AASSEMBLÉIASSEMBLÉIA L LEGISLATIVAEGISLATIVA DODO E ESTADOSTADO DODO R RIOIO G GRANDERANDE DODO S SULUL

COMISSÃOCOMISSÃO PARLAMENTARPARLAMENTAR DEDE INQUÉRITOINQUÉRITO DOSDOS PÓLOSPÓLOS DEDE PEDÁGIOSPEDÁGIOS

RELATÓRIO RELATÓRIO

FINALFINAL

SUMÁRIO

1. HISTÓRICO DA CPI

• APRESENTAÇÃO

• OBJETIVOS

• COMPOSIÇÃO

• OS FATOS CONSTITUTIVOS

• PLANO DE TRABALHO

• OFÍCIOS EXPEDIDOS, DOCUMENTOS E PARECERES REQUISITADOS

• PARECERES DA ASSESSORIA TÉCNICA DA COMISSÃO

• INSTALAÇÃO E ATIVIDADES DESENVOLVIDAS

• RESUMO DOS DEPOIMENTOS

• DEPOIMENTOS

• QUANTO AOS FATOS ESTRANHOS AO ÂMBITO DA CPI

2. TEMAS E FUNDAMENTOS

• HISTÓRICO DO PROGRAMA

• MODELOS DE PEDAGIAMENTO DAS RODOVIAS

• MARCO LEGAL

• TARIFAS

• PAPEL DA AGERGS

• SISTEMA DE FISCALIZAÇÃO DO DAER

• ADIMPLEMENTO E INADIMPLEMENTO CONTRATUAL DO ESTADO E DAS

CONCESSIONÁRIAS

• AÇÕES JUDICIAIS

• EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS

• QUANTO AOS FATOS DETERMINADOS

22

3. CONCLUSÕES, RECOMENDAÇÕES E ENCAMINHAMENTOS

• QUANTO AOS GOVERNOS

• QUANTO AO MODELO

• QUANTO À COORDENAÇÃO DO SISTEMA DE TRANSPORTES

• QUANTO AO PRIMEIRO TERMO ADITIVO – TA1

• QUANTO AO DAER

• QUANTO À AGERGS

• QUANTO ÀS CONCESSIONÁRIAS

• QUANTO AOS USUÁRIOS

• QUANTO AOS CONTRATOS

DOS ENCAMINHAMENTOS DO RELATÓRIO

• PODER EXECUTIVO ESTADUAL, À SECRETARIA ESTADUAL DE INFRA-

ESTRUTURA E LOGÍSTICA, AO DEPARTAMENTO AUTÔNOMO DE

ESTRADAS E RODAGENS – DAER

• TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO – TCE

• CONTADORIA E AUDITORIA-GERAL DO ESTADO – CAGE

• AGÊNCIA ESTADUAL DE REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS

DELEGADOS DO RIO GRANDE DO SUL – AGERGS

• ASSOCIAÇÃO DE USUÁRIOS DE RODOVIAS CONCEDIDAS – ASSURCON

• ASSOCIAÇÃO GAÚCHA DAS CONCESSIONÁRIAS DE RODOVIAS – AGCR

C.P.I DOS PÓLOS DE PEDÁGIOS

33

Comissão Parlamentar de Inquérito constituída com a finalidade de apurar seus 9

(nove) fatos constitutivos apontando conclusões, recomendações e as medidas

adequadas para aperfeiçoar o Programa de Concessões Rodoviárias do Estado

do Rio Grande do Sul.

1. HISTÓRICO DOS TRABALHOS DA CPI

APRESENTAÇÃO

Senhor Presidente e Senhores Deputados membros da Comissão Parlamentar de

Inquérito constituída com a finalidade de apurar seus 9 (nove) fatos constitutivos

apontando conclusões e recomendações para as medidas adequadas e

necessárias para aperfeiçoar o Programa de Concessões Rodoviárias do Estado

do Rio Grande do Sul (PECR/RS).

A presente Comissão Parlamentar de Inquérito foi instalada em data de

30/05/2007, e foram realizadas, contando com a presente, um total de 19

reuniões, com 13 depoimentos que totalizaram mais de 120 horas de oitivas, além

de requerimentos, ofícios, cartas recebidas e milhares de documentos juntados.

Este Relatório Final tem por objetivo esclarecer questões técnicas relevantes e de

muita complexidade atendendo o direito de informação da sociedade e levar as

suas conclusões ao Poder Concedente, Concessionários, Usuários,

encaminhando-se, ao final, cópia deste ao Poder Executivo Estadual, Ministério

Público Estadual, Departamento Autônomo de Estradas e Rodagens (DAER),

Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Rio Grande

do Sul (AGERGS), Associação Gaúcha de Concessionárias de Rodovias (AGCR)

e Associação dos Usuários de Rodovias Concedidas da Serra (ASSURCON).

OBJETIVOS DA CPI

44

A Comissão Parlamentar de Inquérito dos Pólos de Pedágios foi instalada em 30

de maio de 2007, por ato do Excelentíssimo Senhor Deputado Frederico Antunes,

presidente desta Casa, para proceder investigação legislativa jurídico-

constitucional, relativa a 09 (nove) fatos determinados, todos relacionados com as

licitações, os respectivos contratos de concessões rodoviárias, firmados entre o

Poder Concedente Estadual, através do DAER/RS e as empresas

concessionárias, em virtude das Leis nºs 10.698, 10.699, 10.700, 10.701, 10.702,

10.703, 10.704, 10.705 e 10.706, todas de 12 de janeiro de 1996, e suas

alterações, o Termo Aditivo nº 1, Lei nº 11.545, de 22 de novembro de 2000, sua

prorrogação através da Lei nº 12.204, de 29 de dezembro de 2004 e da Lei

12.304, de 08 de julho de 2005. O Requerimento que originou a criação da CPI foi

o RCP 01/2007, de 23 de março de 2007, redigido com base no artigo 56,

parágrafos 4º e 5o da Constituição do Estado, e nos artigos 45, II, 83 a 88 do

Regimento Interno da Assembléia Legislativa, subscrito por 27 parlamentares:

deputado Gilmar Sossella, deputado Adão Villaverde, deputado Heitor Schuch,

deputado Adroaldo Loureiro, deputado Ivar Pavan, deputado Alberto Oliveira,

deputado Kalil Sehbe, deputado Álvaro Boessio, deputada Marisa Formolo,

deputado Carlos Gomes, deputado Marquinho Lang, deputado Daniel Bordignon,

deputado Miki Breier, deputado Dionilso Marcon, deputado Nelson Härter,

deputado Elvino Bohn Gass, deputado Paulo Borges, deputado Fabiano Pereira,

deputado Raul Carrion, deputado Francisco Appio, deputado Raul Pont, deputado

Gerson Burmann, deputado Ronaldo Zülke, deputado Gilberto Capoani, deputado

Sandro Boka, deputado Giovani Cherini e deputada Stela Farias.

COMPOSIÇÃO

Presidente: Dep. Gilmar Sossella - PDT

55

Vice-Presidente: Dep. Paulo Borges - DEM

Relator: Dep. Berfran Rosado - PPS

Titulares:

Dep. Dionilso Marcon - PT

Dep. Marisa Formolo - PT

Dep. Alceu Moreira - PMDB

Dep. Edson Brum - PMDB

Dep. Francisco Appio - PP

Dep. Marco Peixoto - PP

Dep. Paulo Azeredo - PDT

Dep. Paulo Brum – PSDB (em substituição ao Deputado Nelson Marchezan Jr.)

Dep. Iradir Pietroski - PTB

Suplentes:

Dep. Miki Breier (suplência PT) - PSB

Dep. Raul Carrion (suplência PT) - PCdoB

Dep. Alberto Oliveira - PMDB

Dep. Álvaro Boessio - PMDB

Dep. João Fischer - PP

Dep. Silvana Covatti - PP

Dep. Gerson Burmann - PDT

Dep. Kalil Sehbe - PDT

Dep. Zilá Breitenbach - PSDB

Dep. Aloísio Classmann - PTB

Dep. Paulo Odone - PPS

Dep. Marquinho Lang - DEM

OS 9 (NOVE) FATOS CONSTITUTIVOS DA CPI

66

A presente Comissão Parlamentar de Inquérito destina-se a apurar 9 (nove) fatos

determinados, a saber:

Fato nº 1: As tarifas praticadas nos contratos de concessão, conforme recente

pesquisa realizada pela AGERGS, são consideradas elevadas por mais de 78 %

dos usuários das rodovias, e destes, 77,1% pregam redução do preço e melhorias

para garantir a qualidade das estradas, pois evidente o total descompasso entre

os encargos impostos aos usuários e as contraprestações das concessionárias.

O crescimento das tarifas para automóveis e veículos de carga foi superior ao

crescimento do PIB e PIB per-capita do Rio Grande do Sul, dos salários das

diversas categorias profissionais e das remunerações dos servidores do Estado.

Mesmo com a queda do volume do tráfego pedagiado a partir de 2001, houve

crescimento significativo da receita das concessionárias, o que motiva, com

urgência, a revisão do equilíbrio contratual, sendo a sua inobservância prejudicial

aos usuários, que suplicam por respostas e, por isso, recorrem a esta Casa para

restabelecer seus direitos.

Além disso, e nessa seara, imperioso destacar a existência de dúvidas acerca da

data-base da tarifa, que influencia substancialmente nos reajustes, elevando os

valores pagos pelos usuários.

O montante de recursos envolvidos é vultoso, tornando obrigatória a apresentação

aos gaúchos de cabal demonstração dos cálculos e dos processos de revisão de

tarifas praticadas, desde o início do PECR, conforme previsão contida na Lei nº

10.086, de 24 de janeiro de 1994, art. 13, § 3° e na Lei nº 8.078, de 11 de

setembro de 1990 - Código de Defesa do Consumidor - , art. 6°, inciso VIII.

Fato nº 2: A inobservância no processo licitatório dos dispositivos normativos

contidos especialmente no art. 15, inciso II, da Lei Federal nº 8.987, de 13 de

fevereiro de 1995, que prevê, para os Editais de Concorrência dos pólos, ser o tipo

de licitação o “da maior oferta de pagamento”.

Fato nº 3: A ocorrência de um tipo de combinação condenada pelo art. 90 da Lei

nº 8.666/93, envolvendo os pólos disputados pela CONVIAS, METROVIAS E

77

SULVIAS, todas entremeadas pelos mesmos sócios, o que evidencia a quebra de

confidencialidade na realização do certame.

Fato nº 4: A introdução de novos trechos de rodovias e novas praças de

arrecadação, violando a legislação que criou o Programa Estadual de Concessão

Rodoviária – PECR, bem como a inadequada localização das praças de pedágios,

que, inobstante proibição expressa no edital, foram instalados em áreas urbanas,

algumas inclusive entre bairros.

Fato nº 5: A adequação dos serviços prestados aos usuários, a equidade na

forma de cobrança das tarifas, a correção da estrutura tarifária, a efetiva prestação

dos serviços correspondentes a tarifa paga no momento do uso da via, a

correspondência entre a extensão do trecho pedagiado e a extensão da viagem

com o valor da tarifa cobrada, são questões que devem ser apuradas para

salvaguardar a regularidade dos contratos, bem como o direito dos cidadãos, face

a sua hipossuficiência e fragilidade ante os contratos em situação de monopólio

privado.

Fato nº 6: A existência de disparidades entre os valores constantes nas propostas

comerciais contratadas e aqueles indicados nos projetos de engenharia

econômica, para cada Pólo de Concessão Rodoviária do Estado, impõe a

apuração de ocorrência de superfaturamento na contratação de serviços e

insumos. Justifica a necessidade desta averiguação, o Relatório de Auditoria

Especial nº 006-28/99 (págs. 6 a 9) exarado pela Contadoria e Auditoria-Geral do

Estado – CAGE.

Fato nº 7: A AGERGS, em seu parecer, quando da análise das medidas de

reequilíbrio dos contratos do Programa de Concessões Rodoviárias do Rio Grande

do Sul, concluiu: “Investimentos não realizados. Conforme diagnóstico, as

concessionárias deixaram de realizar a totalidade de investimentos para a

restauração e manutenção, não alcançando em razão disso os níveis previstos na

qualidade da rodovia, bem como deixaram de executar investimentos de melhorias

88

previstas em contratos. Os investimentos não realizados são considerados

desequilíbrios contratuais, devendo ser corrigidos”.

Mostra-se, dessa forma, necessário investigar, ano a ano, a execução dos

investimentos contratados e os quantitativos de serviços realizados em

comparação com os propostos. Constatados inadimplementos no que tange a

investimentos não realizados, ou má qualidade das rodovias, deverão ser

identificadas as causas e as conseqüências para os usuários e consumidores.

Fato n° 8: Ineficácia do sistema de fiscalização dos contratos, dos procedimentos

adotados de verificação e auditagem das informações sobre o fluxo de veículos,

os custos de operação do sistema e a arrecadação de tarifas, informados pelas

próprias Concessionárias.

A disponibilidade desses dados e a sua precisão são elementos indispensáveis à

permanente monitoração do equilíbrio do contrato e da modicidade da tarifa.

Existem relatos de que solicitações dos usuários e pedidos de informações,

oriundos inclusive desta Casa, não recebem resposta adequada e oportuna.

Esta realidade é muito grave, pois a falta de transparência e publicidade dos atos

da administração nega à coletividade e aos usuários das rodovias pedagiadas o

direito legal e contratual ao recebimento das informações essenciais para a defesa

dos seus interesses, dificultando o cumprimento da fiscalização pela sociedade e

por esta Casa Legislativa.

Fato n° 9: Existência de ação judicial, já em fase de liquidação de sentença,

promovida contra o Estado, em descumprimento a compromisso expresso em

parte integrante da proposição que originou a Lei nº 11.545, de 22 de novembro

de 2000, nos seguintes termos:

“As concessionárias se comprometem a liquidar o passivo judicial com o Poder

Concedente até a data da assinatura dos termos aditivos, renunciando, assim, a

todo e qualquer direito que julguem possuir referente aos contratos de concessão,

por atos ou fatos anteriores àquela data.”

99

O PLANO DE TRABALHO

O Plano de Trabalho da CPI, aprovado por unanimidade da Comissão, em reunião

realizada no dia 18 de junho fundamentou-se em sete pontos:

Marco institucional, legal e contratual

Exame detalhado e interpretação do Marco Legal, Regulatório e Contratual,

mediante o exame de toda a legislação, editais, contratos, e oitiva de

representação da PGE, AGERGS, DAER, ASSURCON, AGCR, além de

especialistas sobre o tema.

Verificação do adimplemento ou inadimplemento contratual do Estado e das

concessionárias de rodovias.

Requisição e o exame detalhado das informações disponíveis no DAER/RS e na

AGERGS (relatórios mensais de engenharia e financeiros) relativas à execução

das obras e serviços inerentes aos contratos de concessão rodoviária.

Exame dos sistemas de fiscalização utilizados pelo DAER e dos controles de

qualidade mediante índices utilizados pela AGERGS.

Mediante a requisição e descrição dos sistemas de fiscalização objetiva e

subjetiva e da pesquisa do índice de imagem utilizados pelo DAER/RS e do

Sistema dos índices de qualidade utilizados pela AGERGS, bem como inspeções

e vistorias da CPI em conjunto com técnicos do DAER e da AGERGS. Também

foram ouvidos representações do DAER e AGERGS.

Projeto econômico e financeiro, equação econômico-financeira, equilíbrio e

desequilíbrio, tarifas – composição e preço – modicidade tarifária e taxa

interna de retorno dos investimentos.

101

Mediante a requisição ao DAER da demonstração do Projeto Econômico e

Financeiro das concessões, respectivos fluxos de caixa e seus componentes, para

determinar-lhe o conteúdo e o significado, o equilíbrio e o desequilíbrio do fluxo de

caixa, a Taxa Interna de Retorno (TIR) como medida de análise matemática e

financeira dos investimentos de longo prazo. Também foram feitas oitivas de

representação da AGERGS, DAER, e os especialistas Fernando MacDowell e Sr.

Cloraldino Severo, que deverá ser ouvido na próxima segunda-feira, dia 17.

Ações Judiciais – Ações Civis Públicas – Levantamento de todas as ações,

fase processual, sentenças e acórdãos.

Mediante a pesquisa nos sites eletrônicos do Tribunal de Justiça e do Tribunal

Regional Federal, Superior Tribunal de Justiça e Supremo Tribunal Federal em

nome de todas as concessionárias do PECR-RS, bem como requisição dessas

informações no Ministério Público Estadual e Federal, PGE e das próprias

concessionárias de rodovias, com avaliação do objeto e das possibilidades de

êxito.

Também foram ouvidos a PGE e o Ministério Público Federal, procurador Celso

Três.

Exame das experi ências nacionais e internacionais públicas e privadas,

pedágios comunitários, pedágio sombra etc.

Mediante a requisição de informações a AGERGS, Agência Nacional de

Transporte Terrestre (ANTT), ao Laboratório de Transportes da Escola de

Engenharia da UFRGS, pesquisa à bibliografia disponível. Também foram ouvidos

especialistas, MacDowell e Cloraldino Severo (próxima segunda-feira – 17.09.07),

bem como representação do DAER e ASSURCON.

Resgate de todos os trabalhos t écnicos das Comissões da Assembl éia

Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul:

111

Requisição e análise de todos os trabalhos técnicos existentes na Casa, frutos de

estudos realizados por Comissões de qualquer natureza (permanentes,

temporárias, especiais, etc). Também deverão ser requisitadas informações

resumidas das audiências públicas realizadas pela Comissão de Serviços Públicos

da AL, nas várias cidades sede de pólos de pedágio, ou de quaisquer outras

Comissões, em andamento ou encerradas.

OFÍCIOS EXPEDIDOS, DOCUMENTOS E PARECERES REQUISITADOS

Durante os trabalhos da Comissão foram expedidos mais de 230 ofícios, tendo

como objeto requisitar documentos, estudos, solicitar informações, informar

entidades públicas ou privadas acerca de assuntos em debate na CPI, todos eles

relativos ao PECR/RS e inerentes aos trabalhos da CPI – Relatório Anexo.

PARECER DA ASSSESSORIA TÉCNICA E JURÍDICA DA CPI

• Parecer legal sobre a compatibilidade jurídica entre os contratos e o marco

regulatório, considerando os depoimentos ouvidos na primeira parte do Roteiro

de Trabalho - Marco Institucional, Legal e Contratual – bem como os contratos

e os principais documentos acostados.

A conclusão é de que parece impróprio pretender-se que a Equipe Técnica da

CPI, mormente em questões que não envolvem apenas dados informativos ou

quantitativos, fosse levada a “julgar” o fundo todo da controvérsia, contra ou favor

da opinião de uns ou de outros integrantes da Comissão.

• Parecer jurídico relativo ao Decreto-Lei Federal 791/69 e ao Decreto Federal

1.054/94, relativamente a integrarem ou não o marco regulatório das

concessões rodoviárias no âmbito do PECR/RS, em razão das alegações da

AGCR, em depoimento de seu representante, que assegurou estarem

121

revogados tais dispositivos, havendo, inclusive, decisão do TCU a esse

respeito.

A equipe técnica da CPI concluiu que o Decreto-Lei 791/69 e o Decreto federal

1.054/94 não fazem parte do marco legal das concessões rodoviárias outorgadas

à iniciativa privada.

• Parecer jurídico sobre as competências constitucionais, legais e contratuais

para proceder alterações nos contratos de concessão rodoviária, indicando se

existem e onde estão previstas.

Na espécie, as alterações contratuais são reguladas pela Lei Federal de

Concessões, Lei 8.987/95, em que se destaca o artigo 9º e seus parágrafos, e

pelo disposto na Cláusula 15 dos contratos respectivos. A competência para

“proceder alterações nos contratos de concessão rodoviária” é, como regra, do

Poder Concedente, e hão de visar, sempre, a preservação dos direitos das partes

envolvidas, a saber: concedente, concessionário e usuário.

• Parecer jurídico acerca da vigência das alterações introduzidas nos contratos

de concessão pelo Primeiro Termo Aditivo, de 30/11/2000, e pelo Termo de

Rerratificação desses contratos, de 10/01/2006.

O que merece especial destaque no tema é o fato de que, S.M.J., desde o TA-1

está expressamente reconhecida a necessidade de se fazer a verificação do

equilíbrio contratual. O fato de as normas que o seguiram, Leis 12.204 e Lei

12.304, e Termo de Rerratificação – terem deixado de reproduzir aquele

reconhecimento, não autoriza a idéia de que já se tivesse operado aquela

indispensável verificação.

O TA-1, em sua Cláusula Sexta, refere expressa e claramente que cuidava de um

“ajuste parcial e temporário” e, ao adotar novos e mais elevados valores de tarifa,

131

registra que tal aumento se fazia “visando compensar os reajustes não

concedidos nas datas previstas contratualmente”.

• Parecer jurídico acerca da legalidade do procedimento da Metrovias S/A,

quando da abertura da praça de pedágio da RS 474.

Em conformidade com a documentação a que tivemos acesso nesta CPI, foi

regular o procedimento da concessionária Metrovias S/A ao iniciar a operação da

praça de pedágio em questão.

• Parecer jurídico acerca das renúncias de direitos patrimoniais das

concessionárias expressas no Primeiro Termo Aditivo, na cláusula Décima-

Primeira, informando se essas renúncias alcançaram os efeitos da Lei

Estadual 11.460/00, revogada pela Lei Estadual 11.514/00, em face da

existência da ação nº 1052355248-7, em tramitação na 7ª Vara da Fazenda

Pública do Foro Central de Porto Alegre, RS.

A renúncia a que alude o item supra, diz respeito, tal como literalmente expresso

na Cláusula Décima Primeira do “TA-1”, unicamente a dois mandados de

segurança, que tramitaram sob os números 599222957 e 599463957.

• Parecer jurídico acerca da legalidade da Praça de Farroupilha na RS 122, Pólo

Rodoviário de Caxias do Sul, em face das informações do representante da

AGCR, de que já ocorreu decisão definitiva no STJ e no STF nesse sentido

(RESP 434.283) e que de tal decisão não cabem recursos.

Procede a alegação da AGCR. A referida praça, inicialmente julgada ilegal em

face da falta de expressa previsão em lei, veio, no entanto, a ser entendida como

legalizada, com efeitos ex tunc, por lei posterior, editada no curso do feito em que

se discutia a questão. Assim, o decidiu o Superior Tribunal de Justiça no Recurso

Especial n. 434.283, por decisão hoje transitada em julgado.

141

• Parecer jurídico acerca da competência fiscalizatória técnica do DAER,

especialmente de engenharia e execução de serviços, conservação,

manutenção e operação das rodovias (Lei 11.090/98 e Decreto 41.640/02) e

da AGERGS, sobre as concessões rodoviárias, considerando a precedência

dos contratos de concessão em relação à operacionalidade da agência de

regulação, o que neles está previsto e a reserva contida no Art. 3º da Lei

10.931/97, aos demais entes federados.

A consulta diz respeito a ter ou não a autarquia AGERGS - Agência Estadual de

Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Rio Grande do Sul, competência

fiscalizatória sobre as concessões de rodovias objeto da presente CPI,

considerando serem os contratos respectivos anteriores à operacionalidade

daquela Agência.

A resposta é afirmativa: a AGERGS detém competência fiscalizatória inclusive no

tocante a contratos firmados anteriormente à sua criação ou operacionalidade,

sem exclusão ou prejuízo, porém, da competência legalmente atribuída ao DAER

ou a entes de outras esferas estatais.

• Informe jurídico sobre as notificações apresentadas pelas concessionárias e/ou

pela AGCR aos Governadores, ao Estado, à PGE, ao DAER, à Secretaria dos

Transportes e à AGERGS, informando data e objeto dessas ações.

A título meramente informativo, registramos que, quando de seu depoimento

perante esta CPI, o Dr. Paulo Oiama, advogado da AGCR apresentou rol de ações

e notificações judiciais feitas por aquela entidade e pelas empresas que ela

representa.

• Estudo comparativo percentual das tarifas de pedágio com as demais tarifas e

preços públicos, em especial com as variações tarifárias da energia elétrica,

telefonia, combustíveis líquidos, ligantes betuminosos (CAP 20), ônibus

151

urbano, ônibus intermunicipal, IGP-M, obras de arte, projetos e outros

relevantes e conexos, em especial os da FGV e da UFRGS, IEPE.

De forma simplificada, apresenta-se a evolução tarifária desde a data-base do

contrato (fevereiro de 1996) até julho de 2007, comparando-se com alguns índices

e tarifas. Entretanto, cabe registrar que o início da cobrança ocorreu em 1998:

Data PECR

Leve (1)

PECR

Com.

(1e2)

Ônibus

Urbano (3)

IGP-DI

FGV (4)

INCC

FGV (5)

CAP 20

(t).(6)

Dólar

Com. (7)

Fev 1996 3,00 13,50 0,55 126,353 140,926117,30 0,9813jul 2007 10,60 36,68 2,00 349,628 356,5451.049,70 1,8828Variação

%

253% 172% 264% 177% 153% 795% 92%

Cita-se ainda, que, conforme informação da AGERGS anexa, o transporte

rodoviário intermunicipal de passageiros teve uma variação acumulada de

193,14% entre 1997 e 2006. A tarifa de energia elétrica convencional, da CEEE,

por consumo/energia, para o subgrupo B1-Residencial, passou de R$

134,59/MWh para R$ 280,99/MWh entre 1997 e 2006, conforme a Portaria 104, de

07 de abril de 1997 do DNAEE e a Resolução Homologatória nº 380, de 17 de

outubro de 2006, anexas.

• Conferência de cálculos tarifários de todas as concessionárias de rodovias

desde dezembro de 2001 até dezembro de 2006. Exame e conferência dos

índices utilizados e correta aplicação da fórmula paramétrica contratual.

Informar o efeito do Primeiro Termo Aditivo nas tarifas de pedágio e as

alterações decorrentes da introdução de novas alíquotas de ISSQN

(superveniência legal).

Não se identificaram discrepâncias em relação à previsão contratual dignos de

menção na conferência efetuada, ressalvada a questão exposta no item 4. (Vide

conclusões do item 4.2.4).

161

• Estudo técnico, econômico-financeiro e jurídico que apontem as diferenças das

tarifas entre pedágios concedidos e os pedágios estatais e suas causas,

considerando os estudos técnicos da AGERGS, sobre a matéria.

Em resposta ao Of. 045/2007 da CPI, a AGERGS encaminhou estudo do Técnico

Roberto Tadeu de Souza Júnior denominado “Análise Comparativa entre o

Programa Estadual de Concessões Rodoviárias – PECR e as Praças de Pedágio

Estaduais – Pedágio Comunitário”.

Nas conclusões, o estudo “evidencia uma completa distinção entre o modelo de

Pedágio Comunitário e o Programa Estadual de Concessões Rodoviárias face a

diferentes objetivos implícitos..” Assim, o pedágio comunitário tem como objetivo

principal a “duplicação e manutenção de seus respectivos trechos, os Pólos de

Concessão Rodoviária visam a melhoria (investimentos iniciais objetivando plenas

condições de tráfego), a manutenção e a conservação dos trechos...”.

Deste modo, apesar de ambos modelos tratarem de pedágio, não é possível a

comparação direta e objetiva entre os dois modelos.

• Avaliação técnica-econômica do trabalho do Laboratório de Transportes da

Escola de Engenharia da UFRGS – LASTRAN – que examinou sete cadeias

produtivas no Estado e avaliou o impacto dos pedágios no preço dos fretes e

destes no preço das mercadorias. Atualização desses efeitos considerando a

existência do Vale-Pedágio Obrigatório, em face da Lei 10.209/01.

Em atendimento ao Of. Nº 051/2007 da CPI dos Pólos de Pedágio, o LASTRAN

encaminhou estudo denominado Avaliação do Impacto de Implantação de

Concessões nas Rodovias do Rio Grande do Sul, de dezembro de 1998.

171

O estudo analisou o impacto do pedágio no custo global dos produtos de 06

setores produtivos: fumageiro, metal-mecânico, coureiro-calçadista, químico, soja

e leite.

Em relação ao objetivo final do estudo, qual seja, a repercussão do pedágio nos

preços dos produtos, cita-se parcialmente a conclusão do LASTRAN:

“Os resultados demonstram que, em geral, o impacto da

implantação das concessões rodoviárias sobre o custo global dos

produtos é praticamente inexistente, ficando, em média, em torno

de 0,25% para cima ou para baixo, dependendo da rota, do

produto e do tipo de caminhão.”

• Conceituação matemática e financeira da Taxa Interna de Retorno dos

Investimentos e do Valor Presente Líquido. O que são, para que servem e

como são calculados.

Taxa Interna de Retorno (TIR) e Valor Presente Líquido (VPL) são metodologias

de análise de investimento (engenharia econômica), a partir de determinado fluxo

de caixa.

A Taxa Interna de Retorno de um fluxo de caixa é a taxa de desconto que torna

nulo o valor atual do fluxo de caixa. Visa determinar a rentabilidade de um

investimento ou projeto.

Desta forma, a condição de viabilidade de um projeto de acordo com o método da

TIR reside em que esta não seja inferior à taxa mínima de atratividade. E, no caso

do método do VPL, o projeto é viável quando o VPL for maior que zero.

• Estudo técnico econômico que esclareça a questão das distâncias de

transportes entre os portos de Rio Grande e Itajaí, os custos dos pedágios, dos

fretes e a densidade econômica das cargas. O objetivo é verificar as alegações

181

de perda de competitividade do porto de Rio Grande, fato que vem sendo

atribuído, com exclusividade, aos pedágios.

A partir do estudo do LASTRAN, de 1998, visualiza-se que trabalho técnico desta

natureza compreenderia a especificação do setor produtivo, da rota a ser utilizada

e dos modelos de caminhões, considerações técnicas já apresentadas em relação

no item 13.

Além destes fatores, também podem ser condicionantes a determinação do porto

a ser utilizado para a exportação de produtos, a política fiscal de cada Estado no

que diz respeito às alíquotas e à utilização de créditos presumidos de ICMS, bem

como as tarifas portuárias específicas.

A íntegra deste Parecer encontra-se em anexo.

INSTALAÇÃO E ATIVIDADES DESENVOLVIDAS

Reuniões:

Quarta-feira, 30 de maio de 2007 - Reunião de instalação

1ª) Segunda-feira, 4 de junho de 2007 - Horário: 15:00

Apresentação de propostas de trabalho do Presidente da Comissão

2ª ) Segunda-feira, 11 de junho de 2007 - Horário: 15:00

Aprovados seguintes itens na Ordem do Dia:

1) Requerimento da Deputada Marisa Formolo requisitando documentos e

informações ao DAER e AGERGS;

2) Requerimento do Deputado Francisco Appio solicitando convocação da Exma.

Procuradora-Geral do Estado, Dra. Eliana Soledade Graeff Martins, para prestar

informações à Comissão;

3) Requerimento do Deputado Iradir Pietroski solicitando convite ao Prof.

Fernando MacDowell, especialista em concessão rodoviária, para prestar

depoimento na Comissão;

191

4) Requerimento do Presidente da Comissão, Deputado Gilmar Sossella,

requisitando servidores do TCE, do MP Especial junto ao TCE, MP Estadual,

CAGE.

Apresentação do Plano de Trabalho do Relator, Dep. Berfran Rosado.

3ª) Segunda-feira, 18 de junho de 2007 - Horário: 15:00

Aprovação dos seguintes itens na Ordem do Dia:

1 )Emendas 1,2,3 e 6 dos Deputados Paulo Azeredo e Dionilso Marcon ao Plano

de Trabalho do Relator;

2) Plano de Trabalho do Relator, com as emendas 1,2,3 e 6;

3) Requerimento do Dep. Francisco Appio solicitando convite ao Dr. Celso Antônio

Tres, Procurador da República, para prestar informações sobre processos de

concessão de rodovias e praças de pedágio;

4ª) Segunda-feira, 25 de junho de 2007 - Horário: 15:00

A Comissão recebeu cópia do relatório final da Comissão de Representação

Externa para tratar das Estradas Gaúchas e Concessões Rodoviárias.

5ª) Segunda-feira, 2 de julho de 2007 - Horário: 15:00

Aprovação dos seguintes itens na Ordem do Dia:

1) Requerimento do Dep. Berfran Rosado solicitando a oitiva da representação

das concessionárias, do Governo e da Agência de regulação, identificando os

seguintes nomes: Sr. Sérgio Boherer Simões, Chefe do Departamento de

Concessões e Pedágios do DAER; Sr. Marcos Picarelli Ferreira, Diretor-

Presidente da AGCR; Sra. Denise Zaions, Diretora de Qualidade dos Serviços da

AGERGS;

2) Requerimento do Dep. Berfran Rosado solicitando a suspensão dos trabalhos

da CPI durante o recesso parlamentar;

Oitiva das seguintes autoridades: Ilmo. Sr. Gilberto Cunha, Diretor-Geral do

DAER; Exma. Sra. Dra. Eliana Soledade Graeff Martins, Procuradora-Geral do

Estado;

202

6ª) Segunda-feira, 9 de julho de 2007 - Horário: 14:00

Aprovação dos seguintes itens na Ordem do Dia:

1) Requerimento do Dep. Álvaro Boessio requisitando informações a

concessionárias integrantes do PECR;

2) Requerimento do Dep. Edson Brum solicitando informações sobre o PÓLO de

Pelotas;

Oitiva das seguintes testemunhas: Dr. Paulo Oiama de Macedo Silva,

representante da AGCR; Dr. Agenor Basso, representante da ASSURCON.

7ª) Segunda-feira, 16 de julho de 2007 - Horário: 14:00

Oitiva do Ilmo. Sr. Dr. Alcides José Saldanha, Conselheiro-Presidente da

AGERGS

8ª) Segunda-feira, 6 de agosto de 2007 - Horário: 14:00

Oitiva do Dr. Marcos Picarelli Ferreira, Presidente da AGCR

9ª) Segunda-feira, 13 de agosto de 2007 - Horário: 14:00

Oitiva da Dra. Denise Zaions, Diretora de Qualidade dos Serviços da AGERGS.

10ª) Segunda-feira, 20 de agosto de 2007 - Horário: 14:00

Oitiva do Dr. Sérgio Bohrer Simões, Chefe do Departamento de Concessões e

Pedágios do DAER.

11ª) Quarta-feira, 22 de agosto de 2007 - Horário: 18:15

Reunião extraordinária com a aprovação dos seguintes itens na Ordem do Dia:

1) Requerimento do Deputado Paulo Azeredo solicitando convite ao Sr. Cloraldino

Severo, Engenheiro e Ex-Ministro dos Transportes, para ser ouvido na Comissão;

2) Requerimento da Deputada Marisa Formolo e do Deputado Dionilso Marcon

solicitando a oitiva do Sr. Ângelo Lúcio Villarinho da Silva, Diretor Administrativo

da Construtora Sultepa S.A.;

212

12ª) Segunda-feira, 27 de agosto de 2007 - Horário: 14:00

Audiência com o Dr. Celso Antônio Tres, Procurador da República, convidado para

falar sobre processos de concessões rodoviárias e praças de pedágio.

13ª) Segunda-feira, 3 de setembro de 2007 - Horário: 14:00

Audiência com o Dr. Fernando Mac’Dowell, Professor da UFRJ e Doutor em

Engenharia do Transporte, convidado para ser ouvido na Comissão.

14ª) Segunda-feira, 10 de setembro de 2007 - Horário: 14:00

Oitiva com o Sr. Ângelo Lúcio Villarinho da Silva, Diretor da Sultepa S/A.

15ª) Segunda-feira, 17 de setembro de 2007 - Horário: 14:00

Votação de requerimentos diversos.

Durante a discussão, a Deputada Marisa Formolo apresentou requerimento

solicitando o adiamento da votação dos requerimentos. O mesmo foi aprovado

com 11 votos favoráveis e nenhum contrário. Com isso, os requerimentos ficaram

pendentes para a próxima reunião da Comissão (24/09/07).

16ª) Segunda-feira, 24 de setembro de 2007 - Horário: 14:00

Audiência com o Dr. Cloraldino Severo.

Foi aprovado o Requerimento do Deputado Paulo Azeredo solicitando a oitiva do

Sr. Guilherme Socias Villela, Conselheiro da AGERGS.

17ª) Segunda-feira, 1º de outubro de 2007 - Horário: 14:00

Oitiva do Dr. Guilherme Socias Villela, Conselheiro da AGERGS.

18ª) Segunda-feira, 8 de outubro de 2007 - Horário: 14:00

Votação de requerimentos diversos

As atas das reuniões da CPI encontram-se anexas a este Relatório

Vistorias as praças de pedágios:

222

Durante os trabalhos a CPI realizou, atendendo ao previsto no Plano de Trabalho,

três vistorias, a rodovias e praças de pedágio, a saber:

Segunda-feira, 13 de agosto de 2007 – Praça de Pedágio da Metrovias – BR 290

Segunda-feira, 3 de setembro de 2007 – BR 290 – Vistoria em trechos da rodovia

Terça-feira, 18 de setembro de 2007 – BR 386 – Vistoria no Km 389

RESUMOS DOS DEPOIMENTOS

Tendo em vista a extensão dos depoimentos prestados à Comissão, e como estes

encontram-se na íntegra como anexos, passamos abaixo para os principais

pontos anotados durante as oitivas

Em data de 02 de julho de 2007 foi ouvida a Excelentíssima Srª Eliana

Soledade Graeff Martins, Procuradora-Geral do Estado:

Destacou o fato de que, em torno de 1995/1996, todos os editais de licitação e

todas as minutas de contrato foram examinadas pela procuradoria-geral do

Estado, aduzindo ser esta a sua competência constitucional. Disse que, à época,

não foram apontadas irregularidades e as irregularidades apontadas, em

eventuais minutas, foram corrigidas. Afirmou ainda que todos os editais passaram

pela procuradoria-geral do Estado.

Reafirmou que os contratos em vigor precisam ser defendidos pela Procuradoria

Geral do Estado, sendo esta a posição do Estado. Disse que o Estado assinou os

contratos e o Estado deve honrar esses contratos nessas cláusulas específicas

que vêm sendo contestadas em juízo, concluindo que a defesa é sempre no

sentido de defender a posição assumida pelo Estado nesses contratos, ao assiná-

los.

Relativamente ao TA1 diz conhecê-lo, e que o mesmo foi necessário, pelo que

tinha conhecimento, para reajustar cláusulas do contrato, especialmente frente a

um ato unilateral do governo que baixou o valor dos pedágios. Com o Termo o

Estado tentou reconsiderar algumas cláusulas. Disse que as principais alteração

232

do TA1 referem-se ao reajustamento das tarifas, mudança na base de cálculo das

tarifas, criação da bidirecionalidade, desproporção na relação veículos particulares

e pesados. Outro ponto do TA1 foi que as concessionárias passaram a ser

responsáveis pelo atendimento aos usuários de forma mais intensa, como

atendimento de emergência e guincho. Posteriormente, as rerratificações dos

contratos e do TA1 também passaram pela PGE.

Tratando da Lei n.º 11.460/00 e da renúncia das concessionárias às indenizações

decorrentes de atos do Estado, a depoente disse que a renúncia alcançou tão

somente os efeitos patrimoniais decorrentes do ato unilateral de redução de tarifas

de abril de 1999 objeto dos Mandado de Segurança n° 599222957 e 599463957 e

da alteração da redação original da cláusula 7.2.4 do contrato de concessão a

respeito do reajuste de tarifa por decurso de prazo. Resumindo, a depoente

declara que a Lei n.º 11.460/00 perdeu sua vigência em decorrência de lei

posterior (Lei n.º 11.514/00).

Em data de 02 de julho de 2007 foi ouvido o Drº Gilberto Teixeira Cunha,

Diretor-Geral do DAER:

Enfatizou, sob o ponto de vista do DAER, as ações de planejamento e fiscalização

e a concepção da prestação de serviço público através da concessão rodoviária.

Reconheceu a legalidade das concessões, o termo aditivo e o termo de

rerratificação e as leis que deram origem aos pólos de pedágio.

Relatou o histórico das concessões de 1996 a 1998, ressaltou a questão dos

desequilíbrios contratuais e relatou a existência de estudos do DAER acerca dos

desequilíbrios contratuais, inclusive em relação à alteração na relação entre eixos

dos veículos de passeio e utilitários.

Descreveu a existência de uma interação entre o DAER e a AGERGS

especialmente sobre os estudos de reequilíbrio dos contratos. Afirmou que em

relação à matéria o Daer tem um estudo feito, um análise baseada no que propôs

o Dr. Mac’Dowel no TA1. Coloca que o Dr. Mac’Dowel estabeleceu uma

metodologia para este cálculo, foi contratado pelo governo para este fim. Aduzindo

que até dezembro de 2006 não foi realizado o reequilíbrio contratual previsto no

Termo Aditivo n.º1. Em sua opinião se o desequilíbrio existe somente há três

242

possibilidades de recompor: pagar o valor, aumentar a tarifa ou fazer com que o

desequilíbrio seja suportado com uma projeção contratual (aumento de prazo do

contrato de concessão).

Disse que se não houvesse a alteração do aditivo a tarifa do carro de passeio

seria de R$ 3,84 (três reais e oitenta e quatro centavos). Conclui que sob o ponto

de vista tarifário, o aditivo foi prejudicial, pois, em sua opinião, o desequilíbrio não

é somente uma questão tarifária.

Em data de 09 de julho de 2007 foi ouvido o Drº Paulo Oiama de Macedo

Silva, representante legal e jurídico da AGCR:

Discorreu sobre o papel da AGCR, uma associação civil sem fins lucrativos, que

congrega as sete concessionárias de rodovias do PECR/RS.

Sobre o Marco Legal regulatório das concessões ele se inicia em 88 com a

Constituição Federal, e posteriormente com a Constituição Estadual. Fala da

necessidade de exclusão do decreto-lei 791/69 e do decreto federal 1054/94 do

marco legal. Referiu a ocorrência da prescrição para a discussão dos editais de

licitação.

Questionado sobre a existência de impugnação à licitação disse desconhecer que

tenha havido. Excetua em relação a uma ação do Ministério Público Federal, que

ainda está em fase de perícia, bem como uma ação popular de Caxias do Sul.

Entretanto, conforme o próprio edital o prazo para qualquer impugnação seria de

cinco anos. Na defesa aduziu ter baseado primeiramente sobre este fato, de que a

questão edital não poderia mais ser discutida.

Fundamentou o critério de oferta de trechos. Conceituou via alternativa e rota de

fuga. Referiu o julgamento do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul

sobre os Mandado de Segurança impetrados contra ato unilateral do Estado que

reduziu tarifas, afastando a competência da CAGE para o exame da matéria e

reconhecendo que a licitação foi pelo critério da maior oferta.

Explicou que a associação entre empresas (Fato n.º 3), permitida pela lei e pelo

edital, ocorreu após a licitação. Sobre a legalidade da inclusão nos contratos de

novos trechos e praças de pedágio, noticiou o julgamento do Superior Tribunal de

252

Justiça e do Supremo Tribunal Federal no sentido de afirmar a legalidade do

procedimento do Estado, bem como o trânsito em julgado da decisão.

Reafirmou não haver ilegalidade na existência de disparidade de preços das

propostas comerciais dos licitantes (Fato n.º 6).

Na questão do relacionamento com usuários disse que este é um direito garantido

em contrato. Daer, Agergs e Concessionárias têm departamentos para atender os

usuários.

Discorreu ainda sobre o TA1 e sobre o termo de rerratificação, tarifas, TIR, relação

de eixos, DAER, AGERGS e seus relacionamentos com as concessionárias,

desequilíbrios contratuais e hipóteses de reequilíbrio.

Em data de 09 de julho de 2007 foi ouvido o Drº Agenor Basso, representante

legal e jurídico da ASSURCON:

Declarou, em síntese, que os pólos de pedágio são uma das mais problemáticas e

equivocadas soluções dadas pelo Estado às rodovias do Rio Grande do Sul,

representam 23% das estradas do Estado. Referiu-se à extinção do fundo

rodoviário nacional, responsável pela construção e manutenção das estradas e

que, após 1998, o Fundo foi eliminado, visando criar um novo modelo que

beneficiasse as empreiteiras;

Atribui à empresa Bourscheid Engenharia e Meio-Ambiente a importação do

modelo de pedagiamento argentino.

Criticou de forma generalizada o modelo de pedagiamento e a legislação brasileira

sobre o tema com a qual não concorda, embora ao final reconheça a legalidade

dos editais e dos contratos de concessão.

Referiu a existência de praças que não constam das leis instituidoras dos

pedágios. Critica os critérios de cálculo do valor das tarifas (HDM).

Manifestou opinião no sentido de haver a necessidade de vias alternativas para a

cobrança de pedágio. Discorreu sobre os objetivos da ASSURCON.

Entende que não foi cumprido o disposto no inciso II, do artigo 15, da Lei n.º

8.987/95 em razão do fato do pagamento da outorga ter sido por extensão de

trechos e não pelo pagamento em dinheiro.

262

A criação dos pedágios comunitários criados em 1992 e depois ampliados em

1994 no RS, constituem no melhor modelo de pedágio, ficando o Estado

responsável pela parte técnica e fiscalizatória e o Corede definido prioridades.

Que as tarifas são escorchantes, com o Estado continuamente ameaçado por

indenizações milionárias.

Diz que a ASSURCON não é contrária ao pedágio, mas contrário ao modelo dos

Pólos instalado no RS, sendo amplamente favoráveis às Praças Comunitárias.

Que os PL’s que criaram o Programa de Concessão de Rodovias não foram

discutidas com a sociedade, onde os editais eram nulos e que os contratos

deveriam ser declarados nulos e que na composição societária não foi respeitada

o art. 90 da Lei nº 8666.

Critica o valor do cálculo das tarifas, alegando haver superfaturamento nos

valores.

Disse que foram acrescentadas praças de pedágios que não estavam previstas

em Lei, nem mesmo nos editais – ao todo seriam 14 praças sem previsão legal.

Uso de um critério internacional – HDM – que seria para auto-pistas, não

existentes no RS.

Relata que a CAGE declarou que o DAER não exerce fiscalização nos contratos

de concessão e que, segundo a Associação o DAER não cobra a taxa de

fiscalização devida pelas concessionárias.

Muito embora considere várias ilegalidades no processo do PECR/RS a Assurcon

não ingressou com ações judiciais para contestá-lo, tendo em vista sua pequena

estrutura.

Em data de 16 de julho de 2007 foi ouvido o Drº Alcides Jos é Saldanha,

presidente do Conselho Superior da AGERGS:

Dissertou sobre as competências, criação, estruturação, formação do corpo

técnico e especialmente, ressaltou que a mesma cuida não somente de rodovias,

mas de transportes em geral.

Refere que a estruturação da agência foi posterior à assinatura de concessão de

rodovias, razão pela qual não puderam ajudar no aperfeiçoamento dos contratos.

272

Disse que foi a Bourscheid Engenharia e Meio-Ambiente que elaborou os estudos

relativos aos desequilíbrios dos contratos de concessão rodoviária com base no

termo de referência fornecido pela agência. Afirmou que a AGERGS avaliou os

serviços públicos de 2001 a 2006 mediante uma amostra representativa do

número de usuários.

Discorreu sobre a autonomia administrativa e financeira da AGERGS, dizendo ser

um órgão de Estado e não de Governo. Mar reclamou que, apesar disso, os

recursos são carreados ao caixa único do Estado e que a agência não tem poder

de coerção em face da inexistência de lei que permita a aplicação de sanções. A

falta de poder de cogência da Agergs falando que quando a Agência vê que algo

está errado dentro das concessões se limita a enviar ao Ministério Público ou ao

próprio ente interessado. Afirma que reiteradamente os diversos governos têm

realizado sucessivas alterações nos contratos de concessão, tornando-os fatos

consumados, antes de qualquer apreciação pela Agência, ferindo a regulação e

interferindo na própria autonomia da agência.

Disse que a fiscalização da AGERGS é exercida muito mais pelos índices de

qualidade do que pela fiscalização direta de campo, em razão do reduzido corpo

técnico.

Aduziu que a AGERGS está elaborando estudo acerca do desequilíbrio dos

contratos de concessão.

Em data de 06 de agosto de 2007 foi ouvido o Drº Marcos Picarelli Ferreira,

Diretor-Presidente da AGCR:

Salientou que o PECR/RS, com 1800 km de rodovias concedidas, foi concebido

frente à necessidade de recuperação e conservação das rodovias. Nos primeiros

anos os investimentos foram de R$ 145 milhões, e a arrecadação foi de R$ 21

milhões. Ressalta a qualidade das rodovias concedidas no RS, mediante dados de

pesquisa da CNT no Brasil, em especial citando comparação entre as rodovias

dos Estados do Sul.

Relativamente à questão de receitas e investimentos, salienta que os

investimentos estão em patamares superiores aos determinados, ressaltando a

divisão dos valores das despesas em face das receitas: 58,8% para obras e

282

investimentos, 23% para administração, operacional, financeiros e outros, 12%

para impostos e taxas e 7% para serviços de ambulância e guincho.

Na questão tarifária, fazendo uma comparação entre os aumentos de tarifas ente

1996 e 2006 de alguns serviços públicos: Água – 172%, ônibus – 312%, luz –

400%, telefone – 673%, e pedágios – 198%.

No que diz respeito ao VDM confirma ser um risco das concessionárias, que

fizeram uma projeção conforme previsões de crescimento do PIB gaúcho, o que

acabou não se confirmando.

Já quanto ao equilíbrio econômico-financeiro dos contratos, afirma que até hoje

persistem fatores como custos de guincho e ambulâncias, rotas de fuga, e outros,

que implicam em desequilíbrio. Na questão tarifária afirma que o TA1 resultou num

acréscimo acima dos contratos originais de 36% para veículos leves. No entanto,

para veículos pesados houve inicialmente uma redução da tarifa, que,

paulatinamente veio a ser reajustada, resultando hoje num acréscimo de 3%

acima dos contratos originais. Como o fluxo de caminhões responde por cerca de

50% da receita, em média, as tarifas estão hoje 19% acima do pactuado

inicialmente.

Salienta o problema crítico da falta de balanças, onde as pesagens são feitas com

freqüência “menos até que regulares”. Fala que as concessionárias não têm o

poder de multa e que, pesar do apoio da Polícia Rodoviária Estadual e da Polícia

Rodoviária Federal, frente ao reduzido efetivo, obviamente é dado prioridade para

outras tarefas.

Quanto aos sistemas de fiscalização fala que as informações das praças são

eletrônicas, seguras, e enviadas diariamente às concessionárias, Afirma que elas

são enviadas mensalmente para o DAER, mas acredita não haver problemas

técnicos para o fornecimento de relatórios diários, tanto para DAER quanto para

Agergs.

Declarou, que em razão da alegação da ASSURCON de que a concessionária

teria recebido no ano de 2005 R$ 10 milhões de reais a mais do que teria

declarado ao DAER, refuta tal denúncia da ASSURCON apresentando os

números da receita mês a mês.

292

No tocante à questão da transferência do controle acionário das empresas do

grupo UNIVIAS ao grupo BERTIN-EQUIPAV, explica as etapas necessárias

relativas à constituição das empresas UNIVIAS Participações S/A, reafirmando

haver a aprovação do DAER e a aprovação do BNDES para o negócio.

Em data de 13 de agosto de 2007 foi ouvida a Drª Denise Zaions, Diretora de

Qualidade dos Serviços da AGERGS:

Ressalta a importância da questão qualidade do serviço prestado e das rodovias,

pois o usuário, quando paga, paga 100%, e deve obter este 100% como retorno.

Para tanto a Agergs possui dois tipos de pesquisa, uma com usuários voluntários,

cerca de cinco mil cidadãos que se propõem a contribuir através de sua opinião.

Outra forma são consultas maiores, que envolvem toda a população numa

abordagem amostral. Em 2006 foi feita uma destas pesquisas gerais. Quanto aos

indicadores de qualidade ressalta o coeficiente de irregularidade (trepidação), cujo

coeficiente máximo aceitável é de 59 trepidações por quilômetro. Outros aspectos

na avaliação do pavimento são a trilha de roda, onde o máximo aceitável é de 10

milímetros, e o degrau pista/acostamento, onde o máximo aceitável é de cinco

centímetros. Para um quilômetro ser aprovado tem que ser cumpridos os três

requisitos. Outro índice medido é o da sinalização. Em 2005 foi feito uma

avaliação objetiva do PECR. Quanto ao quesito sinalização todas as

concessionárias estão cumprindo o contrato. Na questão do pavimento nenhuma

atingiu o exigido, ressaltando-se que o grande problema encontrado foi nos

degraus de pista. Este item foi retificado na pesquisa com os usuários voluntários.

Questionada sobre as diferenças do papel DAER e Agergs. O Daer é o

representante do poder concedente, já a Agergs tem o papel de regulação, a

avaliação através de indicadores estabelecidos. O Daer faz as vistorias in loco, a

Agergs, com esses dados, avaliá-los com uma visão macro. Entretanto, apesar da

Agergs ter criado indicadores de qualidade, estes não estão sendo usados na sua

plenitude pelo Daer, e, as próprias avaliações do Daer não chegam na Agergs.

Um dos graves problemas da Agência é a falta do poder de sanção, do poder de

multa. “Temos o indicador, temos a identificação do problema e não temos como

multar”. A Agergs necessita do poder de sanção.

303

Outro ponto destacado foi a descumprimento da cláusula do TA1 referente ao

equilíbrio econômico-financeiro dos contratos.

Questionada acerca do termo de referência da Agergs afirmou que foi sugerido na

Agergs que ela não abordasse o assunto. Tecnicamente disse que os itens

excluídos do termo, mediante votação do Conselho Superior, acabaram por

reduzir o poder de atuação da Agergs, reduzindo-se o seu escopo para tão

somente a verificação do desequilíbrio dos contratos.

Disse ainda ter-lhe sido oferecia a possibilidade de vir a ser substituída na

prestação deste depoimento à CPI pelo conselheiro Guilherme Socias Villela.

Em data de 20 de agosto de 2007 foi ouvido o Drº S érgio Bohrer Simões,

Chefe do Departamento de Concessões e Pedágios do DAER:

Discorreu sobre a serventia sócio econômica do departamento e sobre a

concepção dos pedágios estaduais, meta governamental de Alceu Collares

implementada pelo secretario Mateus Schmidt. Refere que a tese, até então era a

de que o pedágio seria viável somente em rodovias de elevado volume de trafego,

acima de 17.000 (dezessete mil) veículos ao dia.

Disse que o PERCR/RS foi concebido inteiramente no âmbito dos órgãos de

governo através de técnicos do DAER, da Secretaria dos Transportes, e da

Secretaria do Planejamento que imaginaram o modelo de pólos de concessão.

Afirma que o PECR/RS foi o único do país que foi precedido de completo projeto

de engenharia econômica em razão da obrigação constante da lei geral de

concessões. O escopo era buscar recursos para reconstruir, manter e conservar

rodovias, mas também condição imposta para obtenção de financiamentos junto

aos bancos internacionais de fomento (BID e BIRD).

Relatou que a viabilidade econômica dos projetos foi comprovada através de

métodos consagrados por analistas de projetos de financiamento. Os parâmetros

das análises consideraram a taxa interna de retorno, o valor presente líquido dos

investimentos e o prazo de retorno dos capitais investidos.

Disse que o restabelecimento dos equilíbrios contratuais, a manutenção da TIR,

resultante dos projetos financeiros das concessionárias é parâmetro consagrado e

respeitado em todas as concessões rodoviárias do país conforme está previsto

313

nos editais recentemente lançados pela ANTT no âmbito federal. Os atos foram

todos acompanhados pela PGE e o critério de julgamento - de maior oferta em

extensão - resultou totalmente a favor do usuário. Os contratos de concessão

diferem das contratações de execução de obras e serviços sob o regime de

empreitada.

Afirma que as questões importantes a serem controladas são as condições e

padrões de qualidade, sendo que a atividade de fiscalização é ferramenta que se

destina a assegurar a continuidade e a eficiência do serviço prestado pelo

concessionário. Não há medições e faturas a serem pagas, por isso diz ser

descabido falar-se em superfaturamento.

Refere que as inadimplências dos contratos partiram de esferas superiores dos

governos.

Informou que o DAER fiscaliza as concessões em rigorosa obediência ao que

determina a legislação pertinente, ao que está previsto nos contratos de

concessão, não sendo necessário exercer controle da arrecadação das

concessionárias, prosseguindo comunicou que os técnicos do DAER entendem

que os indicadores utilizados pela AGERGS não espelham a realidade encontrada

por eles nas rodovias concedidas e não estão previstos nos contratos com as

concessionárias.

Sobre a verificação dos equilíbrios contratuais afirma que as alternativas para o

seu restabelecimento exigirão a compreensão de usuários, a resignação das

concessionárias e, principalmente, a coragem dos poderes constituídos pela

sociedade.

Afirma que desde o inicio da operação do sistema concedido, os seguintes fatos e

atos geraram os desequilíbrios contratuais: negativas de conceder reajustamentos

tarifários nos anos de 1998, 1999, e 2000; atos unilaterais que reduziram tarifas no

ano de 1999; operação de guinchos e ambulâncias, inicialmente previstas como

obrigação do poder concedente; perdas de receitas decorrentes do uso das

denominadas rotas de fuga.

Disse que o TA 1 definiu redução dos índices de investimentos, a valores

presentes líquidos gira em torno de 20%. Que quanto mais protelado for o ajuste

323

nos contratos (previsto no TA1), maiores e mais doloridas serão as soluções para

usuários, concessionárias e poder concedente.

Ao ser questionado sobre os dois tipos de pedágios, informou que tanto o privado

quanto o estatal possuem estrutura tarifária idêntica, partiram com a mesma tarifa,

que o pedágio do DAER não houve reajustamento, enquanto que nas concessões

houve reposição tarifária. Que o pedágio estatal possui um único índice para

reajuste, qual seja o índice de pavimentação, já nas concessões há uma cesta de

índices, que procura os índices representativos dos insumos da concessão como

um todo. Se o índice fosse da pavimentação, o valor da tarifa seria de R$ 4,10.

Sobre a possibilidade do DAER tomar para si as praças pedagiadas, informou que

o gerenciamento de 31 praças (28 pedagiadas + 03 comunitárias) exigiria um

reforço na estrutura imenso, uma alocação de recursos não só materiais, mas

humanos que não estão disponíveis hoje.

Relatou do pagamento, pelas concessionárias, da taxa de fiscalização, calculada

em aproximadamente R$ 5 milhões ano, mas muito poucos recursos são

destinados para fiscalização.

Em data de 27 de agosto de 2007 foi ouvido o Drº Celso Antônio Tres,

Procurador da República:

Que em síntese referiu que atuou em vários estados da federação e em conjunto

com outros procuradores intentaram varias ações em razão da inexistência de vias

alternativas trafegáveis que, no entendimento do depoente, estaria configurando

inconstitucionalidade por ofensa ao inciso XV, do artigo 5º, da Constituição

Federal. Refere que os contratos de concessão do Rio Grande do Sul e do Paraná

são rigorosamente iguais e que não houve discussão nenhuma, por exemplo, aqui

não passou para a PGE, não se cumpriu nenhum rito de discussão destes

contratos. Disse que os contratos são muito pobres e apenas reproduzem o que

diz a lei de concessões.

Ressalta que a questão das concessões de rodovias não é um problema regional,

e sim, nacional. Refere que a privatização como um todo é política. Afirmou que as

rodovias pedagiadas apresentam um bom nível de serviço apesar de cobrarem

333

tarifas elevadas. Entende que os usuários não se interessam pelo serviço de

guincho por possuírem seguradoras.

Conceitua via alternativa como uma via que permita ao mesmo destino em

condições razoáveis de tráfego. Disse que o conceito de via alternativa é

universal.

Criticou de forma ampla o PECR/RS. Critica a inexistência de vias alternativas, a

falta de investimento em segurança nas estradas, o fato de o poder público ter

repassado estradas prontas, e a forma como os editais e o contrato foram

firmados. Afirma que em nenhum ponto o direito do usuário foi avaliado. Disse que

a licitação praticamente não existiu. Salientou a existência de diversas ações em

tramitação, outras encerradas, tendo como tema o PECR/RS, mas, entretanto

nenhuma decisão conseguiu derrubar tanto edital quanto os contratos. Pelos

motivos expostos defende a não prorrogação dos contratos. Questionado ressalta

a idéia de que no sistema do PECR/RS não existe competitividade, entretanto

salienta que este problema não se localiza somente no RS e na questão rodovias,

mas em todo o país e nas mais variadas modalidades de concessões.

Em data de 03 de setembro de 2007 foi ouvido o Professor Fernando

MacDowell, da UFRJ, Doutor em Engenharia de Transporte:

Inicialmente relatou ter sido contratado pelo governo do Estado, no Governo Olívio

Dutra em 2000, foi chamado novamente em 2005 pela comissão especial da

Assembléia Legislativa que em 2005 estudou o problema dos pedágios, descreveu

longamente as suas experiências nacionais e internacionais.

Relatou sua experiência com concessões na China, na Província de Guangdong

em 1994, afirmando ser o modelo ideal para o Estado com a implantação do

pedágio quilométrico. Nesse caso o usuário paga apenas o percurso que

efetivamente roda, se andar 10 km, o usuário paga por 10 km e assim,

sucessivamente. Salienta que aquela rodovia (express way) foi totalmente

implantada dentro desse conceito. Destacou a construção de rodovias pedagiadas

através das parcerias público-privadas, prevista já em lei, como por exemplo, a

ocorrido no Rio de Janeiro. A Prefeitura utilizou a dívida ativa, sem investir

343

recursos próprios na obra, montando uma engenharia financeira tornando o

pedágio mais barato.

Mencionou que o RS é o único Estado triplamente monitorado. Expôs a situação

ocorrida no Paraná, quando o então governador Jaime Lerner decidiu reduzir

unilateralmente o valor do pedágio. Quando se mudam as regras do contrato,

realiza-se o equilíbrio econômico-financeiro e acaba ampliando o valor da tarifa,

não havendo outra maneira.

Quanto à relação entre a tarifa do caminhão e a tarifa do automóvel era de 1.67 no

ano de 2005, quando no seu estudo deveria ser de 1.5. Houve aumento de 11%

ao ano, somente para os automóveis, e o caminhão quase nada, ou seja, o

automóvel ficou sobrecarregado.

Explicita a necessidade de rever o problema da relação de tarifa entre caminhão e

automóvel, uma vez que o automóvel não tem mais condição de pagar, resultando

na redução do número de automóveis com a conseqüente queda de receita.

Recomenda os contratos por 25 anos, pois tudo que é feito por prazo muito

pequeno engessa muito o processo, tornando também mais caro. Informou que no

TA1, o Governo fixou a recuperação da tarifa dos automóveis em 11%, acumulada

no período de três anos, no total de 36,76%. Foi sugerido um reequilíbrio em

quatro parcelas para o caminhão, afinal de contas os caminhões gastam bastante,

quebram bastante a rodovia e são responsáveis por boa parte da manutenção da

rodovia.

Destaca a importância do índice de imagem, que é um estudo vinculado

tecnicamente, que o mesmo não foi feito em 2005, salientando a necessidade de

equilíbrio em três grandes grupos: equilíbrio econômico, social e ambiental (01),

equilíbrio técnico-operacional (02) e equilíbrio financeiro do contrato (03);

Questionado sobre sua contratação pelo Governo Olívio para buscar solucionar o

impasse entre Governo e Concessionárias, informou que as empresas que

assumiram as concessões não eram grandes empresas, que necessitaram fazer

empréstimos (empréstimos-pontes) para fazerem os investimentos iniciais nas

rodovias com juros de 20%. Sugeriu (no TA1) a cobrança bidirecional, segundo

estudo melhoria a situação das concessionárias e dos próprios usuários.

353

Afirma que com a ampliação dos contratos por mais 10 anos, totalizando assim 25

anos de contrato de concessão, poderíamos dobrar investimentos e duplicar

rodovias. Relativamente ao reequilíbrio dos contratos, relata que o maior

problema foi no início dos contratos, não concedendo os reajustes previstos.

Esclarece que a TIR – taxa interna de retorno -, não é lucro, é uma rentabilidade.

Aduz que o que importa na hora da fixação do valor da tarifa é a TIR de projeto e

não a TIR do acionista (alavancada) cuja preocupação deve ser do BNDES ou do

BID porque ela determina o valor do financiamento que deve ser alcançado.

Em data de 10 de setembro de 2007 foi ouvido o Drº Ângelo Lúcio Villarinho

da Silva, Diretor Administrativo da SULTEPA S/A:

Detêm-se inicialmente a duas questões, nota clonada e venda das ações da

Sultepa. Relativamente às notas clonadas afirma ter sido objeto de infração

apurada pela receita federal em 2000. A empresa então, em processo junto à RF,

reconheceu a dívida do imposto e em ato contínuo efetuou um parcelamento junto

ao REFIS, entendendo assim estar com a dívida reconhecida, regularizada,

parcelada e em pagamento. Quanto a CPI entende que este fato nada tem a ver

com as investigações, uma vez que não tem a ver com fixação das tarifas e nem

com o PECR/RS. A contabilidade da Sultepa e das concessionárias são

separadas, e as notas não tem nenhum vínculo com os serviços que poderiam ser

prestados às concessionárias. Afirmou que a empresa como um todo foi pega de

surpresa com o fato, e que toda a diretoria foi nominada nos autos de um

processo crime em tramitação, mas suspenso por força do acordo firmado. Quanto

à venda das ações para o grupo Bertin-Equipav entende que todas as etapas e

exigências legais foram devidamente cumpridas, quer seja quanto às disposições

societárias, a legislação fiscal e a legislação específica das concessões. Quanto a

e citação de eventual acordo pré-existente para prorrogação dos contratos afirmou

inexistir qualquer tratativa neste contexto, uma vez que a transação se deu antes

da eleição de 2006, não havendo, portanto, qualquer possibilidade de acordo

político nesta questão.

363

Em data de 24 de setembro de 2007 foi ouvido o Drº Cloraldino Severo,

Engenheiro e Ex-Ministro dos Transportes:

Comunica inicialmente que entregou dois relatórios ao governo gaúcho. A

Avaliação do impacto da implantação das concessões de rodovias no Rio Grande

do Sul, que foi um relatório-resposta ao trabalho da Lastran, e, mais recentemente

Pedágio Gaúcho – Pedido de Socorro dos Usuários, consumidores e cidadãos.

Acha difícil de entender como as empresas acumularam um desequilíbrio tão

grande, em especial em decorrência do TA1, que corrigiu as tarifas, reduziu os

investimentos bem como o nível de exigência. Concordando com o relator

interpreta que o usuário não pode ser penalizado por um erro ou por erros dos

governos que eventualmente tenham resultado em desequilíbrios nos contratos.

Quanto ao modelo implantado no RS considera completamente inusitado e

diferenciado. Critica a concepção do programa, com tarifa fixada pelo Estado,

licitação por maior retorno e prazo de 15 anos. Não foi previsto construção de

rodovias, alteração de traçados e nem duplicações. Nas concessões do RS as

empresas pegaram empréstimos iniciais, chamados empréstimos-pontes, para

fazer as obras iniciais, com taxas de juros de 20%. Houve bastante tolerância ao

se aceitar demonstrações, porque o edital exigia que se demonstrasse capacidade

de captação.

Sobre tarifas refere-se ao relatório do Programa Estadual de Concessão

Rodoviária/Sistema Tarifário, criticando que as tarifas são definidas conforme

estudos do Daer, sem passar pelo Secretário da área ou pelo próprio Governador.

Relata um PL de sua autoria entregue ao governo federal, com o objetivo de

regular as concessões. Na relação contratual decorrente dos contratos de

concessões fala da existência de duas relações. Uma da concessionária com o

poder concedente, e outra da concessionária como o usuário. Cita a necessidade,

neste caso, do Estado atuar como regulador desta relação.

Quanto aos modelos existentes no Brasil coloca todos como problemáticos. Cita

exemplos do RS e Paraná, onde entende que não existe uma contraprestação

entre o valor das tarifas pagas e dos serviços prestados. Quanto aos novos

pedágios, em processo de implantação pelo Governo Federal, qualifica-os como

"um programa de corrupção a médio e longo prazo".

373

Tratou dos pedágios comunitários. Tratou também da estrutura tarifária. Referiu a

questão da estadualização das rodovias federais. Entende que foi um erro pelo

fato de que o Rio Grande do Sul teria obtido recursos do governo federal que ele

entende disponíveis no orçamento federal na CIDE.

Alega que a Bourscheid alterou a TIR do PECR/RS de 14% para 18%. Critica o

critério da licitação da maior oferta. Critica também a AGERGS e a sua lei de

criação dizendo que é um órgão que não disse a que veio. Sugere a criação de

câmaras setoriais e a colocação de usuários e de concessionários a brigarem,

discutirem e defenderem seus interesses e a AGERGS num plano alto, retira o

contraditório para levar ao Governador.

Critica o DAER chamando-o de órgão fechadíssimo e arrogante, aonde existe a

turminha perigosa.

Em data de 1º de outubro de 2007 foi ouvido o Drº Guilherme Socias Villela,

Economista e Conselheiro da AGERGS:

Ressalta inicialmente que frente ao papel da Agergs, de fiscalização, ele deve ser

neutro. Afirma que a questão de prorrogação dos contratos, por exemplo, é uma

questão de governo, não cabendo à Agergs qualquer manifestação prévia.

Diz que, em síntese, foi convocado em razão de denúncia de que teria tentado

interferir no depoimento da Diretora de Qualidade da AGERGS, Denise Zaions,

bem como de que teria tentado obter, junto ao Relator da CPI, as perguntas. Nega

com veemência os fatos, diz que apenas tentou ajudar a depoente em razão de

situação desfavorável de saúde referida por ela e apresentou desculpas ao

Relator pelo uso indevido de seu nome. Para tanto coloca seu sigilo telefônico à

disposição da CPI, comprometendo-se caso haja qualquer prova de que o relator

tenha participado do que consta da gravação, renuncia seu mandato na Agergs.

Ressalta que quando teve a conversa com a Sra. Denise não era Conselheiro,

mas sim um cidadão comum, e que teria se dirigido a ela como amigo.

Em relação ao PECR/RS entende, não sendo uma posição da Agergs, que as

concessões deveriam restringir-se as estradas de alto VDM, o que propiciaria as

duplicações, ficando ao cargo do Estado as rodovias de baixo VDM.

383

Quanto aos trabalhos da Agergs afirmou que 50% se referem à energia elétrica,

onde, paradoxalmente a Agência tem poder de sanção, de multas. Cita como

exemplo o fato de uma empresa concessionária ter sido recentemente multada em

R$ 2 milhões e 300 mil, por deficiências de queda da tensão, equipamentos etc.

Ressaltou o fato dos governos não terem feito o cálculo do reequilíbrio dos

contratos, previsto no TA1. Ainda quanto ao TA1 confirmou a retirada da

obrigação de posteriormente à conclusão dos contratos as concessionárias

garantirem a qualidade do pavimento por mais sete anos.

QUANTO AOS FATOS ESTRANHOS AO ÂMBITO DA CPI

Como sabido a presente Comissão Parlamentar de Inquérito teve por escopo

esclarecer “fatos determinados”. Sobre estes é que deve o presente relatório

pronunciar-se expressamente e, bem assim, se adequado fazer referência a fatos

conexos àqueles.

O relatório não deve, entretanto, fazer referências, oferecer sugestões, tirar

conclusões e expedir recomendações em torno de fatos estranhos aos limites da

investigação, sob pena de ilegitimamente extrapolar o mandato recebido do Poder

Legislativo.

Desta forma, em atenção aos limites e propósitos da CPI, deixo de fazer

considerações expressas sobre fatos, como dito, estranhos à investigação.

Registro, todavia, que isto não significa desconhecer os incidentes havidos e que,

no âmbito de minhas responsabilidades parlamentares, na sede adequada,

adotarei as providências cabíveis à espécie. Como assim, se entenderem

adequado, deverão proceder todos os membros desta Comissão.

Por exemplo, os parlamentares que entenderem que a denúncia de notas

clonadas, de determinada empresa não concessionária dos pólos de pedágio, já

em trânsito no Poder Judiciário e de pleno conhecimento da Receita Federal, tem

referência com o sistema de pedagiamento do RS, poderão, a qualquer tempo,

393

representar junto ao Ministério Público levando a denúncia e solicitando análise e

providências.

Assim como, qualquer parlamentar que entender que procedimentos adotados por

outro deputado, durante o curso dos trabalhos, afrontou o Código de Ética

Parlamentar, poderá apresentar suas posições na Comissão de Ética desta Casa.

2. TEMAS E FUNDAMENTOS

HISTÓRICO DO PECR/RS

O presente capítulo tem por objetivo descrever o histórico do Programa Estadual

de Concessões do Rio Grande do Sul, baseado nos relatórios do DAER enviados

à CPI e disponibilizados no site www.daer.rs.gov.br; nos relatórios da AGERGS e

em discussões apresentadas no livro Rodovias Auto-sustentadas: O Desafio do

Século XXI1.

O Programa de concessões do Rio Grande do Sul foi implementado como

resposta à falta de recursos para investimentos e manutenção em rodovias no

estado.

Os dados referentes ao Rio Grande do Sul são apresentados a seguir.

Malha Rodoviária do Rio Grande do Sul (km)

Malha Rodoviária Estadual Pavimentada 6.039,21Malha Rodoviária Estadual Não-

Pavimentada

4.494,55

Total Malha Estadual 10.543,76Malha Rodoviária Federal Pavimentada 5.085,38Malha Rodoviária Federal Não-352,20

1 SENNA, Luiz Afonso dos Santos e MICHEL, Fernando Dutra. Rodovias Auto-sustentadas: O Desafio do Século XXI. Editora CLA. São Paulo. 2006.

404

PavimentadaTotal Malha Federal 5.437,58Malha Municipal Pavimentada 699,00Malha Municipal Não-pavimentada 136.556,00Total Malha Municipal 137.255,00Total Malha Rio Grande do Sul 153.236,34

Fonte: DAER-RS

A tabela a seguir apresenta uma síntese dos percentuais de rodovias

pavimentadas no Rio Grande do Sul, considerando as diferentes unidades

federativas.

Percentuais de rodovias pavimentadas no Rio Grande do Sul e no Brasil (%)

Rio Grande do Sul Média BrasilSão Paulo

Pavimentada Não

Pavimentada

Pavimentada Não

Pavimentada

Pavimentada Não

Paviment

ada

Malha

Estadual

3,3 0,2 3,2 1,9 10,9 -

Malha

Federal

3,9 2,9 5,2 6,7 0,6 0,9

Malha

Municipal

0,4 89,3 0,9 82,1 5,8 82,3

Total 7,6 92,4 9,3 89,7 16,8 83,2

De uma forma geral pode-se dizer que o Rio Grande do Sul aproximam-se da

média brasileira. Ocorre que, em uma comparação com o estado de São Paulo, o

estado que mais dispões de infra-estrutura no Brasil, e que por conseqüência,

mais atrai investimentos, os números são substancialmente menores.

Os dados são eloqüentes tanto no que se refere à dimensão da rede e aos ativos

envolvidos, quanto à necessidade de investimentos substanciais para elevar o

Estado do Rio Grande do Sul a patamares mais adequados a suas aspirações

econômicas. A qualidade das rodovias concedidas é nitidamente superior àquelas

diretamente mantidas pelos governos. As primeiras, até por força de contrato, são

414

mantidas em níveis adequados, enquanto que as mantidas pelos governos

carecem endemicamente de manutenção.

De acordo com o DAER, no ano de 2006, o número de veículos que diariamente

utilizou as rodovias gaúchas foi de 809.184. Acumulados anualmente, o número

total de veículos foi de 274.433.983.

A rodovia Rota do Sol, longamente esperada pelo Rio Grande do Sul, foi

concebida no início da década de 1960 e estará sendo concluída em 2008.

Novas formas de financiamento

A infra-estrutura rodoviária no Brasil tem sido historicamente financiada por fundos

públicos, sendo parte integrante do orçamento elaborado pelos tesouros dos

estados e incluídos no orçamento anual de estados e da União.

No período compreendido entre 1948 e 1988, a infra-estrutura rodoviária foi

financiada principalmente pelo Fundo Rodoviário Nacional – FRN, cuja origem dos

recursos era principalmente os impostos sobre combustíveis e lubrificantes. O

sistema federal de rodovias e os sistemas estaduais cresceram substancialmente.

Em meados da década de 1970 foram introduzidas modificações profundas no

sistema de fundos. O Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND) foi gradualmente

substituído pelo FRN. Muito da expansão da rede rodoviária brasileira ocorreu no

período compreendido entre 1950 e 1970, como conseqüência da criação do FRN.

O FRN decresceu de forma significativa após 1982. Houve uma severa falta de

financiamento advinda de empréstimos de bancos nacionais e internacionais. A

Carta Magna de 1988 encerrou o modelo anterior de financiamento do setor

rodoviário. A vinculação de recursos foi extinta. Tais políticas foram implicaram na

deterioração sistemática das condições das rodovias, principalmente devido à falta

424

de manutenção. As más condições da infra-estrutura impactam diretamente na

economia do país.

Diferentes Fontes de Recursos

Uma das formas mais comuns de recursos são os impostos. Dois dos mais

importantes tipos de impostos no Brasil incidem sobre a posse de veículos. Um

deles é o imposto sobre produtos industrializados (IPI), imposto federal que é

aplicado não apenas sobre veículos, mas também quando qualquer produto é

adquirido. O IPI possui diferentes níveis variáveis com o tamanho, o tipo e a

potência do veículo. O outro imposto é o Imposto sobre veículos automotivos

(IPVA), um imposto estadual relacionado ao licenciamento anual dos veículos.

Estes impostos variam entre estados e seus níveis (que são baseados nos valores

dos veículos), independentemente do tipo de uso do referido veículo.

O Brasil possuía no passado diversos impostos sobre combustíveis, incluindo o

Imposto Único Sobre Lubrificantes e Combustíveis Líquidos e Gasosos (IULCLG).

Como conseqüência da nova Constituição Federal de 1988, o IULCLG e outros

impostos foram transformados em imposto sobre circulação de mercadorias -

ICMS.

A falta de recursos públicos garantidos por fontes sustentáveis e consistentes,

levou o governo a buscar formas alternativas de financiamento do setor,

principalmente através de pedagiamento.

No Brasil algumas rodovias pedagiadas são operadas diretamente pelo governo.

Entretanto, a maioria das rodovias pedagiadas é operada pelo setor privado, tendo

por base concessões.

O programa de concessões foi iniciado pelo Programa Nacional de Concessões

Rodoviárias, em 1993, o qual foi seguido por programas estaduais. O processo de

434

privatização iniciou de forma lenta e gradual, sendo que aumentou a velocidade

com o lançamento do Plano Nacional de Desenvolvimento – PND, em 1990.

A participação do setor privado tornou-se uma importante política econômica,

parte de um conjunto de reformas mais amplo que objetivava o redesenho do

Estado brasileiro.

O CREMA

O CREMA (contrato de recuperação e manutenção) é uma forma alternativa de

manter rodovias com qualidade. Trata-se de um contrato que requer do contratado

a combinação de reabilitação e de manutenção de uma sub-rede ou de trecho de

uma rodovia sob um contrato global. O período é de cinco anos. Um contrato de

cinco anos especifica quais destes trabalhos devem ser conduzidos durante o

primeiro ano, enquanto as atividades de manutenção serão realizadas durante os

cinco anos do contrato. Os recursos para o programa são obtidos através de

empréstimo do Banco Mundial. Estes empréstimos são pagos pelo Governo

Federal a partir de um fundo geral.

A utilização dos CREMAs são relativamente limitadas. Muito embora se constitua

em uma forma alternativa às fontes tradicionais de financiamento, este programa

serve apenas a uma pequena fração da rede rodoviária brasileira.

As concessões do Rio Grande do Sul

O modelo de concessões do Rio Grande do Sul foi baseado no conceito de pólos.

Um pólo é um conjunto de praças de pedágio formando uma córdon (ou linha de

contorno, que pode ser total ou parcial) em torno de um hub de rede (ou ponto

central em que convergem pelo menos três rodovias). As praças de pedágio estão

localizadas em pelo menos três das rodovias convergentes, com cobrança em

ambas as direções (inicialmente a cobrança era feita em uma única direção, e em

uma renegociação de contrato esta foi dividida em ambas as direções).

444

O programa teve por base dois princípios norteadores: os níveis de pedágio são

fixados pelo Estado, e devem ser aceitáveis para os usuários. Também foram

levados em conta:

• A estrutura de cobrança deveria manter uma razão fixa entre os valores

para os diferentes tipos de veículos. Esta razão é diretamente relacionada

ao seu impacto na deterioração das condições do pavimento;

• Os usuários das rodovias deveriam entender as bases fixadas para os

valores cobrados, incluindo como as receitas resultantes seriam utilizadas;

• O sistema necessitaria oferecer benefícios extras para usuários de rodovias

não pedagiadas; os benefícios deveriam incluir um sistema abrangente e

tecnicamente avançado de sinalização de tráfego cobrindo toda a área

sendo pedagiada;

• O Estado deveria avaliar os aspectos financeiros do sistema; e

• Ao final do período de concessão, cada rodovia no sistema deverá retornar

para o estado em perfeitas condições.

Os pólos localizam-se em apenas 25% do território, em uma área que inclui 90

cidades, aproximadamente metade da população do estado (50,3%) e 51% do

PIB. O objetivo foi assegurar que as principais conexões entre os centros

comerciais e industriais fossem eficientes, sem depender da disponibilidade de

recursos públicos.

O processo de licitação teve as seguintes diretrizes:

• A concessão é outorgada para o licitante fazendo a proposta mais alta para

um nível pré-definido de serviços e trabalhos;

• Os licitantes precisavam demonstrar conhecimento técnico no controle de

qualidade, execução bem-sucedida de trabalhos de construção, e provisão

de serviços;

454

• O período de concessão é de 15 anos, atendendo tanto aos requisitos do

interesse público, quanto garantir aos concessionários recuperar os

investimentos iniciais;

• As receitas dos concessionários advêm tão somente da cobrança de

pedágios (não existe subsídio do Estado caso a demanda seja menor do

que a esperada);

• Existe transparência sobre a forma como as receitas são utilizadas;

• É proibido ao concessionário dar privilégios para grupos específicos de

usuários;

• Os processos licitatório seguem os procedimentos legais pré-definidos.

O PECR/RS

No presente capítulo é apresentada uma síntese do PECR/RS, constante na

documentação apresentada a esta CPI pelo DAER e constante no site da própria

instituição.

Em 1995, foi atribuído ao Departamento Autônomo de Estradas de Rodagem –

DAER, a tarefa de conceber o Programa Estadual de Concessão de Rodovias -

PECR, através do qual foram definidos os critérios fundamentais do projeto, tais

como modelos de licitação e contratação, prazos e valores da concessão, direitos

e obrigações do poder concedente e das concessionárias e, especialmente, o

cadastramento das rodovias para integrar o referido projeto.

Foi identificada a malha rodoviária de maior importância para a economia gaúcha,

cujas condições de trafegabilidade, segurança e conforto deveriam ser

restabelecidas. Entretanto, nesta malha, constituída de trechos sob jurisdição da

União e do Estado, algumas rodovias apresentavam alto volume de tráfego,

sugerindo viabilidade econômica atrativa à concessão, enquanto que outras, com

volume de tráfego bem menor, eram de viabilidade duvidosa.

Com vistas a propiciar a maior quilometragem possível a ser concedida e, com isto

possibilitar a desoneração do Estado, foi necessário assegurar a viabilidade do

464

empreendimento. Isto significa juntar em um mesmo projeto, com idênticas tarifas

de pedágio, as rodovias de maior tráfego com as de menor tráfego, de forma que,

por grupo de rodovias, o empreendimento fosse viável. Esta foi a origem do

conceito de "Pólo Rodoviário de Concessão".

O critério de julgamento das propostas segundo a maior oferta de extensão dos

trechos, decorreu de consulta e parecer favorável da PGE, uma vez que a prática

adotada enquadrava-se como critério da maior oferta de pagamento de outorga,

ou seja, maiores extensões de trechos, ao mesmo tempo em que aliviariam o

Estado dos respectivos custos de manutenção e conservação, trariam também

aos usuários maiores benefícios em termos de modicidade tarifária, pois, com a

mesma tarifa restaria a prestação de mais serviços.

A deficiência do sistema viário, e visando aumentar as fontes de investimentos no

setor, levou o governo a incluir no Plano Plurianual - Gestão 1996/99, a

transferência para a iniciativa privada, através da concessão, a manutenção das

rodovias estaduais e federais delegadas, oferecendo, como instrumento de

compensação financeira, a institucionalização da cobrança de pedágio.

Com base no dispositivo legal consolidado através da Lei n.º 10.086, de 24 de

janeiro de 1994 e da Lei n.º 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, ambas dispondo

sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, no

âmbito estadual e federal, respectivamente, o Governo do Estado, através do

Departamento Autônomo de estradas de Rodagem - DAER, decidiu implementar o

Programa Estadual de Concessão de rodovias - PECR, cujos estudos já estavam

em andamento.

Definidas as rodovias mais importantes de cada região, e que constituíram os

pólos rodoviários, foram editadas leis específicas, em 12 de janeiro de 1996,

autorizando o Poder Executivo a conceder os serviços de operação, exploração,

conservação, manutenção, melhoramentos e ampliação de capacidade das

rodovias integrantes de nove pólos, que são:

474

1. Lei n.º 10.698 - Pólo de Lajeado

2. Lei n.º 10.699 - Pólo de Gramado

3. Lei n.º 10.700 - Pólo Metropolitano

4. Lei n.º 10.701 - Pólo de Santa Maria

5. Lei n.º 10.702 - Pólo de Carazinho

6. Lei n.º 10.703 - Pólo de Santa Cruz do Sul

7. Lei n.º 10.704 - Pólo de Vacaria

8. Lei n.º 10.705 - Pólo de Caxias do Sul

9. Lei n.º 10.706 - Pólo de Pelotas

O DAER também realizou, em 1996, os Projetos de Engenharia Econômica –

PEE, cujo escopo principal foi realizar uma verdadeira radiografia de todas as

rodovias a serem concedidas. O referido PEE de cada Pólo Rodoviário fora, então,

composto dos seguintes volumes:

• VOLUME 1 – Resumo do Projeto;

• VOLUME 2 – Relatório do Projeto;

• VOLUME 3 – Projeto Executivo;

• VOLUME 4 – Sistemas de Monitoração, Manutenção e Operação;

• VOLUME 5 – Projeto de Engenharia Econômica;

• VOLUME 6 – Especificações;

• VOLUME 7 – Anexos;

Tendo por base o PEE, e visando a licitação, o DAER elaborou os Projetos

Básicos de Exploração – PBE, que integraram os respectivos editais de licitações.

Buscando a viabilidade para inclusão de algumas poucas e importantes rodovias

com tráfego insuficiente, abaixo relacionadas, houve a necessidade de recuperá-

las por conta do Estado antes da Concessão, a saber:

• Pólo Gramado – RS/235, trecho Gramado – Nova Petrópolis;

484

• Pólo Gramado – RS/020, trecho Taquara – São Francisco de Paula

(rodovia sem praça de pedágio);

• Pólo Santa Maria – BR/287, trecho Santa Maria - São Vicente;

• Pólo Santa Maria – BR/158, trecho Santa Maria-Julio de Castilhos;

È importante destacar que alguns pólos, mantidas as condições de tarifa, VDM e

custos das obras necessárias para manter a rodovia no nível desejado, não

apresentavam viabilidade econômica. Estes pólos são denominados “pólos

dependentes”, caso em que o governo entrega trechos restaurados, como os

pólos de Vacaria, Gramado, Carazinho e Santa Maria. Nos “pólos independentes”,

não há necessidade de restauração prévia por parte do governo, visto que a

receita prevista supera os custos.

Entretanto, nas rodovias do Pólo Gramado os serviços de restauração não foram

integralmente executados pelo Estado, restando encargos não previstos para a

Concessionária. Já no Pólo Santa Maria, nenhuma ação foi realizada pelo Estado,

restando na justiça uma ação indenizatória por parte da Concessionária, cujo valor

encontra-se em discussão.

Ao final do ano de 1997, após exames das propostas técnicas de todos os

participantes, foram conhecidos os vencedores de todos os empreendimentos, a

saber:

Os Projetos de Engenharia Econômica – PEE foram realizados no ano de 1996.

Porém, os contratos foram assinados apenas no ano de 1998. Durante este

período, o DAER não realizou os serviços de manutenção, fundamentalmente

494

devido à profunda escassez de recursos. O mesmo ocorreu com a conservação e

investimentos necessários. Desta forma, a situação em que as rodovias foram

entregues às Concessionárias foi de qualidade inferior à verificada no PEE.

Dos nove pólos originalmente incluídos no programa, sete concluíram a etapa

contratual de realização dos investimentos iniciais, ficando aptos a promover, a

partir de 1998, a operacionalização das praças de pedágio. Os pólos de Pelotas e

de Santa Maria não obtiveram do poder concedente a autorização para colocar em

funcionamento as praças de pedágio, o que ocasionou, posteriormente, por parte

do Governo do Estado, a denúncia dos referidos convênios de delegação ao

Ministério dos Transportes.

Assinados os contratos e concluídos os Trabalhos Iniciais, começa a plena

operação do sistema, onde, já no começo surgiram as primeiras anomalias

contratuais, pois, o Governo entrante, a exemplo do anterior, não concedeu os

reajustamentos tarifários contratuais.

O Poder Concedente passou a adotar algumas medidas unilaterais, como a

redução de tarifas, e outras que envolveram, inclusive, demandas judiciais de

ambas as partes, com altos custos não previstos inicialmente. Também a

operação de guinchos e ambulâncias, que inicialmente seria de responsabilidade

do Estado, passou a ser um novo encargo para as concessionárias, uma vez que

o Poder Concedente não reuniu os meios necessários para a prestação desses

serviços fundamentais em rodovias com pedagiadas.

A partir da nova situação, os concessionários ficaram prejudicados frente aos

agentes financeiros para a obtenção de financiamentos de longo prazo junto ao

BNDES. Este fato acarretou a necessidade de renegociar empréstimos-ponte no

BANRISUL, no SANTANDER e em outras instituições financeiras, sabidamente de

elevados custos financeiros.

505

Estas alterações iniciais acabaram afetando profundamente o equilíbrio dos

contratos. Como conseqüência, os concessionários tiveram dificuldades para

investir adequadamente. O resultado final foi a redução de qualidade das rodovias

concedidas – restando o usuário como o principal prejudicado.

Em 17 de abril de 2000, a Assembléia Legislativa do Rio Grande do Sul promulgou

a Lei 11.460/00, a qual estabeleceu isenção de pagamento de pedágio em

rodovias do Estado, ou sob jurisdição estadual, para veículos de transporte

escolar e para os veículos emplacados nos municípios onde estão instalados os

respectivos postos de cobrança das tarifas.

As concessionárias entenderam essa lei como ilegal e inconstitucional e

ingressaram com ação judicial contra o Estado, pretendendo auferir as tarifas de

pedágio a que tinham direito. Ao conceder a liminar, em 23 de maio de 2000, a

juíza da 5ª Vara da Fazenda Pública, na época, asseverou:

“Induvidosamente, seja ou não oriundo do Poder concedente a alteração, e assim

possa ou não ser considerada nos estreitos limites a lei ‘como fato do príncipe’,

houve alteração na base do contratado que altera a equação econômico-financeira

da concessão, sem concomitante, simultânea ou imediata revisão da estrutura

tarifária, assegurada aos concessionários por força das disposições constantes do

artigo 9º, § 4º da Lei 8.987/95, artigo 35 da Lei nº 9.074/95 e artigo 163, § 4º da

Constituição do Estado”.

Em 13 de julho de 2000, a Assembléia Legislativa, dando-se conta da ilegalidade

e inconstitucionalidade da Lei antes aprovada, revogou-a mediante a edição da Lei

11.514/00.

A ação judicial, no entanto, prosseguiu, com a condenação do Estado. A sentença

condenatória foi confirmada pelo Tribunal de Justiça, em 27/11/2002, tendo o

acórdão, entre outras afirmações, assinalado: “O que ressai dos autos é a

inconstitucionalidade do diploma legal em questão, tanto que o próprio Executivo

515

ingressou com Adin correspondente, restando em descumprimento à Constituição

Federal, à Carta Estadual e ao contrato firmado”.

Em 30 de novembro de 2000, após cerca de dois anos de indefinições

(1999/2000), finalmente, as partes – após negociações de interesses mútuos –

convergiram para um acordo de convivência pacífica, consolidando em aditivos

contratuais, previamente autorizados pela Lei Estadual N° 11.545 (embora não

haja necessidade de lei autorizativa para alterar e revisar contratos) de 22/11/2000

e homologado pela AGERGS, estabelecendo-se uma nova e provisória relação

entre as partes, a ser consolidada até dezembro de 2004 por uma revisão

definitiva. Naquela oportunidade o equilíbrio dos contratos, basicamente, foi

encontrado por significativas reposições tarifárias – concedidas anualmente

durante os anos de 2002 até 2004, porém, atenuadas com a implantação da

cobrança bidirecional – aliadas a reduções em investimentos e outros custos, que

foram compensados pela inclusão de novos encargos não previstos originalmente,

tais como operação de guinchos e ambulâncias, bem como a conservação de

alguns trechos urbanos.

Em contrapartida, naquele ajuste, o Poder Concedente assumiu o compromisso

de participar ativamente nas questões relativas ao controle de evasão de receitas

verificadas nas denominadas rotas de fuga – presentes em muitas praças de

pedágio do sistema concedido.

Por outro lado, as concessionárias renunciaram aos direitos patrimoniais

decorrentes do ato unilateral de redução de tarifas, de abril de 1999. O Estado

desistiu da ação cautelar e ordinária sobre reajustamento por decurso de prazo.

As ações estão indicadas expressamente no Termo Aditivo, por seus respectivos

números: MSs 599222957 e 599463957. Ações cautelar e ordinária números:

103317195 e 103488723. A disposição acerca da renúncia das concessionárias,

relativamente aos efeitos do Ato Unilateral de Redução de Tarifas foi objeto da

Cláusula Décima Primeira do Termo Aditivo acima mencionado.

525

Com essas ações era esperado se restituir a qualidade das rodovias, em contratos

perfeitamente equilibrados somente até 31/12/2004, época em que deveriam os

mesmos ser novamente avaliados, principalmente, quanto aos investimentos que

seriam necessários até o final do prazo de concessão.

Com vistas a promover as alterações consubstanciadas no Primeiro Termo

Aditivo, foi elaborado o Projeto de Exploração Rodoviária – PER – tendo como

finalidade promover as adequações necessárias, no Projeto de Engenharia

Econômica – PEE – e no Projeto Básico de Exploração – PBE, que constam como

anexos ao Contrato de Outorga de Concessão, de modo a ajustá-los à nova

situação criada.

O Termo Aditivo N°1 acabou por corrigir parcialmente os desequilíbrios iniciais,

utilizando como ferramenta significativas alterações no sistema tarifário. Por outro

lado, as concessionárias renunciaram aos seus direitos em ações judiciais em

andamento, e expressas nos respectivos Termos Aditivos.

O DAER e a AGERGS admitem que alguns desequilíbrios ainda persistem, tais

como as rotas de fuga, as praças de pedágio, que não entraram em operação e

ainda as perdas de receita por decisões e paralisações judiciais.

Em janeiro de 2006 foram assinados os termos de rerratificação aos contratos de

concessão, onde foi alterado o prazo de verificação do equilíbrio econômico-

financeiro dos contratos para até 31 de dezembro de 2006. Os termos de

rerratificação retroagiram a 01/01/2005, em seus efeitos, sendo permitida a

revisão de seus termos a qualquer tempo.

O DAER realizou estudos econômicos à luz dos Projetos Básicos que nortearam

os processos licitatórios. O modelo adotado serviu para constatar se os projetos

originais restariam viáveis diante das ocorrências supervenientes acontecidas

535

durante a vigência dos termos aditivos, ou seja, entre dezembro de 2000 e

dezembro de 2004.

A síntese dos resultados obtidos revelou que existem desequilíbrios Com vistas a

diagnosticar eventuais desequilíbrios dos contratos de concessão foi estabelecido

um conjunto de premissas em que são apresentados os fatores supervenientes

ocorridos ao longo do período do Termo Aditivo. tais premissas são coerentes com

os estudos realizados pela AGERGS, pelos próprios concessionários e pela

Comissão Especial da Assembléia Legislativa sobre das Rodovias Concedidas.

Fugas e evasões

Nas rodovias concedidas acabam ocorrendo algumas questões que interferem na

operação das mesmas, como a rota de fuga, a evasão e a via alternativa. Tais

expressões precisam de definição específica e costumam ser utilizadas de forma

muitas vezes indistinta e sem critério, gerando equívocos que dificultam sua

correta aplicação.

Neste capítulo são discutidas definições, que buscam evidenciar as diferenças e

semelhanças entre tais conceitos, uma vez que não existem tais definições nos

contrato ou edital de licitação.

Vias Alternativas

Existem várias decisões judiciais sobre a questão das vias alternativas, em que

têm pontificado os entendimentos de que tais vias não necessitam ter a mesma

extensão ou qualidade da via pedagiada.

As vias alternativas existem, embora inexigíveis por Lei (Lei 9.987/95, Art. 9º, §1º),

o seu uso não configura qualquer ilegalidade. Sendo alternativa, ou seja, a

sucessão de duas coisas reciprocamente exclusivas, rigorosamente não é

possível admitir a existência de alternativa parcial, especialmente como conceito.

Se o uso parcial da rodovia pedagiada implicar evasão da tarifa, haverá prejuízo

545

direto à equação contratual, pela deterioração das rodovias e pelo seu uso sem

retribuição.

Em um sistema como o PECR, fugiria à própria concepção do programa o uso

não-remunerado da via, ainda que parcialmente, além de configurar tratamento

anti-isonômico aos demais usuários. Embora legal e faticamente possa ocorrer o

uso parcial da rodovia em trecho em que não há praça de pedágio, considerando

o fato de que as rodovias, em sua grande maioria, são rodovias abertas,

juridicamente não é possível o conceito de via alternativa parcial, pela contradição

endógena do conceito.

A via alternativa consiste em outra forma de escapar da cobrança de pedágio,

porém não possui nenhuma conotação de ilicitude. Pelo contrário, refere-se às

escolhas legítimas de tráfego por rodovias existentes, podendo o usuário usar ou

não a rodovia pedagiada a seu talante, nesse último caso sem nenhuma

obrigação de pagamento.

555

Desta forma, a via alternativa pressupõe rodovias que tornam possível ao usuário

o deslocamento entre dois pontos, que são atendidos tanto pela rodovia

pedagiada quanto por outras vias, não concedidas, em que não há praças de

pedágio. Constitui no uso de itinerário completamente alheio à rodovia concedida.

Sendo as rodovias abertas, será possível fazer o percurso parcial da rodovia

concedida sem o pagamento do pedágio, desde que o trecho percorrido esteja

situado entre duas praças de pedágio e com entradas e saídas regulares.

A transferência do tráfego de uma rota rodoviária para outra decorre da alteração

na relação benefício /custo percebida pelo usuário. Uma vez que rotas de

deslocamento entre dois pontos oferecem diferentes benefícios e custos aos

usuários (diferença nos tempos de viagem, nos consumos de combustível,

pagamento, ou não, de pedágio, desgaste dos veículos, etc.), os usuários tendem

a escolher aquela que, em sua percepção, apresenta-se como melhor opção.

Assim, quando uma rota sofre uma alteração na relação benefício /custo, é

possível que o usuário venha a escolher uma rota diferente daquela realizada

anteriormente.

A cobrança de pedágio impõe um custo ao usuário (a ser desembolsado na praça

de pedágio) em contrapartida ao benefício proporcionado pelas melhorias nas

condições gerais da rodovia. Tais melhorias podem reduzir diversos custos

impostos aos usuários, porém aumentam o desembolso direto do usuário ao

passar por uma praça de pedágio. Em alguns casos os usuários fazem a opção

pela rota que, em sua percepção, oferece o menor custo.

565

Em rodovias abertas, como as das rodovias do Programa de Concessões de

Rodovias do Rio Grande do Sul, existem poucas restrições à entrada e saída de

veículos da estrada. Isto implica que é possível que a rota utilizada por alguns

usuários seja composta por algum trecho da concessão em conjunto com trechos

de outras rodovias. Rodovias abertas tornam possível que motoristas trafeguem

em um trecho da via sem pagar por sua utilização, uma vez que não passam por

nenhuma praça de pedágio.

A realidade demonstra que não é difícil distinguir “via alternativa” de “rota de fuga”.

É pressuposto da via alternativa que a mesma coexista com a concessão

rodoviária, uma vez que a mesma já estava implantada à época da licitação. Neste

caso, a equação econômico financeira é imune à via alternativa, visto que o risco

de tráfego é atribuível à concessionária.

Rotas de Fuga

Rotas de fuga referem-se ao itinerário que possibilita a evasão de tráfego,

abarcando situações ilícitas como a hipótese de determinado município implantar

estrada com o propósito de permitir o contorno da praça de pedágio, em evidente

desvio de finalidade.

Com base no Código de Trânsito Brasileiro - CTB, para se constatar a fuga é

necessário considerar a vontade do condutor em se eximir de pagar o pedágio

segundo a ação de retornar à rodovia concedida após contornar a praça. Nisto fica

subjacente a conotação de ação “ilícita”. Tanto a concessionária quanto o Poder

Público devem procurar coibir rotas de fuga, adotando as medidas administrativas

e judiciais cabíveis.

Ao concessionário não é justo que suporte sem reação a evasão de tráfego, que

pode conduzir à inviabilidade do serviço público. A evasão de tráfego decorrente

de rotas de fuga não faz parte dos riscos ordinários do negócio acordado. Caso a

575

situação da evasão de tráfego não for adequadamente enfrentada pelo Poder

Concedente, duas situações podem ocorrer ao assumir este risco:

a) a tarifa pode necessitar uma revisão em função da perda de receita; e

b) o governo estabelece um subsídio tarifário para cobrir a perda de receita.

As duas situações contradizem os princípios que regem a concessão de serviço

público. Em relação à revisão tarifária, a conseqüente elevação dos valores das

tarifas somente viria a contribuir para o agravamento da situação, o que por

conseqüência geraria a necessidade de aumentos maiores na tarifa. Isto implica

em um círculo vicioso que também poderia significar a inviabilidade da concessão.

No que se refere ao estabelecimento de subsídios tarifários, Nas atuais

circunstâncias orçamentárias do Estado, esta é uma hipótese remota, uma vez

que o próprio programa de concessões é resultante da carência de recursos.

A situação socialmente mais justa é impedir a existência de rotas de fuga,

estancando a evasão.

Uma vez colocada como ação ilícita, a rota de fuga requer ações específicas tanto

da concessionária quanto do Poder Concedente para coibi-la. Para tanto, devem

se valer dos meios e recursos judiciais e administrativos possíveis e disponíveis.

As rotas de fuga também penalizam os usuários que pagam regularmente as

tarifas. As rotas são ilegais porque evitam que a concessionária obtenha a receita

tarifária legal e contratualmente prevista, o que afeta o equilíbrio econômico e

financeiro do contrato.

585

MODELOS DE PEDAGIAMENTO DE RODOVIAS

Considerações gerais

A adoção de sistemas de pedagiamento podem se dar sob diferentes enfoques:

• Pedágio sob administração direta (no Rio Grande do Sul chamado de

Pedágios Comunitários);

• Pedágio sob concessão à iniciativa privada;

• Pedágio sob a ótica de parcerias público-privadas.

Nos pedágios comunitários é o próprio governo quem administra a cobrança da

tarifa e coordena os investimentos, a manutenção e a operação da rodovia. Tal

modalidade já foi utilizada anteriormente no estado, no caso da rodovia Osório-

Porto Alegre (freeway), quando o governo federal administrava a cobrança de

pedágio naquela via.

Nos pedágios sob concessão, a iniciativa privada fica responsável pela cobrança e

pelos custos definidos no contrato de concessão.

As parcerias público-privadas são uma nova modalidade que inclui a participação

mútua do poder público e da iniciativa privada. Neste caso, ambos assumem

compromissos de investimentos, a manutenção e operação da rodovia.

Além de quem gerencia, como mencionado acima, os modelos podem ser

diferenciados segundo as características de licitação (com valor de outorga ou

não), tipo de rodovia (fechada ou aberta), tipo de cobrança (por área, trecho, etc),

e forma de pagamento (manual ou eletrônica).

595

Modelos no Brasil

No Brasil existem vários modelos de pedagiamento. Tal ocorre em função da

diversidade de rodovias e aos sistemas rodoviários, sendo os modelos adotados

em função da jurisdição em que se localizava a rodovia. Podem-se observar três

diferenças significativas entre as seguintes tipologias de estradas:

• rodovias do Estado de São Paulo;

• rodovias federais; e

• dos demais estados brasileiros.

O modelo de concessão adotado no estado de São Paulo foi o de concessão de

serviço público precedida da execução de obra pública, que, conforme a Lei

Federal Nº. 8.987/95, (comumente conhecida por Lei das Concessões),

compreende:

"a construção, total ou parcial, conservação, reforma, ampliação ou melhoramento

de quaisquer obras de interesse público, delegada pelo poder concedente,

mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio

de empresas que demonstre capacidade para a sua realização, por sua conta e

risco, de forma que o investimento da concessionária seja remunerado e

amortizado mediante a exploração do serviço ou da obra por prazo determinado".

É importante destacar que o conceito de concessão difere fundamentalmente de

privatização, uma vez que ao final do contrato ou "extinta a concessão, retornam

ao poder concedente todos os bens reversíveis, direitos e privilégios transferidos

ao concessionário conforme previsto no edital e estabelecido no contrato".(Art. 35,

§1 da Lei 8.987/95). Em outras palavras, a rodovia tem que ser devolvida ao poder

público em perfeito estado de conservação e operação, sendo não somente a

rodovia, mas todos os ativos necessários à operação da rodovia como veículos,

máquinas e demais equipamentos utilizados na rodovia.

606

O objeto das concessões brasileiras compreende a execução, gestão e

fiscalização dos serviços delegados, dos serviços complementares e dos serviços

de apoio aos serviços não delegados.

Os serviços delegados referem-se àqueles que devem ser prestados

obrigatoriamente e ininterruptamente pela concessionária ao longo de todo o

prazo da concessão. São os serviços ligados à operação, conservação e

ampliação do sistema rodoviário, quando for o caso. Por exemplo, a operação dos

postos de pedágio e postos de pesagem de veículos, a prestação de apoio aos

usuários, incluindo, entre outros, primeiros socorros e atendimento médico a

vítimas de acidente de trânsito, a coordenação operacional de eventos e

atividades envolvendo outras entidades, conservação de rotina do pavimento e

demais elementos visando à preservação do empreendimento original e demais

implantações constantes de cada edital.

Os serviços complementares são aqueles considerados convenientes, mas não

essenciais para manter o serviço adequado devendo ser prestados por terceiros,

que não a concessionária, como abastecimento e reparo de veículos, alimentação

e hospedagem para usuários e provisão de áreas de lazer e repouso para

usuários.

Os serviços não delegados são aqueles de competência exclusiva do Poder

Público. Portanto, não são objetos da concessão. Entre os serviços não delegados

incluem-se o policiamento ostensivo de trânsito, preventivo e repressivo; a

fiscalização e autuação de infrações; emissão de outorgas a serviços de

transporte coletivo, escolar, transporte de trabalhador rural, transporte de cargas

excepcionais e perigosas e realização de eventos na rodovia.

Os serviços de apoio aos serviços não delegados compreendem a implantação e

operação de sistemas de controle e automação, os quais devem ser totalmente

aplicáveis nos serviços não delegados, especialmente no que se refere à

fiscalização de trânsito.

616

São Paulo

No Estado de São Paulo, na primeira fase do processo de concessão das

rodovias, foram abertas concorrências de âmbito internacional de 12 lotes, com

prazo de duração dos contratos de 20 anos, sendo que ao final deste período

haverá a devolução para o Poder Concedente de todos os bens incorporados às

rodovias e que fizerem parte de sua operação e manutenção. Foram previstas

obras de ampliação que se concentram nos primeiros anos do contrato, e,

portanto, desoneram o Estado deste investimento.

A exploração das rodovias paulistas se dá através de duas principais fontes de

recursos, receitas da cobrança do pedágio e outras receitas como publicidade,

implantação e manutenção de acessos, uso da faixa de domínio, abastecimento e

reparo de veículos, alimentação e hospedagem e provisão de áreas de lazer e

repouso.

As obrigações das concessionárias paulistas, descritas no artigo 31 da Lei

8.987/95, incumbem às concessionárias de prestar serviço adequado, na forma

prevista nesta lei, nas normas técnicas aplicáveis e no contrato. O serviço

adequado é aquele que é prestado com regularidade, continuidade, eficiência,

segurança, atualidade, generalidade, cortesia.

Especificamente para o caso de rodovias, pois esse mesmo modelo de concessão

foi utilizado para energia elétrica, acrescenta-se a esse conceito a necessidade de

se buscar garantir a fluidez do tráfego e de se atualizar as tecnologias aplicadas

no controle da operação.

Além das obrigações descritas acima existe a exigência do pagamento da outorga,

cujo valor é o balizador do vencedor da licitação. A outorga é paga de forma

diferida, durante todo o prazo das concessões. Há duas formas de pagamento

626

dessa outorga, um valor fixo mensal durante todo o prazo de concessão e um

valor variável de 3% sobre o valor das receitas.

O preço da tarifa calculada para São Paulo foi com uma base quilométrica a ser

cobrada para cada veículo em cada praça de pedágio. Como a tarifa é cobrada

em praças de pedágio do tipo barreira, ou seja, não há a possibilidade de

cobrança exata de quilômetros viajados pelo usuário, houve a necessidade a

alguns ajustes pelo trecho de cobertura da praça de pedágio.

São Paulo foi um estado à parte dos demais, pois existe demanda suficiente de

veículos em rodovias estritamente estaduais que viabilize uma concessão.

Os outros estados geralmente tem concessões em rodovias mistas, ou seja, parte

é federal e parte é estadual.

Programa Federal

O programa de concessões de rodovias federais começou a ser implantado em

1993-1994, com a licitação de cinco trechos que haviam sido pedagiados pelo

Estado através do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem – DNER, no

passado. Esses trechos foram escolhidos pela sua situação economicamente

viável, mostrando a preocupação do Estado Brasileiro em tornar sustentável às

operações das rodovias.

Foram inicialmente analisados mais de 17.000 quilômetros de estradas federais,

das quais mais de 60% foram consideradas viáveis para concessão e o restante

somente viáveis para concessão dos serviços de manutenção.

O total de rodovias concedidas foi de 1.483,60 quilômetros concedidos para seis

diferentes consórcios: Concessionária da Ponte Rio-Niterói, Nova Dutra, Concer,

CRT, Concepa e Ecosul.

636

Os parâmetros de escolha do licitante bem como os prazos de duração das

concessões não foram homogêneos para todas as rodovias. Existem contratos de

15, 20 e 25 anos para também diferentes investimentos e quilometragens. O

sistema de licitação foi o de menor tarifa para um prazo de concessão,

quilometragem de concessão e obras de melhoramento e adequação funcional

pré-estabelecidos.

No momento o Governo Federal promove a licitação do segundo lote de rodovias,

incluindo importantes vias do país.

Os demais estados brasileiros com rodovias concessionadas foram o Rio Grande

do Sul, o Paraná, Santa Catarina, Rio de Janeiro e Bahia.

Paraná

As concessões no Paraná forma semelhantes quanto às premissas adotadas em

São Paulo e Rio Grande do Sul, porém o critério de licitação foi distinto. A primeira

mudança ocorreu com o prazo de licitação, um dos mais longos do país, 24 anos.

Com o preço da tarifa fixado pelo governo, o licitante vencedor seria aquele que

propusesse a maior oferta de quilômetros em trechos de acesso, mantidos pela

concessionária sem a cobrança de pedágio. O programa final contou com 6 lotes e

uma extensão total concedida de 2.328,30 quilômetros.

Santa Catarina

O programa de concessões de Santa Catarina começou em setembro de 1993 e,

por ser a pioneira no Brasil, encontrou diversas dificuldades desde a busca de

recursos que viabilizassem a concessão até a efetiva mobilização para a

execução das obras de melhoria.

Nas negociações de aporte de recursos o BNDES – Banco Nacional de

Desenvolvimento Nacional foi a entidade líder do processo de financiamento e

após se cercar de diversas garantias deu início a liberação de recursos, porém

após a troca do governo estadual em 1997, as obras foram paralisadas e até o

646

momento nenhuma concessão está em operação e os contratos estão sendo

discutidos na justiça.

Rio de Janeiro

O critério de licitação no Rio de Janeiro foi semelhante ao paulista, com outorga

do tipo onerosa, ou seja, um valor fixo mais uma variável cobrados mensalmente

durante o período de concessão.

O prazo foi fixado em 25 anos e havia uma diferença no valor cobrado de pedágio

por horário e dia da semana. Por se tratar de uma rota de trabalho durante a

semana e lazer durante o final de semana ficou estabelecido um preço mais baixo

para os dias de semana e um mais caro para os finais de semana.

Bahia

Este critério de valores mais baixos durante a semana e mais caros nos finais de

semana, também foram utilizados na Bahia, porém não foi exigido nenhum

pagamento ao Estado pela concessão com o objetivo de reduzir o valor das

tarifas.

Características

O programa de reajuste tarifário é distinto entre os programas estaduais e

federais. O programa federal realiza o reajuste das tarifas pelo custo dos serviços,

ou seja, é montado um grupo de itens utilizados na manutenção e operação da

rodovia e anualmente é medida a variação de preços desses itens, como um

indicador de inflação tradicional, porém tratado de maneira setorial.

Nos programas estaduais o índice utilizado para o reajuste tarifário foi o Índice

Geral de Preços de Mercado – IGPM produzido pela Fundação Getúlio Vargas –

FGV. Em todos os programas os reajustes são anuais com base em um mês pré-

estabelecido e sem a correção das perdas ocorridas pela correção anual e não

mensal.

656

Os principais problemas ocorridos nos programas de concessão no Brasil foram

causados por atos unilaterais do poder concedente. As rodovias do Estado de

Santa Catarina, mesmo após licitação e obras iniciadas foram paralisadas após a

troca do governo estadual. No Paraná, após pressão popular e apenas 50 dias

após o início da cobrança de pedágios, o governo local reduziu em 50% os preços

das tarifas criando um desequilíbrio econômico-financeiro, somente resolvido em

março de 2000 com o aumento em 76% das tarifas e a redução no plano de

investimentos.

Ato semelhante ocorreu no Estado de São Paulo. Resultado de investimento de

R$ 180 milhões, as marginais da Rodovia Castelo Branco estão em operação

desde maio de 2001. Foram construídas quatro faixas em cada sentido, para

desafogar o tráfego de São Paulo até Alphaville.

Depois da pressão dos moradores da região, que consideram alto o pedágio

nessas marginais, a Via Oeste, concessionária vencedora da licitação, implantou,

em parceria com a Artesp, um desconto progressivo das tarifas. Porém, o restante

do preço é pago pelo governo do Estado.

Outra forte pressão recebida pelos pedágios foi a dos caminhoneiros. Como a

maioria das estradas não eram pedagiadas ou o valor das tarifas era relativamente

baixo em comparação ao frete cobrado pelo transporte da mercadoria, quem

pagava os valores de pedágio eram os próprios caminhoneiros que de maneira

incipiente imputavam o valor das tarifas no preço do frete. Com o aumento dos

fretes houve um grande protesto dessa classe pedindo para acabarem com os

pedágios ou que o frete fosse pago na origem da viagem.

O governo resolveu esse problema implantando um vale-pedágio. Similar a um

vale refeição a empresa transportadora ou proprietária da carga se afilia a uma

rede autorizada de cobrança desse vale, no momento somente a Visa, e paga

antecipadamente o pedágio, desonerando assim o caminhoneiro.

666

Pedágios comunitários vis-a-vis pedágios em rodovias concedidas

A documentação apresentada pelo DAER a esta CPI e o site do DAER

apresentam um histórico do programa de pedágios sob administração direta. O

DAER, através da Portaria n.º 34.954, de 26 de março de 1991, designou uma

comissão de técnicos com o fim específico de realizar amplos estudos para avaliar

a viabilidade de instalação de praças de pedágio no Estado.

Concluídos os trabalhos, a referida comissão apontou os pontos de instalação das

praças de pedágios, em quatro segmentos da malha rodoviária, os quais

denominou "Rotas de Pedágio". Os segmentos foram a Rota do Litoral, a Rota do

Turismo, a Rota da Serra e a Rota da Produção. Após alterações que se fizeram

necessárias, foi concretizada a iniciativa de implantação de praças de pedágio,

com o do desenvolvimento do "Programa de Pedágios sob Administração Direta",

e através do Decreto n.º 34.417, de 24 de julho de 1992, foi instituída a praça de

Passo Fundo, localizado na RS/135, município de Coxilha, na região do Planalto

Médio do Estado.

Em 17 de fevereiro de 1994, através do Decreto n.º 35.112, foram instituídos os

pedágios nos municípios de Campo Bom, na rodovia RS/239 e o de Portão, na

rodovia RS/240, ambos na região metropolitana da Grande Porto Alegre.

Gerenciado pelo DAER, e com a participação de entidades representativas das

comunidades na aplicação das receitas, solidificou-se a credibilidade no sistema,

uma vez que foi assegurado aos usuários, o retorno dos valores pagos, através da

realização de obras rodoviárias e da disponibilização de serviços de apoio,

conforto e segurança que são encontrados nos Serviços de Atendimento aos

Usuários - SAU’s, existentes junto às praças de pedágio.

A expectativa era de que, em consonância com os anseios das populações

lindeiras, os valores arrecadados fossem utilizados em melhorias das vias (pontes,

viadutos, anéis viários, retornos e duplicação das vias).

676

Obras voltadas para as comunidades como ciclovias, retornos semaforizados, vias

laterais e drenagens, foram também objeto do empenho de recursos obtidos

através da cobrança nas praças de pedágio.

Custos rodoviários: pedágio público e pedágio privado

A AGERGS realizou estudo importante comparando aspectos relativos às

concessões à iniciativa privada e ao programa de pedágios público.

A concessão de rodovias à iniciativa privada implica em alguns custos adicionais

que não se verificariam normalmente, na hipótese de execução pelo processo

convencional, ou ainda, se o sistema de pedagiamento fosse gerenciado pelo

próprio poder público. A relação entre os custos e o valor da tarifa de pedágio é

direta, porém não linear, uma vez que deve ser considerado também o fluxo de

tráfego no equilíbrio.

Considerando as alternativas de realização de investimentos em infra-estrutura

rodoviária seja através de pedagiamento implementado e gerenciado pelo próprio

poder público, seja sob regime de concessão à iniciativa privada, de forma

comparativa, podem ser identificados grandes itens de custos apresentados no

quadro a seguir:

Comparativo de custos – pedagiamento público e privado

Descrição dos Custos Pedágio pelo Poder

Público

Pedágio sob Concessão

Custos de Engenharia X XCustos de Financiamento XOperação e exploração da

via

X X

Assistência s.o.s usuários XSupervisão e fiscalização X XSecuritização XTributos incidentes sobre a

concessão

X

Como forma de verificar a conveniência técnica e/ou administrativa de se recorrer

ao instituto da concessão à iniciativa privada, serão discriminados, a seguir, os

principais itens de custos associados exclusivamente ao processo de concessão.

686

Supervisão e Fiscalização

Os serviços de supervisão e fiscalização são necessários para garantir ao poder

concedente a aferição das quantidades executadas nas obras e serviços

prestados pela concessionária. Geralmente cada contrato de concessão exige

uma empresa supervisora. Contudo, os parâmetros de qualidade a serem aferidos

devem estar previamente definidos pelo poder concedente e serem uniformes

para todos os contratos de concessão.

No caso do pedagiamento executado diretamente pelo poder público, os serviços

de supervisão e fiscalização não são necessários.

Custos de Securitização

A concessão de rodovias a empresas privadas exige que o poder concedente se

assegure, através de garantias concretas, que:

• o empreendimento não seja descontinuado por inadimplência da

concessionária;

• o poder concedente não seja onerado por sua responsabilidade civil sobre

ocorrências geradas pela atuação da concessionária; e

• que a concessionária não deixe de realizar investimentos necessários ao

cumprimento de suas obrigações, principalmente em períodos próximos do

término da concessão, quando poderia parecer mais vantajoso à

concessionária, simplesmente abandonar o processo.

Existem diversas modalidades de cobertura aplicáveis às concessões de rodovias,

dentre as quais podem ser citadas:

• A Garantia de Obrigações Contratuais do executante, que garante a fiel

execução das obras e serviços objeto do contrato contra inadimplemento do

Garantido;

696

• A Garantia de Obrigações Contratuais do Executante Fornecedor, utilizável

para garantia de fornecimento de equipamentos indispensáveis às

operações de cobrança de pedágio;

• Garantia de Manutenção ou de Perfeito Funcionamento, garante

indenizações por prejuízos decorrentes de falhas imputáveis ao Garantido e

que impeçam o perfeito funcionamento das obras, equipamentos ou

serviços integrantes da concessão;

• Seguro de Risco de Engenharia ou Seguro de Responsabilidade Civil, que

cobre todas as possibilidades de acidentes físicos e de responsabilidade

civil, inclui danos físicos causados por acidentes, por erros de projeto,

tumultos, roubos e outras ocorrências previsíveis em cláusulas específicas.

Além dos seguros exigidos pelo poder concedente, a própria concessionária

poderá ter interesse por contratar seguros para cobertura de sinistros que

poderiam prejudicá-la diretamente.

O Programa de Concessão de Rodovias prevê, como obrigação contratual por

parte da concessionária, os seguintes seguros:

• Seguros de Danos Materiais: cobertura às perdas, destruição ou danos

havidos em todos os bens móveis e/ou imóveis integrantes das obras;

• Seguro de Responsabilidade Civil: cobertura à responsabilidade civil da

concessionária e/ou do poder concedente, por danos causados, inclusive

custas processuais e outras despesas devidas, que atinjam a integridade

física e patrimonial de terceiros, decorrentes da exploração da concessão;

• Seguro de Lucros Cessante: cobertura aos prejuízos relativos à perda de

receita, decorrentes de eventos cobertos no seguro de danos materiais.

Custos de tributos

Os custos das concessões sofrem uma influência maior da carga tributária quando

as empresas concessionárias prevêem a contratação de terceiros para a

707

execução dos investimentos principais, o que comumente ocorre quando a

empresa concessionária tem perfil de operadora de rodovias e contrata empresa

construtora para a execução de obras e serviços. Neste caso a concessionária

paga à construtora o preço contratado para a execução das obras e serviços

principais (que por sua vez paga os devidos impostos) e sujeita-se, ainda, aos

tributos incidentes sobre o negócio comercial compreendido pela concessão.

No Programa de Concessão de Rodovias do Rio Grande do Sul, a carga tributária

incidente sobre os resultados financeiros das concessões constitui-se dos tributos

relacionados no quadro a seguir:

Tributo Denominação AlíquotaISS Imposto sobre serviços 2% a 5%PIS Programa de integração

Social

2%

COFINS Contribuição p/

financiamento da

seguridade social

4,6%

CPMF Contribuição provisória

sobre movimentação

financeira

0,38%

C.S.L.L. Contribuição social 2,88%I.R. Imposto de renda 1,5% até R$ 240.000

10% sobre parcela

excedente

De uma forma geral, pode-se dizer que os custos originários da política tributária

no Programa de Concessão de Rodovias do Rio Grande do Sul, representados

pelos impostos, equivalem a 30% dos custos totais.

Custos não exclusivos à concessão

717

O financiamento da infra-estrutura rodoviária, seja ou não através de um sistema

de pedagiamento, implica em custos que não podem ser prescindidos, mesmo

que, em alguns aspectos envolva custos diferenciados para o poder público e para

a iniciativa privada, em termos montante de recursos. São eles:

Custos de financiamentos – aquisição de capital

Quando se trata de execução de obras e serviços rodoviários através do poder

público, as principais fontes de financiamento são as entidades de

desenvolvimento nacionais e internacionais, particularmente, o Banco

Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento – BIRD, o Banco

Interamericano de Desenvolvimento – BID e o Banco Nacional de

Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES que, a nível interno, vem

garantindo o aporte de recursos financeiros para o setor de infra-estrutura

rodoviária desde a década de 70.

O custo de aquisição de capital, por entidades governamentais do setor rodoviário

no Brasil, junto a organismos financeiros internacionais, em empréstimos para

obras de infra-estrutura pode ser representado por uma taxa de juros que gira

entre 2% e 4,6% a.a. Os empréstimos são executados de forma a oferecer

condições mais favoráveis às regiões brasileiras de baixa renda e, a prática

comum é o financiamento de 50% dos custos diretos do investimento, com prazos

de amortização entre 15 e 20 anos contatados a partir da assinatura do contrato

de empréstimo.

Em função da larga experiência de organismos nacionais e internacionais de

desenvolvimento no financiamento de entidades governamentais, a captação de

recursos por empréstimos para investimentos em rodovias, quando tomados pelo

Poder Público, com garantias vinculadas a receitas orçamentárias, tornou-se

praticamente um processo rotineiro, dependendo, para sua mobilização, apenas

do atendimento a condicionantes de ordem orçamentária, legal e técnico-

administrativa.

727

O financiamento de projetos de concessão de rodovias, por envolver conceitos e

inter-relações entre os participantes do processo muito mais complexos, implica

em mecanismos para a captação de recursos também mais complicados. Trata-se

de um processo de financiamento novo, que envolve investimentos com longos

prazos de maturação, num contexto de redução cada vez maior de envolvimento

de recursos públicos e, passível de autofinanciamento através de seus usuários

específicos.

Desde 1994 o Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID tem uma unidade

específica para assuntos referentes a financiamentos exclusivos a empresas

privadas, o Departamento do Setor Privado. As taxas de juros, praticadas para

essa modalidade de financiamento pelo BID, giram em torno de 5 % a.a acima da

Taxa de Juros de Longo Prazo - TJLP.

O Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento - BIRD, que financia

exclusivamente entidades governamentais, tem desenvolvido esquemas de

garantias para facilitar aos países em desenvolvimento o acesso aos mercados

internacionais de capital.

Outras formas de apoio a empreendimentos de infra-estrutura sob o regime de

concessão são viabilizadas pelo Grupo do Banco Mundial, através de suas

entidades afiliadas, dentre as quais:

• International Finance Corporation (IFC), que investe somente em entidades

privadas e a prestação de assistência técnica e de assessoramento aos

governos e empresas, seja através de financiamentos ou através de

participações acionárias nos empreendimentos;

• Extended Cofinancing Facility (ECO), que oferece cobertura contra riscos

de soberania associados a projetos de infra-estrutura;

• Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA), que oferece também

garantias para projetos de infra-estrutura.

737

Considerando o contexto macroeconômico brasileiro e o chamado “risco Brasil”, a

captação de recursos pela iniciativa privada junto ao mercado internacional para

investimentos em concessões envolve taxas de juros extremamente elevadas, o

que exige ainda mais a participação das agências de desenvolvimento, no sentido

de viabilizar a alocação de recursos a custos razoáveis, seja diretamente, pela

disponibilização de recursos financeiros, ou indiretamente, pela redução dos riscos

imputáveis aos financiamentos, através de posturas de garantia junto aos países

hospedeiros dos empréstimos.

A captação de recursos internamente, no mercado financeiro privado, ainda é

problemática, uma vez que envolve operações de risco com prazos muito longos.

Assim, a opção interna tem sido a busca de financiamentos junto ao BNDES,

entidade que atuou como agente de transição durante o amadurecimento do

mercado financeiro para esse tipo de operação. O BNDES participa com

financiamentos de até 65% do valor total dos empreendimentos, com prazos de

amortização de 8 a 10 anos.

Custos de operação e exploração do sistema de pedagiamento

Os custos de operação e exploração, existentes para ambas as modalidades,

referem-se à instalação da estrutura física e operacional para a cobrança do

pedágio, que compreende a pavimentação de pistas para separação dos fluxos de

tráfego nas aproximações das cabines de cobrança de pedágio e de pistas para

manobras de entrecruzamento, para confluência dos fluxos às faixas normais de

trânsito; obras civis para as instalações destinadas à cobrança do pedágio,

incluindo cabines de cobrança, túneis para circulação restrita e prédios

administrativos e; equipamentos especializados para operação e controle do

sistema de cobrança de pedágio.

Custos de serviços de apoio e assist ência aos usuários

747

Tratando-se do regime de concessão à iniciativa privada, o poder concedente,

numa política de compensação aos usuários pelo pagamento do pedágio,

estabelece a obrigatoriedade de prestação de serviços adicionais, como serviços

de socorro mecânico, assistência a acidentados através de UTI’s Móveis

(primeiros socorros), serviço de guincho, banheiros, fraldários e comunicação

telefônica.

No processo convencional de financiamento das rodovias, à conta do orçamento

público, os serviços de apoio e assistência aos usuários não são normalmente

oferecidos, uma vez que os recursos são sempre escassos e não garantem

sequer a conservação das vias.

Custos de engenharia – construção, melhoramentos e conservação

Os custos associados à engenharia dos empreendimentos que envolvem

dispêndios com construção, melhoramentos e conservação de rodovias, têm

necessariamente que ser realizados, seja pelo poder público, seja por empresa

concessionária, independente do rigor técnico e/ou administrativo adotado, que

para efeitos de comparação, também serão adotados como iguais.

O processo convencional de execução de investimentos em rodovias através do

poder público envolve a elaboração de estudos e projetos de engenharia,

implementação das obras e serviços e a operação e conservação das rodovias

através de recursos públicos, previstos nos orçamentos anuais.

Na concessão de rodovias à iniciativa privada, existem diversos formas para a

distribuição de encargos entre o poder concedente e a concessionária. No caso do

Programa de Concessão de Rodovias do Rio Grande do Sul, as rodovias já

haviam sido construídas pelo poder público e exigiam ações de recuperação e

melhoramentos, além da própria conservação rotineira. As empresas

concessionárias, cada qual recebendo um grupo de rodovias com características e

757

necessidades de intervenção específicas, assumiram determinados serviços que

geraram tarifas diferenciadas para cada caso.

Existem casos em que o poder concedente pode fixar apenas as condicionantes

ou características básicas a serem observadas para as rodovias a serem

concedidas, incluindo entre os encargos das concessionárias os de elaboração

dos projetos de engenharia e os de construção das rodovias projetadas. Outro

caso é quando o poder concedente assume todos os encargos de elaboração dos

estudos e projetos e de execução das obras e serviços para implementação da

infra-estrutura rodoviária para depois proceder à outorga de concessão das

rodovias à iniciativa privada que, nesse caso, seria basicamente responsável pela

conservação, operação e exploração das rodovias. Como exemplo desse tipo de

procedimento pode ser citado o caso do projeto de concessão para duplicação da

ligação São Paulo – Curitiba - Florianópolis, que envolve as rodovias BR-116, BR-

376 e BR-101, cujas obras estão sendo executadas através de empreiteiras

contratadas pelo DNIT, com recursos de financiamento entre o Governo Federal e

o Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID. Após a conclusão das obras,

as rodovias serão outorgadas em concessão para conservação, operação e

exploração pela iniciativa privada, com parte dos recursos a serem arrecadados

através do pedágio destinados aos pagamentos de obrigações decorrentes do

financiamento feito pelo Governo Federal.

Os custos associados à engenharia dos empreendimentos apresentam uma

variação muito grande entre estados e em relação ao governo federal. Os órgãos

rodoviários estaduais, assim como o Departamento Nacional de Estradas de

Rodagem - DNIT, elaboram suas próprias tabelas de preços para obras e serviços

rodoviários, que servem como referência para a elaboração de orçamentos

relativos à infra-estrutura rodoviária.

O DAER, a partir da sua “Tabela Referencial de Preços” para obras e serviços

rodoviários, define os valores orçamentários dos empreendimentos a serem

contratados.

767

A análise de custos comparativos entre sistemas de pedagiamento público e

privado em uma situação de estruturas técnico-administrativas semelhantes, pode

levar a uma conclusão precipitada de que o pedágio administrado diretamente

pelo setor público envolve custos menores e possibilita, como conseqüência, a

adoção de tarifas menores. Entretanto, a experiência tem mostrado que não existe

um compromisso direto entre a aplicação dos recursos no tempo e na quantidade

necessária para que as necessidades da rodovia sejam efetivamente atendidas.

Atrasos na realização de obras e investimentos em geral, ou mesmo na

manutenção da rodovia também representam custos que devem ser considerados.

Risco de descontinuidade das obras nos pedágios comunitários

Um risco importante associado aos pedágios comunitários, é que ao entrar nos

cofres públicos, os recursos arrecadados podem acabar tendo outra destinação

que não a própria rodovia. Tais riscos, que são muito grandes diante das

dificuldades orçamentárias do governo do estado, acabam não vinculando os

recursos ao cronograma de obras, prejudicando o cumprimento dos compromissos

de investimentos definidos ao longo do tempo.

Também é importante destacar que no caso dos pedágios comunitários não existe

uma vinculação entre os valores cobrados e confiabilidade em relação a reajustes

tarifários, que materializam a atualização dos referidos valores. Isto faz com que

no Rio Grande do Sul a defasagem nos reajustamentos implica em que, a cada

real arrecadado, cerca de trinta centavos são utilizados apenas para cobrir os

custos relativos à arrecadação do pedágio.

Nos depoimentos da CPI várias vezes foi citado a necessidade do Governo do

Estado liberar recursos que deveriam ser investidos nas rodovias sob

pedagiamento público.

777

Parcerias Público-Privadas (PPP)

Modelos alternativos de participação mista do poder público e da iniciativa privada

são as chamadas Parcerias Público-Privadas (PPP). Estas se constituem em

arranjos contratuais onde o governo assume, no futuro, compromissos através de

garantias e opções. As PPP's tem sido vistas em todo mundo como uma

alternativa para aumentar a eficiência do Estado através de uma alocação mais

eficiente de incentivos e riscos. Para o caso brasileiro deve-se acrescentar a falta

de capacidade orçamentária do governo para realizar o volume de investimentos

de infra-estrutura necessários.

Uma das principais características das PPP's é a possibilidade de uma melhor

alocação dos riscos entre o público e o privado com o objetivo de obter uma

melhor sustentabilidade dos projetos.

É amplamente conhecido que os projetos de infra-estrutura possuem algumas

características próprias que os diferenciam de projetos de investimento

tradicionais, como o grande volume de investimentos exigido, longo prazo de

maturação e o fato de cobrirem serviços considerados essenciais para a

sociedade. Essas características fazem com que estes projetos sejam fortemente

afetados por considerações políticas e regulatórias, que aumentam

significativamente o risco deste investimento para o investidor privado. Em função

disso, o investimento privado fará o necessário ajuste ao risco, mas a forma deste

ajuste dependerá do tipo de participação privada envolvido.

A presença do governo como mitigador de risco pode ser condição necessária, na

medida em que podem estar sob seu controle variáveis que afetam condicionantes

importantes do projeto (taxa de juros, respeito a contratos, regulação), ou mesmo

variáveis de mercado que o investidor privado julgue ser tão arriscado a ponto de

inviabilizar o investimento, uma vez que não há como diversificar risco em

mercados onde haja um “grande jogador”.

787

Uma vez que existem projetos que requerem que o governo conceda algum tipo

de garantia para se tornarem viáveis, o problema subseqüente passa a ser a

definição de um nível de garantia que viabilize o projeto sem onerar o governo e a

sociedade em demasia, em benefício exclusivo do concessionário privado. Até

recentemente não havia

uma maneira de se quantificar o valor destas garantias e, por isso, o nível das

garantias geralmente era determinado apenas através de análises subjetivas.

As PPP’s estão em uso, em vários países, como uma opção dos governos para

aumentar a eficiência global. Nesses países há a possibilidade de realizar o

projeto com recursos orçamentários (licitando as obras ou os serviços) ou a

alternativa de desenvolver uma PPP. Nesse caso, a decisão ótima é aquela que

oferece os melhores resultados para o contribuinte e a sociedade. Nas PPP’s o

comprometimento do governo se dá ao longo do tempo e assim, há o risco de se

estar assumindo passivos futuros que não estão sendo quantificadas e

contabilizados.

A utilização de PPPs no Brasil, e particularmente em rodovias, é ainda muito

modesta, limitando-se à iniciativa do governo de Minas gerais, que implementou

PPP na Rodovia MG-50.

Shadow Toll (Pedágio-sombra)

Uma forma de PPP que vem sendo muito utilizada, particularmente na Inglaterra,

á a chamada Shadow Toll, ou Pedágio-sombra.

A experiência mais destacada de pedágio sombra é a desenvolvida no Reino

Unido. Sob este enfoque não é cobrado pedágio dos usuários das rodovias. Neste

caso, o pedágio- sombra é pago pelo governo ao concessionário, tomando por

base as contagens de tráfego na rodovia e um valor previamente acordado por

número de veículos e pelo tipo dos mesmos. É fundamental que existam

compromissos do governo com o contínuo suporte financeiro ao longo de diversos

797

anos, bem como o envolvimento do setor privado e sua responsabilidade por

eficiência e entrega do serviço.

O governo o setor privado precisam concordar em relação à contagem do número

de veículos.

As experiências internacionais com o mecanismo pedágio-sombra incluem

também o caso de Portugal, em que o governo decidiu abandonar tal mecanismo.

O Programa português não apresentou bons resultados, trazendo à tona questões

sobre a quantidade de riscos realmente tomados pelo governo (que resultam em

custos muito altos, que até mesmo podem pôr em risco as razões básicas para a

adoção desta forma de parceria entre o poder público e a iniciativa privada). O

governo decidiu utilizar em todas as rodovias estratégicas o conceito de que os

usuários pagam, ou programas mais convencional de concessão.

Este mecanismo deve também apresentar riscos adicionais quando utilizado em

países em desenvolvimento, onde a confiabilidade de pagamentos por parte dos

governos é muito baixa, implicando em maior risco para os investidores.

Alguns governos estão adotando este mecanismo sob a forma de parcerias

público-privadas - PPP (que no Brasil possui alguma distinção em relação às

concessões convencionais). Para tanto constituem Fundos Garantidores,

compostos por ativos que minimizem os riscos relativos à participação pública nos

investimentos acordados.

Outros elementos importantes nos modelos de pedagiamento

O modelo de pedágio pode ser também diferenciado segundo o tipo de cobrança:

• Cobrança dependente da distância, baseada na quantidade de quilômetros

utilizados em uma área;

808

• Cobrança dependente da distância percorrida em uma rede de rodovias,

baseada na quilometragem percorrida em uma rede inter-relacionada de

rodovias;

• Cobrança por cordão, baseada em cobrança de pedágio por entrar ou sair

de um cordão que limita uma determinada área.

• Pedágio por passagem, em que o pedágio é cobrado pelo uso de uma infra-

estrutura específica;

• Permissão para dirigir, em que a cobrança é feita na forma de uma

permissão para circular com certo veículo dentro de um determinado

perímetro, por um período limitado de tempo.

Com respeito aos elementos técnicos, há tantos sistemas quantas aplicações. Os

sistemas diferem em muitos aspectos, tais como:

• Tipo de Rodovia

• Aberta: quando a cobrança não é realizada em todos os pontos de

acesso da rodovia;

• Fechada: quando em todos os acessos existe uma cabine de

bloqueio.

• Categorias de veículos que estão sujeitas a cobrança: como exemplo, todos

os veículos ou somente os pesados;

• O tipo de infra-estrutura rodoviária que será cobrada (diferentes categorias

de rodovias);

• O tempo de vigência de um valor de tarifa, para todos os veículos ou para

uma categoria específica, ou ainda, em toda malha ou segmentos

específicos;

• Operação de tráfego no ponto de cobrança: operação em pista simples,

com ou sem parada para pagamento das tarifas versus operação de tráfego

sem interrupção e interferência no fluxo de tráfego;

• Tipo de tecnologia para localização e cobrança: localização e comunicação,

para troca de dados com o ponto de cobrança, pelo uso de comunicação

dedicada de curto alcance ou comunicação por rede celular;

818

As formas de pagamento podem também variar. Pode-se ter:

• cobranças manuais de pedágios

utilizando dinheiro ou

cartões bancários;

• cobranças automáticas,

utilizando cartões magnéticos ou

cartões inteligentes, e

• cobranças eletrônicas,

através de equipamentos instalados nos veículos.

Existem três tipos diferentes de tecnologias utilizadas para a cobrança eletrônica

de pedágios:

• Comunicação Dedicada de Curto Alcance (DSRC):

A tecnologia mais comum para a cobrança eletrônica de pedágios, funciona

através de equipamentos instalados ao longo das pistas de cobrança os quais

se comunicam com etiquetas eletrônicas instaladas nos pára-brisas dos

veículos equipados.

• Sistemas Autônomos:

Sistemas autônomos trabalham sem equipamentos instalados nas rodovias, e

utilizam um GPS para localizar a posição do veículo, e a tecnologia de telefonia

celular GSM / GPRS para comunicação.

• Identificação Automática de Veículos (AVI):

Estes sistemas são baseados em câmeras de vídeo e reconhecimento das

placas de licença dos veículos. Não há necessidade de equipamento nos

veículos, os dados são armazenados em um sistema auxiliar. A identificação

automática de veículos é principalmente utilizada na coação de infratores (caso

o sistema principal de classificação/identificação apresente falha na cobrança).

828

De uma forma geral, observa-se que os Sistemas Inteligentes de Transportes

(ITS) são ferramentas poderosas para a gestão da mobilidade e para gestão da

infra-estrutura, uma vez que permitem medir os fluxos de veículos, dar informação

em tempo real sobre o estado das vias e dos meios de transporte.

O ITS é a aplicação de tecnologias avançadas e emergentes (computadores,

sensores, controle, comunicações, e dispositivos eletrônicos) no transporte. Sua

utilização encontra-se em franca expansão nos países desenvolvidos e começa a

crescer sua utilização no Brasil. O leque de aplicações voltadas para o ITS é

extremamente amplo abrangendo: usuários, rodovias, transporte coletivo, controle

de trafego, gerenciamento de serviço de emergência, arrecadação automática de

tarifas no transporte público, em estacionamento e pedágios, rastreamento de

frotas de caminhões e carros, fiscalização eletrônica de veículos, vias inteligentes,

entre outras.

A Arquitetura é uma estrutura global que define limites, entidades envolvidas e

estratégias para este processo de gerenciamento de informação, que, por sua vez,

permite definir padrões e que resulta em eficiência, economia de escala,

compatibilidade e interoperabilidade.

O que acontece hoje é reflexo desta falta de planejamento onde cada cidade ou

Estado adquire um coquetel tecnológico com equipamentos e sistemas, visando

os problemas do cotidiano, sem contudo ter uma visão sistêmica ou uma

arquitetura que preserve a economicidade dos investimentos, bem como, a

integração e interoperabilidade dos sistemas e equipamentos.

O desenvolvimento de uma arquitetura de ITS necessita de diversas etapas que

envolvem, no mínimo, discussões públicas para definir os benefício dos usuários,

a amplitude e metas do programa de STI, as informações necessárias, os

componentes físicos para á implementação das funções e, para a troca de

informações; considerar questões econômicas, sociais, ambientais, institucionais;

838

definir um cenário coerente para o STI com um plano diretor salientando

recomendações para a implementação, definir e descrever padrões.

Preservar e manter a atual infra-estrutura para responder a demanda crescente é

um desafio para o estado. No que diz respeito às rodovias sob concessão a

cobrança de pedágio deveria permitir que o ônus pudesse ser repartido com o

verdadeiro usuário da rodovia e não com toda a sociedade. Contudo, existem

casos, onde o usuário anda pouco e paga a mesma tarifa de um usuário que anda

muito e onde o usuário anda e nunca paga. Isso acontece visto que o pagamento

é feito na passagem do veiculo na praça e não pela quilometragem percorrida.

Todavia, algumas alterações têm sido propostas para tentar reduzir esta

ineficiência de cobrança e proporcionar maior justiça tarifária via aumento da base

de pagamento. A forma eficiente de implantar essa solução passa

necessariamente pelo ITS. Neste contexto, pode-se aperfeiçoar a cobrança

reduzindo o trecho de cobertura das praças, de modo a aproximar a distância

ofertada da distância efetivamente percorrida pelo usuário. Isto pode ser realizado

através da construção de mais praças de pedágio ou pela instalação de pórticos

de leitura magnética ao longo da rodovia, como feito em alguns países.

MARCO LEGAL

O presente tópico tem por objeto apresentar a disciplina legal que envolve,

necessariamente, os propostos da presente CPI, ou, dito de outra foram, apontar a

ordem jurídica sobre o tema central a ser investigado.

O exame do marco legal foi o primeiro item examinado pela CPI dos Pólos de

Pedágio, até mesmo porque foi perfeitamente delimitado no Roteiro de Trabalho

desta CPI, aprovado pela unanimidade de seus membros, com as alterações

sugeridas e votadas.

848

Ao aprovar o Roteiro de Trabalho, os membros da CPI trouxeram para o rol da

legislação aplicada duas novas normas jurídicas, as constantes no decreto-lei nº

791/69 e na lei federal nº 1.054/94. O decreto-lei nº 791/69 dispunha sobre

pedágios em rodovias federais, para determinar quais delas poderiam ser objeto

de conservação mediante cobrança de pedágio.

O decreto federal 1.054/94 regula o reajustamento dos preços nos contratos

firmados pelos órgãos e entidades da Administração Federal direta, fundos

especiais, autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de

economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela

União.

A primeira norma mencionada – o decreto-lei nº 791/69 – foi ab-rogado pela Lei

Federal 7.712/88, a qual regrou de modo inteiramente novo a matéria, inclusive a

cobrança do pedágio, “indo desde a definição do responsável pelo pagamento até

a pormenorizada destinação da receita”. Assim, não havia como o antigo decreto-

lei 791/69 pudesse integrar o marco legal, pois já não vigia, não tendo sido

recepcionado pela Constituição Federal de 1988.

Já o decreto 1.054/94, em plena vigência, pelos motivos expostos acima não tem

direta pertinência com a matéria dos pedágios.

Há nos autos da CPI prova cabal sobre essas conclusões: esse entendimento foi

devidamente alegado no depoimento do representante legal e jurídico da AGCR,

em 09/07/2007, quando o depoente juntou pareceres do advogado Xavier de

Albuquerque, Ministro aposentado e Ex-presidente do Supremo tribunal Federal e

do ex-Ministro Paulo Brossard de Souza Pinto sobre o dec-lei nº 791/67.

O depoente referido também argumentou que o decreto 1.054/94, embora vigente,

não se aplica às concessões rodoviárias em razão de seu objeto jurídico distinto.

858

Todas essas alegações restaram comprovadas pelo parecer 2, entregue à CPI,

dos ilustres assessores desta Comissão, os Doutores Carlos do Amaral Terres e

Enio Guimarães Pansiera, o primeiro assessor jurídico e o segundo auditor público

externo a quem requeri manifestação específica, pedido que foi aprovado pela

comissão, sendo que transcrevi acima “” trecho de suas conclusões.

Assim, definitivamente, com base na prova testemunhal e documental, conclui-se

que, realmente, o decreto-lei 791/69 e o decreto federal 1.054/94, não fazem parte

do Marco Legal relativo às concessões rodoviárias objeto do Programa Estadual

de Concessão Rodoviária do Rio Grande do Sul.

No tocante ao marco legal sobre as origens e alterações dos contratos de outorga

de concessões públicas firmados entre o Estado (DAER) e as concessionárias de

rodovias do PECR/RS, pode-se concluir com objetividade o seguinte:

• Os pressupostos jurídicos para os contratos de concessão são:

a) o art. 175 da Constituição Federal que traz o permissivo para a prestação

dos serviços públicos pela iniciativa privada, mediante licitação, na forma da

lei (8.666/93) e o art. 37, inciso XXI, que tratam dos princípios que informam

a Administração Pública e da matéria relativa à manutenção do equilíbrio

dos contratos;

b) o art. 163 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul que determina a

prestação de serviços públicos, diretamente ou, através de licitação, sob

regime de concessão ou permissão, devendo garantir-lhes a qualidade;

c) a lei federal 8.987/95, que dispõe sobre o regime de concessão e

permissão da prestação de serviços públicos previstos no art. 175 da CF

(lei regulamentadora);

d) a lei estadual 10.086/94, que dispõe sobre o regime de concessão e

permissão de prestação de serviços públicos (lei regulamentadora);

868

Além dessas normas jurídicas, as demais elencadas no Roteiro de Trabalho da

CPI integram o marco legal aplicável aos contratos de concessão.

Com relação às alterações introduzidas nos contratos pelo Primeiro Termo Aditivo

firmado em 30/11/2000, o marco legal autorizatório são exatamente as normas

mencionadas e os próprios contratos de concessão, que na PARTE 15 –

ALTERAÇÕES CONTRATUAIS, traz as regras autorizadoras para tanto, além da

doutrina administrativa prever essa possibilidade em virtude da especial natureza

desses contratos e para atender aos interesses públicos específicos.

Não bastasse isso, no caso do Primeiro Termo Aditivo, o Governador, em 1999,

dividiu essa responsabilidade com a própria Assembléia Legislativa, enviando

projeto de lei autorizativa. O projeto aprovado converteu-se na Lei Estadual

11.545, de 22 de novembro de 2000.

Cumprindo a autorização recebida, o Estado (Daer) firmou, em 30 de novembro de

2000, os chamados Primeiros Termos Aditivos aos Contratos de Concessão, cujo

objeto era alterar os contratos de outorga de concessões rodoviárias, de modo a

assegurar e aperfeiçoar a prestação dos serviços públicos.

Esse instrumento, conforme comentado adiante neste Relatório, fixou o prazo de

até dezembro de 2004, para que o Estado verificasse o equilíbrio econômico e

financeiro dos contratos, o que não aconteceu. No que diz respeito às demais

questões do PECR/RS, onde se incluem os contratos, restam intocadas as

cláusulas inclusive ao que diz respeito à vigência dos contratos, que se encerrará

no ano de 2013.

Posteriormente, em 10 de janeiro de 2006, foi firmado novo aditivo, denominado

Termo de Rerratificação. Esse último aditivo prorrogou o prazo para verificação do

equilíbrio dos contratos para até 31 de dezembro de 2006. Diga-se de passagem,

que, novamente o Estado descumpriu a obrigação.

878

Assim, também o Termo de Rerratificação integra o marco contratual. É

conveniente dizer, sobre ele, que, entre os seus objetos, esteve o de ratificar que

as reposições tarifárias contratuais, a cobrança bidirecional das tarifas e todos os

demais dispositivos não retificados permanecerão vigentes e integrando os

contratos originais.

As origens materiais do TA 1 são as inadimplências contratuais do Estado,

especialmente, bem como as normas mencionadas e os respectivos contratos TA

1 e TRR – Termo de Rerratificação - implementaram as alterações ocorridas.

TARIFAS

O presente capítulo baseia-se nos estudos e depoimentos do Professor Fernando

MacDowell, em relatórios do DAER e AGERGS e em consultas a bibliografia

especializada do setor.

Project Finance

A estrutura financeira das concessões de rodovias baseia-se no conceito de

project finance., uma vez que necessitam de grandes gastos de capital, que

possuem ativos com vida longa e longos períodos de amortização dos custos dos

investimentos.

Project Finance é um tipo de técnica de finanças baseada em débito. É muito

utilizada para o desenvolvimento de infra-estruturas públicas, em que o

emprestador confia e toma por base o fluxo de caixa produzido pelo projeto para

cobrir o empréstimo, ao invés de outras fontes de pagamento, como garantias do

governo, ativos ou créditos do patrocinador. A técnica tem sido usada para

descrever financiamentos nos quais os emprestadores olham para o fluxo de caixa

de um projeto de investimento para repagamento, sem recorrer a patrocínio de

ações ou do setor público para cobrir eventuais faltas.

888

Trata-se da técnica mais comumente utilizada para financiar projetos de parcerias

público-privadas. O Project finance difere bastante em suas características dos

mais tradicionais corporate finance, utilizado pelas empresas convencionais para

levantar financiamentos em débitos para as atividades gerais.

As principais características do project finance são:

• A concessionária é uma Entidade de Propósito Específico (SPE), criada

para empreender o projeto; a idéia básica é separar o projeto de outras

atividades nas quais os vários participantes estão envolvidos;

o Tal ocorre com vistas a assegurar transparência em relação aos

compromissos assumidos para o projeto;

o O projeto é tratado como uma entidade independente pelos

patrocinadores;

o Esta entidade busca empréstimos somente baseados no fluxo de

caixa do projeto e nas ações da própria entidade;

o O projeto é separado do balanço de ações dos investidores, e,

portanto, é freqüentemente referido como “financiamento fora do

orçamento”.

• Espera-se que os débitos bancários sejam a fonte primária de fundos de

débitos (dependendo da natureza do projeto e das condições

macroeconômicas);

• As ações dos patrocinadores são comprometidas, e algumas vezes pagam

antecipadamente, antes da provisão de qualquer débito;

o A forma de pagamento pode variar entre diferentes tipos de projetos;

o No caso de rodovias, as grandes empresas construtoras foram

participantes significativas, e elas entram com ações em cash e em

espécie, uma vez que as mesmas estão interessadas em amortizar

seus equipamentos no contexto do projeto;

898

o O patrocinador estrutura o projeto de tal forma que os ativos brutos e

as liabilities do projeto são mantidos fora do orçamento do

patrocinador;

• O fluxo de caixa do projeto é a principal base para os retornos, tanto para

os débitos quanto para as ações dos investidores, assim como para

pagamentos para o governo em forma de ônus, ou pagamento pela

outorga, quando isto for uma das condições da outorga. Os ativos

constituem-se no principal colateral para qualquer empréstimo;

• Pagamentos para acionistas são subordinados aos custos operacionais e

às obrigações do serviço da dívida;

• Uma vez que o projeto esteja operacional, os emprestadores não terão (ou

terão limitado) recurso para o crédito dos donos do projeto (tanto

patrocinadores quanto os governos, no caso de projetos de BOT).

O project finance envolve diversos participantes, que desempenham diferentes

papéis e incluem:

• Governo;

• Concessionária;

• Bancos financiadores;

• Outros financiadores; e

• Outras partes interessadas nos contratos.

A outorga da concessão à concessionária (SPE) foi feita prelo DAER, uma

entidade governamental. A concessão (ou franquia) foi definida para um período

específico de 15 anos.

Existem duas razões principais para os governos se comprometerem a apoiar

project finance:

909

• Neutralizar os riscos financeiros ou de troca por reduzir gastos de capital ou

melhorar as receitas até o ponto necessário para o projeto cobrir o serviço

da dívida e prover um razoável retorno na equity;

• Neutralizar os riscos de demanda de tráfego e proteger os investidores

(especialmente os emprestadores) de riscos que o fluxo de caixa real cairá

abaixo do fluxo de caixa esperado e então ser inadequado para cobrir o

serviço da dívida. Quando surgem eventos inesperados e é necessária uma

renegociação de contrato, estes dois são muitas vezes os principais

problemas que um regulador deve se envolver. Deve haver uma mistura de

ações que assegurem que um retorno financeiro aceitável possa ser

gerado. Estas ações podem incluir algum redesenho do esquema financeiro

par incluir garantias, mas também do projeto em si, incluindo sua duração.

Considerações conceituais sobre o modelo sist êmico de engenharia

financeira

O Professor Fernando MacDowell, em depoimento à CPI e tomando por base

parecer técnico realizado para a Assembléia Legislativa2 enfatizou a importância

de fornecer alguns conceitos básicos vinculados ao sistema de engenharia

financeira, que por sua vez remete à definição da tarifa e do projeto financeiro da

concessão.

Primeiramente, algumas variáveis financeiras podem ser definidas previamente,

para efeito do cálculo do valor da tarifa, segundo o enfoque de permitir a

participação efetiva do setor privado. Uma delas é a remuneração do capital

privado.

2 MacDowell, Fernando (2005). Avaliação e análise sistêmica de soluções visando o equilíbrio financeiro dos contratos de concessão RS. Parecer Técnico para a Assembléia Legislativa do Rio Grande do Sul.

919

Uma diferenciação fundamental precisa ser feita em relação às chamadas Taxa

Interna de Retorno do Projeto e do Acionista, com vistas à justa remuneração

do capital, e considerados sob a ótica do Projeto e do Acionista.

Sob a Ótica do Projeto

• Taxa Interna de Retorno do Projeto

A TIR de projeto pode ser definida como a rentabilidade estimada do

empreendimento, em relação ao investimento realizado. Conforme o Professor

MacDowell, matematicamente, é a taxa de desconto que anula o Valor Presente

Líquido do Fluxo de caixa do Projeto.

A TIR do Projeto representa a rentabilidade intrínseca ao mesmo, na medida que

é calculada no Fluxo de Caixa no conceito “All Equity Cost of Capital”, ou seja,

considerando que o projeto seja financiado 100% por recursos dos acionistas. O

professor MacDowell apresenta também uma relação das TIR praticadas nos

principais programas de concessão no Brasil.

Relação das Taxas de retornos de Projeto Originais das Concessionárias de

Rodovias no Brasil:

929

Poder Concedente Concessionária TIR (%)

Governo do Estado de São

Paulo

Triângulo do Sol 21,03Ecovias 20,60Tebe 20,23SP Vias 19,85Autoban 19,78Centrovias 19,62Via Oeste 19,33Renovias 18,71Rodovias das Colinas 18,43Intervias 18,17Via Norte 17,74Autovias 17,33Média das estaduais (SP) 19,24

Governo Federal

Concepa 24,00Crt 18,00Nova Dutra 17,90Ecosul 17,50Ponte Rio- Niterói 16.60Concer 16,50Média das Federais 18,42

Governo do Estado do Rio

Grande do Sul

Carazinho 21,77Metropolitano 20,43Caxias do Sul 20,07Lajeado 18,74Vacaria 18,52Santa Maria 18,41Santa Cruz 18,30Gramado 17,60Pelotas 17,55Médias das Estaduais (RS) 19,04

Governo do Estado do

Paraná

Viapar 19,05Ecovia 18,69Caminhos 18,65Rodonorte 18,53Econorte 16,95Cataratas 16,43Média das estaduais (PR) 18,05

Geral

Média Geral 18,82Desvio-Padrão 1,61Máximo 24,00Mínimo 16,43

Fonte: MacDowell, Fernando (2005). Avaliação e análise sistêmica de soluções

visando o equilíbrio financeiro dos contratos de concessão RS. Parecer Técnico.

939

• Valor Corrente Líquido do Fluxo do projeto

O valor Corrente é o valor do fluxo de Caixa do projeto, a Taxa de desconto igual a

zero.

• Valor Presente Líquido do Fluxo de Caixa do Projeto

O Valor Presente Líquido (VPL) é o valor atual do Fluxo de Caixa do projeto, a

uma determinada Taxa de desconto, que deve ser igual ao custo de oportunidade,

normalmente calculado a taxa de 12% ao ano.

O VPL significa que, a um determinado custo de oportunidade específico, o

acionista terá recuperado todo o capital investido (corrigido a este custo de

oportunidade) e terá, ainda, como resultado adicional o valor do próprio VPL.

• Período de Payback

Corresponde ao período de tempo estimado para a recuperação de um

investimento, e significa o ponto a partir do qual o fluxo de caixa acumulado do

projeto se torna positivo.

Sob a Ótica do Acionista

• Taxa Interna de Retorno do Acionista

Conforme o Professor MacDowell, na quase totalidade dos casos práticos, o

conceito de Fluxo de caixa “All Equity Cost of Capital” é teórico, à medida que a

viabilização dos projetos passa por uma adequada relação entre o nível de capital

próprio/dívida, pelo qual se chega à conveniente alavancagem financeira do

empreendimento.

Uma vez que seja considerada a parcela de capital de terceiros no financiamento

do empreendimento, é obtido o fluxo de caixa resultante para o acionista.

949

A TIR do Acionista representa a taxa de desconto que anula o Valor Presente

Líquido deste Fluxo.

Representa, portanto, a rentabilidade alavancada do projeto, pressupondo que os

custos dos empréstimos contraídos sejam inferiores à TIR do Projeto. Em outras

palavras, que o custo de capital de terceiros seja inferior ao custo do capital

próprio.

Desta forma, a taxa de custo de oportunidade do capital e as condicionantes

relativas aos empréstimos, como a razão do montante, prazo de carência, período

para amortização, visando a implantação de duplicação da rodovia, por exemplo,

ou aplicação do pavimento de concreto, variam segundo o tomador, cujo critério

de análise que induz a decisão dessas condicionantes é de responsabilidade do

Agente Financeiro.

Tais argumentações indicam que a TIR que normalmente é utilizada é a de

projeto, que uma vez fixada, fornecerá o valor da tarifa de pedágio e para este

mesmo limite tarifário corresponderá à TIR do acionista, que naturalmente será

acima deste valor em decorrência dos financiamentos alavancados pelos

acionistas.

O valor decorrente da tarifa com a aplicação do Modelo de Engenharia Financeira,

necessariamente corresponderá à TIR do acionista, tanto maior quanto melhor for

as condicionantes financeiras que envolvem os empréstimos que variam de

empresa para empresa.

Para melhor compreender a TIR do Acionista além de envolver as mesmas

variáveis da TIR de Projeto, é necessário acrescentar alguns conceitos como os

que seguem.

• Capital Próprio

959

Corresponde ao investimento de acionistas na propriedade de uma empresa, que

é também igual ao patrimônio líquido da empresa, sendo a diferença entre o ativo

total e o passivo total.

O capital próprio tem um custo maior do que o de terceiros, pois assume o risco

de ser último a receber em caso de liquidação do negócio.

Apesar disto, a participação de capital próprio é exigida pelos financiadores

(terceiros) para garantir o alinhamento de objetivos dos gestores do negócio.

• Capital de Terceiros

Corresponde a recursos de terceiros utilizados em uma empresa, criando uma

obrigação contratual de devolução de um montante pré-determinado, além de

juros (remuneração) dentro de um período definido.

O capital de terceiros tem um custo menor do que o capital próprio, pois tem

maiores garantias em caso de liquidação do negócio.

Além desse custo menor, o capital de terceiros traz consigo ainda efeito fiscal

benéfico para a empresa que o utiliza, pois contribui para a redução da base de

cálculo dos impostos sobre a renda.

No caso de projetos rodoviários, afirma o Professor Fernando MacDowell em seu

depoimento, e em trabalho realizado para a Assembléia Legislativa, o Capital de

terceiros é representado pelos financiamentos captados pela empresa

concessionária par suporte financeiro ao contrato de concessão.

Esses financiamentos são constituídos, na fase inicial dos contratos de

concessão, por empréstimos-ponte que, no decorrer de algum tempo

(normalmente entre 12 e 18 meses) são substituídos por operações de longo

prazo.

969

O custo de capital de terceiros, de fácil entendimento, é o custo ponderado dos

financiamentos a serem alocados ao projeto, em termos reais.

Uma síntese da proporção entre o capital próprio e o de terceiros é apresentado

na tabela a seguir.

Concessionária Proporção do Capital (%)Próprio Terceiros

Nova Dutra 32,87 67,13Ponte 15.54 84,46CRT 38,16 61,84CONCER 45,86 54,14CONCEPA 25,37 74,63ECOSUL 33,20 66,80Média 31,83 68,17

A média das empresas concessionárias de rodovia administradas federais pela

ANTT, apurada a partir das demonstrações financeiras das empresas do setor e

ficou em torno de 32% e 68% para capital próprio e de terceiros, respectivamente,

e a alíquota de impostos de 34%.

• Prazo de Car ência

Refere-se ao período em que não há desembolso de parcelas para amortização

do principal de uma dívida. Geralmente, durante esse período só há o pagamento

979

dos juros, a não ser que seja prevista e contrato a incorporação ao principal dos

juros do período.

O prazo de carência deve ser condizente com o tempo de maturação do projeto

(ou, em outras palavras, a conclusão dos investimentos principais), de modo que a

geração de caixa seja suficiente para a amortização do principal da dívida.

• Valor Presente Líquido do Fluxo do Acionista

O Valor Presente Líquido (VPL) é o valor atual do Fluxo de Caixa do Acionista, a

uma determinada Taxa de desconto – que deve ser igual ao custo de

oportunidade, que é normalmente calculado à taxa de 12% ao ano.

O VPL significa que, a um determinado custo de oportunidade específico, o

acionista terá recuperado todo o capital investido (corrigido a este custo de

oportunidade) e terá, ainda, como resultado adicional, o valor do próprio VPL.

• Período de Payback

Corresponde ao período de tempo estimado para a recuperação de um

investimento, e significa o ponto a partir do qual o fluxo de caixa acumulado do

acionista se torna positivo.

• Prazo de Amortização

Corresponde ao prazo ao longo do qual é feito pagamento do principal de um

empréstimo, dividido em parcelas. Ao longo desse período, continua-se pagando

os juros, apesar de que o montante sobre o qual os mesmos são calculados (o

saldo devedor do empréstimo) vai sendo reduzido ao longo do tempo, à medida

que as parcelas do principal da dívida são pagas.

• Taxas de Juros

989

A taxa de juros reflete o preço pago por tomar dinheiro como empréstimo. A taxa

de juros remunera o capital de terceiros empregado, e embute o risco percebido

pelo financiador. Assim como a expectativa de variações macroeconômicas.

• Taxa Real de Juros

Trata-se da taxa real de juros expressas, em termos reais. Em outras palavras,

desconsidera os efeitos da inflação e tem por base a taxa nominal, refletindo os

efeitos de câmbio e descontando os efeitos da inflação.

• Empr éstimo-Ponte

Empréstimo de curto prazo, tomado para cobertura da necessidade de caixa no

período inicial, em que os projetos estão sendo analisados para eventual liberação

de financiamentos de longo prazo (o que, em projetos de concessão rodoviária,

normalmente demanda não menos do que um ano).

Este empréstimo requer garantia real dada pelos acionistas, que por sua vez

comprometem seus limites de crédito em outros negócios e impacta seus

demonstrativos contábeis.

Além disso, os juros reais destes financiamentos são muito maiores do que os

praticados no “Project Finance”, e sua extensão em longo prazo seria compatível

com a capacidade de geração de caixa de projetos de concessão rodoviária.

• Flat Fees

São as taxas que são pagas aos agentes financeiros que intermediam a ligação

entre o tomador do empréstimo e a instituição provedora dos recursos.

999

São normalmente calculadas sobre o montante a ser financiado, e pagas de uma

só vez, no ato da assinatura do contrato de financiamento ou da liberação da

primeira parcela a ele relacionada.

• Commitment Fee

É a taxa de comprometimento de um empréstimo, paga a partir do momento em

que o tomador contrai um empréstimo junto a um financiador, apesar das várias

tranches (parcelas) de liberação ao longo do tempo.

Esta taxa recai sobre o total contratado a que o financiador se compromete a

liberar no futuro.

• Conta reserva (“escrow account”)

Conta mantida por empresas que tomam empréstimos, com caução de recursos

garantindo percentual dos empréstimos concedidos, normalmente exigidos por

instituições financeiras em empréstimos na modalidade “Project Finance”.

Estes recursos devem ser mantidos em uma instituição previamente determinada,

com volume suficiente para cobrir pagamentos de juros e principal por um período

pré-determinado (6 meses, por exemplo) e são remunerados por uma taxa

acordada previamente entre tomador e financiador, durante o período de

permanência da conta. Estes recursos não podem ser movimentados pelo

devedor, e serão sacados pelo credor em caso de inadimplência.

• Índice de Cobertura do Serviço da Dívida (Debt Service Coverage

Ratio)

Índice que mede a capacidade de pagamento do serviço da dívida pela empresa,

normalmente utilizado por instituições financeiras para avaliação do nível de

1001

comprometimento da geração de caixa da empresa com o pagamento do serviço

da dívida (principal+juros).

Considerando que todo o fluxo de caixa líquido gerado pela empresa será aplicado

em diferentes usos, como re-investimentos, pagamento de impostos, distribuição

de resultados aos acionistas e pagamento do serviço da dívida.

Torna-se importante para o agente financeiro, conhecer o percentual que será

utilizado para o pagamento do serviço da dívida, a fim de conhecer o nível de risco

desse pagamento.

Por exemplo, se a empresa tem um Índice de Cobertura do Serviço da Dívida

(ICSD) de 1,5, isto significa que , se a geração de caixa da empresa cair em mais

de 33% (0,5 dividido por 1,5) ela poderá deixar de ter capacidade para pagamento

da totalidade do serviço da dívida com recursos gerados internamente.

Quando a projeção futura de fluxo de caixa da empresa gera índices menores do

que um determinado limite desejado pelo financiador, o empréstimo á empresa

dificilmente é aprovado.

Além disso, quanto mais elevado for o risco da empresa ou do projeto em que ela

esta envolvida, de acordo com a percepção do financiador, maior será o índice por

eles exigido.

Em projetos de concessão rodoviária, por exemplo, desenvolvidos no Brasil em

condições normais de risco, o ICSD mínimo tende a situar-se no entorno de 1,4.

Pra projetos cuja percepção de risco seja maior por parte dos financiadores, é

possível que seja exigido pelos mesmos, ICSD mínimo de 1,5 ou até maior,

dependendo da avaliação específica que possa ser feita em relação ao projeto e

às características dos acionistas da concessionária.

• Índice de Liquidez Corrente

1011

É o índice que mede a capacidade de pagamento das obrigações de curto prazo

de uma empresa, normalmente utilizado por instituições financeiras e

fornecedores para avaliação do nível de comprometimento dos ativos realizáveis

no curto prazo com o pagamento de dívidas de curto prazo contraídas junto a

bancos e fornecedores.

Quando este índice é maior do que 1, isto significa que a empresa tem ativos de

curto prazo em excesso ao que seria necessário para quitar suas dívidas de curto

prazo. Um índice de 1,3 significa que a empresa tem R$ 1,3 em ativos para pagar

cada R$ 1,00 de sua dívida de curto prazo. Isto significa que sobrariam 30% dos

ativos de curto prazo após a quitação de toda a dívida de curto prazo.

Um índice menor do que 1,00 significa que a empresa não teria como pagar suas

dívidas de curto prazo apenas com seus ativos de curto prazo.

• Exigível em Longo Prazo

Todo o exigível representa uma obrigação da empresa, ou simplesmente uma

dívida. Esta dívida pode ter sido contraída junto a fornecedores, instituições

financeiras, governos ou outros.

Por longo prazo entende-se o exigível em prazo superior a um ano. Portanto, o

exigível em Longo Prazo constitui-se de dívidas com prazo superior a um ano.

Usualmente, estas dívidas estão concentradas em empréstimos e financiamentos,

debêntures e outros títulos emitidos junto ao mercado de capitais. Até mesmo

obrigações tributárias podem ser incluídas, cujo recolhimento só será realizado em

prazo superior a um ano.

• Alavancagem Financeira

1021

A alavancagem é uma função direta do nível de endividamento de uma empresa,

que por sua vez, pode ser definido como sendo o percentual dos recursos da

empresa que é fornecido por terceiros.

Uma empresa que utiliza uma maior percentual de capital de terceiros nas suas

atividades é dita como sendo mais alavancada do que uma outra empresa que

utilize um percentual menor de recursos de terceiros. Uma empresa pouco

alavancada utiliza menos do benefício fiscal advindo da dedução das despesas de

juros para fins fiscais.

Uma empresa é pouco alavancada quando possui um baixo percentual de

utilização de terceiros. Como estes recursos são normalmente decorrentes de

dívidas sobre as quais são incorridos juros, uma empresa com poucas dívidas terá

pouca despesa de juros, e, portanto, como enfatiza o Professor Fernando

MacDowell, um resultado tributável maior.

Como todas essas condicionantes são próprias de cada empresa perante seus

agentes financeiros, reforça a tese de que a remuneração a ser levada a efeito

para o estabelecimento do valor da tarifa se utilize a TIR de Projeto.

Modicidade tarifária

É fundamental definir o que venha a ser o termo modicidade. Face à característica

polissêmica da palavra, dependendo de que ponto de vista esteja sendo estudada

e de que abordagem científica (se jurídica, se contábil, se econômica, se social

etc), pode levar a diversos entendimentos. Modicidade é a qualidade de ser

módico, vocábulo advindo do latim “modicu”, que pode ter, entre outros

significados, os de: pouco, escasso, cujo valor é baixo, proporcionado, moderado,

que está na medida certa (Houaiss e Villar,2001). O significado jurídico não se

limita ao sentido comum, não devendo ter conteúdo impreciso ou indefinido, sendo

imprescindível que sejam consideradas as peculiaridades da situação fática, a se

perquirir mediante critérios juridicamente apropriados. Define-se modicidade como

1031

preços razoáveis, ao alcance dos usuários, compatíveis com as suas condições

financeiras, de modo a não os onerar excessivamente (Bandeira de Mello,2001).

Tarifa módica é a que propicia ao concessionário/permissionário condições para

prestar serviço adequado, possibilitando a justa remuneração dos recursos

comprometidos na execução da delegação. Sem a garantia de lucro, o Estado

jamais contaria com a colaboração da iniciativa privada no atendimento à

prestação de serviços públicos.

O conceito de modicidade deve também ser considerado sob a ótica da disposição

em pagar dos usuários. É praticamente impossível falar em modicidade tarifária

sem que se disponibilize de pesquisas específicas realizadas diretamente com os

usuários. Neste sentido, o LASTRAN realizou pesquisa em 1999 que revelou que

os usuários de automóveis aceitavam do valor do pedágio e até de valores

ligeiramente superiores. Já os usuários de caminhões preferem pagar menos.

apesar de o valor por eixo ser inferior ao do valor básico do pedágio. Foi concluído

que a tarifa coincidia com o que os usuários de automóveis estavam dispostos a

pagar. Os veículos de carga estavam dispostos a pagar até 80% do valor básico

então cobrado.

Cálculo da tarifa

O Sistema Tarifário do Programa Estadual de Concessão Rodoviária – PECR foi

definido após estudos de diversos Sistemas Tarifários, em especial os Sistemas

Tarifários dos Pedágios Estaduais adotados no Rio Grande do Sul, no Programa

de Concessões do DNER, e os recomendados pelo BIRD.

Com base nos estudos realizados foi elaborado um Relatório Especial que trata

exclusivamente do Sistema Tarifário no PECR.

1041

Segundo os contratos de concessão, o valor de cada TARIFA BÁSICA será

reajustado em periodicidade anual, em conformidade com o caput e no § 5° do art.

28 e no § 1° do art. 70 da Lei n° 9.069, de 29 de Junho de 1995, oportunidade em

que serão verificados quanto ao cumprimento das disposições do contrato pela

AGERGS.

O valor de cada TARIFA BÁSICA deverá ser reajustado, utilizando-se a fórmula

explicitada a seguir:

onde:

TBr - é o valor de cada TARIFA BÁSICA reajustada;

TB - é o valor de cada TARIFA BÁSICA referente à data base;

ITo - é o índice de Terraplenagem para Obras Rodoviárias, relativo ao segundo

mês anterior ao da data-base de referência, calculado pela Fundação Getúlio

Vargas - FGV (coluna 38);

ITi - é o índice de Terraplenagem para Obras Rodoviárias, relativo ao segundo

mês anterior ao da data de reajuste, calculado pela Fundação Getúlio Vargas -

FGV (coluna 38);

IPo - e o índice de Pavimentação para Obras Rodoviárias, relativo ao segundo

mês anterior ao da data-base de referência, calculado pela Fundação Getúlio

Vargas - FGV (coluna 37);

1051

IPi - e o índice de Pavimentação para Obras Rodoviárias, relativo ao segundo mês

anterior ao da data de reajuste, calculado pela Fundação Getúlio Vargas - FGV

(coluna 37);

IOAEo - é o índice de Obras-de-Arte Especiais para Obras Rodoviárias, relativo

ao segundo mês anterior ao da data-base de referência, calculado pela Fundação

Getúlio Vargas - FGV (coluna 36);

IOAEi - é o índice de Obras-de-Arte Especiais para Obras Rodoviárias, relativo ao

segundo mês anterior ao da data de reajuste, calculado pela Fundação Getúlio

Vargas - FGV (coluna 36);

INCCo- é o índice Nacional do Custo da Construção, relativo ao segundo mês

anterior ao da data base de referência, calculado pela Fundação Getúlio Vargas -

FGV (coluna 6);

INCCi - é o índice Nacional do Custo da Construção, relativo ao segundo mês

anterior ao da data do reajuste, calculado pela Fundação Getúlio Vargas - FGV

(coluna 6);

ICo - é o índice de Serviços de Consultoria para Obras Rodoviárias, relativo ao

segundo mês anterior ao da data-base de referência, calculado pela Fundação

Getúlio Vargas - FGV (coluna 39);

ICi - é o índice de Serviços de Consultoria para Obras Rodoviárias, relativo ao

segundo mês anterior ao da data de reajuste, calculado pela Fundação Getúlio

Vargas - FGV (coluna 39);

IGPMo - é o Índice Geral de Preços de Mercado, relativo ao segundo mês anterior

ao da data-base de referência, calculado pela Fundação Getúlio Vargas - FGV

(coluna 7);

1061

IGPMi - é o índice Geral de Preços de Mercado, relativo ao segundo mês anterior

ao da data de reajuste, calculado pela Fundação Getúlio Vargas - FGV (coluna 7);

0,10; 0,20; 0,20; 0,10; 0,30 e 0,10 – parâmetros cuja soma é igual a 1 (um).

Segundo contrato a tarifa efetiva será cobrada dos usuários em uma casa decimal,

a ser obtida mediante a aplicação do seguinte critério de arredondamento:

• quando a segunda casa decimal for menor do que cinco, elimina-se esta

casa;

• quando a segunda casa decimal for igual ou superior a cinco, arredonda-se

a segunda casa decimal para o valor imediatamente superior.

As tarifas básicas do Programa Estadual de Concessão Rodoviária – PECR -

foram definidas nos EDITAIS DE CONVOCAÇÃO e seus anexos, elaborados pelo

DAER.

Nos processos licitatórios estão fixadas as tarifas básicas do Sistema Tarifário do

Programa Estadual de Concessão Rodoviária, em R$ 1,50 para os veículos de

passeio e utilitários e R$ 2,50 para os veículos comerciais, ambas referidas a

FEVEREIRO/96.

Para a fixação daquelas tarifas, o DAER realizou comparações com as tarifas do

Departamento Nacional de Estradas de Rodagem - DNER - hoje DNIT - e com as

tarifas e estrutura tarifária usadas nos pedágios estaduais administrados pelo

próprio DAER desde 24/07/92 nas Praças de Pedágio de Passo Fundo, Campo

Bom e Portão.

Após todos os estudos, exames e comparações o Estado fixou as tarifas de

pedágio do PECR, com base nas tarifas vigentes nas praças de Portão, Campo

1071

Bom e Passo Fundo, visto que pesquisa de opinião pública efetuada naquela

oportunidade acusou expressivo percentual de aprovação (86%).

Para as praças acima mencionadas o valor de referência foi a UP (unidade de

pedágio). A UP corresponde a uma fração dos custos totais para uma extensão de

50 km. No caso do Programa Estadual de Concessão de Rodovias, a extensão

média é de cerca de 60 quilômetros, sendo que ainda incorpora serviços, impostos

e outras obrigações tributárias que o pedagiamento público (comunitário) não tem.

Dado que o valor das concessões privados é próxima da extensão dos pedágios

comunitário, convém lembrar que a UP, no caso do Programa Estadual de

Concessão de Rodovias, poderia ser até mesmo mais elevado, em decorrência da

prestação de serviço, impostos e taxas que não são cobrados no pedágio

comunitário.

Daí resultaram as tarifas básicas, a saber:

• Automóveis, por sentido de tráfego: R$ 1,50 (cobrança monodirecional R$

3,00)

• Caminhões de dois eixos, por sentido de tráfego: R$ 2,50 (cobrança

monodirecional R$ 5,00)

• A relação Caminhão/Automóvel resultou em 1,67.

Diferença entre reajuste e revisão

As variações na tarifa ocorrem devido ao reajuste contratual, à necessidade de

revisões, ou à combinação de reajuste e revisão.

O Reajuste da Tarifa de Pedágio é o processo de atualização do valor da Tarifa de

Pedágio, mediante a consideração dos de reajuste de tarifas é o fator de reajuste

calculado por fórmula paramétrica determinada em contrato, que incluem, por

exemplo, custo de terraplanagem, de pavimentação, de obras de arte especiais,

entre outros custos. Os períodos de reajustes estão definidos em contrato e

1081

devem ser apreciados pelo DAER, e Homologado pela Agência Estadual de

Regulação dos Serviços Públicos Concedidos - AGERGS.

A Revisão de Tarifa é a alteração do preço da Tarifa de Pedágio (aumento ou

redução), prevista em contrato, e pode ocorrer por solicitação da Concessionária

ou do DAER; seu objetivo principal é manter o "Equilíbrio Econômico-Financeiro

do Contrato". A revisão ocorre em decorrência de maiores ou menores encargos

para a Concessionária pela inclusão ou retirada de obras e/ou serviços não

previstos no PER. Também devem ser consideras as reduções de volumes de

tráfego (e por conseqüência, de receitas) causadas por fatos supervenientes.

Histórico do reajuste da tarifa básica do PECR/RS:

O histórico dos reajustes e revisões do PECR está apresentado em estudo feito

pelo DAER (http://www.daer.rs.gov.br/sistema_tarifario.pdf). Conforme cláusula 7ª

dos contratos de concessão, o REAJUSTE DA TARIFA BÁSICA, deverá ser anual

com base numa cesta de índices (fórmula paramétrica) representativa dos custos

incidentes na concessão de rodovias.

Início da cobrança:

Cumprida as obrigações contratuais das Concessionárias em relação à execução

dos Trabalhos Iniciais, foi iniciada a efetiva cobrança dos pedágios a partir de julho

de 1998.

Segundo os Editais e os contratos as tarifas que deveriam ser cobradas naquela

oportunidade seriam as seguintes:

• Automóveis, por sentido de tráfego: R$ 1,74 (cobrança monodirecional R$

3,50)

• Caminhões de dois eixos, por sentido de tráfego: R$ 2,90 (cobrança

monodirecional R$ 5,80)

1091

Entretanto, o Governo que criou o PECR não cumpriu os dispositivos contratuais

relativos aos reajustamentos e manteve as tarifas com valores relativos a

fevereiro/1996. Esta inadimplência gerou o primeiro desequilíbrio nos contratos de

concessão, eis que as tarifas praticadas resultaram nas seguintes perdas de

receita:

• Automóveis: - 13,92%

• Caminhões de dois eixos: -13,92%

Outros eventos ocorridos no primeiro ano de concessão (1998) aumentaram o

desequilíbrio financeiro:

O Governo que assumiu a continuidade do PECR, também não cumpriu os

dispositivos contratuais relativos ao reajustamento anual e manteve as tarifas com

valores de fevereiro/1996. Esta inadimplência gerou o segundo desequilíbrio nos

contratos de concessão, eis que as tarifas praticadas resultaram nas seguintes

perdas de receita acumuladas:

• Automóveis: - 15,71%

• Caminhões de dois eixos: -15,71%

O DAER relata outros eventos ocorridos no segundo ano de concessão (1999)

aumentaram o desequilíbrio existente:

• Isenção do eixo suspenso;

• Não efetivação do empréstimo de longo prazo;

• Rotas de fuga;

• Praças que não entraram em operação;

• Paralisações judiciais;

• Operação de ambulância e guinchos;

• Alteração das alíquotas do ISS, COFINS e CPMF;

1101

Abril/1999 – agosto/1999:

O Governo, através de um Ato Unilateral, determinou a redução das tarifas de

pedágio. Esta inadimplência gerou o terceiro desequilíbrio nos contratos de

concessão, eis que as tarifas praticadas resultaram nas seguintes perdas de

receita acumuladas. As tarifas sofreram redução de 20% para os veículos leves e

28% para os veículos pesados:

• Automóveis: - 32,57%

• Caminhões de dois eixos: -39,31%

Setembro/1999:

Por decisão judicial, o Governo restabeleceu as tarifas praticadas em Março/1999,

fato que manteve as perdas de receita nos seguintes níveis:

• Automóveis: - 15,71%

• Caminhões de dois eixos: -15,71%

Janeiro/2000:

Novamente o Governo não cumpriu os dispositivos contratuais de reajustamento

anual e

manteve as tarifas de fevereiro/1996. Esta inadimplência gerou o quarto

desequilíbrio nos contratos de concessão, eis que as tarifas praticadas resultaram

nas seguintes perdas de receita acumuladas:

• Automóveis: - 25,07%

• Caminhões de dois eixos: -25,07%

A partir de dezembro/2000:

1111

O Governo, reconhecendo suas inadimplências contratuais, negociou com as

concessionárias e consignou nos Termos Aditivos aos Contratos (TA1)

significativas alterações no sistema tarifário. O impacto destas modificações

entrou em vigor a partir de Dezembro de 2000 e resultou na Evolução das Tarifas

adiante apresentada:

• DEZEMBRO/2000 - Automóveis: Aumento da Tarifa de R$ 1,50 para R$

2,00;

• JANEIRO/2001 - Caminhões de dois eixos: Aumento da Tarifa de R$ 2,50

para R$3,00;

• JULHO/2001 - Automóveis: Aumento da Tarifa de R$ 2,00 para R$ 2,20;

• JANEIRO/2002: Reajuste Contratual e Reposição Tarifária

o Automóveis: Aumento da Tarifa de R$ 2,20 para R$ 2,63;

o Caminhões de dois eixos: Aumento da Tarifa de R$ 3,00 para

R$3,50;

• JULHO/2002: Revisão tarifária em função do ISS

o Automóveis: Aumento da Tarifa de R$ 2,63 para R$ 2,71;

o Caminhões de dois eixos: Aumento da Tarifa de R$ 3,50 para

R$3,61;

• JANEIRO/2003: Reajuste Contratual e Reposição Tarifária

o Automóveis: Aumento da Tarifa de R$ 2,71 para R$ 3,33;

o Caminhões de dois eixos: Aumento da Tarifa de R$ 3,61 para

R$4,33;

• JANEIRO/2004: Parcelamento do Reajuste Contratual e Reposição

Tarifária

o Automóveis: Aumento da Tarifa de R$ 3,33 para R$ 4,00;

o Caminhões de dois eixos: Aumento da Tarifa de R$ 4,33 para

R$5,20;

• JUNHO/2004: Parcelamento do Reajuste Contratual e Reposição Tarifária

o Automóveis: Aumento da Tarifa de R$ 4,00 para R$ 4,28;

1121

o Caminhões de dois eixos: Aumento da Tarifa de R$ 5,20 para

R$5,38;

• JANEIRO/2005: Reajuste Contratual

o Automóveis: Aumento da Tarifa de R$ 4,28 para R$ 4,71;

o Caminhões de dois eixos: Aumento da Tarifa de R$ 5,38 para

R$5,92;

• JANEIRO/2006: Reajuste Contratual

o Automóveis: Aumento da Tarifa de R$ 4,71 para R$ 5,08;

o Caminhões de dois eixos: Aumento da Tarifa de R$ 5,92 para

R$6,39;

A seguir são apresentados quadros, tabelas e gráficos ilustrativos da evolução das

tarifas do PECR. A análise dos mesmos evidencia o que segue:

• Governo Antônio Britto:

• Estabeleceu tarifas tomando por base os preços praticados nos

pedágios comunitários;

• Gerou o primeiro desequilíbrio nos contratos;

• As perdas de receitas atingiram 13,92%;

• Governo Olívio Dutra:

o Não concedeu os reajustamentos contratuais;

o Reduziu unilateralmente as tarifas;

o Aumentou as perdas de receita que atingiram 32,57% para

automóveis e 39,31% para caminhões entre o período de abril/99 a

agosto/99;

o Reconheceu as perdas provocadas por inadimplências anteriores;

o Negociou com as concessionárias, concedendo reajustamentos e

reposições tarifárias que seriam finalmente cumpridas pelo próximo

Governo;

1131

o Ao final do Governo as tarifas dos automóveis restaram 10,67%

acima dos contratos originais, enquanto que as tarifas de caminhões

restaram 11,60% abaixo das originalmente previstas nos contratos;

o As modificações estruturais do sistema tarifário acabaram por

transferir, aos automóveis, os custos das recuperações de receita;

• Governo Germano Rigotto:

o Cumpriu com as duas reposições tarifárias restantes pactuadas no

Governo Anterior;

o Concedeu todos os reajustes anuais previstos nos contratos;

o Parcelou o reajuste de 2004, ocasionando uma perda de receita

durante os seis meses iniciais do ano de 2004;

o Os impactos tarifários dos períodos anteriores acumulam, hoje,

36,67% de acréscimo nas tarifas dos automóveis e 3,20% de

acréscimo nas tarifas dos caminhões;

o Em dezembro de 2004 e dezembro de 2006 não cumpriu com o TA1,

no que se refere ao equilíbrio econômico financeiro dos contratos.

1141

1151

1161

O PAPEL DA AGERGS

O modelo institucional de regulação em transportes do Estado do Rio Grande do

Sul apresenta a AGERGS como autarquia especial sem vinculação hierárquica e

responsável estritamente pelas funções de regulação econômica.

A Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Rio

Grande do Sul - AGERGS foi criada através da Lei Estadual nº 10.931 de 09 de

janeiro de 1997 e teve seu quadro de pessoal definido pela Lei Estadual nº 10.942

de 26 de março de 1997, ambas atualizadas com as alterações dadas pela Lei n.º

11.292 de 23 de dezembro de 1998. Constituem objetivos da AGERGS:

• assegurar a prestação de serviços adequados, assim entendidos aqueles

que satisfazem as condições de regularidade, continuidade, eficiência,

segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e

modicidade nas suas tarifas;

• garantir a harmonia entre os interesses dos usuários, concessionários,

permissionários e autorizatários de serviços públicos;

• zelar pelo equilíbrio econômico-financeiro dos serviços públicos delegados;

• controlar e fiscalizar, bem como normatizar, padronizar, conceder e fixar

tarifas dos serviços públicos delegados, em decorrência de norma legal ou

regulamentar, disposição convenial ou contratual, ou por ato administrativo,

ao Estado do Rio Grande do Sul, suas autarquias, fundações públicas ou

entidades paraestatais, em especial nas áreas de:

• saneamento,

• energia elétrica,

• rodovias,

• telecomunicações,

• portos e hidrovias,

• irrigação,

• transportes intermunicipais de passageiros, inclusive suas estações,

• aeroportos,

1171

• distribuição de gás canalizado, e

• inspeção de segurança veicular;

• padronizar a qualidade dos serviços públicos delegados.

De acordo com a Lei Estadual nº 10.931 de 09/01/97 atualizada pela Lei n.º

11.292 de 23/11/98 e o Regimento Interno (Decreto Estadual no 39.061,

complementado pelas resoluções No 88 e 89 do Conselho Superior), são

competências da AGERGS:

• garantir a aplicação do princípio da isonomia no acesso e uso dos serviços

públicos por ela regulados;

• buscar a modicidade das tarifas e o justo retorno dos investimentos;

• cumprir e fazer cumprir, no Estado do Rio Grande do Sul, a legislação

específica relacionada aos serviços públicos delegados;

• homologar os contratos e demais instrumentos celebrados, assim como

seus aditamentos ou extinções, nas áreas sob sua regulação;

• fixar, reajustar, revisar, homologar ou encaminhar ao ente delegante,

tarifas, seus valores e estruturas;

• orientar a confecção dos editais de licitação e homologá-los, após,

submetê-los ao responsável pelo exercício do poder concedente,

objetivando a delegação de serviços públicos no Estado do Rio Grande do

Sul, podendo, ainda, promover o respectivo procedimento;

• propor novas delegações de serviços públicos no Estado do Rio Grande do

Sul, bem como o aditamento ou a extinção dos contratos em vigor;

• requisitar à Administração, aos entes delegantes ou aos prestadores de

serviços públicos delegados, as informações convenientes e necessárias

ao exercício de sua função regulatória;

• moderar, dirimir ou arbitrar conflitos de interesse, no limite das atribuições

previstas na Lei Estadual nº 10.931, de 09 de janeiro de 1997, relativos aos

objetos das concessões, permissões e autorizações;

• permitir o amplo acesso às informações sobre a prestação dos serviços

públicos delegados e as suas próprias atividades;

1181

• fiscalizar, por meio de indicadores e procedimentos amostrais, a qualidade

dos serviços;

• promover o princípio da livre concorrência na prestação de serviços

públicos delegados no Estado;

• promover programas de educação e informação aos usuários dos serviços

regulados;

• aplicar sanções decorrentes da inobservância da legislação vigente ou por

descumprimento dos contratos de concessão ou permissão ou de atos de

autorização do serviço público;

O Conselho Superior, a quem compete a direção superior da AGERGS, é

composto de 7 (sete) membros. O Conselheiro tem mandato de 4 (quatro) anos,

sendo nomeado e empossado somente após aprovação de seu nome pela

Assembléia Legislativa do Estado, devendo satisfazer, simultaneamente, as

condições de ser brasileiro maior de idade, ter habilitação profissional de nível

superior, ter reputação ilibada e idoneidade moral, além de possuir mais de 5

(cinco) anos no exercício de função ou atividade profissional relevante para os fins

da AGERGS. O Conselheiro só poderá ser destituído, no curso de seu mandato,

por decisão da Assembléia Legislativa. A composição do Conselho Superior é a

seguinte:

• 3 (três) membros de livre indicação do Governador do Estado;

• 1 (um) representante do quadro funcional da AGERGS, indicado pelo

Governador do Estado, a partir de listas tríplices elaboradas através de

eleição secreta realizada entre os servidores efetivos;

• 2 (dois) representantes dos consumidores, indicados, respectivamente, pelo

órgão gestor do Sistema Estadual de Proteção ao Consumidor, e pelos

Conselhos de Consumidores dos concessionários, permissionários e

autorizatários de serviços públicos, no Estado do Rio Grande do Sul;

• 1(um) representante dos concessionários, permissionários e autorizatários

de serviços públicos, no Estado do Rio Grande do Sul.

1191

O Presidente do Conselho, ao qual atribuí-se o voto de qualidade, é eleito dentre

seus membros, com mandato de 2 (dois) anos. Os membros do Conselho

Superior possuem atividade remunerada e sofrem as mesmas restrições e

limitações impostas aos servidores públicos em geral.

À Diretoria-Geral compete a gestão executiva da AGERGS, em obediência às

diretrizes e deliberações do Conselho Superior. O titular da Diretoria Geral é

escolhido livremente pelo Conselho Superior da AGERGS. Já os diretores dos

departamentos executivos são escolhidos pelo Conselho Superior dentre os

servidores efetivos da AGERGS.

Ao Departamento de Qualidade dos Serviços compete o acompanhamento da

evolução tecnológica, o exame sistêmico dos indicadores de qualidade e de suas

metas, o desenvolvimento de metodologias de fiscalização por amostragem e a

análise da consistência das informações dos prestadores de serviços. Cabe-lhe

executar as pesquisas de opinião pública, de caráter científico, incorporando, no

processo de avaliação dos prestadores de serviço, a opinião dos usuários.

Ao Departamento de Tarifas e Estudos Econômico-Financeiros compete o

desenvolvimento de modelos de controle do equilíbrio econômico-financeiro

buscando a modicidade das tarifas e o justo retorno dos investimentos, o

acompanhamento da evolução tarifária e dos índices econômicos, o exame da

consistência das informações dos prestadores de serviços, em relação aos custos

dos serviços e demanda de usuários. Cabe-lhe estudar modelos de competição na

prestação dos serviços públicos delegados e desenvolver e aperfeiçoar planos de

contas para os diversos setores.

Às Gerências compete o acompanhamento da legislação específica e a

fiscalização da empresa prestadora de serviço público, no que se refere à

qualidade dos serviços oferecidos à população. Cabe-lhe efetuar auditorias

técnicas e econômico-financeiras nas empresas delegatárias, elaborando

relatórios da evolução da qualidade dos serviços públicos e correlacionando os

resultados com a opinião dos usuários, o levantamento da demanda e de outros

dados necessários à análise dos modelos tarifários, planejando e monitorando

equipamentos de controle da qualidade dos serviços em pontos estratégicos;

1201

À Ouvidoria compete a atuação junto aos usuários, prestadores de serviços

delegados e Governo, com o propósito de dirimir dúvidas e intermediar soluções

nas divergências entre delegatários e consumidores, nas etapas iniciais. Cabe-lhe

registrar reclamações e sugestões da população sobre os serviços públicos

regulados, encaminhando-as, especialmente em relação à qualidade e à tarifa,

aos respectivos órgãos competentes e acompanhando a solução do problema.

Cabe-lhe também estimular a criação e a organização de associações de usuários

e Conselhos de Consumidores.

O quadro de pessoal da AGERGS conta com cargos efetivos e com cargos e

funções de confiança, entre os quais os Conselheiros e o Diretor-Geral. O Quadro

de Cargos Efetivos, constituído de níveis superior e médio, em carreira, e por

cargos isolados de níveis médio e elementar, foi preenchido por concurso público.

Já o Quadro de Cargos em Comissão e Funções Gratificadas é limitado por Lei,

sendo que as funções gratificadas deverão ser, preferencialmente, exercidas por

servidores do plano de carreira de cargos efetivos da Autarquia (exceção para os

Conselheiros).

A AGERGS apresenta um Código de Ética próprio, complementar ao Estatuto dos

Servidores Públicos Civis do Estado do Rio Grande do Sul, prescrevendo

procedimentos e atitudes que devem pautar o comportamento dos conselheiros,

diretores e demais servidores.

A AGERGS obriga-se a publicar relatório anual de suas atividades incluindo-se a

avaliação dos indicadores de qualidade dos serviços, o resultado de pesquisa de

opinião pública sobre a prestação dos serviços públicos sob sua regulação e

demonstrativo de origem e aplicação de seus recursos, realizando em seguida a

esta publicação uma audiência pública, cujo teor e resultados são remetidos à

Assembléia Legislativa.

As despesas da AGERGS são custeadas pelas receitas das taxas e multas de

legislação vinculada, de transferências de recursos pelos titulares do Poder

Concedente (a título de fiscalização dos serviços públicos descentralizados), e

outras receitas, tais como as resultantes da aplicação de bens e valores

patrimoniais, operações de crédito, legados e doações. Há uma ressalva para que

a receita de multas seja preferencialmente aplicada no custeio no programa de

1211

capacitação dos servidores, bem como nos esclarecimentos aos prestadores de

serviços e seus usuários.

No que se refere à definição de atribuições e distribuição de competências, para

se avaliar os modelos de regulação do setor é necessário analisá-los em relação à

definição de atribuições e distribuição de competências entre as instituições, parte

fundamental do processo de estabelecimento dos marcos regulatórios.

Com base nas atribuições pertinentes às atividades do setor de concessão de

rodovias, a competência de formulação das políticas públicas do setor, bem como

a decisão pela concessão e a forma de fazê-la, é de competência do Governo, da

Secretaria de Transportes.

Ao DAER compete assinar os contratos de outorga do serviço público ou da posse

da obrigação da prestação desse serviço; realizar o planejamento e

gerenciamento operacional, cobrindo aspectos quantitativos e qualitativos,

compreendendo as tarefas de definição da oferta e dos padrões de qualidade; e a

fiscalização direta e ativa da rodovia propriamente dita.

À AGERGS compete a regulação tarifária, compreendendo as funções de gestão

dos contratos de delegação de serviço público, zelando pelo seu equilíbrio

econômico-financeiro, de acompanhamento dos índices econômicos, da

fiscalização contábil, entre outras tarefas correlatas, bem como da homologação

de reajustes tarifários. Para tanto, é necessário que a preocupação da agência

esteja concentrada em aspectos estratégicos, macro, que envolvam os conceitos

de eficiência e produtividade, compreensão efetiva do modelo de concessão

adotado, métodos de regulação e essência do contrato firmado com as

concessionárias.

A atribuição de atendimento ao usuário é uma atribuição dividida entre os órgãos

setoriais, incluindo-se a própria concessionária. Enquanto o DAER deve

disponibilizar todas as informações sobre o sistema, e a concessionária receber

críticas e sugestões dos usuários, a AGERGS pode, no caso do descumprimento

dos direitos do usuário, agir coercitivamente junto ao delegatário do serviço

público, exigindo a prestação do serviço adequado, devendo exigir do DAER a

aplicação de sanções, quando não seguidas as normas do serviço.

1221

Uma das dificuldades para aplicar sanções é o problema da assimetria de

informações (o concessionário conhecer mais o problema do que o órgão

regulador), que é inerente ao processo de regulação do setor, bem como a prática

de utilização de tais informações em proveito próprio. Informações essenciais para

a regulação são repassadas ao DAER pelos próprios concessionários, havendo

em alguns casos grande dificuldade para sua obtenção direta.

O instrumento à disposição da AGERGS, assim como do DAER, é a obtenção

dessas informações de uma maneira direta, utilizando-se dos avanços

tecnológicos desenvolvidos nas últimas décadas. O desenvolvimento tecnológico

é acelerado em termos de tecnologia da informação, o que garantirá a

confiabilidade das informações coletadas e reduzirá o poder da assimetria da

informação dos entes regulados, contribuindo para a redução do custo da

regulação e aumento de sua eficácia.

Um outro aspecto importante no processo diz respeito ao número de setores

regulados pela AGERGS, assim como a complexidade de atividades

desempenhadas é muito grande. Além disto, o número de funcionários é muito

pequeno diante das diversas especializações necessárias para regular os setores

de saneamento, energia elétrica, rodovias, telecomunicações, portos e hidrovias,

irrigação, transportes intermunicipais de passageiros (inclusive suas estações),

aeroportos, distribuição de gás canalizado, e inspeção de segurança veicular.

No caso das concessões de rodovias, fica claro a grande distância entre o

tamanho do setor e a estrutura atual da AGERGS para regular de forma eficiente o

mesmo. Nas agências estaduais multisetoriais o governo do estado tem uma

grande influência, tanto apoiar fundamentalmente o funcionamento das mesmas,

como pode, também, ser um dificultador do processo de desenvolvimento de suas

funções.

No exercício de suas atribuições, a AGERGS precisa lidar, ao mesmo tempo, com

questões técnicas, econômicas, políticas e sociais. Precisa também se relacionar,

ao mesmo tempo, com o DAER, com os concessionários, com os

1231

usuários/consumidores e com as organizações da sociedade civil na defesa do

interesse coletivo.

Um bom sistema de ouvidoria e os conselhos de regulação das agências são

mecanismos que também ajudam a viabilizar a articulação da agência com os

vários atores e, ainda, instrumentos importantes para reduzir a ingerência política

do governo do Estado ou a captura pelos agentes regulados.

É importante uma definição clara da amplitude das atividades de regulação e dos

poderes e atribuições dos diferentes atores envolvidos. Também é importante o

distanciamento entre o regulador e os atores envolvidos. A especialização dos

reguladores, notadamente caracterizando um corpo funcional altamente técnico e

conhecedor das questões específicas setoriais é ainda muito mais importante. A

redução da assimetria de informações é também resultante da qualificação do

corpo técnico da AGERGS. O setor de rodovias concedidas, por sua

complexidade e dimensão, como anteriormente mencionado, carece urgentemente

de uma maior especialização e quantidade de técnicos envolvidos na tarefa de

regular o setor. Acrescenta-se a isto o fato das concessões de rodovias terem

sido realizadas antes da criação da AGERGS, ficando naturalmente mais difícil

regular, dado que a maioria dos instrumentos para regulação deveriam estar

contempladas no contrato.

O contexto institucional onde se insere a agência é um elemento fundamental para

o seu sucesso. Nesses termos, sua autonomia e independência com relação ao

poder político, além de garantir legitimidade social, permitem cumprir sua missão

regulatória sem constrangimentos.

A construção de novos cenários para a provisão de serviços públicos de interesse

coletivo na área de rodovias, exige conhecimento das demandas, definição de

indicadores da qualidade, da quantidade e da variedade de serviços, da eficiência

de processos, que devem estar vinculados às articulações que a agência seja

capaz de fazer para atender às necessidades existentes e, também, proagir em

1241

direção a necessidades futuras previsíveis. Isto reforça a necessidade de um

corpo funcional qualificado, com dedicação exclusiva ao setor.

A dimensão e a complexidade do programa de concessões de rodovias do Rio

Grande do Sul, que se soma á dimensão e complexidade das questões de

transportes como um todo, está a exigir ações semelhantes às adotadas pelo

Estado de São Paulo, que criou uma agência setorial de transportes – a ARTESP.

Nesta linha, cumpre esclarecer que a prova produzida na CPI foi capaz de

demonstrar que a atual formatação multisetorial da Agergs necessita de urgente

revisão, haja vista que demonstrou-se ineficaz face a dimensão de suas

atribuições. Assim, além da criação da Agência setorial, conforme se verá nas

conclusões é importante reavaliar a compreensão e a eficiência do modelo

multisetorial, suas competências e instrumentos para a efetiva regulação.

A nova concepção de Agência Reguladora do setor de transportes deverá se

diferenciar da atual, sob pena de ocorrer a mesma ineficácia de hoje, sobretudo,

garantindo a ela (nova agência) o poder coercitivo capaz de garantir a aplicação

de suas deliberações.

O SISTEMA DE FISCALIZAÇÃO DO DAER

A fiscalização da concessão é atribuição do DAER. Os contratos de concessão

prevêem que, para a tarefa de fiscalização, todas as informações pertinentes à

concessão poderão ser acessadas pelo ente fiscalizador. A fiscalização tem por

objetivo assegurar o cumprimento dos encargos previstos no programa de

exploração. Também, objetiva assegurar aos usuários a prestação, pelos

concessionários, de serviço adequado, dentro das condições definidas

contratualmente.

A fiscalização, além das obras, pode compreender o controle por resultados, com

ênfase na observância das especificações, parâmetros e padrões de qualidade

1251

estabelecidos para a concessão no programa de exploração e nas normas

técnicas aplicáveis.

O Decreto Nº 41.640 de Maio de 2002, dispõe sobre o Regulamento do DAER, e

define que o mesmo passa a ter sua estrutura básica e a competência de seus

respectivos órgãos regulados pelo referido Decreto. No Capítulo II, artigo 4º inclui

a Diretoria de Operação e Concessões. No Capítulo XI, artigo 44 é definido que ao

Departamento de Concessões e Pedágios compete:

• dirigir, executar e fiscalizar a atuação das concessionárias de pólos

rodoviários, em rodovias estaduais e nas federais delegadas, conforme

legislação própria;

• gerenciar e monitorar as tarefas dos distritos rodoviários para o controle

sobre a conservação, manutenção e investimentos efetuados pelas

concessionárias;

• gerenciar, dirigir e executar as tarefas relativas à implantação e

operacionalização de pedágios sob administração direta;

• gerenciar e executar as atividades relativas ao controle e à fiscalização da

arrecadação oriunda do uso da faixa de domínio público, ao longo das

rodovias estaduais e das federais delegadas, por terceiros ou pelo poder

público, conforme legislação própria;

• executar outras atividades correlatas ou que lhe venham a ser atribuídas.

Normalmente o DAER tem concentrado sua fiscalização nos itens que seguem:

• Tráfego

• Receitas

• Investimentos

• Isenções

• Pesquisa de Índice de Imagem

Os parâmetros de avaliação das concessionárias definidos pelos contratos

(capítulo V dos contratos de concessão) incluem:

1261

• REGULARIDADE: É a prestação de serviços nas condições estabelecidas

no Projeto de Engenharia Econômica-PEE;

• CONTINUIDADE: É a manutenção em caráter permanente da oferta dos

serviços previstos no PEE;

• EFICIÊNCIA: É a execução dos serviços de acordo com as normas

técnicas aplicáveis e em padrões satisfatórios, que busquem em caráter

permanente a Excelência, e que assegurem, qualitativa e

quantitativamente, o cumprimento dos objetivos e das metas da

Concessão;

• CONFORTO: É a manutenção nas pistas de rolamento, de sinalização, de

informações, de comunicações e de cobrança de Pedágio em níveis que

assegurem a comodidade dos usuários conforme definido no PEE;

• SEGURANÇA: É a operação nos níveis exigidos no PEE, dos sistemas

referidos nos itens acima, de modo a que sejam mantidos níveis

satisfatórios, nos riscos de Acidentes de Trânsito, incluindo também

serviços Médicos e Mecânicos;

• FLUIDEZ DE TRÁFEGO: São boas condições de fluidez do Trânsito,

alcançados pelo correto e eficiente Gerenciamento dos Sistemas referidos

nos itens acima, proporcionando que os Usuários alcancem seus destinos

de acordo com suas programações de tempo, sem interferências

decorrentes de Gerenciamento incorreto ou ineficiência, inclusive nas

Praças de Pedágio e nos Postos de Pesagem;

• ATUALIDADE: É a modernidade das técnicas, dos equipamentos e das

instalações e a sua conservação e manutenção, bem como a melhoria e a

expansão do serviço, na medida necessária;

• GENERALIDADE: É a Universalidade da prestação dos serviços conforme

previsto no PEE;

• CORTESIA NA PRESTAÇÃO DE SERVIÇO: É o tratamento adequado aos

Usuários;

1271

• MODICIDADE DA TARIFA: É a justa correlação entre os encargos da

Concessionária e a retribuição dos Usuários, expressa no valor das tarifas

de Pedágio.

Os relatórios do DAER deveriam contemplar análises e diagnósticos referentes

aos parâmetros estabelecidos nos contratos.

Os contratos de concessão devem ser fielmente executados pelas partes (poder

concedente - DAER e as concessionárias), cada qual respondendo pelas

conseqüências de sua inexecução, seja ela parcial ou total.

Estão previstas regras de execução e de responsabilidade por itens diversos,

como a necessidade de reparos por serviços e obras que apresentam problemas

decorrentes de vícios e afins resultantes de materiais empregados ou da

execução.

Nas vistorias realizadas pelos parlamentares da CPI, detectou-se deficiências na

qualidade dos serviços de manutenção realizados pelas concessionárias. Casos

como esse decorrem da não execução dos serviços estabelecidos ou da não

complementação do cronograma proposto, e em ambos os casos da ausência de

uma fiscalização continuada.

Além das informações obtidas pelo próprio órgão fiscalizador, é normal que

algumas informações sejam prestadas pela própria concessionária. Nesse grupo

de informações, incluem-se os relatórios técnicos, operacionais e financeiros,

apresentados periodicamente, que devem retratar o fiel andamento das obras e

dos serviços.

A inexecução total ou parcial dos contratos enseja a aplicação de sanções e

penalidades pelo poder concedente. Assim, podem ser lavradas multas por

atrasos injustificados no cumprimento dos prazos fixados nos cronogramas de

execução de obras e serviços constantes nos programas de execução, bem como

os prazos estabelecidos pelos contratos.

1281

Cabe ressaltar que alguns fatos podem servir como justificativa para a ocorrência

de inexecuções dos contratos. Incluem-se nesses casos aqueles decorrentes de

força maior, de caso fortuito, de fato de príncipe, de fato da Administração, ou de

interferências imprevistas. Contudo, a concessionária deve comunicar ao poder

concedente e/ou regulador a ocorrência destes fatos, podendo resultar em revisão

do equilíbrio econômico e financeiro do contrato ou rescisão por acordo.

Um dos principais desafios enfrentados pela fiscalização de concessões

rodoviárias é conhecer a natureza das informações que passam a ser

necessárias. As informações devem ser obtidas de forma a propiciar:

• Capacidade para monitorar e fiscalizar as condições dos contratos;

• Capacidade de avaliar itens variáveis periodicamente;

• Capacidade de antecipar eventos.

A implementação da tarefa de fiscalização, não só no Rio Grande do Sul, mas em

todo o mundo, enfrenta um problema comum: assimetria de informação entre o

órgão fiscalizador e as empresas fiscalizadas. As concessionárias, por serem as

executoras das atividades, possuem necessariamente maior conhecimento das

informações, bem como maior acesso e mais recursos para manusear e utilizar

informações relativas às concessões do que os órgãos fiscalizadores.

Embora, em muitos casos, como previsto nos contratos de concessão de rodovias,

exista a previsão de total acesso às informações da concessão, este acesso não

significa, necessariamente, que o grau de detalhamento e acesso às informações

seja o mesmo para o poder concedente e a empresa concessionária. Muitas

vezes, faz-se necessário o cruzamento de dados com o objetivo de obter

informações que seriam difíceis de serem obtidas diretamente.

Também, mesmo que as informações necessárias estejam bem definidas e

disponíveis, a tarefa de fiscalização de concessões rodoviárias enfrenta alguns

1291

problemas. Os problemas relacionados à tarefa de fiscalização estão, de maneira

geral, relacionados a:

• Obtenção das informações;

• Processamento de dados;

• Análise de dados;

• Avaliação dos resultados das análises;

• Elaboração e emissão de relatórios;

• Controle e atualização de base de dados.

A obtenção das informações muitas vezes passa pela investigação e inspeções

programadas, onde são utilizados procedimentos específicos relacionados às

condições, entre outros, de:

• pavimento, abrangendo tanto critérios de serventia para os usuários

como relacionados à condição estrutural;

• sinalização e equipamentos de segurança, onde são avaliadas as

sinalizações horizontal e vertical, elementos refletivos, defensas e

barreiras; e

• sistemas operacionais da concessão, entre outros.

Essa diversidade de itens gera grande esforço de fiscalização e produção de

dados.

O processamento dos dados é outro problema crucial na tarefa de fiscalização. A

utilização de métodos manuais de coleta torna a tarefa de processamento mais

lenta e custosa, uma vez que os dados devem, muitas vezes, ser transformados

em informações eletrônicas antes de serem processadas. Dada a quantidade de

dados obtidos nas coletas, o processamento pode ser extremamente demorado e

os mesmos conterem erros tanto de coleta como de digitação tornando esse

método impreciso.

1301

A análise de dados também pode não estar isenta de problemas. Se os dados

estão organizados, padronizados e trabalhados, é possível realizar análises de

forma simples que possibilitem a tomada de decisão de forma ágil. Entretanto,

esta nem sempre é a realidade dos órgãos de fiscalização. Pode ocorrer que as

informações geradas a partir de dados obtidos com os concessionários e por meio

de fiscalização não seguem padrões, comprometendo as análises a serem

realizadas. Muitas ferramentas de análises que podem ser utilizadas pelo DAER

dependem de dados preparados especificamente para suas análises.

Problemas na análise de dados podem ter reflexos diretos sobre a avaliação dos

resultados. A comparação dos resultados de diferentes concessões, por exemplo,

depende da introdução de padrões mínimos a serem aplicados na coleta,

processamento e análise dos dados.

Um fator importante relacionado não somente à fiscalização, mas a todas as

informações relativas às concessões é a segurança das informações e a

atualização permanente das bases de dados. Também é importante o controle de

perdas e extravios de informações. Se os dados e informações forem guardados

de forma incorreta ou for possível a manipulação desses sem controle, podem ser

causados prejuízos às atividades do poder concedente e/ou regulador e da própria

concessionária.

É possível qualificar, aperfeiçoar e alterar os procedimentos adotados atualmente.

Para isso, é importante utilizar um sistema de fiscalização das rodovias

concedidas para oferecer, através do uso de um banco de dados, o

monitoramento da atividade de manutenção e/ou reabilitação e, do monitoramento

da operação rodoviária, de acordo com as cláusulas do contrato de concessão

assim como de acordo com as normas e procedimentos do DAER.

Esse sistema baseado em banco de dados possibilita o armazenamento,

gerenciamento e análise das informações necessárias para monitorar as

atividades e o desempenho das rodovias de acordo com os contratos de

concessão da malha rodoviária estaduais.

1311

O banco de dados inclui, como exemplo, informações relacionadas a inspeções de

campo (dados de natureza estática como estruturas de pavimento, sinalização,

obras de arte especiais, etc; e dados de natureza dinâmica como defeitos de

pavimento, medidas de QI / IRI, deflexão, textura, etc)., os padrões de qualidades

a serem atendidos, as normas a serem utilizadas, a série de dados atualizados e

os dados históricos, os planos para trabalhos de manutenção, incluindo o

acompanhamento das mudanças e revisões feitas para estes planos; os projetos

aprovados e seus correspondentes realizados(as built), as monitorações

efetuadas em obras-de-arte especiais, drenagem, encostas, sinalizações

horizontais, verticais e aéreas, os serviços extraordinários executados por fatores

imprevisíveis, tais como acidentes e danos relacionados a efeitos climáticos, o

planejamento anual de obras e serviços; Alem disso, pode prever outros tópicos

sugeridos pelas concessionárias que tenham relação com o monitoramento dos

contratos de concessão, para auxiliar o DAER no processo decisório relacionado a

fiscalização de tais concessões.

O levantamento de dados para o sistema deve ser de forma mecanizada, isto é,

realizada por veículos multifuncionais que já são utilizados em vários países para

evitar os problemas já mencionados anteriormente.

Tal sistema deve ter os instrumentos adequados para permitir, o monitoramento

dos contratos de concessão, conforme previsto nos contratos de cada rodovia e

nas determinações do DAER. Entre os monitoramentos importantes destacam-se:

• o monitoramento dos eventos administrativos (cartas, memorandos,

relatórios de inspeção de campo, entre outros);

• o monitoramento dos eventos físico-financeiro dos contratos;

• o monitoramento da evolução dos indicadores de qualidade.

1321

O sistema deve também permitir uma avaliação de estratégias e ações para as

intervenções no pavimento propostas pelas concessionárias, através da sua

integração com o software de gestão de pavimento (HDM4 como exemplo).

É importante destacar o uso de tal sistema pela transparência de informações que

ele permite, pois pode ter interface amigável, capaz de gerar gráficos estatísticos,

e permitir ao DAER conceder vários níveis de acesso a informações, dependendo

do grau de confidencialidade das mesmas. Alem disso, operado em rede,

integrados a dispositivos que facilitem a coleta e a consulta de dados de campo e

contendo ferramentas de multimídias, garante a disponibilidade de todas as

informações sobre as rodovias tanto para a AGERGS como para o usuário,

garantindo, desta forma, a transparência do processo.

A premissa básica da utilização de um sistema descrito anteriormente é minimizar

a assimetria de informações existente entre o DAER, AGERGS e as

concessionárias. A finalidade aqui é de trabalhar com uma ferramenta útil para

apoio a Fiscalização com o objetivo de gerenciar as informações sobre as

condições das rodovias concedidas e possibilitar ao DAER implementar novos

conceitos de Gestão das mesmas.

A utilização desse tipo de sistemas é relativamente fácil, principalmente

considerando que o DAER já dispõe de um sistema utilizado para o

acompanhamento de obras, denominado Sistema Informatizado de

Gerenciamento das Obras em Andamento - FISC. Tal sistema foi concebido no

Projeto de Gerenciamento das Rodovias do RS (financiado pelo BIRD) no

programa CREMA. Este sistema consiste em um software que através de um

banco de dados disponibiliza os aspectos físicos, as condições estruturais, as

questões administrativas e financeiras dos contratos possibilitando assim o

desenvolvimento e o monitoramento do desempenho das obras.

A utilização deste sistema é de fundamental importância, porém requer maior

horizontalidade nos trabalhos realizados pelo DAER. A estrutura excessivamente

1331

verticalizada do DAER muitas vezes não possibilita o conhecimento e a utilização

de recursos que já estão disponíveis dentro da própria instituição.

Os usuários estão cada vez mais exigentes. As concessionárias, por sua vez, já

nasceram sob a ótica da qualidade, utilizando técnicas e metodologias que

inclusive já obtiveram certificação ISO. Portanto, o DAER não pode ficar distante

dessa realidade, sendo fundamental sua adesão às técnicas de qualidade e

produtividade. Tal necessidade vem ao encontro, inclusive, da necessidade

identificada da adesão do DAER ao programa gaúcho de qualidade e

produtividade.

É de extrema importância que o DAER passe por uma evolução tecnológica. A

alimentação do sistema acima mencionado pode ser realizada através de um

veículo multifuncional que tem como característica possuir equipamentos

embarcados que recolhem dados e informações automaticamente quando

percorrem a via. Com este levantamento multifuncional que permite a apreciação

qualitativa e quantitativa, é possível realizar um diagnóstico completo de todo a

superfície da via. Os principais dados recolhidos por esse tipo de equipamento

incluem as características geométricas (rampas, curvas, etc), a aderência do

pavimento (medida de textura, coeficiente de atrito, QI e IRI, entre outros), e a sua

estrutura (natureza do pavimento, espessura, estado). A utilização desses

veículos constitui ferramenta muito importante para a tomada de decisão,

notadamente em matéria de diagnostico do estado de pavimento, da evolução das

necessidades de manutenção e de ajuda à gestão da via. A utilização desse

veículo deverá também ser dos outros programas e departamentos do DAER, com

vistas a horizontalizar as ações e processos de competência do órgão.

Neste sentido, a utilização conjunta de um sistema de gerenciamento do contrato

e da coleta de dados automatizada, através da utilização de veículo multifuncional,

torna o Daer mais apto para cumprir as funções que lhe competem como

fiscalizador dos contratos de concessão de rodovias no rio Grande do Sul.

1341

Isso torna mais ágil e eficiente a construção do diagnostico da rodovia garantindo

assim, a qualquer momento, que a concessionária possa ser notificada por

eventuais faltas no cumprimento do contrato.

Além da transparência quanto aos dados da rodovia, o DAER também precisa

realizar pesquisas de origem-destino que permitam melhor conhecer o perfil da

demanda dos usuários das rodovias concedidas, bem como contagens

volumétricas que possibilitem a disponibilização de dados reais do VDM que

utilizam cada praça de pedágio.

ADIMPLEMENTO E INADIMPLEMENTO CONTRATUAL DO ESTADO E DAS

CONCESSIONÁRIAS

É público e notório que os contratos de concessão rodoviária do Estado do Rio

Grande do Sul não foram cumpridos em sua integralidade, nem pelo Estado,

Poder Concedente, nem pelas Concessionárias de Rodovias.

Que empresas privadas prestadoras de serviços públicos descumpram os

contratos, embora isso não seja lícito do ponto de vista legal e contratual, nem

aceitável pela Administração Pública, ainda é possível entender. O que,

realmente, causa espécie, é que a Administração Pública, autora da política para

as concessões rodoviárias, em razão da conhecida impossibilidade material do

Estado, sem recursos até mesmo para pagar salários e fazer investimentos

mínimos, não os cumpra.

O fato restou comprovado nos documentos acostados aos autos pelo

Departamento Autônomo de Estradas de Rodagem e pelo depoimento dos

representantes da AGCR e do próprio DAER.

O DAER enviou e estão arquivados todos os processos de reajustamento das

tarifas do ano de 2000 e seguintes. Dos anos anteriores não há documentos,

porque os reajustamentos não foram concedidos.

1351

As concessionárias, por meio de seu representante legal e jurídico, relataram a

esta comissão todos os descumprimentos dos contratos, como a não concessão

dos reajustamentos de 1998 – duas vezes – e de 1999, além do indigitado Ato

Unilateral de Redução das Tarifas editado pelo Estado em 1999, objeto de dois

mandados de segurança ao Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul,

nºs. 599222957 e 599463957, relatados pelos Desembargadores Antônio Janyr

Dall’Agnol Júnior e Antônio Carlos Stangler Pereira, que concederam a segurança

às concessionárias de rodovias.

Há outros descumprimentos mais significativos. Refiro-me aos dois prazos não

cumpridos pelo Estado para fazer a verificação do equilíbrio econômico e

financeiro dos contratos, em dezembro de 2004 e em dezembro de 2006. Este

último prazo, nem mesmo agora foi cumprido, sendo objeto de recomendação

específica deste relatório.

Com relação aos descumprimentos das concessionárias, encontra-se nos autos

da CPI a relação de todas as notificações judiciais e extrajudiciais feitas por elas

ao Estado, ao Secretário dos Transportes, ao DAER, à PGE e à AGERGS. O

parecer do Assessor Jurídico desta CPI, igualmente, refere o fato relativo ao

depoimento do representante legal e jurídico da AGCR, que se referiu a estas

notificações, através das quais o Estado ficou constituído em mora, em relação ao

descumprimento dessas obrigações.

Com relação aos investimentos das concessionárias, em que pese elas terem

paralisado investimentos e disso informaram através das notificações alegando

que, naquele momento, pela falta dos reajustamentos, também deixariam de

investir nas rodovias, os documentos acostados pelo DAER, demonstram que

algumas concessionárias investiram menos, outras mais, mas que, no geral, o

investimento global ao longo dos anos, ainda assim, foi levemente superior ao

previsto, em 3,19%. Salientamos, como exemplo, que até o ano 09 o Pólo

1361

Metropolitano ficou 13% inferior, o Pólo de Caxias, -28%, enquanto que em

Carazinho 13% superior e em Lajeado 44% superior.

Entretanto, além dessa constatação, os cálculos e verificações se os

investimentos de cada concessionária atingiram os valores previstos ou não, são

fundamentais, e deverão ser apurados e quantificados pelo DAER, para

apresentar e quantificar definitivamente os desequilíbrios contratuais, seja a favor

do Estado, dos usuários ou das concessionárias.

Para que fiquem detalhadas as informações relativas aos investimentos,

apresentamos as tabelas que contém os investimentos previstos na proposta

comercial, os investimentos previstos no Primeiro Termo Aditivo, os investimentos

realizados pelas concessionárias, e as diferenças entre eles, pólo a pólo, ano a

ano.

1371

1381

1391

1401

1411

1421

Importa dizer que ocorreram descumprimentos dos contratos e de que isso tem

que ser resolvido para garantir a prestação dos serviços adequados, entendidos

esses como regulares, contínuos, atuais, com modicidade tarifária e com cortesia

na sua prestação. Essa é a previsão legal e contratual.

Essa questão, de qualquer forma terá de ser equacionada pelo Estado no

reequilíbrio dos contratos. Investimentos a menor serão computados com sinal

negativo às concessionárias. Investimentos a maior, com um sinal positivo. Ao

final, a conta do reequilíbrio integrada por outros itens, resultará na confirmação

do cálculo do desequilíbrio recomendado por este Relatório.

AÇÕES JUDICIAIS RELATIVAS AO PECR/RS

O tema foi investigado nesta CPI, especialmente, mediante a oitiva de dois

depoimentos: o do representante legal e jurídico das concessionárias de rodovias,

Advogado Paulo Oiama de Macedo Silva e do Procurador Federal, Celso Três.

Antes, também, a Procuradora-Geral do Estado, Eliana Graef Martins, chegara a

abordar algumas questões, especialmente as que dizem respeito à ação

indenizatória das concessionárias contra o Estado, em decorrência das receitas

não auferidas por elas, relativas à Lei Estadual 11.460/00, após revogada pela Lei

Estadual nº 11.514.

Esta ação foi objeto também da consulta feita ao Dr. Carlos Amaral Terres,

inclusive porque é objeto específico da investigação. As decisões acostadas aos

autos deixaram clara a situação:

a) nunca houve renúncia das concessionárias de rodovias acerca dessas

perdas;

1431

b) houve condenação judicial do Estado em primeira instância;

c) a condenação foi mantida pelo Tribunal de Justiça do RS;

d) o Estado, pela PGE, intentou todos os recursos possíveis, inclusive

Recurso Especial e Extraordinário ao Superior Tribunal de Justiça e ao

Supremo Tribunal Federal;

e) os recursos não foram admitidos;

f) o Estado, através da PGE, agravou dessas decisões e os agravos não

foram conhecidos;

g) a ação se encontra em fase de liquidação de sentença, com nomeação de

perito judicial para apuração dos valores devidos;

h) a sentença e o acórdão identificaram ilegalidade e inconstitucionalidade em

concreto na indigitada Lei Estadual nº 11.460.

Maiores detalhes acerca dessa ação judicial constam do parecer 6 do Assessor

Jurídico da CPI, anexo aos autos.

Merece referência especial a ação também noticiada nos depoimentos das

testemunhas, relativamente à interposição de Ação Civil Pública, de 1997, por

vários procuradores federais no Estado do Rio Grande do Sul, contra a União,

contra o Estado, contra o DAER, contra o DNER e, posteriormente contra as

concessionárias de rodovias que passaram a integrar o pólo passivo, por força da

assinatura dos contratos de concessão.

Essa ação discutia, desde a legalidade e a constitucionalidade dos convênios de

delegação de rodovias federais ao Estado, a suposta ilegalidade da licitação, a

suposta inexistência de vias alternativas, além da suposta bi-tributação (Pedágio x

IPVA) etc.

É importante referir essa ação, porque ela discute uma das questões que é ponto

da investigação desta Comissão, qual seja a questão dos critérios da licitação

previstos na lei federal 8.987/95, para o qual se alega descumprimento, pelo

1441

Estado. Refiro-me ao critério da determinação do vencedor pela maior oferta por

trecho de rodovia a ser conservada com a mesma tarifa fixada no edital.

O depoimento da Procuradora-Geral do Estado esclareceu que o critério foi

submetido à apreciação da PGE, pelo DAER, e foi considerado, à época,

satisfatório do ponto de vista legal. Isso, por si só, bastaria para espancar a

discussão em torno do critério. Por essa razão ele nem deveria constituir-se em

fato determinado para esta investigação.

Mas, de qualquer sorte, esta é uma matéria relativa à interpretação da legislação

brasileira sobre as concessões rodoviárias, o que não compete a qualquer CPI,

porque reservada ao Poder Judiciário. E nesse sentido, não há maiores

preocupações, porque o fato é especificamente um dos que terão que ser

decididos na sentença do processo respectivo que tramita na Justiça Federal do

RS.

Por derradeiro, merece um registro a questão da legalidade das praças de

Farroupilha e da RS 474.

Ao decidir o Recurso Especial 434.283 acostado aos autos da CPI o Superior

Tribunal de Justiça considerou a praça legal e definitivamente implantada. Dessa

decisão houve recurso ao Supremo Tribunal Federal. Melhor sorte não teve o

recurso. A decisão transitou em julgado em janeiro do ano de 2006. A questão

está abordada no parecer 7 do Assessor Jurídico desta Comissão. O parecer

concluiu que procede a alegação da AGCR pela legalidade da praça.

Sobre a legalidade da implantação da praça da RS 474, foram acostados

pareceres da PGE pela legalidade, foram enviados os documentos do DAER que

autorizaram o procedimento. O Ministério Público Estadual de Santo Antônio da

Patrulha também investigou o assunto através do inquérito civil público 104/2006,

cujas conclusões foram comunicadas à concessionária Metrovias, tendo sido

arquivado o processo. As informações constam também do Parecer 5 do Assessor

Jurídico da CPI.

1451

Breve histórico das ações:

Desde o início do PECR/RS foram cerca de 30 ações civis públicas, propostas

tanto pelo MP Estadual quanto MP Federal.

A primeira grande ação ocorreu antes mesmo da assinatura dos contratos,

proposta pelo MPF, assinada por oito procuradores, tendo como réus a União, o

Estado, o DAER, o DNER e, posteriormente as concessionárias, oito, dentre as

quais a Concessionária Santa Maria, que ingressou com uma ação contra o

Estado requerendo rescisão do contrato por inadimplemento e indenização, que

pelo primeiro cálculo feito chega a R$ 150.000.000,00 (ação em fase de

instrução).

Esta ação (supra) pede a suspensão de todas as licitações dos pólos rodoviários.

Houve a concessão de uma liminar em 1997, suspensa posteriormente pelo TRF.

Esta mesma ação versava sobre a necessidade de “vias alternativas”. Laudo

pericial no processo estabeleceu os conceitos de via alternativa e rotas de fuga, e

por unanimidade (perito judicial e assistentes técnicos das partes) concluiu pela

existência de vias alternativas em todos os municípios do RS, exceto a Mostardas

e Tavares.

DAS DEMAIS AÇÕES

Das 30 ações mencionadas, 11 foram definitivamente arquivadas e 19 ACP’S

seguem em tramitação.

Das 11 encerradas destaca-se a ACP 19492, de Farroupilha, interposta pelo MPE,

que visava a declaração de ilegalidade da Praça de Farroupilha, RS 122, entre

Farroupilha e Caxias do Sul, alegando o MP que o trecho entre São Vendelino e

Caxias não constava da Lei autorizativa 10.705.

Com a concessão de uma liminar essa praça ficou cerca de dois anos com a

cobrança suspensa. Posteriormente o STJ e derradeiramente o STF deram ganho

1461

de causa a concessionária, e, conforme cálculos dos desequilíbrios feito em 2004,

e suas atualizações relativas a 2006, esse item (esta ação) acarretou uma perda

de receitas que, em valores atuais, monta em R$ 64.700.000,00.

Das outras 10 ações já encerradas destacam-se:

Ação movida pelo MP de Farroupilha requerendo a suspensão da cobrança de

pedágio entre Farroupilha e Caxias até a liberação das obras que a Prefeita

Municipal fazia na rota de fuga – FR 22. A liminar não foi concedida e a ação foi

posteriormente extinta por perda do objeto.

Cinco ações referem-se à bidirecionalidade (criada pelo TA1). Houve concessão

de liminar em pelo menos um caso, liminar esta posteriormente cassada, e em

dois casos específicos (ações de São Marcos e Farroupilha) já foram decretadas

extintas as ações.

Uma outra ação visava a gratuidade de pedágio na praça de Guaíba em dias de

eleição.

Das 19 ações em tramitação discute-se:

• Nulidade do edital de pré-qualificação (Rota do Sol);

• Suspensão da cobrança do pedágio dos veículos emplacados em Farroupilha;

• Proibição para a concessionária de coibir a utilização de rota de fuga

(Farroupilha/Caxias e na BR 1116, Vila Cristina);

• Proibição de cobrança de tarifa na praça da RS 040, para os veículos

emplacados em Viamão. (em razão da decisão do TJ, atualmente os

viamonenses pagam 50%, e os usuários após a praça perderam a isenção de

100% que tinham, por acordo com a concessionária);

• Nulidade do edital de pré-qualificação, dos contratos, da Lei Estadual

10.086/94 (lei estadual das concessões) e da Lei 10.698, do Pólo de Lajeado.

1471

EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS

Considerações gerais

Informações coletadas em trabalhos acadêmicos, junto ao BNDES e Banco

Mundial, além de pesquisas em bibliografia do setor.

Nesse cenário mundial, para que um país possa atingir um nível de

competitividade, é fundamental que os sistemas de infra-estrutura física de

prestação de serviços, notadamente nas áreas de energia, telecomunicações e

transportes, possam contribuir para um melhor desempenho das relações

comerciais e industriais. Para tanto, a reorganização institucional deve estar

voltada para o ato de ampliar a participação da iniciativa privada mediante

parcerias e contratos de concessão, bem como mediante a flexibilização do

monopólio estatal e a criação de Agências Reguladoras.

Como alternativa para viabilizar o financiamento em obras de infra-estrutura,

existiam diversas formas de associações do poder público com o privado. A

fórmula empregada foi a delegação de encargos às empresas, as quais serão

ressarcidas dos investimentos mediante a cobrança de tarifas do usuários.

Ocorreram diversas formas de envolvimento entre os governos e a iniciativa

privada que deram origem aos modelos clássicos, segundo os quais se

desenvolveram internacionalmente as parcerias público-privadas.

O modelo tradicional da parceria público-privada é a concessão ou Build, Operate

and Transfer –BOT , onde o poder público reveste-se de poder concedente e

delega a empresas concessionárias os encargos de construção, conservação,

monitoramento e operação. Os riscos são geralmente atribuídos às

concessionárias e o prazo de concessão é de 20 a 25 anos. As tarifas são

coletadas pela concessionária e parte desta receita vai para o poder concedente

previamente estabelecido. Ao final do prazo de concessão o bem retorna para o

poder concedente.

1481

Nos países latino-americanos o modelo implantado foi o BOT, mas com uma

diferença que a construção da rodovia era por conta do poder concedente,

somente ampliações, melhoramentos e adequações funcionais eram encargos das

concessionárias.

Como o ponto crítico da concessão é o pedágio, pois é a principal fonte de receita

das concessionárias e o principal ônus dos usuários, comparações entre os

modelos adotados devem ser feitos com base, em primeiro lugar, na arbitragem e

reajuste das tarifas. Existem diversas formas de arbitragem da tarifa, objetivando

atender o binômio rentabilidade da concessionária e preço justo aos usuários.

As considerações sobre preço justo não serão de ordem de justiça social ou sobre

o direito de ir e vir dos cidadãos (até porque os tribunais superiores brasileiros já

se manifestaram definitivamente sobre o assunto), mas sim considerando como

correta a operação e manutenção de serviços de utilidade pública à iniciativa

privada mediante remuneração paga pelos usuários.

Isso se faz necessário porque é consenso que a melhoria na infra-estrutura de um

país é fundamental para o seu desenvolvimento, e pode-se perceber através de

experiências em diversos países que as rodovias concedidas apresentam

melhoras significativas na qualidade em que são prestados seus serviços, como

atendimento e socorro aos usuários, manutenção e segurança, sem que isso

implicasse, nas rodovias pedagiadas pelo Estado, ou que houvesse aumento

substancial nas tarifas. Portanto, o principal problema da arbitragem de valor é

determinar qual é a remuneração indicada, tornando-se especialmente difícil em

virtude da longa duração dos contratos de concessão e da ausência de

experiência dos países nessa questão. Devido a essa inexperiência, bem como

diversas pressões políticas, cada país optou por um sistema diferente de

arbitragem tarifária, utilizando como referência para escolha do licitante vencedor,

caso das Rodovias Federais do Brasil, bandas fixas entre um piso mínimo e um

teto máximo, caso do México, ou tarifas fixas por quilometragem de abrangência,

caso do Estado de São Paulo, no Brasil.

1491

As conseqüências da arbitragem da tarifa podem ser negativas ou positivas.

Negativas quando levam a concessionária a uma situação falimentar ou quando a

remuneração supera os custos, porém não remunera adequadamente o capital

inibindo novas concessões quando findo o contrato. Positivas quando remuneram

o capital investido pelas concessionárias em patamares satisfatórios atendendo os

anseios e a capacidade de pagamento dos usuários.

Na verdade, nos contratos firmados no Brasil há uma condição legal que garante

as concessionárias o direito a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos

contratos como forma também de proteção contra riscos de abuso do poder

público. Não necessariamente há essa condicionante legal em todos os contratos

firmados o que, somados a morosidade do poder judiciário, levava as

concessionárias a paralisarem seus investimentos ou até a situações falimentares.

Além da questão tarifária, é importante considerar alguns riscos inerentes à

concessionária e aos demais itens principais de uma licitação, já citados

anteriormente, como prazo de duração e serviços delegados as concessionárias.

Modelos de concessão de rodovias em países da Am érica Latina

A década de 1990 foi marcada por um significativo crescimento de políticas de

concessões de rodovias à iniciativa privada, notadamente nos países latino-

americanos. A seguir é feita uma análise das principais características dos

modelos implantados em alguns países da América Latina, considerando os

impactos que esses modelos tiveram sobre o desempenho geral das rodovias

tomadas em concessão.

O Modelo Mexicano

O México deu um grande salto no número de concessões rodoviárias a partir de

1989. Até esse ano, já existiam várias estradas pedagiadas, no entanto, sob

administração do Governo Federal.

1501

Com o “Plan Nacional de Desarollo” (1989 – 1994), o número de rodovias

pedagiadas mais que dobrou, passando grande parte para o controle privado. No

entanto, apesar do intenso investimento, a falta de um correto planejamento nos

custos de investimento e na geração de receitas fez com que houvesse um grave

desequilíbrio econômico-financeiro em grande parte das concessões mexicanas.

Esse desequilíbrio foi agravado ainda pelos prazos máximos de concessão, que

estavam limitados por Lei há 15 anos e ao critério de concorrência. A partir da

fixação do valor máximo da tarifa de pedágio, ganharia a concorrência o grupo que

propusesse o menor prazo de concessão.

Como conseqüência desse modelo, as concessionárias cobravam as tarifas pelo

pico pré-estabelecido, fazendo com que o tráfego se desviasse para rotas

alternativas não pedagiadas. Com isso, houve a necessidade de se rever os

contratos firmados, elevando os prazos de concessão para 30 anos, fato que, no

entanto, não foi suficiente para cobrir a redução das receitas.

O Modelo Argentino:

Pode-se analisar o caso argentino a partir de três momentos. Em um primeiro

instante (1989 –1992), o Governo Federal transferiu para a iniciativa privada cerca

de um terço das rodovias interurbanas. Esse primeiro lote teve sua concorrência

condicionada, principalmente, pela maior oferta de cânon- Outorga. O cânon era

uma cobrança feita pelo Governo às concessionárias pelo direito de concessão da

infra-estrutura pré-existente e tinha como destino a manutenção do restante da

malha federal. O prazo de concessão estava limitado a um período de 12 anos e

os reajustes das tarifas eram realizados por meio de uma composição entre o

índice do custo de vida e a variação do dólar. A tarifa foi uniformizada e era

cobrada proporcionalmente à distância percorrida. Esse modelo causou fortes

reclamações entre os usuários, principalmente devido ao elevado aumento no

valor das tarifas e a falta de um controle rígido por parte da Agência Reguladora.

Como conseqüência, o Governo viu-se obrigado a rever os contratos e

reestruturar o modelo.

1511

Para atender às reivindicações da população, houve a fixação dos valores das

tarifas em dólar, sem mecanismos de reajuste. E como compensação para as

concessionárias, foi extinta a cobrança do cânon, o governo comprometeu-se a

subsidiar a operação com recursos originados do imposto sobre valor agregado

arrecadado pelas concessionárias e foi prorrogado por um ano o período de

concessão.

A segunda etapa foi beneficiada pela experiência adquirida no primeiro lote de

concessões. Nessa fase, o governo argentino utilizou como critério para a

concorrência o menor valor de pedágio cobrado pela concessionária. Os contratos

previam que as tarifas seriam reajustadas pelo índice de preço ao consumidor e o

prazo de concessão foi aumentado para aproximadamente 22 anos.

Esse modelo foi mais bem sucedido que o anterior, tanto para os usuários, que

não se manifestaram tão fortemente contra como na primeira etapa, como para as

concessionárias, que apesar de não disporem de subsídios governamentais,

foram beneficiadas com um crescimento da demanda maior que o esperado.

A última fase foi formatada através de contratos de BOT (Build Operate and

Transfer), ou seja, foi feita a concessão à iniciativa privada, que se responsabilizou

por construir, explorar e, posteriormente, após o fim do contrato, devolver o

patrimônio ao poder público. Nessa etapa houve a necessidade de subsídios

governamentais. A concorrência foi determinada pelo menor valor desse subsídio

e o prazo de concessão passou para 25 anos.

O Modelo Colombiano

Como o Brasil, México e Argentina, o grande motivador para a abertura do

processo de privatização dos serviços de utilidade pública para a iniciativa privada

por meio de concessões foi a ausência de recursos do governo para a

manutenção e operação do sistema rodoviário do país que estavam em estado

precário.

1521

O governo colombiano iniciou na primeira metade dos anos 90, seu programa de

concessão, abrindo a possibilidade de aporte de recursos privados para a

prestação de serviços públicos e assim desonerar as já deficitárias contas

públicas.

O objetivo inicial não era somente a manutenção e operação das rodovias já

existentes, mas ampliação das que necessitavam, desse tipo de melhoramento,

construção manutenção e operação de novas rodovias e por fim a operação de

todo o sistema rodoviário.

Alguns dos problemas identificados nas concessões foram de ordem

principalmente ao principal risco inerente às concessionárias que é o risco de

demanda. Houve uma grade dificuldade na estimação do volume de tráfego por

parte das autoridades colombianas, colocando para a concessão rodovias que, se

houvesse um estudo mais aprofundado, não teria sido colocado para concessão

por ser economicamente inviável.

Também não foi possível conter os atrasos nas obras decorrentes da obtenção de

licenças ambientais e desapropriações no entorno das rodovias, ocasionado

também pelo fato do governo impor que as concessionárias assumissem o ônus

na execução dessas tarefas.

Os atrasos nas obras, somados ao descolamento da demanda original com

verificada, ocasionaram quebras no equilíbrio econômico financeiro constantes,

ocasionando incontornáveis renegociação de contratos de concessão.

Para resolver esses problemas o Instituto Nacional de Vias (INVIAS) com o auxílio

do Banco Mundial, traçou a nova estratégia para levar a cabo o programa de

concessão do país. A primeira solução encontrada foi a determinação que caberia

ao poder concedente contratar serviços de engenharia de tráfego para poder

estimar com mais precisão a demanda das rodovias concessionadas e a partir daí

1531

os riscos comerciais seriam assumidos pela concessionária e não mais pelo

governo.

Outra medida adotada pelo governo colombiano foi a adoção de um seguro com

fiança do banco mundial a respeito de atos unilaterais impostos pelo poder

concedente, como por exemplo, em protestos e/ou pressões populares que não

estivessem acordadas em contrato.

Como maneira ainda de manter o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, o

prazo de concessão de concessão seria variável em consonância com a demanda

alcançada, ou seja, se houvesse menos demanda que o previsto o prazo de

concessão seria maior e vice e versa.

Possíveis melhorias na Am érica Latina

A partir das experiências do Brasil e dos demais países analisados ao longo do

trabalho observa-se que o modelo ideal depende das condições políticas,

econômico-financeiras e sociais de cada país. No entanto, de uma forma geral,

para os prazos de concessão, aqueles mais adequados estão entre 15 e 25 anos.

Estes devem ser, porém, flexíveis, podendo ser utilizados como vetor de

reequilíbrio econômico-financeiro, isto é, caso haja necessidade de mais ou

menos investimentos ou ganho ou perda de receita devido a fatores fora do âmbito

e do risco assumido pelo empreendedor, pode haver a ampliação ou redução do

prazo de concessão.

No caso da tarifa, deve-se fixá-la em um patamar baixo para evitar o principal

vetor de atos unilaterais do poder concedente que foram as pressões populares

por redução no valor do pedágio. O reajuste das mesmas deve ser baseado nos

custos de operação e manutenção da rodovia, aliado a um redutor que reflita o

ganho de produtividade da operação. Deve-se evitar associar os reajustes

tarifários a variações cambiais ou de índices de preço do consumidor, pois estes

1541

índices não refletem de forma adequada a perda do poder de compra do volume

de recursos investidos na implantação e operação da rodovia.

Por último, a outorga da rodovia, ou o valor pago pela concessão da infra-estrutura

já existente, deveria ser utilizado para a operação das rodovias não

economicamente viáveis. A operação e manutenção dessas rodovias não

pedagiadas poderia ser também utilizada como critério de seleção, no qual o

vencedor da concorrência seria aquele que se propusesse a operar e manter a

maior extensão de rodovias, não cobrando diretamente por esse serviço.

Para o caso específico de locais turísticos, o preço do pedágio deveria ser

diferenciado entre os dias de semana, que são mais utilizados por trabalhadores,

e os finais de semana e feriados, utilizados por turistas, como é o caso do Rio de

Janeiro e da Bahia.

Outras experi ências

A maioria dos países tem, de alguma forma, implementado reformas no setor

transportes, como por exemplo, a melhora da eficiência e da disponibilidade das

rodovias. A lista é longa, e a expectativa é de um aumento ainda mais expressivo

nos próximos anos.

Países tão diferentes como os Estados Unidos, Japão, China, Brasil, França,

Espanha, Itália, Portugal, México, Argentina, Canadá e Reino Unido, por exemplo,

possuem rodovias pedagiadas. Em alguns casos, tal como no Reino Unido, novos

formatos de parcerias entre o poder público e a iniciativa privada estão sendo

propostas, como a adoção de pedágio-sombra.

Outros países, como Rússia e China, estão enfrentando novos desafios e

introduzindo este tipo de financiamento rodoviário. Se ainda não foram

implementados, muitos planos estão em elaboração, e em breve devem estar

1551

utilizando este tipo de arranjo, que permite incrementar a quantidade de

investimentos alocados para o fornecimento de infra-estrutura rodoviária. A China

é o país que possui o maior programa de concessões da atualidade. Outros

países da Ásia também estão envolvidos em arrojados programas de concessão,

como a Indonésia, Japão, Malásia e Filipinas.

Nos diferentes continentes (Europa, Ásia e Américas) as experiências são

múltiplas. Mesmo os países do continente africanos começam a se preparar para

tal, incentivados por organismos supra-nacionais como o Banco Mundial.

Provavelmente serão os principais beneficiários da experiência mundial, tendo o

conhecimento completo para explorar o sucesso, e principalmente evitar eventuais

erros até então cometidos.

QUANTO AOS FATOS DETERMINADOS:

Fato 1:

Trata-se do exame do valor absoluto das tarifas do pedágio, a partir da pesquisa

realizada pela AGERGS, em razão de que os usuários, mais de 78% deles,

consideraram as tarifas elevadas. Este ponto de exame também faz uma

referência entre o crescimento das tarifas e o crescimento do Produto Interno

bruto (PIB) do Estado. Há menção de que apesar da redução do tráfego as

receitas das concessionárias cresceram, bem como há dúvidas sobre os

processos de reajustamento e datas-base.

Tarifas em geral, inclusive as de pedágio, em princípio não devem ser

consideradas apenas caras ou baratas. Na visão do usuário de maneira geral é

cara, e não deixa de ser bastante compreensível, especialmente, porque há uma

elevada carga tributária no Brasil – cerca de 39% do PIB. Embora tarifas e tributos

não se confundam do ponto de vista técnico-conceitual, para os usuários isso é

irrelevante, pois eles pagam uns e outras e o peso disso em seus orçamentos é o

que mais interessa.

1561

O que deve ser avaliado sobre o preço das tarifas é se elas correspondem aos

serviços que os usuários das rodovias vêm recebendo como contrapartida ao que

pagam. À evidência dos exames desta Comissão, essas tarifas são módicas para

alguns usuários, não são para outros e tem modicidade reduzida para outros

tantos. Essa constatação determinou uma classificação desses tipos de usuários e

sugestões que constam nas conclusões e recomendações deste relatório.

É importante, neste passo, fazer menção ao Parecer do Assistente Jurídico da

CPI, quando refere que, a partir de 30/12/2004, as tarifas determinadas pelo TA 1,

deveriam retornar aos valores originais. À evidência, equivocou-se o douto

assessor da CPI, uma vez que desconsiderou o Termo de Rerratificação aos

contratos de concessão que, expressamente, determinou a incorporação de todas

as cláusulas não retificadas do TA 1, até o termo final do prazo dos contratos de

concessão.

Ainda que o Termo de Rerratificação, cuja data retroagiu a janeiro de 2005, assim

não tivesse expressado, essa mesma conclusão poderia ser tecnicamente inferida

do fluxo de caixa anexo ao TA1, que considerou as receitas com as

recomposições tarifárias até o ano de 2013, conforme informado à CPI pelos

depoentes. Tal situação pode ser comprovada pelos cálculos do reequilíbrio

anexos aos processos administrativos do TA 1.

Sobre o crescimento das tarifas e do PIB, é compreensível que não guarde

relação, já que seus parâmetros de medição são absolutamente diferentes. Em

alguns períodos de tempo, essas relações podem alterar-se.

Sobre as receitas das concessionárias crescerem apesar da redução do tráfego,

conforme foi discutido nos depoimentos, isso se deve ao fato das reposições

tarifárias do Termo Aditivo de 30/11/2000 e dos próprios reajustamentos

posteriores, pelos índices da FGV.

1571

Sobre a questão das datas bases de reajustamento, os próprios contratos de

concessão, o Primeiro Termo Aditivo, de 30/11/2000, e o Termo de Rerratificação

de 10/01/2006, que fazem parte dos autos da CPI, atestam a inexistência de

modificação da data-base.

A constatação dessas informações sobre os fatos encontra-se devidamente

registrada nos ofícios recebidos do DAER, sob nº 0248/07, DG 0263/07, DG

0297/07, DG 0250/07, 290/07 e 0258/07, que tratam das tarifas, sua evolução,

pedágios sobre administração direta, expedientes de reajustamentos das

concessionárias (requerimento da Deputada Marisa Formolo protocolado em

27/07/2007 na secretaria da CPI).

As recomendações deste relatório consideraram essas constatações e sugerem

soluções de curto e longo prazo para a recuperação integral da modicidade

tarifária, para quem a tem (modicidade) reduzida ou inexistente.

Fato 2:

Trata-se de exame da alegação de que o procedimento licitatório foi

desobedecido, relativamente ao art. 15, parágrafos e incisos da Lei federal

8.987/95, relativamente ao pagamento de outorga. A lei estabeleceria pagamento

em dinheiro – embora isso não conste da sua literalidade, em outras concessões

houve o pagamento em dinheiro – e o pagamento ocorreu por extensão de trecho

a ser conservado pela mesma tarifa fixada no edital.

Essa matéria foi objeto de pelo menos quatro depoimentos, cujos depoentes

detiveram-se no assunto. Refiro-me aos depoimentos do representante da AGCR,

Paulo Oiama, do Procurador Federal. Celso Três, do Engº Cloraldino Severo e,

com mais ênfase da Dra. Eliana Graef Martins, Procuradora-Geral do Estado

(PGE).

O senhores Celso Três e Cloraldino Severo discordaram do procedimento. O

procurador da AGCR o justificou e a Procuradora-Geral do Estado, informou que o

1581

assunto foi objeto de parecer da Procuradoria ao DAER, orientador do edital de

licitação.

O parecer da PGE, pela legalidade do procedimento em consideração ao tipo de

licitação realizada pela prévia fixação da tarifa não foi objeto de qualquer

contestação e nem houve impugnação do edital, razão pela qual a licitação foi

concluída e homologados os vencedores.

O Procurador do MPF e o representante da AGCR noticiaram a existência de

Ação Civil Pública de 1997, em que esse procedimento foi contestado. Chegou a

haver a concessão de liminar para suspender o PECR/RS. Essa liminar,

entretanto, foi suspensa por decisão da Ministra Ellen Gracie Northfleet, então

Presidente do TRF/4ª Região, RS.

Como essa ação não se encerrou, encontrando-se em fase de instrução para

verificação da existência de vias alternativas, portanto sub judice, resta a esta

CPI aguardar a decisão judicial definitiva, que, quando ocorrer, porá fim a

controvérsia e produzirá os resultados que lhe forem inerentes.

Vide ofícios DAER DG 0249/07, Depoimento Dra. Eliana Graef Martins e

informações processuais da Justiça Federal acostadas – ACP da 5ª Vara Federal,

nº 97.00.23982 – 9.

Fato 3:

Diz respeito a eventual combinação feita entre licitantes, o que evidenciaria a

quebra de confidencialidade na licitação.

Os editais acostados em anexo ao ofício DAER DG 0249/07 permitem inferir a

legalidade de associação ou consórcio de empresas para a disputa licitatória. Isso

foi igualmente testemunhado pelo Engº Sérgio Bohrer Simões, do DAER.

1591

As concessionárias de pedágio, sem exceção, foram constituídas após a licitação,

logo não foram elas a disputar o certame. Ainda que o fato pudesse ter ocorrido,

esta CPI não tem elementos para produzir qualquer alteração retroativa dos

editais ou da homologação dos vencedores.

As discussões que se feriram em torno do tema, no entanto, servem de alerta aos

Administradores Públicos do Estado, para que, em futuras licitações, até mesmo

de obras por empreitada, haja cuidados redobrados e rigorismo nos editais, para

evitar qualquer possibilidade de quebra da confidencialidade que, se comprovada

poderá determinar a nulidade de futuros processos licitatórios.

Hoje, tanto quanto possível, a Administração Pública vem adotando os chamados

pregões eletrônicos para compras, por exemplo, para dificultar ou eliminar

quaisquer procedimentos que atentem contra as normas da Lei Federal 8.666/93.

Fato 4:

Trata-se do exame da introdução, pelo DAER, de novas praças de pedágio no

PECR/RS, que não constavam das leis autorizativas.

Houve extensa discussão sobre o fato. Alguns pela necessidade de que as praças

constassem nas leis. Outros dizendo que essa matéria só deve constar nos

contratos. Essas discussões se deram em torno dos dispositivos da Lei Estadual

10.086/94, tratando-se, portando de questão de interpretação legal, cuja

competência é da justiça e não da CPI, que pode, tão somente, examinar o fato,

suas implicações políticas, bem como alertar os administradores públicos fazendo

recomendações.

Entretanto, foi acostada aos autos (pelo representante da AGCR) a íntegra do

acórdão do STJ – RESP 434.283 – que considerou legal uma dessas praças,

justamente uma das mais discutidas, a que fica entre Farroupilha e Caxias do Sul,

na RS 122.

Também o parecer técnico da assessoria da CPI confirma:

1601

“Procede a alegação da AGCR. A referida praça, inicialmente julgada ilegal em

face da falta de expressa previsão em lei, veio, no entanto, a ser entendida como

legalizada, com efeitos ex tunc, por lei posterior, editada no curso do feito em que

se discutia a questão. Assim, o decidiu o Superior Tribunal de Justiça no Recurso

Especial n. 434.283, por decisão hoje transitada em julgado”.

O ofício DAER DG 0249/07 – Expediente da Licitação – e o DG 0250/07 – Termo

de Rerratificação aos contratos, bem como o Primeiro Termo aditivo, de

30/11/2000 e sua Lei Estadual Autorizativa, especialmente, de nº 11.545/00,

determinaram, sem qualquer dúvida, a introdução dessas praças de pedágio no

PECR/RS.

Desse modo, para o caso em exame a matéria está superada pela decisão

judicial, que formou jurisprudência para eventuais outras situações.

Fato 5:

Esse fato se refere a adequação dos serviços prestados aos usuários, a equidade

das tarifas e à modicidade tarifária pelo uso da via.

O DAER respondeu a esse quesito – ofício DG 0264/07 - encaminhando a

pesquisa do índice de imagem dos usuários – muito favorável - que recebeu do

depoente Cloraldino Severo a pecha de “pesquisa fajuta”.

Através do ofício DG 0300/07 – o DAER encaminhou parecer técnico do

LASTRAN da Escola de Engenharia da UFRGS, que informa existir adequação

entre a tarifa e os serviços prestados aos usuários.

Independentemente dessas constatações, a CPI entende, provavelmente, pela

maioria dos seus membros, que não há, de fato, perfeita correlação entre tarifas

pagas e benefícios auferidos, embora isso não decorra de estudos técnicos

objetivos, mas de uma legítima interpretação política dos anseios da comunidade

de usuários.

1611

Por isso, não havendo como julgar tecnicamente a questão no âmbito da

Comissão, nem por isso ela está desautorizada a tirar conclusões e é o que faz,

nas conclusões e recomendações, especialmente a questão da inadequação dos

sistemas de cobrança das tarifas e também pelos instrumentos de fiscalização e

controle social, para os quais o relatório apresenta soluções.

Fato 6:

Trata-se de examinar disparidades entre os valores constantes nas propostas

comerciais dos licitantes, razão pela qual se imporia o exame da ocorrência de

superfaturamento.

A dúvida decorre do relatório da CAGE, de 1999. O TJRS, ao julgar os mandados

de segurança – nºs 599222957 e 599463957 - contra o ato unilateral de redução

tarifária de 1999, conforme consta em documento – acórdãos do Tribunal –

acostados aos autos da CPI, considerou que a CAGE exorbitara de suas

competências. Logo, seus argumentos constantes no relatório são insuficientes

para explicar a possibilidade de superfaturamento.

O Engº Simões do DAER frisou: se não há faturamento, não pode haver

superfaturamento. A lógica, entretanto, responde bem essa questão: o estranho

seria que esses preços fossem idênticos, o que revelaria, aí, sim, combinação

entre os licitantes.

Além disso, a CAGE informa em seu relatório que examinou tão somente cerca de

50% dos preços e de que alguns deles realmente subiram mais que os preços

oficiais.

A questão foi examinada pelo Governo em 1999, em consideração à possibilidade

de firmar o TA 1, especialmente, porque o mesmo governo que produziu o Termo

Unilateral de Redução de Tarifas, com base no relatório da CAGE – 1999 -, agora,

em 30/11/00, iria firmar um contrato que desautorizou integralmente o ato anterior.

1621

Basta examinar o parecer da PGE, da época, conforme consta no ofício DAER DG

0249/07 e DG 0250/07 – Parecer da PGE reconhecendo a possibilidade de firmar

o TA 1, uma vez que não foi comprovado o relatório CAGE. No mesmo ofício

consta outro do Secretário Beto Albuquerque encaminhando o TA 1 à Casa Civil.

Portanto, nada mais precisa ser acrescentado sobre o fato.

Fato 7:

Trata-se de examinar a questão da efetivação, ou não, de todos os investimentos

previstos. Em relação aos investimentos iniciais não pode haver qualquer dúvida

já que as concessionárias, no ano de 1998, investiram muito mais do que o

previsto originalmente, conforme constam nas informações do DAER acostadas

aos autos mediante o oficio DG nº 0259/07.

Pelo ofício DAER DG nº 403/07, juntado aos autos pelo protocolo do dia

21/09/2007, no qual constam cópias de todas as autorizações de início de

cobrança das tarifas nas diversas praças de pedágio, entre junho de 1998 e

janeiro de 1999 e mais a cópia de todas as resoluções do Conselho Superior da

AGERGS, em que ela atesta ter sido comunicada desses eventos, fica

definitivamente claro que não ocorreu nenhum descumprimento acerca dos

investimentos iniciais, indispensáveis às autorizações iniciais para a cobrança das

tarifas.

Quanto à totalidade dos investimentos previstos, especialmente no ano de 1999,

as próprias notificações das concessionárias ao Estado, cuja relação foi juntada

aos autos da CPI pelo representante legal das concessionárias, conforme alude o

parecer do assessor jurídico da CPI, foram inferiores aos valores previstos.

Entretanto, globalmente, o ofício DAER DG 0259/07, traz os números que atestam

ser o investimento global levemente superior ao previsto, considerado o período

entre 1998 e 2006.

1631

De qualquer sorte, resta a CPI recomendar que, quando da firmatura dos termos

aditivos para promover os reequilíbrios recomendados, objeto do TA 1, sejam

consideradas quaisquer diferenças a maior ou a menor no item investimentos, ou

seja, se a menor o desequilíbrio favorecerá ao Estado. Se a maior, favorecerá a

concessionária.

Pelas informações do DAER essas ocorrências já foram assim consideradas.

Entretanto, este relatório contém recomendação específica de que esses

desequilíbrios sejam verificados, calculados e confirmados, para só após, haver a

implementação do termo aditivo respectivo.

Fato 8:

Trata-se de examinar a eficácia ou a ineficácia do sistema de fiscalização do

DAER e a questão do fluxo de veículos – VDM, ou seja, o problema da

transparência do sistema e das informações.

Acredito que é unânime a conclusão dos membros da CPI acerca das deficiências

da fiscalização do DAER (e até mesmo da sua ineficácia, inclusive por falta de

meios e desatualização técnica e tecnológica) e da inexistência de controle “on

line”. O presente relatório traz uma avaliação rigorosa dos sistemas de fiscalização

implantados pelo DAER, apontando suas deficiências, e nas conclusões apresenta

recomendações concretas para o aperfeiçoamento do controle de fiscalização.

Ainda que possa não haver unanimidade acerca de quais são os reflexos do VDM

na determinação do valor das tarifas, esse dado sempre será útil como forma de

acompanhamento e avaliação geral do sistema, inclusive para efeitos estatísticos

e de planejamento rodoviário.

Assim, neste relatório consta recomendação específica para que o DAER promova

as medidas necessárias à adoção do controle “on line”, em conformidade com a

idéia da Deputada Marisa Formolo, bem como as concessionárias e o próprio

DAER adotem critérios obrigatórios de transparência e informação ao Conselho de

Representante dos Usuários, cuja criação está sendo recomendada.

1641

Fato 9:

Esta é, de certo, a questão mais singela. Tanto na lei 11.545/00 e nos seus

anexos – minuta dos contratos (Primeiro Termo Aditivo) e depois no Primeiro

Termo Aditivo aos contratos de concessão firmados em 30/11/00, assim como no

parecer dos Assessores Técnicos e Jurídicos da CPI referido nas conclusões e

recomendações e, ainda, nos vários depoimentos - AGCR, DAER e PGE – ficou

evidenciado que não houve renúncia das concessionárias em cobrar do Estado o

montante da receita que elas não auferiram em decorrência da lei 11.460//00,

revogada pela Assembléia Legislativa pela lei 11.514/00, 84 dias após.

A liminar, a sentença e o acórdão do TJRS juntados aos autos, deixaram claro que

a lei foi considerada inconstitucional. Não houve comprovação de que o Estado

tenha entrado com ação direta de inconstitucionalidade. A inconstitucionalidade foi

declarada no caso concreto e específico.

Há muito tempo a sentença transitou em julgado, tendo a PGE adotado todos os

recursos possíveis, conforme depôs a Procuradora-Geral do Estado, nesta CPI.

À CPI não compete qualquer providência e recomendação, a não ser que, ao

analisar projetos de lei com esses desideratos, a Comissão de Constituição e

Justiça da Casa observe com rigor a Constituição Estadual, especialmente o

parágrafo 4º do Art. 163, que trata da concomitante readequação das tarifas dos

serviços públicos, em decorrência dos efeitos de eventuais benefícios concedidos,

evitando-se por esse caminho, a declaração de inconstitucionalidade de

dispositivos legais que venham a ser aprovados pela Assembléia Legislativa.

1651

3. CONCLUSÕES, RECOMENDAÇÕES E ENCAMINHAMENTOS

• QUANTO AOS GOVERNOS

• Em face das históricas omissões perpetradas pelos diversos governos,

desde a instituição do Programa de Concessões de Rodovias, em 1998,

recomenda-se que o atual e os próximos Governos assumam publicamente

com clareza de objetivos e determinação:

a) a existência de conveniência, ou a inconveniência da utilização da

prestação dos serviços públicos rodoviários, mediante concessões à

iniciativa privada;

b) se conveniente, que o atual e os futuros governantes adotem as

decisões necessárias para dar efetividade e estabilidade ao

cumprimento dos contratos e sua operação regular;

c) se inconveniente, respeitados os contratos vigentes, encerrem,

definitivamente, ao final do prazo dos presentes contratos, o Programa

de Concessão Rodoviária, adotando outra alternativa de solução para o

setor, afastando, por completo o debate político-ideológico das questões

eminentemente técnicas.

Se, entretanto, a escolha recair no reequilíbrio e na continuidade da prestação dos

serviços públicos mediante o PECR/RS, deve o Estado, ao recompor a equação

contratual, observar o princípio da menor oneração possível aos usuários das

rodovias, por motivos óbvios, bem como exigir melhorias na prestação dos

serviços das concessionárias – pois o que a CPI apurou é que houve

descumprimentos dos contratos pelo Estado e pelas Concessionárias - para dotar

a malha rodoviária concedida das condições necessárias a suportar o fluxo de

veículos, que se espera crescente nos próximos anos, em decorrência das

projeções de crescimento da economia do Estado. A malha rodoviária não pode

1661

constituir-se em fator de estrangulamento da circulação de bens, inclusive os

destinados à exportação.

Com relação ao controle de peso dos veículos de transporte de carga, recomenda-

se ao Governo determinar:

a) que seja viabilizado ao Comando Rodoviário da Brigada Militar os recursos

necessários à contratação de efetivos específicos, ou a designação de

efetivos já existentes, para a ocupação de todos os espaços a ela

destinados nas praças de pedágio do PECR/RS, para garantir a segurança

pública aos usuários das rodovias e garantir a efetividade da fiscalização e

das autuações dos veículos de transporte de carga, por excesso de peso;

b) que o DAER, adote as providências necessárias junto ao Ministério da

Justiça, a fim de viabilizar a ocupação dos espaços destinados à Polícia

Rodoviária Federal nas praças de pedágio das rodovias federais,

integrantes do PECR/RS, para garantir a segurança pública aos usuários

das rodovias e a efetividade da fiscalização e das autuações dos veículos

de transporte de carga, por excesso de peso.

• QUANTO AO MODELO

O modelo adotado pelo Estado do Rio Grande do Sul, denominado de PECR/RS,

não se diferencia em essência do formato amplamente utilizado no Brasil e em

outros países.

O modelo gaúcho contempla um conjunto de obras ao longo do tempo, cujo

compromisso com os investimentos são assegurados pela cobrança do pedágio.

Outros modelos públicos, como é o caso dos pedágios estatais, também

denominados de comunitários, não têm uma perfeita correlação entre os valores

arrecadados e os investimentos, Não há, nesse modelo, nem mesmo cronograma

fixo de obras.

1671

Não há, também, prazos definidos para execução do modelo. Não conta,

igualmente, com outros serviços aos usuários, além de não contribuir com os

municípios lindeiros às estradas assim pedagiadas.

O aperfeiçoamento do modelo do PECR/RS inclui discussão sobre a base de

contribuição dos usuários, com a utilização de tecnologias eletrônicas, em

atendimento ao princípio da atualidade dos serviços públicos, conforme consta de

recomendação específica deste relatório.

• QUANTO À COORDENAÇÃO DO SISTEMA DE TRANSPORTES NO

ESTADO DO RS.

As investigações da CPI, especialmente em decorrência do apurado nos

depoimentos dos representantes do DAER e da AGERGS, revelaram que não

existe uma boa sintonia entre o órgão executor das políticas públicas do Estado na

área dos transportes, que é o DAER, com o órgão de Estado encarregado da

regulação/fiscalização, que é a AGERGS, bem como há deficiências na

transparência e nas informações aos usuários.

Em razão disso, recomenda-se:

a) a criação de um CONSELHO DE TRANSPORTES DO ESTADO DO RIO

GRANDE DO SUL, com funções consultivas e de recomendação aos

órgãos e entidades envolvidas na execução e fiscalização das políticas

públicas do setor, aí incluídas as concessões rodoviárias;

b) que, nesse Conselho, tenham assento, paritariamente, um representante do

Conselho Rodoviário, um representante da Secretaria dos Transportes, um

representante do DAER, um representante da AGERGS, um representante

das Concessionárias e um representante dos Conselhos de

Representantes dos Usuários (cuja criação está sugerida neste relatório).

1681

• QUANTO AO PRIMEIRO TERMO ADITIVO – TA 1

• Foram identificadas como causas para a adoção do Primeiro Termo Aditivo

aos Contratos de Concessão, os inadimplementos do Estado, nos

sucessivos Governos, em face da não concessão de reajustes tarifários

contratuais, somados ao ato unilateral do Governo, em 1999, de redução de

tarifas.

• O referido Termo Aditivo, em tese, tinha por objeto retomar a normalidade

do Programa de Concessão Rodoviária do Rio Grande do Sul – PECR/RS -

relativamente às causas antes apontadas, que desequilibraram a equação

econômico-financeira dos contratos.

• Entretanto, posto em prática, o Termo Aditivo veio provocar efeitos

colaterais negativos, tais como:

a) elevação tarifária além dos índices estabelecidos no contrato original.

Os automóveis tiveram um aumento real de 36,6% e os veículos

pesados 3%.

b) ampliação do subsídio cruzado entre veículos leves e veículos pesados

e;

c) redução dos investimentos originalmente pactuados no contrato em

20%, com comprometimento do padrão de qualidade das rodovias,

também decorrente da redução do Índice que mede a qualidade da

pavimentação.

1691

Diante desse quadro faz-se necessário que se procedam as seguintes

correções:

a) a retomada do nível de investimentos nas rodovias pelas

concessionárias, bem como a ampliação dos objetivos tecnicamente

necessários (como por exemplo, a conservação de acostamentos, a

conservação de trechos urbanos e a prestação de serviços de guinchos

e ambulâncias, que não constam atualmente como obrigação contratual

das concessionárias);

b) o estudo e a implantação de um novo sistema de cobrança das tarifas,

que melhor assegure aos usuários a modicidade tarifária, minimamente

proporcional ao uso da rodovia (distância percorrida), preservadas as

relações contratuais.

• QUANTO AO DAER

Apurou-se pela instrução da CPI, especialmente pela prova testemunhal, que os

atores ou os segmentos do sistema ainda não absorveram, com clareza e

segurança, as tarefas de cada qual de seus componentes e, no que diz respeito

ao DAER, esta circunstância se revela presente em face da sua aparentemente

ineficaz atuação operacional e fiscalizatória.

Para superar esta deficiência, é necessário:

a) instrumentalizar tecnicamente a autarquia para que ela possa cumprir as

competências legais que lhe são atribuídas pelo sistema rodoviário (como

por exemplo, adotar sistemas de fiscalização modernos, mediante o uso de

softwares apropriados – por exemplo, o já existente programa de

fiscalização (FISC) -, aquisição de veículos automatizados para a medição

dos parâmetros contratuais das rodovias relativamente ao IRI e outros);

1701

b) proceder a pesquisas de contagem de tráfego de veículos, quantitativas e

qualitativas, em todas as rodovias do PECR/RS para:

• aferir o VDM (veículos diários médio) real, passante e pagante para

compará-los com o VDM informado pelas concessionárias de

rodovias, a fim de afastar, ou não, as dúvidas existentes quanto a

esses dados, de modo que, se validadas as informações, não restará

dúvida acerca dessas contagens, as quais irão contribuir para a

eventual alteração no sistema de cobrança das tarifas, recomendada

neste Relatório;

• após a aferição recomendada, concomitantemente e por intermédio

do aditivo de reequilíbrio dos contratos, determinar a execução do

controle “on line” de veículos passantes, pagantes e isentados em

todas as praças de pedágio do PECR/RS, de forma que os órgãos

fiscalizadores e usuários tenham a informação diária de tais

movimentações como forma de garantir transparência ao sistema.

Esta recomendação contempla a proposição contida no PL 26/2007

da Deputada Marisa Formolo. O PL 26/2007 propõe a criação de

despesas ao Estado, razão pela qual sua iniciativa deverá ser

adotada pelo Poder Executivo;

• aferir o volume do tráfego e a origem e destino ao longo de todos os

trechos concedidos, para apurar a sua base real, comparando-se o

número de veículos que utilizam as rodovias e a respectiva extensão

percorrida, com os veículos que cruzam as praças de pedágio. Isso

para apurar a base real de veículos potencialmente pagantes,

comparada com aquela que, atualmente, gera as receitas nas praças

de pedágio. Essa aferição será importante para alterar o sistema de

pagamento das tarifas minimamente proporcional à extensão

percorrida, como sugerido neste Relatório.

1711

c) dar efetividade à transparência aos atos da autarquia – fiscalização, fixação

de tarifas, autuações, autorizações, solicitações de serviços etc – mediante

a publicitação pela via da Internet;

d) remeter todas essas informações permanente e regularmente aos

Conselhos de Representantes dos Usuários (cuja proposta de criação

consta deste relatório), à AGERGS, e à AGCR por correio eletrônico, aos

efeitos de agilizar a prestação das informações, inclusive ao público em

geral, mediante a divulgação, também, no “site” do próprio DAER;

e) assegurar que o recolhimento das taxas de fiscalização pagas pelas

concessionárias sejam revertidas ao órgão (DAER), contribuindo para a sua

reestruturação material, técnica e tecnológica, a fim de que ele possa

cumprir adequadamente as suas competências fiscalizatórias.

Finalmente, convém considerar o problema de pesagem nas rodovias. É fato

notório que os veículos de transporte de carga com excesso de peso são os

responsáveis pela deterioração acelerada dos pavimentos, o que acaba por

prejudicar todos os demais usuários, além de causar oneração indevida às

concessões rodoviárias. Em razão disso, cabe recomendar:

• que disponibilize, às concessionárias, as condições necessárias para

fiscalizar o peso das cargas transportadas nas rodovias de todos os pólos

de pedágio, mediante a designação de policiais rodoviários estaduais

(dotados do poder de polícia administrativa) com o objetivo de realizar as

autuações nas rodovias estaduais concedidas;

• que, mediante convênio com o Ministério da Justiça, ou por qualquer outro

meio administrativo, disponibilize às concessionárias, as condições

necessárias para fiscalizar o peso das cargas transportadas, mediante a

designação de policiais rodoviários federais (dotados do poder de polícia

1721

administrativa) com o objetivo de realizar as autuações nas rodovias

federais integrantes do PECR/RS;

• que determine à Polícia Rodoviária Estadual a ocupação dos espaços a ela

destinados nas praças de pedágio do PECR/RS, nas rodovias estaduais

concedidas.

• que, mediante convênio com o Ministério da Justiça, ou por qualquer outro

meio administrativo, seja determinado à Polícia Rodoviária Federal a

ocupação dos espaços a ela destinados nas praças de pedágio das

rodovias federais integrantes do PECR/RS.

• QUANTO À AGERGS

Verificou-se pela instrução da CPI que a formatação multi-setorial da Agência de

Regulação, tem gerado algumas deficiências de operação, especialmente no setor

das rodovias. Assim, em face da dimensão avantajada da abrangência das

responsabilidades da agência – só o setor de energia responde por cerca de 50%

de todas as atividades regulatórias e fiscalizatórias da AGERGS – revela-se

adequado repensar as competências e atribuições da Agência de Regulação.

A AGERGS, modelo de agência e de pioneirismo do RS, à evidência não tem

estrutura suficiente para funcionar como agência multi-setorial, prejudicando

sobremaneira o trabalho regulatório e fiscalizatório (ainda que seja mediante

índices de qualidade, o que parece adequado) no setor de transportes.

Assim, com o fito de superar tal dificuldade, recomenda-se:

a) implementar uma Agência Setorial de Transportes, a exemplo de outros

estados da federação, com poder coercitivo, aos efeitos de poder fazer

valer a efetiva regulação.

1731

b) promover a alteração legislativa necessária à criação da Agência Setorial;

Afora as observações acima, revelou-se também adequada à adoção das

seguintes providências:

a) que eventual excedente de recursos dos recolhimentos próprios da

AGERGS (TAFIC etc) reverta em favor da atualização técnica da própria

autarquia, ou à modicidade tarifária para os usuários dos setores de onde

se origina a arrecadação dessas taxas, vedada a utilização desses

recursos, pelo Estado, mediante a sua remessa para o caixa único,

providência que beneficiará os usuários dos serviços públicos delegados;

b) adoção de exigências legais acerca de formação, competências específicas

e experiência comprovada para o exercício de funções técnicas,

especialmente para as diversas diretorias, para haver perfeita adequação

entre a formação do servidor e a função a ser desempenhada, como

medida de segurança técnica e preservação institucional da autarquia;

c) estabelecimento de um período de vedação (quarentena) de 3 (três) anos

entre o exercício de qualquer função ou cargo público que guarde

vinculação com os setores regulados e a função de conselheiro da

AGERGS, em absoluta sintonia com o princípio da moralidade pública

previsto no artigo 37 da Constituição Federal;

d) independentemente da implementação de tais medidas, a Agência de

Regulação deve dar início ao procedimento de verificação do equilíbrio

econômico e financeiro dos contratos de concessão rodoviária (conforme

previsão contratual do TA1 e do TRR), em razão das suas competências

legais, determinando a abertura de processo administrativo e o

chamamento das partes – Estado, DAER e Concessionárias de Rodovias –

1741

para apresentarem seus cálculos, situação em que a AGERGS deverá

exercer a mediação prevista nos contratos de concessão.

• QUANTO ÀS CONCESSIONÁRIAS

As investigações da CPI demonstraram a inexistência de adequada transparência

na situação das concessionárias. Em face da natureza pública dos serviços

prestados, é de todo recomendável a absoluta transparência nas informações das

concessionárias, sejam aquelas relativas aos investimentos, operações,

atendimento aos usuários e desempenho econômico e financeiro e aos relatórios

mensais e balanços patrimoniais.

Também as concessionárias não cumpriram integralmente os contratos, conforme

a CPI pôde apurar. As concessionárias alegaram que não puderam cumprir

integralmente os contratos, porque primeiro o Estado e o DAER não os

cumpriram, mediante notificações, cuja relação consta nos documentos

integrantes dos autos.

Em face disso recomenda-se:

a) A instituição, de imediato, de sistema de transparência de seus atos, à

sociedade, sob pena de multa diária por atraso, no valor de vinte e cinco

(25) vezes a unidade (URM) estabelecida no item 13.1.4, da cláusula 13.1 –

DAS PENALIDADES CONTRATUAIS - dos contratos de concessão

rodoviária;

b) a disponibilização, à sociedade, das informações do item acima, deverá

ocorrer em “site” próprio das concessionárias de rodovias, cuja existência

deverá constar de todas as suas publicidades institucionais;

1751

c) a remessa das mesmas informações, independente das providências

acima, à AGERGS, DAER, GOVERNO DO ESTADO, ASSEMBLÉIA

LEGISLATIVA, MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL e aos Conselhos de

Representantes dos Usuários (cuja criação está sugerida neste Relatório);

d) que fiquem muito claras as obrigações das concessionárias - quando dos

aditivos a serem firmados - mediante a elaboração e assinatura conjunta

com o termo aditivo, de um novo PER – Projeto de Exploração da Rodovia

– em substituição ao PBE e ao PER antigos, cujos investimentos para o

período de 2005 a 2013 são os valores previstos no antigo PBE. Esses

investimentos são insuficientes para manter o necessário padrão de

qualidade das rodovias;

e) que seja determinado às concessionárias de rodovias que tomem as

providências necessárias para a constituição dos Conselhos de

Representantes dos Usuários (conforme previsão do item seguinte deste

relatório), sob pena de multa diária por atraso, no valor de vinte e cinco (25)

vezes a unidade (URM) estabelecida no item 13.1.4, da cláusula 13.1 –

DAS PENALIDADES CONTRATUAIS - dos contratos de concessão

rodoviária, nos moldes da regulamentação a ser editada pelo AGERGS.

f) relativamente à questão do excesso de peso no transporte de carga que

danifica aceleradamente os pavimentos, recomenda-se que as

concessionárias de rodovias disponibilizem os equipamentos (balanças,

operadores etc) para tornar efetiva e regular a pesagem dos veículos nas

rodovias de todos os pólos de pedágio do PECR/RS.

• QUANTO AOS USUÁRIOS

A investigação da CPI constatou que há inadequação técnica e social na forma

como vêm sendo cobradas as tarifas, na medida em que trata igualmente os

desiguais, em relação a veículos leves, bem como existem subsídios cruzados

1761

entre essa categoria de veículos e os veículos comerciais. Com efeito,

indiscutivelmente, há mais de uma espécie de usuário e, por decorrência é

adequado que mereçam tratamentos desiguais, na medida das suas

desigualdades.

Assim, recomenda-se que se modifique o sistema de cobrança das tarifas, a partir

da natureza dos usuários identificados no exame desta Comissão.

Nesta linha, adequado que se os defina como:

a) usuários não pagantes : aqueles que circulam internamente no pólo, sem

passar em qualquer praça de cobrança de pedágio;

b) usuários pagantes com proporcionalidade à distância percorrida :

aqueles que circulam entre pólos de pedágio, ou entre estes e outras

rodovias não pedagiadas, mas que pela distância percorrida, a tarifa paga é

compatível com o uso da rodovia – com perfeito atendimento ao princípio

da modicidade tarifária;

c) usuários pagantes sem proporcionalidade à distância percorrida :

aqueles que circulam dentro de cada pólo de pedágio, percorrendo

distâncias relativamente reduzidas, mas pagando integralmente as tarifas

de pedágio (com redução ou perda da modicidade tarifária).

Uma das formas adequadas para minorar os efeitos do sistema de cobrança das

tarifas, considerando a classificação dos usuários acima apontada, é a instituição

de um sistema eletrônico de controle e cobrança das mesmas, onde cada qual dos

usuários arcará com tarifas minimamente proporcionais às distâncias percorridas,

bem como mediante a eliminação dos subsídios cruzados.

O DAER deverá iniciar estudos técnicos para adotar esta modalidade de cobrança

o quanto antes possível, sem prejuízo da continuidade da modalidade de cobrança

1771

vigente nas praças de arrecadação. Tais estudos deverão compatibilizar o

princípio da atualidade, modicidade tarifária para os usuários e a manutenção das

condições de equilíbrio dos contratos.

Enquanto a adoção do sistema eletrônico de cobrança das tarifas não puder ser

posto em prática – em face da necessidade de estudos técnicos aprofundados e

da indisponibilidade dos sistemas – softwares e hardwares – os usuários assim

denominados de curta distância, ou aqueles pagantes “sem proporcionalidade à

distância percorrida” mencionados neste Relatório, deverão ser atendidos em

curto prazo, a fim de assegurar-lhes a modicidade tarifária, mediante:

a) desconto de cinqüenta por cento (50%) das tarifas, exclusivamente para

veículos de passeio, em cada município sede de praça de pedágio, para os

usuários cujos veículos sejam emplacados nessas localidades;

b) a adoção desse desconto será provisória (até que seja possível alterar o

sistema de cobrança conforme recomendado neste relatório) e ficará

condicionada à concomitante assinatura do aditivo de reequilíbrio dos

contratos (já recomendada no Relatório).

Então, a validade dessa tarifa reduzida (exclusivamente na praça de cada

município e exclusivamente para os veículos emplacados nesse município) vigerá

até que seja alterado o sistema de cobrança das tarifas, já recomendado, para

veículos de passeio, os quais não gozam da proteção do Vale-Pedágio Nacional

só utilizável pelos transportadores de cargas.

Seria de todo recomendável que a adoção desse desconto de 50% nas tarifas

para o específico caso mencionado, fosse mantida ao longo de todo o prazo dos

contratos de concessão, se puder ser equacionada a manutenção do equilíbrio

dos contratos. O DAER deve perseguir essa meta de notável alcance social.

1781

Ainda que ninguém possa alegar o desconhecimento das leis para o seu não

cumprimento, em relação aos usuários (é direito deles), convém que o DAER faça

uma campanha de esclarecimento ampla (além das divulgações no “site”) sobre a

nova sistemática de cobrança de tarifas, seus valores, composição, mas que

também esclareça acerca dos direitos e obrigações dos usuários e das

concessionárias, conforme constam nos contratos de concessão, na Lei 10.086/94

e na Lei Federal 8.987/95.

Por derradeiro, recomenda-se a criação, no âmbito de cada concessionária, dos

respectivos Conselhos de Representantes dos Usuários de cada Pólo de

Concessão Rodoviária, imediatamente após a regularização dos contratos e da

normalidade da prestação dos serviços adequados;

• QUANTO AOS CONTRATOS

• Sendo certo o desequilíbrio, muito embora não esteja identificado em favor

de quem, conforme demonstrado pela instrução da CPI, recomenda-se:

a) medidas imediatas para a confirmação da existência dos desequilíbrios

e suas causas, bem como para a quantificação do mesmo, dando assim

cumprimento, muito exigido nesta CPI, da execução do parágrafo único

do artigo primeiro do TA1 de 2000;

b) a adoção das medidas imediatas e necessárias para o restabelecimento

da equação contratual do Programa Estadual de Concessão Rodoviária

do RS, até o ano de 2013, em atenção às disposições legais e

contratuais – Lei 11.545/00, Primeiro Termo Aditivo aos Contratos de

Concessão, de 30/11/2000 e Termo de Rerratificação aos Contratos, de

10/01/2006 (documentos que constam nos autos da CPI).

c) qualquer alternativa de majoração de tarifa, prorrogação de prazo, ou de

investimentos a serem realizados, só podem ser considerados após a

1791

revisão e o reequilíbrio dos termos dos contratos, salvo se estas

hipóteses componham a própria reequalização.

d) não prorrogar os atuais contratos de concessão rodoviária no estado em

que se encontram.

DOS ENCAMINHAMENTOS DO RELATÓRIO

Pelo exposto, tanto do exame dos documentos e depoimentos que compõem o

presente e, muito especialmente, em face das conclusões retro apontadas,

entende esta Relatoria, com base no art. 88 do Regimento Interno desta Casa,

recomendo a remessa deste relatório à Presidência, aos efeitos que adote as

medidas pertinentes, em especial:

• Remessa de cópia integral dos autos do inquérito parlamentar ao Poder

Executivo Estadual, à Secretaria Estadual de Infra-Estrutura e Logística,

ao Departamento Autônomo de Estradas e Rodagens – DAER, a fim de

que tomem ciência do teor deste e, particularmente, das conclusões, adotando

as providências que entender cabíveis no que diz respeito a sua seara de

atuação;

• Remessa de cópia integral dos autos do inquérito parlamentar ao Tribunal de

Contas do Estado - TCE, a fim de que o referido órgão tome ciência do teor

deste e, particularmente, das conclusões, agradecendo, desde já as

inestimáveis colaborações através dos servidores daquela Casa;

• Remessa de cópia integral dos autos do inquérito parlamentar à Contadoria e

Auditoria-Geral do Estado - CAGE, a fim de que o referido órgão tome

ciência do teor deste e, transmitindo também os reconhecimentos pelo apoio

nos trabalhos;

1801

• Remessa de cópia integral dos autos do inquérito parlamentar à Ag ência

Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados

do Rio Grande do Sul - AGERGS, a fim de que o referido órgão tome ciência

do teor deste e, particularmente, das conclusões, adotando as providências

que entender cabíveis no que diz respeito a sua seara de atuação;

• Remessa de cópia integral dos autos do inquérito parlamentar à Associação

de Usuários de Rodovias Concedidas - ASSURCON, a fim de que o referido

órgão tome ciência do teor deste;

• Remessa de cópia integral dos autos do inquérito parlamentar à Associação

Gaúcha das Concessionárias de Rodovias – AGCR, a fim de que tome

ciência do teor deste e, transmitindo também os reconhecimentos pelo apoio

nos trabalhos.

Assim, com todas as recomendações e constatações do presente relatório, procura-se aperfeiçoar e potencializar quesitos fundamentais como tarifa, transparência, fiscalização e controle, além de aumentar a participação efetiva da sociedade. Para todos foram apresentadas sugestões de adoção de medidas que levem à concretização destes objetivos, os quais qualificarão o sistema, tornando-o mais compatível com as expectativas e contrapartida dos usuários.

É o Relatório,

Sala das Sessões, 10 de outubro de 2007.

Berfran Rosado,

Deputado Estadual

Relator.

1811