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REVISIÓN DEL MARCO REGULATORIO DEL SECTOR FERROVIARIO
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REVISIÓN DEL MARCO REGULATORIO
DEL SECTOR FERROVIARIO
1
Acrónimos ...................................................................................................................... 2
Introducción ................................................................................................................... 3
1. El sector ferroviario en México .......................................................................... 6
1.1 Antecedentes .................................................................................................... 6
1.2 Proceso de privatización.............................................................................. 10
1.3 Evolución y comparación del sector ......................................................... 14
2. Marco Regulatorio del Sector Ferroviario ..................................................... 18
3.1 Revisión del marco regulatorio existente ................................................ 19
3.2 Diseño institucional para la Agencia Reguladora del Transporte
Ferroviario ................................................................................................................ 26
Bibliografía ................................................................................................................... 36
2
Acrónimos
ARTF Agencia Reguladora del Transporte Ferroviario
BRICS Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica
CFCHM Compañía de Ferrocarriles Chiapas-Mayab, S.A. de C.V.
COFEMER Comisión Federal de Mejora Regulatoria
CTA Canadian Transportation Agency
DGTFM Dirección General de Transporte Ferroviario y Multimodal
DOF Diario Oficial de la Federación
EUA Estados Unidos de América
Ferromex Ferrocarril Mexicano S.A. de C.V.
Ferrosur Ferrosur S.A. de C.V.
FNM Ferrocarriles Nacionales de México
FRA Federal Railroad Administration
IMCO Instituto Mexicano para la Competitividad
KCSM Kansas City Southern México S.A. de C.V.
LRSF Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario
NOMs Normas Oficiales Mexicanas
OCDE Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos
ORR Office of Rail and Road
PIB Producto Interno Bruto
PNN Programa Nacional de Normalización
SCT Secretaría de Comunicaciones y Transportes
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
SAE Servicio de Administración y Enajenación de Bienes
3
Introducción
El transporte es una actividad fundamental para detonar el desarrollo regional, generar
empleo y bienestar social; es también un factor de productividad, competitividad y
crecimiento económico. Existen estudios (Bannister y Stead, 2002) que sugieren la
existencia de una estrecha correlación entre el crecimiento del PIB y del transporte, tanto
en la modalidad de pasajeros como de carga. La relación entre el transporte de carga y la
actividad económica ha sido discutida ampliamente en el pasado y se ha establecido que los
volúmenes del transporte de carga superficial (autotransporte y ferroviario) están altamente
correlacionados con el comportamiento del PIB (García et al., 2008, Meersman y Van de
Voorde, 2005; Bennathan et al., 1992). Es importante mencionar que el transporte de carga
está directamente ligado a la cadena de suministro (bienes finales e intermedios) y, como
consecuencia, el transporte de mercancías refleja, en cierta medida, el crecimiento en la
actividad del sector manufacturero.
Debido a la propia naturaleza de la industria, y a la complementariedad existente de sus
servicios, el transporte ferroviario muestra características típicas de las economías de red.
Estas características generan retos muy importantes para la política de regulación y
competencia en el sector. De igual forma, la complementariedad de los servicios de
transporte, en los diversos tramos que integran una ruta determinada, es esencial en la
búsqueda de un sistema ferroviario eficiente, pues la optimización de los flujos de carga
requiere que el sistema funcione de forma integral. La acción independiente de los
ferrocarriles individuales, sin un mecanismo de coordinación adecuado, puede poner en
riesgo esta eficiencia.
En términos generales, los ferrocarriles mexicanos han comenzado a recuperar la
participación que habían perdido en el transporte de carga terrestre. Estas mejoras han
eliminado los subsidios característicos de las operaciones de los FNM y generaron ingresos
netos de operación estimados en 4,563 millones de pesos en 2003 (Estrada, 2004).
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Sin embargo, la liberalización también ha generado importantes ineficiencias asociadas al
tráfico interlineal que no existían bajo la operación integrada de FNM. Aunque el marco
regulatorio y la división regional de los ferrocarriles pretendían apalancarse en la
competencia intraferroviaria para promover la eficiencia del sector sin necesidad de una
regulación minuciosa, esta competencia no se desarrolló de la forma esperada, lo que limitó
el alcance de los ferrocarriles en mercados que requieren este tipo de tráfico.
En México, el ferrocarril es el medio de transporte más barato a partir de una distancia a
recorrer, mayor a 450 kilómetros. En teoría, debería de ser el medio más barato entre los
350 y 550 kilómetros, sin embargo, la evidencia sugiere que el ferrocarril no tiene
competencia real en autotransporte a partir de los 450 kilómetros (IMCO, 2007). Por otro
lado, el ferrocarril también debe poder competir en distancias de menos kilómetros si y sólo
si existe infraestructura intermodal eficiente y los derechos de paso por las ciudades no son
un problema. Se estima que en nuestro país, alrededor de 35,000 millones de dólares en
valor de mercancía, tienen vocación ferroviaria y no se están transportando por este medio.
Por otro lado, un elemento a considerar dentro del servicio logístico optimizado es la
intermodalidad. En México, la infraestructura para cambio de sistema es escasa o de mala
calidad, de ahí que el autotransporte sea el medio de transporte más utilizado, aún en los
tramos en donde es el medio de transportación más caro.
Si bien el sector ferroviario mexicano ha experimentado cambios importantes en su
estructura y funcionamiento, teniendo consigo importantes avances en materia de
productividad y eficiencia en el manejo de recursos, en la actualidad, derivado a la
publicación de la reforma a la LRSF a principios del 2015, existen áreas de oportunidad para
mejorar: i) el diseño institucional del regulador del servicio ferroviario, ii) las cargas
administrativas de los trámites federales que tiene a su cargo dicha institución, y iii) las
bases de regulación tarifaria.
5
En ese sentido, la COFEMER elabora el presente documento en donde se exponen algunas
ideas para abordar las áreas de oportunidad del sector ferroviario, con la finalidad de que
éstas puedan derivar en un mercado más dinámico y permitir a los usuarios finales
apropiarse de los avances obtenidos a través de menores costos que inciden tanto en el
bienestar social como en los niveles de competitividad regionales y nacionales.
Para lograr los objetivos planteados, el documento se divide en dos apartados. El primero,
aborda los antecedentes del sector ferroviario mexicano, su proceso de privatización y la
evolución y comparación del sector. En el segundo apartado se expone el marco regulatorio
del sector, se deducen los instrumentos regulatorios que derivan de la reforma a la LRSF y
se expone la normativa que está pendiente por emitirse o que pudiera estar sujeta a
modificarse. Asimismo, se indica la importancia del diseño institucional de una agencia
reguladora en el sector y se enuncian principios para su establecimiento conforme a las
mejores prácticas internacionales.
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1. El sector ferroviario en México
El servicio del transporte ferroviario es de suma importancia en las cadenas de suministro
de las empresas que lo emplean dentro de sus procesos productivos o de índole distributiva,
por lo que es necesario consolidar su reestructuración, apoyando su modernización y
fortaleciendo la interrelación entre los concesionarios.
En este apartado se describe, de forma general, el proceso de privatización del sector
ferroviario mexicano, haciendo referencia a los antecedentes, así como a los elementos
relevantes dentro del proceso, como es el caso de la estructura y costos laborales que
prevalecían previos a la reestructuración del sector. Se presentan algunos cuadros y gráficas
que muestran un contraste entre el sector ferroviario y de autotransporte, así como la
evolución de este sector en el servicio de pasajeros y de carga con la finalidad de mostrar un
panorama general de la situación actual y la tendencia que ha seguido este modo de
transporte.
1.1 Antecedentes
La construcción de las líneas férreas en México tiene su primer antecedente en la década de
1850. No obstante, fue en la administración del Presidente Porfirio Díaz (1880) cuando
dicho sector se desarrolló de forma extraordinaria, con la construcción de una red ferroviaria
de aproximadamente 19,000 kilómetros que permitió el surgimiento de importantes
relaciones comerciales con Estados Unidos.
Derivado de los grandes cambios políticos y sociales en México, en la década de los 90’s, se
produjo el deterioro material y financiero de las empresas ferroviarias, ocasionando la
merma de su competitividad. Aunque se hicieron grandes esfuerzos por apuntalar el sector,
no fue sino hasta 1991 cuando se diseñaron estrategias encaminadas a plantear el cambio
estructural que el sector ferroviario necesitaba, como el “Convenio de Concertación de
Acciones para la Modernización del Sistema Ferroviario Mexicano”, teniendo como
suscriptores las s SCT, la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (actualmente la
Secretaría de Economía), la SHCP, la Confederación Nacional de Cámaras Industriales y la
Asociación Nacional de Importadores y Exportadores de la República Mexicana. De manera
particular, dicho convenio tenía cinco objetivos esenciales: (i) flexibilizar el sistema de tarifas
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en beneficio de los usuarios; (ii) fomentar el uso del equipo propiedad de los particulares o
arrendado por ellos; (iii) elevar la calidad de los servicios; (iv) mejorar sustancialmente el
sistema de comercialización de los ferrocarriles; y (v) cubrir las necesidades comerciales que
demandaban los usuarios del transporte ferroviario.
Una vez iniciada la etapa de reestructuración del sector ferroviario, en 1995 se consolida la
participación de la inversión privada, decisión basada en la insuficiencia de recursos para
afrontar el notorio deterioro de la infraestructura (mantenimiento de las vías y del equipo
ferroviario). Las expectativas de la inversión privada en el sector ferroviario eran: (i)
modernizar el sector,; (ii) brindar a los usuarios un transporte seguro, competitivo y
eficiente; (iii) fortalecer la competitividad del transporte del país; (iv) conservar la propiedad
del derecho de vía por parte del Estado; (v) fortalecer el respeto de los derechos de los
trabajadores de la industria ferrocarrilera; (vi) fomentar la cultura de los ferrocarriles; y(vii)
consolidar la transparencia en los procesos donde interviniesen los agentes privados.
Es en 1995 cuando el gobierno mexicano toma la decisión de concesionar la empresa
ferroviaria estatal FNM que hasta ese momento operaba de manera exclusiva el sistema
ferroviario mexicano. El objetivo de esta privatización fue eliminar las enormes ineficiencias
de la operación, las cuales representaban una carga financiera para el gobierno federal e
impedían un adecuado desarrollo del sistema.
Es en este sentido que se instrumenta y consolida la reestructuración del sector ferroviario
a través de la Ley del Servicio Ferroviario (1995), considerando a dicho sector como un área
prioritaria para el país. Esta ley, permitió a los sectores involucrados contar con un marco
jurídico transparente que fomentó certeza y seguridad jurídicas.
En materia financiera, en el periodo de 1992-1996, FNM registró un déficit operativo anual
promedio de 660 millones de dólares que representaban el 75 % de sus ingresos operativos.
Este déficit tenía su origen en reglas de operación diseñadas para proteger el empleo y las
percepciones de los trabajadores, más que para promover la productividad. Estas reglas
limitaban la introducción de tecnologías y métodos de trabajo nuevos y más eficientes.
Adicionalmente, prevalecían tarifas alejadas de la estructura de costos en tanto que estaban:
a) subsidiadas en mercados con costos altos y b) sobrevaluadas en mercados con costos bajos.
Lo anterior, además de agravar los problemas financieros de la empresa, impedía el
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desarrollo de este medio de transporte de acuerdo con sus ventajas competitivas. La
competitividad de los ferrocarriles se vio gravemente deteriorada, lo que llevó a una caída
en su participación en el transporte de carga vía terrestre pasando de 20 % en 1985 a 12.5
% en 1995.1
Para eliminar esta problemática, el gobierno mexicano decidió otorgar concesiones a
empresas privadas para su operación, mediante licitaciones públicas. Asimismo, se optó por
un esquema de tres ferrocarriles troncales que confluyen en la Ciudad de México: dos con
dirección norte y otro con dirección sureste, lo que permite que, las tres líneas conecten las
principales ciudades con los puertos de México.
De este modo, en diciembre de 1996, mediante licitación pública, se adjudicó a la empresa
Ferrocarril Kansas City Southern, el Ferrocarril del Noreste, siendo éste el de mayor densidad
de carga y con la ruta más corta entre la Ciudad de México y la frontera con los Estados
Unidos, convirtiéndola en una línea sumamente atractiva para los inversionistas.
En ese mismo año se licitó el Ferrocarril Pacífico Norte, siendo el ganador la empresa
Ferrocarril Mexicano, integrada mayoritariamente por Grupo México, con la participación
de Ingenieros Civiles Asociados y el Ferrocarril Union Pacific.
En 1997, se concesionó al consorcio integrado por Grupo Acerero del Norte e Industrias
Peñoles la línea Coahuila-Durango, que conecta ambos estados y transporta principalmente
productos minerales y hierro.
En 1998, inició operaciones como empresa del sector privado la Terminal Ferroviaria del
Valle de México, brindando servicios de intercambio y conexiones. En ese mismo año, la
SCT otorgó a Ferrocarril del Sureste, S.A. de C.V., el título de concesión para operar y
explotar la vía general de comunicación ferroviaria del sureste.2
1 Esta participación considera el total de toneladas transportadas. Si se considera el total de toneladas/kilómetro, la caída en la participación es de 31% en 1985 a 19% en 1995. 2 La sociedad cambió su razón social dejando de ser Vías Concesionadas, S.A. de C.V. y convirtiéndose en Ferrosur, S.A. de C.V.
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El 7 de enero de 2000, se llevó a cabo la fusión de Ferrocarril del Sureste, S.A. de C.V. y
Ferrosur, S.A. de C.V., en la que se acordó que esta última subrogara todos los derechos y
obligaciones de los que era titular la empresa Ferrocarril del Sureste, S.A. de C.V.
Durante el periodo comprendido en los años 1997 a 2000, las empresas encargadas de la
concesión del servicio ferroviario invirtieron aproximadamente 10,548 millones de pesos, a
fin de mejorar tanto la infraestructura como el equipo ferroviario, y hacer más eficiente su
servicio, lo que ocasionó una notable independencia del sector de ferrocarriles del servicio
autotransporte federal, este último preferido por los usuarios en comparación con el
primero.
Las nuevas estrategias tomaron como base los siguientes aspectos: (i) aprovechamiento de
la infraestructura existente; (ii) demanda efectiva por el servicio ferroviario; (iii) adquisición
de financiamientos; (iv) necesidad de contar con un marco regulatorio adecuado, el cual
permitiese establecer mecanismos eficaces de supervisión y vigilancia; y (v) fortalecimiento
del sector ferroviario, a fin de consolidarlo como un servicio puntual del transporte
multimodal, y como un factor clave en el desarrollo del mercado interno.
No obstante el monto de la inversión, y de los programas elaborados con el fin de fortalecer
el sector ferroviario, no se alcanzó el efecto esperado. Como resultado, surgieron nuevas
áreas de oportunidad como: (i) carencia de una cultura de seguridad de los conductores
vehiculares en los cruces con vías ferroviarias; (ii) escasa interrelación operativa de las
empresas ferroviarias; (iii) servicio limitado en comparación con las necesidades
demandadas por los usuarios; entre otras. Es por ello que, el impulso del transporte
ferroviario de pasajeros resultó ser una gran prioridad y reto, por lo que las estrategias para
su fortalecimiento se dirigieron a impulsar proyectos de transporte ferroviario urbano o
interurbano.
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1.2 Proceso de privatización
Cabe destacar que un elemento clave en el proceso de privatización recayó en los elevados
costos laborales que presentaba el sector ferroviario, ya que el marco normativo favorecía
los salarios de los trabajadores más que la productividad de la industria.3
La principal carga que FNM enfrentaba antes de la privatización estaba asociada a los
sueldos y salarios de una excesiva plantilla de personal y a las pensiones del personal
jubilado. Mediante la reestructuración laboral, FNM asumió la totalidad de los pasivos
laborales existentes al momento de la privatización y permitió al gobierno federal otorgar
las concesiones ferroviarias sin ninguna carga presupuestal para los inversionistas privados.
La reestructuración laboral, que contó con el apoyo total del Sindicato Nacional de
Ferrocarrileros, consistió en la oferta a todos los trabajadores de un paquete con los
siguientes componentes: i) el personal con más de 25 años de antigüedad (20 años para las
mujeres) podía jubilarse con todos los derechos de jubilación establecidos en el Contrato
Colectivo de Trabajo y con un bono especial equivalente a 20 días de salario integrado por
año de trabajo; ii) los trabajadores que no alcanzaban este derecho fueron despedidos con
una compensación equivalente a 4 meses de salario integrado, 20 días de salario integrado
por año de antigüedad y un bono especial; y iii) los trabajadores de tiempo parcial fueron
despedidos con una compensación de 3 meses de salario y 20 días de salario por año de
antigüedad.
El proceso formal de privatización de los ferrocarriles arrancó el 27 de febrero de 1995
cuando el Congreso aprobó una enmienda al artículo 28 Constitucional que permitió la
participación de la inversión privada en los servicios ferroviarios, los cuales hasta ese
momento habían estado reservados al Estado.
Posteriormente, el 28 de abril de ese mismo año, el Congreso aprobó la LRSF, la cual
estableció las bases para regular la construcción, operación, explotación, conservación y
mantenimiento de las vías férreas y la prestación de los servicios de transporte ferroviario.
3 El SAE informó al Senado de la República que el proceso de liquidación de FNM tuvo un costo para el Estado de 21 mil 639 millones 500 mil pesos. Asimismo, se ha fijado el mes de octubre de 2015 como la fecha máxima en que concluirá el proceso de liquidación de FNM. http://www.excelsior.com.mx/nacional/2014/02/12/943385, consultado el 24 de julio de 2015.
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Asimismo, el 13 de noviembre de 1995, el Ejecutivo Federal publicó en el DOF los
Lineamientos para la Apertura a la Inversión en el Sistema Ferroviario Mexicano que
normó los procesos de licitación pública que enfrentaron las distintas empresas ferroviarias
del sistema ferroviario.
En relación con la participación de la inversión extranjera en este proceso, en junio de 1996
la Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras determinó que el capital extranjero en los
ferrocarriles podía rebasar el 49 por ciento (con excepción de las rutas del Istmo de
Tehuantepec y la Península de Baja California donde tenía que ser menor a 49%).
En cuanto al régimen fiscal, en julio de ese mismo año la SHCP estableció que, además del
impuesto sobre la renta, las empresas ferroviarias pagarían un derecho equivalente al 0.5%
de sus ingresos brutos anuales durante los primeros 15 años de la concesión y de 1.25% a
partir del año 16.
El 27 de septiembre de 1996 se publicó el Reglamento de la Ley Reglamentaria del Servicio
Ferroviario, que regula la construcción, mantenimiento, operación y explotación del sistema
ferroviario y la prestación del servicio de transporte ferroviario y servicios auxiliares.
Finalmente, los títulos de concesión de cada ferrocarril definen los derechos y obligaciones
específicos para cada ferrocarril. El periodo concesionado fue de 50 años, renovables hasta
por un periodo similar.
Para la privatización de FNM, el gobierno federal evaluó tres opciones: i) empresa única
integrada; ii) separación funcional; y iii) división regional. En todas las opciones se planteaba
la necesidad de una empresa independiente que llevara a cabo las operaciones dentro de la
zona metropolitana de la Ciudad de México, así como operadores independientes integrados
verticalmente para las líneas cortas.
La opción de una empresa integrada fue descartada prácticamente desde el inicio, pues se
consideró que no obstante las ventajas de economías de escala y coordinación operativa que
podría representar, sería muy difícil establecer mecanismos efectivos para contrarrestar el
efecto negativo de un monopolio sobre las tarifas, calidad del servicio y competitividad.
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La opción de separación funcional representaba ventajas en términos de las economías de
escala que se podrían alcanzar en la operación, sin embargo, en análisis subsecuentes
también fue descartada, por considerar que traería consigo una complejidad operativa
excesiva. Además se concluyó, con base en diversas encuestas, que no sería bien recibida por
los usuarios y operadores/inversionistas potenciales.
De esta manera, el gobierno federal decidió separar territorialmente los activos y
operaciones de FNM, para establecer empresas ferroviarias basadas en las divisiones
regionales preexistentes de FNM. Es decir, tres líneas troncales, la Terminal Valle de
México y diversas vías cortas.
Esta división regional buscaba equilibrar:
La competencia entre los diversos concesionarios;
Las economías de operación;
La capacidad de respuesta en mercados regionales;
El número óptimo de puntos de conexión con otros ferrocarriles que no provocaran
ineficiencias y elevaran costos; y
La viabilidad económica para los inversionistas.
Al momento de la privatización, las principales características de los subsistemas
ferroviarios eran las siguientes4:
Ferrocarril del Noreste. Un ferrocarril con vocación principalmente internacional:
57% del tráfico. El ferrocarril conecta la Ciudad de México y Monterrey con las
ciudades fronterizas de Nuevo Laredo, por donde cruza el 50% de la carga
internacional vía ferrocarril, y Matamoros, así como con los puertos de Tampico y
Veracruz en el Golfo de México, y Lázaro Cárdenas en el Pacífico. En total este
ferrocarril transportaba el 44% del tráfico de carga, donde destacaban productos
como fríjol, fríjol de soya, maíz y cemento.
4 Estados financieros y prospectos informativos de cada ferrocarril de FNM, 1995.
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Ferrocarril Pacífico Norte. Un ferrocarril con vocación mayoritariamente nacional:
62% del tráfico, con una gran capacidad para transportar materias primas y
productos nacionales en largas distancias. Este ferrocarril conecta las ciudades
fronterizas de Ciudad Juárez, Piedras Negras, Nogales y Mexicali, con las ciudades
de México, Guadalajara y Monterrey, así como los puertos de Mazatlán, Guaymas
y Manzanillo en el Pacífico, y de Tampico y Altamira en el Golfo de México. Este
ferrocarril transportaba el 41% de la carga total. Los principales productos eran
maíz, carbón mineral, mineral de fierro, combustóleo y cemento.
Ferrocarril del Sureste. Este ferrocarril conecta principalmente a la Ciudad de México
con los puertos de Veracruz y Coatzacoalcos. Transportaba el 9% de la carga total y
el 72% de su carga estaba destinada al mercado interno, principalmente maíz, trigo
y cemento.
Terminal Ferroviaria del Valle de México. Dado que los tres ferrocarriles regionales
llegan a la Ciudad de México y en este mercado se registra el mayor tráfico del país,
se estableció una empresa separada para las operaciones de patio y transferencia de
carga en esa zona, la cual sería propiedad de las tres empresas ferroviarias regionales
(25% cada una) y del gobierno federal (el 25% restante). La propiedad compartida
buscaba eliminar la posibilidad de trato discriminatorio en la prestación de servicios.
Líneas cortas. El resto del sistema ferroviario se segmentó en diversas líneas cortas
caracterizadas por baja densidad de tráfico o tráfico de tipo local o especializado, las
cuales sólo podrían ser atractivas para empresas de menor tamaño o, en algunos
casos, requerirían de subsidios para su operación.
A pesar de la política de privatización implementada en el sector ferroviario, las diferencias
existentes entre los concesionarios han impedido la adecuada aplicación de derechos de paso,
rutas interlineales y puntos de intercambio. En ese sentido, el presente documento presenta
información de utilidad para la aplicación de medidas regulatorias que, en su conjunto,
permitan dinamizar el sector ferroviario.
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1.3 Evolución y comparación del sector
Según el Reporte Global de Competitividad 2014-20155 del Foro Económico Mundial,
México ocupa el lugar 69 en el agregado de infraestructura de transporte, y de manera
específica, los lugares 52 en carreteras, 64 en ferrocarriles, 62 en puertos y 63 en aeropuertos
de una muestra de 144 países.
A pesar de los grandes esfuerzos encaminados al desarrollo de la competitividad en el sector
ferroviario, éste no ha alcanzado consolidarse como el medio de transporte de carga más
utilizado en México, siendo superado por el autotransporte, no obstante las ventajas
comparativas que tienen el servicio de transporte ferroviario son: i) gran capacidad (permite
el transporte de grandes cantidades en largos recorridos) y ii) bajos costos de transporte y
flexibilidad (permite transportar una alta variedad de mercancías), las cuales no están siendo
explotadas por los particulares Sin embargo, es de destacarse que algunos usuarios ven a
los ferrocarriles como el único transporte viable en su cadena de suministro, debido a la
inoperatividad o inviabilidad (técnica u operativa) de los productos que transportan. Es con
estos usuarios con los que el Estado debe comprometerse para el diseño de estrategias que
permitan consolidar la eficiencia del sector ferroviario.
La longitud de las vías férreas no ha tenido cambios significativos en los últimos catorce
años, mientras que en el año 2000 se tenían 26,655 kilómetros de vías férreas construidos,
para el 2014 la cifra asciende a 26,727 kilómetros. Para el 2013, el sistema ferroviario tiene
una longitud total de vías férreas de 26, 727 kilómetros, de los cuales el 20,722 kilómetros
(77.5%) corresponden a vías principales y secundarias, 4,449.9 kilómetros (16.6%) a vías
auxiliares (patios y laderos) y, finalmente, solamente 1,555.1 kilómetros (5.8%) a vías
particulares. Del total de kilómetros de vías férreas construidas, 17,197 kilómetros (64.34%)
corresponden a vías principales y secundarias concesionadas, de las cuales el 47.22% (8,121
km) están concesionadas a Ferromex , el 24.72% (4,251 km) a KCSM, el 10.10% (1,737 km)
a Ferrosur, S.A. de C.V. y el 9.01% (1,550 km) a CFCHM (Figura 1).
5 World Economic Forum, Global Competitiveness Report 2014-2015, disponible en: http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2014-15.pdf
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Figura 1. Mapa del sistema ferroviario (ejes troncales y ramales)
Fuente: Anuario Estadística Ferroviario 2014, Dirección General de Transporte Ferroviario y Multimodal.
Por otra parte, 55% del volumen de la carga y 81% de su valor se mueve mediante
autotransporte, mientras que el ferrocarril únicamente transporta 12.6% de la carga y 6%
de su valor. En cuanto al transporte de pasajeros, 96% de los pasajeros se mueve en
transporte rodado y sólo 1.2% por ferrocarriles, el restante 2.8% se mueve por aviación
(2.5%) y por vía marítima (0.3%). Por otra parte, en EUA, el reparto modal de la carga tiene
una participación de 49% para los puertos, 34% para el autotransporte y 16% por
ferrocarriles (Cuadro 1).
Cuadro 1. Distribución por tipo de carga y pasajeros transportados
Fuente: Elaboración propia con datos del Programa de Inversiones en Infraestructura de Transporte y Comunicaciones
2013-2018.
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En su conjunto, el valor de la carga para todos los modos de transporte representó 115%
del valor del PIB.6 El valor de la carga realizada por transporte rodado representó, para
2011, 93% del PIB, mientras que el valor de la carga transportada por ferrocarril sólo
representó 7% del PIB (Cuadro 2).
Cuadro 2. Distribución por tipo de carga y pasajeros transportados
Fuente: Programa de Inversiones en Infraestructura de Transporte y Comunicaciones 2013-2018.
Asimismo, en 2014 los ferrocarriles en México transportaron un total de 116.94 millones
de toneladas anuales. Asimismo, del 2000 al 2014 la carga transportada por el servicio
ferroviario ha tenido una tasa media de crecimiento anual del 3% (Gráfica 1).
Gráfica 1. Volumen de carga transportada en el Sistema Ferroviario 2000-2014
6 PIB a precios corrientes (2011) según el Fondo Monetario Internacional.
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Fuente: Anuario Estadístico Ferroviario 2014, Dirección General de Transporte Ferroviario y Multimodal.
Por otra parte, en el 2014 el sistema ferroviario transportó un total de 47.89 millones de
pasajeros anualmente y los pasajeros transportados en dicho servicio han tenido una tasa
media de crecimiento anual de 17.9%.7 Cabe señalar que en junio de 2008, comenzó a operar
Ferrocarriles Suburbanos, S.A.P.I. de C.V. con la prestación del servicio público de
transporte ferroviario de pasajeros en la modalidad suburbano en la ruta Cuautitlán-
Buenavista, y dicho ferrocarril transportó el 99.5% (47.677 millones) de los pasajeros en
2014 (Gráfica 2).
Gráfica 2. Volumen de pasajeros transportados en el Sistema Ferroviario 2008-2014
Fuente: Anuario Estadístico Ferroviario 2014, Dirección General de Transporte Ferroviario y Multimodal.
7 Considerando un flujo del doble de pasajeros en el 2008 derivado a que el Tren Suburbano empezó operaciones en junio de dicho año.
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2. Marco Regulatorio del Sector Ferroviario
Con lo que respecta a la calidad del Marco Regulatorio, la OCDE estima cada cinco años el
indicador denominado PMR8, el cual mide el grado en que las políticas regulatorias pueden
afectar la competencia en varios sectores de la actividad económica de un país. Con dicho
indicador se puede estimar el progreso que han tenido los países en los últimos cinco años
en cuanto a la reducción de barreras a la competencia en los mercados.. En particular, las
barreras regulatorias a la entrada continúan frenando la competencia en las industrias de
redes y, en especial, en los servicios profesionales. Cabe resaltar que los indicadores PMR
son utilizados ampliamente por gobiernos nacionales, organizaciones internacionales y por
el sector académico.
Con relación a la regulación en el sector transporte del PMR, de acuerdo con el reporte
Going for Growth (OCDE, 2014a), en el 2013 nuestro país obtuvo un valor de 2.09, en una
escala del 0 al 6 del menos restrictivo al más restrictivo, ubicado por debajo del promedio
de los países miembros de la OCDE (2.31) y del promedio de los países BRICS9 (3.66),
mejorando respecto a su valor de 2008 de 2.38 en la regulación del sector del transporte y
colocándose en una mejor posición que países como Chile, Italia, Irlanda, Francia, España y
Corea del Sur.
En específico, en cuanto a la regulación del sector ferroviario en el indicador PMR, México
se ubica en la posición número 9 de 33 miembros de la OCDE por debajo de países como
Gran Bretaña (1), Alemania (2), Canadá (3), Dinamarca (4) y Australia (6), pero con mejor
posición que países como Italia (10), Japón (14) o Francia (20).
8 OECD (2013), Product Market Regulation Database, disponible en: www.oecd.org/economy/pmr 9 BRICS es el acrónimo para referirse a un grupo de cinco países de economías: Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica.
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3.1 Revisión del marco regulatorio existente
El sector ferroviario se rige por la LRSF, la Ley de Vías Generales de Comunicación, el
Reglamento Interior de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, el Reglamento del
Servicio Ferroviario y diversas NOMs.10
El 26 de enero de 2015, fue publicado en el DOF, el Decreto por el que se reforman y
adicionan diversas disposiciones de la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario. En ese
sentido, derivado del análisis realizado por la COFEMER la reforma legal del servicio
ferroviario considera, de manera enunciativa más no limitativa, la emisión de los siguientes
instrumentos regulatorios (Tabla 3):
Tabla 3. Actos Administrativos de Carácter General que se desprenden de la Reforma a la LRSF
No. Descripción Plazo para su emisión
1 Reglamento Interior de la Agencia Reguladora del
Transporte Ferroviario.
180 día naturales a partir de la entrada en vigor del Decreto
2 Modificación al Reglamento del Servicio Ferroviario. 180 día naturales a partir de la entrada en vigor del Decreto
3 Reglas de Operación del Fondo Nacional de Seguridad
para Cruces Viales Ferroviarios (FNSCVF).
180 días naturales siguientes a la fecha de constitución del FNSCVF
4
Lineamientos en materia de ruido y otros contaminantes
atribuibles al tránsito ferroviario al interior de zonas
urbanas o centros de población.
60 días naturales siguientes a la fecha de creación de la Agencia
5
Normas que determinen las características y
especificaciones técnicas de las vías férreas, del servicio
público ferroviario y de sus servicios auxiliares, y de la
infraestructura física de interconexión.
---
6
Normativa y estándares de señalización y seguridad en la
operación de los cruzamientos ferroviarios, tomando en
cuenta los estándares utilizados a nivel internacional. ---
7 Bases de regulación Tarifaria. ---
Fuente: COFEMER, 2015.
10 De acuerdo con el artículo 3 de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, una Norma Oficial Mexicana es la regulación técnica de observancia obligatoria expedida por las dependencias competentes, conforme a las finalidades establecidas en el artículo 40 de dicha Ley, que establece reglas, especificaciones, atributos, directrices, características o prescripciones aplicables a un producto, proceso, instalación, sistema, actividad, servicio o método de producción u operación, así como aquellas relativas a terminología, simbología, embalaje, marcado o etiquetado y las que se refieran a su cumplimiento o aplicación.
20
En ese sentido, es relevante que el diseño de dicha normativa conlleve un análisis con la
finalidad de procurar que los objetivos de la regulación atiendan eficientemente la
problemática (fallos de mercado, riesgos) que da origen a dicha normativa y que se busque
que la regulación genere mayores beneficios que costos y el máximo bienestar social.
En particular, el 21 de octubre de 2015, con el fin de promover la transparencia en el diseño
y aplicación de la regulación y que ésta genere el máximo beneficio social, la COFEMER
recibió de la SCT los anteproyectos: i) Decreto por el que se crea la Agencia Reguladora del
Transporte Ferroviario y ii) Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas
disposiciones del Reglamento del Servicio Ferroviario. Para ambos instrumentos, la
Secretaría solicitó a la COFEMER expedir la constancia de publicidad a que se refiere el
artículo 10 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental y 25 de su Reglamento, por lo que esta Comisión no pudo emitir resolución
alguna hasta dentro de un plazo de veinte días hábiles.
El Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del
Reglamento del Servicio Ferroviario, tiene por objeto regular el Servicio Público de
Transporte Ferroviario y las vías generales de comunicación ferroviaria, su construcción,
conservación, mantenimiento, operación, explotación y garantía de interconexión, derechos
de arrastre y de paso, así como la prestación de los servicios ferroviarios, en los que se
procurarán condiciones de competencia, conforme a la LRSF.
Por otra parte, el Decreto de creación de la ARTF, indica que su objeto será regular,
promover, vigilar y verificar la construcción, operación, explotación, conservación,
mantenimiento, interconexión en las vías férreas e infraestructura ferroviaria y la prestación
del servicio público de transporte ferroviario y de sus servicios auxiliares, así como fomentar
la interrelación de las terminales ferroviarias multimodales.
21
Asimismo, esa Dependencia señaló que la ARTF tendrá atribuciones como:
a) Integrar el Registro Ferroviario Mexicano;
b) Promover la expansión y el uso de la red ferroviaria;
c) Expedir, revalidar, suspender y cancelar la licencia federal ferroviaria, de
conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables;
d) Dar seguimiento a los siniestros ferroviarios y en su caso, integrar la comisión para
la investigación de los mismos;
e) Fomentar el desarrollo de infraestructura multimodal, para incrementar la
accesibilidad al transporte de carga en el país;
f) Ejercer las atribuciones respecto de las tarifas y precios en el servicio público del
transporte ferroviario, sus servicios auxiliares y demás actividades relacionadas con
el servicio ferroviario; y
g) Coordinar el Fondo Nacional de Seguridad para Cruces Viales Ferroviarios de
conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables, entre otras.
Por otra parte, de acuerdo con el Catálogo de Normas Oficiales Mexicanas de la Dirección
General de Normas de la Secretaría de Economía, existen una serie de NOMs emitidas por
el Comité Consultivo Nacional de Normalización de Transporte Terrestre que son
aplicables al sector ferroviario (Tabla 4).
Tabla 4. Listado de NOMs del Sector Ferroviario
Homoclave Nombre Fecha de
publicación Fecha de entrada
en vigor
NOM-002-SCT/2011 Listado de las substancias y materiales peligrosos más usualmente transportados.
2012-01-27 2012-03-27
NOM-002/1-SCT/2009
Listado de las substancias y materiales peligrosos más usualmente transportados, instrucciones y uso de envases y embalajes, recipientes intermedios para gráneles grandes envases y embalajes, cisternas portátiles, contenedores de gas de elemento.
2010-03-04 2010-05-03
22
Homoclave Nombre Fecha de
publicación Fecha de entrada
en vigor
NOM-004-SCT/2008 Sistemas de identificación de unidades destinadas al transporte de substancias, materiales y residuos peligrosos.
2008-08-18 2008-11-11
NOM-005-SCT/2008 Información de emergencia para el transporte de substancias, materiales y residuos peligrosos.
2008-08-14 2008-11-07
NOM-006-SCT2/2011
Aspectos básicos para la revisión ocular diaria de la unidad destinada al autotransporte de materiales y residuos peligrosos.
2011-08-22 2011-10-21
NOM-009-SCT2/2009
Especificaciones especiales y de compatibilidad para el almacenamiento y transporte de las substancias, materiales y residuos peligrosos de la clase 1 explosivos.
2010-02-12 2010-04-13
NOM-010-SCT2/2009
Disposiciones de compatibilidad y segregación para el almacenamiento y transporte de substancias, materiales y residuos peligrosos.
2009-09-01 2009-10-31
NOM-011-SCT2/2012
Condiciones para el transporte de las substancias y materiales peligrosos envasadas y/o embaladas en cantidades limitadas.
2012-07-05 2012-09-03
NOM-019-SCT2/2004
Disposiciones generales para la limpieza y control de remanentes de substancias y residuos peligrosos en las unidades que transportan materiales y residuos peligrosos. NOM-019-SCT2/2004.
2004-12-03 2005-02-01
NOM-028-SCT2/2010
Disposiciones especiales y generales para el transporte de las substancias, materiales y residuos peligrosos de la clase 3 líquidos inflamables.
2010-05-10 2010-07-09
NOM-044/1-SCT2-1997
Instrucciones para la ejecución de inspecciones y reparaciones programables de conservación del equipo tractivo ferroviario. Parte 1. Inspección diaria o de viaje.
1998-06-01 1998-07-31
NOM-044/2-SCT2-1995
Instrucciones para la ejecución de inspecciones y reparaciones programables de conservación del equipo tractivo ferroviario. Parte 2, inspección trimestral o de 48,000 kilómetros de recorrido.
1997-05-12 1997-05-13
NOM-050-SCT2-2001 Disposición para la señalización de cruces a nivel de caminos y calles con vías férreas.
2001-11-08 2002-01-07
NOM-053-SCT-2-2010
Transporte terrestre-características y especificaciones técnicas y de seguridad de los equipos de las grúas para arrastre, arrastre y salvamento.
2011-04-01 2011-05-31
NOM-055-SCT2-2000 Para vía continua, unión de rieles mediante soldadura.
2001-05-08 2001-07-07
NOM-056-SCT2-2000 Para durmientes de madera. 2001-05-02 2001-07-01
23
Homoclave Nombre Fecha de
publicación Fecha de entrada
en vigor
NOM-064-SCT2-2001
Reglas de seguridad e inspecciones periódicas a los diversos sistemas que constituyen el equipo tractivo ferroviario diésel-eléctrico.
2002-01-21 2002-03-22
NOM-076-SCT2-2003
Lineamientos para el uso de los servicios de interconexión y de terminal entre los concesionarios ferroviarios mexicanos. (contiene anexo publicado en el D. O. F. el 19 de mayo de 2004).
2004-03-03 2004-05-02
Fuente: Elaboración propias, con información del Catálogo de Normas Oficiales Mexicanas.
No obstante, la mayoría de estas normas no ha llevado a cabo su revisión quinquenal de
conformidad con lo establecido en el artículo 51, tercer párrafo11, de la Ley Federal sobre
Metrología y Normalización. La revisión quinquenal es importante para verificar si las
condiciones que dieron origen a la emisión de la regulación siguen vigentes o derivado a los
cambios tecnológicos que provoquen que los estándares establecidos en la normativa ya
sean obsoletos. En ese sentido, es oportuno que dicha normativa se revise para que pueda
ser ratificad, actualizada o eliminada, en aras de otorgar mayor certidumbre jurídica a los
particulares así como tener un marco normativo actualizado en beneficio de la seguridad y
el desarrollo del sector ferroviario.
Finalmente, de acuerdo al PNN publicado en el DOF el 24 de abril de 2015, existe una serie
de temas a ser iniciados y desarrollados como NOMs en el periodo de enero a diciembre de
2015 (Tabla 5) y NOMs a ser modificadas en el mismo periodo (Tabla 6) que resultan
relevantes para la seguridad, desarrollo y certeza jurídica en el sector.
11 Artículo 51.- Para la modificación de las normas oficiales mexicanas deberá cumplirse con el procedimiento para su elaboración. 11 […] Las normas oficiales mexicanas deberán ser revisadas cada 5 años a partir de la fecha de su entrada en vigor, debiendo notificarse al secretariado técnico de la Comisión Nacional de Normalización los resultados de la revisión, dentro de los 60 días naturales posteriores a la terminación del período quinquenal correspondiente. De no hacerse la notificación, las normas perderán su vigencia y las dependencias que las hubieren expedido deberán publicar su cancelación en el Diario Oficial de la Federación. La Comisión podrá solicitar a la dependencia dicha cancelación. […]
24
Tabla 5. Temas a ser iniciados y desarrollados como normas en 2015
Tema
Objetivo y Justificación
Transporte de productos de consumo final elaborados a partir de una substancia o material considerado como peligroso para propósitos de uso personal o uso doméstico que se encuentran en una presentación para la venta al público o para su adquisición por consumidores finales
Establecer las disposiciones generales para efectuar el transporte de productos de consumo final o venta al público elaborados a partir de una substancia o material considerado como peligroso para propósitos de uso personal o uso doméstico que se encuentran en una presentación para la venta al público o para su adquisición por consumidores finales.
Disposiciones para Efectuar la Inspección de Carros Tanque Ferroviarios Asignados al Transporte de Materiales y Residuos Peligrosos
Establecer las disposiciones para efectuar la inspección de carros tanque ferroviarios asignados al transporte de materiales y residuos peligrosos, para preservar la seguridad y confiabilidad de los carros tanque ferroviarios en razón a las condiciones y requisitos altamente estrictos para su operación.
Disposiciones de Seguridad para el Equipo de Arrastre al Servicio de Carga.
Establecer los requerimientos básicos respecto a parámetros, tolerancias, límites de desgaste y causas de reposición de equipos y componentes que están directamente relacionados con la seguridad operativa del equipo de arrastre ferroviario al servicio de carga, para la simplificación, unificación y especificación de los escantillones de los componentes de las unidades de arrastre, a través de inspecciones.
Plan Común para Atención de Emergencias
Establecer los lineamientos mínimos para que las Empresas Ferroviarias, usuarios y autoridades respondan de manera oportuna y organizada ante una emergencia, a fin de evitar o reducir al máximo los daños ocasionados por éstos. Dado de que no existe una planeación para la atención de contingencias de manera organizada, se considera necesario, establecer un plan, en el que se establezcan los criterios generales para la planeación de una emergencia desde su ocurrencia hasta su mitigación, para lo cual el propósito principal de esta Norma es la de establecer una metodología que estandarice los planes de actuación, para la atención de contingencias.
Para durmiente de concreto, Parte 1-Durmiente monolítico
Regular los requerimientos mínimos con que debe contar el durmiente monolítico de concreto, con el objeto de incrementar la resistencia de las vías con durmientes que garanticen la estabilidad y flexibilidad de la misma, para evitar descarrilamientos ocasionados por falta de resistencia y fallas en los movimientos radiales.
Disposiciones de Compatibilidad y Segregación en Trenes, de Unidades de Arrastre que transportan Materiales y Residuos Peligrosos
Establecer las disposiciones de compatibilidad y segregación que deben aplicarse en la formación de trenes con las unidades de arrastre que transportan materiales y residuos peligrosos, para reducir los riesgos potenciales en caso de accidentes.
Lineamientos para el Uso de los Servicios de los Derechos de Paso y Derechos de Arrastre Obligatorios entre los Concesionarios Ferroviarios Mexicanos
Establecer las disposiciones, criterios y reglas uniformes para el otorgamiento y recepción de los derechos de paso y derechos de arrastre obligatorios, requeridos para la prestación del servicio público de transporte ferroviario de acuerdo con el artículo 36 de la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario, para garantizar la continuidad, competitividad, confiabilidad y eficiencia de los derechos de paso de arrastre obligatorios.
Metodología para la Presentación de Informes de Accidentes Ferroviarios
Establecer la metodología para la clasificación y formulación de informes sobre accidentes ferroviarios que deben presentar
25
Tema
Objetivo y Justificación
las empresas ferroviarias concesionarias, asignatarias y permisionarias a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, para estandarizar la diversidad de formas y estilos con que las empresas ferroviarias presentan dichos informes de accidentes ferroviarios, además de obligar a que éstos se presenten dentro de los plazos establecidos.
Fuente: Elaboración propias, con información del Programa Nacional de Normalización 2015.
Tabla 6. Normas vigentes a ser modificadas en 2015
Normas vigentes a ser modificadas
Objetivo y Justificación
NOM-019-SCT2/2004, Disposiciones Generales para la Limpieza y Control de Remanentes de Substancias y Residuos Peligrosos en las Unidades que Transportan Materiales y Residuos Peligrosos.
Establecer las disposiciones generales para efectuar el lavado de las unidades que transportan materiales o residuos peligrosos, así como la información que debe contener el documento que acredite este proceso y garantice un adecuado control de los remanentes que persisten después de la descarga de las unidades, con métodos que contribuyan a la reducción de contaminantes ambientales o su neutralización derivados de las actividades propias de este tipo de transporte.
NOM-055-SCT2-2000 Para Vía Continua, Unión de Rieles Mediante Soldadura.
Regular la colocación y aplicación de la soldadura, para reducir los errores en su ejecución y aumentar la eficiencia al establecer las disposiciones que permitan aplicar los avances tecnológicos en la materia.
Modificación a la NOM-050-SCT2/2001 Disposición para la Señalización de Cruces a Nivel de Caminos y Calles con Vías Férreas.
Establecer los métodos de calificación y disposiciones que deben observarse para evaluar las condiciones físicas y de operación de los cruces a nivel de calles y carreteras con vías férreas, así como la señalización vial pasiva y activa que debe instalarse según la calificación obtenida, para brindar seguridad a los usuarios.
Modificación a la NOM-056-SCT2-2000 Para Durmientes de Madera.
Establecer las especificaciones básicas de manufactura, dimensiones, impregnación, inspección del producto y estibación en el embarque del durmiente de madera, con la finalidad de que este elemento de la superestructura de la vía férrea reúna la resistencia y durabilidad requeridas para su utilización y contribución a la seguridad de la operación ferroviaria.
Fuente: Elaboración propias, con información del Programa Nacional de Normalización 2015.
26
3.2 Diseño institucional para la Agencia Reguladora del Transporte
Ferroviario
La fortaleza institucional influye de manera muy importante en el desarrollo económico del
país al reducir los fallos de gobierno, los cuales se presentan cuando los tomadores de
decisiones responden a sus propios intereses en lugar del interés público. En este sentido,
diversos estudios han mostrado que para el crecimiento sostenido de las naciones es
necesario crear instituciones inclusivas y sólidas que protejan la competencia y los derechos
de propiedad. Así, en las últimas décadas, diversos países han experimentado la creación de
agencias reguladoras a las que se les otorgaron poderes y funciones que originalmente
realizaban los gobiernos centrales, fortaleciendo de esta manera el marco institucional.
La agencia reguladora en el sector ferroviario, por su estructura y atribuciones es un
regulador social y económico. Los reguladores sociales tienen como propósito garantizar el
cumplimiento de objetivos relacionados con la protección del interés público. Las
regulaciones de este tipo tienen como propósito proteger la salud, la seguridad, el medio
ambiente y la cohesión social. Para garantizar lo anterior, los órganos reguladores deben
gozar de cierta fortaleza institucional.
Por otro lado, los reguladores económicos son agencias encargadas de garantizar el
cumplimiento de diversos objetivos sectoriales relacionados con la eficiencia económica. La
regulación económica interviene en las decisiones de mercado, imponiendo restricciones a
la empresa regulada en materia de precios, cantidades, servicios y barreras a la entrada,
salida o movilidad, con el objetivo de buscar la eficiencia de los mercados, incrementando el
bienestar social y beneficiando a los consumidores.
Uno de los modelos más utilizados para explicar el funcionamiento de las agencias
reguladoras independientes (ARIs) es el modelo de agente-principal. De acuerdo con
Stephen Ross (1973), se dice que se ha creado una relación de agencia entre dos partes
cuando una –designada como el agente–, actúa como representante de la otra, designada
como el principal.
27
Los objetivos típicos de la delegación son:
i) Beneficiarse de la división del trabajo y la especialización;
ii) Evitar problemas de acción colectiva; y
iii) Mejorar la eficiencia en la toma de decisiones.
Ross (1973) afirma que prácticamente cualquier acuerdo contractual del tipo empleado-
empleador o el estado y sus gobernados contiene elementos importantes de agencia.
Los principales problemas que se enfrentan en las relaciones de agencia se refieren a la
asimetría de información que existe entre el principal y el agente ya que ambos son actores
racionales con funciones de utilidad que no coinciden. Algunos problemas típicos son:
i) Selección adversa: el agente naturalmente posee información sobre sus atributos,
misma de la que carece el principal, quien no puede saber si está seleccionando al
agente más capacitado para realizar las funciones que busca delegar.
ii) Riesgo moral: las acciones del agente no son directamente observables por el
principal y los costos de monitoreo pueden ser muy altos.
iii) Choques externos: el resultado de las decisiones del agente puede verse afectado por
choques externos no observables por parte del principal, por lo que el agente puede
argumentar que la entrega de malos resultados no es su responsabilidad.
Los problemas de agencia pueden ser minimizados mediante el uso de mecanismos de
control, como el diseño de contratos que posean una estructura de incentivos adecuada, el
establecimiento de procesos de selección que lleven al agente a revelar información oculta,
el requerimiento de reportes y otras formas de monitoreo que permitan controlar las
acciones del agente, y el establecimiento de contrapesos institucionales que limiten la
posibilidad del agente de tomar acciones unilaterales en perjuicio del principal.
La diferencia entre las preferencias del agente y las del principal y la deficiencia en la
estructura de incentivos o la conformación institucional de la agencia derivan en “costos de
agencia” (agency losses), que se refieren a los costos asociados con los que el agente se desvíe
de las preferencias del principal. Para reducir los costos de agencia, es fundamental que se
establezcan los controles de manera ex ante y ex post, y que la estructura de incentivos sea
eficiente.
28
Mark Thatcher (2002) sostiene que la teoría del agente-principal aplica correctamente a la
creación de ARIs, y afirma que la regulación difiere de otras tareas burocráticas en que los
intereses suelen estar más concentrados y la información es más asimétrica. La asimetría de
la información característica de algunos sectores, incrementa la necesidad de agencias
especializadas.
Considerando que algunos sectores económicos requieren de inversiones de capital muy
significativas, es fundamental que exista un compromiso creíble por parte del gobierno en
cuanto a la recuperación de los gastos de capital. La creación de agencias independientes
permite incrementar la credibilidad de los compromisos gubernamentales.
De acuerdo con Thatcher (2002), la creación de ARIs respondió a una lógica funcional en la
que se buscó:
i) Reducir asimetrías de información;
ii) Eludir la culpa por decisiones impopulares;
iii) Cumplir con compromisos en materia de políticas públicas; y
iv) Lidiar con asuntos técnicos complejos.
En este sentido, Fabrizio Gilardi (2001) afirma que el modelo del agente-principal es
adecuado pero insuficiente para comprender la lógica de la delegación a ARIs. Mientras que
en un modelo típico de agencia se busca evitar que el agente actúe de manera independiente
(aunque esto ocurra con frecuencia), en el caso de los reguladores la independencia es uno
de los objetivos. En general, la delegación a ARIs obedece a factores que típicamente no se
consideran en los modelos de agente-principal, como la incertidumbre política asociada con
los regímenes democráticos.
Una forma de entender las razones por las que se crean ARIs consiste en observar las
políticas públicas como derechos políticos o de autoridad de los gobernantes en un momento
determinado. A diferencia de la propiedad privada, los derechos políticos están sujetos a los
procesos electorales. Por ello, la literatura señala la necesidad de crear organismos ajenos a
los ciclos políticos, toda vez que esto permite que las estrategias determinadas por la
coalición gobernante en un periodo t no sean desechas por coaliciones futuras en un periodo
t + 1.
29
De esta manera, se presenta un proceso de delegación de poderes de gobiernos
democráticamente elegidos hacia agencias reguladoras operadas mediante mecanismos que
están desvinculados del proceso democrático. Esto permite dar credibilidad y consistencia a
las políticas públicas en el largo plazo por parte de los gobiernos que se encuentran en un
periodo específico de tiempo.
Como se señaló anteriormente, la fortaleza de las ARIs no es suficiente para abordar los
argumentos típicos del modelo de agente-principal. La necesidad de expertise, por ejemplo,
no explica por qué los gobiernos renuncian a algunas de sus facultades para otorgarlas a
agentes parcialmente fuera de su control.
La fortaleza institucional, sin embargo, permite elevar el nivel de compromiso del Gobierno
con los inversionistas en industrias con altos niveles de capital, evita vaivenes asociados con
la democracia y ayuda a eludir la responsabilidad de decisiones que no aportan beneficios
políticos. No obstante, si la independencia no va asociada con controles y transparencia,
puede derivar en captura.
De acuerdo con Stigler (1971), la regulación es diseñada y operada en beneficio de la
industria. A diferencia de lo que señala la teoría del interés público (el estado actúa en
beneficio de los ciudadanos), los políticos actúan conforme a sus propios intereses, sobre los
que los grupos organizados (quienes cuentan con poder económico y político) pueden tener
una influencia considerable. En las agencias reguladoras, los intereses de los regulados
pueden penetrar con relativa facilidad si no existen controles adecuados. La posibilidad de
captura se incrementa conforme mejor es la organización de la industria y menor la
oposición que enfrenta. Por ello, algunos autores señalan que un exceso de independencia
de las agencias reguladoras sin que existan mecanismos que eviten la captura, no es
necesariamente deseable. En este sentido, para que un marco institucional de ARIs se
encuentre suficientemente sólido, también deben considerarse mecanismos de control que
blinden a los reguladores de ser capturados por la industria regulada.
En relación con lo anterior, Jean-Jacques Laffont (2005) señala que existen dos tipos de
reguladores que deben ser temidos: aquellos sin poder y bajo el control total del Gobierno
y aquellos con excesiva independencia, que puedan ser capturados por la industria regulada.
30
Por lo tanto, con el fin de evitar la captura regulatoria, deben instituirse mecanismos de
control eficientes.
Los mecanismos de control sobre las ARIs analizados por la literatura consisten en el
monitoreo (directo o indirecto, mediante “alarmas de fuego”, una forma en la que se reducen
los costos de control de la agencia bajo el supuesto de que sus faltas pueden ser reportadas
por los afectados), en los cuales se instituyen procedimientos administrativos y contrapesos
institucionales. Otros mecanismos de control sobre las agencias reguladoras se observan en
el otorgamiento del presupuesto, la organización interna, las designaciones y los cambios
en la legislación.
La transparencia de los órganos reguladores puede constituirse en un mecanismo eficaz para
evitar la captura y promover la eficiencia en la regulación. La transparencia permite la
aplicación de “alarmas de fuego”.
De acuerdo con Jean-Jacques Laffont y Jean Tirole (1990), la división de poderes puede
servir como un método de control para los órganos reguladores. El establecimiento de
agencias reguladoras de tipo sectorial y agencias de tipo transversal con funciones
regulatorias similares puede ayudar a evitar la captura regulatoria y fomentar el
establecimiento de precios y tarifas eficientes.
El mismo Laffont señala que una primera razón para duplicar el número de agencias
reguladoras es la competencia tipo yard-stick. Utilizando la correlación de las señales de cada
uno de los reguladores, el principal puede obtener, sin costo, la información que necesita
sobre el regulado. En este sentido, la presencia de más de una agencia que se encuentre
regulando a un mismo sector puede ayudar a incrementar el nivel de bienestar social.
Una segunda razón señalada por Laffont (2005) para propiciar la separación de poderes en
materia regulatoria, consiste en que ayuda a evitar la captura. Se señala que la separación
de poderes puede ayudar a incrementar el compromiso intemporal de los reguladores,
reducir el riesgo de cometer errores y generar incentivos a mantener una buena reputación.
31
Johansen (2003) también afirma que la independencia de las agencias debe estar acotada
para evitar la captura, pero señala que ciertos métodos, como la transparencia, pueden ser
más adecuados que otros, como los nombramientos, para acotar la autonomía y al mismo
tiempo incrementar la legitimidad del órgano regulador.
Por otra parte, la OCDE ha establecido una serie de principios que aseguran la confianza
pública hacia los reguladores, estos principios son los siguientes: i) claridad en los roles, ii)
prevención de influencia indebida y mantenimiento de confianza, iii) toma de decisiones y
estructura de gobernanza para reguladores independientes, iv) rendición de cuentas y
transparencia, compromiso, fondeo y evaluación del desempeño.
El principio de la claridad en los roles sugiere que el rol del regulador debe estar claramente
definido en relación a sus objetivos, funciones y acuerdos o relaciones con otras entidades
públicas o privadas. Se requieren establecer objetivos claros para promover la confianza y
las relaciones transparentes entre los reguladores y las entidades reguladas.
El principio de prevención de influencia indebida menciona que se tiene que dar una estrecha
interacción entre reguladores y entidades reguladas en ambas direcciones. Se debe evitar
que los reguladores influyan en la actuación de las entidades reguladas y viceversa, para ello
una manera de evitarlo sería el otorgamiento de plena independencia del poder ejecutivo y
tener una estructura regulatoria separada de este. La independencia en el regulador se
traducirá en objetividad, imparcialidad y consistencia por parte del regulador.
El principio de toma de decisiones y estructura de gobernanza para reguladores
independientes dice que para asegurar la independencia de las decisiones de los reguladores,
es necesario establecer una estructura adecuada de órgano de gobierno. El órgano de
gobierno de un regulador independiente debe estar separado de la influencia de stakeholders,
ministerios o industria para con ello apoyar la integridad regulatoria y llegar a decisiones
objetivas e imparciales.
El principio de rendición de cuentas y transparencia muestra que el regulador crea confianza
en su actuación en la medida en que se vuelve más consciente de compartir la información.
Para promover la confianza en las políticas regulatorias, los reguladores deben rendir
cuentas y ser transparente con los 3 siguientes grupos de stakeholders: Ministros y el
32
legislativo, las entidades reguladas y el público en general. Es conveniente que el regulador
informe públicamente y de manera regular el logro de sus objetivos y el acontecer de su
funcionamiento al cuerpo legislativo con el fin de contribuir a su deber de rendición de
cuentas hacia la instancia que le confirió dichos poderes de interés público.
El principio de compromiso muestra que para lograr la confianza en el público y los
stakeholders, es importante que el regulador informe acerca del proceso de elaboración de
políticas y de toma de decisiones, esto puede mejorar la calidad y la eficiencia de las leyes y
regulaciones que son implementadas y mejorar la claridad del marco regulatorio.
El principio de fondeo indica que con el fin de mejorar la confianza pública y eficiencia en
las decisiones del regulador, es necesario proveer de claridad y transparencia a las fuentes
de financiamiento y gasto, esto en aras de proteger la independencia y objetividad del
regulador. Existen dos fuentes de fondeo por parte del regulador, estas son la recuperación
de costos por multas y el fondeo por parte del gobierno.
Finalmente, el principio de evaluación del desempeño, menciona que esta es importante para
los reguladores porque les permite estar conscientes de los impactos que generan sus
acciones y decisiones. La evaluación se puede realizar de manera ex ante y ex post, la
estrategia elegida para llevarla a cabo tiene que garantizar que los resultados sean
difundidos y que el regulador está abierto a mejoras en su desempeño tanto en el corto como
en el largo plazo.
Tabla 7. Principios de confianza pública de los reguladores
Principio Descripción o alcance
Claridad
Rol del regulador claramente definido conforme a sus objetivos, funciones, acuerdos e interacción con otras instituciones.
Prevención
Estrecha interacción entre reguladores y entidades reguladas en ambas direcciones. La independencia del poder ejecutivo permite objetividad, imparcialidad y consistencia en las decisiones del regulador.
Toma de decisiones y estructura de gobernanza
Establecer una estructura adecuada de órgano de gobierno.
Rendición de cuentas y transparencia
El regulador crea confianza en su actuación en la medida en que se vuelve
33
más consciente de compartir la información.
Compromiso Compartir y difundir el proceso de elaboración de políticas y de toma de decisiones.
Fondeo Proveer claridad y transparencia de las fuentes de financiamiento y gasto.
Evaluación Evaluación del desempeño para diseñar estrategias que permitan mejorar las acciones y resultados del regulador.
Fuente: COFEMER
La reforma a la LRSF establece la creación de la agencia reguladora del servicio ferroviario
como un órgano desconcentrado12 de la SCT, lo que en cierta medida, pudiera limitar
algunos rubros de su diseño institucional. No obstante, sería importante dotar de ciertos
principios a la agencia para que, en medida de lo jurídicamente posible, esta pueda tener un
diseño institucional conforme a las mejores prácticas internacionales desde su conformación.
En Estados Unidos, la Administración Federal de Ferrocarriles (FRA) precisa la definición
de roles del personal y las funciones regulatorias y promociones del personal, las funciones
de promoción y regulación son llevadas a cabo por diferentes áreas con personal
especializado para cada una de ellas. La Oficina de Regulación de los Ferrocarriles (ORR)
del Reino Unido es una Agencia no ministerial del Gobierno y la Agencia de Transporte de
Canadá (CTA) es una institución con independencia administrativa del gobierno.
Las 3 agencias antes mencionadas tienen mecanismos para prevenir la influencia del público
y la industria en sus decisiones. En el caso de la FRA, el presidente designa a su titular con
la aprobación del Senado y la agencia reporta directamente al Departamento del Transporte.
En Canadá las decisiones de la CTA no dependen de alguna rama del ejecutivo y en el Reino
Unido también se tiene cierto grado de independencia al nombrar un comité de 10 miembros
nombrado por el Ministerio del Transporte para un periodo de 5 años.
12 Los órganos desconcentrados son entidades jerárquicamente subordinadas a las dependencias, con facultades específicas para resolver asuntos en la materia encomendada de conformidad con las disposiciones legales aplicables. Los órganos desconcentrados cuentan con autonomía administrativa, pero no tienen responsabilidad jurídica ni patrimonio propio. Es importante señalar que los recursos ejercidos por los órganos administrativos desconcentrados forman parte del gasto del Ramo Administrativo que los coordina sectorialmente.
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En relación con la rendición de cuentas y responsabilidad, las 3 agencias (FRA, CTA y ORR)
tienen que presentar reportes detallados de sus actividades, metas y logros que tuvieron en
el año. En el caso de la FRA esta debe revelar un informe sobre los logros de la agencia en
la misma época en que se hace su solicitud de presupuesto con el fin de ligar estas dos
actividades. Las agencias y Canadá y Reino Unido reportan a los comités parlamentarios
correspondientes.
En materia de transparencia y compromiso, la FRA cuenta con una oficina exclusiva de
enlace con el público y las agencias de Canadá y Reino Unido (CTA y ORR) tienen
plataformas web donde hacen públicas sus regulaciones y las someten a consulta pública.
En relación al fondeo de sus recursos, en las agencias de Estados Unidos (FRA) y Canadá
(CTA) el presupuesto se origina en el Parlamento lo que hace vincular el desempeño de
estas agencias con los recursos que se le proveerán. En la agencia del Reino Unido prevalece
una práctica novedosa donde el 59% del presupuesto proviene de los usuarios de los
servicios, el 31% del gobierno y el 10% de las actividades comerciales.
En los Estados Unidos existen indicadores sobre el mercado ferroviario relacionados a
aspectos financieros, técnicos y de calidad, entre éstos se encuentra uno que mide el nivel de
satisfacción del cliente con el servicio ferroviario. En el Reino Unido los indicadores
ferroviarios cubren los temas de seguridad y los temas de eficiencia administrativa, entre
estos últimos se pueden encontrar las quejas y procedimientos promovidos por los usuarios.
Los indicadores para los reguladores de Canadá se centran en la resolución de disputas entre
autoridad y stakeholders.
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Conclusiones
El sector ferroviario se caracteriza por ser un mercado que presenta economías de escala y
economía de redes, por lo que de facto, tiene fallas de mercado, por lo que resulta relevante
la regulación que el Estado emita a fin de promover la eficiencia del mismo. En este sentido,
la COFEMER concluye la necesidad de acelerar la emisión de la regulación secundaria que
se derive de la reforma a la LRSF a efecto de dotar al sector de todos los instrumentos
jurídicos que coadyuven en su modernización.
La ARTF tendrá como reto adoptar los principios de gobernanza de los reguladores
establecidos por la OCDE, conforme a su naturaleza jurídica. La agencia será un órgano
fundamental para: i) promover la eficiencia del mercado, la competencia a través la
interconexión en las vías férreas y en las terminales ferroviarias multimodales, ii) la
implementación de la nueva regulación y iii) la verificación de los concesionarios,
permisionarios y asignatarios, a fin de elevar la productividad, la eficiencia y la participación
de los servicios ferroviarios en el mercado de transporte del país, optimizando la asignación
de los recursos.
Finalmente, la revisión, actualización y emisión de normas oficiales mexicanas del sector,
como instrumentos para garantizar la seguridad de las personas, las mercancías y en general
la seguridad de la infraestructura deberán realizarse en base a las mejores prácticas
internacionales y a los principios de gobernanza regulatoria, principalmente dando lugar a
la transparencia y consulta pública de los principales actores del sector, entre ellos empresas,
expertos, academia y sociedad civil.
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