien llevó beneficios a sus localidades y por tanto ganen sus votos. No obstante, en
muchos casos los votantes no logran distinguir cuál de sus representantes realizó el
proyecto o no están interesados en hacerlo (Chen, 2010; Drazen & Eslava, 2006; Stein &
13 Es importante recordar que el sistema electoral estadounidense está compuesto por una serie de distritos uninominales donde compiten dos candidatos, uno de cada partido.
16
Bickers, 1994). Como consecuencia pueden surgir polizones (free riders) o aumentos en los
costos de la provisión de información, lo cual termina disminuyendo los incentivos de los
parlamentarios a presentar iniciativas que beneficien su circunscripción. Esto ha llevado a
estudios que concluyen que un mayor número de distritos dentro de la misma área
disminuye los niveles de bienes públicos locales proveídos (Ashworth & Bueno de
Mesquita, 2006; Chen, 2010; Crain, 1999).
A pesar de lo anterior, existen dos formas adicionales para superar el problema de
distinción del crédito por los proyectos realizados. La primera de ellas es el trabajo
conjunto entre miembros cuyos distritos compartan áreas comunes. Frente al tema, a través
de una explicación formal y de un análisis estadístico en el caso de los cambios de distrito
en New York, Chen (2010) muestra que los proyectos de apropiación presupuestal
aumentan su probabilidad de sanción cuando lo radican simultáneamente miembros de cada
una de las cámaras de la legislatura. La segunda forma es disminuyendo los costos de
información de los legisladores a través de aumentos en las señales de apropiación de los
proyectos realizados –o no- por ellos (Grimmer, Messing, & Westwood, 2012).
La segunda tendencia que ha obtenido un buen respaldo en EEUU ha sido la de la provisión
de bienes públicos locales como una moneda política. En esta tendencia, la aprobación de
dichos bienes a los parlamentarios responde a la formación y mantenimiento de las
mayorías en el congreso para la aprobación de legislación de interés más general (Evans,
1994, 2004). De esta manera es posible superar el dilema de acción colectiva presente entre
una serie de individuos que buscan promover sus propias agendas bajo un mismo rótulo
partidista. La ironía de la situación, recalca Evans, es que para poder pasar leyes de interés
general es necesario endulzar a los congresistas con proyectos que sean de su interés
17
particular (Evans, 2004). La autora encuentra que congresistas estadounidenses con
mayores niveles de apropiación presupuestal para sus distritos tienden a votar más
frecuentemente con su líder, este resultado es consistente a través de análisis estadísticos
(Balla, Lawrence, Maltzman, & Sigelman, 2002; Carroll & Kim, 2010; Evans, 1994; Lee,
2003) y estudios de caso por igual (Evans, 2004).
Una de las críticas a Evans radica en que no toma en cuenta los diferenciales de la
recepción de dinero para bienes públicos locales dependiendo de la composición interna de
la legislatura. En este sentido, miembros privilegiados del partido (aquellos en posiciones
de poder dentro de la asamblea) presentan mayor número de proyectos de apropiación
presupuestal puesto que son depositarios de mayor influencia en sus respectivas cámaras
(Carroll & Kim, 2010; Engstrom & Vanberg, 2007). Adicionalmente, los copartidarios más
vulnerables electoralmente o los “perdedores políticos” de los partidos tienden a tener más
acceso a la apropiación presupuestal para que así se conserve la mayoría en los periodos
posteriores (Balla et al., 2002; Carroll & Kim, 2010; Engstrom & Vanberg, 2007).
Observando la diversidad de la distribución dentro del congreso estadounidense, Balla et al.
(2002) exponen que un pedazo de la distribución de recursos también es otorgado a los
integrantes de la minoría para evitar ser juzgados por ellos frente a dicha práctica.
Brasil: problematizando las teorías del caso estadounidense
Cada 4 años, el presidente de Brasil debe presentar al Congreso un plan de desarrollo
plurianual y una ley de directrices presupuestarias que guiarán la economía y el presupuesto
de los próximos cuatro años. Adicionalmente, cada año debe preparar una ley
presupuestaria que contendrá el presupuesto fiscal, de inversiones y de la administración
pública (Gobierno de Brasil, 1988). En las leyes anuales y en el plan plurianual, los
18
congresistas pueden generar modificaciones a la ley para incluir la financiación de
proyectos específicos en las regiones que representan. Dicho mecanismo está reglamentado
e impone a los congresistas a poner su nombre en cada una de estas apropiaciones.
En la literatura sobre el sistema electoral brasilero se ha llegado a un consenso en donde sus
principales características son: el fuerte personalismo, la debilidad de los partidos políticos
y un Ejecutivo bastante poderoso, tanto a nivel regional como nacional. Estas
características, sumadas a otras particularidades institucionales ha dificultado que las
teorías estadounidenses expliquen adecuadamente los fenómenos políticos que suceden en
Brasil (Pereira & Mueller, 2004). Esto no quiere decir que dichos constructos teóricos no
sirvan, sino que deben traducirse correctamente al entorno institucional brasilero. Por
ejemplo, en el caso del uso de las modificaciones como moneda política se encuentran
resultados contrarios. Por un lado, existen investigaciones cuantitativas que argumentan que
el otorgamiento de dinero para la provisión de bienes públicos locales ayuda a generar
mayorías dentro de la cámara de diputados, en parte porque la existencia de un sistema
multipartidista dificulta que el partido del presidente tenga una mayoría absoluta en el
parlamento (Lyne, 2008; Pereira & Mueller, 2004; Pereira, Power, & Raile, 2009). En
contraposición, Limongi y Figueiredo (2006) a través de una serie de regresiones logísticas
y de correlaciones encuentran que entre 1996 y 2001 no hay una diferencia
estadísticamente significativa en la distribución de dinero para bienes públicos locales entre
los legisladores que votan o que no votan por el partido. Lo que encuentran estos autores es
que la afiliación partidista tiene un mayor factor explicativo frente a la aprobación del
dinero de las modificaciones hechas al presupuesto por los congresistas.
19
En cuanto al uso de los beneficios al electorado como fuente de aumentos en la
probabilidad de reelección existe en Brasil una falta de consenso en dicha relación. Por un
lado, aparecen una serie de investigaciones que propone que la relación es directa. Es decir,
que la reelección es más factible cuando aumenta el número de modificaciones aceptadas
en los pliegos o de la cantidad de dinero apropiado mediante las modificaciones al
presupuesto (Ames, 1995; Cunow, Ames, Desposato, & Rennó, 2012; Pereira & Renno,
2003). Por otro lado, David Samuels se opone a esta visión y argumenta que la relación no
es directa sino indirecta (Samuels, 2000, 2002). A través de una serie de regresiones
logísticas y probabilísticas el autor expone que la ejecución de bienes públicos locales
genera un aumento en las contribuciones de campaña de los legisladores por lo tanto
funcionan en la medida en que “compran” el apoyo de personas importantes dentro la
localidad, lo cual aumenta las probabilidades de ser reelecto.
¿Qué se ha dicho en Colombia al respecto?
A pesar de ser un país centralista, el caso colombiano tiene una serie de similitudes con
Brasil. No sólo, en términos geográficos sino institucionales. Ambos países tienen sistemas
electorales multi-nominales parecidos14 (Botero & Renno, 2007); presentan ramas
ejecutivas fuertes donde el Ejecutivo tiene potestad sobre las iniciativas presupuestales; y
cada cuatro años debe pasarse un plan nacional de desarrollo y un presupuesto plurianual
que definan las metas y montos del gobierno en dichos temas. Una de las particularidades
del caso colombiano es, como se dijo anteriormente, la posibilidad de pasar legislación que
capte rentas o imponga gastos al Ejecutivo como lo son las CHM y las estampillas de forma
adicional a las modificaciones que puedan hacerse a los montos de inversión durante las
14 A diferencia del caso estadounidense que se caracteriza por distritos uninominales para las elecciones de Congreso.
20
discusiones del presupuesto. Se ha encontrado que los congresistas colombianos tienen en
general diversos incentivos para obtener y cultivar un contacto directo con sus electorados
que se han mantenido a pesar de cambios institucionales como la Constitución de 1991
(Crisp & Desposato, 2004; Crisp et al., 2004; Crisp & Ingall, 2002).
El análisis sobre la provisión de bienes públicos locales en Colombia por parte de la
academia ha quedado ciertamente desatendido. El foco principal ha sido a través del
análisis de las modificaciones al presupuesto por parte de los parlamentarios (Iregui, Melo,
& Ramos, 2006; Lora Sabagh, 2004; Mejía Guinand, Botero, & Rodríguez Raga, 2008). Lo
cual, si bien mide la posibilidad de generar influencia sobre el presupuesto y las relaciones
entre Ejecutivo y Legislativo, no logra capturar las acciones puntuales de los congresistas
ya que es bastante complicado conocer qué parlamentario propuso qué modificación dentro
de la discusión del presupuesto general y el plan de desarrollo. No obstante, lo que estas
investigaciones si han logrado constatar es que las modificaciones al presupuesto de
inversión responde más a criterios políticos que técnicos.
De la misma forma, ha habido un excesivo énfasis en el análisis de las modificaciones a los
montos de inversión en el sistema vial, en parte por la facilidad de conocer los lugares que
son beneficiados y sus costos (Lora Sabagh, 2004; Mejía Guinand et al., 2008; Naranjo
Uribe, 2005). No obstante, al enfocarse en los pliegos de modificaciones se deja de lado el
fomento de iniciativas de CHM y estampillas que también tienen una finalidad similar. Es
posible que por esta razón los análisis estadísticos realizados no logren obtener estimadores
significativos pues no miden todas las dimensiones de la provisión de beneficios a los
electorados por parte de los senadores y representantes. Además, algunos de estos trabajos
21
se han centrado en análisis de las leyes relacionadas con el proceso presupuestal pero no lo
aterrizan del todo en un análisis empírico sólido.
De las investigaciones que han tratado de explicar el uso de proyectos de CHM y
estampillas vale la pena resaltar dos. El primero realizado por Vargas Paraschivoiu (2002)
explica la importancia de las estampillas dentro de la política fiscal colombiana generando
un análisis de todos los proyectos de ley de este estilo entre 1998 y 2002. Dentro de su
análisis encuentra que “Los autores de los proyectos, emiten estampillas a favor de sus
regiones o circunscripción de origen generándoles ciertas retribuciones políticas y, en
algunos casos, el control directo o indirecto administrativo de las entidades beneficiadas”
(Vargas Paraschivoiu, 2002, p. 76). Lo que le hace falta a este estudio es el análisis de por
qué no todos los congresistas proponen dichas iniciativas si son tan beneficiosas y si las
iniciativas de CHM funcionan bajo la misma lógica y traen los mismos resultados.
El segundo estudio que deseo recalcar es el de Vélez-Vieira (2014) el cual busca evaluar las
relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo a través del tiempo en que el presidente
demora la firma de las leyes de CHM. Los resultados de la investigación logran demostrar
satisfactoriamente que las jerarquías internas del Congreso (pertenencia a mesas directivas
o a las comisiones económicas) disminuyen el número de días en que se demora el
presidente en sancionar el proyecto. Vélez-Vieira intenta analizar si la hipótesis de la
distribución de beneficios al electorado como moneda política utilizando como proxy una
variable dicotómica que indica si el congresista hace parte de la coalición de gobierno y no
mediante algún índice de disciplina partidista. Por lo tanto, esta variable no mide
correctamente la hipótesis ya que basta con un recorrido rápido dentro del congreso para
encontrar casos de miembros de la coalición de gobierno que pueden ir en contra de las
22
propuestas del Ejecutivo15. Por lo demás, el foco del estudio no se centra tanto en los
incentivos de los congresistas pero permite un entendimiento de la importancia de las reglas
internas del congreso a la hora de analizar este tipo de proyectos.
En Colombia tanto las estampillas como los proyectos de CHM son leyes ordinarias por lo
cual deben seguir el mismo trámite que cualquier otra iniciativa que busque convertirse en
ley16. Es interesante mencionar que, en ocasiones, a pesar de que las iniciativas se
conviertan en ley el proceso para incluirlas dentro del presupuesto es mucho más
complicado. Dicha inclusión no es siempre instantánea y depende de los congresistas o los
'padrinos' de la ley hacerles seguimiento y lograr que las diferentes oficinas del ejecutivo se
pongan de acuerdo y autoricen el desembolso de recursos. Por ejemplo17, la ley 1627 de
2013 es un homenaje al municipio de Ramiriquí, Boyacá por sus 470 años que fue
sancionada en mayo 9 del 2013. No obstante, hasta abril de 2015 no ha recibido las partidas
para llevar a cabo las obras contendías en la ley. Frente al tema, el autor de la iniciativa,
Jorge Eliécer Guevara, exsenador por el Partido Verde, explica:
“Nosotros esperamos que este año le asignen la partida a Ramiriquí,
esperamos. Y uno le hace seguimiento como parlamentario. Lo que pasa
es que cuando uno ya deja de ser parlamentario se le vuelve más difícil
porque ya entrar [al Ministerio de Hacienda] es muy complicado. Pedir
una cita con el ministro de hacienda la consigue el parlamentario, pero
15 Algunos ejemplos son el senador Luis Fernando Velasco del partido liberal quien se oponía al proyecto de ley del gobierno de aumentar los precios de la gasolina. Otro caso es el de la senadora Maritza Martínez del partido social de unidad nacional quien se opuso fuertemente al proyecto de regalías del gobierno. Un tercer ejemplo es la representante por Bogotá Clara Rojas quien se opone a la iniciativa del gobierno a favor del fuero militar especial. En todos los casos los congresistas obtuvieron apoyo de otros miembros de la bancada de coalición. 16 Todo proyecto de ley en Colombia debe cursar cuatro debates en el Congreso. Uno en la plenaria de cada cámara y uno en cada una de las comisiones de las cámaras que estudian el tema del que trata. Luego pasa a sanción presidencial. 17 Para el caso de Caldas pueden encontrarse ejemplos en Hernández (2015).
23
por fuera es eso un poco haciéndole seguimiento, llevando a la población
que hable y pida el acompañamiento” (Guevara, 2015)
Este fenómeno genera cuestionamientos interesantes pues expone que el proceso de
provisión de bienes públicos locales es mucho más difícil de lo que puede llegar a ser otro
tipo de iniciativas legislativas. El hecho de que en ocasiones no haya un desembolso por
parte de gobierno nacional convierte a estas iniciativas en letras muertas, saludos a la
bandera y leyes sin presupuesto. Entonces, preguntarse por qué y para qué son usados los
proyectos de estampillas y CHM por parte de los legisladores vuelve a cobrar importancia.
Vacíos encontrados en la revisión de literatura
El anterior estado del arte deja todavía muchas cuestiones abiertas sobre los incentivos a la
presentación de proyectos de distribución de beneficios en Colombia, en particular por un
excesivo énfasis en EEUU. El análisis del caso brasilero pareciera indicar que los patrones
presentes en EEUU no necesariamente son los mismos en el resto del mundo, incluso
pueden llegar a presentarse fenómenos contrarios18. Esto puede ser el resultado de la forma
en que se apropian los recursos en cada uno de los casos y/o del diseño electoral.
La particularidad colombiana de que algunas de las leyes sancionadas no encuentren un
puesto dentro del presupuesto nacional es otro vacío de la literatura. Analizar porqué unas
iniciativas son ejecutadas y otras no, ha sido una preocupación inexistente dentro de la
literatura y es un tema de vital importancia para entender las dinámicas políticas dentro del
gobierno nacional y las relaciones entre ramas.
18 Keefer y Khemani (2009) exponen analizando el caso de India que las teorías partidarias anglosajonas son insuficientes para explicar el caso Indio. En particular porque cuando existen baluartes electorales de los partidos o de los candidatos los niveles de bienes públicos locales disminuyen
24
Un último vacío radica en que no existe un estudio sistemático de iniciativas diferentes a
los pliegos de modificaciones que también puedan traer beneficios a los distritos. Grimmer
et al. (2012) hacen una apreciación parecida ya que encuentran que algunos legisladores
utilizan sus comunicados de prensa para reclamar proyectos promovidos por el Ejecutivo,
por lo tanto un excesivo énfasis en los proyectos de imposición de gasto puede oscurecer la
forma en que se llevan bienes públicos locales a los distritos. En este hilo de ideas, es
problemático el poco análisis sobre proyectos como las estampillas colombianas u otros
mecanismos de captación de rentas y sus parecidos o diferencias en cuanto a incentivos con
las imposiciones de gastos.
HIPÓTESIS DE TRABAJO
La discusión alrededor de la literatura, expuesta con anterioridad, ha mostrado que la
reelección es uno de los principales motivantes para la promoción de este tipo de
iniciativas, ya que permite obtener votos a cambio de la provisión de bienes públicos
locales. No obstante, la relación causal entre las dos variables sigue siendo debatida
fuertemente, pues así como puede traer réditos directamente al político, puede que existan
variable intervinientes en la relación. Así las cosas, valdría la pena probar si:
H1: Existe una conexión electoral directa donde la provisión de proyectos locales
incide positivamente en las tasas de reelección ya que les permite a los congresistas
mantener y ampliar sus bases electorales.
En segundo lugar, vale la pena indagar si el uso de los proyectos que proveen bienes
públicos locales responde a necesidades del municipio al que están destinadas. En algunos
casos, los congresistas que hacen uso de estos proyectos mencionan que es una forma de
25
llevar recursos a lugares u obras marginadas del presupuesto nacional que se encuentran
dentro de sus distritos electorales. Es decir, existen factores que logran generar demandas a
los congresistas para la promoción de este tipo de proyectos (El Tiempo, 2003; Lazarus,
2010). Por lo tanto se esperaría que:
H2: Los proyectos dirigidos a municipios más pobres tendrán tasas de sanción más
altas, ya que buscan suplir las demandas por bienes públicos locales de estos
lugares.
METODOLOGÍA
La presente investigación se preocupa por indagar el por qué y el para qué los legisladores
presentan proyectos de captación de rentas y de imposición de gastos19. Esto para mirar si
hay efectivamente una conexión entre la presentación de estos proyectos y retribuciones
electorales. Para poder responder a los anteriores interrogantes y validar las hipótesis de
trabajo se toma como base la situación colombiana entre 2002 y 2014. Este periodo de
tiempo fue elegido porque captura los cambios realizados por la Ley 819 de 2003 que
fortaleció la política presupuestal y el manejo del gasto del gobierno. Dicha ley buscaba,
entre otras cosas, racionalizar la actividad fiscal y fomentar la transparencia del manejo del
erario público y por ende cambió drásticamente las reglas de juego a nivel presupuestal.
El análisis de los datos se realizará a través de dos metodologías diferentes pero
complementarias. La primera de ellas radica en un análisis estadístico dividido en tres
modelos. El primero de ellos es una regresión múltiple –bajo un corte transversal- que
19 Es fundamental mencionar que el principal supuesto de la investigación es que los agentes involucrados son racionales. Lo cual implica que: actúan de acuerdo a sus preferencias, son estratégicos, y su actuar se encuentra limitado por la escasez y las instituciones que los cobijan (Levi, 1997). De esta manera, es posible inferir sus acciones y entender sus estructuras de incentivos para la toma de decisiones.
26
evalúa las correlaciones entre el número de proyectos de estampillas, celebraciones,
honores y monumentos y el conjunto de variables relacionadas con peculiaridades del
parlamentario. Esto ayudará a elucidar qué características presentan los legisladores que
radican proyectos de estampillas y CHM. A la vez que permite identificar a ciertos
congresistas con estas características para la parte cualitativa del presente trabajo.
La unidad de análisis de este modelo será el congresista (i) en cada cuatrienio (p). De modo
que, si existe un legislador reelecto en dos periodos diferentes habrá dos observaciones
distintas, una para cada cuatrienio. Se incluyen efectos fijos por periodo y por cámara para
que capturen las diferencias entre los cuatrienios estudiados (𝛾𝑝) y los recintos del congreso
(𝛾𝐶). Dicha regresión se estimará a través de un modelo cuya distribución sea una binomial
negativa20. El modelo evaluado fue el siguiente:
𝑁ú𝑚𝑒𝑟𝑜_𝐸𝑠𝑡𝑎𝑚𝑝𝑖𝑙𝑙𝑎𝑠_𝑦_𝐶𝐻𝑀𝑖𝑝
= 𝛽0 + 𝛽1𝑚𝑖𝑒𝑚𝑏𝑟𝑜_𝑐𝑜𝑎𝑙𝑖𝑐𝑖ó𝑛𝑖𝑝 + 𝛽1log(𝑛ú𝑚𝑒𝑟𝑜_𝑣𝑜𝑡𝑜𝑠𝑖𝑝)
+ 𝛽2𝑎𝑙𝑐𝑎𝑙𝑑𝑒𝑠_𝑑𝑒𝑙_𝑝𝑎𝑟𝑡𝑖𝑑𝑜𝑖𝑝 + 𝛽3𝑔𝑜𝑏𝑒𝑟𝑛𝑎𝑑𝑜𝑟_𝑑𝑒𝑙_𝑝𝑎𝑟𝑡𝑖𝑑𝑜𝑖𝑝
+ 𝛽4𝑠𝑒𝑛𝑖𝑜𝑟𝑖𝑡𝑦𝑖𝑝 + 𝛽5𝑚𝑎𝑔𝑛𝑖𝑡𝑢𝑑𝑖𝑝 + 𝛽6𝑖𝑛𝑣𝑒𝑠𝑡𝑖𝑔𝑎𝑐𝑖𝑜𝑛𝑒𝑠𝑖𝑝 + 𝛽7𝑡𝑖𝑡𝑢𝑙𝑎𝑖𝑝
+ 𝛽8𝑚𝑒𝑠𝑎_𝑑𝑖𝑟𝑒𝑐𝑡𝑖𝑣𝑎_𝑐𝑜𝑚𝑖𝑠𝑖ó𝑛𝑖𝑝 + 𝛽9𝑚𝑒𝑠𝑎_𝑑𝑖𝑟𝑒𝑐𝑡𝑖𝑣𝑎_𝑐á𝑚𝑎𝑟𝑎𝑖𝑝
+ 𝛽10𝐴𝑛𝑡𝑖𝑜𝑞𝑢𝑖𝑎𝑖𝑝 +𝛾𝐶 + 𝛾𝑝 + 𝜀𝑖𝑝
Del modelo anterior se espera que ser parte de la coalición de gobierno, miembro de alguna
mesa directiva, presentar una carrera longeva en el legislativo y/o ser titular de la curul
tenga una correlación positiva sobre el número de proyectos locales presentados, en la
20 La variable dependiente corresponde a un conteo del número de proyectos de CHM y estampillas radicados por el legislador. Sin embargo, una cantidad importante de los congresistas no pasan este tipo de proyectos lo cual genera una censura en la muestra. Para lograr mejores estimadores los modelos de binomial negativa o de distribución de Poisson tienden a ser los mejores en este tipo de casos. La elección de la binomial negativa permite superar el supuesto de Poisson de que la varianza va a ser igual a la media de la distribución (Greene, 2011, pp. 906-932). Además, los resultados estadísticos muestran que existe una sobre dispersión de los datos lo cual genera un sesgo en los estimadores bajo este tipo de distribución.
27
medida en que el congresista tiene un posicionamiento importante dentro de la Legislatura
que aprovecha para aumentar su radicación. De forma similar, se supone que ser del mismo
partido del gobernador o de la mayoría de alcaldes de los municipios del departamento
incide positivamente sobre el número de proyectos radicados, ya que habrá una mayor
comunicación intrapartidaria para la provisión de bienes públicos locales. Las variables que
miden la magnitud del distrito, el número de votos y si el legislador es del departamento de
Antioquia, se espera que tengan un signo positivo.
El segundo ejercicio estadístico busca analizar si la radicación de proyectos de CHM y
estampillas les trae beneficios electorales a los congresistas. La variable dependiente se
convierte entonces en una dummy que mide si el congresista fue reelegido o no. Dada la
característica dicotómica de la variable dependiente del modelo, la mejor forma de estimar
el modelo es a través de un Probit. El cual asume la normalidad del error, pues no hay
indicios para pensar que la distribución sea logística. En ese sentido, se incluyen las mismas
variables del ejercicio anterior ya que pueden dar cuenta de aumentos en la probabilidad de
reelección. El otro cambio importante, es que se incluyó una nueva variable que expone el
número de iniciativas de apropiación presupuestal radicadas o sancionadas por el legislador
(i) en el cuatrienio (p). Se espera que esta nueva variable tenga un efecto positivo sobre las
tasas de reelección teniendo en cuenta la discusión de la literatura realizada con
anterioridad. Adicionalmente, el modelo cuenta con efectos fijos de tiempo y de cámara.
28
𝑅𝑒𝑒𝑙𝑒𝑐𝑐𝑖ó𝑛𝑖,𝑝+1
= 𝛽0 + 𝛽1𝑚𝑖𝑒𝑚𝑏𝑟𝑜_𝑐𝑜𝑎𝑙𝑖𝑐𝑖ó𝑛𝑖𝑝 + 𝛽1log(𝑛ú𝑚𝑒𝑟𝑜_𝑣𝑜𝑡𝑜𝑠𝑖𝑝)
+ 𝛽2𝑎𝑙𝑐𝑎𝑙𝑑𝑒𝑠_𝑑𝑒𝑙_𝑝𝑎𝑟𝑡𝑖𝑑𝑜𝑖𝑝 + 𝛽3𝑔𝑜𝑏𝑒𝑟𝑛𝑎𝑑𝑜𝑟_𝑑𝑒𝑙_𝑝𝑎𝑟𝑡𝑖𝑑𝑜𝑖𝑝
+ 𝛽4𝑠𝑒𝑛𝑖𝑜𝑟𝑖𝑡𝑦𝑖𝑝 + 𝛽5𝑚𝑎𝑔𝑛𝑖𝑡𝑢𝑑𝑖𝑝 + 𝛽6𝑖𝑛𝑣𝑒𝑠𝑡𝑖𝑔𝑎𝑐𝑖𝑜𝑛𝑒𝑠𝑖𝑝 + 𝛽7𝑡𝑖𝑡𝑢𝑙𝑎𝑖𝑝
+ 𝛽8𝑚𝑒𝑠𝑎_𝑑𝑖𝑟𝑒𝑐𝑡𝑖𝑣𝑎_𝑐𝑜𝑚𝑖𝑠𝑖ó𝑛𝑖𝑝 + 𝛽9𝑚𝑒𝑠𝑎_𝑑𝑖𝑟𝑒𝑐𝑡𝑖𝑣𝑎_𝑐á𝑚𝑎𝑟𝑎𝑖𝑝
+ 𝛽10𝑖𝑛𝑖𝑐𝑖𝑡𝑖𝑣𝑎𝑠_𝑙𝑜𝑐𝑎𝑙𝑒𝑠_𝑟𝑎𝑑𝑖𝑐𝑎𝑑𝑎𝑠𝑖𝑝 +𝛾𝐶 + 𝛾𝑝 + 𝜀𝑖𝑝
El tercer modelo busca analizar qué características de los proyectos influyen en la sanción
de las leyes de estampillas y CHM. En este caso la unidad de análisis se transforma a cada
proyecto radicado (i) y la variable dependiente mide si la ley fue sancionada o no. Por ende,
se hará la estimación a través de un Probit. Este ejercicio ayuda en la evaluación de varias
cosas. Por un lado, permite analizar hacia dónde se están dirigiendo los proyectos de
apropiación presupuestal y si efectivamente responden a demandas de los municipios. Por
otro lado, analiza si los niveles de concentración de votos del parlamentario en el lugar a
donde va dirigido el proyecto tienen un impacto en su sanción. En otras palabras, este
modelo ahonda más en la estructura de incentivos del congresista ya que analiza la sanción
–y ya no la radicación- de los proyectos. En este caso, se incluyó un efecto fijo que
recuente las diferencias entre los proyectos de estampillas y los de celebraciones, honores y
monumentos (𝛾).
𝐶𝐻𝑀𝑜𝐸𝑠𝑡𝑎𝑚𝑝𝑖𝑙𝑙𝑎𝑠𝑎𝑛𝑐𝑖𝑜𝑛𝑎𝑑𝑎𝑖𝑝
= 𝛽0 + 𝛽1𝑎𝑢𝑡𝑜𝑟𝑒𝑠_𝑚𝑒𝑠𝑎𝑠_𝑑𝑖𝑟𝑒𝑐𝑡𝑖𝑣𝑎𝑠𝑖𝑝 + 𝛽2𝑛ú𝑚𝑒𝑟𝑜_𝑎𝑢𝑡𝑜𝑟𝑒𝑠𝑖𝑝
+ 𝛽3𝑎𝑢𝑡𝑜𝑟_𝑐𝑜𝑎𝑙𝑖𝑐𝑖ó𝑛𝑖𝑝 + 𝛽4𝑎𝑢𝑡𝑜𝑟𝑒𝑠_𝑣𝑎𝑟𝑖𝑜𝑠_𝑝𝑎𝑟𝑡𝑖𝑑𝑜𝑠𝑖𝑝
+ 𝛽5𝑎𝑢𝑡𝑜𝑟𝑒𝑠_𝑎𝑚𝑏𝑎𝑠_𝑐á𝑚𝑎𝑟𝑎𝑠𝑖𝑝 + 𝛽6𝑖𝑛𝑖𝑐𝑖𝑎𝑡𝑖𝑣𝑎𝑠_𝑒𝑗𝑒𝑐𝑢𝑡𝑖𝑣𝑎𝑠_𝑡𝑟á𝑚𝑖𝑡𝑒𝑖𝑝
+ 𝛽7𝑐𝑎𝑝𝑖𝑡𝑎𝑙_𝑑𝑒𝑝𝑎𝑟𝑡𝑎𝑚𝑒𝑛𝑡𝑎𝑙𝑖𝑝 + 𝛽8𝑐𝑜𝑛𝑐𝑒𝑛𝑡𝑟𝑎𝑐𝑖ó𝑛_𝑣𝑜𝑡𝑜𝑠_𝑚𝑢𝑛𝑖𝑐𝑖𝑝𝑖𝑜𝑖𝑝
+ 𝛽9𝑝𝑜𝑏𝑟𝑒𝑧𝑎𝑖𝑝 + 𝛽10𝑝𝑜𝑏𝑙𝑎𝑐𝑖ó𝑛𝑖𝑝 + 𝛾𝐶𝐻𝑀 + 𝜀𝑖𝑝
29
En este tercer modelo se espera que haya un aumento en la probabilidad de sanción cuando:
el número de autores sea mayor, si el legislador es miembro de la coalición del gobierno o
si existen autores de varios partidos o varias cámaras. Principalmente, porque el autor del
proyecto tendrá mayor apoyo en la búsqueda de consensos dentro del Congreso durante el
trámite del proyecto. También, se espera que la concentración de votos en el municipio
afectado por el proyecto afecte de manera positiva la sanción, ya que el o los congresistas
harán todo a su disposición para que sus electorados continúen reeligiéndolos. De manera
similar, se espera que a mayores índices de pobreza de un municipio mayor sea la
probabilidad de sanción ya que se espera que los municipios más pobres sean los
principales beneficiaros de estos proyectos. Siguiendo el ejercicio de Vélez-Vieira (2014)
se incluyó el número de iniciativas ejecutivas en trámite como una proxy de la literatura
sobre los proyectos locales como moneda política. Según la literatura la relación de esta
variable con la tasa de sanción es positiva.
Una de las críticas más recurrentes a los modelos estadísticos es que encuentran
correlaciones pero no necesariamente mecanismos de tipo causal. Por esta razón, se
complementó el método cuantitativo con el cualitativo. En consecuencia, se realizaron
entrevistas semi estructuradas que pueden dar luces sobre los patrones causales de
producción de legislación de índole local y la incidencia de las variables de la regresión en
los incentivos para la presentación de este tipo de proyectos21. Dichos ejercicios
cualitativos se realizaron con tres tipos de grupos: primero congresistas y ex congresistas
que hayan presentado proyectos de estampillas, celebraciones, honores y monumentos; el
segundo grupo son funcionarios del congreso que tengan injerencia en el trámite de estas
21 Todos los entrevistados aprobaron el uso de sus nombres en el presente documento.
30
iniciativas; y el tercero se refiere a miembros del Ministerio de Hacienda. El segundo y el
tercer grupo fueron usados para referencias y entendimientos más profundos sobre los
diferentes procesos inmersos en la presentación de legislación local.
En cuanto al primer grupo, las entrevistas realizadas fueron el resultado de un muestreo a
través de cuotas (purposive sampling) donde se tomaron en cuenta los casos más
particulares dentro de la población de individuos que presentan y no presentan los
proyectos en cuestión22. La razón de esta selección de entrevistados sobre la escogencia de
una muestra aleatoria radica en la finalidad teórica del presente trabajo. La literatura sobre
el tema enfatiza que es más adecuada la selección dirigida de casos cuando se desea
desentrañar los mecanismos causales y dar pie a la elaboración y/o reformulación de teorías
(Bleich & Pekkanem, 2013; Lynch, 2013; Mosley, 2013).
Datos23
Los datos utilizados para el presente estudio provienen de varias fuentes. En primera
instancia, la información acerca de las actividades de los legisladores y las cantidades de
proyectos de captación de rentas y de imposición de gastos provienen del observatorio
legislativo Congreso Visible de la Universidad de loa Andes. Aquella información
relacionada con los procesos electorales fue extraída de la página de la Registradora
Nacional del Estado Civil y complementada con la base de datos electorales (1958-2014)
del Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico de la Universidad de los Andes
(Pachón & Sánchez Torres, 2014). Los datos sobre pobreza (necesidades básicas
22 Una muestra a través de cuotas implica la selección de entrevistados a través de una serie de características que sean importantes dentro de la población de estudio. La tabla de muestreo de las entrevistas donde se exponen las características de selección se encuentra en los anexos. 23 En el anexo 2 se encuentra una tabla con la operacionalización y las estadísticas descriptivas de todas las variables utilizadas en el presente estudio.
31
insatisfechas y el índice de pobreza multidimensional) provienen del Departamento
Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Esto permitirá la creación de una base de
datos nueva para realizar los ejercicios estadísticos de la parte cuantitativa de la
investigación.
ANÁLISIS Y RESULTADOS
¿Quiénes proponen las iniciativas de apropiación presupuestal?
El primer paso para responder a la pregunta de investigación es identificar las
características de los individuos que presentan los proyectos de apropiación presupuestal a
través del modelo 1. La tabla 2 expone los resultados de la regresión binomial negativa
sobre los 1097 individuos que pasaron por el congreso entre 2002 y 2014 junto a sus
efectos marginales.
Como era de esperarse, un año más en el congreso incrementa el número de iniciativas
presentadas en 0.0170. De igual forma, los datos exponen que ser titular de la curul es una
característica importante a la hora de presentar proyectos de estampillas y CHM. Pues
aumenta la tasa de presentación de éstas iniciativas en un 0.634824. Estos resultados
muestran que hay un mayor uso de los proyectos en cuestión por parte de los congresistas
cuando éstos están dentro dicha institución, probablemente para mantener el electorado que
los ha llevado allí.
En cuanto a las mesas directivas, se refuerza la idea que las posiciones jerárquicas dentro
del congreso importan. Los resultados demuestran que la magnitud del efecto de la
dirección de alguna cámara (0.5428) es mayor a su contraparte en la dirección de las
24 Los congresistas que han sido reemplazos corresponden al 29,78% de la muestra de congresistas. Además, presentaron un total de 81 iniciativas locales.
32
comisiones (0.2185). Esto señala que la posibilidad de alterar los órdenes del día o la
promoción de agendas propias en las distintas corporaciones son incentivos para la
radicación de iniciativas de bienes públicos locales. Frente al tema, Jaime Sepúlveda,
secretario de la comisión legal de cuentas de la cámara de representantes, explica que:
“Si claro, ser parte de las mesas directivas te da cierto juego, cierto
manejo de influir en que las iniciativas salgan más rápido y no sean
objetadas. Pero de todas maneras, sí, permiten hacer que el proyecto
este de primero en el orden del día, solicitar el aval del gobierno por
ejemplo cuando hay erogación presupuestal” (Sepúlveda, 2014)
Otra variable que vale la pena resaltar es la pertenencia al departamento de Antioquia.
Dicha pertenencia aumenta el número de iniciativas presentadas en un 16.58% en
contraposición al resto de departamentos del país. Al preguntarle a los entrevistados sobre
este fenómeno, algunos respondieron que se debe al gran simbolismo existente en la cultura
paisa, en donde hay una importancia del reconocimiento y del símbolo en la región (Correa,
2015; Hoyos Salazar, 2015).
Es preciso, analizar algunos de los resultados de las variables no significativas. Por
ejemplo, el género y la cámara de los congresistas no presentan diferencias
estadísticamente significativas. Lo cual indica que no hay una distinción entre ser hombre o
ser mujer al igual que pertenecer a la cámara alta o baja del congreso a la hora de radicar
iniciativas de estampillas o de CHM. El último resultado es interesante ya que expone que
los senadores, a pesar de encontrarse en una circunscripción nacional, también se
preocupan por la provisión de bienes públicos locales en sus regiones electorales (Crisp &
Ingall, 2002).
33
Tabla 2: ¿Cuáles son las características de los legisladores que presentan proyectos de
apropiación presupuestal?
Variables Número de
iniciativas locales
radicadas
Efectos
Marginales25
Miembro coalición de gobierno -0.003 -0.0030
[0.095]
Número de votos (log) -0.009 -0.0070
[0.066]
Porcentaje de alcaldes del mismo partido -0.043 -0.0038
[0.241]
Gobernador del mismo Partido -0.022 -0.0202
[0.123]
Años en el Congreso 0.019* 0.0170
[0.010]
Senador/a -1.331 -1.2101
[1.008]
Magnitud del distrito 0.015 0.0135
[0.011]
Congresista Investigado/a -0.184 -0.1670
[0.137]
Titular de la curul 0.698*** 0.6348
[0.126]
Miembro de mesas directivas en comisiones 0.240** 0.2185
[0.095]
Miembro de mesas directivas en alguna cámara 0.597*** 0.5428
[0.145]
Antioquia 0.622*** 0.5656
[0.138]
Género 0.182 0.1658
[0.130]
Miembro comisión 3 o 4 0.061 0.0551
[0.111]
Efectos Fijos de Tiempo X
Constante -0.753
[0.654]
Observaciones 1,097
Log-likelihood -1494.27
LR χ2 228.03***
Erores estándar entre paréntesis
*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
25 Los efectos marginales fueron calculados dejando el resto de las variables en sus medias.
34
Otras variables como la pertenecía a una comisión económica, el hecho de haber sido
investigado y la magnitud del distrito, tienen los signos esperados pero no logran obtener
una correlación estadísticamente significativa con el número de proyectos radicados. En
esta línea de ideas, es interesante anotar que las variables que buscan medir la importancia
de las conexiones partidistas regionales (alcaldes y gobernadores del mismo partido en el
departamento de mayor votación) tampoco encuentran una relación significativa con la
variable dependiente. Esto podría indicar que las redes regionales de los congresistas
cruzan líneas partidistas en la búsqueda de radicación de proyectos que provean bienes
locales. En algunas de las entrevistas, este fue un tema recurrente. Pues, en varias ocasiones
algunos entrevistados trabajaron en conjunto con alcaldes de otros colectivos políticos por
su región dejando de lado las identidades partidistas.
Así las cosas, podría decirse que el congresista promedio con mayores incentivos en la
presentación de proyectos de estampillas y CHM es aquel hombre o mujer que obtuvo su
mayor votación en Antioquia ya sea para Cámara o Senado; que lleva más de un periodo en
el congreso; es titular de la curul y a la vez miembro de alguna mesa directiva durante su
paso por el Congreso. Ahora, bien una vez aclaradas estas características es necesario
evaluar los efectos de la radicación de estas leyes en las tasas de reelección.
¿Reelección para quién? El proceso de reclamación por las leyes de apropiación
presupuestal.
Ahora bien, el modelo 2 inserta el número de iniciativas (sancionadas y radicadas) para la
provisión de bienes públicos locales en una ecuación que analiza los diferentes factores que
pueden incidir sobre la probabilidad de reelección. El ejercicio estadístico encuentra que a
través de las seis estimaciones los efectos de la membresía a la coalición del gobierno (en
35
promedio 0.233); el porcentaje del número de votos (en promedio 0.109); los años en el
congreso (en promedio 0.046); la titularidad de la curul (en promedio 0.635); y el hacer
parte de la mesa directiva de alguna comisión (en promedio 0.35) presentan una correlación
positiva con la probabilidad de reelección del legislador. Por su parte, el ser un senador
disminuye dicha probabilidad en 1.65 puntos porcentuales.
En cuanto a la incidencia de la radicación y sanción de proyectos de provisión de bienes
públicos locales en las tasas de reelección se encuentran dos tendencias. La primera de ellas
expone una correlación positiva y significativa entre el número de iniciativas locales
radicadas y la probabilidad de reelección (columnas 1 a 3), mientras que la segunda exhibe
una relación positiva pero sin una significancia estadística entre la sanción de las iniciativas
de CHM y estampillas y las tasas de reelección (columnas 4 a 6). Estos datos plantean que
los efectos de las iniciativas en cuestión provienen más de su radicación que de su sanción.
Esto implica que el vínculo electoral entre el legislador y su electorado es algo más
complejo que lo que dice la literatura.
Frente al tema de la reelección, la evidencia de las entrevistas también es mixta. Pues, por
un lado, existen entrevistados que mencionan que estos proyectos de provisión de bienes
públicos locales son una estrategia para la obtención de un mayor número de votos, la
materialización de promesas de campaña y la obtención de réditos políticos dentro del
electorado (Amaya Álvarez, 2015; Correa, 2015; Hoyos Salazar, 2015; Niño, 2015;
Robledo, 2015; Sepúlveda, 2014). Pero, por otro lado, las personas entrevistadas que
presentaron o presentan este tipo de leyes concuerdan en que sus efectos electorales son
muy precarios. Por ejemplo, al preguntarle al ex representante a la cámara por Antioquia,
Carlos Alberto Zuluaga responde a la misma pregunta de la siguiente manera:
36
“Si hubiera sido así yo hubiera sido reelegido congresistas por muchos
votos. Vea Jericó, lo que yo hice por Jericó y ¿qué votación saqué yo en
Jericó? No saqué 90 votas y fue el que más ayudé a Jericó, el que más
ayudé a Jericó y fui como la sexta votación. Ósea es una muestra clara,
vea las estadísticas electorales. Pa’ que usted se aterre como yo no
utilizo indebidamente esas normas para beneficio electoral
mío.”(Zuluaga, 2015)
Los anteriores resultados frente a la radicación y sanción de los proyectos de celebraciones,
honores, monumentos y estampillas puede ser el resultado de dos procesos. El primero es la
conversión de estas iniciativas en saludos a la bandera que no obtienen dinero para la
elaboración de obras públicas. El segundo, el proceso de reclamo de crédito de los
congresistas frente a estos proyectos. En conversaciones informales con miembros del
Ministerio de Hacienda, es bastante claro a nivel legal que estas leyes no pueden obligar al
gasto público, son simplemente recomendaciones que hace el congreso al gobierno. La
dificultad de incluirlas dentro del presupuesto inmediatamente radica en que no fueron
contempladas al pasarse y discutirse el plan nacional de desarrollo, por tal motivo no se
encuentran dentro de los MFMP y carecen de fuentes de financiación (Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, 2014, 2015). En consecuencia, quedan sujetas a la priorización
de recursos de las entidades involucradas atendiendo la disponibilidad de recursos (Ibíd.).
Por lo anterior, las leyes de CHM y de estampillas no afectan de forma considerable el
presupuesto pero gastan el tiempo del Congreso y de las autoridades relevantes en el tema
para cerciorarse que no sean alguna forma de auxilios parlamentarios (Junguito, 2015).
37
(1) (2) (3) (4) (5) (6)
VARIABLES
Probit
reelección
iniciativas
radicadas
Probit
reelección
CHM
radicadas
Probit
reelección
Estampilla
radicadas
Probit
reelección
iniciativas
sancionadas
Probit
reelección
CHM
sancionadas
Probit
reelección
Estampillas
sancionadas
Miembro coalición de gobierno 0.234** 0.237** 0.227** 0.233** 0.233** 0.235**
[0.096] [0.095] [0.096] [0.095] [0.095] [0.095]
Número de votos (log) 0.108* 0.106* 0.113* 0.110* 0.110* 0.111*
[0.063] [0.063] [0.063] [0.063] [0.063] [0.063]
Porcentaje de alcaldes del mismo partido -0.11 -0.12 -0.081 -0.101 -0.104 -0.1
[0.244] [0.244] [0.243] [0.244] [0.244] [0.244]
Gobernador del mismo Partido 0.029 0.041 0.013 0.034 0.037 0.034
[0.125] [0.125] [0.126] [0.125] [0.125] [0.125]
Años en el Congreso 0.046*** 0.046*** 0.047*** 0.046*** 0.046*** 0.047***
[0.010] [0.010] [0.010] [0.010] [0.010] [0.010]
Senador/a -1.530* -1.609* -1.629* -1.689* -1.708* -1.742*
[0.907] [0.905] [0.904] [0.907] [0.905] [0.904]
Magnitud del distrito 0.014 0.015 0.015 0.016 0.016* 0.017*
[0.010] [0.010] [0.010] [0.010] [0.010] [0.010]
Congresista Investigado/a -0.104 -0.112 -0.101 -0.112 -0.112 -0.116
[0.136] [0.136] [0.136] [0.136] [0.136] [0.135]
Titular de la curul 0.622*** 0.629*** 0.635*** 0.641*** 0.642*** 0.646***
[0.117] [0.117] [0.116] [0.116] [0.116] [0.116]
Miembro de mesas directivas en comisiones 0.345*** 0.350*** 0.354*** 0.358*** 0.360*** 0.360***
[0.098] [0.098] [0.098] [0.098] [0.098] [0.098]
Miembro de mesas directivas en alguna cámara 0.129 0.14 0.176 0.186 0.186 0.194
[0.167] [0.167] [0.164] [0.164] [0.164] [0.164]
Género 0.135 0.137 0.152 0.15 0.149 0.153
[0.125] [0.125] [0.124] [0.125] [0.125] [0.124]
Miembro comisión 3 o 4 0.003 0.004 0 0.002 0.002 0.003
[0.104] [0.104] [0.104] [0.104] [0.104] [0.104]
Iniciativas locales radicadas 0.056**
[0.026]
CHM radicadas 0.053*
[0.031]
Estampillas radicadas 0.118*
[0.064]
Iniciativas locales sancionadas 0.036
[0.051]
CHM sancionadas 0.039
[0.060]
Estampillas sancionadas 0.044
[0.128]
Efectos fijos por periodo X X X X X X
Constante -2.798*** -2.778*** -2.857*** -2.812*** -2.804*** -2.819***
[0.643] [0.643] [0.645] [0.643] [0.643] [0.644]
Observaciones 1,097 1,097 1,097 1,097 1,097 1,097
R2 0.1128 0.1115 0-1119 0.1098 0.1097 0.1095
Errores estándar entre paréntesis
*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
Tabla 3: Reelección e iniciativas locales
38
Algunos entrevistados llegan a llamar las leyes de CHM y estampillas como herramientas
para la gestión de los alcaldes (Amaya Álvarez, 2015) y son ellos los que deben hacer el
respectivo trámite del proyecto y lograr un desembolso de recursos. Vale la pena resaltar lo
dicho por el senador Álvaro Ashton sobre el tema:
“Justamente, eso implica un movimiento de los sectores sociales, de las
autoridades locales que conciten en los planes de desarrollo de los
municipios y de los departamentos, de la misma gestión nacional de los
alcaldes y gobernadores para que el gobierno nacional coparticipe en la
ejecución de las obras que este tipo de proyectos deja plasmadas”
(Ashton Giraldo, 2015)
Este papel de los alcaldes puede dificultar el reclamo de crédito de los congresistas sobre
los proyectos, el cual, según la literatura, es un aspecto de vital importancia para asegurar la
reelección (Chen, 2010; Grimmer et al., 2012; Mayhew, 2004; Stein & Bickers, 1994). Un
análisis detallado de los réditos políticos de los alcaldes que están involucrados en estas
iniciativas se sale del espectro del presente trabajo, pero podría ser importante para analizar
quién verdaderamente gana con los proyectos de CHM, aquel que les hace lobby en el
congreso o aquel que ejecuta la obra a nivel sub nacional, o incluso si llegan a beneficiarse
los dos.
¿A dónde se dirigen los proyectos de provisión de bienes públicos locales?
El tercer modelo busca analizar qué tipo de factores afectan la conversión en ley de estas
iniciativas26. Es interesante realizar este ejercicio ya que permite ver qué factores de los
proyectos inciden en su sanción y de qué manera ajustarse a estas características puede
26 Para este ejercicio la muestra se restringió únicamente a proyectos que afectaran a uno o varios municipios de tal forma que hubiera una mayor variación de todas las variables. En este sentido, proyectos que crean días festivos o que de alguna forma tienen un impacto nacional no fueron incluidos.
39
incentivar a los congresistas a presentar estos proyectos. En otras palabras, entender qué
permite sancionar un proyecto de estos señaliza información que puede reducir los costos
de la radicación de estas iniciativas y a la vez incentivar su producción.
Existen cuatro variaciones del tercer modelo para darle mayor robustez a los resultados.
Los primeros dos (1 y 2 en la tabla 4) son modelos de regresión probabilística que difieren
en la forma en la que se conceptualiza la pobreza y en el tipo de estimación. El modelo (1)
mide la pobreza a través del índice de necesidades básicas insatisfechas (NBI) del DANE el
cual captura varias falencias en la forma de vida de los individuos27. Por su parte, el
modelo (2) toma como proxy de pobreza el número de personas pobres en el municipio
según el índice de pobreza multidimensional (IPM), el cual es más amplio en su definición
que las NBI28. Los modelos en las columnas (3) y (4) responden a la misma lógica pero
bajo una regresión logística.
La tabla 4 muestra que las estimaciones son consistentes a través de los diferentes modelos.
La variable iniciativas ejecutivas en trámite busca capturar una parte de las dinámicas entre
el Ejecutivo y el Legislativo. El supuesto detrás de dicha variable es que un mayor número
de proyectos de iniciativa gubernamental dentro del congreso incentivará a los legisladores
a proponer proyectos de provisión de bienes públicos a cambio de votos a favor de los
proyectos del ejecutivo. Los resultados exponen que efectivamente un proyecto más de
iniciativa gubernamental dentro del congreso aumenta la probabilidad de sanción de los
proyectos de CHM y estampillas entre 0.16 y 0.26 puntos. Vale la pena resaltar acá, que no
27 Según el DANE, Los indicadores para determinar si una persona es o no es pobre giran en torno a viviendas inadecuadas, hacinamiento, dependencia económica alta y la escolaridad de los niños en la vivienda. 28 Dicho índice es más amplio que la metodología de NBI, ya que incluye aspectos varios de salud, educación estándares de vida.
40
hay una diferencia significativa entre la sanción de los proyectos de CHM y las estampillas
(Esto a través de la variable dicótoma de proyecto de CHM). No obstante, el signo del
coeficiente pareciera indicar que las leyes de celebraciones, honores y monumentos tienden
a sancionarse menos en comparación con las estampillas
Las variables que cuantifican el número de autores; si la iniciativa tiene autores en ambas
cámaras; y si algún autor es miembro de una mesa directiva o de la coalición presidencial,
aunque insignificantes estadísticamente, merecen un poco de atención. Por un lado, el
número de autores y la colaboración intra cameral tienen signos positivos lo cual implica
que favorecen la sanción de estos proyectos. No obstante, ser miembro de la mesa directiva
deja de tener significancia al momento de la sanción. Esto pareciera indicar que si bien la
membresía a la jerarquía interna del congreso incentiva a los congresistas a radicar estos
proyectos, al nivel de la sanción su posición dentro de la jerarquía pierde fuerza. Por otro
lado, ser miembro de la coalición presidencial disminuye la probabilidad de sanción.
Probablemente porque los miembros de la bancada del presidente obtienen beneficios
dentro de la ley de presupuesto y en el plan nacional de desarrollo.
Es importante ahora, enfocarse en las características geográficas del proyecto. La primera
variable que resalta dentro del ejercicio econométrico es la de ciudad capital. Dicha
variable disminuye la probabilidad de sanción en 3.2 puntos para los modelos
probabilísticos y en 5.8 puntos para los modelos logísticos. Esto indica, que los recursos a
través de bienes públicos locales no terminan llegando a ciudades capitales, probablemente
porque pueden tener mayor autonomía para satisfacer sus propias demandas de bienes y
servicios a través de rubros más grandes asignados en los presupuestos departamentales y el
sistema de transferencias. Por otro lado, un incremento en el 1% del total de la población
41
incide en un un aumento de 0.32 en la probabilidad de sanción (para las regresiones
logísticas dicha correlación es de 0.5). Según esto, puede afirmarse que los proyectos
destinados a municipios más poblados (diferentes a las capitales) tienen una probabilidad
mayor de ser sancionados.
La variable que mide el nivel de concentración de votos resulta ser insignificativa. Lo cual
da indicios que los lugares donde hay una mayor concentración no tienen un efecto
estadístico en la probabilidad de sanción. Este indica que los congresistas pueden presentar
proyectos en lugares diferentes a sus bastiones electorales o sus distritos electorales,
probablemente en la búsqueda de reconocimiento de su gestión en temas culturales en
espacios más amplios. Un ejemplo de lo anterior, fueron los proyectos presentados por el
representante a la cámara por Norte de Santander Armando Amaya Álvarez, quien radicó
un proyecto –que fue sancionado- para honrar al Instituto Caro y Cuervo en Bogotá al igual
que presentó 2 iniciativas -archivadas ambas- que tenían como objetivo declarar como
monumento nacional el templo de Nuestra Señora del Rosario en el municipio de Río de
Oro, Cesar. En ambos casos, los proyectos estuvieron dirigidos a lugares por fuera del
distrito electoral del legislador, pero que tenían alguna cercanía con el municipio de Ocaña,
donde obtuvo un porcentaje importante de sus votos en 2002.
42
Tabla 4: Modelos de sanción de proyectos de CHM y Estampillas
VARIABLES
(1) (2) (3) (4) Probit sanción y
NBI Probit sanción e
IPM Logit sanción y
NBI Logit sanción e
IPM
Autores dentro mesas directivas -0.147 -0.142 -0.280 -0.272
[0.148] [0.149] [0.250] [0.251]
Número de Autores 0.028 0.028 0.049 0.050
[0.035] [0.035] [0.060] [0.060]
Miembro del partido o coalición presidencial -0.009 -0.016 -0.044 -0.060
[0.150] [0.150] [0.255] [0.255]
Autores de varios partidos -0.109 -0.094 -0.176 -0.151
[0.245] [0.245] [0.410] [0.411]
Autores de ambas cámaras 0.154 0.131 0.272 0.233
[0.273] [0.274] [0.458] [0.460]
Iniciativas ejecutivas en tramite 0.016*** 0.016*** 0.026*** 0.026***
[0.005] [0.005] [0.008] [0.008]
Capital de departamento -3.239*** -3.251*** -5.871*** -5.901***
[0.376] [0.376] [0.824] [0.826]
Concentración de votos en municipio -0.017 -0.019 -0.036 -0.039
[0.090] [0.090] [0.146] [0.147]
Proyecto de CHM -0.405 -0.403 -0.792 -0.788
[0.416] [0.417] [0.734] [0.734]
Personas en NBI -0.001
-0.002
[0.004]
[0.006] % pobres según IPM
-0.380
-0.675
[0.449]
[0.747]
Población (logaritmo) 0.329*** 0.314*** 0.549*** 0.524***
[0.049] [0.052] [0.086] [0.090]
Constante -3.999*** -3.677*** -6.465*** -5.906***
[0.794] [0.876] [1.374] [1.501]
Pseudo R2 0.2704 0.2718 0.2711 0.2727
Observaciones 450 451 450 451
Errores estándar entre paréntesis *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
Los entrevistados explican que la finalidad de estos proyectos es llevar recursos a las
regiones y municipios de los parlamentarios que de otra manera no sería posible (Ashton
Giraldo, 2015; Correa, 2015; Hoyos Salazar, 2015; Robledo, 2015; Sepúlveda, 2014;
Zuluaga, 2015). No obstante, los resultados de los modelos estadísticos muestran que la
selección de municipios y departamentos para la destinación de los proyectos en cuestión,
43
no responden a las necesidades de los municipios más pobres. Pues ambas medidas de
pobreza dentro de los modelos son poco significativas estadísticamente y tienen un signo
negativo. Como consecuencia, puede concluirse que las iniciativas están yendo a lugares
que son de interés particular del congresista con un nivel importante de potencial electoral
pero que no necesariamente responden a demandas de la población de los municipios con
mayores índices de pobreza o a lugares de alta concentración de votos.
Particularidades del trámite de las iniciativas29
En las entrevistas realizadas para la parte empírica de esta investigación el trámite de las
iniciativas fue un tema recurrente. Varios de los entrevistados ven una gran agilidad en el
paso de estas iniciativas por los debates dentro del congreso. Frente al tema, Ángela María
Robledo, representante a la cámara por la Alianza Verde, explica que: “Este tipo de
proyectos siempre están en los primeros puntos del orden del día y pocas veces tienen
objeción. Pasan, yo creo que pasan sin pena ni gloria pero pasan.” (Robledo, 2015). La
parlamentaria también resalta una diferencia entre las discusiones de los proyectos de CHM
y estampillas, pues hace unos años, las segundas han venido siendo más debatidas en el
Congreso. Incluso, se han presentado varios proyectos que buscan su regulación30. Esta
diferencia es compartida por otros entrevistados (Amaya Álvarez, 2015; Géchem Turbay,
2015; Hoyos Salazar, 2015; Niño, 2015).
Un resultado de esta poca discusión, es que la mayoría de iniciativas pasan por unanimidad,
pues no hay grandes debates ni muchos argumentos detrás de estas leyes, especialmente en
29 Para un mejor entendimiento del tema en el anexo 3 se encuentra un recuento del trámite legislativo de una estampilla. 30 Vale la pena mencionar el proyecto de ley 292 del 2009 en la Cámara de Representantes, el Proyecto de ley 328 de 2009 en la Cámara de Representantes y el Proyecto de Ley 254 de 2013 Cámara y 187 de 2014 en Senado.
44
aquellas de CHM. Otra de las razones de la celeridad del proceso se debe a que hay
sentimientos de compañerismo entre los congresistas, tal como lo explica el ex
representante a la cámara Armando Amaya Álvarez:
“Sí, yo creo que el trámite es, no más fácil, sino más expedito. Genera
menos discusión, seguramente el autor explica cuál es el objetivo, que es
el reconocimiento a alguien que se fue no va a generar mucha discusión.
Habrá quien dice que dónde está el aval del Ministerio de Hacienda en
el reconocimiento y se genera una especie de solidaridad entre alguna de
las cámaras y quien lo propone. Porque no le genera ninguna afectación
a ninguno, sino es el reconocimiento de alguien que hizo una tarea fuera
de lo común.” (Amaya Álvarez, 2015)
Ahora bien, ¿si todos estos proyectos se caracterizan por no tener tantos obstáculos en su
trámite por qué no todos se sancionan? La respuesta es que el 45% (261) de los proyectos
son archivados por tránsito de legislatura, es decir se vencen los tiempos para su discusión
en el Congreso y su proceso finaliza. Por otro lado, otros estudios han demostrado que el
33% de estos proyectos son vetados por el presidente (Pachón & Aroca, 2013) lo cual
alarga su trámite y facilita su archivo.
CONSIDERACIONES FINALES
El presente análisis explica la particularidad de los proyectos de ley que proveen bienes
públicos locales en Colombia y cómo éstos influyen en el caudal electoral de los
parlamentarios. Por un lado, la radicación de dichas iniciativas tiene una correlación
significativa sobre las tasas de reelección, lo cual indica que la finalidad de estos proyectos
es mejorar la imagen de eficiencia y buena gestión del legislador. Este proceso se ve
beneficiado por la facilidad de consenso dentro de la discusión de los proyectos y de la
velocidad de su trámite. En este sentido, el uso de inicitivas de CHM y estampillas va
45
dirigido a aumentar el número de proyectos presentados el cual es, según algunos
entrevistados, una de las principales variables con las que la opinión pública juzga a los
congresistas.
Por otro lado, se encuentra que en Colombia no hay una relación vía presupuesto entre las
iniciativas locales y las tasas de reelección de los congresistas. Este fenómeno es
principalmente el resultado de la constelación institucional colombiana que determina que
el Ejecutivo es quien tiene poder presupuestal por lo cual no está obligado a desembolsar
recursos a estos proyectos. Este resultado se contrapone al caso Estadounidense donde los
legisladores tienen capacidad presupuestal y el Estado desembolsa el dinero una vez las
iniciativas de apropiaciones se convierten en ley. Por ende, la evidencia de la conexión
electoral en este país es robusta. En el caso de Brasil, los resultados mixtos frente al uso de
legislación local son una consecuencia de la posibilidad de los legisladores de incidir sobre
el presupuesto con la ejecución a cargo de la coalición de gobierno. Lo anterior, refuerza la
importancia que tienen las instituciones en la creación de incentivos para la acción de los
legisladores.
Un tercer punto a resaltar es que al preguntarle a los entrevistados sobre el porqué de estas
iniciativas muchos de ellos resaltaron la importancia simbólica inherente a los proyectos. E
incluso algunos hablaron de la construcción de símbolos nacionales a través de este tipo de
legislación pues, a final de cuentas, se resaltan individuos, trayectorias y municipios que
pueden ser de interés para cierto tipo de grupos dentro de la sociedad. Este punto es
importante porque podría indicar que existen criterios subjetivos que afectan el
direccionamiento de los proyectos hacia lugares de especial interés para los legisladores y
no necesariamente a los municipios más pobres del país. La muestra de las entrevistas no
46
permite hacer una generalización frente a este tema, pero si deja abierta la pregunta del
simbolismo de las iniciativas en la creación de imaginarios nacionales.
Una pregunta que queda pendiente frente al uso de estas iniciativas es su relación con la
ambición de los políticos (Chasquetti & Micozzi, 2014). Pues, si la finalidad de estos
proyectos es de índole simbólica y para mejor la imagen de gestión del congresista,
probablemente el legislador puede hacer uso estratégico de dichos proyectos para avanzar
en su carrera política. Analizar si los patrones de radicación de proyectos se relacionan con
el avance de las carreras políticas puede dar indicios a otros usos de los proyectos de CHM
y estampillas. Pero, esto es un interrogante para futuros trabajos.
47
REFERENCIAS Y FUENTES CONSULTADAS
Amaya Álvarez, A. (2015, marzo). Entrevista en Bogotá [Grabación de audio].
Ames, B. (1995). Electoral Rules, Constituency Pressures, and Pork Barrel: Bases of Voting in the Brazilian
Congress. The Journal of Politics, 57(02), 324. http://doi.org/10.2307/2960309
Ashton Giraldo, Á. (2015, marzo). Entrevista en Bogotá [Grabación de audio].
Ashworth, S., & Bueno de Mesquita, E. (2006). Delivering the goods: Legislative particularism in different
electoral and institutional settings. Journal of Politics, 68(1), 168–179.
Balla, S. J., Lawrence, E. D., Maltzman, F., & Sigelman, L. (2002). Partisanship, Blame Avoidance, and the
Distribution of Legislative Pork. American Journal of Political Science, 46(3), 515.
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51
ANEXOS
ANEXO 1: Muestreo de las Entrevistas
Las entrevistas realizadas para la presente investigación se concentraron en tres grupos. El
primero de ellos, está compuesto por congresistas y ex congresistas que radicaran o no
iniciativas de estampillas y CHM. El muestreo de este primer conjunto fue un muestreo por
cuotas que ayudara a completar la siguiente matriz:
Presenta Proyectos No Presenta Proyectos
Ex Congresista Categoría 1 Categoría 2 (vacía)31
Congresista Categoría 3 Categoría 4
Adicional a las variables incluidas en la matriz se buscó que hubiera una variación
importante de los partidos políticos a los que pertenecen/pertenecieron los parlamentarios y
la cámara en la que ejercieron su rol como parlamentarios. No hubo una distinción por
género ya que se considera que no hay una diferencia significativa en las tasas de
presentación de estos proyectos entre hombres y mujeres.
Como se mencionó en el cuerpo del texto, una de las finalidades del primero modelo de
regresión era obtener las características de los individuos que presentaran este tipo de
iniciativas. Dentro de las personas que más radicaron estos proyectos se encontraban, entre
otros, Liliana Rendón (ex representante conservadora por el departamento de Antioquia),
Juan Carlos Vélez (ex senador del PSUN) y Manuel Ramiro Velásquez (ex representante
conservador de Antioquia). Estos ex parlamentarios los intenté contactar pero por razones
electorales (los dos primeros están en campaña para las elecciones a autoridades locales en
Antioquia) y personales (Velásquez murió a principios del 2015) fue imposible que dieran
una entrevista.
El segundo grupo de entrevistados estaba compuesto por trabajadores del Congreso,
mientras el tercer grupo lo componían personas que hayan trabajado en el Ministerio de
Hacienda. La finalidad de estas entrevistas era entender los procesos relacionados con el
trámite de estas iniciativas y su búsqueda de tajadas dentro del presupuesto. Como su
principal fin era explicativo, no se utilizó ningún tipo de muestro consistente. En cuanto al
grupo del Ministerio de Hacienda, se realizaron una serie de charlas informales con
trabajadores de diversos niveles que no se grabaron, además se intentó contactar a
exministros para realizarles una entrevista pero lo único que se logró fue que Roberto
Junguito respondiera el cuestionario vía correo electrónico.
31 La categoría dos la dejé como vacía ya que es difícil contactar a ex congresistas que no hayan presentado proyectos que proveen bienes públicos locales ya que en muchas ocasiones son de distritos pequeños y lejanos de la capital. Además, algunas de las características presentes en esta categoría son suplidas por los demás grupos.
52
Tomando como referencia el trabajo de Bleich y Pekkanem (2013) se realizó una tabla que
contiene diversos datos de las entrevistas que pueden dar luces sobre la composición de la
muestra y el tipo de información recolectada en las entrevistas. Además, permite entrever la
clasificación de cada entrevistado dentro de la matriz expuesta anteriormente y sus niveles
de saturación.
Entrevistado Estado Categoría Saturación Formato Duración ¿Grabación?
Grupo 1 Si
Federico Hoyos Realizada 4 Semi estructurada 13:45 Audio
Álvaro Ashton Realizada 3 Semi estructurada 16:23 Audio
Jorge Eliécer
Guevara
Realizada 1 Semi estructurada 26:34 Audio
Carlos Alberto
Zuluaga
Realizada 1 Semi estructurada 27:18 Audio
Víctor Correa Realizada 4 Semi estructurada 28:26 Audio
Armando Amaya Realizada 1 Semi estructurada 30:46 Audio
Ángela María
Robledo
Realizada 4 Semi estructurada 34:28 Audio
Jorge Eduardo
Géchem Turbay
Realizada 1 Semi estructurada 42:03 Audio y notas
Liliana Rendón No
realizada
-
Juan Carlos Vélez No
realizada
-
Grupo 2:
Trabajadores del
Congreso
Si
Benjamín Niño Realizada Semi estructurada 11:18 Audio y notas
Jaime Sepúlveda Realizada Semi estructurada 31:17 Audio y notas
Grupo 3:
Individuos
relacionados con
MinHacienda
No
Trabajador área
de presupuesto
Ministerio de
Hacienda
Realizada No estructurada Notas
Trabajador áreas
jurídica del
Ministerio de
Hacienda
Realizada No estructurada Notas
Trabajador del
área de finanzas
territoriales del
Ministerio de
Hacienda
Realizada No estructurada Notas
Roberto Junguito Realizada Estructurada Documentos
de respuestas
Alberto
Carrasquilla
No
realizada
-
Guillermo Perry No
realizada
-
53
ANEXO 2: Estadísticas descriptivas de las variables
Nombre de Variable Observaciones Observaciones MediaDesviación
EstándarMínimo Máximo
Inicitivas locales radicadas Número de inicitivas locales presentadas 1145 1.11 1.69 0 15
CHM radicadasNúmero de proyectos de CHM
radicados1145 0.83 1.36 0 11
Estampillas presentadasNúmero de proyectos de estampillas
radicados1145 0.27 0.7 0 12
Inicitivas locales sancionadasNúmero de inicitivas locales
sancionadas1145 0.37 0.79 0 7
CHM sancionadasNúmero de proyectos de CHM
sancionados1145 0.28 0.66 0 7
Estampillas sancionadasNúmero de proyectos de estampillas
sancionados1145 0.08 0.31 0 3
Coalición de gobiernoCongresistas miembros de la coalición
de gobierno1145 0.29 0.45 0 1
Número de votosLogaritmo del número de votos
obtenidos en la elección1123 10.35 0.85 5.37 12.68
Porcentaje de alcaldías del mismo partidoPorcentaje de alcaldes del mismo
partido al del congresista1145 0.16 0.17 0 1
GobernadorSi el gobernador es del mismo partido
del congresista1145 0.13 0.34 0 1
Seniority Años del congresista en el legislativo 1145 5.76 4.93 0 23
SenadoSi el congresista es senador o
representante a la cámara1145 0.4 0.49 0 1
Magnitud Magnitud del distrito 1118 46.13 45.59 2 100
Investigaciones Si el congresista ha sido investigado 1145 0.1 0.3 0 1
Titular Si el congresita es titular de la curul 1145 0.7 0.45 0 1
Mesa directiva Comisión
Si el congresista es miembro de alguna
mesa directiva de alguna comisión
durante su periodo
1145 0.28 0.43 0 1
Mesa directiva Cámara
Si el congresista es miembro de alguna
mesa directiva de alguna cámara durante
su periodo
1145 0.06 0.23 0 1
AntioquiaSi el congresista obtuvo su mayor
votación en el departmento de Antioquia1145 0.09 0.29 0 1
Masculino Si el congresista es hombre o mujer 1145 0.87 0.32 0 1
Miembro de la comisión 3 o 4Si el congresista integró la comisión 3 o
4 durante su periodo1145 0.21 0.41 0 1
Reelección Si el congresista fue reelecto 1145 0.37 0.48 0 1
Sancionado Si el proyecto de ley fue sancionado 704 0.3 0.46 0 1
Mesas directivasSi alguno de los autores es miembro de
una mesa directiva704 0.44 0.49 0 1
Número de autores Número de autores del proyecto de ley 704 2.14 3.78 1 40
Varios PartidosSi hay autores de varios partidos dentro
del proyecto704 0.21 0.41 0 1
Ambas CámarasSi hay autores de ambas cámaras en el
proyecto704 0.15 0.36 0 1
Inicitivas ejecutivas en trámiteNúmero de inicitivas ejecutivas en
trámite703 53.59 15.27 29 83
Legislatura de eleccionesSi el proyecto fue radicado durante la
legislatura anterior a las elecciones704 0.26 0.44 0 1
Capital departamentalSi el proyecto estuvo dirigido a una
capital departamental704 0.13 0.33 0 1
Concentración de votos
Promedio de la concentración de votos
de los autores de la inicitiva en el
municipio
452 0.17 0.77 0 15.97
CHMSi el proyecto tiene como tma principal
Celebraciones, Honores y Monumentos704 0.82 0.37 0 1
Población con NBIPorcentaje de la población del municipio
con NBI470 30.15 18.9 5.36 100
Porcentaje de pobre IPMPorcentjae de la población del municipio
pobre según el IPM472 0.51 0.18 0.14 0.96
Población TotalLogaritmo del total de la población del
municipio472 11.31 2.15 7.53 15.73
Modelo 1 y 2
Modelo 3
54
ANEXO 3: Trámite de una estampilla
El proceso para convertir un proyecto de estampilla en ley permite entrever el juego de
fuerzas producidas por la descentralización, las respuestas del legislativo al fortalecimiento
del ejecutivo en cuanto a la elaboración del presupuesto y las rigideces fiscales. No
obstante, hay poca claridad sobre el funcionamiento de estos gravámenes. En primera
instancia, las estampillas crean impuestos sobre actividades administrativas a nivel sub
nacional para ser usadas por las administraciones locales en ciertas acciones definidas por
la ley que las promulgó. Es importante resaltar que el hecho generador del impuesto tiene
que ser el pago de un documento o actos en los que intervenga directamente la entidad
territorial. De esta manera:
“Las leyes de estampillas establecen como sujetos activos del tributo a
las entidades territoriales mediante la autorización para que las
asambleas departamentales o los concejos municipales procedan a
ordenar la emisión de los correspondientes sellos fiscales” (Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, 2002, p. 439)
Por ende, en calidad de sujeto activo las entidades territoriales tienen la titularidad de los
recursos y los derechos la administración y cobro del tributo (ibíd., p. 439). Además, deben
terminar de definir las características del impuesto dentro de una ordenanza departamental
o un acuerdo municipal según sea el caso. Entonces:
“las asambleas y concejos municipales reciben autorización para
adoptar las estampillas creadas por ley, y en el momento de la adopción
deberán establecer los elementos del tributo que no fueron desarrollados
por el legislador, dentro de los cuales se puede contar el hecho
generador, el cual definirá el sujeto pasivo” (Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, 2002, p. 452)
El diagrama 1, muestra el proceso de ejecución de una estampilla cualquiera. Dicho
proceso enfatiza en la posibilidad de las entidades territoriales de fijar ciertas características
del tributo como el hecho generador, el sujeto pasivo y las bases gravables. De esta forma,
en concordancia con la descentralización fiscal y administrativa, hay cierta independencia
de los gobiernos nacionales en términos tributarios. Además, expone cómo puede haber
una incidencia fuerte de las regiones en sus representantes para la obtención de mayores
porcentajes sobre el presupuesto nacional
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Diagrama 1: Proceso de ejecución de una estampilla
Fuente: Elaboración del autor.
No obstante, existen discusiones acerca de la efectividad de las estampillas. En primera
instancia la libertad de las entidades territoriales frente a la definición fiscal no es del todo
apropiada, e incluso se podría entender como opuesta al principio de soberanía fiscal del
Estado32 (Gaviria, 2013) a la vez que dificulta el manejo del sistema y las prioridades de
políticas macro. Por otro lado, han sido radicados varios proyectos de ley33 que buscan
regular los impuestos en la medida en que consideran que las iniciativas de estampillas no
cumplen con el principio de certeza del tributo. Puesto que al sancionarse la norma, no
existen todos los parámetros necesarios para la definición del impuesto.
32 En el proyecto de ley 254/13 de Cámara y 187/14 de Senado el ex congresista Simón Gaviria argumenta que la definición del tributo por parte de los entes territoriales rompe con el principio Unitario del Estado ya que no podría predicarse una soberanía fiscal del Estado. Es decir, los entes territoriales no están en competencia de definir la política fiscal ya que esta recae en el gobierno nacional. 33 Vale la pena mencionar el proyecto de ley 292 del 2009 en la Cámara de Representantes, el Proyecto de ley 328 de 2009 en la Cámara de Representantes y el Proyecto de Ley 254 de 2013 Cámara y 187 de 2014 en Senado.
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