수시연구보고서 05-01

RED지수를 이용한 전력산업의

규제완화에 대한비교평가와시사점

김 현 제

참여연구진

연구책임자 : 선임연구위원 김현제

요약 i

요 약

최근 전력시장 자유화의 추진 성과에 대한 평가 작업이 이루어지고

있는데, 소매시장 규제완화 지수(Electricity Retail Energy Deregulation

Index, RED Index)와 경쟁력 지수(Competitiveness Indicator)를 들 수

있다. 이러한 전력시장 자유화 지수를 통해 각국의 전력시장이 얼마나

효율적으로 운영되고 있는지 여부를 판단할 수 있으며, 전력시장의 자유

화를 추진하는 방향, 시기 및 집행절차에 대한 대안을 도출할 수 있다.

본 연구는 소매시장 규제완화 지수 등을 활용하여 전력시장의 자유화

에 대한 각국의 사례를 비교분석하고, 이러한 분석결과를 바탕으로 국내

전력시장에 대한 시사점을 도출하고자 한다.

RED 지수 산출을 위한 평가기준과 가중치를 적용하여 국내 전력시장

의 자유화 수준을 평가하면 평가기준 1과 평가기준 8에서 일정한 평가

점수를 획득할 수 있을 것이다. 우선 비록 추진이 중단된 상태이지만 국

내 전력산업에 경쟁을 도입하기 위한 구체적인 구조개편계획이 마련되

어 있으므로 5점을 얻을 수 있다. 또한 평가기준 8에 해당하는 발전시장

의 경쟁적 구조에 대해서는 현재의 발전비용을 기준으로 한 CBP 단계

의 발전시장을 진정한 의미의 경쟁체제로 보기는 어렵다. 따라서 RED

지수에서 할당된 평가점수 5점 정도를 부여할 수 있을 것이다. 결국

RED 지수를 적용한 국내 전력시장의 자유화에 대한 평가점수를 합산해

보면 대략 10점 정도를 부여할 수 있다. 결국 가장 높은 평가를 받고 있

는 영국과 비교해 보면 국내 전력산업에 대한 규제완화 및 자유화의 추

ii

진 성과는 극히 저조하다고 평가할 수 있다.

PJM 전력시장을 포함한 해외 전력시장의 사례분석에 의하면 전력시

장의 자유화 및 규제완화의 목표는 단순히 KWh 당 요금 얼마를 축소하

는데 있는 것이 아니라 소비자의 생활양식에 맞는 편안하고 비용효율적

인 서비스를 제공하는 것이다. 즉 소비자의 관심이 가격보다는 가치에

두어져 있음을 인식하는 것이 중요하다. 공급신뢰도와 양질의 서비스에

대한 소비자의 욕구는 다양하기 때문에 소비자의 필요에 따라 다양한

공급조건을 제시하는 것이 요구된다. 규제당국도 이러한 시장의 변화에

맞추어 그동안 통합적인 서비스 제공에 대한 규제 마인드에서 벗어나

순수 독점적인 네트워크부문의 규제에만 주안을 두는 것이 필요하다.

또한 전력시장 자유화의 편익 추정을 통해 전력시장 자유화 정책의

정당성을 밝히고, 보다 경쟁적인 전력시장으로 발전할 수 있도록 하는

다음 단계의 정책 추진이 가능하게 될 것이다.

또한 해외 전력시장의 자유화 추진과정에서 발생한 다양한 문제점과

대응방안을 검토하여 국내 전력시장 자유화 정책을 추진하는데 있어 교

훈을 삼을 수 있다. 특히 텍사스 전력시장의 소매경쟁 추진과정에서 도

출된 전력시장 관련 문제점 및 기술적 문제점들을 검토하여 국내시장에

맞는 대응책을 마련하는 것이 향후 소매경쟁의 도입을 효과적으로 추진

하는 지름길이라고 생각된다.

abstract i

ABSTRACT

In order to evaluate the performance of electricity and gas markets,

Retail Energy Deregulation Index(RED Index) and Competitiveness

Indicator were used for the energy markets in EU and G7 countries.

These indicators have been developed by the Center for the

Advanced Energy Markets and OXERA(Oxford Economic Research

Associates), respectively. According to the evaluation results through

these indicators, both indicators show the same result that UK has

the most competitive electricity market in the world.

When the RED Index is applied for the Korean electricity market,

only 10 points might be awarded in the Attribute 1(Deregulation

Plan) and Attribute 8(Generation Market Structure). It is noted that

UK got 88 points and it was ranked at the 1st place. The Korean

electricity market should be needed energy polices toward competitive

and efficient market. Above all things, the electric industry

restructuring plan, which was designed in the year of 1999 and

delayed, must resume as soon as possible.

From a brief survey of PJM(Pennsylvania-New Jersey-Maryland)

electric market and ERCOT(Electric Reliability Council of Texas), it is

believed that one of the final goals of market liberalization is not to

save a penny per KWh. Consumers want more convenient and

cost-effective services from their service providers. It is common that

price doesn't really matter, but consumers put more emphasis on

ii

value. Under the competitive market environment, consumers want

more options for their services with the reliability of supply. Utilities

and retail service providers should provide them with diverse choices

of services such as product differentiation, real time pricing, demand

response program, green power, and so on. In addition, regulator

should focus on the regulation of monopoly services, not the

regulation of the integrated services in the energy supply chain.

It is very important to quantify the benefits of market deregulation.

Even though proper data sets are not available, preliminary estimates

of restructuring benefits could be used as a good explanation for

implementing market liberalization policies. We can probably utilize

these benefits to persuade opponents against electric industry

restructuring.

We can find out several issues related to market deregulation from

the advanced electricity markets. Those issues are gaming and price

spikes in the wholesale market, default service provider, billing and

metering, switching delays, generation and transmission adequacy,

congestion management, financial health of market participants,

transmission expansion, ISO governance, etc. In the process of electric

industry restructuring, above problems should be addressed and

prepared in advance to make retail market fully liberalized.

This study tried to answer some issues based upon the previous

experiences of foreign energy markets, however, further researches

should be needed to tackle all of them in detail.

차례 i

제목 차례

Ⅰ. 서 론 ························································································ 1

Ⅱ. 전력시장 자유화 수준의 측정과 비교 ··································· 4

1. 소매시장 규제완화 지수(RED Index) ·············································· 4

2. 경쟁력 지수(Competitiveness Indicator) ········································ 11

Ⅲ. 전력시장 자유화에 따른 주요 이슈 ····································· 25

1. 디폴트 서비스(default service)의 제공 ·········································· 25

2. 가상적 소비자 선택권(virtual customer choice) ···························· 30

3. 표준화된 도매시장의 설계(standard market design) ···················· 32

Ⅳ. PJM 전력시장 자유화의 성과 ·············································· 35

1. PJM 전력시장의 개관 ····································································· 35

2. PJM 전력시장 자유화의 성과 ························································ 38

Ⅴ. 텍사스 전력시장의 운영실태와 당면과제 ··························· 48

1. 텍사스 전력산업의 개관 ································································· 48

2. 텍사스 전력산업 구조개편의 추진 ················································· 51

3. ERCOT의 시장구조 ········································································ 58

4. 텍사스 전력시장의 당면과제 ·························································· 62

ii

Ⅵ. 요약 및 결론 ········································································· 72

참고문헌 ······················································································· 79

차례 iii

표 차례

RED 지수의 평가영역별 평가기준 ······································· 5

주요 조사대상의 연도별 RED 지수의 평가점수 및 순위 ···· 7

경쟁력 지수의 평가기준 및 가중치 ···································· 14

시장집중도의 평가점수 분포 ·············································· 15

유럽 전력시장의 경쟁력 지수 평가점수 분포(2001년) ······· 20

유럽 전력시장의 경쟁력 지수의 평가순위(2001년) ············ 21

유럽 전력시장의 경쟁력 지수의 평가순위(2002년) ············ 22

미국 전력시장의 경쟁력 지수 평가점수 분포(2001년) ······· 23

PJM의 개관 ········································································· 35

PJM의 전력거래 금액(2002년말) ········································· 36

PJM 전력시장의 발전 ························································· 37

PJM 전력시장의 구조개편 편익 ········································· 44

텍사스의 부문별 전기요금 ·················································· 49

텍사스의 전원구성(2001년) ················································· 50

부문별 전력요금 절약액(백만불) ········································ 55

공급업자 교체현황 ······························································ 56

iv

그림 차례

[그림 2-1] 전력시장의 평가절차 ························································· 19

[그림 4-1] 전력시장 자유화의 편익 ···················································· 39

[그림 5-1] 텍사스 전력시장의 시장참여자 ········································· 59

Ⅰ. 서론 1

Ⅰ. 서 론

1999년 전력시장의 자유화와 규제완화를 위한 기본계획이 마련된 이

후 국내 전력산업은 발전부문을 중심으로 경쟁체제로 점진적으로 전환

하고 있으며, 초기 단계의 전력시장의 구축과 규제기관의 설립으로 경쟁

적 전력시장의 기본골격을 마련하였다.1) 그러나 전력시장 자유화에 대

한 일부 이익집단의 반대와 정책 추진의 일관성 상실로 인해 완전한 소

매경쟁 단계의 도입이라는 최종적인 목표를 향해 더 이상 앞으로 나아

가지 못하고 있다.

한편 해외 전력시장에서는 영국, 호주, 노르웨이, 미국의 일부 주를 중

심으로 소비자에게 더 많은 혜택을 보장하기 위해 자유화의 범위를 점

차 확대해 나가고 있다. 물론 캘리포니아 사태와 다국적 에너지회사인

엔론(Enron)의 도산, 뉴욕의 대정전 등으로 인해 에너지시장의 자유화에

대한 우려도 증가하고 있지만, 소비자에게 더 나은 서비스의 제공이라는

전력시장 자유화의 목표를 달성하기 위해 기존 전력시장의 개선 및 소

비자 선택권의 확대를 지속적으로 추진하고 있다.

최근 전력시장 자유화의 추진실적에 대한 평가 작업이 이루어지고 있

는데, 대표적으로 미국의 소매시장 규제완화 지수(RED Index; Electricity

Retail Energy Deregulation Index)와 유럽의 경쟁력 지수(Competitiveness

Indicator)를 들 수 있다. 이러한 전력시장 자유화 지수를 통해 각국의

1) 전력산업 구조개편 관련법안은 2000년 12월 국회를 통과하여 2001년 4월 한국전력

공사의 발전부문이 6개 발전자회사로 분리되었고, 전기위원회와 전력거래소가 설립

되었다.

2

전력시장이 얼마나 효율적으로 운영되고 있는지 여부를 판단할 수 있으

며, 전력시장의 자유화를 추진하는 방향, 시기 및 집행절차에 대한 정책

대안을 도출할 수 있을 것이다. 물론 각국의 전력산업이 당면한 여건과

특성에 따라 자유화의 수준은 차이가 날 수 있으므로 평가결과에 대한

해석에는 더욱 세심한 주의가 필요하다.

본 연구는 해외 전력시장의 자유화 수준에 대한 지표를 소개하면서

국내 전력시장의 위치를 객관적으로 평가하고, 국내 전력시장의 자유화

와 규제완화를 위한 정책방향을 제시하고자 한다. 특히 소매경쟁의 점진

적 확대를 위한 해외 전력시장의 정책추진 사례를 바탕으로 국내 전력

시장에 적용 가능한 효과적인 정책수단을 모색하고자 한다.

국내 전력시장의 최우선 과제는 도매경쟁시장의 도입으로 본 연구의

추진에 대한 시의적절성을 문제 삼을 수 있지만, 효율적인 도매경쟁시장

의 도입과 소매경쟁의 확대는 전력시장 자유화의 두 가지 축으로 하나

만을 추진하거나 순차적으로 추진하는 것은 바람직하지 않음을 해외사

례를 통해서 알 수 있다. 따라서 도매경쟁시장의 구축과 더불어 소매경

쟁에 대한 다양한 분석과 문제제기가 필요하며 본 연구는 향후 추진될

예정인 소매경쟁을 위한 정책수립에 기여할 수 있을 것으로 판단된다.

본 연구는 소매시장 규제완화 지수 등을 활용하여 전력시장의 자유화

에 대한 각국의 사례를 비교분석하고, 이러한 분석결과를 바탕으로 국내

전력시장에 대한 시사점을 도출하고자 한다. 본 연구는 다음과 같이 구

성된다. 서론에서는 본 연구의 추진배경과 필요성을 간략하게 정리한다.

이어 2장에서 전력시장의 자유화 수준을 측정하기 위해 개발된 RED 지

수와 경쟁력 지수를 소개하고 이들 지수에 따른 전력시장의 자유화 정

도를 평가한다. 3장에서는 전력시장 자유화 정책을 추진함에 있어서 발

Ⅰ. 서론 3

생되는 주요 이슈와 대응책을 살펴본다. 그리고 4장에서는 미국 PJM 전

력시장의 구조개편에 따른 혜택의 크기를 구체적으로 조사한 연구결과

를 소개한다. 5장에서는 미국의 50개 주 가운데 가장 모범적인 전력시장

운영모델의 하나인 Texas 전력시장에 대한 실태와 당면과제를 살펴본다.

마지막으로 6장에서는 본 연구의 결과를 요약하면서 국내 전력시장에

대한 시사점을 제시하고자 한다.

4

Ⅱ. 전력시장 자유화 수준의 측정과 비교

1. 소매시장 규제완화 지수(RED Index)

RED 지수는 에너지산업의 규제완화와 자유화에 대한 연구기관인

CAEM(the Center for the Advancement of Energy Markets)에서 개발

하여 미국의 각 주와 캐나다, 영국, 뉴질랜드, 호주 등의 에너지시장의

자유화 수준을 측정하는 대표적인 도구이다.2) RED 지수는 1999년에 소

매경쟁의 추진정도를 측정하는 도구로 처음 고안되었는데, 점차 분석대

상이 확대되어 현재는 약 70여개의 독립적인 전력시장에 대해 시장의

성과와 구조개편 정책에 대해 평가를 하고 있다. RED 지수는 가격인하

와 서비스 향상이라는 소매경쟁의 기본목표를 달성하기 위해 요구되는

모범적인 규제정책의 수행과 시장구조의 효과적인 개편에 기여하기 위

해 만들어졌다.

우선 RED 지수는 전력시장에 대해 경쟁체제부문, 발전부문, 소비자부

문, 배전부문, 규제부문의 다섯 가지 영역에 걸쳐 22개 특성에 따라 점

수를 부여하고, 이 점수를 특정한 가중치에 따라 평가하여 분석대상의

순위를 매기는 방식으로 작성된다. RED 지수를 도출하기 위한 평가영역

과 구체적인 평가기준은 다음 에 구체적으로 제시되어 있다.

2) CAEM은 1999년 7월에 설립된 미국 워싱톤DC에 소재하고 있는 비영리 민간연구소

이다. CAEM에 관한 더 많은 정보는 www.caem.org를 참조하면 된다.

Ⅱ. 전력시장 자유화 수준의 측정과 비교 5

평가영역 평가기준 가중치

경쟁체제

1. 구체적인 규제완화 계획의 존재 5%

2. 소매자유화 고객의 비율 5%

3. 공급자 전환비율 5%

4. 사업자의 비경쟁적 행위에 대한 방지 10%

5. 사업규범(business practice)의 표준화 10%

6. 경쟁적 요금징수서비스 제공 3%

7. 경쟁적 계량서비스 제공 2%

발전

8. 발전시장의 구조 10%

9. 도매경쟁시장의 운영 모델 10%

10. 좌초비용의 합리적 추정 3%

11. 좌초비용의 회수 방식 3%

소비자

12. 소비자 정보의 접근용이성 2%

13. 소비자 교육 프로그램 2%

14. 비자유화 고객에 대한 공급 10%

배전

15. 비자유화 고객에 대한 공급 위험 4%

16. 비자유화 고객에 대한 공급가격 설정 4%

17. 배전설비에 대한 성과기준 규제 2%

18. 배전요금 산정방식 2%

19. 송전접속에 대한 정책 5%

규제

20. 전력 및 가스의 규제영역 통합 1%

21. 규제기관의 구조조정 1%

22. 규제기관의 예산조달 방식 1%

RED 지수의 평가영역별 평가기준

출처 : CAEM, Electricity Retail Deregulation Index 2003, April 2003.

6

에 제시되어 있는 22개 평가기준에 대한 평가점수는 다음의

절차에 따라 부여된다. 우선 각 평가기준에 대해 최대 10점의 점수를 부

여하여 총 220점을 개별 조사대상이 획득할 수 있다. 그런데 각 평가기

준에 대해 가중치를 적용하여 최대 100점으로 환산하여 평가를 한다. 따

라서 RED 지수가 0이면 기존의 전통적인 수직통합의 산업구조와 원가

반영규제방식을 유지하는 것으로 판단할 수 있다. 반면 100점을 획득한

조사대상은 소매경쟁을 위한 가장 효율적이고 완벽한 정책을 실행하고

있다고 할 수 있다.

한편 RED 지수를 적용함에 있어 조사대상이 점차 확대된 점과 함께

2001년의 지수 산정과 2002년의 지수 산정에서 가중치의 변화가 있었다.

즉 평가기준 14. 비자유화 고객에 대한 공급에 대해 가중치가 3%에서

10%로 조정되었다. 그리고 다른 평가기준에 대한 가중치도 미세하게 조

정되었다. 이러한 가중치의 변화는 경쟁적 전력시장에서 보다 중요한 요

소로 작용하는 평가기준에 대해 더 많은 점수를 부여하기 위함이었다.

한편 2003년부터 평가기준 2와 평가기준 3에서 비율을 구간별로 평가

점수를 부여하는 대신 실제 비율을 점수로 그대로 반영하도록 평가점수

매기는 방식이 적용되었다. 예를 들면, 소매자유화 고객의 비율이 76%에

서 100%까지를 차지하는 경우 동일한 점수를 부여하던 방식에서 실제

소매자유화 고객의 비율을 0.76으로 환산하여 적용하는 방식으로 바뀌었

다.

이상에서 설명한 RED 지수를 이용해서 전력시장의 자유화 정도를 측

정하는 방식의 최대 장점은 지수산정이 용이하고 간편하다는 것이다. 평

가기준이 간단하고 누구나 이해하기 쉽다는 점은 평가결과에 대한 시비

를 줄일 수 있다는 점과도 직결된다. 또한 실증적인 분석에 선행하여 항

Ⅱ. 전력시장 자유화 수준의 측정과 비교 7

상 제기되는 통계자료 상의 제약에서 자유로울 수 있다. 아울러 이러한

단순한 평가기준과 평가절차에 의해 나타나는 평가순위는 각 국 또는

지역별 비교분석을 보다 용이하게 할 수 있도록 만든다.

RED 지수를 적용한 평가대상에 대한 분석결과를 정리하면 다음의

와 같다.

평가대상2001년

RED 지수

2002년

RED 지수

2003년

RED 지수

2003년

순위

영국 N/A 83 88 1

뉴질랜드 N/A 75 75 2

텍사스주 31 69 69 3

펜실베니아주 67 67 67 4

메인주 59 64 64 5

알버타주 57 60 61 6

뉴욕주 58 61 60 7

워싱톤DC 47 54 54 8

미시간주 31 53 52 9

메릴랜드주 47 53 52 9

빅토리아주 N/A 50 50 11

뉴저지주 37 50 50 11

버지니아주 18 34 42 13

매사추세츠주 34 42 42 13

뉴햄프셔주 29 40 39 15

주요 조사대상의 연도별 RED 지수의 평가점수 및 순위

출처 : CAEM, Electricity Retail Deregulation Index 2003, April 2003.

주 : 영국, 뉴질랜드, 호주의 빅토리아주에 대한 평가는 2002년부터 시작됨.

8

위의 에서 제시되어 있는 일부 평가대상의 평가순위에 대한

특징을 간략하게 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 영국은 88점을 기록하여 가장 효과적으로 소매시장 자유화를 추

진하고 있는 것으로 평가되었다. 따라서 2003년 RED 지수의 평가순위에

서도 1위를 차지하였다. 특히 2002년 4월부터 평가기준 14에 직접적으로

연결되는 비자유화 고객에 대한 가격통제를 폐지함으로써 소매시장에

대한 규제당국의 자신감을 나타낸 점이 높은 평가점수를 획득하는데 기

여하였다. 결국 영국 전력산업의 구조개편 성과와 전력시장의 효율적 운

영은 관련 업계 및 이해당사자들로부터 가장 높은 평가를 받고 있음을

알 수 있다.

둘째, 뉴질랜드는 RED 지수의 평가점수가 75점으로 전체 순위에서 2

위를 차지하였다. 뉴질랜드는 1980년대에 규제완화 작업을 시작하였다.

하지만 뉴질랜드의 경우 다른 나라와는 달리 배전사업에 대해서는 경량

규제(light-handed regulation)를, 도매시장과 소매시장에 대해 자율규제

(self-regulation)를 실행하고 있다. 비록 약 60%의 발전부문이 정부에 의

해 소유되고 있지만 발전시장은 경쟁적으로 운영되고 있는 점도 특징적

이라고 할 수 있다.

셋째, 미국의 경우 RED 지수는 각 주별로 평가되어 제시되고 있다.

2001년 RED 지수에서 전반적으로 저조한 평가를 받은 이후 텍사스, 펜

실베니아, 메인, 뉴욕, 워싱톤DC, 메릴랜드, 미시간, 뉴저지의 8개 주에

서 소매경쟁에 대한 긍정적인 성과가 나타나고 있다. 이들 주들의 평가

점수는 50점을 상회하는 것으로 나타났다. 이들 가운데 텍사스주는 RED

지수의 평가점수가 69점으로 3위를 차지하였다. 텍사스주의 전력시장

(ERCOT)은 텍사스 주의 85%에 해당하는 지역과 소비자를 담당하고 있

Ⅱ. 전력시장 자유화 수준의 측정과 비교 9

는데, 텍사스 공익산업규제기관(PUCT)의 일관적인 규제정책으로 소매시

장의 효율적인 운영이 이루어지고 있다. 물론 텍사스주의 경우 가스시장

에서의 소비자 선택권이 부여되지 못하고 있는 점이 전력시장에서의 소

비자 자유화와의 진전과는 다소 괴리가 있는 규제체계상의 문제점으로

지적되고 있다.

한편 캘리포니아의 경우 2001년 RED 지수는 32점을 보였는데 캘리포

니아 사태 이후 강력한 주정부 규제강화로 인해 급격한 지수의 하락을

보이고 있다. 2003년의 경우 겨우 11점을 기록하여 28위를 차지하고 있

다. 캘리포니아주 이외의 평가대상 주들은 대개 10점 이하의 상대적으로

낮은 평가점수를 나타내고 있으며, 위스콘신주를 비롯한 22개의 주에서

는 전력산업 구조개편 및 규제완화 작업이 전혀 추진되지 않기 때문에

RED 지수의 평가점수가 0으로 나타나 있다.3)

넷째, 캐나다의 각 주별 동향을 개략적으로 살펴보면 다음과 같다. 캐

나다의 알버타주와 온타리오주의 전력산업 구조개편 및 자유화 정책은

비교적 성공적으로 추진되고 있다고 할 수 있다. 이를 반영하여 RED 지

수의 평가점수도 알버타의 경우 61점으로 6위에 올라있고, 온타리오도

33점으로 19위를 차지하고 있다. 온타리오의 경우 2002년에는 소비자의

공급자 전환비율이 25%로 급격하게 증가한 점을 반영하여 45점의 RED

지수 평가점수를 받기도 했지만, 온타리오 정부가 가격상한제를 도입하

여 규제를 강화하는 법안을 2002년에 발의함에 따라 평가점수는 33점으

로 크게 하락하게 되었다.4)

3) 위스콘신, 조지아, 하와이, 인디애나, 노스캐롤라이나, 플로리다, 와이오밍, 캔사스,

유타, 미주리, 테네시, 알라스카, 사우스다코다, 사우스캐롤라이나, 오클라호마, 미네

소타, 미시시피, 루이지애나, 알라바마, 아이다호, 콜로라도, 네브라스카 등이 22개

주에 해당된다.

4) 온타리오의 동 법안(Electric Pricing Conservation and Supply Act 2002)은 2002년

10

다섯째, 호주에서 소매경쟁은 대규모 상업용 수용가와 산업용 수용가

에 대한 소매경쟁을 허용한 이후 빅토리아주와 뉴사우스웨일즈주 등에

서 2002년 1월부터 본격적으로 시작되었다. 그러나 퀸즈랜드주의 경우

연간 전력소비량이 160MWh 이상인 수용가에 대해 소비자선택권을 부

여하였지만, 소규모 수용가에 대한 소비자 선택권의 확대는 보다 구체적

인 검토를 거친 이후에 결정하는 것으로 지연되고 있다. 호주의 빅토리

아주는 2003년 RED 지수 50점으로 11위에 기록되었고, 뉴사우스웨일즈

주는 29점으로 20위를 그리고 퀸즈랜드는 22점으로 25위를 나타내었다.

이상에서 제시된 RED 지수에 따라 국내 전력시장의 위치를 판단해

볼 수 있을 것이다. 국내 전력산업의 규제완화 작업은 추진 중단된 상태

이므로 RED 지수를 추정할 수 있는 개별적인 평가지표 22개에 대한 관

련 자료를 구하기는 어렵다. 따라서 미완의 정책에 의해서 구체적인 자

료를 구할 수 없는 경우를 모두 0점으로 처리하게 되면 다음과 같은 평

가기준에서 어느 정도 점수를 얻을 수 있을 것으로 판단된다. RED 지수

산출을 위한 평가기준과 가중치를 적용하여 국내 전력시장의 자유화 수

준을 평가하면 평가기준 1과 평가기준 8에 대해 일정한 평가점수를 획

득할 수 있을 것이다.

우선 비록 추진이 중단된 상태이지만 국내 전력산업에 경쟁을 도입하

기 위한 구체적인 구조개편계획이 마련되어 있다. 그러므로 평가기준 1

에 대해서는 해당항목에 배정된 점수를 다 획득할 수 있을 것이다. 결국

RED 지수에서 할당된 평가점수 가운데 5점을 얻게 된다.

또한 평가기준 8에 해당하는 발전시장의 경쟁적 구조에 대해서는 국

11월부터 2006년 5월 1일까지 소비자의 전기요금을 kWh 당 4.3센트로 고정시키는

것으로 이러한 가격결정으로 인해 발생하는 손실은 조세로 보전하는 것이 주된 내

용이다.

Ⅱ. 전력시장 자유화 수준의 측정과 비교 11

내 발전경쟁시장을 어떻게 보느냐의 관점에 따라 논란의 여지가 존재한

다. 즉 6개의 발전자회사로 구분되어 발전경쟁 단계에 있는 국내의 발전

부문을 진정한 경쟁체제의 발전시장으로 볼 수 있느냐 하는 점이다. 현

재의 발전비용을 기준으로 한 CBP 단계의 발전시장을 진정한 의미의

경쟁체제로 보기는 어렵다.5) 경쟁의 틀만 갖추고 있을 뿐 발전사업자

간의 치열한 경쟁은 발견하기 어렵다는 것이다. 따라서 RED 지수에서

할당된 평가점수 5점 정도를 부여할 수 있을 것이다. 이는 10점과 0점

사이의 중간에 해당하는 평가점수이다.

결국 RED 지수를 적용한 국내 전력시장의 자유화에 대한 평가점수를

합산해 보면 대략 10점 정도를 부여할 수 있을 것으로 여겨진다. 가장

높은 평가를 받고 있는 영국과 비교해 보면 국내 전력산업에 대한 규제

완화 및 자유화의 추진 성과는 극히 저조하다고 볼 수 있다. 이 결과를

다시 2003년 RED 지수에 의한 평가순위에 대입해 보면 캘리포니아주

다음에 해당하는 29위가 될 수 있을 것이다. 여기에서 순위 자체가 중요

한 의미를 지닌다고 보기는 어렵지만 국내 전력시장의 위치를 세계 각

국의 사례와 비교하여 쉽게 짐작해 볼 수 있다는 데 의의가 있다.

2. 경쟁력 지수(Competitiveness Indicator)

경쟁력 지수는 영국 통상부(Department of Trade and Industry, DTI)

의 발주에 따라 컨설팅 기관인 OXERA(Oxford Economic Research

Associates)에서 에너지시장의 자유화 정도를 평가하기 위해 고안한 지

표이다.6) 영국의 공공서비스협약(Public Service Agreement)에 따르면

5) 여기에서 CBP는 Cost-based Pool의 약자로 사전에 미리 정해진 발전기의 비용수준

에 따라 발전가능 발전기가 시장청산 발전물량에 의해 결정되는 방식이다.

12

영국은 매년 EU와 G7 국가들의 에너지시장에서 3위 이내의 가장 경쟁

적인 에너지시장을 유지해야 한다고 되어 있다.7) 그리고 DTI는 2003년

여름부터 영국의 에너지시장이 얼마나 경쟁적인지에 대한 평가를 하고

이를 보고해야 하는 의무가 부여되어 있다. 그래서 OXERA는 에너지시

장의 자유화 정도를 평가하기 위해 경쟁력 지수를 개발하고, 이 경쟁력

지수를 바탕으로 EU와 G7 국가의 에너지시장에 대한 경쟁력 순위를 조

사하게 된 것이다.

다음은 OXERA(2003)에서 만든 경쟁력 지수의 측정방법을 살펴보고,

영국을 포함한 조사대상국의 평가결과를 개략적으로 정리하고자 한다.

에너지시장의 경쟁력을 평가하기 위해 우선 초기 여과기(initial filter)

에 해당하는 조건을 설정하고 이를 통과하는 국가들이 일단 경쟁적인

에너지시장을 보유하고 있다고 판단한다. 그리고 이들 국가의 에너지시

장, 여기서는 전력시장과 가스시장에 대해 보다 구체적인 평가기준에 따

라 세부적으로 시장의 자유화 수준을 평가하고 순위를 부여하게 된다.8)

초기 여과기에 해당하는 조건은 첫째, 송전부문의 분할(unbundling)

여부, 둘째, 송전설비에 대한 제3자 접속(regulated third-party access)의

허용, 셋째, 판매시장의 개방 즉 소비자선택권의 부여 수준이다. 송전분

할과 제3자 접속은 “통과” 혹은 “통과 못함“으로 조건의 충족 여부를

평가하게 되고, 판매시장의 개방은 전력시장 혹은 가스시장 가운데 어느

하나를 100% 개방한 경우에 여과기를 통과하는 것으로 상정한다. 이러

6) OXERA는 20여년의 역사를 지닌 독립적인 경제 및 관련분야 컨설팅기관으로 기업

전략, 정부 정책 및 규제 등의 분야에서 많은 연구를 수행하고 있다.

7) 공공서비스협약은 에너지정책에 대한 다양한 측면을 포괄하고 있는데, 영국 정부가

규정한 이 협약의 목표치(target)를 달성해야 한다.

8) OXERA(2003)의 에너지시장에 대한 분석은 전력과 가스시장을 모두 포함하고 있지

만 본 연구에서는 전력시장에만 주안을 두고 설명하고자 한다.

Ⅱ. 전력시장 자유화 수준의 측정과 비교 13

한 초기 여과기의 전제조건을 충족하는 에너지시장을 가진 국가는 EU

와 G7 해당국 가운데 오스트리아, 핀란드, 이태리, 스페인, 스웨덴, 그리

고 영국의 6개 국가이다.

한편 OXERA는 북미시장에 대한 상대적 지위를 평가하기 위해 미국

과 캐나다의 에너지시장에 대해서도 동일한 분석을 수행하였다. 그러나

영국은 England와 Wales, Scotland, 그리고 Northern Ireland의 3개 시

장으로 구분되어 있고, 미국과 캐나다는 각 주별로 혹은 Province 별로

시장이 구분되어 있으므로 이들 시장을 하나의 시장으로 평가하기 위한

합산절차가 필요하게 된다. 예를 들면, 영국의 전력시장의 경우 전력판

매량을 기준으로 England와 Wales는 87.9%, Scotland는 9.7%, 그리고

Northern Ireland는 2.4%로 개별 시장의 상대적 크기를 감안하여 하나

의 지수를 산출하였다.

미국과 캐나다의 경우는 더 많은 개별 시장을 포함하고 있기 때문에

유럽 각국과 비교하기 위해 좀 더 복잡한 방식에 의해 하나의 시장으로

통합하는 개념을 적용하였다. 미국 전력시장의 경우 초기 여과기의 조건

을 통과한 주와 통과하지 못한 주를 구분하여 전력판매량을 기준으로

나누면 대략 전력시장은 29.1 대 70.9의 비율로 비경쟁적인 시장이 우세

하게 된다. 이러한 시장의 분할구도를 그대로 반영한 채 유럽시장에서

가장 큰 독일 전력시장(513 TWh)과 유사한 크기로 자르게 되면, 초기

여과기를 통과한 주로는 오하이오가 선택되고, 초기 여과기를 통과하지

못한 주로는 캘리포니아와 텍사스가 선택되어 이들 3개주를 미국의 대

표적인 주로 하나의 지수를 도출하게 된다.9) 오하이오의 전력시장 크기

는 164.3 TWh인데, 이는 513 0.291=149.3 TWh와 유사한 수준이다. 또

9) 텍사스주의 경우 100% 전력시장이 개방된 것으로 알려져 있지만 실제는 IOU의 시

장(70% 정도)만 개방된 것으로 조사되었다.

14

한 164.3 (0.71/0.29)=402.25 TWh이므로 캘리포니아와 텍사스의 두 전

력시장을 합하게 되면(513.8 TWh), 초기 여과기를 통과하지 못한 비경쟁

적인 주를 대표하는 시장크기를 맞추게 된다. 결국 이들 3개 주는 미국

전력시장의 분할구도를 24 대 76(164.3 TWh 대 513.8 TWh)으로 근사하

게 맞추는 것으로 상정하여 미국 전력시장을 대표하는 하나의 지수를

도출하게 된다.

다음으로 영국을 포함한 이들 국가에 대해 에너지시장의 상류부문, 도

매부문, 하류부문, 네트워크부문으로 구분하여 각 부문별로 적절한 평가

기준에 따라 시장의 자유화 수준을 평가하게 된다.

평가영역 평가기준 가중치

상류부문

발전시장의 집중도 70

시장의 기술적 개방 15

역외수입에 대한 개방 15

도매부문

가격정보의 공개 50

가격정보 공개물량의 점유비 25

표준계약의 존재 25

하류(판매)부문

판매시장의 개방 -

판매시장의 집중도 70

시장개방 이후 연간 공급자 변화율 30

네트워크부문

송전부문의 분할 30

송전부문의 제3자 접속 30

배전부문의 분할 20

배전부문의 제3자 접속 20

경쟁력 지수의 평가기준 및 가중치

출처 : OXERA(2003)

Ⅱ. 전력시장 자유화 수준의 측정과 비교 15

위의 에서 에너지시장의 각 부문을 평가하는 기준은 경제적

관련성, 통계자료의 획득 가능성, 그리고 평가결과 해석의 용이성에 주

안을 두고 다음과 같은 평가기준이 선택되었다. 한편 각각의 평가기준에

따른 평가점수는 다음과 같이 산정된다. 우선 각 평가기준은 10점을 최

고 점수로 하고 최하위 점수는 0점을 부여한다. 그리고 에 제시

되어 있는 대로 각 부문별 가중치는 각각 100%가 되도록 하였으며, 판

매시장의 개방정도(%로 표시)는 최종적인 판매부문의 점수와 개방정도

를 곱하여 판매부문의 점수가 되도록 하였다.

상류부문의 시장집중도에 대한 평가점수는 상위 3개사의 시장점유비

에 따라 다음 의 기준으로 평가된다. 즉 상위 3개사의 시장점유

비가 20% 내지 30%를 차지하는 경우 가장 경쟁적인 시장으로 간주하여

최고점수인 10점을 부여하고, 반면에 70% 이상을 차지하면 비경쟁적인

시장으로 평가점수 0점을 부여한다. 여기에서 최적의 시장점유비를 20%

라고 상정한 것은 EU의 경쟁정책에 대한 기준을 참고로 한 수치이다.

시장점유비(%) 평가점수

20-30 10

30-40 8

40-50 6

50-60 4

60-70 2

70-100 0

시장집중도의 평가점수 분포

출처 : OXERA(2003)

여기에서 시장점유비는 다음과 같은 예를 통해서 산출할 수 있다. 만

16

약 시장구조가 3개 회사가 각각 33%로 균등하게 나누어져 있다고 하면

시장점유비는 다음과 같이 계산된다. (1/3×1/3)+(2/3×1/3)+(3/3×1/3)=

2/3, 즉 시장점유비는 66%가 된다는 것이다. 이는 개별회사의 시장구성

비 1/3에 누적 시장점유율을 각각 곱한 것을 전부 더해서 구한 것이다.

상류부문의 시장개방을 나타내는 판단기준으로는 신규 발전소 허가과

정과 소요되는 기간, 잉여설비의 크기, 발전회사와 판매회사 사이의 수

직적 관계 등을 들 수 있다. 하지만 이러한 기준에 대한 구체적인 자료

의 획득이 곤란하며 그 해석 또한 용이하지 못하다. 따라서 발전시장의

개방에 대한 대체변수(proxy)로 시장의 기술적 개방정도와 역외수입에

대한 개방 등의 판단기준을 활용하게 된다. 기술적 개방정도는 시장에

대한 비차별적 접근과 관련된 시장규칙이나 신규설비 건설을 위한 입찰

에 대한 비차별적 접근 등으로 나타낸다. 또한 유럽의 경우 국가간 전력

연계에 의해 프랑스의 전력회사가 영국의 도매시장에 접근할 수 있는데

이 때 얼마나 용이하게 시장에 접근할 수 있는가를 상류부문 개방의 수

준을 판단하는 기준으로 사용하게 된다. 이러한 판단기준은 이분법적으

로 점수를 부여하게 되는데, 비차별적 접근이 가능하면 10점을 주고, 그

렇지 않으면 0점으로 표시된다.

다음으로 도매시장에 대한 시장자유화의 평가기준이다. 우선 전력도매

시장은 각국별로 다양한 형태를 지니고 있다. 영국의 경우 의무풀

(mandatory pool) 형태의 전력시장으로부터 출발하였고, 프랑스는

Powernext라는 자유풀(voluntary pool) 형태의 전력시장이다. 독일의 경

우 European Electricity Exchange(EEX)라는 자유로운 시장주도의 표준

적인 도매시장의 형태로 나아가고 있다. 그리고 양자간의 계약을 중심으

로 거래가 이루어지는 도매시장의 형태를 지닌 국가들도 있다. 그러므로

Ⅱ. 전력시장 자유화 수준의 측정과 비교 17

이들 다양한 형태의 전력시장을 비교 평가하기는 용이하지 않다. 따라서

도매시장의 효과적인 운영에 대한 판단기준으로 도매시장의 가격정보를

얼마나 공개하고 있느냐를 활용할 수 있다. 도매시장의 가격정보를 공개

하면 10이고, 시장정보를 공개하지 않으면 0점을 부여하게 된다.

그리고 시장의 전체거래물량 가운데 가격정보가 공개되는 물량의 비

중도 또 다른 판단기준이다. 가격정보가 공개되는 물량이 5% 이하인 경

우에는 0점이며, 공개물량이 100%이면 10점을 부여한다. 그 중간은 도매

시장의 해당 물량비중에 따라 점수를 부여한다. 한편 거래비용의 절감을

나타내는 지표로 도매시장에서 활용되는 표준계약의 존재 여부를 판단

기준으로 삼는다. 평가점수를 부여하는 규칙은 표준계약이 존재하면 10

점, 표준계약이 없는 경우에는 0점을 부여한다.

판매시장에서의 시장집중도를 판단하는 기준은 발전시장과 동일하게

적용한다. 평가점수를 부여하는 규칙도 동일하다. 판매시장이 개방됨에

따라 소비자선택권이 점차 확대됨으로 시장개방이 시작된 이후로 연간

공급자 변화율을 계산할 수 있다. 공급자 변화율이 매년 5%가 되면 10

점이고, 0%이면 0점을 부여하게 된다. 그 사이는 선형으로 평가점수를

매긴다. 여기에서 5%를 최고점수를 받는 기준으로 설정한 것은 영국의

전력시장에서 관측된 경험적 수치를 그대로 반영한 것이다.

그리고 판매시장의 개방정도는 평가점수와 직접 곱해져서 판매시장의

자유화 정도에 반영된다. 예를 들면 판매시장의 평가점수가 8점이고 판

매시장의 개방정도가 50%이면 최종적인 판매시장의 평가점수는 4점

(8×0.5)이 된다. 물론 판매시장이 100% 개방되어 있는 경우에는 동일한

평가점수를 받게 된다. 즉 판매시장의 개방 정도가 판매시장의 자유화에

대한 가중치로서 작용하게 되는 것이다.

18

한편 판매시장에 대한 평가기준으로 판매부문의 마진(margin), 특정

소비자에 대한 다양한 요금제도, 표준화된 부하자료의 제공 등이 소매부

문의 경쟁 정도를 판단하는 기준으로 활용될 수 있다. 하지만 이러한 평

가기준에 대한 구체적인 자료는 대부분 영업상의 기밀에 해당하므로 획

득하기 어려우며, 각국별로 다양한 요금제도를 구비하고 있기 때문에 이

에 대한 직접적인 비교는 현실적이지도 못하다.

이제 전력산업의 4대 부문 가운데 마지막으로 네트워크부문에 대한

평가기준을 살펴보면, 초기 여과기의 기준으로 사용된 송전부문의 분할

과 송전설비에 대한 제3자 접속, 그리고 동일하게 배전부문의 분할과 배

전설비에 대한 제3자 접속의 네 가지 평가기준이 있다. 송전부문에 대한

기준과 동일하게 판매부문의 효율적인 경쟁여건을 갖추기 위해 배전부

문의 자산 분할이 필요하다. 아울러 배전설비에 대한 비차별적인 접속이

허용되어야 하며 배전설비의 접속료는 반드시 규제당국의 인허가가 필

요하다. 그리고 이들 네 가지 평가기준 모두 해당 기준에 따라 자산이

분할되어 있거나 혹은 비차별적 접속이 허용되어 있으면 평가점수 10점

을 부여하고, 그렇지 않으면 0점을 부여하게 된다.

경쟁부문에 해당하는 상류부문, 도매부문, 하류부문의 3가지 부문과

비경쟁부문 혹은 규제부문에 해당하는 네트워크부문의 각 부문별 평가

점수는 다음의 [그림 2-1]에 제시되어 있는 절차를 거쳐 합산하게 된다.

경쟁부문에 해당하는 3가지 부문은 각각 33%의 비중으로 균등하게 가중

치를 부여받아 합산한 뒤 경쟁부문의 점수와 네트워크부문의 평가점수

를 다시 최종소비자에 대한 경쟁부문의 비용과 비경쟁부문의 비용이 차

지하는 비율에 따라 더하게 된다. 이 때 경쟁부문의 비용과 비경쟁부문

의 비용이 최종소비자 가격에 점하는 비중은 영국의 기준을 모든 나라

Ⅱ. 전력시장 자유화 수준의 측정과 비교 19

에 동일하게 적용하게 된다. 물론 각국별 자료가 있는 경우 민감도 테스

트에서 이를 반영하여 평가점수의 변동을 관찰하게 된다.10) 전력시장과

가스시장에 대하여 동일한 계산을 하게 되면 각각의 시장에 대한 평가

점수를 계산하게 된다.

[그림 2-1] 전력시장의 평가절차

세부 평가기준별 평가점수

상류(33%) 도매(33%) 판매(33%) 네트워크

경쟁부문 평가점수 네트워크 점수

최종 전력시장 평가점수

비용구성비로 평가

출처 : OXERA(2003)

최종적으로 에너지시장의 평가점수를 얻기 위해 전력시장과 가스시장

에 대한 상대적인 크기를 반영하여 두 시장의 점수를 합하게 된다.11) 각

국의 전력시장과 가스시장의 상대적 크기를 측정하기 위해 전체 가스소

10) OXERA(2003)는 이상의 평가점수 부과방식이 얼마나 가중치에 따라 민감하게 변화

하는지 민감도 테스트를 수행하여 결과를 보고하였다.

11) 본 연구에서는 전술한대로 에너지시장 전체에 대한 평가보다는 전력시장에 대한

평가에 주안을 두고 있으므로 더 이상의 설명은 필요 없지만, 참고적으로 에너지

시장에 대한 평가과정을 실어두었다.

20

비량과 전체 전력소비량을 비교하여 가중치를 얻게 된다. 스웨덴의 경우

가스시장의 비중이 10% 이하이며, 영국의 경우 가스시장의 비중이 70%

이상으로 나타났다. 비교대상인 6개국의 가스시장의 가중치를 살펴보면

영국 74%, 스웨덴 7%, 오스트리아 60%, 핀란드 38%, 이태리 71%, 그리

고 스페인 50%이다. 대부분의 나라에서 가스시장이 전력시장 보다 큰

것으로 나타나 있는데, 이는 가스시장의 가장 큰 고객 가운데 하나로 발

전회사가 포함되어 있기 때문이라고 할 수 있다.

이상의 평가절차와 점수산정 규칙에 따라 전력시장에 대한 자유화 수

준의 평가결과를 살펴보면 다음과 같다. 여기에서 산출된 평가점수는

2001년 통계자료를 기준으로 만들어진 것이다.

오스트리아 핀란드 이태리 스웨덴 스페인 영국

상류 8.6 8.5 3.5 3.0 3.2 8.6

도매 5.0 10.0 0.0 10.0 10.0 9.9

판매 6.6 8.2 0.7 8.6 1.6 8.4

경쟁부문 6.7 8.8 1.4 7.1 4.9 8.9

네트워크 6.0 8.0 6.0 8.0 6.0 9.9

비경쟁부문 6.0 8.0 6.0 8.0 6.0 9.9

합계 6.5 8.6 2.8 7.4 5.2 9.2

유럽 전력시장의 경쟁력 지수 평가점수 분포(2001년)

출처 : OXERA(2003)

위의 의 평가점수 분포에 따라 평가순위를 각국별로 매기게

되면 다음의 과 같이 나타난다. 영국은 예상대로 각 부문별로

좋은 점수를 획득하여 최종점수 9.2점으로 유럽 전력시장에서 가장 경쟁

Ⅱ. 전력시장 자유화 수준의 측정과 비교 21

적인 시장으로 평가받으면서 1위를 차지하였다. 영국에 이어 핀란드와

스웨덴이 각각 높은 점수를 보이며 2위와 3위를 차지하고 있다. 북구의

두 나라 모두 도매시장이 100% 개방되어 아주 경쟁적인 시장을 갖추고

있음을 보여준다. 이태리와 스페인의 경우 2001년까지 소매시장이 완전

하게 개방되지 않았으므로 판매부문의 평가점수가 극히 저조하며, 이 결

과가 최종 평가점수에 그대로 반영되어 상대적으로 낮은 점수를 기록하

고 있다. 특히 스페인은 북구의 두 나라처럼 도매시장은 완전히 개방되

어 있지만, 소매시장의 개방수준이 저조하여 5위를 차지하고 있다.

평가점수 순위

영국 9.2 1

핀란드 8.6 2

스웨덴 7.4 3

오스트리아 6.5 4

스페인 5.2 5

이태리 2.8 6

유럽 전력시장의 경쟁력 지수의 평가순위(2001년)

출처 : OXERA(2003)

한편 2002년의 통계자료를 이용한 평가결과는 2001년의 평가결과와

거의 유사한 것으로 나타났다. 다만 오스트리아와 스웨덴의 평가순위가

에 나타나 있는 것처럼 뒤바뀌었다. 이는 오스트리아 전력시장

에서의 도매부문의 개방 정도가 향상되어 평가점수가 2001년의 5.0에서

2002년의 8.7로 상승한 점이 반영된 것이다. 오스트리아는 최근 네트워

크부문의 규제를 배전부문으로까지 확대하고 도매시장의 경쟁 제고를

추진하는 등 경쟁적 전력시장을 구축하기 위해 규제체계를 정비하였다.

22

스페인과 이태리는 여전히 판매부문의 시장개방이 완전하게 이루어지지

않아 저조한 평가점수와 평가순위를 유지하고 있다.12)

평가점수 순위

영국 9.2 1

핀란드 8.6 2

오스트리아 8.0 3

스웨덴 7.4 4

스페인 5.8 5

이태리 3.4 6

유럽 전력시장의 경쟁력 지수의 평가순위(2002년)

출처 : OXERA(2003)

OXERA(2003)의 경쟁력 지수를 통한 미국과 캐나다의 전력시장의 자

유화에 대한 평가결과를 살펴보면, 미국의 전체 평균은 3.6으로 이태리

보다는 경쟁적이지만 비교대상인 다른 국가들에 비해서는 경쟁적이지

못한 것으로 나타났다.13) 각 주별 경쟁력 평가점수를 에서 보면

캘리포니아가 가장 높은 점수를 받았으며 그 뒤로 일리노이, 오하이오가

뒤따르고 있다. 캘리포니아의 경우 에너지위기사태로 인해 주정부의 강

력한 시장규제 조치가 내리기 전의 통계자료를 이용한 평가결과이다. 따

라서 캘리포니아의 전력시장이 가장 경쟁적이라는 평가는 수정이 필요

하다. 또한 텍사스의 경우는 발전시장에서 조금 경쟁적인 시장구조를 보

이고 있을 뿐 도매시장이나 판매부문의 경우 전혀 경쟁적이라는 평가를

12) 2002년의 평가점수 분포는 2001년과 별 차이가 없는 탓에 여기에서는 제시하지 않

았다. 또한 에너지시장 전체의 평가결과도 생략하였음을 밝혀둔다.

13) 미국과 캐나다의 2001년 통계자료를 바탕으로 평가한 결과이다.

Ⅱ. 전력시장 자유화 수준의 측정과 비교 23

받지 못하고 있다. 다만 텍사스의 네트워크부문은 캘리포니아, 플로리다,

오하이오 등과 함께 비교적 높은 점수를 받고 있다.

한편 캐나다의 경우 온타리오가 2.2점을 기록한 것을 제외하면 퀘벡과

브리티시콜롬비아는 각각 1.2점과 0.8점의 저조한 평가점수를 기록하였

다. 캐나다 전체 전력시장에 대한 평가점수는 1.5점으로 유럽의 6개 비

교대상국보다 저조한 것으로 평가되었다.

캘리포니아 플로리다 일리노이 오하이오 텍사스 미국

상류 4.4 7.0 7.0 3.0 4.4 4.1

도매 5.0 0.0 0.0 0.0 0.0 1.6

판매 2.9 0.0 7.2 5.8 0.0 2.3

경쟁부문 4.1 2.3 4.7 2.9 1.5 2.6

네트워크 6.0 6.0 3.0 6.0 6.0 6.0

비경쟁부문 6.0 6.0 6.0 6.0 6.0 6.0

합계 4.6 3.4 4.2 3.8 2.8 3.6

미국 전력시장의 경쟁력 지수 평가점수 분포(2001년)

출처 : OXERA(2003)

국내 전력시장의 자유화에 대한 평가를 함에 있어서 OXERA(2003)의

경쟁력 지수를 적용하는 것은 현재 시장상황에서는 시기상조라고 판단

된다. 평가기준에 대한 관련 자료의 부재라는 기본적인 문제점과 함께

네 가지 주요 평가영역별로 구체적인 시장구조가 여전히 갖추어져 있지

않다. 그래서 경쟁력 지수에 의한 국내 전력시장의 자유화에 대한 평가

는 다음 기회로 미루는 것이 적절하다. 하지만 전력시장에 대한 규제완

화 및 시장개방 정도를 이러한 지표를 활용하여 평가하고 조사대상국과

24

비교함으로써 국내 전력시장의 부족한 부문과 향후 개선해야 할 부문을

손쉽게 알 수 있다는 데 의의가 있다.

한편 RED 지수와 경쟁력 지수를 서로 비교해 보면, 우선 평가결과에

서 영국 전력시장이 가장 경쟁적이라는 평가결과는 일치하지만 세부적

으로 미국 전력시장에 대한 평가는 상당한 차이를 나타내고 있다. 특히

텍사스 전력시장에 대한 두 지수의 평가는 완전히 차이를 나타내고 있

다. RED 지수에 의한 텍사스 전력시장의 평가는 상당히 호의적인데 반

해 경쟁력 지수에 의한 평가는 그러하지 못하다. 이는 평가기준과 평가

점수 부여방식에서의 차이에도 상당부분 기인하지만, 텍사스 전력시장

특히 판매부문에 대한 평가에서 많은 차이가 난다.

Ⅲ. 전력시장 자유화에 따른 주요 이슈 25

Ⅲ. 전력시장 자유화에 따른 주요 이슈

제2장에서는 전력시장의 자유화 및 규제완화 작업이 추진된 이후 각

국별로 시장구조나 시장의 운영에 있어서 얼마만큼 많은 성과를 나타내

고 있는지를 측정하고 이러한 성과를 지수로 환산하여 각국의 전력시장

에 대한 평가순위를 매긴 결과를 정리하였다. RED 지수와 경쟁력 지수

는 평가절차와 평가점수 산정방식이 상이하지만 영국의 전력시장이 가

장 경쟁적이라는 평가결과를 보여주었다. 대부분의 전력시장에서 도매시

장의 자유화를 성공적으로 추진하고 점차 판매(소매)시장의 자유화를 확

대하고 있음을 알 수 있다. 캘리포니아 에너지사태 이후 규제완화 작업

이 다소 지연되거나 중단되고 있지만 여전히 보다 경쟁적인 소매시장을

위해 점진적으로 나아가고 있다. 본 장에서는 미국의 전력시장을 중심으

로 시장개방화 정책이 추진되면서 최근에 부각되고 있는 판매부문에서

의 주요 이슈를 정리하고자 한다.14)

1. 디폴트 서비스(default service)의 제공

디폴트 서비스의 문제는 소매경쟁이 시작된 이후에 공급자를 선택하

지 않은 소비자, 기존의 공급자가 더 이상의 공급을 중단한 소비자, 그

리고 공급지역으로 새롭게 이주한 소비자 등에 대한 서비스 제공과 관

14) 본 장은 CAEM(2003)에 포함되어 있는 미국 전력시장 자유화에 대한 이슈와 동향

을 참조하여 작성하였음을 밝혀둔다.

26

련한 것이다.15) 일반적으로 디폴트 서비스는 시장이 개방되어 규제환경

에서 경쟁적 시장체제로 이행하는 단기간에 중소규모 소비자를 위해 반

드시 필요한 것으로 인식되고 있다. 그러나 어떤 식으로 디폴트 서비스

를 제공하느냐에 대한 공통적인 합의는 없으며, 이는 미국의 각 주별로

여러 가지 형태의 디폴트 서비스 제공 방식에서 그대로 나타나 있다. 디

폴트 서비스의 제공이 합리적으로 이행되지 못하면 이는 소비자가 경쟁

적 공급자를 선택하는데 있어서 부적절한 인센티브로 작용하게 될 우려

가 있다. 따라서 디폴트 서비스의 제공 혹은 최종공급의무의 이행

(POLR, provider of last resort)은 소매경쟁을 추진함에 있어 중요한 정

책적 이슈의 하나임에 틀림없다.

전력시장의 개방이 추진되면서 디폴트 서비스는 대개 특정지역의 전

력회사(local utility)가 해당지역에서 동 서비스를 제공하는 것으로 되어

있다. 그러나 디폴트 서비스 제공자가 누구인가 보다는 디폴트 서비스의

제공이라는 공공정책적 요인으로 인해 다양한 시장위험, 비효율, 그리고

비경쟁적 요소 등이 결합된 문제가 나타나게 된다. 특히 가격상한은 디

폴트 서비스 제공자가 전력회사든 혹은 독립적인 에너지공급자든 위험

과 비효율의 문제를 초래하는 요소이다.

안정적 서비스의 공급이라는 전력산업의 공공정책 목표를 수행하기

위해 경쟁체제로 가는 과도기에 반드시 디폴트 서비스의 제공이 필요하

며, 전력시장 자유화 정책의 원활한 추진을 위해 다양한 소비자의 욕구

를 맞추어 주는 정책이 요구된다. 따라서 전력시장 자유화를 위해 도입

되고 있는 다양한 디폴트 서비스의 제공 방식을 검토하면서 시사점을

도출하는 것은 매우 중요한 작업이라고 여겨진다.

15) 디폴트 서비스는 여러 가지 다른 이름으로 불리고 있는데, standard offer service,

the price to beat, provider of last resort, shopping credits 등이 유사한 내용이다.

Ⅲ. 전력시장 자유화에 따른 주요 이슈 27

첫째, 경쟁적 할당 방식이다. 모든 소비자는 특정 시점까지 경쟁적 공

급자를 선택하거나 전력중개업자(marketer)에게 할당된다. 미국의 조지

아 주에서 1999년에 이 방식을 채택하였다. 특정 시점에 80%에 해당하

는 소비자가 경쟁적 공급자를 선택하였으며, 나머지 20%에 해당하는 고

객은 전력중개업자의 시장점유율에 따라 할당되었다. 즉 15%의 고객이

선택한 전력중개업자에게 15%의 비선택 소비자를 할당하는 방식이다.

더 많은 고객으로부터 선택받은 사업자는 더 많은 비선택 소비자를 할

당받게 됨으로써 신규 사업자가 판매시장에 등장하는 유인책으로 작용

하였다. 약 20명의 전력중개업자가 전력시장에 등장하게 되었다. 그러나

조지아의 이 방식은 파산한 전력중개업자와 많은 고객을 취급할 정도의

충분한 후방지원부서(back office)를 갖추지 못한 사업자로 인해 발생한

요금징수 문제 등으로 인해 좌절을 겪었다. 최근 조지아는 법을 개정하

여 최종공급의무의 이행자를 도입하였다. 디폴트 서비스는 전력중개업자

에 의해 제공되지만 규제당국에 의해 가격승인을 받아야 한다.

둘째, 독점적 할당 방식이다. 모든 소비자는 소비자선택권이 부여되는

시점에 하나의 공급자에게 할당된다. 이 공급자는 일정한 기간동안 규제

가격으로 모든 소비자에게 서비스를 제공한다. 텍사스와 영국이 이러한

방식을 도입하였다. 텍사스의 경우 모든 고객은 배전회사의 자회사

(affiliate)에게 할당되었다. 그리고 이 자회사에게 40%의 할당된 고객이

특정 시점까지 전력중개업자에게 가도록 해야 하며, 이를 어기는 경우

재무적 불이익을 당하도록 하였다.

영국의 경우에도 하나의 소매사업자에게 모든 소비자를 할당하였는데,

이 소매사업자와 배전회사가 서로 연계되어 있지는 않았다. 소비자는 과

도기동안 규제가격으로 서비스를 제공받았다. 그러나 이제는 과도기가

28

끝나면서 모든 소비자는 경쟁적 가격으로 서비스를 제공받아야 한다. 영

국은 이제 소매경쟁의 최종단계로 이행한 것이다.

셋째, 입찰방식이다. 미국의 뉴저지, 메인, 펜실베니아에서 이 방식을

시험적으로 도입하고 있다. 전력중개업자가 특정 전력회사의 모든 고객

혹은 일부 고객에게 서비스를 제공하기 위해 입찰을 한다는 것이다. 소

비자가 경쟁적 공급자를 선택하는 것이 아니라 규제당국과 전력회사가

일정한 고객을 이 범주로 규정하여 입찰을 통해 서비스를 제공하도록

만드는 것이다.

넷째, 유인가격 방식(pricing incentives to switch)이다. 고객은 여전히

종전의 규제가격으로 전력을 공급받을 수 있는 권한이 있다. 그러나 이

방식은 규제당국(공익규제위원회)이 경쟁적 공급자로의 이동에 대해 인

센티브를 제공하는 것이다. 이 방식은 펜실베니아에서 최초로 시도하였

는데, “shopping credits”라는 일종의 보조금을 경쟁적 공급자로 바꾸는

소비자에게 지불하게 된다. 그러나 도매전기요금이 상승하게 되면서 인

센티브가 더 이상 유효하지 않게 되었다. 그래서 약 20%에 해당하는 공

급자 변경 고객이 다시 디폴트 서비스로 되돌아 왔다.

이 방식은 표준공급가격(standard offer rate) 방식과는 다르다. 고객의

공급자 변경을 유도하기 위해 표준공급가격을 명시적으로 규정해 두지

는 않는다. 매사추세츠의 경우 이 방식을 적용하였지만 표준공급가격이

너무 저렴해서 어느 전력중개업자도 이 가격보다 저렴하게 공급할 수

없게 되었다.

다섯째, 소비자의 이분화 방식이다. 오레곤을 포함한 일부 주에서는

고객을 두 그룹으로 구분하여 차별적인 디폴트 서비스를 제공하고 있다.

대규모 산업용 및 상업용 고객은 공급자를 선택할 수 있는 권한을 부여

Ⅲ. 전력시장 자유화에 따른 주요 이슈 29

하고 나머지 가정용 고객은 경쟁적 공급자를 선택하지 못하게 하는 방

식이다. 일부 배전회사에서는 “공급자 선택권(supplier choice)”은 부여

하지 않고 대신에 “제품선택권(product choice)”을 주고 있다. 이러한 제

품선택의 예로는 친환경적인 전력제품(green option)이나 기상위험과 연

계한 제품(weather-risk products)을 들 수 있다. 이를 종종 가상소비자

선택권(virtual customer choice)이라고도 한다.

여섯째, 공정보수(cost of service)에 근거한 규제가격 방식이다. 미국

의 대부분의 주에서는 모든 소비자에게 공급자선택권을 부여하고 있는

동시에 전력회사(utility)가 디폴트 서비스와 동일한 서비스를 언제라도

제공할 수 있도록 하고 있다. 그래서 전력회사는 규제된 공정보수율에

따라 소비자에게 서비스를 제공하게 된다. 또한 대부분 경쟁체제로 이행

하는 과도기에 10% 정도의 가격할인을 소비자에게 제공하도록 하고 있

다.

일곱째, 도매가격과 소매가격의 비대칭 방식이다. 이 방식은 캘리포니

아의 에너지위기사태를 초래한 방식으로 캘리포니아는 에너지위기 이후

소비자선택권의 제공을 포기함으로써 이 방식을 더 이상 유지하지 않게

되었다. 캘리포니아의 배전회사는 디폴트 서비스 고객을 위해 도매시장

에서 전력을 구입하지만 최종소비자에게는 상한가격으로 팔도록 했다.

이 방식에서는 소매가격은 도매가격 보다 저렴하도록 했던 것이다. 하지

만 도매시장가격이 급등하고 소매가격은 상한가격으로 규제받아 손실을

고스란히 떠안게 되자 캘리포니아의 두개의 배전회사가 파산하게 되었

다.

여덟째, 전력중개업자에 대한 가격상한 방식이다. 전력중개업자들은

경쟁적인 가격으로 서비스를 제공할 수 있지만 그 가격은 상한이 정해

30

져 있다는 것이다. 주식시장의 “circuit breaker”와 같은 역할을 하는 가

격범주를 사전에 정해두어 극단적인 가격변동에 대처하도록 하는 것이

다. 그러나 가격상한의 수준에 따라 이 방식은 경쟁적 공급자의 인센티

브를 심각하게 훼손할 수 있다. 미국 연방규제위원회(FERC)는 시장을

왜곡하지 않는 수준에서 가격상한을 부여할 수 있도록 했다. 그리고 캐

나다의 온타리오는 평상시에도 가격을 제한할 수 있는 소매가격상한을

설정하도록 했다.

한편 디폴트 서비스를 받게 되는 소비자의 범주 설정이 모호한 경우

가 많은데 다음과 같은 소비자들이 대표적으로 디폴트 서비스 고객으로

인식되고 있다. 우선 공급자 선택권을 행사하지 않은 고객으로 대부분

디폴트 서비스 고객은 이 유형의 소비자이다. 둘째는 기존의 공급지역에

있는 주거시설이나 새로운 신규주택개발지 등으로 이주한 신규고객을

들 수 있다. 셋째, 기존의 공급자가 파산하거나 조업을 중단하면서 발생

한 고객도 있다. 넷째, 요금체납 등의 이유로 경쟁적 공급자가 서비스

제공을 거부한 고객이다. 다섯째, 디폴트 서비스로 다시 복귀한 고객도

이에 해당한다. 그러나 다시 복귀한 고객의 허용 여부는 다른 고객에게

미치는 영향을 검토하여 결정해야 한다는 규제조항이 따른다. 여섯째,

저소득계층을 보호하는 공공정책의 차원에서 저소득 고객을 디폴트 서

비스 고객으로 분류하기도 한다.

2. 가상적 소비자 선택권(virtual customer choice)

가상적 소비자 선택권은 다소 생소한 용어인데, 이는 전력시장의 자유

화와 규제완화 추진과정에서 공급자 선택권의 확대가 용이하지 못한 지

Ⅲ. 전력시장 자유화에 따른 주요 이슈 31

역에서 소비자에게 다양한 제품의 선택권을 부여하는 등 서비스의 질적

수준을 제고하는 경우를 일컫는다. 오레곤에서는 전력회사가 다양한 공

급조건을 소비자에게 옵션으로 제공하고 있다. 예를 들면 가정용 고객에

게 기존의 지열이나 풍력으로 공급되는 신재생에너지를 활용하거나, 연

어 서식지 복원에 기여하거나, 새로운 풍력발전으로부터 구입하거나, 혹

은 실시간요금제를 시도하는 등의 에너지수급계획을 선택할 수 있다. 가

상적 소비자 선택권의 일반적인 형태는 대규모 수용가에서는 이미 실시

되고 있는 것들이었다. 대규모 수용가는 전력회사나 자가발전사업자와의

계약내용을 협상하거나, 열병합 프로젝트를 추진하거나, 전력사용 기술

혁신을 추구할 수 있다.

모든 소비자에게 전력시장에서 접할 수 있는 다양한 옵션을 선택하도

록 하는 것이 바람직하다. 그리고 실제 정보기술의 발달은 에너지서비스

의 취득과 관리에 대한 혁신이 일어나게 하고 있다. 그러나 에너지산업

에 대한 기술혁신과 창의력이 제대로 발휘되도록 진입장벽을 철폐하는

것이 필요하다. 에너지산업에 대한 구조개편의 장기적인 목표는 새로운

사업자의 진입을 허용하고, 시장 주도로 위험과 혜택이 적절하게 분배되

도록 하는데 있다. 소비자들의 선택권 확대는 직접적인 프로그램이나 규

제완화를 통해 입법화 되어질 수 있다. 친환경 전원(green power), 수요

관리 프로그램, 실시간 요금제, 단일요금 및 정액요금, 분산형 전원의 연

계요금 등이 모든 소비자에게 선택사양이 되어야 할 것이다. 소비자에게

선택권이 부여되기 시작하면 소비자에 대한 홍보와 교육 등이 강화되어

야 한다. 그리고 에너지공급시스템을 더욱 효율적이고 유연하게 할 수

있는 신기술이 점차 실용화되고 있다. 이러한 다양한 선택사양의 제공으

로 미래 경쟁적 전력시장에 대한 소비자의 대응력이 한층 증가할 것이

32

며, 기존의 규제체제에서도 소비자를 더욱 효율적인 시장참여자가 되도

록 할 것이다. 텍사스의 경우 친환경 전원에 대한 소비자의 반응이 기대

이상으로 나타나 1999년 전력산업 구조개편 입법 당시 친환경 전원을

소비자의 선택사양으로 포함시켰다. 또한 경제적으로 넉넉하지 못한 오

클라호마의 경우에도 풍력에 대한 소비자의 반응을 조사하여 더 많은

요금을 내더라도 이 전원으로부터 전기를 구입하려는 소비자를 위해 새

로운 요금제도를 두고 있다.

결국 전력시장의 자유화 및 규제완화의 목표는 단순히 KWh 당 요금

얼마를 축소하는데 있는 것이 아니라 소비자의 생활양식에 맞는 편안하

고 비용효율적인 서비스를 제공하는 것이다. 즉 소비자의 관심이 가격보

다는 가치에 두어져 있음을 인식하는 것이 중요하다. 공급신뢰도와 양질

의 서비스에 대한 소비자의 욕구는 다양하기 때문에 소비자의 필요에

따라 다양한 공급조건을 제시하는 것이 요구된다. 규제당국도 이러한 시

장의 변화에 맞추어 그동안 통합적인 서비스 제공에 대한 규제 마인드

에서 벗어나 순수 독점적인 네트워크부문의 규제에만 주안을 두는 것이

필요하다.

3. 표준화된 도매시장의 설계(standard market design)

1992년 에너지정책법(Energy Policy Act)에 의해 미국 연방에너지규제

위원회(FERC)는 도매시장의 경쟁촉진을 위해 독립적인 송전시스템 운영

과 송전요금제의 마련, 그리고 송전설비의 독립적인 광역송전업자(RTO)

에게로 이양 등을 추진하였다. 2002년 대법원은 연방규제위원회가 주간

전력거래와 송전설비에 대한 의무적인 접속개방에 대한 규제관할권을

Ⅲ. 전력시장 자유화에 따른 주요 이슈 33

지닌다고 판결하였다.

한편 연방에너지규제위원회는 표준화된 도매시장의 설계(standard

market design, SMD)를 위해 규칙을 제안했는데, 이는 송전서비스의 제

공과정에서 차별적인 요소를 제거하고, 지역전력시장 내에서 합리적이고

정확한 요금제를 적용한다는 내용을 담고 있다. 그리고 모든 전력회사가

비차별적이고 표준화된 송전서비스와 표준화된 도매전력시장의 설계를

반영하는 송전요금으로 수정하도록 요구하고 있다. 결국 SMD에 따르면

전력회사는 RTO에 의무적으로 가입하고, 송전망 운영을 제3자에게 맡겨

야 한다. 그리고 RTO는 지역별 한계가격에 기초하여 하루전 시장과 실

시간 시장으로 구성된 2단계 시장(Day-Two energy market)을 운영하도

록 되어 있다. 또한 RTO는 전력공급능력 확보와 공정한 송전거래를 보

장할 책임이 있다는 것이다.

일반적으로 시장의 표준화 혹은 표준화된 도매시장은 지난 수년간의

혼란을 종식시키는데 기여할 것으로 여겨진다. SMD는 도매시장의 설계

와 지역송전조직의 역할을 명확히 함으로써 전력시장구조에 확실성을

가져온다. SMD는 지역별 한계가격을 반영하여 더욱 효율적인 시장시그

널을 줄 수 있게 한다. 이러한 송전요금제는 발전소가 수요지와 가까워

짐으로써 송전제약을 해소시키는데 도움이 되도록 한다.

그러나 표준화의 수준, SMD 이행과정에서 FERC의 권한, 지역적 특성

으로 인한 문제점 등에 대한 다양한 의견이 제기되고 있다. 서부지역에

있는 주들은 지역적 특색을 반영한 접근방식을 존중해야 한다고 주장하

는 반면 동남부지역의 주들은 기존의 전력회사가 모든 혜택을 제공해야

하며, 다른 시장에서 겪고 있는 불안정성을 제거해야 한다고 생각한다.

텍사스와 PJM의 전력시장에서는 이미 SMD의 원칙을 받아들이고 있으

34

며, 도매경쟁은 보다 경쟁적인 소매경쟁으로 나가는데 필요하다고 여기

고 있다.

최근 신임 FERC 위원장인 Joseph Kelliher는 2005년 7월 19일 SMD를

철회하기로 발표하였다. 즉 2002년 7월 발표 이후 실행이 연기되어오던

SMD를 더 이상 추진하지 않겠다는 것이다. 따라서 하루전시장과 실시

간시장 구조를 갖춘 도매전력시장이나 광역송전업자(RTO)의 설립은 더

이상 강제되지 않게 되었다. SMD 철회에 대해 연방규제위원회는 2002

년 이후 RTO 설립과 시장구축에 있어서 상당한 진전을 보였기 때문이

라고 밝히고 있다. 그러나 SMD 발표 이후 서부와 남부지역 소재 전력

회사와 주정부가 즉각 반대하기 시작하였고, Richar Shelby(공화당, 애틀

란타), Maria Cantwell(민주당, 워싱턴)과 같은 상원의원들도 반대 입장

을 나타내었다. SMD의 2단계 시장을 구현한 MISO의 설립도 2005년 4

월로 늦춰지면서 기대한던 성과를 보지 못한 채 FERC의 위원장이 SMD

실현에 회의적인 Kelliher로 교체되면서 결국 SMD의 추진이 중단되게

되었다.16)

16) 전력거래소, “미국, SMD 추진중단 발표,” 월간 해외전력시장동향 17호, 2005년 9

월

Ⅳ. PJM 전력시장 자유화의 성과 35

Ⅳ. PJM 전력시장 자유화의 성과

1. PJM 전력시장의 개관17)

PJM(Pennsylvania, New Jersey, Maryland)은 미국 동부의 델라웨어,

일리노이, 인디애나, 켄터키, 메릴랜드, 미시간, 뉴저지, 노스캐롤라이나,

오하이오, 펜실베니아, 테네시, 버지니아, 웨스트버지니아, 워싱톤 DC의

일부 및 전체 지역을 관할하는 도매전력시장을 의미한다.18) 1997년 전력

시장을 개설한 PJM은 gross pool 방식으로 전력시장을 운영하고 있다.

그리고 PJM 전력시장에 참여하고 있는 회원수는 1997년 89개사에서

2004년에는 342개로 증가하였으며, 발전사업자, 송전사업자, 배전사업자,

전력중개업자 및 대규모 소비자 등이 회원으로 가입하고 있다.

구분 1997 2004

회원사 89 342

설비용량(MW) 56,000 143,420

최대수요(MW) 49,406 115,000

송전선(Miles) 14,100 49,970

총 발전량(TWh) 180 474

관할지역 인구(백만명) 22 45

PJM의 개관

출처: PJM 2004 Annual Report

17) PJM 전력시장의 개관은 전력거래소에서 발간한 해외전력시장 동향을 참조하여 작

성하였음을 밝혀둔다.

18) 2002년에 PJM 전력시장은 오하이오, 버지니아, 웨스트버지니아 일부를 포함하였다.

36

PJM 전력시장에서 송전권 거래금액을 제외한 총 거래액은 약 102억

불인데, 이 가운데 에너지 정산금(90억불)과 용량시장 정산금(10억불)이

거의 대부분을 차지하고 있다. 나머지는 순동예비력, 주파수 조정에 해

당하는 금액이다.

구분에너지

(Energy)

용량

(Capacity)

순동예비력

(Spinning

Reserve)

주파수 조정

(Regulation)합계

거래금액

($Million)9,070 1,020 42 75 10,207

점유율(%) 88.86 9.99 0.41 0.73 100

PJM의 전력거래 금액(2002년말)

출처: PJM, Electricity Prices in PJM

PJM 전력시장에 참여하는 전력회사는 다른 미국의 전력회사와 같이

민간회사 또는 주 혹은 시에서 소유하는 공익기업이다. PJM 시장구조는

소비자 선택 및 경쟁법(Electricity Generation Choice and Competition

Act)에 의거 소매전력시장을 최초로 도입한 Pennsylvania 주의 전력산업

구조와 유사하다. PJM 전력시장에는 발전, 송전 및 배전, 판매를 소유한

수직통합형의 전력회사도 있고, PJM 전력시장에서 전력을 구입하여 수

용가에게 공급하는 소매사업자도 있고, 단지 발전사업만 하는 사업자 등

다양한 형태의 사업자가 존재한다.

1927년 3개의 전력회사(PSE&G, PECO and PP&L)가 pool을 설립하면

서 PJM Pool은 시작되었는데, 이후 점차 전력풀에 참여하는 기업이 늘

어나면서 오늘날의 PJM 전력시장이 형성되었다. 보다 경쟁적인 전력시

장을 만들기 위해 1992년의 에너지정책법, FERC의 Order 888과 Order

Ⅳ. PJM 전력시장 자유화의 성과 37

889, 그리고 Order 2000(1999년 12월에 공표)에 의거하여 PJM은 명실상

부한 전력도매시장으로 발전되었다.19) 2000년 PJM은 Order 2000에 따라

RTO의 모든 조건을 만족시킨 후 RTO의 승인을 요청하였고, FERC는

2002년에 RTO의 자격을 부여하였다.

연도 주요 내용

1981 - PJM 참여 전력회사가 8개로 확대

1993 - PJM이 독립회사로 분리

1997 - 비차별 송전망접속 요금 체계 구축과

- 최초 입찰기반 에너지 시장 출범

1998 - 독립계통운영자(ISO)가 되고, 모선별 가격체계 도입

- 용량시장(Capacity Market) 도입

1999 - 펜실베니아의 완전 소매경쟁 시작

- 확정송전권(Fixed Transmission Rights) 경매 시작

2000 - 하루전시장과 주파수 조정시장 개설

- 지역 확장계획(Regional Expansion Plan) 승인

2001 - 조건부 RTO 자격 획득

- 북동부 RTO 조정 역활 수행

2002 - RTO 승인 획득

PJM 전력시장의 발전

19) 에너지정책법은 도매전력시장의 경쟁강화를 위해 송전선로에 대한 접속 확대, 전

력탁송 허용 등이 포함되어 있다. Order 888과 Order 889는 비차별적 송전요금체

계의 마련, 전력회사의 발전부문과 송전부문의 기능 분리를 위해 제정되었다.

Order 2000은 RTO의 기능과 역할을 규정하고 있다.

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1998년 4월 PJM은 가격결정 방식으로 모선별 가격체제를 도입했고,

1999년 4월 경쟁적인 입찰을 기반으로 가격을 결정하였고, 1999년 5월

경쟁적 경매방식의 송전권(FTR) 시장을 도입했다. 1999년 1월 일일 용량

시장을 도입하고 1999년 중반에는 매월 열리는 시장과 수 개월만에 열

리는 시장으로 확대하였다. 2000년 6월 하루전시장(Day-ahead)과 주파수

조정시장(Regulation Market)을 도입하였다.

2. PJM 전력시장 자유화의 성과

PJM 전력시장의 성과를 인지할 수 있는 가장 기본적인 사실은 에서 나타나있는 대로 전력시장에 참여하는 회원수가 점차 증가하

고 있다는 점이다. 만약 이 시장에서 혜택을 얻을 수 없고 시장기능이

제대로 발휘되지 않는다면 시장 자체의 규모는 결코 성장하지 못했을

것이다. 한편 Joskow(1997)는 전력산업 구조개편에 따른 비용절감은 단

기적으로는 크지 않지만 장기적으로는 확대될 것이라고 피력하고 있

다.20) 그렇다면 전력시장 자유화 정책의 기대효과 혹은 편익을 양적으로

추정하는 것은 가능할까? 이러한 전력시장 자유화의 편익 추정을 통해

전력시장 자유화 정책의 정당성을 밝히고, 보다 경쟁적인 전력시장으로

발전할 수 있도록 하는 다음 단계의 정책 추진이 가능하게 될 것이다.21)

본 절에서는 Sutherland(2003)의 분석을 통해 PJM 전력시장 자유화 정

책의 성과를 개략적으로 살펴보고자 한다.

20) Paul Joskow, "Restructuring, Competition and Regulatory Reform in the U. S.

Electricity Sector," Journal of Economic Perspectives, Vol. 11. No. 3, 1997.

21) 국내 전력시장은 아직도 미성숙의 단계이므로 이러한 성과를 측정하기는 어려우

며, 이런 직접적인 분석결과가 없기 때문에 이해당사자의 설득에도 한계가 있다.

Ⅳ. PJM 전력시장 자유화의 성과 39

공급곡선 S0

공급곡선 S1

수요곡선

Q0 Q1

P0

P1

A

B

가격 C/KWh

[그림 4-1] 전력시장 자유화의 편익

우선 전력시장 자유화의 편익을 경제적 편익의 측면에서 고려하면

[그림 4-1]을 활용하여 설명할 수 있을 것이다. 경제학의 기본 개념인 소

비자잉여(consumer surplus)를 이용하여 비용 절감이나 환경변화에 기인

한 편익을 측정할 수 있다. 수요곡선은 소비자가 어떤 상품을 구입할 때

지출할 수 있는 최대의 가격이라고 할 수 있다. 이를 기꺼이 지불할 수

있는 의사(willingness to pay)로 묘사한다. 반면 소비자가 시장에서 실

제 구매할 때 지불하는 가격은 시장가격 수준 P0이다. 따라서 소비자가

수급량 KWh

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전력을 소비하면서 얻게 되는 순편익은 수요곡선 아래 시장가격 윗부분

에서 만들어지는 삼각형(P0Q0B)으로 계산할 수 있다. 이를 소비자잉여라

고 지칭한다. 유사한 개념을 적용하게 되면 생산자잉여는 공급곡선의 윗

부분에 해당하는 삼각형(P0Q0A)이다. 여기서 전력산업 구조개편 또는 전

력시장 자유화를 통한 편익은 소비자잉여와 생산자잉여의 합으로 구해

진다.

전력산업의 구조개편 작업이 추진되면서 효율성 개선이 나타나고 이

로 인해 전력공급 비용이 감소하게 되면 공급곡선이 우하향으로 이동하

게 된다. 따라서 새로운 공급곡선은 S1이 된다. 이제 새로운 시장균형가

격은 P1이며, 전력수급량은 Q1이 된다. 경쟁으로 전력가격이 인하하게

되면 소비자잉여는 더욱 증가하게 되고 반면에 생산자잉여는 다소 줄어

들게 된다. 생산자잉여의 일정 부분이 소비자잉여로 변하게 되는 것이

다. 하지만 전력산업 구조개편으로 인한 생산자잉여의 감소분은 대부분

좌초비용(stranded costs)의 형태로 생산자가 다시 회수하도록 법안이 만

들어지게 된다. 따라서 생산자잉여는 변화가 없다고 전제하고 소비자잉

여의 증가분에만 관심을 두고 전력산업 구조개편의 편익을 계산하면 전

력가격의 감소분에 실제 전력구입량을 곱하게 되면 그 크기를 알 수 �