MEMORANDUM

A: Centro de Acción Urbana Comunitaria y Empresarial (CAUCE) de Río PiedrasDe: Eugenio Martínez RodríguezFecha:22 de febrero de 2010-02-18 Asunto: Constitucionalidad y legalidad de ordenanzas municipales contra el “vagar” y “vagabundear”

ContenidoResumen......................................................................................................................................................2

Hechos relevantes...................................................................................................................................2

Controversias y conclusiones...................................................................................................................3

Fragmentos de Códigos de Orden Público...............................................................................................3

Carolina...............................................................................................................................................3

Caguas.................................................................................................................................................4

Rincón..................................................................................................................................................4

Prohibición de “vagar”, “vaguear”, “vagabundear”, “merodear”................................................................5

Igual protección de las leyes....................................................................................................................5

Pobreza como categoría sospechosa...................................................................................................5

Violación de derecho fundamental......................................................................................................6

Debido proceso de ley sustantivo............................................................................................................7

Privación de la libertad........................................................................................................................7

Escrutinio estricto................................................................................................................................7

Debido proceso de ley procesal...............................................................................................................9

La vaguedad en la prohibición de vagar...............................................................................................9

Libertad de expresión............................................................................................................................12

Dignidad del ser humano.......................................................................................................................12

Tratamiento compulsorio de deambulantes con problemas de drogadicción y otros problemas.............13

Derecho a la intimidad...........................................................................................................................13

Tratamiento compulsorio......................................................................................................................14

Ingreso Involuntario a Hospitalización...................................................................................................14

Detención Temporera de Veinticuatro (24) Horas.-..............................................................................15

Ley de Salud Mental y tutela de drogodependientes............................................................................15

Otros derechos estatutarios: ¿Son ilegales las ordenanzas?.....................................................................16

Resumen

Hechos relevantesLa Ley Núm. 19 de 2001 enmendó la “Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado

de Puerto Rico de 1991″, Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991, (21 L.P.R.A. Sec. 4001 et seq.), “a fin de

propiciar la adopción de Códigos de Orden Público por parte de los municipios”. Según lo define la

exposición de motivos de dicha ley, su idea era “lograr y propiciar un ambiente de orden y seguridad,

rescatándose así los espacios públicos para el residente y la comunidad en general”. Desde entonces,

varios municipios1 con Códigos de Orden Público han identificado el problema de la deambulancia2

como uno de los obstáculos de tal “ambiente de orden y seguridad”3. Por tal razón, se ha procedido a

prohibir vía sanciones administrativas ciertas conductas no definidas identificadas con términos como

“vagar”, “vaguear”, “deambular”, “vagabundear”, “mendigar agresivamente” y “merodear”4.

Este memorándum examinará la constitucionalidad y legalidad de ordenanzas del tipo

mencionado, así como del hipotético escenario de ordenanzas que proscriban VERIFICAR el tratamiento

compulsorio de deambulantes con problema de drogadicción.

Controversias y conclusiones

1. ¿Son inconstitucionales las ordenanzas municipales que prohíben “vagar”, “merodear” y

“deambular” en espacios públicos?

1 Específicamente Adjuntas, Aguada, Aguas Buenas, Aibonito, Arecibo, Barceloneta, Barranquitas, Bayamón, Cabo Rojo, Caguas, Camuy, Carolina, Cataño, Cayey, Ceiba, Ciales, Cidra, Coamo, Comerío, Corozal y Dorado.También figuran en la lista Fajardo, Gurabo, Hatillo, Humacao, Isabela, Lajas, Las Piedras, Manatí, Maricao, Mayagüez, Morovis, Naranjito, Patillas, Ponce, Rincón, Salinas, San Germán, San Juan, San Lorenzo, Santa Isabel, Toa Baja, Utuado, Vega Alta, Vega Baja y Yauco. Datos de “Homes Not Handcuffs: The Criminalization of Homelessness in U.S. Cities”, accesado en http://www.nationalhomeless.org/publications/crimreport/CrimzReport_2009.pdf el 19 de febrero de 2010.2 Ni la palabra “deambulancia” ni “deambulante” aparecen registrados en el Diccionario de la Real Academia Española. Aún así, se utilizarán en este texto por su amplio uso generalizado, y la falta de términos análogos.3 De acuerdo con el informe Informe Sustitutivo de los proyectos de ley que posteriormente se convertirían en la Ley para crear el Concilio Multisectorial en Apoyo a la Población sin Hogar, Ley del Ley Núm. 130 de 27 de septiembre de 2007 ( P. del S. 1254 y P. del S. 1539), “Existen disposiciones en los Códigos de Orden Públicos que discriminan y criminalizan a las personas sin hogar”. En aquel entonces, el estudio identificó a cuarenta (40) municipios que tenían reglamentado la mendicidad o las personas sin hogar en sus Códigos de Orden Público.

4 Según el estudio “Homes Not Handcuffs: The Criminalization of Homelessness in U.S. Cities”, publicado por The National Law Center on Homelessness & Poverty and The National Coalition for the Homeless, en el 2009 un total de 46 municipios de Puerto Rico contaban con “ ordenanzas o códigos de orden público que criminalizan a las personas sin hogar” lo que supera el número de ciudades con iguales normas de cualquier estado de Estados Unidos.

Sí, son inconstitucionales las ordenanzas municipales que prohíben “vagar”,

“merodear” y “deambular” en espacios públicos por ir en contra de la igual

protección de las leyes, el debido proceso de ley sustantivo y la doctrina de vaguedad

bajo la vertiente procesal del debido proceso.

2. ¿Son, las mencionadas ordenanzas, contrarias a los derechos de la población de

deambulantes reconocidos a nivel estatutario?

Sí, son contrarias a los derechos de la población de deambulantes reconocidos a nivel

estatutario, específicamente en de la Ley de Salud Mental de Puerto Rico, Ley Núm.

408 de 2 de octubre de 2000 y de la Ley para crear el Concilio Multisectorial en

Apoyo a la Población sin Hogar, Ley del Ley Núm. 130 de 27 de septiembre de 2007

3. ¿ Son inconstitucionales o ilegales las ordenanzas municipales que regulen el

ofrecimiento de servicios a la población de deambulantes en los espacios públicos?

No, no son inconstitucionales ni ilegales las ordenanzas municipales que regulen el

ofrecimiento de servicios a la población de deambulantes en los espacios públicos por

no ser regulaciones que excedan la facultad del Estado de regular los espacios

públicos en cuanto a tiempo, lugar, y manera.

Fragmentos de Códigos de Orden Público A modo de ejemplo, la siguiente es una serie de fragmentos de Códigos de Orden Público

representativos del tipo de pieza al que se refiere este trabajo:

Carolina

Artículo 7.24 Prohibición de deambular, vagar, vagabundear, recolectar, pernoctar en

aceras y lugares públicos.

Se prohíbe deambular, vagar, vagabundear, recolectar dinero y pernoctar en las vías

públicas, aceras y lugares públicos sin rumbo, ni residencia

Caguas

Indebido de Propiedad Ninguna persona podrá vaguear ni deambular ni utilizar sitios

públicos o balcones de residencias ajenas o estructuras abandonadas con el propósito

de pernoctar permanente o frecuentemente. Multa Administrativa: $ 300.00 - En caso

que la persona se someta ayuda psicológica, tratamiento médico o haga gestiones para

mejorar su estado físico y mental será relevado del pago de dicha multa.

Rincón

Merodeo – Rondar, vagar de un sitio a otro buscando algo.

Artículo 20.0: Prohibición de Solicitar Ayuda Económica, Mendigar Agresivamente y

Merodear

20.1- Se prohíbe en las áreas donde aplique los códigos, solicitar ayuda económica los

ciudadanos en lugares públicos, disponiéndose que se solicitará autorización a la

Administración Municipal de Rincón, siempre y cuando la solicitud de ayuda económica

cumpla con un fin lícito caritativo.

Está prohibido mendigar agresivamente o merodear en lugares públicos y en el área

donde aplique el código. Quedarán exentas de esta disposición Iglesias, Organizaciones

sin Fines de Lucro y Partidos Políticos legalmente constituidos bajo las leyes del Estado

Libre Asociado de Puerto Rico.

A continuación un análisis del tipo de ordenanzas como las anteriores partiendo de los principios

de igual protección de las leyes y el debido proceso de ley. Más adelante se incluirán el principio del

derecho a la intimidad y su corolario de autonomía de la persona, así como los derechos estatutarios

reconocidos a los deambulantes para examinar la idea del tratamiento compulsorio a deambulantes

sumidos bajo la drogadicción.

Prohibición de “vagar”, “vaguear”, “vagabundear”, “merodear”

Igual protección de las leyes

Tanto la constitución de Estados Unidos5 como la del Estado Libre Asociado de Puerto

Rico6 garantizan la igual protección de las leyes. Sin embargo, la jurisprudencia ha reconocido

que no todo discrimen es inconstitucional, pues “el principio constitucional de la igual protección de

las leyes no exige que siempre se de un trato igual a todos los ciudadanos sino que prohíbe un trato

desigual e injustificado.” Domínguez Castro y otros v. E.L.A., 2010 TSPR 11, 177 DPR.

5 Emda. V y Emda. XIV Const. EE.UU.,6 Art. II, Sec. 7, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo I

Para determinar la constitucionalidad de una clasificación bajo la igual protección de las

leyes, primero se examina si la clasificación es una considerada “sospechosa” o si infringe un

“derecho fundamental”, United States v. Carolene Products Company, 304 U.S. 144 (1938). De

ser así, se examina la constitucionalidad bajo el escrutinio estricto, que presume la

inconstitucionalidad de la medida, Id. De no ser así, se examina bajo el escrutinio racional, que

presume la legislación constitucional, Id. También se ha reconocido una especie de escrutinio

intermedio por razón de sexo a nivel federal, Craig v. Boren, 429 US 190 (1976), inexistente

bajo el derecho constitucional puertorriqueño, Vélez v. Srio. de Justicia, 115 D.P.R. 533 (1983); León

Rosario v. Torres, 109 D.P.R. 804 (1980).

Pobreza como categoría sospechosa

En las ordenanzas analizadas, tienen un impacto disparejo en personas que, por razones

sociales, de drogadicción o de otra índole, viven en un nivel de pobreza que llega al extremo de

no poseer una vivienda. Lo anterior sería una clasificación por pobreza. Tal categoría no es

reconocida como una clasificación sospechosa por el derecho constitucional federal, Ortwein v.

Schwab, 410 U.S. 656 (1973), pero sí por el derecho constitucional puertorriqueño bajo el

término “condición social”7. Es decir, un discrimen por razón de condición social bajo la

7 Sr. Fernández [Méndez]:… En la línea 5, ya sabemos que se insertó la palabra ‘condición‘ después de ‘origen‘, ‘origen o condición social‘. Nosotros hemos leído en la página 6 del Informe de la Carta de Derechos que ‘origen social‘, significa que esta expresión reafirma el principio de descartar toda gradación, favoritismo o prejuicio al sopesar los méritos de una causa judicial, de una *310 solicitud en el servicio público, de una subasta, etc., por motivo de origen o condición social. Esa es la única explicación que aparece aquí en el informe de la Comisión sobre lo que es origen o condición social y da dos o tres ejemplos de en qué situaciones es que este apartado protegería a alguna persona contra otra persona. Ahora, preguntamos nosotros al Presidente de la Comisión y querríamos que nos informara en qué forma se hace válido, en qué forma se puede proteger ese derecho dentro de la estructura gubernamental que estamos creando con esta constitución, o sea, en qué forma pueda una persona que se sienta agraviada por algún discrimen en este sentido, hacer valer su derecho a que no se discrimine contra ella.Sr. Benítez: Más adelante, en las líneas quinta, sexta y séptima, se establece que ‘tanto las leyes como el sistema de instrucción pública encarnarán estos principios de esencial igualdad humana‘, y lo que se ha establecido aquí son ciertos principios básicos y esenciales que tienen fuerza ex proprio vigore, pero que además de tener fuerza por su propio vigor habrán de requerir implementación [sic] de dos clases, educativa y jurídica. En lo que toca a la educativa, ya hay aquí un mandato al sistema de instrucción pública que habrá de respetar estos básicos principios. En lo que respecta al sistema jurídico y en esto se refiere a la totalidad de la estructura legal del país, se subraya la inconstitucionalidad de todo favoritismo. Y todo reconocimiento a distinción habrá de estar motivado por mérito, por virtud, por esfuerzo, por talento. En lo que toca a qué es lo que se quiere decir con origen social, quiérese decir con origen social, que no importa la extracción de la persona, su situación económica, su condición en la comunidad, todos los puertorriqueños y todas las personas sujetas a las leyes de Puerto Rico son iguales ante nuestras leyes si se aprueba esta disposición y cualquier intento de hacer discrimen en favor o en contra de una de ellas es ilegal. 2 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 1382 (1952).

constitución de Puerto Rico sería un discrimen que se presumiría inconstitucional siguiendo el

esquema del escrutinio estricto. No obstante, como es de esperarse, primero habría que probar

que tal discrimen existe, ya sea porque explícitamente se establezca la clasificación en la ley bajo

el escrutinio, o porque se demuestre que “que el legislador, al aprobar la ley, tenía el propósito

específico de discriminar contra esas personas”. Alicea v. Cordova117 D.P.R. 676 (1986), Jefferson v.

Hackney, 406 U.S. 535 (1972); Washington v. Davis, 426 U.S. 229 (1976). Aunque es un aspecto que

podría discutirse, no debe haber mucho problema persuadiendo de que una ordenanza como el Código

de Orden Público de Carolina, por ejemplo, que establece una prohibición de “deambular, vagar,

vagabundear, recolectar dinero y pernoctar en las vías públicas, aceras y lugares públicos sin rumbo, ni

residencia”, tenía la intención legislativa de afectar a la población de personas que, por su condición

social, viven sin un hogar.

Por tal razón, al menos bajo la constitución de Puerto Rico, este tipo de ordenanzas sí se

presumirían inconstitucionales bajo la cláusula de igual protección de las leyes, por lo que le

correspondería al Estado derrotar tal presunción bajo un escrutinio estricto, es decir, probando

que tal discrimen está “estrechamente vinculado” a un “interés gubernamental apremiante”, sin que

haya “medios menos restrictivos” disponibles.

Violación de derecho fundamental

Por otra parte, en la alternativa igualmente se presumirían inconstitucionales bajo el otro

criterio de la igual protección de las leyes por infringir un “derecho fundamental” con tal clasificación

(ver sección de debido proceso de ley sustantivo).

Debido proceso de ley sustantivo

Las medidas también confrontarían un problema de debido proceso de ley sustantivo,

tanto por la constitución de Estados Unidos8 como por la de Puerto Rico9

La vertiente sustantiva del debido proceso de ley es una doctrina jurídica que considera

que la razonabilidad de una medida que interfiera con la vida, libertad o propiedad de una 

persona es  parte del proceder que exige la cláusula de debido proceso de ley. El concepto

8 Emda. XIV, Const. EE. UU., o Emda. V, Const. EE. UU.,9 Art. II, Sec. 7, Const. E.L.A.,

engloba ciertas garantías mínimas de derecho sustantivo que se le deben a una persona que está

en un proceso de perder o ver afectado su derecho a la libertad, vida o propiedad.

Privación de la libertad

En cuanto a la aplicación de esta doctrina al asunto aquí discutido, la jurisprudencia

federal a identificado el “holgazanear” en lugares públicos sin el propósito de cometer delitos es

parte del concepto “libertad” protegido por la cláusula del debido proceso de ley de la

décimocuarta enmienda. City of Chicago v. Morales. 527 U.S. 41, 119 S.Ct. 1849 U.S.Ill.,1999.

No debe alterar la aplicabilidad de este principio el que sea cierto la teoría de que el debido

proceso de ley del derecho constitucional federal aplique a Puerto Rico vía la quinta enmienda..

En conclusión, estas ordenanzas se presumirían inconstitucionales por la cláusula de igual

protección de las leyes como por la vertiente sustantiva del debido proceso de ley, por lo que el análisis

constitucional debe estar enmarcado bajo el escrutinio estricto.

Escrutinio estricto

Como se mencionó anteriormente, el llamado escrutinio estricto que presume lo escrutinado

como inconstitucional y, por tanto, pone en el estado el peso de derrotar tal presunción demostrando

que existe un “interés gubernamental apremiante” que está “estrechamente vinculado” por los medios

utilizados, que son los “menos restrictivos” disponibles.

“Interés gubernamental apremiante”El término “interés gubernamental apremiante” o interés “del más alto orden”, Church of

the Lukumi Babalu Aye, Inc. v. City of Hialeah, no ha sido claramente definido por la

jurisprudencia, CITA10, pero algunos autores han señalado que se refieren a objetivos necesarios,

más que meramente preferidos, Satisfying Lawrence: The Fifth Circuit Strikes Ban On Sex Toy

Sales, 43 U.C. Davis L. Rev. 655, mientras que otros lo parafrasean como “intereses vitales”,

David E. Fitzkee & Captain Linell A. Letendre, Religion in the Military: Navigating the Channel

Between the Religion Clauses, 59 A.F. L. Rev. 1, 16 (2007) y otros señalan que se refiere más a

intereses del public o un segment de este en vez de intereses particulars del gobierno de turno

Diversity in Lower Education as a Compelling Government Interest By: Amy Hammerman.10 Diversity in Lower Education as a Compelling Government Interest, disponible en http://www.luc.edu/law/academics/special/center/child/childed_forum/pdfs/hammerman_diversity.pdf (última visita 20 de febrero de 2010).

En el caso particular de las ordenanzas, el interés gubernamental apremiante sería el

reducir los niveles de criminalidad, que ha sido un propósito reconocido por apremiante

consistentemente por el Tribunal Supremo de Puerto Rico, Puerto Rico v. Ortiz Rodriguez, 147

D.P.R. 433 (1999), Caquias v. Asoc. Res. Mansiones Rio Piedras134 D.P.R. 181 (1993).

Inexistencia de medios menos restrictivos

El último requisito es la falta de medios alternos menos restrictivos para atender el interés

apremiante. Este requisito difícilmente pueda ser cumplido por el Estado. El hecho de que el

interés apremiante que se intenta atender, contrarrestar la criminalidad, sea uno antiguo,

combinado con el dato de que no siempre se restringe la circulación de las personas para

atenderlo, de por sí implica la existencia de otros medios con los cuales el Estado puede

satisfacer su interés apremiante.

Es por esta razón, que este tipo de ordenanzas no deben sobrevivir a un escrutinio estricto

bajo la igual protección de las leyes y la vertiente sustantiva del debido proceso de ley.

Vínculo estrecho

El requisito de la existencia de un vínculo estrecho entre la acción estatal y el interés

apremiante se refiere a que la intervención del estado se circunscriba a atender dicho interés, y

demasiados efectos secundarios, Grutter v. Bollinger, 539 U.S. 306 (2003)11.

Se refiere a que la medida atienda específicamente el interés apremiante identificado de

una manera estrecha, es decir, con pocos o ningún efecto secundario no deseado más allá de

satisfacer el interés apremiante.

Difícilmente el Estado podría ser persuasivo demostrando que prohibiciones amplias

ambiguas que prácticamente incluyen en caminar por espacios públicos estén “estrechamente

vinculados” al interés apremiante de contrarrestar la criminalidad. De hecho, este requisito solo

resulta relevante en casos en los que aún existiendo un interés apremiante (primer requisito) y

aún sin existir medios menos restrictivos, el medio disponible no está estrechamente vinculado al

11 "Even in the limited circumstance when drawing racial distinctions is permissible to further a compelling state interest, government is still constrained under equal protection clause in how it may pursue that end: the means chosen to accomplish the government's asserted purpose must be specifically and narrowly framed to accomplish that purpose." Grutter v. Bollinger, supra.

interés apremiante, por lo que la existencia de medios menos restrictivos hace innecesario el

análisis de este último criterio.

Debido proceso de ley procesalAdemás de lo anterior, las referidas ordenanzas confrontan un problema de debido proceso de

ley procesal principalmente por dos razones: la prohibición de vagar, irónicamente, resulta ser muy vaga

para satisfacer los estándares del principio de “fair notice” implícito en el debido proceso, y, en parte

como consecuencia de esto, permite una amplia e indebida discreción a los agentes del orden público al

ejecutar la norma.

La vaguedad en la prohibición de vagar… un ataque constitucional a una ley bajo la doctrina de vaguedad implica que se ha

realizado un análisis adecuado del texto de la ley a la luz del significado jurídico de las

palabras, utilizando precedentes judiciales que hubiesen interpretado dicho texto y que

aún luego de dicho análisis una persona de inteligencia promedio no queda

debidamente advertida de la conducta proscrita, el estatuto infringe derechos

fundamentales o se presta a la aplicación arbitraria y discriminatoria por no ofrecer

guías adecuadas. Pueblo v. APS Healthcare of Puerto Rico, 2009 TSPR 11, 175 DPR ____

La doctrina de vaguedad es un principio corolario del debido proceso de ley, en su

vertiente procesal. Pueblo v. Hernández Colón, 118 D.P.R. 891, 899 (1987). La misma es especialmente

applicable a estatutos penales, Pueblo v. Mantilla, 71 D.P.R. 36, 40 (1950), pero también aplica para

examinar la validez de reglamentos, Pueblo v. APS Healthcare of Puerto Rico, supra.

Para cumplir con los estándares de justicia del debido proceso de ley, la tipificación o

prohibición de una conducta debe cumplir con el requisito de “notificación adecuada”. City of Chicago

v. Morales 527 U.S. 41, 119 S.Ct. 1849 U.S.Ill.,1999. El propósito del requerimiento es que una

persona promedio pueda ser capaz de adecuar su conducta conforme a lo establecido por la ley.

Id.

De esta manera, una norma jurídica puede ser atacada constitucionalmente si no provee a

la Policía y los ciudadanos estándares adecuados para evitar la privación arbitraria de la libertad.

Kolender v. Lawson, 461 U.S., 352 (1983). En Pueblo v. APS Healthcare of Puerto Rico, supra, el Tribunal

Supremo de Puerto Rico detalló el requisito de estándares adecuados de la siguiente manera:

…un ataque constitucional a una ley bajo la doctrina de vaguedad implica que se ha

realizado un análisis adecuado del texto de la ley a la luz del significado jurídico de las

palabras, utilizando precedentes judiciales que hubiesen interpretado dicho texto y que

aún luego de dicho análisis una persona de inteligencia promedio no queda

debidamente advertida de la conducta proscrita, el estatuto infringe derechos

fundamentales o se presta a la aplicación arbitraria y discriminatoria por no ofrecer

guías adecuadas.

Para propósitos de este trabajo, se intentó encontrar precedentes judiciales en la jurisdicción de

Puerto Rico que interpretaran términos como “vaguear”, “vagabundear” o “merodear”, pero no hubo

resultados. En otras jurisdicciones como Illinois 12, Florida13 y California14 sí se a interpretado términos

análogos, y consistentemente se han declarado inconstitucionales por excesivamente amplios y vagos.

Indebida discresión

Existe el peligro de que un estatuto criminal sin un guía adecuada permita que policías,

fiscales y jurados adelanten sus predilecciones personales en vez de una norma jurídica

debidamente legislada. Kolender v. Lawson, 461 U.S. 352, 358 (1983). Por tal razón, la noción

de justicia implícita en la cláusula del debido proceso de ley impide la ejecución de un estatuto

que, debido a su vaguedad en el lenguaje “vierta virtualmente completa discreción en las manos

de la Policía para determinar si el sospechoso a satisfecho los requisitos” de la prohibición. Id.

Las ordenanzas aquí mencionadas son susceptibles que caer bajo este análisis. De hecho,

el profesor de derecho penal sustantivo Joshua Dresler, en su libro Understanding Criminal

Law15, se refiere a los “vagrancy statutes” como “prime examples of such impermisible

legislation”. P. 45. Esta indebida discreción, menciona Dresler, ha servido para ejecuciones de la

ley basada en criterios constitucionalmente inaceptables:

A primary concern is that a prosecution ‘may be merely the cloak for a conviction

which could not be obtainen on the real but undiscloded grounds for the arrests’,

for example, that the ‘vagrant’ was an African-American person ‘strolling’ in a

12 City of Chicago v. Morales 527 U.S. 4113 Papachristou v. Jacksonville, 405 U.S. 156 (1972)14 Kolender v. Lawson, 461 U.S. 352, 358 (1983).15 Dressler, Joschua: Understanding Criminal Law, 3ª edición, Lexis Publishing, New York (2001);

white community, a poorly dressed person found in a wealthy business district, ro

a persona whose lawful conduct, e.g., males holding hands or kissing, offended

the sensibilities of the arresting officer.Id.

Una igual preocupación se manifestó en Chicago v. Morales, supra, en dónde se confirmó

la invalidación de una ordenanza que instruía a policías a ordenar que un grupo de personas se

dispersaran de un lugar si no tuvieran un propósito aparente para estar ahí.

Las ordenanzas de municipios como Caguas, Rincón y Carolina no se refieren

específicamente a la falta de propósito aparente de las personas acusadas de vagar, merodear,

rondar o vagabundear, pero lo que es peor, no define estos conceptos más allá de su mera

mención.

El Código de Rincón es muy particular, pues intenta definir más su prohibición aunque

con la palabra “merodeo”, la que definen como “[r]ondar, vagar de un sitio a otro buscando

algo”. Pero aún con este intento de definición, la prohibición es tan amplía que potencialmente

podría aplicar a todo lo que las personas suelen hacer en su cotidianidad. De ser así, descansaría

completamente en la discreción del agente de orden público más cercano el decidir cuál

comportamiento penalizar y cuál permitir.

Por otro lado, existe jurisprudencia de sugiere que las prohibiciones de “loitering”

(caminar de un sitio a otro sin razón aparente) podrían sobrevivir a un ataque constitucional de

requerir una sospecha específica de intención de cometer actos criminales. Northern Virginia

Chapter, American Civil Liberties Union v. City of Alexandria 747 F.Supp. 324. No obstante,

este no es el caso de las ordenanzas aquí analizadas.

Libertad de expresión

Al igual que con el análisis anteriormente esbozado sobre la coartación de la libertad en

estas ordenanzas, ante una situación sobre libre expresión la controversia igual podría girar en

torno a la vaguedad de la norma, pero con la particular diferencia de que el análisis

constitucional podría ser tan severo que podría aplicar “una excepción a la regla de que ‘una

persona no puede impugnar un estatuto o una ordenanza municipal alegando que podría ser

inconstitucional de aplicarse en circunstancias distintas a las del caso que está en el tribunal’”, Pueblo v.

APS Healthcare of Puerto Rico, 2009 TSPR 11, 175 DPR ____ citando a Vélez v.. Mun. de Toa Baja, 109

D.P.R. 369, 378 (1980).

Así se elabora en Pueblo v. APS Healthcare of Puerto Rico, supra:

“El objetivo es evitar que la aplicación de la ley o reglamento produzca el llamado efecto

neutralizador o “chilling effect” que suponen leyes que castigan tanto expresión

protegida constitucionalmente como aquella no protegida, puesto que la sola existencia

del estatuto puede causar que otras personas que no están ante el tribunal se

abstengan de hacer alguna expresión protegida constitucionalmente”.

Ordenanzas como la del Municipio de Rincón, al exceptuar de la ordenanza a las Iglesias y a los

partidos políticos, establecen una especie de regulación por contenido, lo cual es impermisible bajo la

doctrina del foro público tradicional que permite al estado regular este tipo de espacios públicos solo en

cuanto a tiempo, lugar y manera. Perry Educ. Ass'n v. Perry Local Educators' Ass'n

460 U.S. 37.

Dignidad del ser humano

La constitución de Puerto Rico establece que “la dignidad del ser humano será

inviolable”. Tal disposición está directamente relacionada a la problemática aquí atendida. Sin

embargo, si podría entender que la potencial violación de la dignidad del ser humano en estas

ordenanzas sería de la variante de discrimen por condición social, por lo que no sería necesario

atender el escrutinio con un principio general teniendo disponible corolario más específico

aplicable. Tal restricción se limita, claro debe estar, a lo que atañe a la libertad negativa de las

personas, es decir, a la capacidad de actuar o no actuar sin intervención de terceros que fuercen

la voluntad o coarten la libertad. El principio de la dignidad del ser humano sí sería útil para un

análisis de las libertades positivas de las personas, es decir a todas las condiciones sociales,

económicas y culturales a las que deberían tener acceso las personas para un libre desarrollo de

su potencial como ser humano. No obstante, tal examen excede el propósito de este escrito.

Tratamiento compulsorio de deambulantes con problemas de drogadicción y otros problemas

Derecho a la intimidad

Como corolario del derecho a la intimidad, la jurisprudencia ha identificado el concepto

de “autonomía personal”, que consiste en el reconocimiento del derecho a la libre determinación

de un individuo en cuanto a metas, relaciones y desarrollos vinculados a su voluntad personal.

Lozada Tirado v. Tirado Flecha, 2010 TSPR 9. Mediante la autonomía personal, se ha

reconocido el derecho de un paciente a decidir someterse o no a los tratamientos médicos

propuestos por profesionales de la salud, aún en casos extremos en los que una negativa por parte

del paciente tendría como consecuencia su muerte. Id.

Tal derecho de rango constitucional ha sido codificado en estatutos como la Ley de Salud

Mental de Puerto Rico, Ley Núm. 408 de 2 de octubre de 200016.

Sin embargo, la autonomía personal, como todo derecho, no es absoluta, por lo que la

Ley de Salud Mental establece unos requisitos para poder utilizar procedimientos más intrusivos

como la hospitalización no voluntaria. 24 L.P.R.A. §6152. Tales mecanismos han contado con el

visto bueno de la Comisión de Derechos Civiles17.

16 “(d) Autonomía de la Persona:La autonomía de la persona se refiere a la capacidad de decidir por si mismo de acuerdo a su condición clínica, para escoger entre diferentes opciones que le sean planteadas para efectos de los servicios de tratamiento, recuperación y rehabilitación a ser ofrecidos.. El trato y cuidado debe estar basado en promover las mejores prácticas de autodeterminación y responsabilidad personal, consistente con sus propias necesidades y deseos. Se debe preservar la autonomía hasta donde sea posible y cuando no sea posible, debido a su condición, protegerlo al máximo. Se deben seguir los siguientes principios y guías:1) Participación: las personas que reciben los servicios en el sistema de cuidado se deben involucrar en todo los aspectos de la planificación de su cuidado, tratamiento y apoyo, de acuerdo a su capacidad individual.2) Consentimiento para Cuidado: los programas de cuidado, tratamiento y apoyo, deben considerar lo que sea más se aproxime a la preferencia de la persona que recibe los servicios, siempre que sea adecuado a su capacidad y condición.3) La Alternativa Menos Restrictiva: se le proveerá a las personas que reciben los servicios, el tratamiento, cuidado y apoyo, de la manera menos invasiva y restrictiva posible, dentro de un ambiente que le ofrezca seguridad y un cuidado efectivo.”17 “PONENCIA DE LA COMISIÓN DÈ DERECHOS CIVILES DEL ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICOANTE LA COMISIÓN DE BIENESTAR SOCIAL DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES EN RELACIÓN CON ELP. DE LA C. NÚM. 1175”, accesado en www.oslpr.org/2005-2008/ponencias/C2B832GA.pdf el 19 de febrero de 2010.

Tratamiento compulsorio

La Ley permite que, de cumplirse con unos cinco criterios determinados, podrá

establecerse un “tratamiento compulsorio” hacia una persona con problemas de salud mental, ya

sea de forma ambulatoria o mediante hospitalización. Estos criterios son:

1) situaciones de inminente peligro donde la persona pueda hacerse daño a sí mismo,

a otros o a la propiedad;

2) que la persona demuestre incapacidad para tomar decisiones o para controlar su

conducta;

3) se requiere prueba de conducta específica en un período de tiempo

inmediatamente precedente a la prestación de la petición.

4) se requiere evidencia de ausencia de alternativas menos intensivas con iguales

oportunidades de corregir o mejorar los síntomas y signos de la persona; y

5) se demuestre que el tratamiento o medida que se solicita resultara clínicamente

beneficiosa.

Ingreso Involuntario a Hospitalización.

En cuanto a específicamente el remedio de hospitalización, la Ley provee que todo adulto

que reúna los criterios para recibir servicios de salud mental, pero que no consienta o no esté

capacitado para consentir a tales servicios, podrá ser evaluado para una hospitalización

involuntaria por intervención de un tribunal, el cual ordenará una evaluación psiquiátrica “y en

consulta con el equipo inter o multidisciplinario”, para determinar “si el adulto debe recibir

tratamiento, recuperación y rehabilitación para su trastorno mental”.

Se impone en quantum de la “prueba clara y convincente” que determine que la persona a

hospitalizarse representa “un riesgo inmediato para sí, para otros o la propiedad y la necesidad de

tal ingreso”.

Se tipifica como delito menos grave toda institucionalización de una persona sin reunir

criterios clínicos para tal reclusión18.

18 Artículo 15.03.- Prohibición de Institucionalización.-Toda instalación o facilidad de salud mental que se determine ha incurrido en la institucionalización de una persona, adulto o menor, el cual no reúne los criterios clínicos ni severidad para estar recluido en el nivel de cuidado donde se ha mantenido luego de la estabilización de

Detención Temporera de Veinticuatro (24) Horas.-

Por último, la Ley provee para un mecanismo con menos formalidades diseñado para

atender casos que requieran de más urgencia. En este tipo de situación, solo se requiere que

“como resultado de una observación personal, un agente de seguridad o cualquier otro

ciudadano”, se tenga “base razonable” para crear que una persona mayor de dieciocho años

requiera “de tratamiento inmediato para protegerlo de daño físico a sí, a otros o a la propiedad”.

De cumplirse con ello, se presentará ante un tribunal una petición juramentada de detención

temporera de hasta veinticuatro horas, para propósitos de ser evaluado por un equipo inter o

multidiciplinario.

Ley de Salud Mental y tutela de drogodependientes

Además de la Ley de Salud Mental, debe tomarse en cuenta la existencia de la Ley Núm.

29 de 11 de enero de 1998, que enmendó el art. 168, entre otros, del Código Civil para incluir

entre las personas sujetas de tutela a “los que por sentencia final y firme hubiesen sido

declarados drogodependientes”19

A primera vista, no parece haber conflicto entre lo dispuesto por ambos estatutos; en

cuanto a las hospitalización de drogodependiente la enmienda al Código Civil parece describir a

grandes rasgos lo que define en detalle la Ley de Salud Mental, por lo que, en caso de que un

familiar de un drogodependiente intente someterlo a tratamiento médico involuntario vía la

adquisición de su tutela según dispone el Código Civil, tal procedimiento debe ir enmarcado en

los criterios y procedimientos descritos en la Ley de Salud Mental (por ejemplo, no bastaría tener

la tutela de un drogodependiente para someterlo a un régimen de tratamiento compulsorio de no

estar los cinco requisitos antes descrito de la Ley de Salud Mental).

los síntomas y signos para el nivel de cuidado donde permaneció y privándosele de un nivel de cuidado de mayor autonomía y menor intensidad o restricción, incurrirá en el delito menos grave y será sancionado con una multa no mayor de cinco mil (5,000) dólares o pena de cárcel por un período no mayor de seis (6) meses, o ambas penas a discreción del tribunal, más el pago del costo diario de la institución donde se encuentre la persona recluida, hasta un máximo de treinta (30) días.

19 El art. 18 del Código Civil (31 L.P.R.A. Sec. 18) establece que “[l]as leyes que se refieren a la misma materia o cuyo objeto sea el mismo, deber ser interpretadas refiriendo las unas alas otras, por cuanto lo que es claro en uno de sus preceptos pueda ser tomado para explicar lo que resulte dudoso en otro”.

Otros derechos estatutarios: ¿Son ilegales las ordenanzas?

Además de la codificación del principio constitucional de la autonomía personal en la

Ley de Salud Mental de Puerto Rico, supra, la Ley para crear el Concilio Multisectorial en

Apoyo a la Población sin Hogar, Ley Núm. 130 de 27 de septiembre de 2007, establece como

política pública del Estado Libre Asociado el reconocimiento de que:

“Las personas sin hogar tienen derecho a la vida digna y al pleno disfrute de todos los

derechos humanos y ciudadanos que le asisten, incluyendo el derecho al uso y disfrute,

libre y responsable de los espacios públicos y el derecho a la vivienda.”

Además de ello, dispone que los Municipios:

“… pueden coordinar con las entidades comunitarias de su área, a las cuales le delegan

fondos para servicios, el ofrecimiento de los mismos en una forma más coordinada,

eficiente, rápida y sensible, y eliminará de los Códigos de Orden Público y de cualquier

otra reglamentación o resolución, toda cláusula que criminalice y atente contra la

vida, seguridad y viole los derechos humanos y ciudadanos que asiste a esta

población, y hacer los esfuerzos necesarios para velar y hacer cumplir los mismos ante

todos los sectores de la sociedad.”20

Por último, la Ley delinea una lista de derechos de los deambulantes que, aunque sin el título, parecería

ser una Carta de Derechos de la Población Deambulante. De entre los derechos descritos en la lista,

resalta el:

“El derecho al libre acceso a las plazas, parques y demás facilidades públicas, excepto

en aquellas donde por naturaleza de sus usos no es permitido o se considera propiedad

privada o represente un riesgo a la vida y seguridad de las personas sin hogar u otros.”

En síntesis, aun dejando a un lado el análisis constitucional, existen disposiciones estatutarias

que invalidan el tipo de ordenanzas aquí analizadas.

20 Es relevante tener en cuenta que el art. Art. 1.005 (21 L.P.R.A. sec. 4003) de la Ley de Municipios Autónomos de Puerto Rico establece que “[E]l municipio es la entidad jurídica de gobierno local, subordinada a la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y a sus leyes”, por lo que esta disposición, más que una exhortación, constituye un elemento vinculante a los municipios.

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