Rodrigo Carvalho Gonçalves e Marcos Lima Bandeira ...

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Revista da CGU bull Volume 12 bull Nordm 22 bull Jul-Dez 2020 bull ISSN 2595-668X

Rodrigo Carvalho Gonccedilalves e Marcos Lima Bandeira bull Reequiliacutebrio econocircmico-financeiro em concessotildees de infraestrutura no Brasil reflexotildees sobre os impactos da pandemia do Covid-19

Reequiliacutebrio econocircmico-financeiro em concessotildees de infraestrutura no Brasil reflexotildees sobre os impactos da pandemia do Covid-191

Economic and financial rebalance in infrastructure concessions in Brazil reflections on the impacts of the Covid-19 pandemic

Reequilibrio econoacutemico y financiero en concesiones de infraestructura en Brasil reflexiones sobre los impactos de la pandemia Covid-19

Rodrigo Carvalho Gonccedilalves2 e Marcos Lima Bandeira3

httpsdoiorg1036428revistadacguv12i22360

Resumo Discussotildees sobre as consequecircncias da crise do Covid-19 nos setores regulados de infraestrutura do paiacutes e seus reflexos nos contratos tecircm ganhado destaque entre representantes governamentais da iniciativa privada e da aacuterea acadecircmica Diante disso a presente pesquisa objetiva demonstrar os impactos dessa pandemia em alguns setores de infraestrutura considerando os diversos posicionamentos de profissionais acadecircmicos e entidades dos setores puacuteblico e privado com foco em aspectos relacionados ao reequiliacutebrio econocircmico-financeiro dos contratos A partir das anaacutelises efetuadas infere-se que alguns fatores essenciais precisam ser considerados nas discussotildees sobre os eventuais pedidos de reequiliacutebrio tais como os procedimentos ou paracircmetros adotados para a anaacutelise desses pedidos os riscos ou situaccedilotildees concretas em que as concessionaacuterias encontravam-se inadimplentes antes da crise a transparecircncia dos mecanismos e procedimentos adotados pelos oacutergatildeos envolvidos o levantamento preacutevio de riscos especiacuteficos de cada setor regulado e o comportamento das variaacuteveis-chave do contrato em decorrecircncia da crise Aleacutem do mais torna-se importante a atuaccedilatildeo dos oacutergatildeos de fiscalizaccedilatildeo e controle de maneira coordenada na anaacutelise das questotildees que envolvem o reequiliacutebrio dos contratos de modo a reduzir sobreposiccedilotildees e custos adminis-trativos e de transaccedilatildeo para todas as instacircncias e atores envolvidos As consideraccedilotildees deste estudo visam contribuir para o debate acerca da importacircncia dos mecanismos de equiliacutebrio contratual como um aspecto fundamental para a continuidade de negoacutecios complexos de longo prazo como eacute o caso das concessotildees de infraestrutura sem descon-siderar aspectos como governanccedila gestatildeo de riscos e controles

Palavras-chave Infraestrutura Concessotildees Contratos Reequiliacutebrio econocircmico-financeiro

Abstract Discussions about the consequences of the Covid-19 crisis in the countryrsquos regulated infrastructure sec-tors and its effects on contracts have gained prominence among government representatives the private sector and the academic area That said this research aims to demonstrate the impacts of this pandemic in some infrastructure sectors considering the different positions of professionals academics and entities from the public and private sec-tors focusing on aspects related to the economic and financial rebalance of contracts From the analyzes carried out it appears that some essential factors need to be considered in discussions about possible rebalance requests such as the procedures or parameters adopted for the analysis of these requests the risks or concrete situations in which the concessionaires were in defaulters before of the crisis the transparency of the mechanisms and procedures adopted by the bodies involved the prior survey of risks specific to each regulated sector and the behavior of key contract

1 Artigo recebido em 14092020 e aprovado em 14112020

2 Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica - ENAP

3 Universidade de Brasiacutelia - UnB

290Rodrigo Carvalho Gonccedilalves e Marcos Lima Bandeira bull Reequiliacutebrio econocircmico-financeiro em concessotildees de infraestrutura no

Brasil reflexotildees sobre os impactos da pandemia do Covid-19


variables due to the crisis Moreover it is important for the supervisory and control bodies to act in a coordinated manner in the analysis of issues involving the rebalance of contracts in order to reduce overlaps and administrative and transaction costs for all instances and actors involved The considerations of this study aim to contribute to the debate about the importance of the mechanisms of contractual balance as a fundamental aspect for the continuity of complex long-term businesses as is the case of infrastructure concessions without disregarding aspects such as governance risk management and controls

Keywords Infrastructure Concessions Contracts Economic and financial rebalance

Resumen Las discusiones sobre las consecuencias de la crisis del Covid-19 en los sectores de infraestructura re-gulada del paiacutes y sus efectos sobre los contratos han ganado protagonismo entre los representantes del gobierno el sector privado y el aacuterea acadeacutemica Delante de eso esta investigacioacuten tiene como objetivo demostrar los impactos de esta pandemia en algunos sectores de infraestructura considerando las diferentes posiciones de profesionales acadeacutemicos y entidades del sector puacuteblico y privado enfocaacutendose en aspectos relacionados con el reequilibrio eco-noacutemico y financiero de los contratos De los anaacutelisis realizados se desprende que en las discusiones sobre posibles solicitudes de reequilibrio se deben considerar algunos factores esenciales como los procedimientos o paraacutemetros adoptados para el anaacutelisis de estos pedidos los riesgos o situaciones concretas en las que se encontraban las conce-sionarias morosos antes de la crisis la transparencia de los mecanismos y procedimientos adoptados por los orga-nismos involucrados el relevamiento previo de los riesgos especiacuteficos de cada sector regulado y el comportamiento de las variables clave del contrato debido a la crisis Ademaacutes es importante que los oacuterganos de supervisioacuten y control actuacuteen de manera coordinada en el anaacutelisis de los temas relacionados con el reequilibrio de los contratos con el fin de reducir los solapamientos y los costos administrativos y de transaccioacuten para todas las instancias y actores involucrados Las consideraciones de este estudio pretenden contribuir al debate sobre la importancia de los me-canismos de equilibrio contractual como aspecto fundamental para la continuidad de negocios complejos de largo plazo como es el caso de las concesiones de infraestructura sin dejar de lado aspectos como gobernanza gestioacuten de riesgos y controles

Palabras clave Infraestructura Concesiones Contratos Reequilibrio econoacutemico y financiero

Introduccedilatildeo

A conjuntura econocircmica vivenciada no Brasil no iniacutecio da deacutecada de 1990 diminuiu a capacidade do Es-tado em alocar recursos na expansatildeo e manutenccedilatildeo dos setores de infraestrutura resultando na deterioraccedilatildeo da qualidade dos serviccedilos puacuteblicos ofertados agrave sociedade e por conseguinte acelerou uma seacuterie de reformas insti-tucionais para incentivar o investimento privado nesses setores por meio de concessotildees dos serviccedilos puacuteblicos (RIGOLON 1997)

Nas concessotildees de serviccedilo puacuteblico o equiliacutebrio econocircmico-financeiro dos contratos como resultado de uma equaccedilatildeo complexa para a execuccedilatildeo do objeto do contrato de forma adequada a partir da proposta do concessionaacuterio pode ser entendido como um direito intangiacutevel decorrente dos princiacutepios da mutabilidade do contrato da seguranccedila juriacutedica e da boa-feacute nas relaccedilotildees contratuais (SILVEIRA 2015)

O Brasil tem visto acentuado interesse pelo tema do equiliacutebrio econocircmico-financeiro onde expressotildees

como alocaccedilatildeo de riscos fluxo de caixa marginal re-visatildeo ordinaacuteria e extraordinaacuteria tecircm se tornado cada vez mais comuns e presentes em anaacutelises de estudiosos e profissionais dos mais diferentes setores de infraestru-tura (PRADO GAMELL 2019)

Em decorrecircncia da pandemia debates em torno de temaacuteticas relacionadas a reequiliacutebrio econocircmico-fi-nanceiro compartilhamento de prejuiacutezos e adaptaccedilotildees contratuais no setor de infraestrutura em decorrecircncia dos impactos da crise do Covid-19 ganham destaque Representantes governamentais da iniciativa privada e da aacuterea acadecircmica tecircm discutido os impactos dessa crise sobre setores regulados e os provaacuteveis caminhos para o reequiliacutebrio econocircmico-financeiro dos contratos de concessatildeo Nesse sentido destacam-se os encontros promovidos pelo Tribunal de Contas da Uniatildeo (TCU) com a participaccedilatildeo de acadecircmicos e profissionais do setor privado bem como discussotildees no acircmbito das agecircncias reguladoras e de oacutergatildeos juriacutedicos do poder puacute-

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blico principalmente no que se relaciona aos impactos sofridos pelos setores de transportes e energia eleacutetrica

Com o estaacutegio atual de pandemia no Brasil os principais setores afetados foram energia eleacutetrica com queda no consumo de energia e aumento da inadim-plecircncia e transportes com decreacutescimo na demanda por voos domeacutesticos e internacionais e por transporte rodoviaacuterio interestadual e internacional Os setores de ferrovias portos telecomunicaccedilotildees e saneamento mos-traram maior resiliecircncia (ABDIB 2020)

Assim o objetivo deste estudo eacute demonstrar os impactos da pandemia de Covid-19 sobre as concessotildees de transportes e energia eleacutetrica e seus possiacuteveis desdo-bramentos considerando os diversos posicionamentos de profissionais acadecircmicos e entidades dos setores puacute-blico e privado com foco em aspectos relacionados ao reequiliacutebrio econocircmico-financeiro dos contratos

Este trabalho torna-se relevante ao destacar os desafios trazidos pelas questotildees inerentes ao equiliacutebrio econocircmico-financeiro dos contratos de concessatildeo de setores de infraestrutura no contexto de uma crise eco-nocircmica e social provocada por uma pandemia situaccedilatildeo revestida de elevado grau de complexidade Espera-se que as reflexotildees contribuam para o debate acerca da importacircncia do equiliacutebrio contratual como um aspecto fundamental para a sobrevivecircncia de negoacutecios com-plexos de longo prazo como eacute o caso das concessotildees de infraestrutura especialmente em relaccedilatildeo agrave previsatildeo da alocaccedilatildeo dos riscos nos contratos

Contratos de concessatildeo de serviccedilos puacuteblicos e sua complexidade

Concessatildeo de serviccedilo puacuteblico eacute o instituto por meio do qual o Estado concede a um agente o exer-ciacutecio de um serviccedilo puacuteblico em nome proacuteprio e por sua conta e risco considerando condiccedilotildees fixadas pelo Poder Puacuteblico com garantias contratuais de um equiliacute-brio econocircmico-financeiro e com remuneraccedilatildeo advinda da proacutepria exploraccedilatildeo dos serviccedilos baseada nas tarifas cobradas dos usuaacuterios do serviccedilo (MELLO 2019) Sua natureza juriacutedica eacute de um contrato administrativo de re-gime de direito puacuteblico com todas as prerrogativas e sujeiccedilotildees proacuteprias do poder puacuteblico quanto agrave finalidade procedimento forma claacuteusulas exorbitantes mutabili-dade entre outros (DI PIETRO 2019)

Esses contratos satildeo regidos por duas categorias baacutesicas de regras as claacuteusulas regulamentares ou de ser-viccedilo oriundas de lei decreto ou do proacuteprio contrato que disciplinam o modo e a forma da prestaccedilatildeo do ser-viccedilo a fim de sempre melhor atender aos seus objetivos

e as claacuteusulas contratuais econocircmicas ou financeiras correspondentes a questotildees econocircmico-financeiras contidas no contrato (ARAGAtildeO 2013)

Quanto aos aspectos econocircmico-financeiros os contratos de concessatildeo geralmente possuem uma proteccedilatildeo contra instabilidades para preservar a sua equaccedilatildeo econocircmico-financeira inicial em face da sua longa duraccedilatildeo e do fato de visarem ao exerciacutecio de uma atividade-fim do Estado havendo assim uma preocu-paccedilatildeo em manter o equiliacutebrio econocircmico-financeiro desses contratos (ARAGAtildeO 2013) Para esse autor o equiliacutebrio contratual resulta de uma equaccedilatildeo econocirc-mico-financeira complexa devendo contemplar todos os fatores favoraacuteveis e desfavoraacuteveis a ambas as partes (poder concedente e prestador do serviccedilo) visando evitar o enriquecimento injustificado de qualquer uma delas portanto uma garantia de matildeo dupla

Para Prado e Gamell (2019) a manutenccedilatildeo do equiliacutebrio econocircmico-financeiro de longo prazo eacute as-sunto chave para a modelagem do projeto nas con-cessotildees de serviccedilo puacuteblico e tema determinante para a precificaccedilatildeo de riscos por partes de investidores e fi-nanciadores desses projetos Tal manutenccedilatildeo eacute regra de regecircncia das concessotildees uma vez que dela depende a conservaccedilatildeo de contratos diante de um futuro impre-visiacutevel a tutela de relaccedilotildees de longo prazo e a conso-lidaccedilatildeo de projetos complexos (CANTO GUZELA 2019)

Quanto a isso segundo Noacutebrega (2020a) o pro-cesso de desenvolvimento brasileiro necessita de inves-timentos em infraestrutura atrelados a mecanismos de incentivos ao setor privado com instrumentos juriacutedicos adequados que garantam seguranccedila nas avenccedilas e pro-movam adequada reparticcedilatildeo de responsabilidades entre os signataacuterios Para esse autor nos contratos de infra-estrutura as incertezas satildeo somadas agrave complexidade de sua estruturaccedilatildeo tornando-se necessaacuteria uma definiccedilatildeo clara sobre riscos e sua tipologia uma vez que essa complexidade reside na detecccedilatildeo na forma de distri-buiccedilatildeo e mitigaccedilatildeo desses riscos pontos sensiacuteveis em uma modelagem desse tipo de contrato

Para aleacutem dos elevados graus de especificidade e complexidade inerentes aos setores de infraestrutura a pandemia do novo coronaviacuterus se materializou como um fator de difiacutecil previsatildeo contratual o que pode li-mitar a aplicaccedilatildeo de disposiccedilotildees doutrinaacuterias e contra-tuais claacutessicas no tratamento dos pedidos de reequiliacute-brio econocircmico-financeiro das concessotildees e dificultar a




soluccedilatildeo de eventuais conflitos entre o poder puacuteblico e as concessionaacuterias

Impactos da pandemia sobre os setores de transportes e energia

Um dos segmentos impactados pela pandemia foi o setor aeroviaacuterio O paiacutes possuiacutea uma meacutedia de 2500 voos diaacuterios (nacionais e internacionais) pas-sando esse nuacutemero para 200 voos diaacuterios com a pan-demia ressaltando que em abril de 2020 a aviaccedilatildeo civil no Brasil operava com 7 da sua capacidade de ope-raccedilatildeo normal (GLANZMANN 2020)

De acordo com a Agecircncia Nacional de Aviaccedilatildeo Civil (ANAC 2020d) o mercado do setor de aviaccedilatildeo

tem registrado queda desde marccedilo2020 Em junho a demanda por voos no mercado domeacutestico em passa-geiros quilocircmetros pagos (RPK) teve queda de 85 na comparaccedilatildeo com o mesmo mecircs do ano anterior No entanto verifica-se uma melhora em relaccedilatildeo a maio e abril em que a reduccedilatildeo na demanda domeacutestica foi de 91 e 931 respectivamente em relaccedilatildeo aos mesmos meses de 2019

Os dados mensais de Assentos Quilocircmetros Oferecidos (ASK) e Passageiros Quilocircmetros Pagos (RPK) satildeo mostrados no graacutefico a seguir ateacute o mecircs de abril2020 podendo-se verificar o significativo impacto da pandemia para o setor de aviaccedilatildeo civil

GRAacuteFICO 1 VARIACcedilAtildeO DO QUANTITATIVO DE RPK E ASK - JAN2018 A ABR2020

Fonte ANAC 2020b

Para Barreto (2020) em relaccedilatildeo aos setores rodoviaacuterio ferroviaacuterio e transporte de cargas e passageiros o maior impacto da pandemia foi sobre o setor rodoviaacuterio com uma queda de 90 do volume de passageiros no transporte interestadual e internacional resultando ateacute na extinccedilatildeo de algumas rotas Para ele a demanda contiacutenua de mineacuterios e de gratildeos minimizou as consequecircncias no setor de infraestrutura ferroviaacuteria

Quanto ao setor eleacutetrico as repercussotildees ime-diatas da crise foram o aumento da inadimplecircncia e a reduccedilatildeo de consumo Segundo Limp (2020)

Haacute uma diferenccedila de 10 pontos percentuais na inadimplecircncia do setor eleacutetrico na comparaccedilatildeo com a meacutedia mensal do primeiro semestre de 2019 que era de 3 Essa diferenccedila corres-ponde a um montante de R$ 2 bilhotildees que as distribuidoras de energia deixam de arrecadar

por mecircs dos consumidores

De acordo com a Cacircmara de Comercializaccedilatildeo de Energia Eleacutetrica (CCEE 2020) em abril de 2020 o setor eleacutetrico chegou a registrar uma retraccedilatildeo de 121 no consumo de energia em relaccedilatildeo ao mesmo mecircs do ano anterior No entanto desde entatildeo tem-se verificado um resultado mais positivo com uma queda de 109 em maio de 38 em junho alcanccedilando uma alta de 07 em julho em relaccedilatildeo aos valores registrados no ano passado para os respectivos meses

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GRAacuteFICO 2 CONSUMO DE ENERGIA ELEacuteTRICA ndash SISTEMA INTEGRADO NACIONAL (20192020)

Fonte CCEE 2020

Tambeacutem merece destaque o fato de a Agecircncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT 2020) ter anunciado o iniacutecio da primeira fase do processo de participaccedilatildeo e controle social visando a elaboraccedilatildeo da metodologia de caacutelculo do desequiliacutebrio decorrente dos efeitos extraordinaacuterios da pandemia sobre os contratos de concessatildeo de rodovias Tambeacutem a Agecircncia Nacional de Energia Eleacutetrica (ANEEL 2020a) anunciou a aber-tura de consulta puacuteblica para debater a proposta de ree-quiliacutebrio dos contratos de concessatildeo de distribuiccedilatildeo de energia eleacutetrica

Principais medidas jaacute adotadas no enfrentamento da crise

No Setor Eleacutetrico medidas para a manutenccedilatildeo da liquidez das empresas que atuam no setor de dis-tribuiccedilatildeo de energia eleacutetrica foram tomadas pelo go-verno O Decreto nordm 10350 de 18052020 autorizou a criaccedilatildeo da Conta-covid de forma a manter o fluxo de pagamentos no setor eleacutetrico e preservar o seu equi-liacutebrio (BRASIL 2020) Esse decreto estabelece que a Conta-covid destina-se a receber recursos para cobrir deacuteficits ou antecipar receitas das distribuidoras de energia eleacutetrica relacionados aos efeitos financeiros da sobrecontrataccedilatildeo neutralidade dos encargos setoriais postergaccedilatildeo dos resultados dos processos tarifaacuterios entre outros

Por meio da Resoluccedilatildeo Normativa nordm 8852020 a Agecircncia Nacional de Energia Eleacutetrica (ANEEL) re-gulamentou a Conta-covid e por meio dessa operaccedilatildeo um sindicato de bancos disponibilizou recursos para atender a demanda de R$ 148 bilhotildees de 50 distribui-doras (ANEEL 2020c) Dessa operaccedilatildeo participaratildeo 16 instituiccedilotildees financeiras incluindo o BNDES e os

bancos puacuteblicos ofertaratildeo 29 dos recursos e os pri-vados 71 Os empreacutestimos teratildeo carecircncia ateacute julho de 2021 e vencimento em dezembro de 2025 (ANEEL 2020b)

No setor de Aviaccedilatildeo Civil destaca-se a pos-tergaccedilatildeo do pagamento de R$ 1792 milhotildees em ou-torgas fixas e variaacuteveis de 6 aeroportos do paiacutes (Con-fins Galeatildeo Fortaleza Salvador Florianoacutepolis e Porto Alegre) em decorrecircncia da Medida Provisoacuteria (MP) nordm 9252020 que poderatildeo ser pagas ateacute 18122020 (ANAC 2020a) Posteriormente tambeacutem foi adiado o recolhimento de R$ 2 bilhotildees em outorgas ndash contribui-ccedilotildees variaacuteveis e fixas ndash dos aeroportos de Guarulhos Viracopos e Brasiacutelia (ANAC 2020c)

No caso das companhias aeacutereas um grupo de trecircs empresas do segmento concordaram com os termos de uma operaccedilatildeo de apoio ao setor de aviaccedilatildeo com previsatildeo de empreacutestimos de ateacute R$ 6 bilhotildees sendo destinados R$ 2 bilhotildees para cada companhia (OLIVEIRA 2020)

Possiacuteveis instrumentos a serem adotados para anaacutelise dos pedidos de reequiliacutebrio

A equaccedilatildeo econocircmico-financeira em contratos de longo prazo forma-se a partir de uma matriz de riscos que deve estabelecer de quem seraacute a responsa-bilidade pelos prejuiacutezos contratualmente delimitados e caso essa responsabilidade seja do Poder Concedente este deveraacute restabelecer a equaccedilatildeo econocircmico-finan-ceira originalmente firmada (GUIMARAtildeES 2019)

A matriz de riscos eacute um instrumento que visa uma alocaccedilatildeo oacutetima dos riscos do projeto em um pro-cesso de contrataccedilatildeo puacuteblica (entre poder puacuteblico e




contratante) contendo informaccedilotildees como categoria e descriccedilatildeo do risco probabilidade e impacto consequ-ecircncias (caso o risco de materialize) medidas de miti-gaccedilatildeo e alocaccedilatildeo dos riscos entre as partes envolvidas

Para Guimaratildees (2019) abordagem relevante re-side no tratamento a ser dispensado diante da ocorrecircncia de riscos extracontratuais cujo enfrentamento juriacutedico se daacute a partir de uma anaacutelise criteriosa dos termos do contrato e na hipoacutetese de ausecircncia de soluccedilatildeo contratu-almente estabelecida caberaacute ao inteacuterprete ou ao juiz en-contrar criteacuterios secundaacuterios para solucionar a questatildeo em harmonia com o regime juriacutedico do contrato

Para Marrara e Souza (2019) o equiliacutebrio econocirc-mico-financeiro deve preservar as partes envolvidas no contrato de concessatildeo inclusive o poder puacuteblico ga-rantindo ao concessionaacuterio a equivalecircncia entre custos e receitas que caracteriza a relaccedilatildeo contratual originaacuteria de modo a impedir uma situaccedilatildeo de desvantagem em relaccedilatildeo ao pacto inicial e garantir uma recomposiccedilatildeo do equiliacutebrio diante de prejuiacutezos injustificados Ainda se-gundo esses autores cabe ao Poder Concedente buscar meacutetodos razoaacuteveis para enfrentar uma gama variada de fatores capazes de implicar em desequiliacutebrio econocirc-mico-financeiro desses contratos complexos de longo prazo

Possiacuteveis medidas para o enfrentamento da atual crise no acircmbito administrativo estatildeo em discussatildeo des-tacando-se a menccedilatildeo agrave possibilidade de criaccedilatildeo de uma Cacircmara de Mediaccedilatildeo para os reequiliacutebrios econocircmi-co-financeiros com a participaccedilatildeo do TCU com o in-tuito de evitar a judicializaccedilatildeo desses casos Para Dantas (2020) o TCU poderia capitanear instrumentos de so-luccedilatildeo de conflitos extrajudiciais aleacutem de estabelecer ex-pertises e requisitos para o mediador pela anaacutelise dos casos de impasse

Jardim (2020) defende a adoccedilatildeo de protocolos para nortear as accedilotildees em concessotildees e Parcerias Puacute-blico-Privadas ndash PPP mediante definiccedilatildeo de procedi-mentos prazos e responsaacuteveis para a tomada de decisatildeo quanto aos reequiliacutebrios no contexto da pandemia Ainda segundo Jardim haacute a possibilidade de adoccedilatildeo de cacircmaras especiacuteficas para anaacutelise dos casos de reequiliacute-brios nos diferentes setores contando com as agecircncias reguladoras de cada setor e os oacutergatildeos controladores externos visando dar maior celeridade ao processo de anaacutelise e reduzir a judicializaccedilatildeo

Veacuteras (2020) sugere a possibilidade de cele-braccedilatildeo de um Termo Aditivo disciplinador da relaccedilatildeo juriacutedica excepcional decorrente da pandemia podendo ser manejadas as seguintes variaacuteveis econocircmicas in-cremento do prazo contratual reduccedilatildeo das obrigaccedilotildees

de investimentos alteraccedilatildeo dos efeitos econocircmicos de descumprimentos das obrigaccedilotildees de desempenho na remuneraccedilatildeo da concessionaacuteria Esse autor tambeacutem in-dica outras possiacuteveis abordagens para o problema tais como alterar o percentual das receitas extraordinaacuterias destinado agrave modicidade tarifaacuteria ou reverter as penali-dades pecuniaacuterias aplicadas agraves concessionaacuterias no acircm-bito de um acordo substitutivo para a reestruturaccedilatildeo econocircmica da concessatildeo

Em outra anaacutelise Veacuteras e Noacutebrega (2020) en-tendem que para fazer frente aos desequiliacutebrios pro-vocados pela pandemia cacircmaras de mediaccedilatildeo ligadas a um tribunal de contas poderatildeo analisar o reequiliacutebrio de contratos de concessatildeo Para esses autores nosso orde-namento juriacutedico vem disciplinando formas alternativas para solucionar conflitos em contratos puacuteblicos

Nesse sentido Veacuteras e Noacutebrega (2020) destacam o art 174 do Coacutedigo de Processo Civil que prevecirc a possibilidade da criaccedilatildeo de cacircmaras de soluccedilotildees con-sensuais de conflitos administrativos pelas entidades da federaccedilatildeo aleacutem do art 32 sect5ordm da Lei nordm 131402015 (tambeacutem conhecida como Lei de Mediaccedilatildeo) o qual dispotildee que o procedimento de mediaccedilatildeo poderaacute ter por objeto ldquoa resoluccedilatildeo de conflitos que envolvam equiliacutebrio econocircmico-financeiro de contratos celebrados pela ad-ministraccedilatildeo com particularesrdquo Ou seja mesmo no caso de contratos puacuteblicos seria possiacutevel adotar alternativas aos processos judiciais para a soluccedilatildeo de controveacutersias

Nos casos de concessotildees e parcerias o art 11 III da Lei nordm 1107920014 (Lei das Parcerias Puacutebli-co-Privadas ndash PPP) trata do emprego de mecanismos privados de resoluccedilatildeo de disputas (inclusive arbitragem) para dirimir conflitos decorrentes ou relacionados ao contrato assim como o art 23-A da Lei nordm 89871995 o qual prescreve que o contrato de concessatildeo poderaacute prever o emprego desses mecanismos para resoluccedilatildeo de disputas decorrentes ou relacionadas ao contrato

Diante de tais dispositivos Veras e Noacutebrega (2020) entendem pela compatibilidade da soluccedilatildeo cogi-tada pelo governo pelo Poder Legislativo e pelas cortes de contas com o ordenamento juriacutedico no sentido de se estabelecer uma cacircmara de mediaccedilatildeo envolvendo esses atores Aleacutem disso consideram existir externalidades positivas da presenccedila do controlador externo (no caso das concessotildees federais o TCU) na mediaccedilatildeo de modo a reduzir os riscos de questionamentos ex-post dos ajustes

No setor de energia eleacutetrica Correia (2020) en-tende que a recomposiccedilatildeo do equiliacutebrio contratual de-pende da verificaccedilatildeo de requisitos formais e materiais como a existecircncia de fato gerador superveniente e a de-

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monstraccedilatildeo de seu nexo de causalidade com o desequi-liacutebrio econocircmico e financeiro dos contratos Para esse autor a agecircncia reguladora deve homologar a recompo-siccedilatildeo do equiliacutebrio econocircmico-financeiro haja vista que a expressiva reduccedilatildeo do consumo de energia eleacutetrica foi decorrente da pandemia e de medidas do poder puacuteblico de fechamento e suspensatildeo de atividades econocircmicas natildeo havendo duacutevida sobre a existecircncia do fato gerador superveniente e de seu nexo causal

Posicionamento de oacutergatildeos governamentais para os setores de transportes e energia eleacutetrica

Na discussatildeo relacionada a reequiliacutebrios econocirc-mico-financeiros merece destaque a posiccedilatildeo da Ad-vocacia-Geral da Uniatildeo para o setor de transportes O Parecer nordm 2612020CONJUR-MINFRACGUAGU de 150420204 foi elaborado em atendimento agrave consulta formulada pela Secretaria de Fomento Pla-nejamento e Parcerias do Ministeacuterio da Infraestrutura Em resumo foi questionado pela referida Secretaria se os efeitos negativos suportados pelos vaacuterios setores de infraestrutura em decorrecircncia da pandemia poderiam juridicamente consistir em evento de forccedila maior capaz de embasar eventual reequiliacutebrio econocircmico-financeiro dos contratos de concessatildeo

Segundo a AGU (2020) ldquosalvo disposiccedilatildeo con-tratual em sentido diverso considera-se que o contra-tado assume os riscos ordinaacuterios (ou a aacutelea ordinaacuteria) do negoacutecio enquanto o poder puacuteblico assume os riscos ex-traordinaacuterios (ou a aacutelea extraordinaacuteria)rdquo Ou seja apesar do concessionaacuterio exercer a atividade por sua conta e risco5 o contrato pode natildeo transferir necessariamente ao particular todos os riscos do empreendimento po-dendo alocar riscos agrave parte que melhor puder gerenciaacute--los e inclusive alterar a tradicional reparticcedilatildeo de riscos em ordinaacuterios e extraordinaacuterios ndash aplicada quando natildeo houver disposiccedilatildeo contratual quanto agrave reparticcedilatildeo dos riscos ndash levando em consideraccedilatildeo as caracteriacutesticas es-peciacuteficas de cada caso concreto

O citado parecer estabelece que apenas eventos excepcionais justificariam a revisatildeo do contrato sendo imprescindiacutevel tratar-se de evento superveniente e ex-traordinaacuterio cuja ocorrecircncia ou consequecircncias sejam imprevisiacuteveis e inevitaacuteveis que tenha gerado um de-sequiliacutebrio muito grande no contrato ie uma one-

4 Disponiacutevel em httpslicitacaopaginasufscbrfi-les202003Parecer-AGU-Concessatildeo-Transportes-Recomposiccedilatildeopdf

5 No caso de concessatildeo o serviccedilo eacute exercido por ldquoconta e riscordquo do contratado (art 2ordm incisos II III e IV da Lei nordm 8987 de 1995)

rosidade excessiva para uma das partes No acircmbito da consulta em tese o parecer reconhece que o elemento causador do impacto econocircmico nas concessotildees ainda que indiretamente consistiu num evento da natureza capaz de classificar a pandemia como caso fortuito ou forccedila maior caracterizando a aacutelea extraordinaacuteria salvo disposiccedilatildeo contratual em contraacuterio

Salienta-se ainda o posicionamento referen-ciado no paraacutegrafo 73 do Parecer nordm 2612020CON-JUR-MINFRACGUAGU que traz uma importante ressalva quanto agrave possibilidade de reequiliacutebrio dos contratos

Poreacutem eacute importante ressalvar que esse reconhe-cimento em tese natildeo significa necessariamente que os contratos de concessatildeo deveratildeo ser re-equilibrados Primeiro porque eacute possiacutevel que algum contrato tenha estabelecido uma alocaccedilatildeo de riscos diferente da divisatildeo tradicional entre riscos ordinaacuterios e extraordinaacuterios Segundo porque eacute necessaacuterio avaliar se a pandemia teve efetivo impacto sobre as receitas ou despesas do concessionaacuterio Eacute possiacutevel que em determinados casos natildeo tenha ocorrido impacto significativo Esses elementos deveratildeo ser devidamente exa-minados para que se possa concluir se um deter-minado contrato deve ser reequilibrado

Ou seja o poder concedente e as agecircncias regu-ladoras deveratildeo avaliar se a queda de demanda e even-tuais perdas financeiras das concessionaacuterias satildeo de fato associadas agrave pandemia do novo coronaviacuterus durante a anaacutelise de cada caso concreto

O parecer da AGU para o setor de transportes eacute de extrema relevacircncia para as discussotildees que seratildeo reali-zadas em outros setores haja vista a possibilidade de os oacutergatildeos envolvidos adotarem entendimento semelhante visando conferir uniformidade e seguranccedila juriacutedica ao tratamento das questotildees decorrentes da pandemia

Destaca-se que os reequiliacutebrios econocircmicos e financeiros no setor de energia eleacutetrica ainda seratildeo analisados pela ANEEL jaacute que tal assunto natildeo foi de-finido no acircmbito da regulamentaccedilatildeo da Conta-covid (MENDES COIMBRA 2020) Na visatildeo do TCU ao deixar para regular essa questatildeo no futuro a ANEEL buscaria ldquoter uma metodologia clara e padronizada quanto aos efeitos da pandemia trazendo seguranccedila e uniformidade aos casos concretos que surjamrdquo (MENDES COIMBRA 2020)




Discussotildees juriacutedicas promovidas pelo TCU

Discussotildees juriacutedicas sobre equiliacutebrio econocircmi-co-financeiro de concessotildees de infraestrutura em de-correcircncia da pandemia do Covid-19 foram promovidas pelo Centro de Altos Estudos em Controle e Adminis-traccedilatildeo Puacuteblica (Cecap) do Tribunal de Contas da Uniatildeo em sessotildees realizadas entre os dias 7 e 16 de julho de 2020

Tais discussotildees trouxeram importantes ele-mentos para o entendimento da problemaacutetica que seraacute enfrentada pelo poder puacuteblico quando da anaacutelise de pleitos apresentados pelos concessionaacuterios para o re-equiliacutebrio dos contratos em virtude da pandemia Os principais pontos dessas discussotildees na visatildeo dos au-tores deste artigo passam a ser descritos nos subtoacute-picos a seguir

Existecircncia e configuraccedilatildeo de um princiacutepio de proteccedilatildeo ao equiliacutebrio econocircmico-Financeiro das concessotildees na Consti-tuiccedilatildeo de 1988

De acordo com Monteiro6 natildeo haacute um ldquoprin-ciacutepio de proteccedilatildeo ao equiliacutebrio econocircmico-financeirordquo na Constituiccedilatildeo haja vista que o art 37 XXI refere-se aos contratos que envolvem obras serviccedilos compras e alienaccedilotildees em geral ou seja cujo pagamento se daacute com recursos orccedilamentaacuterios

Para Monteiro a recomposiccedilatildeo do equiliacutebrio econocircmico-financeiro em concessotildees foi prevista no art 9ordm da Lei 89871995 para os casos de alteraccedilatildeo legal especiacutefica relacionada aos serviccedilos da concessatildeo com impacto sobre as receitas e os custos da concessio-naacuteria e modificaccedilatildeo unilateral do contrato pelo poder concedente

Ainda segundo Monteiro a ocorrecircncia de forccedila maior (como no caso de uma pandemia) nada tem a ver com modificaccedilatildeo unilateral do contrato pelo conce-dente haja vista que tal evento atinge toda a sociedade incluindo o proacuteprio poder puacuteblico No entanto diante da necessidade de continuidade do serviccedilo puacuteblico ha-veria a possibilidade de negociaccedilatildeo entre o poder con-cedente e as concessionaacuterias para o estabelecimento de novas bases para a prestaccedilatildeo do serviccedilo sob pena de rescisatildeo do contrato em caso de inadimplemento

Em seu entendimento o poder puacuteblico deve ava-liar os custos de eventual rescisatildeo incluindo o valor da indenizaccedilatildeo por investimentos realizados e natildeo amor-tizados e os riscos de realizaccedilatildeo de uma nova licitaccedilatildeo alertando que um novo certame natildeo eacute uma soluccedilatildeo sim-

ples e que natildeo haacute garantia de continuidade de prestaccedilatildeo do serviccedilo

No entendimento de Rodrigues7 um princiacutepio eou instituto do equiliacutebrio econocircmico-financeiro natildeo consta no texto da CF1988 e natildeo pode ser deduzido a partir de uma interpretaccedilatildeo sistemaacutetica (pex a junccedilatildeo do art 37 XXI cc art 175) Para ele a histoacuteria ge-neacutetica da Constituiccedilatildeo considerando os trabalhos constituintes da Assembleia Nacional de 19871988 demonstra que o Constituinte rejeitou por mais de 40 vezes todas as propostas de inclusatildeo da expressatildeo equi-liacutebrio econocircmico-financeiro dos contratos no texto do art 175 da Carta Magna

Rodrigues ressalta que as rejeiccedilotildees dessa inclusatildeo se valeram de um argumento constante em que pese natildeo ter sido o uacutenico o de que o equiliacutebrio econocircmi-co-financeiro das concessotildees foi considerado mateacuteria afeta ao legislador ordinaacuterio pelo Constituinte

Em sua pesquisa Rodrigues indica que a pro-posta constituinte que deu origem ao texto do art 37 XXI de autoria do Deputado Luiacutes Roberto Andrade Ponte diz respeito exclusivamente agrave garantia de ldquocondi-ccedilotildees contratuais que assegurem o pagamento das par-celas do preccedilo ou das faturas de obras ou serviccedilos nos prazos ajustados e em valores atualizadosrdquo

Por fim Rodrigues manifesta concordacircncia ao item 370 do Relatoacuterio de Acompanhamento re-latado pelo Ministro Bruno Dantas (Processo TC 0300982017-3) onde sem recorrer a dispositivos da CF afirma-se apenas que ldquoeacute preciso observar todavia que o dever de manutenccedilatildeo de equiliacutebrio econocircmico-fi-nanceiro no direito das concessotildees eacute estabelecido pelo art 9ordm e seus paraacutegrafos da Lei 89871995rdquo

Especificidades do regime econocircmico-financeiro de conces-sotildees e aplicaccedilatildeo de mecanismos alternativos de soluccedilatildeo de controveacutersias

Para Moreira8 diferentemente dos contratos regidos pela Lei nordm 86661993 os contratos de con-cessatildeo apresentam alta assimetria de informaccedilotildees e in-vestimentos privados de longo prazo dependendo de tarifas custeadas por um universo de usuaacuterios para a sua consecuccedilatildeo Aleacutem disso tais contratos satildeo complexos

7 Anotaccedilotildees do professor Itiberecirc de Oliveira Castellano Ro-drigues no Ciclo de Debates ndash Discussotildees juriacutedicas do reequiliacutebrio de concessotildees em infraestrutura CecapTCU em 9 jul 2020

8 Anotaccedilotildees do professor Egon Bockmann Moreira no Ciclo de Debates ndash Discussotildees juriacutedicas do reequiliacutebrio de concessotildees em infraestrutura CecapTCU em 14 jul 2020

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e incompletos e o seu equiliacutebrio pode ser representado por uma estrada natildeo-linear com picos e vales

Moreira entende que a matriz de riscos natildeo pode ser alterada em condiccedilotildees normais posto que ela existe para permanecer e natildeo para ser modificada por uma simples vontade No entanto diante de situaccedilotildees ex-tremas julga ser possiacutevel alterar a matriz de alocaccedilatildeo de riscos desde que isso seja decisivo para a continui-dade do projeto concessionaacuterio o que natildeo decorreria de escolhas das partes mas de evidecircncias oriundas da execuccedilatildeo do contrato de concessatildeo

Na medida em que os contratos de concessotildees de infraestrutura envolvem projetos para consecuccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas e considerando a ampla autorizaccedilatildeo legislativa para negociaccedilotildees administrativas existente em nosso ordenamento9 Moreira entende ser viaacutevel a adoccedilatildeo de soluccedilotildees de equiliacutebrio que ldquoobedientes ao objeto do contrato e celebradas sob o manto da lei inovem positivamente a preservaccedilatildeo do projeto con-cessionaacuterio eou aperfeiccediloem a sua execuccedilatildeordquo

Conclui Moreira que os contratos de longo prazo satildeo incompletos por natureza e geradores de conflitos durante sua execuccedilatildeo Diante disso as partes contratantes devem adotar metodologias que resolvam as controveacutersias com os menores custos dentre eles os de natureza econocircmica financeira reputacional insti-tucional etc Aleacutem da definiccedilatildeo de obrigaccedilotildees contra-tuais revela-se de grande importacircncia a pactuaccedilatildeo ex--ante dos mecanismos de soluccedilatildeo de controveacutersias tais como negociaccedilatildeo painel de disputas (dispute boards) mediaccedilatildeo arbitragem e accedilotildees judiciais

Em outra abordagem Noacutebrega (2020b) aborda o porquecirc da dificuldade de reequilibrar contratos com-plexos tais como os contratos de concessatildeo Isso de-correria de elementos como natildeo-linearidade e incerteza estrateacutegica das partes na relaccedilatildeo contratual Noacutebrega (2020b) nos faz algumas provocaccedilotildees ao afirmar que a miopia teoacuterica e teacutecnica eacute parte do problema e que para muitas situaccedilotildees complexas sempre haacute uma so-luccedilatildeo simples e errada Isso porque a teoria da impre-visatildeo estaria descolada da realidade ao considerar como uma situaccedilatildeo excepcional algo que seria um natural es-tado de artes do contrato qual seja a sua incompletude (NOacuteBREGA 2020a)

Em sua explicaccedilatildeo contratos de concessotildees de infraestrutura satildeo complexos incompletos e relacionais 9 Moreira indica os princiacutepios da Legalidade e Eficiecircncia (Constituiccedilatildeo art 37) a Lei nordm 131052015 (CPC) Lei nordm 93071996 (Lei de Arbitragem) Lei nordm 89871995 art 23-A (concessotildees comuns) Lei nordm 110792004 art 11 (PPPs) Lei nordm 124622011 art 44-A (RDC) Lei nordm 133032016 art 12 par uacutenico (Lei das estatais) Lei nordm 136552018 art 26 (LINDB) e Lei nordm 13867 de 26082019 (desapro-priaccedilatildeo)

(de longa duraccedilatildeo) natildeo podendo se falar em equiliacute-brio ex ante com base na ideia de pacta sund servanta dos contratos completos (como as contrataccedilotildees da Lei nordm 86661993)

Noacutebrega (2020b) destaca que a percepccedilatildeo de risco se modifica com o passar do tempo porque a distribuiccedilatildeo de probabilidades muda e diante disso congelar a matriz de risco pode gerar problemas En-tende ser possiacutevel que ela seja alterada por acordo entre as partes ou seja natildeo se trata de uma claacuteusula exor-bitante Em linha com outros pesquisadores entende que a soluccedilatildeo do reequiliacutebrio para contratos complexos natildeo estaacute no art 37 XXI na CF mas na legislaccedilatildeo infraconstitucional

Teoria da Imprevisatildeo e Fato do Priacutencipe nas ConcessotildeesLoureiro (2020) abordou a aacutelea econocircmica ex-

traordinaacuteria e extracontratual e o fato do priacutencipe Apresentou a definiccedilatildeo de aacutelea econocircmica extraordi-naacuteria como eventos natildeo disciplinados (natildeo previstos) no contrato natildeo passiacuteveis de serem contornados e natildeo causados pelas partes mas que possuem impacto no contrato E fato do priacutencipe como atos estatais liacute-citos natildeo referidos imediatamente a competecircncias con-tratuais mas que possuem algum tipo de impacto na concessatildeo

Para esse pesquisador a Teoria do Equiliacutebrio Econocircmico-Financeiro tradicional indica haver uma proteccedilatildeo a uma equaccedilatildeo que considera ldquoentradasrdquo e ldquosaiacutedasrdquo do concessionaacuterio em face de uma teoria de aacuteleas em que o Poder Concedente responderia pela aacutelea extraordinaacuteria E os remeacutedios indicados por essa teoria para reequilibrar o contrato seriam a revisatildeo tarifaacuteria extensatildeo de prazo revisatildeo de metas e padrotildees do ser-viccedilo entre outros

Loureiro (2020) propotildee que tal entendimento natildeo seria decorrente da descriccedilatildeo do direito positivo brasileiro mas derivado de uma reformulaccedilatildeo de uma reflexatildeo ldquoestrangeirardquo no caso o direito francecircs Se-gundo ele a teoria das aacuteleas ainda deve ser estudada e aprofundada pelas seguintes razotildees as instacircncias de decisatildeo e controle operam com essa loacutegica e tambeacutem as matrizes de risco (ou pelo menos natildeo a afastam) e os pleitos de reequiliacutebrio satildeo feitos com base na loacutegica da aacutelea econocircmica extraordinaacuteria e extracontratual e fato do Priacutencipe

Para Loureiro (2020) natildeo estaacute claro qual o efeito provocado no equiliacutebrio do contrato a partir da apli-caccedilatildeo destas teorias se ldquorecompotildee tudo ou nadardquo ou se ldquorecompotildee um poucordquo indicando que seraacute funda-




mental analisar detidamente os contratos a legislaccedilatildeo e a regulaccedilatildeo setorial nos casos concretos

Consideraccedilotildees finais

O presente trabalho teve como objetivo demons-trar alguns efeitos decorrentes da crise provocada pela pandemia de Covid-19 sobre as concessotildees de infraes-trutura em especial nos setores de transportes e energia eleacutetrica e seus possiacuteveis desdobramentos com foco em aspectos relacionados ao reequiliacutebrio econocircmico-fi-nanceiro dos contratos considerando os variados po-sicionamentos de especialistas e estudiosos da aacuterea de concessotildees de infraestrutura aleacutem do entendimento da proacutepria AGU para o setor de transportes

A atenccedilatildeo com a manutenccedilatildeo do equiliacutebrio con-tratual eacute de fundamental importacircncia para a relaccedilatildeo har-moniosa ente as partes que em conjunto unem forccedilas para a consecuccedilatildeo de um projeto de interesse puacuteblico e um provaacutevel desequiliacutebrio econocircmico-financeiro do contrato tem como consequecircncia prejuiacutezos para um ou ambos os pactuantes Caso esse desequiliacutebrio natildeo seja corrigido logo no seu iniacutecio tende a gerar impactos in-ternos ao contrato que podem irradiar efeitos nocivos para projetos aleacutem daquele onde se instaurou o dese-quiliacutebrio ao aumentar os riscos para os empreende-dores de um determinado setor

Nesse sentido torna-se importante avaliar os procedimentos ou paracircmetros adotados para a anaacutelise de eventuais reequiliacutebrios por parte do Poder Conce-dente e das agecircncias reguladoras de modo a verificar como estaacute sendo observada a alocaccedilatildeo de riscos pre-vista expliacutecita ou implicitamente no respectivo instru-mento contratual Essa anaacutelise deve ser realizada caso a caso em virtude das diversas configuraccedilotildees contra-tuais existentes nos setores regulados de infraestrutura haja vista a constante evoluccedilatildeo das claacuteusulas dos con-tratos a cada nova rodada de concessotildees Ou seja em um mesmo setor regulado os arranjos contratuais natildeo necessariamente seratildeo uniformes e podem contemplar regras especiacuteficas definidas em um determinado leilatildeo

Insta frisar tambeacutem os riscos ou situaccedilotildees con-cretas em que as concessionaacuterias jaacute se encontravam inadimplentes no cumprimento dos contratos de con-cessatildeo e que possam buscar caracterizar tal situaccedilatildeo como reflexo da pandemia de modo a obter um bene-fiacutecio improacuteprio na repactuaccedilatildeo do instrumento contra-tual Aleacutem disso a matriz de riscos dos diferentes con-

tratos precisa ser verificada de forma a analisar a quem estariam alocados os riscos decorrentes da situaccedilatildeo atual Diante da ausecircncia de tal instrumento no con-trato deve-se analisar a legislaccedilatildeo e a regulaccedilatildeo setorial

Questatildeo significativa se refere aos pontos criacute-ticos dos mecanismos e procedimentos adotados pelos oacutergatildeos envolvidos que leve em conta um levantamento preacutevio de riscos especiacuteficos de cada setor Para tanto analisar o comportamento das variaacuteveis-chave do con-trato para a concessatildeo de eventual reequiliacutebrio eacute essen-cial de modo a identificar efeitos diretos da pandemia e das medidas adotadas pelos governos para o seu en-frentamento que possam ter impactado os ajustes

Do mesmo modo cabe considerar em que medida a pandemia teve influecircncia sobre as receitas ou despesas do concessionaacuterio consoante parecer da AGU para o setor de transportes Para tal meacutetricas que possam dar suporte ao processo de anaacutelise do impacto da pandemia na equaccedilatildeo econocircmico-financeira do con-trato precisam ser bem estabelecidas considerando as principais variaacuteveis do setor analisado e aspectos regu-latoacuterios e contratuais que possam ensejar um eventual processo do reequiliacutebrio por exemplo em decorrecircncia de medidas de restriccedilatildeo adotadas pelo poder puacuteblico desde que haja nexo casual entre estas e os impactos observados nos contratos

Outro toacutepico relevante diz respeito aos instru-mentos e mecanismos desenvolvidos pelos oacutergatildeos res-ponsaacuteveis pela anaacutelise dos pedidos de reequiliacutebrio que permitam um niacutevel de detalhamento e profundidade necessaacuterios diante de cada uma das diferentes situaccedilotildees de forma a natildeo considerar aspectos decorrentes de um mau desempenho na prestaccedilatildeo do serviccedilo por parte de algumas concessionaacuterias como reflexo imputaacutevel ao pe-riacuteodo da pandemia natildeo incorporando tais efeitos no caacutelculo de eventual reequiliacutebrio Nesse ponto a trans-parecircncia do procedimento adotado eacute fator fundamental a ser considerado na anaacutelise dos pleitos das concessio-naacuterias aliado a mecanismos de governanccedila gestatildeo de riscos e controles internos

Por fim ressalta-se que tais consideraccedilotildees satildeo percepccedilotildees iniciais sobre o tema sendo necessaacuterias mais discussotildees visando a atuaccedilatildeo coordenada dos oacuter-gatildeos de fiscalizaccedilatildeo e controle na anaacutelise de questotildees que envolvem o reequiliacutebrio dos contratos de con-cessatildeo em decorrecircncia da pandemia de modo a reduzir sobreposiccedilotildees e custos administrativos e de transaccedilatildeo para todas as instacircncias e atores envolvidos

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Rodrigo Carvalho GonccedilalvesEscola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica (ENAP) Brasilrodrigoencgmailcom

httpsorcidorg0000-0002-3972-2305

Especialista em Governanccedila e Controle da Regulaccedilatildeo em Infraestrutura pela Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica Auditor Federal de Financcedilas e Controle da Controladoria-Geral da Uniatildeo

Marcos Lima BandeiraUniversidade de Brasiacutelia (UnB) Brasilmlband2hotmailcom


Mestre em Ciecircncias Contaacutebeis pela Universidade de Brasiacutelia Auditor Federal de Financcedilas e Controle da Controla-doria-Geral da Uniatildeo

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Rodrigo Carvalho Gonccedilalves e Marcos Lima Bandeira




variables due to the crisis Moreover it is important for the supervisory and control bodies to act in a coordinated manner in the analysis of issues involving the rebalance of contracts in order to reduce overlaps and administrative and transaction costs for all instances and actors involved The considerations of this study aim to contribute to the debate about the importance of the mechanisms of contractual balance as a fundamental aspect for the continuity of complex long-term businesses as is the case of infrastructure concessions without disregarding aspects such as governance risk management and controls

Keywords Infrastructure Concessions Contracts Economic and financial rebalance

Resumen Las discusiones sobre las consecuencias de la crisis del Covid-19 en los sectores de infraestructura re-gulada del paiacutes y sus efectos sobre los contratos han ganado protagonismo entre los representantes del gobierno el sector privado y el aacuterea acadeacutemica Delante de eso esta investigacioacuten tiene como objetivo demostrar los impactos de esta pandemia en algunos sectores de infraestructura considerando las diferentes posiciones de profesionales acadeacutemicos y entidades del sector puacuteblico y privado enfocaacutendose en aspectos relacionados con el reequilibrio eco-noacutemico y financiero de los contratos De los anaacutelisis realizados se desprende que en las discusiones sobre posibles solicitudes de reequilibrio se deben considerar algunos factores esenciales como los procedimientos o paraacutemetros adoptados para el anaacutelisis de estos pedidos los riesgos o situaciones concretas en las que se encontraban las conce-sionarias morosos antes de la crisis la transparencia de los mecanismos y procedimientos adoptados por los orga-nismos involucrados el relevamiento previo de los riesgos especiacuteficos de cada sector regulado y el comportamiento de las variables clave del contrato debido a la crisis Ademaacutes es importante que los oacuterganos de supervisioacuten y control actuacuteen de manera coordinada en el anaacutelisis de los temas relacionados con el reequilibrio de los contratos con el fin de reducir los solapamientos y los costos administrativos y de transaccioacuten para todas las instancias y actores involucrados Las consideraciones de este estudio pretenden contribuir al debate sobre la importancia de los me-canismos de equilibrio contractual como aspecto fundamental para la continuidad de negocios complejos de largo plazo como es el caso de las concesiones de infraestructura sin dejar de lado aspectos como gobernanza gestioacuten de riesgos y controles

Palabras clave Infraestructura Concesiones Contratos Reequilibrio econoacutemico y financiero

Introduccedilatildeo

A conjuntura econocircmica vivenciada no Brasil no iniacutecio da deacutecada de 1990 diminuiu a capacidade do Es-tado em alocar recursos na expansatildeo e manutenccedilatildeo dos setores de infraestrutura resultando na deterioraccedilatildeo da qualidade dos serviccedilos puacuteblicos ofertados agrave sociedade e por conseguinte acelerou uma seacuterie de reformas insti-tucionais para incentivar o investimento privado nesses setores por meio de concessotildees dos serviccedilos puacuteblicos (RIGOLON 1997)

Nas concessotildees de serviccedilo puacuteblico o equiliacutebrio econocircmico-financeiro dos contratos como resultado de uma equaccedilatildeo complexa para a execuccedilatildeo do objeto do contrato de forma adequada a partir da proposta do concessionaacuterio pode ser entendido como um direito intangiacutevel decorrente dos princiacutepios da mutabilidade do contrato da seguranccedila juriacutedica e da boa-feacute nas relaccedilotildees contratuais (SILVEIRA 2015)

O Brasil tem visto acentuado interesse pelo tema do equiliacutebrio econocircmico-financeiro onde expressotildees

como alocaccedilatildeo de riscos fluxo de caixa marginal re-visatildeo ordinaacuteria e extraordinaacuteria tecircm se tornado cada vez mais comuns e presentes em anaacutelises de estudiosos e profissionais dos mais diferentes setores de infraestru-tura (PRADO GAMELL 2019)

Em decorrecircncia da pandemia debates em torno de temaacuteticas relacionadas a reequiliacutebrio econocircmico-fi-nanceiro compartilhamento de prejuiacutezos e adaptaccedilotildees contratuais no setor de infraestrutura em decorrecircncia dos impactos da crise do Covid-19 ganham destaque Representantes governamentais da iniciativa privada e da aacuterea acadecircmica tecircm discutido os impactos dessa crise sobre setores regulados e os provaacuteveis caminhos para o reequiliacutebrio econocircmico-financeiro dos contratos de concessatildeo Nesse sentido destacam-se os encontros promovidos pelo Tribunal de Contas da Uniatildeo (TCU) com a participaccedilatildeo de acadecircmicos e profissionais do setor privado bem como discussotildees no acircmbito das agecircncias reguladoras e de oacutergatildeos juriacutedicos do poder puacute-

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