Rezumat Teza Vlaicu Romana
-
Upload
amianamaria -
Category
Documents
-
view
132 -
download
4
description
Transcript of Rezumat Teza Vlaicu Romana
ŞCOALA NAŢIONALĂ DE STUDII POLITICE ŞI ADMINISTRATIVE
FACULTATEA DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ
ŞCOALA DOCTORALĂ
DOMENIUL ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE
TEZĂ DE DOCTORAT
REZUMAT
Coordonator ştiinţific:
Prof. univ. dr. EMIL BĂLAN
Doctorand:
Vlaicu Cosmin - Radu
Bucureşti
2011
1
Lucrarea îşi propune să analizeze şi să identifice particularităţile şi caracteristicile
fenomenului birocratic şi cele ale procedurilor administrative, pornind de la premisa că în toate
statele moderne, organizarea şi funcţionarea administraţiei publice are loc pe baza anumitor
reguli prestabilite, care au drept scop definirea unui cadru complex de acţiune a activităţii
administrative. Trebuie observat că cele două concepte, birocraţie, respectiv procedură
administrativă sunt omniprezente şi indisolubil legate de sfera administraţiei publice astfel încât
necesitatea unei astfel de cercetări apare ca aproape „un dat” firesc.
Partea I a lucrării, intitulată „Administraţia publică şi fenomenul birocratic” evaluează
atât diferite accepţiuni date în doctrina română, europeană şi americană noţiunilor ,„administraţie
publică”, respectiv „birocraţie” – cu scopul de a realiza necesara corelaţie dintre acestea - cât şi
principalele trăsături caracteristice şi forme de manifestare pentru fiecare dintre cele două
concepte. Acest demers porneşte de la premisa că în vorbirea curentă şi uneori chiar în literatura
de specialitate, noţiunile de „administraţie”, respectiv „administraţie publică” se confundă cu
termenul de „birocraţie”, devenind aproape firesc să asociem administraţia publică cu birocraţia.
Dincolo de stricta trecere în revistă a unor definiţii, analiza conceptului „administraţie
publică” relevă cu precădere un fenomen social complex, ce impune o abordare interdisciplinară
– juridică, managerială şi sociologică - menită să ofere răspunsuri pertinente şi cât mai complete
la numeroasele întrebări ce se ridică în legătură cu fenomenul administrativ.
Perspectiva juridică asupra administraţiei publice este puternic influenţată de apariţia şi
evoluţia dreptului administrativ, având la bază concepte clasice ale acestei ştiinţe: serviciu public,
putere publică, interes public, ordinea publică, decizia administrativă, actul administrativ,
ierarhia administrativă, relaţia dintre legiferare, administraţie şi justiţie în procesul guvernării,
contenciosul administrativ, statul de drept. Principii precum: principiul legalităţii (denumit şi
principiul legitimităţii sau al juridicităţii) activităţii administraţiei publice, dar şi cel al
supremaţiei Constituţiei şi al obligativităţii legii sunt omniprezente în sistemele legislative
moderne, consolidând şi prioritizând concepţia juridică asupra administraţiei publice în perioada
contemporană.
Concepţia managerială asimilează administraţia cu gestiunea, ea urmăreşte obiective
pragmatice, şi încearcă să descopere şi să utilizeze metode eficace şi raţionale de organizare în
administraţia publică. Sub acest aspect, Noul Management Public, în fapt un nou curent de
abordare managerială a administraţiei publice are ca bază ideea că acţiunile sectorului public
2
trebuie să se orienteze pe rezultate şi nu pe procese, promovând în administraţia publică o
gestiune orientată spre schimbare, în detrimentul menţinerii structurilor existente precum şi o
gestiune a resurselor umane menită să consolideze o mai mare autonomie în favoarea indivizilor
şi grupurilor din interiorul administraţiei publice.
Perspectiva sociologică asupra administraţiei publice a condus la dezvoltarea unei ştiinţe
administrative de inspiraţie sociologică, ca rezultat al unei triple investigaţii: a sociologilor, a
analiştilor politici şi a juriştilor, elementul de bază în abordarea sociologică a administraţiei
publice reprezentându-l dezvoltarea sociologiei organizaţiilor, capabilă să ofere ştiinţei
administraţiei reperele teoretice şi metodologiile necesare pentru investigarea fenomenului
administrativ. Pe această linie de idei putem vorbi despre o ştiinţă administrativă de inspiraţie
sociologică, denumită „sociologia administraţiei”, izvorâtă din conexiunea interesului manifestat
de sociologie pentru administraţia publică, cu cel manifestat de politologi şi jurişti pentru
sociologie.
Se poate ajunge astfel la concluzia generală conform căreia, datorită complexităţii,
semnificaţiilor şi implicaţiilor sale, administraţia publică nu se lasă „încorsetată” în limitele unei
definiţii rigide şi exhaustive, iar prin prisma caracteristicilor, rolului şi funcţiilor sale,
administraţia publică se impune a fi privită ca o ramură executivă a guvernării, fără însă a putea fi
identificată cu puterea executivă în integralitatea sa.
În contextul astfel descris, problema birocraţiei este cercetată în strânsă corelaţie cu
administraţia publică sub un dublu aspect:
- într-o primă accepţiune, cea negativă, termenul birocraţie desemnează (doar) un fenomen
patologic al administraţiei publice. Această linie de idei câştigă teren în mod constant,
accepţiunea negativă a termenului fiind întâlnită deopotrivă în vorbirea curentă, în discursul
public şi în spaţiul media al zilelor noastre, în legislaţia naţională şi europeană. Chiar unele
lucrări de specialitate insistă asupra sensului peiorativ al termenului, birocraţia fiind explicată
prin existenţa în cadrul activităţii administraţiei publice a unor trăsături şi proceduri percepute de
simţul comun ca fiind profund negative şi contraproductive: lentoarea, ineficienţa administrativă,
existenţa unui număr prea mare de proceduri şi formalismul accentuat al acestora, precum şi
„răceala” cu care este tratat cetăţeanul în faţa administraţiei publice. Dintr-un astfel de unghi de
vedere, termenul de birocraţie este utilizat exclusiv ca un epitet pentru dezordinea care domneşte
în autorităţile şi instituţiile publice, ajungându-se inclusiv la concluzia necesităţii adoptării unor
3
măsuri de ordin legislativ pentru „combaterea birocraţiei”. În mod corespunzător, concepte
precum biromania (definită ca o maladie ce rezultă din creşterea puterii funcţionarilor) ori
birocratismul (preocuparea exagerată pentru latura formală a problemelor) sunt dezavuate cel
puţin în aceeaşi măsură.
- termenul birocraţie prezintă însă şi o accepţiune ştiinţifică, ce vizează un mod de
organizare a administraţiei publice. Cercetarea noastră relevă faptul că, privită în acest mod,
birocraţia nu este un fenomen nou produs de societatea actuală, metodele birocratice de
organizare şi conducere fiind prezente, desigur sub diferite stadii de dezvoltare, în aparatele
administrative ale fiecărui guvern a cărei suveranitate se întindea pe o suprafaţă mare (Egipt,
China, Roma antică, Evul mediu). Reala consacrare a acestui concept a fost realizată în epoca
modernă de sociologul german Max Weber (1864-1920), cel care, sesizând importanţa
fenomenului birocratic a procedat la teoretizarea principiilor de funcţionare ale organizării
birocratice, utilizând termenul birocraţie într-un mod constant pozitiv, fără a cădea însă în
acceptarea exclusiv pozitivistă a birocraţiei. În accepţiunea lui Weber, sistemele birocratice
moderne se întemeiază pe 6 principii de bază: principiul stabilirii zonelor oficiale de jurisdicţie
clar determinate, în funcţie de legi, reguli şi regulamente administrative; principiul ierarhiei
organizaţionale, care relevă relaţiile de autoritate ierarhică; principiul conducerii moderne, pe
baza documentelor scrise; principiul compartimentelor de management specializate; principiul
diviziunii muncii, denumit şi „lucrul pentru birocraţie” ; principiul conducerii departamentelor pe
baza unor reguli generale. Weber considera că birocraţia este superioară celorlalte forme de
organizare şi că poate fi comparată ca impact social cu înlocuirea omului cu maşini pentru munci
nemecanice, procedeu care a avut ca efect creşterea capacităţii productive a omului. Modelul
weberian - apreciat şi criticat în egală măsură - care a constituit subiect de analiză pentru
numeroşi doctrinari ai sociologiei şi ai ştiinţelor administrative (Laski, Lane, Chevallier, Mathiot,
Barilari, Crozier, Merton, etc.), chiar dacă prezintă o viziune „idilică” a conceptului, prezintă o
importanţă covârşitoare în definirea şi studierea birocraţiei ca structură de organizare a
administraţiei publice iar nu ca fenomen patologic al acesteia. Concepţia weberiană asupra
birocraţiei prezintă un mediu administrativ ordonat, impersonal, formalist, caracterizat prin
eficienţă, putere, raţionalitate, standardizare şi în mare parte centralizare, superioritatea
birocraţiei faţă de alte sisteme de organizare a administraţiei publice fiind dată tocmai de aceste
calităţi.
4
Cu toate acestea, critica fenomenului birocratic, susţinută de ideologiile politice (care
asociază birocraţia cu totalitarismul) şi de teoriile sociologice (care pun accent pe distincţia între
funcţiile şi disfuncţile organizării birocratice) evidenţiază limitele birocraţiei privită ca sistem, în
special, prin transformarea avantajelor sistemului de organizare birocratic al administraţiei
publice în dezavantaje precum: formalismul, ritualismul accentuat, hiper-conformismul,
dificultatea de adaptare, în acest sens unii autori (Crozier) făcând vorbire despre sistemul
birocratic ca despre un sistem patologic şi blocat, iar alţii despre pasivitatea comică a birocraţiei
(Merton). Din această perspectivă, identificarea unor mecanisme de adaptare ale sistemului
birocratic, au la bază, poate în mod surprinzător, legile termodinamicii formulate de către Carnot,
transpuse în domeniul ştiinţelor sociale astfel: orice sistem tinde să evolueze la întâmplare, să se
stabilizeze într-o stare de echilibru astfel că nu mai dispune de nici o energie internă pentru a se
schimba. Pentru ca să se mişte, el trebuie să absoarbă din entropia negativă care îi menţine
energia disponibilă. Pe această linie de idei, pot fi identificate câteva posibile terapii anti-
birocratice precum: afluxul noilor agenţi publici în sistemul administrativ, evoluţia tehnologică şi
modificările legislative în sectorul public.
Faţă de cele două moduri de abordare dihotomică a conceptului de birocraţie, putem trage
concluzia că, la nivelul determinărilor terminologice se creează o disociere clară între sensul
comun şi sensul ştiinţific al birocraţiei şi că fenomenul birocratic reprezintă o prezenţă
controversată în activitatea administrativă
Dintr-o altă perspectivă, o analiză a corelaţiei dintre democraţie şi birocraţie ne este
sugerată de aparenta antinomie dintre cele două concepte legate indisolubil de fenomenul puterii,
fenomen ce se manifestă atât la nivel statal cât şi la nivelul organizaţiilor publice. Deşi poate
părea paradoxal, se poate concluziona că, relaţia dintre birocraţie şi democraţie este una
complementară. Mai întâi, o democraţie eficientă poate să necesite o birocraţie eficace, care să
asigure buna funcţionare a sectorului public. Acele stereotipuri de rigiditate ale birocraţiei pot
însemna de fapt un sistem formalizat care funcţionează bine şi promovează egalitatea de
tratament a cetăţenilor. În egală măsură, un astfel de sistem asigură predictibilitatea administraţiei
şi dă ocazia cetăţenilor să prevadă comportamentul administraţiei. În acest context ni se pare
important să subliniem că opusul democraţiei îl reprezintă nu birocraţia ci totalitarismul.
Ultimul capitol al primei părţi prezintă modalităţile de control ce pot fi realizate asupra
birocraţiei, privită ca sistem de organizare raţională şi eficientă a administraţiei publice, pornind
5
de la obiectivul diminuării puterii acesteia şi plasarea sa într-o poziţie socială care să asigure
respectarea principiilor statului de drept, cu evidenţierea următoarelor forme: controlul politic,
controlul social, controlul administrativ şi controlul judecătoresc.
În Partea a II-a a lucrării, intitulată „Procedura administrativă – mijloc de exprimare
a voinţei juridice în administraţie” problematica abordată a căutat să releve dimensiunile,
principiile, rolul, utilitatea, necesitatea şi formele concrete ale procedurii administrative, în aşa fel
încât să poată fi realizată o înţelegere comprehensibilă a fenomenului procedural atât de prezent
în organizarea şi funcţionarea administraţiei publice moderne. Ipoteza avută în vedere în cadrul
acestui demers este aceea că, dacă normele juridice de drept material oferă răspuns la întrebarea
“ce se face în administraţia publică?”, normele juridice procedurale au ca scop oferirea unui
răspuns la întrebarea “cum se face in administraţia publică?”. Dintr-o astfel de perspectivă,
procedura administrativă are rolul de a sistematiza, simplifica şi unifica activitatea administraţiei
publice, în scopul eliminării paralelismelor, contradicţiilor şi arbitrariului în ce priveşte adoptarea
actelor administrative de autoritate şi îndeplinirea altor forme de activitate.
Definită ca ansamblu al normelor juridice ce privesc formele şi modalităţile specifice de
elaborare, punere în executare şi control al actelor administrative precum şi de realizare a
operaţiunilor administrative şi tehnico-materiale de către structurile administraţiei publice,
procedura administrativă se distinge totuşi de întreaga activitate executiva căci în caz contrar s-
ar suprima orice diferenţă între conţinutul acestei activităţi şi formalităţile ce trebuie îndeplinite
pentru realizarea sa. Formalităţile pot fi esenţiale sau accesorii, şi trebuie privite ca elemente de
detaliu care alcătuiesc împreună forma actului sau a altei manifestări de voinţă. Fără a avea o
conotaţie negativa a priori, formele pot degenera în formalism atunci când ele proliferează în
detrimentul reglementarilor juridice, ori atunci când ele presupun o atitudine hiper-conformistă,
exagerat de protocolară, în dauna fondului problemelor.
Dintr-un alt unghi de vedere, prin prisma funcţiilor sale instrumentale sau non-
instrumentale, procedura administrativă asigură un mare grad de imparţialitate faţă de cei
administraţi, intensifică transparenţa şi responsabilitatea din partea administraţiei publice,
îmbunătăţind legitimitatea acesteia. Aplicarea aceloraşi reguli la situaţii similare, asigură
tratamentul egal şi nediscriminarea celor cu care administraţia publică intră în contact, înlăturând
capriciile şi subiectivismul personalului din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice şi corelativ,
asigură protejarea drepturilor şi intereselor legitime ale celor administraţi.
6
Distincţia dintre procedura administrativă necontencioasă, respectiv cea contencioasă,
determină sfera de cuprindere a fiecăreia dintre acestea, criteriul constând în faptul că respectiva
procedură urmăreşte sau nu o situaţie conflictuală. Procedura administrativă necontencioasă,
asupra căreia ne-am aplecat cu precădere pe parcursul lucrării, are în vedere principiile
fundamentale specifice administraţiei publice precum şi regulile de elaborare şi executare a
actelor administrative, ca forme principale de activitate a autorităţilor administraţiei publice, iar
procedura administrativă contencioasă se referă la controlul jurisdicţional realizat asupra
administraţiei, realizat fie prin autorităţi cu atribuţii administrativ-jurisdicţionale, care fac parte
din administraţia activă, fie prin instanţele specializate ce fac parte din structura puterii
judecătoreşti, adică ceea ce în mod tradiţional este desemnat prin conceptul de contencios
administrativ.
În legătură cu principiile ce stau la baza procedurii administrative, se impune sublinierea
că, în România realitatea lipsei unui Cod de procedură administrativă, a conferit doctrinei de
specialitate rolul de a enunţa şi analiza astfel de idei călăuzitoare, fără ca în mod evident să existe
o unanimitate de opinii în acest sens, putând fi totuşi reţinute principii comune precum cele ale
legalităţii, contradictorialităţii (dreptului de a fi ascultat), adevărului material, aprecierii
autonome a probelor, motivării actelor administrative, irevocabilităţii, limitării recursului,
desfăşurării accelerate a procedurii administrative, transparenţei în activitatea administraţiei
publice şi accesului liber la informaţiile de interes public, etc. În această materie, prima variantă a
Proiectul Codului de procedură administrativă al României ce a fost dată publicităţii realizează,
beneficiind şi de expertiza europeană în materie, o încercare de consacrare a principiilor generale
ale procedurii administrative, aplicabile pe de-o parte procedurii necontencioase (legalităţii,
oportunităţii si eficienţei; exercitării obligatorii şi cu bună credinţă a competenţelor legale;
egalităţii în faţa administraţiei publice; motivării acţiunii administrative şi a măsurilor dispuse;
exercitării ierarhice a recursului; transparenţei în activitatea administraţiei publice şi accesului
liber la informaţiile de interes public; folosirea limbii române în scris şi vorbit, iar după caz în
condiţiile legii, şi a limbii minorităţii naţionale; obligativităţii aducerii la cunoştinţă a actelor
adoptate sau emise şi a măsurilor dispuse; exercitării controlului asupra activităţii executive;
celerităţii rezolvării problemelor cetăţenilor; subsidiarităţii; colaborării şi cooperării;
responsabilităţii şi răspunderii) şi pe de altă parte, procedurii contencioase ( contradictorialităţii;
independenţei în activitatea administrativ-jurisdicţională; garantării dreptului la apărare,
7
reprezentare, precum şi la exercitarea căilor de atac, în faţa jurisdicţiilor administrative şi a
instanţelor judecătoreşti; stabilităţii şi motivării actului administrativ-jurisdicţional).
În aprofundarea analizei procedurii administrative, s-a avut în vedere realizarea distincţiei
între regulile procedurale generale şi regulile procedurale speciale din administraţia publică.
Regulile procedurale generale circumscriu în principal, competenţa ca temei al exercitării
procedurii administrative, rolul activ al administraţiei publice, limba oficială în administraţia
publică, forma scrisă a principalelor forme de activitate ale administraţiei, precum şi alte reguli
procedurale generale privind operaţiunile administrative şi tehnico-materiale.
Regulile procedurale speciale în administraţia publică, vizează aspecte de detaliu
referitoare la: declanşarea procedurii de adoptare sau emitere a actelor administrative (din oficiu
sau ca urmare a exercitării de către cetăţeni a dreptului de petiţionare); formalităţile procedurale
anterioare (avizele, propunerile, rapoartele, acordul, procedurile consultative impuse de
imperativul transparenţei decizionale în administraţia publică), concomitente (qvorumul legal,
majoritatea de vot, motivarea) şi posterioare (semnarea şi contrasemnarea, aprobarea,
confirmarea, comunicarea, publicarea, republicarea, rectificarea, ratificarea) adoptării sau emiterii
actelor administrative; intrarea în vigoare şi executarea actelor administrative; încetarea efectelor
juridice ale actelor administrative (abrogarea, anularea şi inexistenţa, modificarea, revocarea,
suspendarea); aprobarea tacită ca procedură administrativă alternativă; succinte reguli de
procedură privind contractele administrative; procedura controlului administrativ; regulile
procedurale privind căile administrative de atac; procedura liberului acces la informaţiile de
interes public.
La finalul acestei părţi am prezentat, ca studiu de caz, o sinteză de practică administrativă
şi judiciară privind încălcarea unor reguli de procedură în adoptarea actelor administrative,
principala formă de activitate din administraţia publică, analizând fiecare caz în parte şi
prezentând propriile noastre concluzii cu privire la acest aspect.
Partea a III-a a lucrării, care se intitulează „Principiile şi normativitatea bunei
administrări”, cuprinde analiza evolutivă a conceptului de bună administrare la nivel european
şi naţional, de la o sumă de principii la consacrarea sa normativă sub forma unui drept la o bună
administrare.
Conceptul de bună administrare, face parte din teoria mai generală a guvernării, astfel
încât necesitatea unei delimitări între buna administrare (ca parte) şi buna guvernare (ca întreg)
8
se impune pentru a fi evitate orice confuzii terminologice a celor doi termeni. Iniţial, buna
administrare era asociată cu eficienţa activităţii administraţiilor publice, ulterior evoluând spre un
adevărat standard la nivelul administraţiilor publice.
În prezent, reglementarea unui drept fundamental la o bună administrare (uneori denumit
în doctrină şi drept la o bună administraţie) semnifică o nouă etapă în dezvoltarea conceptului de
bună administrare (administraţie), care devine astfel un instrument la îndemâna cetăţenilor
administraţi, în raporturile lor cu autorităţile şi instituţiile publice, europene sau naţionale, buna
administrare realizând un impact major asupra procedurilor desfăşurate la nivelul administraţiei
publice. În acest sens, analiza acestui subiect a necesitat o abordare complexă care vizează trei
sisteme diferite de competenţă administrativă deopotrivă concurente dar complementare şi
convergente, respectiv Uniunea Europeană, Consiliul Europei şi ţara noastră.
În spaţiul comunitar, un rol esenţial în conturarea conceptualizării juridice a bunei
administrări a revenit Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene, respectiv Tribunalului de
Primă instanţă care, în jurisprudenţa lor au statuat o serie de principii şi reguli necesare a fi
respectate în relaţia dintre particulari şi administraţia comunitară, uneori cu referiri explicite la un
deziderat al bunei administrări sau a unei administrări corecte (sound administration), noţiuni pe
care le apreciem a fi similare. Sub aspectul reglementării sale, dreptul la o bună administrare,
drept individual fundamental, legat intrinsec de fiecare persoană fizică ce are statutul de cetăţean
al statelor membre, este stipulat în cuprinsul art. 41 a Cartei Drepturilor fundamentale a Uniunii
Europene, document care, deşi iniţial nu se bucura de forţă juridică, în prezent cunoaşte deplină
consacrare şi sub acest aspect, prin cuprinderea sa în Tratatul privind Uniunea Europeană,
versiunea sa consolidată după adoptarea Tratatului de la Lisabona. Prezentând un conţinut
complex, acest drept presupune în fapt o multitudine de drepturi subiective, practic un evantai de
alte drepturi a căror exercitare dă garanţia realizării sale – dreptul persoanei la soluţionarea
cauzelor proprii în mod imparţial şi echitabil, într-un termen rezonabil, dreptul de a fi ascultat,
dreptul de acces, dreptul de a obţine motivarea deciziilor administraţiei, dreptul la repararea
pagubelor produse de instituţii sau funcţionari comunitari, precum şi dreptul de a se adresa
Uniunii în limbile tratatului – unele dintre acestea drepturi procedurale iar altele drepturi
materiale. Toate acestea formează conţinutul raporturilor juridice dintre autorităţile publice
naţionale şi supranaţionale, respectiv cetăţeni, iar instrumentul de realizare a bunei administrări la
nivelul Uniunii Europene îl constituie Codul european al bunei conduite administrative,
9
document ce se inspiră din legislaţia diferitelor state membre dar ia în considerare şi principiile
dreptului administrativ european, prezentând într-o manieră concisă modalităţile şi principiile de
lucru care trebuie respectate de instituţiile şi organele Uniunii Europene în raport cu persoanele
individuale. Analiza făcută ne-a dat ocazia să concluzionăm că Ombudsman-ul (Mediatorul)
European, prin prisma atribuţiilor ce îi revin, îndeplineşte rolul de garant al dreptului fundamental
la o bună administraţie în spaţiul comunitar, iar studiile de caz pe care le-am prezentat din
activitatea acestei instituţii au rolul să îi confirme acest statut.
La nivelul Consiliului Europei, acolo unde nici Convenţia europeană a drepturilor omului
şi nici protocoalele sale adiţionale nu conţin dispoziţii care să reglementeze un drept fundamental
la o bună administraţie, dezvoltarea principiilor bunei administraţii şi ulterior consacrarea unui
drept la o bună administraţie au cunoscut o evoluţie progresivă, pe de-o parte în cuprinsul unor
rezoluţii şi recomandări adoptate de Comitetul de Miniştri [care au culminat cu Recomandarea
Rec(2007) 7 privind o bună administraţie, şi care consacră un Cod al bunei administraţii], iar pe
de altă parte prin statuarea unei jurisprudenţe relevante în materie de către Curtea Europeană a
Drepturilor Omului.
Codul bunei administraţii, adoptat ca anexă la Recomandarea Rec(2007) 7 privind o bună
administraţie, constituie punctul final al unor demersuri realizate de organismele Consiliului
Europei în scopul stabilirii, în mod unitar la nivelul celor 47 de state membre ale sale, a unor
principii şi standarde care să guverneze relaţiile dintre autorităţile publice, pe de-o parte şi cei
administraţi - persoane fizice şi juridice - pe de altă parte. Buna administraţie trebuie – în
viziunea Comitetului Miniştrilor – să fie asigurată prin calitatea legislaţiei, care este necesar să fie
corespunzătoare şi coerentă, clară, uşor de înţeles şi accesibilă. Ea implică şi faptul că prestaţiile
asigurate de administraţiile publice trebuie să răspundă nevoilor de bază ale societăţii. De
asemenea, buna administraţie este un aspect al bunei guvernări şi ea nu se reduce doar la
modalităţile juridice de manifestare, depinzând de calitatea organizării şi managementului şi
trebuind să respecte cerinţele de eficacitate, eficienţă şi relevanţă pentru nevoile societăţii,
însemnând totodată asigurarea, menţinerea, susţinerea şi protejarea proprietăţii publice şi a
intereselor publice, respectarea exigenţelor bugetare şi excluderea oricărei forme de corupţie. Ca
o concluzie, buna administraţie, privită ca un ansamblu al atributelor mai sus-arătate, este
indisolubil legată de resursele umane aflate la dispoziţia structurilor administrative, în special de
calitatea şi formarea corespunzătoare a agenţilor publici. Codul model al bunei administraţii
10
adoptat de Comitetul Miniştrilor, recomandat spre adoptare tuturor statelor membre, stabileşte
domeniul său de aplicare la nivelul raporturilor dintre administraţiile publice (autorităţile publice)
şi persoanele private şi reglementează principiile bunei administraţii (legalităţii, egalităţii
imparţialităţii, proporţionalităţii, securităţii juridice, luării măsurilor într-un termen rezonabil,
participării, respectării vieţii private, transparenţei), regimul actelor administrative (reglementare
sau non-reglementare) precum şi căile de atac împotriva actelor administrative (recursul graios,
recursul ierarhic, compensările, etc.).
În ce priveşte modul de reflectare a principiilor bunei administraţii în jurisprudenţa Curţii
Europene a Drepturilor Omului, analiza noastră arată că instanţa de la Strasbourg consacră şi
garantează într-o serie de hotărâri ale sale, principii materiale şi procedurale de bună
administraţie care derivă din necesitatea respectării drepturilor fundamentale ale omului
consacrate deja de Convenţie impunând exigenţe obligatoriu a fi respectate în activitatea practică
pe care o desfăşoară autorităţile publice administrative şi jurisdicţionale din statele membre.
Totuşi, nefiind expres prevăzut în Convenţia Europeană, încălcarea dreptului la o bună
administraţie nu poate fi invocată în faţa Curţii Europene a Drepturilor Omului decât indirect,
prin încălcarea dreptului la un proces echitabil prevăzut în art. 6 paragraful (1) din Convenţie.
Acest lucru a contribuit în mod semnificativ la definirea, încorporarea şi îmbunătăţirea
principiilor de bună administraţie pe care le-a enunţat în mod constant Consiliul Europei prin
organismele sale, în cuprinsul unor documente politico-juridice din categoria celor mai sus
arătate.
Ultimul capitol al celei de a treia părţi a lucrării, tratează despre premisele bunei
administrări în România. Pornind de la constatarea că deşi dreptul la o bună administrare este un
drept fundamental, dar cu toate acestea, el nu cunoaşte o consacrare expresă în Constituţia
României, aşa cum nu se regăseşte reglementat expressis verbis nici în majoritatea constituţiilor
europene, am ajuns la concluzia că şi în România, cerinţele unui drept la o bună administrare se
desprind - dincolo de exigenţele explicite impuse de reglementările comunitare şi de documentele
Consiliului Europei - în mod implicit atât din reglementarea constituţională a altor drepturi şi
libertăţi fundamentale (egalitatea în drepturi, accesul liber la justiţie, dreptul la apărare, dreptul
la informaţie, dreptul de petiţionare, dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică,
delegarea legislativă, principii de bază), apărând astfel ca o sumă de alte drepturi, cât şi din unele
norme juridice infra-constituţionale care fie enunţă expres principiul bunei administrări – e drept
11
într-o accepţiune empirică, fie materializează diverse alte drepturi: dreptului cetăţeanului de a fi
ascultat, dreptul de acces al persoanei la dosarul propriu, instituirea răspunderii administraţiei
pentru actele administrative ilegale producătoare de prejudicii, obligaţia administraţiei de a-şi
motiva deciziile - corelativ cu instituirea dreptului cetăţeanului de a beneficia de decizii motivate,
dreptul unor cetăţeni de a se adresa în limba maternă. După modelul european, şi în România,
Instituţia Avocatului Poporului, prin mijloacele pe care le are la îndemână (soluţionarea
cererilor/plângerilor, recomandările, anchetele proprii, linia telefonică, audienţele, rapoartele
anuale şi rapoartele speciale, acţiunea în contencios administrativ), poate fi privită ca un
instrument de apărare a dreptului la o bună administrare.
Partea a IV-a a lucrării intitulată „Codificarea procedurii administrative”, pornind de la
constatarea unor probleme precum inflaţia legislativă şi instabilitatea juridică, aspecte
identificabile atât la nivel european cât şi în România şi care duc inclusiv la destructurarea
dreptului administrativ, analizează problema codificării administrative ca instrument de
sistematizare şi simplificarea a legislaţiei din domeniu, cu un accent special asupra codificării
procedurii administrative, care trebuie să dea coerenţă şi predictibilitate activităţii administraţiei
publice.
În spaţiul european, procesul de convergenţă a diferitelor sisteme juridice este bazat pe
principiile administrative generale care servesc drept standard pentru măsurarea responsabilităţii
administraţiei publice, gradul de încredere în funcţionari şi în autorităţile publice, efectul
procedurilor utilizate în procesul de luare a deciziilor, de recurs la acestea şi de redresare a lor.
Totodată, nivelul până la care diferite ţări împărtăşesc şi aplică aceste principii este relevant
pentru stabilirea compatibilităţilor dintre sistemele administrative ale acestora. Acesta este
contextul în care tema codificării la nivel comunitar a normelor de procedură ale dreptului
administrativ este posibilă, dezirabilă şi necesară, codificarea procedurii administrative fiind
socotită un remediu la inflaţia normativă existentă la nivel comunitar, dar şi o acţiune
indispensabilă pentru ca dreptul european să fie mai bine cunoscut şi aplicat.
Analiza noastră evidenţiază aspectele practice privind demersurile de simplificare şi
sistematizare a legislaţiei atât la nivelul instituţiilor comunitare, acolo unde au fost iniţiate o serie
de acţiuni în acest sens (de exemplu: programul de codificare – COM (2001) 645 – a dreptului
comunitar derivat; adoptarea Codului european al bunei conduite administrative, etc.) cât şi la
12
nivelul statelor membre ale Uniunii care au adoptat reglementări privind codificarea procedurii
administrative (Franţa, Spania, Olanda, Italia, Germania, Grecia, Bulgaria).
Din cercetarea făcută rezultă că, în ţara noastră, cu toate că tema codificării administrative,
în general, a procedurii administrative, în special, a constituit o constantă a preocupărilor
doctrinei româneşti începând cu perioada interbelică, continuând cu cea postbelică, dar şi în
contemporaneitate, până în prezent nu a fost adoptat un Cod de procedură administrativă, deşi
eforturile specialiştilor din domeniul dreptului public şi a ştiinţelor administrative au fost cele
care au impulsionat dezbaterea publică a unui astfel de proiect de cod, în două variante.
Evidenţierea demersurilor doctrinare în acest sens relevă faptul că, necesitatea codificării
normelor de procedură administrativă se impune cu stringenţă, fiind identificate numeroase
soluţii şi propuneri pentru o astfel de operă legislativă. Totuşi, sub aspect practic, România
cunoaşte o codificare a unor subdomenii/instituţii fundamentale ale administraţiei publice,
acestea putând fi ulterior oricând reunite într-un Cod de drept material. Astfel de coduri sunt
Codul de conduită a funcţionarilor publici, Codul de conduită a personalului contractual din
autorităţile şi instituţiile publice şi Codul controlului intern. De asemenea, trebuie subliniat şi
demersul de codificare sectorială, acesta din urmă fiind identificat în unele lucrări de specialitate
sub denumirea de „codificare a administraţiilor sectoriale”, în acest sens putem identifica: Codul
fiscal, Codul de procedură fiscală, Codul consumului, Codul rutier, Codul aerian civil şi Codul
vamal. Adoptarea în cursul anului 2008 a Tezelor prealabile ale Proiectului Codului de procedură
administrativă poate constitui un imbold decisiv pentru adoptarea, şi în ţara noastră a unui astfel
de cod.
În încheiere, referitor la problema codificării normelor de procedură administrativă din
ţara noastră, având ca obiect de studiu cele două variante ale Proiectului Codului de procedură
administrativă, am făcut unele propuneri de lege ferenda, cu privire la: respectarea normelor de
tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în sensul prevederii unor denumiri
marginale, care să exprime sintetic obiectul reglementărilor cuprinse în cod; determinarea
riguroasă a sferei de cuprindere a procedurii administrative; realizarea unei unităţi terminologice
asupra unor noţiuni determinante în cadrul procedurii administrative, respectiv aducerea unor
clarificări necesare pentru că în prezent, pentru una şi aceeaşi realitate juridică se utilizează
concepte diferite; completarea codului cu unele principii de inspiraţie europeană (cel al
termenului optim şi previzibil, care să înlocuiască principiul termenului rezonabil; principiul
13
libertăţii de decizie a administraţiei, acesta fiind corespunzător existenţei puterii discreţionare a
acesteia; principiul nediscriminării; principiul protecţiei încrederii legitime; principiul protecţiei
datelor cu caracter personal); consacrarea expresă a motivării actelor administrative - atât a celor
normative cât şi a celor individuale - în cuprinsul Codului de procedură administrativă; stabilirea
unei variante de calculul a majorităţii (simple, absolute sau calificate) de adoptare a actelor
administrative cu rotunjirea „în jos” a fracţiunii rezultate asupra numărului de voturi necesar a fi
exprimate la adoptarea deciziilor administrative de către organele colegiale; prevederea în mod
expres prin lege că semnarea este o formalitate procedurală posterioară adoptării actelor
administrative, care atestă autenticitatea acestora.
14