Régulation Ferroviaire

8/14/2019 Rgulation Ferroviaire

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N 184

SNATSESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procs-verbal de la sance du 28 janvier 2009

RAPPORTFAIT

au nom de la commission des Affaires conomiques (1) sur le projet de loi relatif

lorganisation et la rgulation des transports ferroviaires et guids et portantdiverses dispositions relatives aux transports (urgence dclare),

Par M. Francis GRIGNON,

Snateur

(1) Cette commission est compose de : M. Jean-Paul Emorine, prsident ; MM. Grard Csar, Grard Cornu, PierreHrisson, Daniel Raoul, Mme Odette Herviaux, MM. Marcel Deneux, Daniel Marsin, Grard Le Cam , vice-prsidents ;M. Dominique Braye, Mme lisabeth Lamure, MM. Bruno Sido, Thierry Repentin, Paul Raoult, Daniel Soulage, Bruno Retailleau,secrtaires ; MM. Pierre Andr, Serge Andreoni, Grard Bailly, Michel Bcot, Jol Billard, Claude Biwer, Jean Bizet, YannickBotrel, Martial Bourquin, Jean-Pierre Caffet, Yves Chastan, Alain Chatillon, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, PhilippeDarniche, Marc Daunis, Denis Detcheverry, Mme velyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, AlainFauconnier, Franois Fortassin, Alain Fouch, Adrien Giraud, Francis Grignon, Didier Guillaume, Michel Houel, Alain Houpert,Mme Christiane Hummel, M. Benot Hur, Mme Bariza Khiari, MM. Daniel Laurent, Jean-Franois Le Grand, Andr Lejeune,Philippe Leroy, Claude Lise, Roger Madec, Michel Magras, Herv Maurey, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Jacques

Muller, Robert Navarro, Louis Ngre, Mme Jacqueline Panis, MM. Jean-Marc Pastor, Georges Patient, Franois Patriat, PhilippePaul, Jackie Pierre, Rmy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Marcel Rainaud, Charles Revet, Roland Ries, Mmes Mireille Schurch,Esther Sittler, Odette Terrade, MM. Michel Teston, Robert Tropeano, Raymond Vall.Voir le(s) numro(s) :

Snat : 501 (2007-2008)


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S O M M A I R EPages

INTRODUCTION ......................................................................................................................... 7

EXPOS GNRAL..................................................................................................................... 9

I. LE SECTEUR FERROVIAIRE EST LOBJET DUN PROCESSUS DELIBRALISATION MEN DANS LE CADRE EUROPEN ............................................... 9

A. LA MISE EN PLACE DUN CADRE JURIDIQUE COMMUN : PREMIRE TAPEDE LEUROPE FERROVIAIRE.............. ............. ............. ............. .............. ............. ............. ... 9

1. Les modifications apportes aux structures de gouvernance de lactivit ferroviaire .............. 10a) La sparation entre oprateurs et gestionnaires dinfrastructures ........................................ 10b) Linstauration dorganismes de rgulation.......................................................................... 10

2. De nouvelles rgles de fond encadrant le march ferroviaire europen ............................ 11B. LOUVERTURE LA CONCURRENCE EST DSORMAIS EFFECTIVE ............. .............. .. 13

1. Succdant celle du fret, la libralisation du transport international de voyageursdbutera prochainement......................................................................................................... 13a) Les services de fret ferroviaire sont dj entirement ouverts la concurrence................... 13b) Louverture la concurrence du transport de voyageurs ..................................................... 13

2. Une exception de taille louverture prvue en 2010 : les services publics detransport de voyageurs ........................................................................................................... 14

II. LINTGRATION DE LA FRANCE AU CADRE COMMUNAUTAIRE : UNERALIT PARFAIRE ......................................................................................................... 15

A. LA FRANCE A FORMELLEMENT RESPECT LESSENTIEL DE SESOBLIGATIONS......................................................................................................................... 15

1. Depuis 1997, la France a mis en place de nouvelles instances de gouvernance ...................... 15a) Linstitution de RFF, gestionnaire de rseau distinct des oprateurs ................................... 15b) La cration dune mission de contrle auprs du ministre, la MCAF .................................. 15c) Linstitution de lEtablissement public de scurit ferroviaire ............................................ 17

2. En transposant le deuxime paquet ferroviaire , notre pays est entr dans lre dela concurrence en matire de fret........................................................................................... 20

B. LA FRANCE DOIT NANMOINS POURSUIVRE SES EFFORTS .......................................... 211. Le systme franais de tarification ferroviaire ne rpond pas aux exigences

dindpendance et de performance ......................................................................................... 212. La gestion de linfrastructure noffre pas de garanties dindpendance suffisantes

lgard des oprateurs ............................................................................................................ 213. La comptence et le fonctionnement de lorganisme franais de contrle ferroviaire

ne rpondent pas aux normes communautaires ....................................................................... 22a) Une absence dindpendance .............................................................................................. 22b) Des missions trop limites.................................................................................................. 23

III. LE PRSENT PROJET DE LOI RPOND PRINCIPALEMENT LANCESSIT DE TRANSPOSER LE TROISIME PAQUET FERROVIAIRE ............ 24

A. LACTUALISATION DE PLUSIEURS ASPECTS DU DROIT FERROVIAIRE ...................... 25

B. LINSTITUTION DUNE COMMISSION DE RGULATION DES ACTIVITSFERROVIAIRES ....................................................................................................................... 25


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C. UNE SRIE DE DISPOSITIONS RELATIVES AU TUNNEL DU MONT-BLANC ET LAVIATION CIVILE........................................................................................................... 26

IV. VOTRE COMMISSION SOUHAITE QUE CE TEXTE SOIT DOUBLEMENT

ENRICHI .................................................................................................................................. 26

A. PREMIER OBJECTIF : RENFORCER ET MIEUX POSITIONNER LE NOUVEAURGULATEUR ......................................................................................................................... 27

B. SECOND OBJECTIF : MIEUX TRANSPOSER LES AUTRES DISPOSITIONSCOMMUNAUTAIRES.............................................................................................................. 28

1. En amliorant la qualit et ltendue des transpositions des rgles ferroviaires

europennes ralises par ce projet de loi .............................................................................. 282. En veillant rpondre au second grief de la mise en demeure europenne, lment de

cohrence de lensemble du texte ............................................................................................ 29a) Le projet de loi laisse en suspens le problme de lindpendance de la gestion de

linfrastructure ferroviaire .................................................................................................. 29b) Un statu quo nest pas acceptable ....................................................................................... 32 c) La discussion du projet de loi au Snat doit permettre une avance majeure....................... 33 d) La position de votre Commission ce stade ....................................................................... 35

EXAMEN DES ARTICLES .......................................................................................................... 37 TITRE Ier DE LORGANISATION DES TRANSPORTS FERROVIAIRES ETGUIDS ......................................................................................................................................... 37 Article 1er(Loi n 82-1153 du 30 dcembre 1982 dorientation des transportsintrieurs) Ouverture la concurrence des services de transport ferroviaire ........................... 37 Article additionnel aprs larticle 1er (nouveau) Certification des conducteurs detrains .............................................................................................................................................. 48

TITRE II DISPOSITIONS PARTICULIRES............................................................................ 50 Article 2 (Loi n 97-135 du 13 fvrier 1997) Dispositions relatives Rseau ferrde France (RFF) ............................................................................................................................ 50 Article 3 Validation dactes administratifs ........................................................................... 52TITRE III DE LA RGULATION DES ACTIVITS FERROVIAIRES ................................... 54 Article 4 Statut et champs de comptence de la Commission de rgulation desactivits ferroviaires (CRAF)........................................................................................................ 55 Article 5 Collge de la CRAF ................................................................................................. 61 Article 6 Rgles dincompatibilits et dirrvocabilit ......................................................... 68 Article 7 Pouvoir rglementaire de la CRAF ........................................................................ 74 Article 8 Missions et pouvoirs de la CRAF ........................................................................... 78 Article 9 Comptence de traitement des litiges et de rformation des dcisions ................. 88 Article 10 Pouvoirs de sanction de la CRAF ......................................................................... 97 Article 11 Motivation des propositions, avis et dcisions de la CRAF .................................101 Article 12 Le personnel de la CRAF ......................................................................................103 Article 13 Impartialit et secret professionnel ......................................................................105 Article 14 Moyens budgtaires de la CRAF ..........................................................................107 Article 15 Pouvoirs dinvestigation .......................................................................................111 Article 16 Droit de visite et de saisie......................................................................................114 Article additionnel aprs larticle 16 (nouveau) Assermentation des agents et desexperts participant aux enqutes ..................................................................................................118


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Article 17 Sanction pnale des entraves aux pouvoirs denqute de laCommission. Assermentation des agents de la Commission .......................................................119 Article 18 Rapport annuel adress au Gouvernement et au Parlement...............................121 Article 19 Relations de la CRAF avec lAutorit de la concurrence ....................................122 Article 21 Dcret en Conseil dEtat .......................................................................................127 Article 22 Coordination et date dentre en vigueur des dispositions du Titre III .............128 Article additionnel aprs larticle 22 (nouveau) Entre en vigueur de certainesdispositions du Titre III ................................................................................................................129 TITRE IV DE CERTAINES CONCESSIONS ROUTIRES ...............................................130 Article 23 (Article L. 153-7 du code de la voirie routire) Transport routier.........................130 TITRE V DISPOSITIONS RELATIVES LAVIATION CIVILE ...................................132 Article 24 (Article L. 422-5 du code de laviation civile) Dure de travail et rgimede travail du personnel navigant de laronautique civile ..........................................................133 Article 25 (Article 4 de la loi n 84-4 du 3 janvier 1984 instituant pour les salaris uncong pour la cration dentreprise et un cong sabbatique, article 7 de la loi n 98-461 du13 juin 1998 dorientation et dincitation relative la rduction de la dure du temps detravail et article 7 de la loi n 84-9 du 4 janvier 1984 portant modification du code dutravail et relative au cong parental dducation et au travail mi-temps des parents dunjeune enfant) Suppression de dispositions redondantes...............................................................137 Intitul du projet de loi .............................................................................................................138 ANNEXE I LES PAQUETS FERROVIAIRES ET LEUR TRANSPOSITION ENDROIT FRANAIS.......................................................................................................................141

ANNEXE II TABLEAU COMPARATIF DES AUTORITES DE REGULATION ENFRANCE, EN ALLEMAGNE ET AU ROYAUME-UNI .............................................................147

ANNEXE III MISE EN UVRE DES DISPOSITIONS FIGURANT DANS LESDIRECTIVES EUROPENNES SUR LE RGULATEUR FERROVIAIRE...........................155

ANNEXE IV LISTE DES PERSONNES AUDITIONNES ......................................................161

TABLEAU COMPARATIF ..........................................................................................................163


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INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La France est engage, depuis 1991 dans le processus europendouverture progressive la concurrence du transport ferroviaire.

Cette volution peut tre synonyme dopportunit pour nosentreprises qui bnficient dj dun savoir-faire, dune excellence techniquereconnue et dune position enviable dans de nombreuses activits. Elle peutaussi constituer une chance pour le dveloppement du chemin de fer sur lerseau national, conformment aux objectifs fixs par le Grenelle de

lenvironnement.Mais encore faut-il que cette concurrence soit encadre et rgule,

comme lexigent les textes europens eux-mmes. Cette volution appelle, eneffet, une nouvelle gouvernance dont la cl de vote est la mise en place duneautorit de rgulation ferroviaire indpendante, dont le Prsident de laRpublique a rappel la ncessit, le 26 juin 2007, lors de linauguration de lanouvelle arogare de laroport de Roissy-Charles de Gaulle.

Lobjet principal du prsent projet de loi est linstitution dune telleautorit, dnomme Commission des rgulations des autorits ferroviaires.

Votre commission des affaires conomiques a eu cur damliorerce texte dans le sens dune amlioration de la capacit de rgulation, ce quipasse essentiellement par un renforcement de la nouvelle autorit. Elle a aussiveill amliorer le texte sur dautres aspects, en particulier afin de mieuxtransposer les directives du troisime projet ferroviaire aux termesdesquelles la concurrence pour les transports de voyageurs dbutera ds la finde cette anne.

Comme lont soulign de nombreux rapports et travaux rcents, 2009sera, en effet, une anne dcisive pour lvolution de notre organisationferroviaire.

Le prsent objet de loi ne se limite pas seulement dfinir la cl devote que constitue lautorit de rgulation. Il devrait aussi permettre la miseen place de plusieurs pierres du nouvel difice.


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EXPOS GNRAL

I.LE SECTEUR FERROVIAIRE EST LOBJET DUN PROCESSUS DELIBRALISATION MEN DANS LE CADRE EUROPEN

la suite dautres secteurs conomiques longtemps organiss sousforme de monopoles publics, comme les tlcommunications ou lnergie, letransport ferroviaire sest engag son tour dans une dynamique delibralisation, amorce en 1991.

Dans un premier temps, une srie de textes communautaires issus

pour lessentiel des deux premiers paquets ferroviaires , a prparlouverture la concurrence.

Aujourdhui, la mise en uvre du troisime paquet ferroviaire faitde cette ouverture une ralit. En effet, de nouvelles dispositions remettent encause, de manire effective, le monopole des oprateurs historiques, tels que laSNCF, sagissant du march franais.

A. LA MISE EN PLACE DUN CADRE JURIDIQUE COMMUN : PREMIRETAPE DE LEUROPE FERROVIAIRE

La directive fondatrice 91/440 du Conseil du 29 juillet 1991relative au dveloppement des chemins de fer communautaires et les trois paquets ferroviaires de 20011, 20042 et 20073 nont pas seulement imposde nouvelles rgles de fond : ils ont aussi abouti une redfinition desstructures.

1Directives 2001/12 (dveloppement des chemins de fer et droits daccs), 2001/13 (licences

ferroviaires) et 2001/14 (capacits dinfrastructures, redevances et certificats de scurit).2 Rglement 881/ 2004 (Agence ferroviaire europenne) et directives 2004/49 (modifiant les troisdirectives de 2001), 2004/50 (interoprabilit des rseaux grande vitesse) et 2004/51 (droitdaccs aux rseaux).3 Directive 2007/58 du 23 octobre 2007 (rpartition des capacits dinfrastructures et

tarification), directive 2007/59/CE du Parlement europen et du Conseil du 23 octobre 2007relative la certification des conducteurs de train et rglement CE n 1971/2007 sur les droits etobligations des voyageurs ferroviaires.


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1.Les modifications apportes aux structures de gouvernance delactivit ferroviaire

a)La sparation entre oprateurs et gestionnaires dinfrastructuresDans le but dassurer aux divers oprateurs de chemins de fer (les

transporteurs) un gal accs aux infrastructures des diffrents Etats-membres, etafin de garantir la transparence des comptes desdits oprateurs, la directive91/440 prcite impose une sparation stricte entre les responsabilits matrielles,organiques et fonctionnelles des diffrents acteurs du secteur. Ainsi :

- les entreprises ferroviaires doivent disposer dun budget et dunecomptabilit propres, distincts notamment de ceux des Etats ;

- en outre, linfrastructure ferroviaire, dune part, et lexploitation des

services de transport, dautre part, doivent faire lobjet dune comptabilitdistincte. Ce principe noblige pas cependant crer un organismespcifiquement ddi la gestion de linfrastructure.

b)Linstauration dorganismes de rgulationLe deuxime paquet ferroviaire prvoit, pour accompagner le

mouvement douverture la concurrence du secteur ferroviaire, que soient mis enplace de nouveaux organismes de rgulation. Plus prcisment :

- le rglement 881/2004 institue une Agence ferroviaire europenne.Mise en place le 1er janvier 2005, celle-ci a pour mission de rapprocher les rglesnationales applicables en matire technique et de scurit, ainsi que dtablir

progressivement des objectifs de scurit communs tous les rseaux de cheminsde fer europens, de manire faciliter lavnement dun march ferroviairevritablement intgr ;

- la directive 2004/49 prvoit la cration dune Autorit nationale descurit au sein de chaque Etat membre. Cet organisme a pour mission de veiller lapplication au secteur ferroviaire de la rglementation de scurit et de larglementation technique en matire dinteroprabilit. LAutorit nationale de

scurit doit tre indpendante des oprateurs -ou entreprises ferroviaires- ainsique des gestionnaires dinfrastructure, et ce, dans le but de prvenir toutecollusion avec les acteurs nationaux du secteur, qui pourraient se voir favoriss audtriment de leurs concurrents europens ;

- enfin, la directive 2001/14/CE1 impose aux Etats membres de mettre enplace un Organisme de contrle, charg notamment dinstruire les rclamationsque pourraient formuler les oprateurs au sujet de leur droit daccs au rseau.

1En son article 30.


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2.De nouvelles rgles de fond encadrant le march ferroviaire europen

Ds 1995, le processus douverture la concurrence du secteurferroviaire sest traduit par un vritable mouvement de re-rglementation,

port par deux importantes directives du 19 juin 1995 :

- la directive 95/18 sur les licences accordes par les Etats auxentreprises ferroviaires ;

- la directive 95/19 sur la rpartition des capacits dinfrastructureferroviaire (attribution des sillons, cest--dire loctroi aux diffrentstransporteurs des autorisations dutilisation des capacits du rseau) et la

perception des redevances dutilisation de linfrastructure verse par les

diffrents oprateurs.Le deuxime paquet ferroviaire prvoit en outre diverses mesures en

matire de scurit et dinteroprabilit des systmes nationaux.

Sagissant de la scurit des chemins de fer au sein de lUnioneuropenne, la directive 2004/49 entend supprimer les obstacles rglementaires lintgration de lespace ferroviaire europen, commencer par la disparit desrglementations nationales en matire de scurit. En ce sens, il est proposquune approche commune de la scurit ferroviaire soit progressivementdveloppe dans tous les pays membres.

Sagissant du dveloppement de linteroprabilit, la directive 2004/50tche de mettre en cohrence les deux prcdentes directives traitant delinteroprabilit du systme ferroviaire europen. Le texte prend notamment encompte les enseignements qui pouvaient dores et dj tre tirs du travaildlaboration des Spcifications techniques dinteroprabilit (STI) sur le rseau grande vitesse. Ce travail, conduit sous lgide de lAgence ferroviaireeuropenne, a depuis lors t tendu lensemble des rseaux.

Quant au troisime paquet ferroviaire , il aborde la question de lacertification des conducteurs de train assurant le transport du fret et desvoyageurs, et ce pour lensemble des rseaux ferroviaires situs sur le territoire de

lUnion1

. Paralllement, il est prvu dharmoniser les droits et les obligationsdes voyageurs des diffrents Etats membres2.

1 Directive 2007/59/CE du Parlement europen et du Conseil du 23 octobre 2007 relative lacertification des conducteurs de train assurant la conduite de locomotives et de trains sur le

systme ferroviaire dans la Communaut dite certification des conducteurs de train .2Rglement CE n 1971/2007 du Parlement europen et du Conseil du 23 octobre 2007 sur les

droits et obligations des voyageurs ferroviaires.


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La certification des conducteurs de train assurant la conduite de locomotives et de trainssur le systme ferroviaire de la communaut

Cette certification doit tre mise en uvre sur une dizaine dannes, en commenant par les conducteurs affects aux services internationaux. Elle distingue une licence relative auxcomptences et connaissances gnrales de la profession, attribue par lautorit comptente, etune attestation complmentaire, qui couvre les connaissances spcifiques aux matriels utiliss etaux lignes empruntes, qui est attribue par lemployeur du conducteur.

La directive 2007/59/CE dfinit des conditions minimales dge, de formation de base, daptitude physique et de qualification professionnelle applicables aux conducteurs. Cesderniers devront en outre se soumettre des vrifications priodiques, portant sur le respect deces exigences mdicales et professionnelles. Les responsabilits, les tches et les comptencesdes autorits et des acteurs du secteur (registres, inspections, sanctions) sont galement dcrites.

Les Etats membres doivent par ailleurs prendre des mesures afin dviter quelinvestissement consenti par une entreprise ferroviaire ou un gestionnaire dinfrastructure pourla formation dun conducteur ne profitent indment un concurrent en cas de dpart volontairedudit conducteur (on peut imaginer, par exemple, de prvoir une clause de ddit-formation).

Un rapport de lAgence ferroviaire europenne, rendu dans les dix-huit mois aprslentre en vigueur de la directive (soit dici juin 2009), devra identifier les profils des autrespersonnels de bord impliqus dans lexercice des tches de scurit.Leur ventuelle certificationfera lobjet dune nouvelle proposition de la Commission.

Les Etats membres ont vingt-quatre mois compter de lentre en vigueur de ladirective (soit avant le 4 dcembre 2009) pour la transposer.

Lharmonisation des droits et obligations des voyageursdes transports ferroviaires de la Communaut

Le rglement CE n 1971/2007 harmonise les dispositions relatives la conclusion et lexcution du contrat de transport en matire de responsabilit et dassurance de lentrepriseferroviaire, dinformation des voyageurs et de dlivrance des billets. Il comporte aussi desdispositions en matire dassistance et dindemnisation en cas de retard et/ou de correspondancesmanques.

Le rglement introduit en outre des dispositions particulires, relatives au droit autransport et lassistance des personnes mobilit rduite. Ainsi, la mise en accessibilit desgares et des matriels roulants pour ces personnes devra tre ralise conformment la

Spcification technique dinteroprabilit (STI) correspondante.Les Etats membres ont la possibilit dexclure du champ dapplication du rglement

les services ferroviaires urbains, suburbains et rgionaux. Ces services demeurent nanmoinssoumis certains principes communs (responsabilit, assurance, disponibilit des billets, scuritdes voyageurs, droit au transport et communication dinformations aux personnes mobilitrduite), qui entreront en vigueur deux ans aprs la publication du rglement (soit en dcembre2009).

Sagissant des autres dispositions du rglement, les Etats membres disposent pour syconformer dune priode de transition de cinq ans, renouvelable deux fois.


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B.LOUVERTURE LA CONCURRENCE EST DSORMAIS EFFECTIVE1.Succdant celle du fret, la libralisation du transport

international de voyageurs dbutera prochainement

a)Les services de fret ferroviaire sont dj entirement ouverts laconcurrence

Le processus douverture la concurrence du march du fret ferroviaireest dsormais achev. En effet, les entreprises titulaires dune licence jouissentdun droit daccs lensemble du rseau, depuis le 1erjanvier 2006 sagissant dufret international et depuis le 1erjanvier 2007 pour tout type de fret, internationalcomme national 1.

Ce principe est intgralement entr en vigueur et ne souffre aucuneexception.

Dans tous les pays de lUnion europenne, cette concurrence reprsentedores et dj une ralit effective.

b)Louverture la concurrence du transport de voyageursComposante du troisime paquet ferroviaire, la directive

2007/58/CE prvoit, en son article 30, louverture la concurrence des

services ferroviaires de transport international de personnes au1er janvier 2010.

Le transport international, au sens de la directive, couvre lensembledes liaisons ferroviaires desservant -que ce soit titre de point de dpart, determinus ou de simple escale- des destinations situes sur le territoire daumoins deux Etats membres de lUnion. En ce sens, la composante nationale(par exemple, Paris-Lille) dune liaison internationale (en loccurrence,Paris-Bruxelles) entre bel et bien dans le champ de la concurrence tel quedfini par la directive.

Nanmoins, le texte prcise que, pour quune liaison ferroviaire

bnficie de louverture la concurrence, il faut que cette pratique du cabotage , cest--dire du transport de passagers entre deux gares situesdans un mme pays, demeure secondaire par rapport lobjet principal duservice qui doit bien tre international. Faute de quoi, loprateur ne saurait

bnficier de la libert de prestation. Cette prcaution vise viter que desoprateurs ne se prvalent de louverture la concurrence des liaisonsinternationales pour investir le march domestique dun Etat membre, parexemple en proposant des liaisons Paris-Mouscron (ville belge frontalire dela France) avec un arrt Lille, dans le but de concurrencer la SNCF sur

1Directive 2004/51 modifiant la directive 91/440 de 1991 relative au dveloppement de chemins

de fer communautaires.


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Paris-Lille sous couvert dune liaison soi-disant internationale puisque reliantla Belgique la France. La partie Paris-Lille dune telle liaison tant loindtre accessoire, cette dernire ne pourrait pas bnficier de la libralisation

offerte par la directive, ce qui donnerait aux autorits franaises la possibilitde la limiter ce cabotage.

2.Une exception de taille louverture prvue en 2010 : lesservices publics de transport de voyageurs

Les services publics de transport de voyageurs nentrent pas dans lechamp dapplication des rgles douverture la concurrence introduite par le

troisime paquet ferroviaire. Ils font lobjet de dispositions spcifiques,celles du rglement sur les obligations de service public (communmentappel rglement OSP )1.

En effet, certaines activits de transport sont soumises des obligationsparticulires, dites de service public (OSP), dans la mesure o aucune entreprisecommerciale naccepterait dassumer le service dans les mmes conditions si elle

prenait pour seul critre la simple rationalit conomique. Par consquent,lexploitant de tels services bnficie dune contrepartie, qui prend la forme decompensations verses par lautorit organisatrice.

Une telle situation justifie, aux yeux du lgislateur communautaire, que

soit mnage une exception au principe douverture du march prvu par le troisime paquet ferroviaire. Ainsi, le rglement permet lautorit publiqueorganisatrice du transport2 dattribuer directement lexcution de ce service unoprateur, sans avoir au pralable procd une mise en concurrence. Tel est, parexemple, le cas des rgions franaises, autorits organisatrices des services deTrains express rgionaux (TER) depuis 2001.

Il convient de remarquer quune telle exception offre aux Etats membresune possibilit supplmentaire de restreindre le cabotage effectu dans lecadre de liaisons internationales, tel que lautorise la directive 2007/58/CE3 : parexemple un Barcelone-Paris pourrait concurrencer dangereusement les Corail ou

les TER Languedoc-Roussillon sur le tronon Perpignan-Montpellier. Lesautorits auraient alors la possibilit de faire valoir quun tel cabotage met en

pril lquilibre conomique dun service assur par loprateur national dans lecadre dun contrat de service public et ce cabotage ralis dans le cadre duneliaison internationale pourrait tre interdit ou limit alors mme quil ne constitue

pas en fait lobjet principal du service (par exemple il se peut que la partiePerpignan-Montpellier ne reprsente quun faible pourcentage du nombre devoyageurs et du chiffre daffaires de cette liaison Barcelone-Paris).

1 Rglement relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route

(CE n 1370/2007).2Le rglement parle dautorit locale comptente .

3Voir plus haut.


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Tel est donc le cadre lgislatif communautaire du transport ferroviaire,mis en place depuis 1991, et auquel la France sest en grande partie conforme.

II.LINTGRATION DE LA FRANCE AU CADRECOMMUNAUTAIRE : UNE RALIT PARFAIRE

A. LA FRANCE A FORMELLEMENT RESPECT LESSENTIEL DE SESOBLIGATIONS

1.Depuis 1997, la France a mis en place de nouvelles instances degouvernance

a) Linstitution de RFF, gestionnaire de rseau distinct desoprateurs

La premire tape de la mise en place de la nouvelle organisationferroviaire a t la loi du 13 fvrier 19971 crant Rseau ferr de France(RFF), tablissement public gestionnaire du rseau ferr national. Il convientde noter que la France a fait le choix de confier la gestion du rseau uneentit juridiquement autonome de loprateur historique (la SNCF), alorsmme que la directive 91/440/CEE nimposait quune sparation comptableentre ces deux types dactivits.

Le rle qui incombe RFF dans le bon fonctionnement desmcanismes concurrentiels a t prcis par le dcret du 7 mars 2003. En effet,larticle 17 de ce dcret dispose quoutre sa fonction de rpartition descapacits du rseau entre les diffrents oprateurs, RFF est charg dlaborerchaque anne le document de rfrence du rseau (DRR), qui permet de fixerles rgles de transparence et dgalit daccs des oprateurs aux informationstechniques et commerciales relatives lutilisation du rseau. Ce dispositifdoit permettre aux entreprises ferroviaires de lUnion europenne qui

proposent des services internationaux demprunter le rseau ferr national.

Dans le mme temps, la France a transpos lobligation

communautaire de cration dun organisme, indpendant tant des oprateursque du gestionnaire de rseau, susceptible de veiller au respect du principe denon-discrimination entre les diffrents acteurs du secteur.

b) La cration dune mission de contrle auprs du ministre, laMCAF

Dans le but daccompagner louverture la concurrence du transportferroviaire et de garantir un traitement non discriminatoire de toutes les

1Loi 97-135 du 13 fvrier 1997 crant Rseau ferr de France.


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entreprises du secteur, les directives du premier paquet ferroviaire 1 ont eneffet prvu que soit institu, dans chaque Etat membre, un organisme dergulation et de contrle .

Cest ainsi que fut cre en 20032 la Mission de contrle desactivits ferroviaires (MCAF), place auprs du ministre charg desTransports qui en droit est le rgulateur (article 24-1 de la LOTI).

Compose de membres du Conseil dEtat, de la Cour des comptes et duConseil gnral des Ponts et Chausses, la mission intervient, dans desattributions exclusivement consultatives, deux niveaux :

- la production davis obligatoires : la MCAF est charge dinstruire, pour le compte du ministre charg des Transports, les rclamations prsentesdevant celui-ci par tout demandeur daccs au rseau ferr national ou un rseau

ferr portuaire qui sestime victime dun traitement inquitable oudiscriminatoire. La mission est galement charge de rendre un avis sur le projetde document de rfrence du rseau ferr national tabli chaque anne par legestionnaire de ce rseau, Rseau Ferr de France3 ;

- une fonction gnrale dobservation et de surveillance dumarch ferroviaire : la MCAF est investie dune tche dobservation desconditions daccs aux rseaux ferrs. Elle peut, ce titre, prsenter auministre toute recommandation de nature faciliter laccs linfrastructure etlouverture du march. En outre, elle est investie des pouvoirs ncessaires

pour auditionner les diffrents acteurs du march. Enfin, la mission tablit

chaque anne un rapport public dactivit qui porte la fois sur linstructiondes rclamations et sur lobservation des conditions daccs au rseau ferrnational4 . Ce rapport est notifi la Commission europenne.

La MCAF

La MCAF est dj dote de comptences tendues: en vertu de larticle 29 du dcret2003/194, la MCAF est charge dinstruire les rclamations relatives aux sujets suivants(eux-mmes dcrits larticle 28 du dcret prcit) :

- le contenu du document de rfrence du rseau ;

- la procdure de rpartition des capacits dinfrastructure et aux dcisions affrentes ;

- le systme de tarification, ainsi que le niveau et la structure des redevancesdutilisation de linfrastructure emprunte, en particulier au regard des dispositions mentionnesdans le dcret n 97-446 du 5 mai 1997 ;

- lexercice du droit daccs au rseau ;

- la fourniture des prestations et services de larticle 3 du dcret 2003/194 ;

1Et plus prcisment, larticle 30 de la directive 2001/14.2 Dcret n 2003-194 du 7 mars 2003 relatif lutilisation du rseau ferr national, article 29,modifi par le dcret n2006-1279 du 19 octobre 2006.3

Article 17 du dcret du 7 mars 2003.4

Article 29 du dcret du 7 mars 2003


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- la mise en uvre des accords-cadres ainsi que des contrats dutilisation delinfrastructure.

Elle est galement charge dassurer une mission gnrale dobservation desconditions daccs au rseau ferr national. Elle peut, ce titre, formuler toute recommandationutile au ministre.

La MCAF est en outre charge dinstruire les demandes adresses au ministre au titredes dispositions prvues au 2me alina de larticle 25 du dcret n 2006-1534 du6 dcembre 2006 : la MCAF, sur saisine du ministre charg des Transports, donne son avis surles diffrends opposant le dlgataire RFF ou la SNCF, portant sur lapplication des rglesrelatives au droit daccs linfrastructure.

Enfin, le systme ferroviaire a t consolid par la cration dun

tablissement autonome comptent en matire de scurit ferroviaire.

c)Linstitution de lEtablissement public de scurit ferroviaireLa loi n 2006-10 du 5 janvier 2006 relative la scurit et au

dveloppement des transports a cr lEtablissement public de scurit ferroviaire(EPSF), transposant ainsi la directive 2004/491.

Il sagit dun tablissement distinct de la SNCF et de RFF, qui assuraientprcdemment une partie de ces fonctions. La sparation se traduit notamment

par le fait que, contrairement ce qui prvalait il y a encore quelques annes, lesdossiers de demande dautorisation en matire de scurit sont dsormaisprpars et prsents directement par les entreprises demanderesses et non pluspar un service de la socit nationale.

Lobjectif recherch est non seulement de garantir lindpendance desdcisions par rapport loprateur historique, mais aussi dencourager la prise encompte des questions de scurit directement par chacun des intervenants.

En effet, la mission essentielle de lEPSF consiste en la dlivrance desdiffrentes autorisations ncessaires lexercice des activits ferroviaires.

1

Cette transposition a t acheve par le dcret n 2006-369 du 28 mars 2006 dterminant les statuts et les missions de lEPSF et le dcret n 2006-1279 du 19 octobre 2006 relatif lascurit des circulations ferroviaires et linteroprabilit du systme ferroviaire.


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Les autorisations dlivres par lEPSF

- Le certificat de scurit dentreprise ferroviaire, ncessaire pour exercer des activits

de transport. Dlivr aux transporteurs de voyageurs et de marchandise pour une dure de cinq ans, cecertificat donne ensuite lieu des audits programms par lEPSF et destins sassurer que lesconditions au regard desquelles le document a t dlivr sont toujours respectes. En cas dedfaillance, lEPSF peut restreindre le champ dapplication du certificat, voire le suspendre ou leretirer moyennant une mise en demeure.

- Lagrment de scurit du gestionnaire dinfrastructure relve quant lui de RFF,mais aussi de la SNCF, en sa qualit de gestionnaire dinfrastructure dlgu sur le rseau ferrnational. Ce document concernera galement les concessionnaires et titulaires dun partenariat public-priv, comme par exemple sur la ligne grande vitesse Tours-Bordeaux. Une fois lagrment dlivr,lEPSF exercera son rle de veille au moyen daudits effectus dans des conditions analogues cellesdcrites ci-dessus pour les entreprises titulaires dun certificat de scurit dentreprise ferroviaire.

- Les autorisations de mise en exploitation commerciale des systmes et sous-systmesferroviaires portent la fois surles matriels roulants et sur les lments dinfrastructure. Elles visent sassurer que des matriels nouveaux, ou ayant subi des modifications, offrent un niveau de scuritconforme aux critres tablis. Ces autorisations sappliquent donc la conception comme lafabrication des matriels, quils soient produits en srie ou lunit.

Sagissant des matriels roulants, lautorisation de mise en exploitation commercialedlivre par lEPSF doit tre complte par une vrification effectue par le gestionnairedinfrastructure. Celui-ci sassure, en matire, par exemple, de gabarit ou de charge lessieu, de lacompatibilit du matriel avec les caractristiques physiques des tronons du rseau auxquels il estaffect. Lattestation correspondante doit tre obtenue par lexploitant du matriel concern.

Dans le cadre de la procdure dinstruction de ces autorisations, lEPSF sassure, le caschant, que la vrification de la conformit des systmes et sous-systmes ferroviaires aux

rglements dfinis dans les spcifications techniques dinteroprabilit (STI) tablis au niveaueuropen a bien t effectue par des diffrents organismes habilits, en France comme dans les autrespays de lUnion.

Au final, la cration de ces nouveaux acteurs a redessin la physionomiedu systme ferroviaire.


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LE NOUVEAU PAYSAGE FERROVIAIRE FRANAIS

DE NOUVELLES MISSIONSLA CREATION DE PLUSIEURS NOUVEAUXACTEURS (nots en gras)

DELIVRANCE DES LICENCES DE TRANSPORTFERROVIAIRE LETAT (ministre des Transports)

DELIVRANCE DES CERTIFICATS ETAGREMENTS DE SECURITE

LETABLISSEMENT DE SECURITEFERROVIAIRE (EPSF)

GESTION DU RESEAUxentretien du rseauxrpartition des capacits du rseau (dont

lattribution des sillons)xgestion des circulations

RESEAU FERRE DE FRANCE(RFF), dlgant sesfonctions la SNCF

FIXATION DES REDEVANCES LETAT (sur proposition de RFF)

TRAITEMENT DES RECLAMATIONS PORTANTSUR :

le Document de rfrence du rseau (DRR)

les procdures de rpartition des capacitsdinfrastructure

le systme de tarification (niveau et structure desredevances dutilisation de linfrastructure emprunte)

lexercice du droit daccs au rseau

la fourniture des prestations et services mentionns larticle 3 du dcret n2003-194 du 7 mars 2003

la mise en uvre des accords-cadres et des contratsdutilisation de linfrastructure

LA MISSION DE CONTROLE DES ACTIVITESFERROVIAIRES (lautorit dcidant in fine tant leministre des Transports)

AUTRES RECLAMATIONS en matire deconcurrence

LE CONSEIL DE LA CONCURRENCE

Cest dans le primtre de ce cadre institutionnel renouvel que laFrance a progressivement mis en place les nouvelles rgles communautaires

applicables au secteur, en particulier celles relatives linteroprabilit dessystmes ferroviaires nationaux1. Ces modifications institutionnelles ont rendupossible louverture effective la concurrence.

1Directive 2004/50 transpose par le dcret n 2006-1279 du 19 octobre 2006 relatif la

scurit des circulations ferroviaires et linteroprabilit du systme ferroviaire.


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2.En transposant le deuxime paquet ferroviaire , notre paysest entr dans lre de la concurrence en matire de fret

Usant dune facult laisse aux Etats membres par la directive 2004/51,la France a introduit en deux tapes successives les rgles europennes quiorganisent la concurrence en matire de fret ferroviaire :

- la premire phase de louverture a concern les seules liaisons de fretinternational. Elle a ncessit une modification du dcret n 2003-194 du7 mars 2003, par le dcret en Conseil dEtat n 2005-1633 du 20 dcembre 2005 ;

- quant la seconde phase, qui met fin au monopole de la SNCF pourtout type de transport de marchandises, elle a fait lobjet dune transpositionen mars 20061 ; elle est devenue effective ds la fin de cette mme anne.

Dsormais, la SNCF mise part, neuf entreprises ferroviaires dtiennentune licence qui leur donne accs au rseau franais Leurs parts de marchcumules reprsentaient, fin 2008, environ 9 % du transport de marchandises enFrance. Il sagit de :

- Europorte 2 (filiale dEurotunnel) ;

- VEOLIA CARGO FRANCE (VEOLIA Transport)2 qui a repris lesactivits de CFTA CARGO ;

- EURO CARGO RAIL (filiale franaise du groupe britannique EWS3) ;

- B-CARGO (filiale fret de lentreprise nationale belge SNCB, titulairedune licence belge) ;

- CFL CARGO (dtenue 33,34 % par Arcelor et 66,66 % par lesChemins de Fer Luxembourgeois, titulaire dune licence luxembourgeoise) ;

- COLAS RAIL (prcdemment SECO-RAIL) (division ferroviaire dugroupe Colas-Bouygues) ;

- RAIL4CHEM (prcdemment filiale ferroviaire du groupe chimiqueallemand BASF, rachete par VEOLIA) ;

- TSO (qui a obtenu une licence pour le trafic de marchandises en aot

2007) ;- socit VFLI (filiale 100 % de la SNCF).

1 Loi n 2006-10 qui a modifi la loi dorientation sur les transports intrieurs (LOTI) et dcretdapplication n 2006-368 du 28 mars 2006 modifiant nouveau le dcret du 7 mars 2003

prcit.2Qui a repris les activits de CFTA CARGO.

3Lui-mme rachet par la Deutsche Bahn.


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B.LA FRANCE DOIT NANMOINS POURSUIVRE SES EFFORTSMalgr les nombreuses rformes dj intervenues, la Commission

europenne estime que la France na pas transpos, comme elle laurait d,lensemble des textes communautaires applicables au secteur. Cest ainsi que,le 26 juin 2008, les autorits bruxelloises ont adress au Gouvernementune lettre de mise en demeure. Les griefs de la Commission portent sur trois

points principaux.

1.Le systme franais de tarification ferroviaire ne rpond pasaux exigences dindpendance et de performance

Dans sa lettre de mise en demeure, la Commission europennecritique le dispositif franais qui rgit les pages ferroviaires acquitts par lesentreprises utilisant le rseau. Elle fait valoir que le rgime de ces redevancesnest pas dtermin de faon indpendante par le gestionnaire du rseau(RFF), comme lexigerait larticle 4 (1) de la directive 2001/14/CE. En effet,cette dcision relve en France du ministre charg des Transports1.

Au-del de la procdure de fixation des redevances proprement dite,les griefs de la Commission portent sur des aspects plus techniques du systmede page, qui touchent au contenu mme de la tarification, savoir :

- le fait que le montant des pages acquitts par les trains de fret soitinfrieur aux cots marginaux dutilisation de linfrastructure, en violation desdispositions de larticle 7 (3) de la directive 2001/14/CE ;

- et labsence, dans la tarification, dlments incitant les entreprisesferroviaires et le gestionnaire de linfrastructure rduire au minimum lesdfaillances et amliorer les performances du rseau, comme prvu larticle 11 de la directive 2001/14/CE.

2.La gestion de linfrastructure noffre pas de garantiesdindpendance suffisantes lgard des oprateursLa Commission europenne rappelle que si en vertu de larticle 6 de

la directive 91/440/CEE modifie les Etats membres peuvent prvoir quecette sparation comporte des divisions distinctes au sein dune mmeentreprise ou que la gestion de linfrastructure est assure par une entit

distincte , ils doivent assurer la sparation entre la gestion delinfrastructure et lactivit de transports .

1 Dcret n 97-446 et arrt interministriel du 30 dcembre 1997 relatif aux redevancesdutilisation du rseau ferr national, modifi en dernier lieu le 10 dcembre 2004.


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Le mme texte1 prcise que les Etats membres ont obligation deprendre les mesures ncessaires pour assurer que les fonctions essentiellesen vue de garantir un accs quitable et non discriminatoire linfrastructure

() soient confies des instances ou entreprises qui ne sont pas elles-mmes fournisseurs de services de transport ferroviaire. Quelles que soient les

structures organisationnelles, cet objectif doit tre atteint dune manire

probante. Il est reproch la France de ne pas respecter cette rgle , dansla mesure o la loi franaise du 13 fvrier 19972 impose au gestionnaire durseau (RFF) de dlguer lexcution de ses missions aux services de laSNCF en charge de linfrastructure, services qui ont t regroups au seinde lentit SNCF Infra. Or, cet ensemble nest nullement indpendant du restede lentreprise, dont lactivit principale demeure la fourniture de services detransport ferroviaire.

Au nombre des missions dlgues par RFF SNCF Infra, figurenotamment lallocation des sillons, cest--dire loctroi aux diffrentstransporteurs -parmi lesquels la SNCF proprement dite- des autorisationsdutilisation des capacits du rseau. Cette activit revt une importancedterminante pour le bon fonctionnement du jeu de la concurrence. Cest

pourquoi le droit communautaire lidentifie aux fonctions essentielles en vuede garantir un accs quitable et non discriminatoire linfrastructure 3. Cesfonctions devant tre assures de faon strictement indpendante desentreprises de transport ferroviaire, la Commission europenne fait grief laFrance den avoir confi lexcution la SNCF.

3.La comptence et le fonctionnement de lorganisme franais decontrle ferroviaire ne rpondent pas aux normescommunautaires

a)Une absence dindpendanceLarticle 30 de la directive 2001/14/CE modifie impose aux Etats

membres de crer un organisme de contrle ferroviaire. Celui-ci doit tre en

mesure de statuer dans les meilleurs dlais sur les mesures propres remdieraux dveloppements ngatifs qui surviendraient sur le march des servicesferroviaires.

La Commission rappelle que suivant les textes4, cet organisme estindpendant des gestionnaires de linfrastructure, des organismes detarification, des organismes de rpartition et des candidats ( lobtention desillons) , sur le plan organisationnel, juridique, dcisionnel et pour ce qui est

1 Articles 6 (2) et 6 (3) de la directive.2

Loi 97-135 portant cration de ltablissement public Rseau ferr de France.3Annexe II de la directive prcite.

4Article 30 (1) de la directive 2001/14.


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des dcisions en matire financire . Il est galement prvu1 que, en vuedeffectuer un contrle efficace sur les marchs des services ferroviaires,lorganisme de contrle soit en situation de prendre ses dcisions de manire

totalement indpendante.Or, la mise en demeure de la Commission fait observer que, dans le

cas franais, les obligations dindpendance de lorganisme de contrleferroviaire vis--vis de loprateur historique ne sont pas respectes. Eneffet, lorganisme de contrle franais, la MCAF, est plac sous lautoritadministrative directe du ministre charg des Transports, ce dernier tantlui-mme lautorit de tutelle de la SNCF, entreprise dans laquelle lEtat

possde des intrts substantiels, puisquil en est actionnaire hauteur de100 %.

b)Des missions trop limitesAux yeux de Bruxelles, non seulement la MCAF ne satisfait pas

aux critres dindpendance, mais de surcrot, elle nest pas investie detoutes les comptences qui devraient tre les siennes . Cette dernireinsuffisance savre particulirement sensible dans trois domaines :

- larticle 30 (3) de la directive 2001/14/CE dispose que lorganisme de contrle veille ce que les redevances fixes par le

gestionnaire de linfrastructure soient conformes aux dispositions du

chapitre II et non discriminatoires . Or, en France, cest le Conseil dEtat -etnon la MCAF- qui instruit les recours portant sur le systme de tarification, etce dans le cadre du recours contentieux de droit commun contre les actesadministratifs ;

- larticle 30 (4) de la directive 2001/14/CE habilite lorganisme decontrle demander toute information utile au gestionnaire de linfrastructure,aux entreprises ferroviaires et toute autre partie intresse dans lEtatmembre concern. Or, le dcret n 2003-194 du 7 mars 2003 ne donne pas lorganisme de contrle les moyens de contraindre les oprateurs rpondre ses demandes, en cas de silence de leur part. Il semblerait que lorganisme de

contrle ne puisse pas non plus en rfrer un tribunal pour obliger lesoprateurs fournir les informations ncessaires. Or, il devrait tre possible deconfrer une plus grande force juridique aux demandes dinformationformules par cet organisme. On peut imaginer, par exemple, duser desanctions, qui pourraient prendre la forme damendes. En effet, la formulationde la directive ( lorganisme de contrle est habilit ) implique quelorganisme de contrle dispose des moyens effectifs de contraindre lesoprateurs se conformer leurs obligations dinformation ;

1Annexe 7 de la Communication de la Commission sur la mise en uvre du premier paquet

ferroviaire du 3 mai 2006 (COM(2006) 189).


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- larticle 30(5) de la directive 2001/14/CE fait obligation lorganisme de contrle de se prononcer sur toute plainte qui serait portedevant lui, et dadopter les mesures ncessaires afin de remdier la situation

en cause dans un dlai maximum de deux mois. La formulation de la directive( adopte les mesures ncessaires afin de remdier la situation ) impliquequil devrait tre possible de sassurer de la bonne excution des dcisions delorganisme de contrle, par exemple au moyen de sanctions appropries, qui

pourraient l encore prendre la forme damendes. Or, la MCAF ne dispose pas,sur la base du dcret n 2003-194 prcit, du pouvoir dimposer de tellessanctions.

Cest dailleurs essentiellement pour rpondre aux griefs relatifs lautorit de contrle ferroviaire aussi appele autorit de rgulation- que le

projet de loi n 501 a t dpos sur le bureau du Snat le 10 septembre 2008,

soit moins de dix semaines aprs la publication de la mise en demeureadresse par la Commission la France.

Toutefois, la cration dune vritable autorit de rgulationindpendante ne constitue pas le seul objet du texte soumis votre examen.

III.LE PRSENT PROJET DE LOI RPOND PRINCIPALEMENT LA NCESSIT DE TRANSPOSER LE TROISIME PAQUET FERROVIAIRE

Le projet de loi relatif lorganisation et la rgulation des transportsferroviaires et guids et portant diverses dispositions relatives aux transports

poursuit un triple objectif dactualisation, de clarification et de transpositiondu droit des transports ferroviaires :

- dune part, il sagit dactualiser plusieurs aspects du droit ferroviairenational (Titres Ier et II), en particulier sur un point essentiel : louverture durseau ferroviaire aux services internationaux de transport de voyageurs compter du service 2010 ;

- surtout, le texte se propose daccompagner la libralisation du trafic

ferroviaire en mettant en place une autorit administrative indpendanteappele Commission de rgulation des activits ferroviaires (Titre III).

- enfin, il contient diverses dispositions relatives dautres modes detransport, quil sagisse de lextension des concessions routires lies lexploitation du Tunnel du Mont-Blanc (Titre IV), ou encore de mesuresrelatives la rglementation du travail dans laviation civile (Titre IV).


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A. LACTUALISATION DE PLUSIEURS ASPECTS DU DROITFERROVIAIRE

Titre Ier - De lorganisation des transports ferroviaires et guidsLarticle 1er transpose en droit interne certaines dispositions

europennes, notamment en prcisant les rgles de libralisation du fret, en prvoyant louverture la concurrence du transport de voyageurs et enamliorant les systmes de rpartition des capacits dinfrastructuresferroviaires et de tarification de linfrastructure ferroviaire.

Larticle 2 assouplit les rgles de gestion de linfrastructure afin defaciliter lintervention dacteurs privs sur certaines parties du rseau.

Titre II - Dispositions particulires

Larticle 3 adapte les rgles administratives de gouvernance deRseau ferr de France.

B. LINSTITUTION DUNE COMMISSION DE RGULATION DESACTIVITS FERROVIAIRES

Titre III - De la rgulation des activits ferroviaires

Larticle 4 prcise le champ dintervention de la CRAF, autoritadministrative indpendante, ainsi que son champ de comptences.

Les articles 5 et 6 fixent respectivement la composition de la CRAFet le mode de dsignation de ses membres, ainsi que les incompatibilitsattaches leurs fonctions.

Larticle 7 confre la CRAF le pouvoir de prciser certains texteslgislatifs et rglementaires.

Larticle 8 dfinit les pouvoirs de la nouvelle autorit en matiredavis.

Larticle 9 prvoit lintervention de la nouvelle autorit sagissant durglement des litiges.

Larticle 10 confre la CRAF un pouvoir de sanction.

Larticle 11 tablit lobligation pour la CRAF de motiver sespropositions, avis et dcisions.

Larticle 12 traite des services de la CRAF et de son personnel.

Larticle 13 soumet les membres et personnels de la CRAF auxobligations dimpartialit et le secret professionnel quimposent leurs

fonctions.


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Larticle 14 prcise les moyens financiers dont dispose la nouvelleautorit.

Larticle 15 reconnat la Commission un pouvoir dinvestigation.

Larticle 16 complte ces dispositions en reconnaissant aux agents dela CRAF le pouvoir deffectuer des contrles in situ.

Larticle 17permet de sanctionner le refus de cooprer une enqutede la Commission.

Larticle 18 prvoit que la Commission tablit un rapport dactivitannuel adress au Gouvernement et au Parlement.

Larticle 19 organise les relations de la Commission avec lAutoritde la concurrence.

Larticle 20 traite de ses relations avec les autorits judiciaires.Larticle 21 renvoie un dcret en Conseil dEtat pour prciser

certaines dispositions.

Larticle 22 a principalement pour objet de fixer la date dentre envigueur des dispositions relatives la commission.

C.UNE SRIE DE DISPOSITIONS RELATIVES AU TUNNEL DU MONT-BLANC ET LAVIATION CIVILE

Titre IV De certaines concessions routires

Larticle 23 a pour objet essentiel dtendre dans le temps et danslespace la concession de la Socit des autoroutes du Mont-Blanc.

Titre V Dispositions relatives laviation civile

Larticle 24 modifie certaines rgles relatives au rgime de travail du personnel navigant des compagnies ariennes, sagissant notamment du

dcompte du temps de travail.Larticle 25 coordonne les rgles de larticle 24 avec dautres

dispositions lgislatives devenues redondantes.

IV.VOTRE COMMISSION SOUHAITE QUE CE TEXTE SOITDOUBLEMENT ENRICHI

Si votre commission des affaires conomiques a concentr une grandepartie de ses travaux sur la CRAF, principale innovation du texte, elle a aussi

eu cur de permettre une meilleure transposition de nos obligationscommunautaires en droit interne afin de consolider la position de la France


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dans lEurope ferroviaire. Tels sont les objectifs poursuivis par les30 amendements proposs votre adoption.

Il convient de noter que trois amendements (respectivement auxarticles 1er, 3, 24 et sur lintitul du texte) sont dordre purementrdactionnel.

A. PREMIER OBJECTIF : RENFORCER ET MIEUX POSITIONNER LENOUVEAU RGULATEUR

Compte tenu de limportance des enjeux conomiques et techniquesde louverture du secteur ferroviaire la concurrence, qui prsente par certains

aspects un caractre de rvolution culturelle pour le secteur, il nous a semblessentiel de doter la France dun rgulateur capable de jouer dentre tout sonrle. A ce titre, votre rapporteur partage dailleurs les analyses du rcentrapport rendu au premier ministre par M. Hubert Haenel1 aux termesdesquelles, la CRAF est appele devenir la clef de vote de la nouvelleorganisation ferroviaire franaise.

Pour ces raisons, votre Commission vous propose dix-neufamendements tendant renforcer la place de cette institution :

A larticle 1er, un amendement propose que le rgulateur ne soit plus dnomm Commission mais plutt Autorit de rgulation des activitsferroviaires (ARAF). Cette nouvelle appellation applicable larticle 1ercomme lensemble du texte est dailleurs plus conforme au changement destatut que nous proposons en outre2.

En effet, larticle 4, il est prvu, parun amendement, de donner la nouvelle autorit de rgulation une personnalit morale propre alors que letexte initial prvoyait quelle demeure juridiquement intgre lEtat.

A larticle 5, un amendement vise supprimer la limite dge pourla nomination au collge du rgulateur, tant celle-ci est antinomique avec larecherche dexpertise et dindpendance qui doit prsider la constitution de

cette instance.A larticle 7, un amendement prvoit dtendre le domaine des

sujets relatifs laccs au rseau pour lesquelles lARAF dispose du pouvoirde prciser les dispositions lgales et rglementaires.

Larticle 8 est lui aussi lobjet dun amendement visant tendre lechamp dintervention de lARAF puisquil prvoit que lautorit donne sonavis sur le document de rfrence du rseau.

1 Une organisation ferroviaire la hauteur de nos ambitions, premire partie du rapport deM. Huber Haenel au Premier ministre rendu le 8 octobre 2008.2

Pour des raisons de simplicit et sans prjuger du vote du Snat sur cet amendement, le terme ARAF sera employ dans le prsent rapport une fois prsent lamendement de changement denom loccasion du commentaire de larticle 1

er.


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Quant larticle 9, il fait lobjet dun amendement de rcritureglobale afin de clarifier le rle de lARAF en matire de litiges selon queceux-ci portent sur des sujets touchant la scurit ferroviaires ou aux autres

aspects des rgles daccs au rseau.Pour larticle 10, votre commission propose un amendement

largissant les catgories dorganismes susceptibles de saisir lARAF en vuedu constat dun manquement aux rgles daccs au rseau.

A larticle 14, un amendement prvoit que lARAF soit alimentepar des ressources propres, savoir une partie des redevances dutilisation durseau en plus des crdits du budget gnral de lEtat.

Alarticle 15, votre commission a adopt deux amendements visant mieux circonscrire les pouvoirs dinvestigation des agents de lARAF.

A larticle 16, sont proposs quatre amendements donnant plus decohrence aux attributions des mmes agents avec les principes du droit pnal.

Aprs larticle 16, il est prvu dinsrer un article additionneldplaant pour plusieurs de lisibilit des dispositions du III de larticle 17.

A larticle 17, deux amendements visent notamment mieuxencadrer les pouvoirs de sanction de lARAF.

A larticle 22 et aprs cet article, votre commission a adopt deuxamendements -dont lun tend insrer un article additionnel- qui visent mieux prsenter les dispositions de larticle mais aussi, et surtout, prvoirque le nouveau rgulateur sera en place ds la promulgation de la prsente loiet non quatre mois plus tard, comme prvu initialement.

Il convient galement de mentionner un amendement adopt larticle 2, pour permettre lARAF dexercer dans de meilleures conditionsses pouvoirs en matire de pages ferroviaires. Il prvoit en effet que cesderniers sinsreront dsormais dans une perspective pluriannuelle.

B. SECOND OBJECTIF : MIEUX TRANSPOSER LES AUTRESDISPOSITIONS COMMUNAUTAIRES

A cette fin, votre commission a adopt cinq amendements de fond.

1.En amliorant la qualit et ltendue des transpositions desrgles ferroviaires europennes ralises par ce projet de loi

A larticle 1er, un amendement transpose plus compltement la

directive 2001/14 en prcisant que le droit daccs des oprateurs ne stendpas seulement au rseau mais aussi aux infrastructures de service , dont les


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gares. En outre, un second amendement redfinit les restrictions applicablesau cabotage sur des liaisons internationales de voyageurs dans un sens plusfidle la directive 2007/58/CE.

Aprs larticle 1er, votre commission des affaires conomiques vouspropose un amendement tendant insrer un article additionnel assurantla transposition de rgles europennes dans un domaine initialement non trait

par le projet de loi, savoir la mise en place du certificat de conduite delocomotive europen.

Larticle 8 fait lui aussi lobjet dun amendement de coordinationavec la rectification apporte larticle 1er.

Dans le mme esprit, votre commission des affaires conomiques aestim ncessaire de saisir loccasion de ce projet de loi pour permettre la

France de se conformer compltement aux rgles europennes rappeles dansle courrier de mise en demeure quelle a reu le 24 juin dernier.

2.En veillant rpondre au second grief de la mise en demeureeuropenne, lment de cohrence de lensemble du texte

a)Le projet de loi laisse en suspens le problme de lindpendancede la gestion de linfrastructure ferroviaire

Le texte qui nous est soumis marque une incontestable avance enmatire dinscription du systme franais dans lEurope ferroviaire enconstruction.

- Le projet de loi rpond de faon trs satisfaisante au dernier destrois griefs adress par la Commission europenne, relatif la cration duneautorit de rgulation indpendante1 et ce au travers du titre III consacr lacration de cette autorit.

- De plus, le texte amliore la situation franaise au regard dupremier grief relatif la tarification ferroviaire. Larticle 8 soumet en effetla fixation des pages lavis conforme, cest--dire au droit de veto, de lanouvelle autorit, strictement indpendante du gestionnaire du rseau.

Nanmoins, il nest pas certain quil soit ainsi rpondu entirement la lettre de larticle 4 (1) de la directive 2001/14/CE. En effet, celle-ci exigeque lautorit en charge de la fixation des tarifs soit indpendante dugestionnaire dinfrastructure, sappuyant ainsi sur un raisonnementconomique traditionnel selon lequel il ne faut pas laisser au dtenteur dunmonopole (en lespce RFF) le soin de fixer lui-mme le montant de ses tarifscar sa tendance naturelle sera de maximiser la rente que reprsente cemonopole et ce au dtriment de lensemble de lactivit du secteur. Or, en

France, si le nouveau rgulateur est appel donner un avis conforme sur la1

Rappelons pour mmoire que le terme communautaire est autorit de contrle .


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tarification ferroviaire, celle-ci demeure in fine adopte par un arrt duministre charg des transports, selon des rgles fixes par dcret. LARAF

pourra sy opposer mais seul le ministre continuera de pouvoir dcider. Or, ce

dernier -qui constitue lautorit de tarification- peut ne pas tre regard commeindpendant de RFF dans la mesure o il assure la tutelle de cet tablissement

public de lEtat.

Votre rapporteur estime toutefois que ces amliorations sont dj trsapprciables et quil convient dtre prudent sur les projets qui pourraientconsister vouloir rpondre encore mieux la lettre de la directive.

En effet, en France comme dans la plupart des autres pays europens-qui sont, sans surprise, eux aussi, en infraction sur ce point-, il nest sansdoute pas raliste aujourdhui de retirer lEtat le pouvoir de fixation des

tarifs dans la mesure o, contrairement aux rseaux dlectricit ou detlcommunications, le rseau ferroviaire nest malheureusement pasautofinanc par les redevances payes par ses utilisateurs : son entretien et sondveloppement requirent chaque anne dimportantes subventions publiques.

Par exemple, sans mme prendre en compte la subvention dedsendettement, les subventions de lEtat RFF en 2007 slevaient plus de2 milliards deuros1. Or, il apparat difficilement concevable de supprimertoute relation entre la puissance publique propritaire du rseau et songestionnaire (RFF) qui en est affectataire, do un risque que lexigence desparation complte entre lautorit de tarification et le gestionnaire

dinfrastructure soit difficile respecter brve chance dans nombre dEtatsmembres.

Dans ce contexte, lavis conforme de lautorit de rgulationindpendante sur les pages prvue par le projet de loi constitue une tape djtrs apprciable dadaptation de notre droitnational.

- En revanche le projet de loi est compltement muet sur le secondgrief sur lequel se fonde la mise en demeure de la France , savoir lesrelations entre le gestionnaire dinfrastructure et les entreprises ferroviaires.

En effet, alors que la directive 91/440/CEE prvoit que la sparation

du gestionnaire du rseau de tout oprateur doit tre assure dune manire probante la sparation, ralise par la loi du 13 fvrier 1997, entre legestionnaire du rseau ferroviaire (RFF) et loprateur historique (SNCF) na

pas transpos correctement cette disposition.

La loi n 97-135 du 13 fvrier 1997 crant Rseau ferr de Franceimpose ce dernier de dlguer la quasi-totalit de ses activits de gestion durseau (travaux, octroi des autorisations dutilisation du rseau, gestion delinfrastructure) la SNCF, elle-mme qualifie de gestionnairedinfrastructure dlgu (GID).

1Il convient aussi de prendre en compte la part de plus en plus importante que les rgions

prennent dans le financement des infrastructures ferroviaires.


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Cette dlgation de RFF la SNCF inclut donc lallocation dessillons, cest--dire des droits de passage sur le rseau aux diffrentsdemandeurs.

Lorganisation de la rpartition des sillons

Larticulation actuelle entre RFF et la SNCF-Infra (Gestionnaire dinfrastructuredlgu GID) a t mise en place en 2003 et a consist rpartir le travail de dfinition desgraphiques de circulation entre des horairistes des deux entreprises publiques.

les concepteurs ont t intgrs RFF (une vingtaine dagents de la SNCF transfrsen 2003 et environ autant recruts directement, soit une cinquantaine de personnes ;

les producteurs des documents horaires ont t laisss au GID, proximit de lagestion de la circulation. Ils sont quelque 470 qui se rpartissent de la manire suivante : 161

dans les bureaux horaires nationaux, 166 dans les bureaux horaires rgionaux (y compris dans lesguichets Capacits qui produisent les sillons de dernire minute) et 137 dans les bureaux horaireslocaux (responsables du Graphique dOccupation des Voies) rpartis sur lensemble du territoiredans une soixantaine de sites.

Ainsi, RFF tablit les rgles de construction et de dcision dattribution des capacits(document de rfrence rseau), publie les dcisions relatives aux grands travaux (grandesoptions capacitaires), valide les tudes de faisabilit demandes par les entreprises ferroviaires etinstalle les sillons catalogues1 Fret.

Enfin SNCF-Infra ralise la production des graphiques de circulation et leur diffusionaux oprateurs circulation.

Cette fonction, qui conditionne directement laccs des diffrentsoprateurs au rseau, constitue ce que le droit communautaire appelle une des fonctions essentielles dfinies dans lannexe 5 de la communication de laCommission du 3 mai 2006. Il est exig que ces fonctions soient exerces defaon indpendante lgard de toute entreprise ferroviaire.

Or, mme si larticle 21 du dcret n 2003-194 du 7 mars 2003 relatif lutilisation du rseau ferr national prvoit que la SNCF prend, sous lecontrle de RFF, les mesures ncessaires pour assurer lindpendance

fonctionnelle du service qui ralise les rapports techniques afin de garantirlabsence de toute discrimination dans lexercice de ces fonctions entre lesentreprises ferroviaires candidates pour accder au rseau, cetteindpendance nest pas aujourdhui garantie. Enfin, et surtout, elle ne lest

pas au plan institutionnel puisquil nexiste pas dindpendance juridique delorganisation de SNCF-Infra par rapport aux autres composantes de la SNCF.Elle ne lest non plus au plan oprationnel puisque, par exemple, RFF nest

pas en mesure de garantir pleinement le respect de la confidentialit

1 Un catalogue de sillons est un document numrant lensemble des possibilits dutilisation du

rseau (telle ligne, tel endroit et tel moment de la journe) susceptibles dtre proposes. Il avocation servir de trame de base pour la construction du graphique de circulation dechaque anne.


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commerciale des informations que lui communiquent les candidats lobtention de sillons.

b)Un statu quo nest pas acceptableAu contraire du statut quo qui semble devoir prvaloir, votre

commission des affaires conomiques estime que le projet de loi qui lui estsoumis se devrait dapporter des rponses ce problme et ce pour troisraisons :

- dune part, la mission du lgislateur ne serait pas totalement exercesi un texte visant conformer la France ses obligations europennes ne

portait que sur une partie des insuffisances du droit national et non sur toutes

celles qui lui sont reproches dans le cadre de la procdure de recours enmanquement susceptible dtre engage contre la France, dans leprolongement de la mise en demeure du mois de juin dernier ;

- dautre part, votre commission estime quil nest pas cohrent denous demander de nous prononcer sur la cration dune autorit de rgulationde la concurrence ferroviaire alors que, prcisment, le systme que cetteautorit doit rguler manque singulirement de transparence en ce quiconcerne la rpartition des rles entre les acteurs. Or, votre rapporteur a acquisla conviction que lon ne peut pas demander une autorit de rgulation, aussiefficace et aussi puissante soit-elle, dtre elle seule le redresseur de torts

de toute une organisation. Si lorganisation mme de la SNCF conduit entretenir des liens entre les services dexploitation du rseau et le reste delentreprise ferroviaire, il convient de rformer ces structures sans attendre dela CRAF quelle consacre toute son activit instruire les litiges ns de cetteabsence dindpendance des fonctions essentielles . En rsum, crer uneautorit de rgulation dans le systme ferroviaire franais actuel sans rformercelui-ci reviendrait en grande partie poser un cautre sur une jambe de

bois ;

- enfin, il convient dvoquer une troisime raison qui est davantagedordre technique et conomique que juridique. Elle tient au fait que, comme

la mis en exergue le rapport prcit de notre collgue Hubert Haenel, lesdysfonctionnements dans la gestion du rseau ferroviaire naffectent passeulement la transparence de notre systme ferroviaire ; ils affectent aussi sonniveau de performance. On observe en effet une tendance lenclenchementdun cercle vicieux qui peut tre ainsi dcrit : le souci des horairistes de RFFde contrler strictement laction de son dlgataire (SNCF Infra) est un facteurde lourdeur et de rigidit dans la procdure dallocation des sillons1, ce quigne la prvision des circulations et aboutit un report massif sur les

1 Les procdures dchanges et de reporting entre la SNCF et RFF rendent extrmement difficiles

les adaptions ou modifications de la demande de sillons adresse par le demandeur. De mme, cedernier peine se voir proposer des sillions alternatifs lorsquil na pas obtenu celui quilsouhaitait.


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allocations de sillons la dernire minute1 (cest--dire compris entre troismois et huit jours lavance) pour lesquels il est possible de bnficier de plusde souplesse. Sans mme voquer le fait que la gestion des sillons est

complique par la trop faible prvisibilit des priodes de travaux, le systmeactuel aboutit une sous-utilisation du rseau gnralement value environ15 %. Or, moins de trains qui circulent cest moins de redevances perues pourfinancer lentretien et la modernisation du rseau2 et de son exploitation, cequi se traduit en retour par des problmes de gestion des sillons. Lesdysfonctionnements organisationnels lis la dichotomie entre RFF et SNCFInfra ne posent donc pas seulement des problmes juridiques mais ils crentdes tensions sur notre rseau qui sont incompatibles avec lobjectif dedveloppement du transport ferroviaire.

Plusieurs mois aprs le rapport de la Cour des comptes3, un audit de

lEcole polytechnique de Lausanne4 et le rapport Haenel saccordant sur ceconstat, votre commission a considr quil serait incomprhensible que le

prsent projet de loi ne soit pas utilis comme vhicule lgislatif pouramliorer cette situation.

c)La discussion du projet de loi au Snat doit permettre une avancemajeure

Votre Commission propose daborder lexamen de la question delindpendance de la gestion du rseau ferroviaire sur la base de trois

principes :

Le premier de ces principes est que les services chargs de lagestion des circulations constituent un bloc homogne indissociable. Cestun point important dans la mesure o une interprtation a minima desexigences communautaires pourrait conduire penser que la question delindpendance se pose essentiellement pour les seules personnes en charge delinstruction des demandes de sillons, de lallocation des capacits et de laconstruction du programme de circulation des trains5, soit environ480 personnes au sein de SNCF Infra. Or, comme le dmontre trs clairementlaudit de lEcole polytechnique de Lausanne prcit, il est indispensable pourla scurit et la performance du systme quil existe une continuit entre les

fonctions dallocations des capacits exerces et celles de la gestionoprationnelle des circulations qui occupent plus de 13.000 personnes. Cettencessaire intgration de lamont et de laval conduit aborder la question

1Cest ainsi que les retards pris tout au long de la chane de traitement ont fait passer les sillons

de dernire minutes et les demandes de changement de 150.000 en 2004 350.000 en 2007.2 Non seulement les travaux sur les voies mais aussi par exemple pour lautomatisation descentres daiguillages, domaine dans lequel la France est trs en retard.3 Rapport public thmatique du 15 avril 2008, Le Rseau ferroviaire : une rforme inacheve,une stratgie incertaine .4

Audit sur la rpartition des capacits dinfrastructure (RFF-SNCF) P. Tzieropoulos et quipeLITEP, dcembre 2007.5

Cest--dire du trac du graphique annuel.


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du positionnement global des 14.000 agents en charge des divers aspectsde lexploitation du rseau1.

Le deuxime principe retenu par votre commission procde de sonanalyse des diffrentes options aujourdhui proposes pour rsoudre les

problmes poss par lorganisation franaise de lexploitation du rseau. Touten regrettant que cette organisation ait t ds lorigine fortement conditionne

par labsence de solution au problme de lendettement ferroviaire2, elleconsidre aujourdhui quil nest pas raliste court terme de rgler ce dernierdans le cadre du prsent projet de loi3. Elle sest donc concentre sur lessolutions qui tiennent compte de ce paramtre en prservant lexistence deRFF, juridiquement spar de la SNCF, porteur de la dette en change de la

perception des redevances du rseau.

Elle a tudi les solutions envisages, y compris les plus innovantescomme celle privilgie par le rapport Haenel de cration dune filiale de laSNCF sur le mode de la socit RTE-EDF, dont lindpendance avec samaison mre est fortement garantie.

Ces travaux lont conduite sinscrire rsolument dans laperspective du transfert RFF des 14.000 agents de SNCF Infraaujourdhui en charge de lexploitation du rseau. Une telle formule aurait en

particulier le mrite de la clart, puisquelle donnerait tout simplement RFF,gestionnaire du rseau des moyens qui correspondent ses comptences. Unetelle formule rpondrait la fois aux griefs de la commission europenne en

mme temps et surtout, quelle permettrait damliorer les performances denotre rseau4.

Dans le mme temps, et cest le troisime terme du raisonnement,le secrtaire dEtat en charge des transports a, aprs son audition devant votrecommission, labor une piste de solution dont il convient de prendre acte.Elle consisterait en la cration dune direction de lexploitationrassemblant lensemble des personnels SNCF en charge de linstructiondes demandes de sillons et de la gestion oprationnelle des circulations :horairistes, personnels chargs de la rgulation du trafic, agents de circulation.Les agents de cette direction conserveraient leur statut mais lensemble de

lorganisation de la structure, y compris certaines obligations du personnel,devraient permettre dassurer une parfaite tanchit entre cette entit et lereste de la SNCF. Lobjectif est en effet clairement affich de rpondre auxexigences dindpendance poses au niveau europen. Mais les modalits

pratiques de mise en uvre ne sont pas actuellement dfinitivement arrtes,

1 Ce terme ninclut donc pas les fonctions de travaux et de surveillance qui occupent quant elleplus de 40 000 autres agents de SNCF Infra.2 Une des raisons de la cration de RFF, juridiquement spar de la SNCF, a t la ncessitdallger la SNCF de la dette lie au financement des infrastructures sans pour autant que cettedernire soit reprise par lEtat.3

Pour mmoire, la dette slve plus de 28 milliards deuros contre 2 milliards en 2000.4Surtout si cette rforme saccompagne paralllement dune rforme du financement et de

lorganisation des travaux.


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le texte de la proposition gouvernementale tant toujours en cours derdaction.

Votre commission regrette de pas tre en mesure de pouvoir seprononcer sur un projet prcis et dfinitif au moment o elle rdige ce rapport,mais elle comprend aussi la ncessit pour le Gouvernement de conduire uneconcertation approfondie avec lensemble des acteurs concerns, notammentau regard des enjeux majeurs de la rorganisation complte de la fonctioncentrale de pilotage du rseau ferroviaire et des incidences pour les14.000 agents quelle emploie.

d)La position de votre Commission ce stadeEn premier lieu, votre commission ne comprendrait pas que leGouvernement ne prsente pas sa proposition avant le passage en sance

publique en premire lecture au Snat. Si tel nest pas le cas, elle envisagede proposer elle-mme des amendements tendant rgler le problme delexploitation du rseau sur la base des principes exposs plus haut.

En second lieu, il est clair que lidentification des services encharge de lexploitation du rseau constitue un pralable indispensable toute solution dans la mesure o lessentiel de ces 14.000 agents sontaujourdhui disperss au sein des diffrentes structures de la SNCF. Orlabsence de sparation fonctionnelle (comme par exemple labsence de

locaux propres ou de rseaux dinformation spars) rend absolumentimpossible toute garantie de protection des informations dtenues par cesagents vis--vis de leurs collgues des autres parties de la SNCF, en particulierSNCF-entreprise ferroviaire qui peut ainsi se retrouver avantage dans laconcurrence qui souvre1.

Reste savoir si la proposition du Gouvernement qui porte sur la premire tape didentification et de sparation des services dexploitationsera, dans ses modalits, suffisamment audacieuse et aboutie en termesdindpendance effective. Cest sur ces lments que votre commission se

prononcera. Mais dans tous les cas, la discussion parlementaire ne saurait

tre un coup pour rien de plus sagissant dun problme qui duredepuis douze ans ; bien au contraire, votre commission souhaite quelle

permette, dune part, dviter la France une procdure contentieuseeuropenne et, dautre part, de mettre fin des dysfonctionnements

prjudiciables nos ambitions ferroviaires.

Il est enfin une autre question qui a t aborde par la commission aucours de ses auditions : celle dune ventuelle ouverture la concurrence desservices de trains express rgionaux, par exemple dans un cadre exprimental.

1 Le simple fait pour les quipes de la SNCF charge du fret dapprendre que tel concurrent a

demand tel sillon car il envisage de desservir tel secteur tel moment constitue une informationcommerciale stratgique dont elles pourraient tirer profit dans ladaptation de son offre ou deses propres demandes de sillons.


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Au final, votre rapporteur estime quune rflexion pourrait tre engage1 selonune mthode dfinir aprs le prochain renouvellement des conseilsrgionaux.

Ce sont en effet les quipes issues des lections rgionales qui serontles premires concernes par la prparation dune ventuelle ouverture laconcurrence compter de 20192 ou mme par les volutions qui pourraientintervenir partir de 2014, date prvue pour le rapport intermdiaire de laCommission europenne sur le rglement europen relatif aux obligations deservice public (OSP)3.

Ce dbat pourrait donc marquer le secteur ferroviaire dans les annes venir, au-del du prsent projet de loi.

1 Elle pourrait permettre dtudier lensemble des questions techniques, financires,organisationnelles et sociales que poserait une ventuelle fin dobligation pour les rgions derecourir la seule SNCF. La formule dun comit de prparation propose par la seconde partiedu rapport au Premier ministre de notre collgue Hubert Haenel prcit serait sans doute la plus

approprie.2Fin actuellement prvue du rglement OSP.

3Cf. : le I de lexpos gnral.


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EXAMEN DES ARTICLES

Le projet de loi contient 25 articles et se compose de 3 titres. Letitre Ier, consacr lorganisation des transports ferroviaires, comprend2 articles. Le titre II, traitant de dispositions particulires, comprend un articleunique. Quant au titre III, relatif la rgulation des activits ferroviaires, ilregroupe 19 articles. Ensuite, le titre IV concernant certaines concessionsroutires, compte un seul article. Enfin, le titre IV comprend deux articlesrelatifs laviation civile.

TITRE Ier

DE LORGANISATION DES TRANSPORTS FERROVIAIRESET GUIDS

Ce titre comprend deux articles qui visent dune part transposer endroit interne des directives tendant ouvrir la concurrence les services detransport ferroviaire, dautre part rendre laction de Rseau Ferr de France(RFF) plus efficace.

Article 1er

(Loi n 82-1153 du 30 dcembre 1982 dorientation des transports intrieurs)

Ouverture la concurrence des services de transport ferroviaire

Cet article a pour objet de modifier en profondeur la loi dorientationdes transports intrieurs (LOTI), qui constitue un vritable cadre fondateur.

Cet article reprend en droit interne les principes douverture laconcurrence des services de transport ferroviaire contenus dans la directiveeuropenne 91/440/CEE du Conseil relative au dveloppement de chemins defer et dans la directive 2001/14/CE du Parlement europen et du Conseilconcernant la rpartition des capacits dinfrastructure ferroviaire et latarification de linfrastructure ferroviaire.

Par souci de clart chacune des six parties de cet article, fera lobjetdune prsentation distincte. Ces six parties sont dimportance variable etvotre rapporteur considre dailleurs que chacune dentre elles aurait pu fairelobjet dun article spcifique.


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Larticle premier comprend 6 parties :

- le 1 est relatif laccs aux informations conomiques et aux donnes de trafic ;

- le 2 a trait aux procdures dautorisation de mise en exploitation commerciale desvhicules de transport public guid ou ferroviaire ;

- le 3 modifie la notion dexpert ;

- le 4 a une porte seulement rdactionnelle ;

- le 5 pose les principes assurant un rseau ferroviaire ouvert la concurrence etdtermine les modalits daction des services internationaux de transport de voyageurs ;

- enfin, le 6 modifie les missions de transporteur de la Socit nationale des cheminsde fer franais (SNCF).

I. Laccs aux informations conomiques et aux donnes de trafic.

Ltat du droit

Larticle 5 de la LOTI a prcis la notion de service public destransports , dfinie comme lensemble des missions qui incombent aux

pouvoirs publics en vue dorganiser et de promouvoir le transport des personnes et des biens. Plus prcisment, le concept de transportspublics regroupe tous les transports de personnes ou de marchandises ,

lexception, naturellement, des transports quorganisent pour leur proprecompte les personnes publiques ou prives.

Dfinition du service public des transports

La LOTI distingue cinq grandes missions du service public des transports :

a) La ralisation et la gestion dinfrastructures et dquipements affects au transportet leur mise la disposition des usagers dans des conditions normales dentretien, defonctionnement et de scurit ;

b) La rglementati

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