1

Монгол улсын ойн салбар дахь авлигын эрсдлийн үнэлгээ ба үндэсний REDD + хөтөлбөрийн стратегийн бодлого, арга хэмжээ

UN-REDD Монгол Үндэсний Хөтөлбөр

Огноо: [5/14/2018]

2

Энэхүү тайлан нь Монгол Улсад хэрэгжиж буй НҮБ-ын REDD үндэсний хөтөлбөрийн хүрээнд хэвлэгдсэн болно. НҮБ-ын REDD хөтөлбөр нь хөгжиж буй орнууд дахь ойн доройтол, хомсдлоос үүдэлтэй хүлэмжийн хийн ялгаралтыг бууруулах Нэгдсэн Үндэстний Байгууллагын хамтын ажиллагааны санаачлага юм. Хөтөлбөрийг 2008 оноос хэрэгжүүлж эхэлсэн бөгөөд НҮБ-ын Хүнс Хөдөө Аж Ахуйн Байгууллага (НҮБХХ), Нэгдсэн Үндэстний Байгууллагын Хөгжлийн Хөтөлбөр (НҮБХХ), Нэгдсэн Үндэстний Байгууллагын Байгаль Орчны Хөтөлбөр (UNEP) -ийн техникийн тусламж дэмжлэг, туршлагад тулгуурлан боловсруулсан болно. НҮБ-ын REDD хөтөлбөр нь үндэсний хэмжээнд хэрэгжиж буй REDD + -ийн үйл ажиллагааг дэмжиж, үндэсний болон олон улсын REDD + хөтөлбөрийг хэрэгжүүлэхэд оролцсон бүх оролцогч талууд, түүний дотор орон нутгийн иргэд болон бусад ой модны хамааралтай бүлгүүдэд мэдээлэл өгч тэдний оролцоог дэмжихэд чиглэнэ. Зохиогчид: Андре Стандинг Энхбаатарын Мөнхжаргал Өлзийхүүгийн Уранцэцэг Зохиогчийн эрх © [UN-REDD Монгол Үндэсний Хөтөлбөр, 2018] Тус тайлангийн агуулга нь зохиогчдын үзэл бодол бөгөөд БОАЖЯ, НҮБ-ын REDD хөтөлбөр, хамтран ажиллаж буй түнш байгууллагуудын үзэл бодлыг тусгаагүй болно. Талархал Уг тайланг олон улсын зөвлөх Андре Стандинг ахлан, үндэсний зөвлөх Энхбаатарын Мөнхжаргал болон Өлзийхүүгийн Уранцэцэг нарын хамт бичсэн болно. Энэ ажилд үнэ цэнэтэй санал сэтгэгдэлээ илэрхийлж, дэмжин ажилласан дараах хүмүүст талархал илэрхийлж байна: О.Билгүүн, Ц.Банзрагч, Андрю Инглис, Клаус Шмидц Корситто, Н.Энхтайван, Б.Отгонсүрэн, Ц.Чулуунбаатар, И.Дорж, Р.Ганбат, Б.Ганбат, Б.Ганзориг, Ч.Ганбаатар, В.Жавзан, Т.Тэрбиш, Ш.Цолмонбаяр, Д.Баасанбямба, М.Самбууням, Ө.Болор, Н.Бадамханд, З.Болдбаатар, Г. Лувсанцэрэн, Г. Оюунтуяа, Л.Дугармаа. Мөн мэдээлэл цуглуулах болох судалгааны явцад техникийн дэмжлэг, удирдлага, зохион байгуулалтаар хангаж ажилласан НҮБ-ын Монгол дахь UN-REDD үндэсний хөтөлбөрийн хамт олонд ялангуяа тус хөтөлбөрийн техникийн ахлах зөвлөх ноён Кристофер Дикэнсон, хөтөлбөрийн менежер Батжанцангийн Хишигжаргал нарт гүн талархал илэрхийлэе.

3

Агуулга

Хураангуй 5

Хүснэгт ба зургийн жагсаалт 11

Товчилсон үгийн жагсаалт 12

1. Танилцуулга 13

1.1. Судалгааны ажлын аргазүй ба хязгаарлагдмал байдал 14

1.2. Авлигыг тодорхойлох нь 14

2. Суурь мэдээлэл 15

2.1. Монгол улс дахь авлигын талаарх тойм 15

2.2. Авлига ба засаглалын бэрхшээлүүд орон нутгийн түвшинд 18

2.3. Ойн салбарын онцлог шинж чанар 20

2.4. Засаглал, бүтэц зохион байгуулалтын асуудлууд 21

2.5. Төвлөрлийг сааруулах ба олон нийтийн хамтын менежмент 23

3. Ойн салбар дахь авлигатай холбоотой асуудлууд 23

3.1. Ойн санг эзэмших эрх 23

Ашиг сонирхлын зөрчил ба урт хугацааны гэрээтэй ойн компаниуд 26

Ашиг сонирхлын зөрчил ба ойн нөхөрлөл дахь эрх мэдэлтнүүд 27

Ой ашиглалтын тусгай зөвшөөрөл олголтын явц дахь хээл хахууль, танил тал 28

Ойн нөхөрлөлүүдийн нөхөн төлбөрийг орхигдуулах болон тэдэнтэй зөвшилцөхгүй

байх алдаа 29

Бусад асуудлууд 30

3.2. Ойн тухай хууль тогтоомжийн хэрэгжилт ба хууль бус мод бэлтгэл 31

Монгол улс дахь хууль бус мод бэлтгэлийн байдал 31

Мод бэлтгэлийн квот хэтрүүлэлт 34

Ашиг сонирхлын зөрчил, улс төрийн шийдвэр, байгаль орчны байцаагчийн үүрэг 34

Хууль бус модны үйлдвэрлэл дэх ойн нөхөрлөлүүдийн оролцоо 35

Гарал үүслийн гэрчилгээ олголт дахь хууль бус ажиллагаа ба хээл хахууль 35

Модны худалдаанд улс төрчдийн оролцоо 36

Бусад асуудлууд 36

3.3. Орлогын менежмент 37

Хүснэгт 1: Байгаль хамгаалахад зарцуулах байгалийн нөөцийн төлбөрийн хувь хэмжээ 38

4

Ойн нөөц ашигласны төлбөрийн орлогыг олон нийтэд нээлттэй мэдээлж байгаа нь 38

Хүснэгт 2: Ойн нөөц ашигласны төлбөрийн орлогын харьцуулсан өсөлт: БОАЖЯ болон

орон нутаг 39

Байгалийн нөөц ашигласны төлбөрөөс олох орлогын зохисгүй хувиарлалт - орон нутагт40

Хүснэгт 3: Орон нутгийн түвшинд хушны самар түүсэн төлбөрийн орлого 41

Хүснэгт 4: Орон нутгийн түвшинд байгалийн нөөцийн ашиглалтын төлбөр (сая.төг) 42

Төсвийн хуримтлал дутуу төвлөрч байгаа асуудал 42

Хүснэгт 5: Хушны самарны экспортын мэдээлэл, харьцуулалт :

Аудитын газрын болон БОАЖЯ-ны мэдээлэл (сая.төг) 44

Орлогын менежмент, ойн нөхөрлөлүүд 44

3.4. Төрийн удирдлага 45

Бараа, үйлчилгээ худалдан авах ажиллагаа дахь хахууль ба залилан 46

Танил талын томилгоо 48

Ашиг сонирхлын зөрчил ба ойн салбарын ТББ-ууд 50

3.5. Дүгнэлт 50

Хүснэгт 6: REDD + -ын авлигад өртөх эрсдэл, болзошгүй үр дагаврын тойм 50

4. Монгол улсын REDD + хөтөлбөрт үүсч болзошгүй авлигын эрсдлүүдэд хариу арга хэмжээ авах нь 52

4.1. Ойн сангийн эзэмшлийг бэхжүүлэх нь 53

Ойн эзэмшлийн зохицуулалтыг дижитал хэлбэрт оруулах, хэвлэн нийтлэх 54

Ойн нөхөрлөлүүдийн дүрэм журмыг бэхжүүлэх 54

Ой эзэмшилтэй холбоотой гомдол барагдуулах механизмыг үнэлэх 57

4.2. Ойн салбарын орлого, зарлагын талаарх олон нийтийн мэдээллийг нэмэгдүүлэх 57

Нөөц ашигласны төлбөрөөс байгаль орчинд зарцуулах ойлголтыг орон нутгийн

түвшинд сайжруулах 58

4.3. Модон бүтээгдхүүн, материалын хууль бус худалдааг нарийвчлан судлах 59

4.4. Хушны самарны худалдааг зохицуулах үндэсний стратегийг боловсруулах 61

4.5. Төрийн албаны шинэчлэл 62

4.6. Бараа, үйлчилгээ худалдан авах ажиллагаа дахь хариуцлагыг дээшлүүлэх 63

4.7. Дүгнэлт 65

Хүснэгт 7: Авлигын эсрэг арга хэмжээ ба бодлогын хураангуй 65

Номзүй 67

5

Хураангуй

Ойн салбар дахь авлигад анхаарлаа хандуулах нь REDD+ хөтөлбөрийг хэрэгжүүлэх ажлын чухал хэсэг юм. UN-REDD хөтөлбөрийн хүрээнд боловсруулсан удирдамжийн дагуу Монгол улсын ойн салбар дахь авлигын өнөөгийн нөхцөл байдал, түүнчлэн үндэсний REDD+ хөтөлбөрийн стратегид учирж болзошгүй эрсдлийг энэ тайланд шинжилэн судлав. Үүнд Монгол улс дахь ойн салбарийн гол оролцогч талуудтай хийсэн ярилцлагууд болон Зөвлөх Бүлгийн гишүүдээс өгсөн зөвлөмжүүд багтсан болно. Монгол улс дахь авлигын шинж чанар, нөхцөл байдал нь нарийн төвөгтэй бөгөөд тухайлан тодорхойлоход бэрхшээлтэй байна. Авлигын өнөөгийн нөхцөл байдал нь ойн тогтвортой менежмент алдагдуулж мөн ойгоос хүртэх үр ашгийн шударга бус хуваарилалтыг бий болгож байгааг энэ судалгаанд ярилцлага өгсөн оролцогч талууд онцолсон. REDD+ хөтөлбөрийн үндэсний стратеги өөрөө эрсдэл дагуулах боломжтой. Тухайлбал хөтөлбөрөөс орж ирэх санжүүжилтийн удирдлага болон бараа, үйлчилгээний худалдан авах ажиллагаатай холбоотой шинэ эрсдлүүдийг бий болгож болзошгүй юм. Иймээс үндэсний REDD+ стратегид оруулах арга хэмжээнүүдэд авлигатай тэмцэх бодлогыг суулгаж өгөх нь чухал.

Ойн салбар дахь авлигын дүн шинжилгээг дараах 4 сэдвийн хүрээнд авч үзэв. A) Ойн санг эзэмших эрх: Ойн эзэмшил дэх авлигын асуудал нь ойн их хэмжээний доройтол, хомсдолд нөлөөлж байгаа гэх

шууд нотолгоо алга байна. Гэхдээ ойн санг эзэмших, ашиглах богино хугацааны гэрээ байгуулах орон нутгийн удирдлагын шийдвэрт танил тал, хамаатан садны нөлөө байгаа нь анхаарууштай юм. Тиймээс орон нутгийн удирдлагуудтай улс төрийн болон хамаатан садны хэлхээ холбоотой компани, бүлэглэлүүд нь давуу байдаг түлхүү хүртхээр байна. Ойн нөөц ашиглах эрхтэй гэрээт компаниудийг ихэвчлэн төрийн эрх мэдэлтнүүд эзэмшдэг нь ашиг сонирхлын зөрчил үүсгэн орон нутгийн түвшинд бэрхшээл учруулж байна. Энэ нь иргэдээс ирэх гомдол, саналыг орон нутгийн удирдлагаас шударгаар шийдвэрлэх цаашид үр дүнтэй гомдол барагдуулах механизмыг бий болгоход хүндрэл учруулж байна. Мөн түүнчлэн ойн салбарт байгуулсан гэрээ, хэлэлцээрүүдийн ил тод байдал хязгаарлагдмал байна. Орон нутгийн удирдлагууд ойн нөхөрлөлүүдтэй зөвлөлдөхгүйгээр эсвэл нөхөн төлбөргүйгээр тэдний эзэмшлийн ойд үйл ажиллагаа явуулахыг компаниудад зөвшөөрдөг гэж зарим ойн нөхөрлөлүүд мэдээлж байв. Нөгөө талаар, орон нутагт ойн менежментийг дээшлүүлэх сайн арга гэдгээрээ Монгол улсад сайн дэмжлэг олоод буй ойн нөхөрлөлүүд нь өөрсдөө ашиг сонирхлын зөрчил болон гишүүнчлэлийн шиидвэрийг эрх мэдэлтнүүд гаргадаг гэх зэрэг эрсдэлд өртөмтгий байна.

6

Энэ байдал нь ойн нөхөрлөлүүдийн дотоод ардчилал болон хариуцлагын тогтолцоо хязгаарлагдмал, сонгох сонгогдохтой холбоотой зохицуулалт, хяналтын механизм сул байгаатай мөн уялдаа холбоотой. Ойн нөхөрлөлийн гишүүн, гишүүн бус ард иргэдээс ирсэн гомдлыг үр дүнтэйгээр барагдуулах механизм орон нутгийн удирдлагад байгаа эсэх нь тодорхойгүй байна. Б) Ойн тухай хууль тогтоомжийн хэрэгжилт, дагаж мөрдөж буй байдал: Хууль бус мод бэлтгэл, худалдаа өргөн дэлгэрч, системийн авлигын шинжтэй болсныг өмнө нь хийгдэж байсан судалгаануудад дурьдсан байв. Гэсэн хэдий ч одоогоор Монгол улсын хэмжээнд хууль бус мод бэлтгэл, худалдааны талаарх мэдээллүүд хоорондоо зөрүүтэй бөгөөд зарим эх сурвалж хууль бус мод бэлтгэлийн хэмжээ багасаж байгаа гэж үздэг. Гэхдээ, ойн тухай хууль тогтоомжийг хэрэгжилтэд авлигын асуудал бэрхшээл учруулж байгаа гэдэг нэгдсэн ойлголт байна. Зарим нутгийн удирдлагууд төвөөс баталсан квотыг үл хайхран тогтоосон тоо хэмжээнээс хэтрүүлж мод бэлтгэхийг зөвшөөрдөг байна. Ойн салбарын үйл ажиллагааг хянах байгаль орчны байцаагч нарын нөөц бололцоо хангалтгүйгээс хээл хахууль, хууль бусаар гэрчилгээ олгох зэрэг асуудлууд мөн гарсаар байна. Замын шалган нэвтрүүлэх цэгүүд дээрх (байцаагч) цагдаа нарт авлига өгөх нь мод бэлтгэн тээвэрлэгчдийн хувьд хэвийн үзэгдэл аж.

Хууль бус модны худалдаа хийгддэг нийслэл хотын модны захуудын ард улс төрийн эрх мэдэлтнүүд байдаг ба энэ нь тус захуудыг хаах өмнөх шийдвэрүүд хэрэгжихгүй байхад нөлөөлсөн гэж зарим хүмүүс үздэг. Мод импортын салбарт улс төрийн эрх мэдэлтнүүдийн оролцоо байдаг гэж зарим ойн мэргэжилтнүүд үзэж байв. Энэ нь импортын модны тарифыг үгүй хийх, үндэсний модны үйлдвэрлэлийг хязгаарлах бодлогын шийдвэр гаргахад нөлөөлсөн байж болзошгүй юм. В) Ойн орлогын менежмент: Ойн нөөц ашигласны төлбөрийн орлогын талаарх мэдээлэл зөрүүтэй, олон нийтийн дунд хязгаарлагдмал байдаг. Хууль тогтоомжид зааснаар орон нутгийн түвшинд хуримтлуулсан ойн нөөц ашигласны төлбөрийн 85% -ийг ойг хамгаалах, ойн менежмент хийхэд зарцуулах ёстой. Гэхдээ орон нутгийн засаг захиргааны үйл ажиллагаанд хийсэн аудитын тайлангуудаас харахад эрх бүхий байгууллагууд ихэнх тохиолдолд хуулийн энэ заалтыг дагаж мөрддөггүй нь харагдана. Ойн нөөц ашигласны төлбөрийн орлогыг орон нутгийн удирдлагууд болон ИТХ-аас бусад нийгмийн үйлчилгээ, үйл ажиллагаанд зарцуулаад байна уу эсвэл тус орлогыг завшиж байна уу гэдэг нь тодорхойгүй байна. Ойн нөхөрлөлүүдийн орлогын хэмжээ харьцангуй бага гэж тооцогддог боловч эдгээр орлогын талаарх мэдээлэл маш бага, тайлан, хяналт нь хязгаарлагдмал байдаг. REDD + үндэсний стратегийн нэг бүрэлдэхүүн хэсэг нь эдгээр нөхөрлөлүүдийн орлогыг нэмэгдүүлэх явдал юм. Гэвч ингэснэээр тус бүлгүүдийн дотоод орлогын менежмент алдагдаж, орлогын тэгш бус хуваарилалтийн эрсдэл нэмэгдэх боломжтой.

7

Ойн нөөцөөс улсын төсөвт төвлөрч буй орлого нь зөвхөн аж ахуй нэгжүүдэд зөвшөөрөл олгосны хураамж, хушны самар экспортлох зөвшөөрлөөс олсон орлогоор хязгаарлагдаж байна. Зарим жилүүдэд хушны самар экспортлох зөвшөөрөгдсөн хэмжээ өндөр байдаг бөгөөд ойн нөөцөөс улсын орлогыг бүрдүүлэх хамгийн том эх үүсвэр болдог. Үндэсний Аудитийн Газрын тайланд дурдсанаар төвийн удирдлагууд экспортын зөвшөөрлийг квотоос хэмжээнээс хэтрүүлэн олгодог ба БОАЖЯ, гаалийн байгууллага экспортын компаниудаас авах төлбөрөө бүрэн тооцдоггүй байна. Тэдний дотор БОАЖЯ, гаалийн байгууллагад өртэй компаниуд ч байна. Засгийн газрын шалгалтаар төрийн албан тушаалтнууд болон экспортын компаниудын хооронд хээл хахууль, хуйвалдаан буйг илрүүлсэн ба энэ нь төсвийн орлого төвлөрүүлэх ажилд ойн нөөц ашигласнаас орох орлого дутаж буйн шалтгаан байх боломжтой. Экспортийн зөвшөөрлийн төлбөр хураамжийн асуудал төөрөгдөлтэй бөгөөд зөвшөөрлийн хураамжийг бууруулах яам хоорондийн шийдвэр гарсан тухай мэдээлэл бий. Гэвч, БОАЖЯ –ны мэдээлснээр хушны самраас орсон орлого 2017 онд нэмэгдсэн байна. Г) Төрийн захиргаа: Ойн салбарт бараа, үйлчилгээ худалдан авах ажиллагааны ил тод байдал сайжирсан төлөвтэй байгаа боловч компаниуд гэрээний үнийн дүнгийн ойролцоогоор 5% -ийг төрийн албан хаагчдад байнга төлдөг гэсэн мэдээлэл байна. Энэ нь бараа, үйлчилгээ нийлүүлэлтийг өндөр стандартын дагуу хүргэх боломжийг

бууруулдаг гэж компаниудын зүгээс гомдол санал гардаг. Бараа, үйлчилгээ нийлүүлэх гэрээнээс албан тушаалтнууд хувь хүртэх нь гэрээнд тусгагдсан нэгжийн үнэ өртгийг хэтрүүлэн тогтоох, үүгээрээ гэрээний нэгдсэн дүнг нэмэгдүүлэх хэрэгцээ сонирхлыг бий болгож байна. Эдгээ нь худалдан авах ажиллагаанд ашиг сонирхлын зөрчил, улс төрийн болон хувийн хэлхээ холбоогоо ашиглан тендер авах зэрэг авлигын бусад асуудлуудыг бий болгож байна. Үүний үр дүнд, мэргэжлийн ур чадваргүй компаниуд засгийн газрын тендерийг байнга авах, гэрээнд заасан үйлчилгээний чанаргүй гүйцэтгэж байгааг илрүүлэх хяналт сул байх зэрэг асуудлуудыг бий болгож байна. Цөөн тооны компаниуд үйл ажиллагаа явуулдаг бас өндөр төсөв төсөвлөгддөг хортон шавьж устгалын үйл ажиллагаа нь ойн салбарын анхаарал татахуйц нэг хэсэг юм. Энд өрсөлдөөн, ил тод байдал хязгаарлагдмал, хортон шавьж устгалын ажлын үр нөлөө эргэлзээтэй гэж зарим хүмүүс үздэг. Ойн салбарын төрийн албан хаагч, ажилтнуудын томилгоо хэт улстөржсөн нь албан хаагчдийн халаа сэлгээ их байх, зохих ур чадваргүй хүмүүс энэ салбарт ажиллах шалтгаан нь болж байна. Эдгээр асуудлууд нь төрийн захиргааны төв байгууллагын ойн газрын хууль ёсны үйл ажиллагаанд үл итгэх байдлыг бусад оролцогч талуудын дунд бий болгох хортой үр дагавартай юм. Цаашлаад төрийн албан хаагчид ойн салбарын ТББ-уудтай танил талын холбоотой,

8

ашиг сонирхлын зөрчилтэй байдаг тухай хардлага бий. Энэ нь салбарын үйл ажиллагаанд санхүүжилтийн хувиарлалт шударга бус байх, ойн салбарт ур чадваргүй ТББ-ууд үйл ажиллагаа явуулах боломжийг бий болгож байгаа тухай санал гомдол гарч байна.

REDD+ хөтөлбөрийг хэрэгжүүлэхэд шаардлагатай бодлогын арга хэмжээ

REDD+ хөтөлбөрт авлигын эсрэг арга хэмжээ, бодлогыг боловсруулахад төрөөс дэмжлэг хэрэгтэй. UN-REDD хөтөлбөрийн үндэсний зохицуулагч энэ судалгааны ажлын даалгавар болон судалгааны ажлын тайланг хянах ажилд төдийлөн оролцох боломжгүй байсан бөгөөд ойн салбарын авлигын асуудлыг бодлого боловсруулагчдын түвшинд хүргэх ажил удаашралтай байлаа. Судалгааны ажлыг дүгнэлтийг баталгаажуулалтын хурал нь дунд шатны удирдлагад чиглэсэн бөгөөд үүнийг салбарын сайд, шийдвэр гаргагчдын дунд давтан хэлэлцүүлэх хэрэгтэй. Үүнгүйгээр авлигын эсрэг бодлого, арга хэмжээнүүд REDD+ хөтөлбөрт тусгагдах ажил БОАЖЯ-ны зүгээс дэмжигдэхгүй юм. Монгол улс дахь REDD+ хөтөлбөрт авлигын эсрэг бодлого, арга хэмжээнүүдийг тусган хэрэгжүүлэх ажилд маш анхааралтай хандаж өргөн хүрээний оролцогц талуудын дунд мөн орон нутгийн түвшинд хэлэлцүүлэх хэрэгтэй. Монголын ой модны салбарын авлигатай тэмцэх тал дээр дэмжлэг үзүүлэх, ойлголтыг өсгөх нэмэгдүүлэх нь НҮБ-ын REDD хөтөлбөрийн тэргүүлэх чиглэл болж өгнө. Зөвлөх Бүлэг болон харьцуулсан судалгаанаас харахад, нарийвчлан судлах

шаардлагатай дараах бодлого арга хэмжээнүүд байна. A) Ойн салбарын авлигын асуудлыг шийдвэрлэхэд өөр хоорондоо уялдаатай хэд хэдэн арга хэмжээнүүдийг авах хэрэгтэй. Ойн сангийн цахим мэдээллийн санг бий болгох ажил одоогоор хийгдэж байгаа бөгөөд үүнд ойн санг эзэмших гэрээ, хэлцэлүүдийн мэдээллийг оруулж өгөх шаардлагатай. Гомдол саналыг барагдуулах одоо байгаа албан ба албан бус механизмийн үр дүнтэй байгаа эсэх дээр ойлголт сул байна. Ойн санг эзэмшихтэй холбогдон гарч байгаа гомдол саналуудыг хамгийн багадаа 3 аймагт олон нийтийн оролцоон дээр суурилсан үнэлгээ хийхийг зөвлөж байна. Тус үнэлгээнээс гарах зөвлөмж дээр тулгуурлан хараат бус санал, гомдол барагдуулах механизмийг үндэсний REDD+ хөтөлбөрийн нэг хэсэг болгон байгуулах нь зүйтэй. Үүнд, ойн нөхөрлөлийн гишүүн биш боловч ойн сангаас амжиргаагаа тэтгэдэг бусад орон нутгийн хүмүүсийн нөхцөл байдлыг харгалзан үзэх нь зүйтэй. Ойн нөхөрлөлүүдийн дотоод дүрэмд ардчилсан хариуцлагатай байдал, хүртээмжтэй байдлийг бэхжүүлэн ашиг сонирхлын зөрчилийг хязгаарлах ёстой. Б) БОАЖЯ-ны үйл ажиллагаа нь мэдээллийн ил тод байдал ба мэдээлэл авах эрхийн тухай хуультай уялдсан байх ёстой. Үүнд төлбөр хураамж, төсвийн орлогын тухай бүрэн гүйцэд мэдээллийг ойлгомжтой байдлаар цаг тухай бүрт нь оруулах тухай хуульд бөгөөд энэ мэдээлэлд орон нутгийн үйлдвэрлэл, орлого бүрдүүлэлтийн талаарх мэдээлэл мөн багтсан байх шаардлагатай. Илүү зоримог бодлого боловсруулая гэвэл ойн салбарын тайланг жил бүр цогц

9

байдлаар гаргах нь зүйтэй. Үүнд ойн сангийн экологи, газарзүйн талаарх мэдээллээс гадна ойн бодлого, арга хэмжээ, төв болон орон нутгийн төсөв, санхүүгийн тайлан, төлбөр хураамжийн орлогын талаарх мэдээллийг багтааж өгсөн байх хэрэгтэй. Нөөц ашигласны төлбөрийн орлогыг хэрхэн зарцуулах тухай орон нутгийн шийдвэр гаргах үйл явцыг нарийвчлан судлах шаардлагатай бөгөөд энэ нь Байгалийн нөөц ашигласны төлбөрийн тухай хуулийг эргэн харах хэрэгцээ байгааг тодорхойлж болох юм. В) Ойн салбарын зарим сонирхогч талууд модон эдлэлийн үйлдвэрлэл, модны худалдаанд гарч байгаа авлигын асуудлыг шийдвэрлэхийн тулд ойн менежментийг дахин төвлөрүүлэх шаардлагатай гэж үздэг. Үүнийг орон нутгийн засаг захиргаа болон ойн нөхөрлөлийн зүгээс эсэргүүцэх магадлалтай бөгөөд маргаантай асуудлуудыг нэг юм. Модны худалдааны цахим хяналтад хөрөнгө оруулах болон модны тогтвортой үйлдвэрлэл дэхь квотыг нэмэнгдүүлэх чиглэлд нэмэлт бодлогууд хэрэгжүүлэх хэрэгтэй. Гэхдээ эдгээр бодлого арга хэмжээг авч үзэхдээ хууль бус мод бэлтгэлийн цар хүрээ нөхцөл байдал, хуулийн хэрэгжилтийн талаар нарийвчилсан судалж, олон талт хэлэлцүүлэг өрнүүлэх нь чухал. Модны үйлдвэрлэл болон худалдааг зохицуулж байгаа засгийн газрын арга хэмжээ нь хээл хахууль, ашиг сонирхлын зөрчил гэх зэрэг авлигын үйл ажиллагаанаас болж үр дүнд хүрэхгүй байгаа эсэхийг ойлгох нь зүйтэй. Мөн модны үйлдвэрлэлд квот тогтоох төрийн бодлогыг орон нутгийн түвшинд хэр дэмжиж байгааг харгалзан үзэх хэрэгтэй. Ингэхдээ авлигын одоогийн нөхцөл байдлын үнэлгээг зайлшгүй авч үзэх ёстой.

Түүнчлэн энэ салбарт улс төрийн эрх мэдэлтнүүд ашиг сонирхлын шууд холбоотой гэсэн хардлага нийтлэг байгааг харгалзан модны худалдаа, модны импортын арилжаан дахь ашиг сонирхлын байдлыг нарийвчлан ойлгох шаардлагатай. Г) Хушны самрын худалдааны эдийн засгийн ач холбогдол, хураалтын хэтрүүлэлтээс гарах байгаль орчны эрсдлийг харгалзан экспортын зөвшөөрөл олголт дахь авлигын асуудалд онцгойлон анхаарал тавих нь чухал юм. Энэ салбар дахь ашиг орлогын хуваарилалтад үнэлгээ хийх нь REDD+ хөтөлбөрийн тэргүүлэх ажил болох ёстой гэж зөвлөж байна. Төлбөр, хураамж цуглуулах үүргийг БОАЖЯ- аас Төсвийн Нэгдсэн Санд шилжүүлэн өөрчлөх талаар авч үзэх нь зүйтэй. Мөн түүнчлэн, өсөн нэмэгдэж буй модны худалдаанаас ахиу ашиг хүртэх тал дээр орон нутгийн бүлгүүдийг дэмжих, түүний ач холбогдол, бололцоог харгалзаж үзэх нь илүү зоримог бодлого боловсруулахад хэрэгтэй. Д) Бараа, үйлчилгээ худалдан авах ажиллагаан дахь засгийн газар, яамдуудын хариуцлагыг сайжруулах тал дээр хүчтэй бодлого , хууль тогтоомжийг төрөөс баталсан. Гэхдээ төрийн худалдан авах ажиллагаанд авлигын асуудал байсаар байгаа тул нэмэлт арга хэмжээ авах шаардлагатай байна. Төрийн болон хувийн хэвшлийн компаниудын хооронд шан харамжийн асуудлыг шийдвэрлэх боломж хязгаарлагдмал хэдий ч БОАЖЯ, Сангийн яам, МХЕГ-аас зүгээс бараа, үйлчилгээний чанар дээр нарийвчилсан мониторинг, үнэлгээний ажлыг нэмэгдүүлэх, тендерийн үнэлгээн дээр өмнөх гэрээний гүйцэтгэлийн чанарыг харгалзан үзэх зэрэг нэмэлт ажлуудыг хийх нь зүйтэй.

10

Илүү зоримог ажил бол ойн салбарын үйл ажиллагаанд аутсорсинг хийх тухай төрийн бодлогыг олон талт бүлгүүдийн оролцоотойгоор хэлэлцүүлэх явдал юм. Е) Монгол улсын төрийн албаны хууль тогтоомжийг дагаж мөрдөх нь ойн удирдлага, менежмент дэх авлигын асуудлыг бууруулах чухал алхам болно. БОАЖЯ нь төрийн албаны тухай хуулийг даган мөрдөж байгаа дээр хяналт тавихад Төрийн Албаны Зөвлөлийн оролцоо хязгаарлагдмал байгаа нь ажиглагдаж байна. REDD + хөтөлбөрийг улам бэхжүүлэхийн тулд ойрын хугацаанд Төрийн Албаны Зөвлөлийн оролцоог ойн салбар нэмэгдүүлэх ажилд хүчин чармайлт гаргах нь зүйтэй. Ойн Газрыг ойн салбарын орлогоос өөрөө санхүүжих боломжтой бие даасан агентлаг болгож, албан тушаалтнуудыг улс төрийн томилгооноос ангид байлгах гэх мэт асуудлаар олон талт хэлэлцүүлэг дээр үндэслэн тус салбарт иституцын реформ хийх нь илүү зоримог арга хэмжээ юм.

11

Зураг, хүснэгтийн жагсаалт

Зураг 1 REDD+ -ыг цэвэр байлгах нь, Транспэрэнси Интернэшл, 2012 13 Зураг 2 Авлига Монгол улсад нийтлэг үзэгдэл (Азийн Сан, 2017) 17 Зураг 3 Хууль бус мод бэлтгэл (1990 – ээд онуудад, өмнө нь ба дараа нь ) 21 Зураг 4 Гарал үүслийн гэрчилгээ 36

Зураг 5 Мод, модон материал, модон тавилгын нийт импортын хэмжээ (тэрбум төгрөгөөр) 36

Хүснэгт 1 Байгалийн нөөцийн орлогоос нөхөн сэргээлт, байгаль орчныг хамгаалахад зарцуулах хувь хэмжээ 38

Хүснэгт 2 Орон нутгийн болон БОАЖЯ-ны түвшинд ойн сангаас орсон орлогын өсөлт 39 Хүснэгт 3 Орон нутгийн түвшинд хушны самар хураалтаас олсон орлого 41 Зураг 6 2015 онд байгалийн ургамал, ойн нөөцөөс олсон орлого, зарлага 42 Хүснэгт 4 Орон нутгийн түвшинд ойн нөөцийн ашиглалтын төлбөр (сая төгрөгөөр) 42 Хүснэгт 5 Хушны самарны экспортын мэдээллийг харьцуулалт :

Аудитын газрын ба БОАЖЯ-ны мэдээлэл (сая төгрөгөөр) 44

Хүснэгт 6 REDD + -ын авлигад өртөх эрсдэл, болзошгүй үр дагаврын тойм 50 Хүснэгт 7 Авлигын эсрэг арга хэмжээ ба бодлогын хураангуй 65

12

Товчилсон үгийн жагсаалт

ХХААБ НҮБ-ын Хүнс Хөдөө Аж Ахуйн байгууллага

ОСХТ Ойн Судалгаа Хөгжлийн Төв

ОН Ойн нөхөрлөл

МХЕГ Мэргэжлийн Хяналтын Ерөнхий Газар

ГОУХАН Германы Олон Улсын Хамтын Ажиллагааны Нийгэмлэг

АТГ Авлигатай Тэмцэх Газар

БОАЖЯ Байгаль орчин, аялал жуулчлалын яам

БОНХАЖЯ Байгаль орчин, ногоон хөгжил, аялал жуулчлалын яам

ОДБ Ойн дагалт баялаг

REDD+ Ойн хомсдол, доройтлоос үүдэлтэй хүлэмжийн хийн

ялгарлыг бууруулах хөтөлбөр

UNDP НҮБ-ын Хөгжлийн Хөтөлбөр

UN-REDD НҮБ-ын REDD хөтөлбөр

ДБХС Дэлхийн байгаль хамгаалах сан

13

1. Танилцуулга Ой модны хомсдол, ойн нийгэм- экологийн үр ашиг шударга бус хуваарилагдаж байгаа шалтгааныг тайлбарлахад авлигатай холбоотой янз бүрийн асуудлуудыг мөн ойлгох нь чухал юм. Тйимээс, авлигын асуудлыг хөндөх нь ой модны нөөц баялгийг сайжруулах, ойн менежментэд чиглэсэн тогтвортой санаачилгуудыг дэмжих бодлого, арга хэрэгслүүдийг хэрэгжүүлэх үйл явцын салшгүй нэг хэсэг юм. Үүнийг ойн хомсдол, доройтлоос үүдэлтэй хүлэмжийн хийн ялгарлыг бууруулах (REDD+) НҮБ-ын хамтарсан санаачилгаар гаргаж тавьсан.

UN-REDD хөтөлбөрт оролцогч улсуудад авлигын эрсдлийн үнэлгээ явуулах, эдгээр асуудлуудад чиглэсэн төлөвлөгөө боловсруулах, үр дүнг нь тухай бүрт нь шалгаж хянах (UN-REDD 2014) зэрэгт дэмжлэг үзүүлсээр ирсэн билээ. Энэхүү тайлангаар Монгол улсын ой мод, уур амьсгалын өөрчлөлтийн салбарт авлига, хээл хахуулийн цар хүрээг ямар байгааг тодорхойлохыг зорьсон бөгөөд Монгол улсад REDD+ үндэсний стратегийг хэрэгжүүлэхдээ эдгээр асуудлуудыг хязгаарлах ямар стратеги авч хэрэгжүүлвэл зохих тал дээр санал дэвшүүлсэн юм. Авлигыг ойн салбараас гадна өргөн хүрээнд нь авч үзвэл Монгол улсад авлига өндөр түвшинд хүрсэн болохыг харуулах хангалттай их нотолгоо бий. Энэ нь социалист дэглэмээс зах зээлд суурилсан эдийн засаг руу шилжих улс төрийн шилжилтийн (USAid, 2005) нэгэн сөрөг тал нь болсон байна. Олон нийтийн дунд явуулсан төсөөллийн судалгаагаар авлига нь манай улсын хамгийн том асуудлуудын нэг (Азийн сан, 2017) байсаар байгаа бөгөөд хэд хэдэн эх сурвалжаас үзвэл авлига нь хэвийн үзэгдэл болж, системтэй явагддаг болохыг тогтоосон байна (Quah, 2011). Үүнд хээл хахууль, төрийн өмчийг шамшигдуулах, төрийн худалдан авах үйл ажиллагаанд шан харамж өгөх гэх мэт төрийн албан дахь авлигын хэлбэрүүд багтана. Түүнчлэн, төрийн болон хувийн байгууллага хоорондын ашиг сонирхлын давхцал, зөрчлийн асуудал илүү газар аваад байна. Монгол улс хэдийгээр энэхүү асуудалтай тэмцэхийн тулд хэд хэдэн олон улсын конвенци, стратегид нэгдэж, Авлигатай тэмцэх Газрыг байгуулж, засгийн газрын хариуцлагатай, хянамгай байдлыг сайжруулах олон улсын хамгийн шилдэг туршлагуудыг (OECD 2016a) хэрэгжүүлсэн ч авлигын асуудал байсаар байна. Судалгааны явцад авсан ярилцлагуудаас үзвэл нөлөө бүхий олон хүмүүс авлига нь Монгол улсын ойн үр ашгийг шударга хуваарилалт болон ойн тогтвортой менежментэд сөргөөр нөлөөлж байна гэж үзэж байна. Мөн REDD+ үндэсний стратеги нь санхүүжилтын менежменттэй холбоотой мөн бараа бүтээгдэхүүн, үйлчилгээний худалдан авах ажиллагаатай холбоотой шинэ эрсдлүүдийг гаргаж ирж болзошгүй гэж үзэж байна. Тиймээс REDD+ үндэсний стратегийг хэрэгжүүлэх бодлого

Эх сурвалж: REDD+ -ыг цэвэр байлгах нь, Транспэрэнси Интернэшл, 2012

14

АВЛИГЫН ТАЛААРХ МЭДЭЭЛЭЛ НЬ ХЭТ ДӨВИЙЛГӨСӨН, ТУЙЛШИРСАН, НАЙДВАРГҮЙ, ӨӨР ЗОРИЛГЫГ АГУУЛСАН БАЙХ Ч МАГАДЛАЛТАЙ. ЭНД МАРГАШГҮЙ НОТОЛГОО ТУН ХОВОР.

арга хэмжээнд авлигын эсрэг стратегийг нэгтгэн, оруулж өгөх нь чухал юм. Гэхдээ авлигын эсрэг арга хэрэгсэл, бодлогыг хөгжүүлэх тал дээр REDD+-д үзүүлэх засгийн газрын дэмжлэг хараахан бодитоор хэрэгжиж эхлээгүй байна.

1.1. Судалгааны ажлын аргазүй ба хязгаарлагдмал байдал Уг тайлангийн гол мэдээллүүдийг засгийн газар, төрийн бус байгууллагууд, хувийн хэвшлийн төлөөлөгчид болон ойн мэргэжилтнүүдээс авсан ярилцлагын явцад олж авсан болно. Судалгааны ярилцлагыг хоёр долоо хоногийн туршид хийсэн бөгөөд энэ хүрээнд орон нутгийн эдийн засагт чухал үүрэгтэй модны үйлдвэр хөгжсөн тосгонд очиж танилцан, газар дээр нь ярилцлага хийсэн. Мөн REDD+ хөтөлбөр болон Монголын ойн салбарт ажилж буй судлаачдын мэдээлэл болон суурь судалгаа дээр үндэслэн тайланг боловсруулав. Мөн уг судалгаанд зориулж олон талт Зөвлөх Бүлгийг байгуулсан бөгөөд уг Зөвлөх Бүлэг нь судалгааны эхэнд уулзаж судалгааны сэдвүүдийг боловсруулсан ба 2017 оны 12 сард дахин уулзалдаж тайлангийн гол дүгнэлтүүд, бодлогын санаачлагуудыг эцэслэн хянасан болно. Энэхүү анхан шатны судалгааг авч явуулахад харьцангуй бага хугацаа оногдсон бөгөөд уг тайланг нарийвчилсан эцсийн үр дүн хэмээн үзэх нь тохиромжгүй юм. Уг судалгааг цаашид анхаарч үзэх шаардлагатай зарим гол асуудлуудыг онцлон гаргаж тавьсан суурь судалгаа гэж авч үзнэ. Эдгээрээс хэд хэдэн асуудлуудыг ялангуяа орон нутгийн түвшин дэх асуудлуудыг илүү гүнзгийрүүлэн судлах нь зүйтэй.

Судалгааны баг судалгаанд хамрагдаж ярилцлага өгсөн хүмүүсийн санал бодолд нухацтай хандах хэрэгтэйг ойлгож байсан.

Авлигын талаарх мэдээлэл нь хэт дөвийлгөсөн, туйлширсан, найдваргүй, өөр зорилгыг агуулсан байх ч магадлалтай. Энд маргашгүй нотолгоо тун ховор. Тиймээс уг тайлан нь авлигын ойлголт, мэдэгдэлд болгоомжтой хандсан болно. UN-REDD хөтөлбөрөөс Авлигын эсрэг үнэлгээ хийхэд Засгийн газрын удирдах алблан тушаалтнуудыг идэвхтэй оролцуулахыг зөвлөдөг. Гэвч судалгааны багийнхан REDD+ хөтөлбөрийг Засгийн газрын зүгээс төлөөлөх албан тушаалтан болох Ойн бодлого, зохицуулалтын газрын дарга зэрэг БОАЖЯ-ны шийдвэр гаргах түвшний хүмүүстэй уулзалт хийж чадаагүй нь харамсалтай хэрэг юм. Авлигын эсрэг стратеги боловсруулах мөн авлига, хээл хахуулийн эрсдэлд орж болох Засгийн газрын удирдах гол албан тушаалтнуудыг уг судалгаанд оролцуулж чадаагүйгээ нь судалгааны ажлын хязгаарлагдмал байдал болж байна. Энэ нь судалгааны арга зүйд нөлөөлөх төдийгүй тэдний оролцоогүй байдал нь авлигын эсрэг стратеги, үйл ажиллагааны төлөвлөгөөнд тодорхойгүй байдлыг үүсгэж болзошгүй бөгөөд илүү ноцтой асуудал юм.

1.2. Авлигыг тодорхойлох нь Монгол улсын Авлигын эсрэг хуулиар (2006) авлигыг “төрийн албан хаагчид албан тушаалын эрх мэдлээ хувийн ашиг хонжоо олоход урвуулан ашиглах, бусдад давуу байдал олгох, иргэн, хуулийн этгээдээс тэрхүү хууль бус давуу байдлыг олж авах үйлдэл, эс үйлдэхүйгээр илрэх аливаа эрх зүйн зөрчил” гэж тодорхойлдог. Энэхүү хууль нь төрийн албан хаагчид, авлигатай тэмцэх байгууллагын үүрэг, хариуцлагыг голчлон зааснаараа авлигын тодорхойлолт нь төрийн албан хаагчдаар

15

хязгаарлагдаж байна. Харин UN-REDD (2014) нь авлигыг “эрх бүхий удирдлагууд албан тушаалын эрх мэдлээ хувийн ашиг хонжоо олоход урвуулан ашиглах эрх зүйн зөрчил” гэж тодорхойлсноороо төрийн болон хувийн хэвшлийн аль алинд нь чиглэсэн байдаг. Уг тодорхойлолтод хамаарах хэд хэдэн төрлийн төлөв байдал, үйл ажиллагаанууд бий. Үүнд: Байгалийн нөөц баялгийг олборлох үйл ажиллагааны хүрээнд Засгийн Газрын албан тушаалтнууд хээл хахууль, хууль бус мөнгө авах, төрийн өмчийг шамшигдуулах, төсвийн хөрөнгийг зүй зохисгүй хэрэглэх асуудлууд багтана. Мөн сонгогдож гарсан төрийн удирдлагуудын шийдвэрт нөлөөлөхийн тулд компаниуд, хувь хүмүүсийн зүгээс өгч буй хээл хахууль зэрэг орно. Гэхдээ эрх мэдлийн зөрчил гэж юу вэ, хувийн ашиг хонжоо гэж юу вэ гэдэг нь харьцангуй ойлголт бөгөөд өөр өөрөөр тайлбарлагдах боломжтой. Эрх мэдлийн зүй зохистой байдлийг хэрхэн тодорхойлох, үүнд хэн нэгний үйлдэл хэрхэн сөргөөр нөлөөлдөг, засгийн газар төрийн байгууллагууд хэрхэн ажиллах ёстой вэ гэдэг талаар талууд зөрүүтэй байр суурьтай байдаг нь авлигыг судлах ажлыг төвөгтэй болгодог. Энэ тайлан нь эдгээр тодорхойлолтын маргааныг нэг тийш нь болгохыг зориогүй болно. Тиймээс, Монголын ойн салбар дахь авлигыг судлахдаа хүмүүсээс авлига гэж юу болохыг тодорхойлохыг шаардахгүйгээр зөвхөн тэдний авлигын талаарх үзэл бодол, туршлагыг нь мэдэхэд илүү анхаарлаа хандуулав. Иймд, авлигыг тусгайлан тодорхойлохтой холбоотой асуудлыг нээлттэй орхисон болно. Энэ нь судалгааны явцад заримдаа тодорхойгүй байдлыг үүсгэсэн хэдий ч ерөнхийдөө хүмүүс нэг ижил асуудлыг хөндөн ярьж байсан юм. Хэдийгээр тодорхойлолттой холбоотой асуудалд шийдэл гаргаж тавихыг зориогүй боловч судалгааны явцад эргэлзээтэй байдал үүссэн тохиолдлуудыг тухай бүрт онцлон дурдсан болно. REDD+ хөтөлбөрийн хүрээнд Монгол улс дахь авлига, авлигатай тэмцэх бодлогуудыг хэлэлцэх үеэр иргэдээс авлигын тодорхойлолт, ойлгомжгүй байдалд хариулт авахыг хүсч болох юм. Ийм хэлэлцүүлэг, мэтгэлцээн нь соёлын болон үзэл санааны, итгэл үнэмшлийн онцлог чанарыг гарган ирж, төрийн авлигагүй систем ямар байх ёстой талаар ард иргэдийн төсөөллийг мэдэхэд чухал үүрэгтэй тул дэмжих нь зүйтэй.

2. СУУРЬ МЭДЭЭЛЭЛ

2.1. Монгол улс дахь авлигын талаарх тойм

Зөвхөн ойн салбарт төдийгүй Монгол улсад авлига өргөн хүрээнд тархсан, төрийн бүх шатанд ажиглагдаж байгааг олон тооны тайлан судалгаануудад дурдсан байдаг. Олон нийтийн төсөөллийн судалгаа нь хэдийгээр авлигын бодит хувь хэмжээг баттай гаргаж ирэхгүй ч улс төр болон төрийн байгууллагуудад авлига системтэйгээр тогтсон гэдэгт олон хүмүүс итгэлтэй байгааг харуулж байна. 2006 оноос эхлэн Азийн Сангаас авлигын талаар олон нийтийн төсөөллийн судалгааг хагас жилд тутамд хийж байна. Үүний үр дүнгээс харвал авлига нь иргэдийн хувьд хамгийн их санааг нь зовоодог гурван асуудлын нэгд ордог ба нөгөө хоёр нь ажилгүйдэл, инфляци ажээ (Азийн сан, 2017). Монгол улс дахь авлигын асуудлаар хийсэн нарийвчилсан судалгаануудын нэгд (USAid, 2005) авлигыг 1990-ээд оны эхээр өрнөсөн улс төр, эдийн засгийн шинэчлэлийн үр дагавар гэж үзжээ. Энэ нь шилжилтийн эдийн засагтай бусад орнуудын адилаар улс төрийн чинээлэг эрх мэдэлтнүүдийг бий болгож, төрийн болон хувийн сектор хоорондын заагийг багасгасан байна. Тус

16

судалгаа манай улсад ашиг сонирхлын зөрчил “хэт тархмал” байна гэж үзсэн ба Монгол улс “булаагдсан төр” хэмээх ойлголт буюу засгийн газрын бодлого, шийдвэр цөөнхүүдийн гарт орж байгааг анхааруулсан байв. Төрийн доод түвшинд хүртэл авлига өргөн дэлгэрсэн байгааг USAid –ын энэ тайланд мөн шүүмжилсэн байлаа. Төрийн аливаа үйлчилгээнд хамрагдах, эсвэл засгийн газрын тендерт ялахын тулд ихэвчлэн мөнгөн төлбөр, хээл хахууль өгөх шаардлагатай болдог нь хэвийн үзэгдэл гэж ард иргэд үзэж байв. Уул уурхайн салбарын тэсрэлтийн нөлөөгөөр төрийн худалдан авах ажиллагааны гэрээнүүдийн үнэ өртөг 2000 оноос хойш нилээн өссөн харагдаж байна. Уг өсөлттэй холбоотой гарсан асуудлуудыг зохицуулах хууль тогтоомж хойно хоцорсон, хяналт шалгалт сул байсан нь худалдах авах ажиллагааны гэрээнүүдийн үнэ өртөг шан харамж, хахуулийн мөнгийг шингээхийн тулд зах зээлийн үнээс хэт өндөр тогтоогдох боломжийг бий болгосоныг Дэлхийн Банкнаас дүгнэжээ. (Fritz, 2014 p.50). Монгол улс авлигын асуудлын хүндрэлээс гарахын тулд авлигатай тэмцэх янз бүрийн арга хэрэгслүүдийг авч хэрэгжүүлсэн бөгөөд олон ийм арга хэмжээнүүд дээр гадны доноруудын дэмжлэгийг авсан байна. 1998 онд байгуулагдсан Зүүн Европ, Төв Азийн Авлигатай тэмцэх Сүлжээнд Монгол улс нэгдэн орсон байдаг. Уг сүлжээнээс Истанбулын Авлигын эсрэг Үйл ажиллагааны төлөвлөгөөг 2003 онд баталсан. Энэ нь Монгол улсын 2005 онд нэгдэн орсон НҮБ-ын Авлигын эсрэг Конвенцид орсон болон бусад авлигын эсрэг бодлогуудыг хэрэгжүүлэхэд байнгын тайлан гаргах засгийн газар хоорондын санаачилга юм. Эдийн засгийн хамтын ажиллагаа, хөгжлийн байгууллагаас (OECD) Истанбулын Авлигын эсрэг Төлөвлөгөөний хэрэгжилтэд хийсэн хамгийн сүүлийн буюу 2016 оны дүгнэлтээр Монгол улс авлигын хэлбэрүүдийг зохицуулсан нилээдгүй хууль тогтоомж, бодлогуудыг баталсан болохыг онцолсон байна. Мөн Улсын Их Хурлаас 2016 оны 11 сард Авлигын тэмцэх үндэсний хөтөлбөрийг баталсан. Тэр жилдээ Монгол улс Нээлттэй Засгийн Түншлэлийн хүрээнд Авлигатай тэмцэх үндэсний хөтөлбөрийн үйл ажиллагааны төлөвлөгөөг эхлүүлсэн. Мөн Монгол улс засгийн газрын ил тод байдлын тухай хэд хэдэн хууль тогтоомж баталсан ба олон улсын судалгаагаар төсвийн ил тод байдал дээр харьцангуй сайн оноо авсан байна.1 2015 онд Засгийн газраас төсөв, аудитын дэлгэрэнгүй тайланг олон нийтэд зарлаж, “иргэний төсөв” гэдэг ойлголтын анх удаагаа гаргаж тавьсан. Ингэснээр төрийн санхүүгийн менежментийн талаарх мэдээллийг авахад илүү боломжтой болсон байна. Гэхдээ шүүхийн бие даасан байдал зэрэг зарим талбарт ажлын үр дүн хангалтгүй, төрийн худалдан авах үйл ажиллагааны шударга байдлыг хангах зэрэг ажил үр дүнгүй байгааг ЭЗХАЖБ –аас анхааруулсан байна (OECD, 2016a). Авлига улс төрийн эдийн засагт хэвийн үзэгдэл болж авлигын эсрэг шинэчлэл хийхэд хүндрэлтэй байгаа гэдгээрээ Монгол улс олон улсад жишээ болж байна (Heeks & Mathisen, 2012; Peiffer & Marquette, 2015). Хууль тогтоомжийн хувьд нилээд шинэчлэл хийж, авлигын эсрэг хараат бус байгууллага Авлигатай тэмцэх Газрыг байгуулсан хэдий ч Монгол улсад авлига түгээмэл, тулгамдсан асуудал байсаар байна. (Quah, 2011, Fritz, 2014).

1 See for example Mongolia’s scores on the open budget index, available at: https://www.internationalbudget.org/wp-content/uploads/OBS2015-CS-Mongolia-English.pdf

17

АТГ-Т ИТГЭХ ИТГЭЛ ДООГУУР БАЙГААГЫН ГОЛ ШАЛТГААН НЬ АТГ-ЫН ДАРГЫГ ЕРӨНХИЙЛӨГЧ ТОМИЛДОГООС БОЛЖ ТУС БАЙГУУЛЛАГЫН БИЕ ДААСАН БАЙДАЛД ОЛОН НИЙТ

ЭРГЭЛЗЭЭТЭЙ БАЙДАГТАЙ ХОЛБООТОЙ.

Зураг 2.Эх сурвалж: Авлига Монгол улсад нийтлэг үзэгдэл (Азийн Сан, 2017)

Азийн Сангын хамгийн сүүлийн судалгаанд хамрагдсан хүмүүсийн 90%-ээд нь шинэ засгийн газар авлигын түвшинд эерэгээр нөлөөлж чадахгүй гэж бодож байсан бол 20% гаруй нь нөхцөл байдал илүү дордоно гэж хариулсан байна. Судалгаанд хамрагдагсдын 60 гаруй % нь өнгөрсөн гурван жилийн хугацаанд авлига илүү дордсон гэсэн бол 40 гаруй % нь засгийн газар улс төрийн бодлогын хувьд уг асуудлыг анхааралдаа авахыг хүсэхгүй байна гэж үзэж байсан. Мөн 45 орчим % нь асуудлыг авлигын аргаар шийдэх нь энэ улсад түгээмэл болсон гэдэгтэй санал нэг байгаа юм. Түүнчлэн хариуцлага хүлээх чадвар сул дорой, эрүүгийн эрхзүйн шударга ёс алдагдсан гэсэн олон нийтийн төсөөллөл байгаа ба судалгаанд хамрагдагсдын ихэнх нь шүүх, цагдаа шударга бус байдаг гэж боддогоо илэрхийлсэн байна. 2017 онд судалгаанд хамрагдагсдын ердөө наймхан хувь нь Авлигатай тэмцэх Газрын талаар эерэг бодолтой байсан ба АТГазрын талаарх олон нийтийн үзэл бодол өнгөрсөн жилүүдэд улам муудсаар байна. АТГазарт итгэх итгэл доогуур байгаагын гол шалтгаан нь АТГазрын даргыг Ерөнхийлөгч томилдогоос болж тус байгууллагын бие даасан байдалд олон нийт эргэлзээтэй байдагтай холбоотой. Авлигатай тэмцэх идэвхи Иргэний нийгмийн дунд нэмэгдэж эхэлсэн нь тус судалгаагаар гарсан нэг эерэг зүйл байлаа. Авлигатай тэмцэх ажилд мэдээллийн хэрэгслийн үүргийн талаарх олон нийтийн ойлголт тодорхойгүй байна. Үүнтэй ижил санааг Freedom House-аас гаргадаг хэвлэл мэдээллийн эрх чөлөөний талаар (REF) хийсэн судалгаанд мөн гаргаж тавьсан байв. 2016 онд Freedom House-аас Монголын хэвлэл мэдээллийн салбарыг хэт улс төржсөн гэж дүгнэсэн ба хэвлэл мэдээллийн

18

эрх чөлөөг хамгаалсан мөн төрөөс тавих цензүрийг хязгаарласан хууль тогтоомжуудыг баталсан боловч эдгээр хуулиудыг баримтлах тал дээр тууштай хандаагүй хэд хэдэн тохиолдлууд гарсан байна. Гүтгэлэгийн хэрэгт ногдуулах ял нь харьцангуй хүнд бөгөөд гүтгэлэгийн үнэн эсэхийг батлах нь шүүгдэгч этгээдэд оногддог. Томоохон хэргүүд дээр авлигын хэрэгт гүтгэсэн гэж сэтгүүлчдэд эрүүгийн ял оноосон тохиолдлууд бий. Үүний зэрэгцээ засгийн газраас Панамагийн Баримтууд дээр гарсан офшор данстай холбогдсон хүмүүсийн тухай зэрэг интернет орчинд байгаа мэдээллүүдийг хязгаарлах алхмууд авч байгаа гэсэн мэдээлэл бий. Авлигын тухай мэдээ, мэдээлэл олон нийтэд хүргэхтэй холбоотой өөрчлөлтийг Азийн сангийн судалгаанаас мөн харж болно. Хэвлэмэл мэдээллийн эх сурвалжуудын нөлөө, найдвартай байдал буурсан ба судалгаанд оролцогчдын ихэнх нь зурагт, интернетийг найдвартай мэдээлэл авах нэн тэргүүний эх сурвалж гэж үзсэн байна. Судалгаанд оролцогчдын 68% нь зурагтыг мэдээллийн гол эх сурвалж гэсэн бол бараг 18% нь интернетийг сонгосон байна. 2017 оны эхээр судалгаанд хамрагдагсдын 5 хүрэхгүй % нь хэвлэмэл мэдээллийн хэрэгслийг мэдээллийн гол эх сурвалжаа гэж хариулжээ. Энэ нь REDD+ хөтөлбөрт авлигын эсрэг бодлого, арга хэмжээ боловсруулахад болон төрөөс хөтөлбөрийг хэрэгжүүлэх явцад анхаарууштай сэдэв юм. Хэвлэл мэдээллээр цацагдаж байгаа шуугиантай мэдээллийг даган өөрчлөгдөж болох тул олон нийтийн төсөөллийн судалгаанд болгоомжтой хандах ёстой. Эдгээр нь бодит асуудлуудыг сайн илэрхийлж чадахгүй. Хөрөнгө оруулагч нарт зориулан гаргадаг янз бүрийн тайлан, анализ гэх мэт бусад эх сурвалжууд ч мөн адил энэ тухай дурдсан байдаг.2

2.2. Орон нутгийн түвшин дэх авлига ба засаглалын сорилтууд

Монгол улсын 1992 оны Үндсэн хууль нь засаглалын социалист системээс албан ёсоор гарсныг илтгэдэг боловч социалист эрин үеэс үлдсэн орон нутгийн засаглалын тогтсон хэлбэрүүд байсаар байна. Үндсэн хуулиар орон нутгийг засаг захиргааг аймаг, сум, баг гэж гурван түвшинд хуваадаг. Эдгээр орон нутгийн засаг захиргааны хэлбэрүүд нь өөрсдийн гэсэн үйл ажиллагаа, нутгийн өөрөө удирдах байгууллагатай байна гэж заасан байдаг. Эдгээр гурван түвшнийг дараах байдлаар тоймлон авч үзэв:

Аймаг:3 Аймгийг засгийн газраас буюу Ерөнхий сайд томилсон засаг дарга тэргүүлнэ. Засаг

дарга нь харьяалах нутаг дэвсгэртээ төрийн удирдлагыг хэрэгжүүлэх чиг үүрэг бүхий засаг төрийн төлөөлөгч юм. Засаг дарга нь орон нутгаас сонгогдсон УИХ-ын гишүүдийн

дэмжлэгийг авч ажилладаг бөгөөд аймгийн ИТХ нь жилд хоёр удаа албан ёсоор хуралддаг.

Сум: Засаг дарга болон орон нутгийн ээлжит сонгуулиар сонгогдсон ИТХ-ын зохион байгуулалт бүхий засаг захиргааны жижиг нэгж. Социалист дэглэмийн үед сумыг

малчидын нэгдэл, хөдөө аж ахуйн хоршооллыг аль алиныг нь төлөөлөх төлөөлөгч болгох зорилгоор байгуулсан байна. Өдгөө нийт 330 сум бий.

Баг: Тосгон бүхий засаг захиргааны нэгж. Уламжлал ёсоор ойролцоогоор 50 гэр

бүлийг төлөөлүүлэхээр байгуулсан байдаг. Баг бүрийн гишүүд бүх нийтийн санал хураалтаар төлөөлөгчөө сонгох ёстой. Одоогоор нийт 1559 баг байна.

2 Жишээ болгож Авлигын эсрэг Бизнесээр дамжуулан хүргэдэг жил тутмын тайланг харна уу: www.business-anti-corruption.com 3 Тус улсын нийслэл нь өөр зохион байгуулалттай ба 9 дүүрэг, анх 117 хороотой байсан (хожим нь 152 болж өссөн)

21

330

1559

19

Монгол улсад төвлөрсөн бус засаглалыг хөгжүүлэхийн тулд хэд хэдэн хууль тогтоомжид засвар оруулсан байдаг. Хөдөө орон нутгийн санхүүгийн бие даасан байдал нь орон нутгийн эдийн засгийн бодит байдалтай шууд хамааралтай. Ойролцоогоор хүн амын тал нь нийслэл хотын гадна оршин суудаг ч орон нутгийн эдийн засаг нь ерөнхийдөө буурай хөгжилтэй бөгөөд аймаг, сумын захиргааны татвар маш хязгаарлагдмал байна. Тиймээс, орон нутгийн засаг захиргааны үйл ажиллагааны санхүүжилт улсын төсвөөс ихээхэн хамааралтай байдаг. 2013 онд байгуулсан Орон нутгийн хөгжлийг дэмжих сан зэрэг орлогын нэмэлт эх сурвалжууд байдаг хэдий ч орон нутгийн засаг захиргааны үйл ажиллагааг улсын төсвөөс жил бүр тооцон шийдвэрлэдэг. Өнгөрсөн 20 жилийн хугацаанд орон нутгийн засаг захиргаа болон төв яамдуудын үүрэг хариуцлагын тогтолцоо хэд хэдэн удаа өөрчлөгдсөн нь нутгийн захиргааний төсөв эдгээр жилүүдэд өсч буурахад бас нөлөөлжээ. Жишээ нь Төсвийн байгууллагын удирдлага, санхүүжилтийн тухай хуулийг 2002 онд баталсан нь төв яамдууд руу эргээд маш их эрх мэдлийг шилжүүлсэн байна. Үүний үр дүнд 2001 онд аймгийн удирдлагуудын зарцуулдаг үндэсний дотоодын нийт бүтээгдэхүүн 20% байснаас 2007 онд 5% хүрэхгүй хэмжээнд хүртэл буурахад хүргэсэн аж (Lkhagvadorj, 2010, p.96). 2013 оны Төсвийн тогтвортой байдлын тухай хуулиар Засгийн газрын бодлого дахин өөрчлөгдөж, бэлчээрийн менежмент, орон нутгийн төрийн албаны дэд бүтэц гэх мэт бусад өргөн хүрээний үйлчилгээ, хяналтын үүрэг хариуцлагыг аймаг, сумын түвшинд ихээхэн нэмэгдүүлсэн. Өнөөг хүртэл Монгол улсад төвлөрсөн бус тогтолцооны хамрах хүрээ төдийлөн тогтворжоогүй, нарийн төвөгтэй байна. Ерөнхийдөө татвар, орлого, хууль тогтоомж, бодлогуудыг төрийн эрх барих дээд байгууллагууд тогтоох ба орон нутгийн засаг захиргааны төсөв улсын төсвөөс нилээдгүй хамааралтай байна. Орон нутгийн засаг захиргааны удирдлагууд төрийн үйлчилгээ үзүүлэх үүрэгтэй байдаг ч хэд хэдэн газарт энэ эрх, үүрэг нь орон нутгийн удирдлага, Засгийн газрын яам, агентлагийн хооронд хуваагдаж олгогдсог байдаг нь харагдаж байв. ИТХ-ын нөлөө нь аймаг, сумдын түвшинд төрийн үйлчилгээ үзүүлэх үйл явцыг хянах төдийгөөр хязгаарлагдсан байдаг ба бодлогын шийдвэр гаргах нутгийн өөрөө удирдах эрх нь төдийлөн бие даасан, бүрэн эрх мэдэлтэй биш байна.Уг зохион байгуулалт нь янз бүрийн шүүмжлэлийг дагуулсаар ирсэн. Тухайлбал төвлөрсөн бус тогтолцоог эсэргүүцсэн үзэл бодол ч бас гарч байна. Үр дүнд нь тогтвортой, үр ашигтай орон нутгийн засаг захиргааны тухай ойлголт тодорхойгүй байдалтай хэвээр байна. Мөн түүнчлэн төрийн захиргааны төв байгууллага буюу засгийн газраас орон нутгийн захиргааны нэгж аймаг, сумдыг дутуу санхүүжүүлж, нийслэлийн дүүргүүдэд тэгш бус пропорцоор санхүүжилт үзүүлж байна хэмээн шүүмжилсэн байв (OECD, 2016c). Аймаг, дүүргүүд санхүүжилт хэт доогуур бөгөөд энэ нь шударга бус байна гэж зарим хүмүүс үзжээ. Авлигын асуудал орон нутгийн засаг захиргааны дэд нэгжүүдийн хувьд хэрхэн сөргөөр нөлөөлж буйг энд тодорхойлоход хүндрэлтэй юм. Энэ талаар туршлага дээр суурилсан цөөн хэдэн судалгаа бий. АТГ-аас аймаг, сумдын засаг захиргааг оруулж хийсэн авлигын төсөөллийн судалгаагаар санхүүгийн хариуцлага, ашиг сонирхлын зөрчлийн талаарх ноцтой ноцтой үзэл бодлуудыг гаргаж тавьсан байна.4 Олон улсын төсвийн түншлэлийн зүгээс Монгол улсын орон нутгийн дэд бүтцийн санхүүгийн ил тод байдал дээр судалгаа явуулсан бөгөөд төсвийн хөрөнгийн шат дамжлагад ил тод байдлын түвшин хийгээд олон нийтийн оролцооны түвшин доогуур болохыг олж тогтоосон

4 АТГ-аас уг судалгааны талаарх мэдээллийг авах боломжгүй байсан.

20

байна.5 Гэхдээ орон нутгийн санхүүгийн хариуцлагад иргэдийн оролцоо сул байгаа нь аймаг орон нутгийн үйл ажиллагааны зардал орон нутгийн татварын орлогоос санхүүждэг гэхээсээ илүү улсын төсвийн татаас дээр суурилсан байдагтай холбоотой. Яамд болон орон нутгийн захиргааны зарим үүрэг хариуцлагууд давхацсан байдаг нь иргэдийн зүгээс тэдний үйл ажиллагааг хянах ажлыг төвөгтэй болгодог байна. Монгол улсын Үндсэн хуулийн хэрэгжилтэд хийсэн үнэлгээнээс харвал ашиг сонирхлын зөрчил, танил талын шийдвэр орон нутгийн түвшинд түгээмэл үзэгдэл ажээ. Орон нутгийн засаг захиргаа бүтцийн хувьд харьцангүй жижиг ч санхүүжилт хангалтгүй байдгаас үзвэл ийм асуудлууд гарах нь гайхах зүйл биш юм (UNDP, 2016). Жишээлбэл, сумын засаг захиргаанд ажилагсдын тоо улсын хэмжээнд нийтдээ 5000-аас ч бага байдаг байна. Дэлхийн Банкнаас гаргасан Монгол улсын хөгжлийн шинэчлэлийн улс төр, эдийн засгийн дүн шинжилгээгээр орон нутгийн түвшний сонгуулийн шинэчлэл нь орон нутгийн сонгуульд зарцуулах мөнгөний хэмжээг нилээн өсгөсөн болохыг тогтоосон ба энэ нь эргээд нөөц баялгийн хуваарилалтад хамаатан саднаа авах үзлийг өөгшүүлж, төрийн мөнгийг хууль бусаар зарцуулах үзэгдлийг нэмэгдүүлсэн байна.

“Байгалийн нөөц баялгийг эзэмших эрх хуваарилаж эхэлсэнтэй холбоотойгоор улс төрийн шууд оролцоо энэ салбарт мөн өссөн. Төрийн худалдан авах ажиллагааны гэрээнүүдээс шан харамж авах нь сонгогдсон их хурлын гишүүд УИХ-д суудал авахын тулд намдаа төлсөн зардлаа эргүүлэн олж авах нэг арга хэрэгсэл нь болжээ.” (Fritz 2014, p.51).

2.3. Ойн салбарын онцлог шинж чанар Засгийн газрын ойн татварын бүртгэлээс үзэхэд Монгол улсад нийт 18 сая га талбай ой модоор бүрхэгдсэн байдаг ба үүний 13 сая нь нутаг дэвсгэрийн хойд хэсгээр байрлах навчит ой мод, харин үлдсэн хэсэг нь нутаг дэвсгэрийн төв болон өмнөд хэсгээр байрлах заган ой юм (UN-REDD 2018). Монгол улсын Ой модны лавлагаанаас харахад 2005-2015 оны хооронд жилд 5000 га ой мод устсан ба ихэвчлэн ой модгүй газрыг ашиглах хэмжээ нь өссөн байна. Мөн 150 мянган га талбай ой мод жил ирэх тусам доройтолд орж байгаа аж (UN-REDD 2018). Ойн хомсдол, доройтолд нөлөөлж буй шалтгаанууд нь нарийн төвөгтэй, хоорондоо нягт харилцаа хамааралтай байдаг ба мөн цаг уурын өөрчлөлтийн үр нөлөөгөөс (бороо орох нь багасч, жил ирэх тусам халуун болж, хуурайшч байгаагаас) болж нөхцөл байдлыг тааварлахад хүндрэл учирч байна. Монголын ойн экологид хортон шавьж, гал түймэр хоёр ихээхэн аюул учруулж байгаа асуудлууд бөгөөд хоёулаа маш түгээмэл үзэгдэл болоод байна. Уур амьсгалын өөрчлөлт нь эдгээрийг хянах ажлыг илүү хүндрэлтэй болгож байгаа юм (Байгаль орчин, аялал жуулчлалын яам, 2009, Доржсүрэн 2014). Ойн хомсдол, доройтолд модны арилжаа наймаа, амжиргааны мод бэлтгэл хэр их нөлөөлж байгааг тогтооход нилээд төвөгтэй. Түүнчлэн Монгол улс дахь хууль бус мод бэлтгэлийн хувь хэмжээний талаар хүмүүс өөр өөр үзэл бодолтой байдаг. 1990-ээд онд зах зээлийн эдийн засагт шилжиснээс хойш Монгол улсад хууль ёсны мод бэлтгэлийн хувь хэмжээ ихээхэн буурсан. Үүнээс

5 Нээлттэй төсвийн санаачлага, үндэсний дэд төсвийн ил тод байдлын санаачлагын вэб хуудаснаас үзнэ үү: https://www.internationalbudget.org/wp-content/uploads/Measuring-Subnational-Budget-Transparency-Participation-and-Accountability-mongolia_final.pdf

21

өмнө Социалист дэглэмийн үед Монголд ойгоос мод бэлтгэх зөвшөөрөгдсөн хэмжээ нь жилд 2.2 сая м3 байдаг байсан байна (UN-REDD 2016).

Энэ тоо 1990-ээд оны эхээс огцом буурч 1 сая м3 хүрэхтэй үгүйтэй болсон ба 1990-ээд оны дундуур бүр 500 мянга хүрэхгүй м3 болсон байв. Эхний бууралт нь Социалист дэглэмийн үед байгуулагдаж байсан том хэмжээний мод бэлтгэлийн хамтарсан компаниуд нуран унасантай холбоотой. Харин дараа, дараагийн буурсан үзүүлэлт нь Монгол улс гуалин, банз экспортлогч байснаа болиод Орос улсаас боловсруулсан банз импортлоход ихээхэн анхаарах болсонтой холбоотой нь ажиглагдаж байна.

Зураг 3: Хууль бус мод бэлтгэл (1990 – ээд онуудад, өмнө нь ба дараа нь )

Боловсруулсан банзны импорт өссөнөөс гадна дотоодын түлшний модны хэрэгцээ зөвшөөрөгдсөн мод бэлтгэлээс давсан үзүүлэлттэй байгааг хэд хэдэн эх сурвалжаар дурдсан байв. Энэ нь хууль бус мод бэлтгэл газар авахад түлхэц үзүүлж байж болох юм (UN-REDD 2013). Гэхдээ Монгол улсын хууль бус мод бэлтгэлийг хэмжээг тооцоолох нь маргаантай асуудал хэвээр байгаа ба зарим мэргэжилтнүүд хууль бус мод бэлтгэлийг тийм ч ноцтой асуудал гэж үзэхгүй байгаа аж (4.2. –ыг харна уу). Мод бэлтгэл ба ойн хомсдол, доройтлын хоорондын хамаарал нь мод бэлтгэлийн арга барилын өөрчлөлтөөс шалтгаалаад төвөгтэй болж байгаа юм. Зөвлөлт засгийн үед мод бэлтгэлийн компаниуд эргээд байгалийн нөхөн сэргэлт явагдах боломжийг бий болгох бодлогын дагуу өргөн хүрээний талбайд цэвэрлээ хийх замаар мод бэлтгэдэг байсан. Тэр үеэс Монголын дотоодын мод бэлтгэлийн үйлдвэрлэлийн ихэнх нь ойг цэвэрлэх замаар мод бэлтгэдэг болсон ба ингэхдээ үхсэн болон унасан моднуудыг бүгдийг нь цуглуулдаг байсан аж. Монгол улсад зөвшөөрөгдсөн мод бэлтгэлийн 10 хүрэхгүй хувьд нь л амьд модыг огтолдог байжээ (UN-REDD 2016). Гэсэн хэдий ч мод бэлтгэх зорилгоор их хэмжээний ойн цэвэрлэгээ хийх арга нь ойн эко системд сөргөөр нөлөөлж, урт хугацааны ойн доройтолд хүргэж болзошгүй шалгаануудын нэгд ордог. Ойн хомсдлын өөр нэг шалтгаан нь ойг цэвэрлэгээний огтлол болон ойн хөрсийг уул уурхайн зорилгоор ухах явдал бөгөөд үүний талаарх дэлгэрэнгүй баримт нотолгоо, мэдээлэл одоогоор хангалттай сайн байхгүй байна. Засгийн газар 2010 онд ойн бүсэд уул уурхайн үйл ажиллагаа явуулах эрхийн лиценз, хайгуулын зөвшөөрлийг эргүүлэн татаснаар уул уурхайн нөлөөлөл нилээн буурсан үзүүлэлттэй байна (UN-REDD 2018). Сүүлийн үед тус хоригийг цуцлах асуудал нилээдгүй яригдах болсон ба хоригийг цуцлах нь уул уурхайн үйл ажиллагааг ойн хомсдол, доройтлын шууд шалтгаан болгоход хүргэнэ. Сүүлийн үед мод тарих Засгийн газрын болон донор санхүүжилттэй төслүүд өргөжиж байгаа ч сөрөг дүгнэлттэй гарсан байна (4.4. –ийг харна уу). Ойжуулалтын тухай Засгийн газрын албан ёсны мэдээллээр тухайн жилд мод суулгасан талбайн гуравны хоёр нь амжилтгүй болдог ба өнгөрсөн

0

0.5

1

1.5

2

2.5

1990 оноос өмнөх 1990 оны дунд 1990 оны сүүлч

Хууль бус мод огтлол (сая. куб)

22

арван жилийн хугацаанд мод суулгасан талбайн ердөө 200 га л амжилттай үр дүнд хүрсэн байна (UNDP 2016).

2.4. Засаглал, бүтэц зохион байгуулалтын асуудлууд Монгол улсын ойн сангийн тодорхойгүй байдал нь ойн засаглалын хямралд тодорхой хэмжээгээр нөлөөлдөг ба энэ нь цаашлаад олон хүрээг хамарч болно. Социалист дэглэмийн үед ойн салбар нь төвлөрсөн төлөвлөгөөтэй, үйлдвэржсэн байсан бөгөөд харьцангуй сайн нөөц бүхий төрийн үйлчилгээний дэмжлэгтэйгээр явагддаг байсан байна (Jaakko Poyre, 1995). 1980-аад оны эхээр ойн салбар нь өөрийн гэсэн Ой модны аж үйлдвэрийн яамтай байсан ба эрчим хүч, уул уурхай, барилгын салбарын дараа 4-т ордог байсан. Гэвч тус яамыг 1987 онд татан буулгасан ба цаг агаар, ус судлал, хүрээлэн буй орчны хэлтэст нэгтгэж, Байгаль орчин хамгааллын яамны харьяанд орох болсон байна. 1990-ээд оны эхээр ойн салбарын хувьчлал хурдацтайгаар явагдаж, орон нутгийн жижиг компаниудын оронд олон тооны том хамтарсан компаниуд гарч ирэх болжээ. Эдгээр компаниудын ихэнх нь дампуурсан байна. Учир нь шинээр байгуулагдсан компаниудын ихэнх нь технологийн хөрөнгө оруулалт олж чадаагүй ба мод бэлтгэлийн хуучирсан, хор хөнөөлтэй арга барилыг ашиглаж байснаас үүдэлтэй байв. Монгол улсын модны аж үйлдвэрийн салбар арилжааны тогтвортой үйлдвэрлэлд суурилсан тогтолцооруу шилжихэд нилээн их хөрөнгө оруулалт шаардлагатай болно гэж үзэж байна. Мод бэлтгэлийн үйлдвэрлэлийг хувьчлах үйл явц нь нэг талаараа орон нутгийн модны аж ахуйн үйл ажиллагааны бууралтыг тайлбарлаж байгаа ч энэ бууралт нь улсын бодлого байгалыг нөөцийг ашиглах талруу чиглэсэн байдаг байснаас одоо илүү хамгаалах чиглэлтэй болсонтой мөн холбоотой.

1990-ээд оны үед Монголын нийт ойн 85%-ийг тусгай хамгаалалттай болгож хамгаалалтын бүсэд мод бэлтгэхийг

хориглосон байна. Энэ бодлогын үр дүнд хамгаалалтын бүсэд хэт хөгшин модыг тайрах, ойг зохих хэмжээнд сийрэгжүүлэх ажил зэрэг ойн идэвхтэй менежмент доголдолд орсон гэж зарим мэргэжилтнүүд шүүмжилдэг. Эдгээр шалтгаанууд нь гал түймэр, хортон шавжнаас илүүтэйгээр ой модны доройтлыг бий болгож байж ч болзошгүй юм. Нөгөө талаар төрөөс зарцуулах төсөв хөрөнгө хангалтгүйгээс гал түймэр, хорт шавжны эсрэг дорвитой арга хэмжээ авч чадахгүй байна. Ойн салбарыг 1990-ээд оноос хойш орхигдуулж, дутуу үнэлэх болжээ. Бага бүтээмжтэй салбар гэдгээрээ ойн менежмент, хамгаалалд чиглэсэн төрийн оролдлого буурсан байна. Социалист дэглэмийн үед ойн гал түймрийг Үндэсний Цэргийн Иргэний Хамгааллын Анги агаараас нисдэг тэргээр унтраадаг байсан бол 1990-ээд оны эхээр Зөвлөлтийн санхүүжилт зогссоноор ийм боломж үгүй болсон байна (Нямжав, 2007). Хэдийгээр цоон тооны сайжруулалт явагдсан ч гэлээ Монгол улсын хортон шавж хяналтдаа байлгах, устгах арга барил олон улсын сайн туршлагуудаас ихээхэн хоцрогдолтой байна. Шавж хянах, мод үржүүлгийн ажлуудыг ихэнхдээ богино хугацааны гэрээт хувийн компаниудад даалгасаар ирсэн. Ойн салбарт үйл ажиллагаа явуулах эрх бүхий бүртгэлтэй компаниудын тоо сүүлийн жилүүдэд нилээдгүй өсч байгаа ба одоогоор компаниудын тоо 700 давсан харагдаж байна (UN-REDD, 2016). Эдгээр компаниудын мэргэжлийн шаардлага хангасан эсэх нь асуудалтай хэвээр бөгөөд бүтээгдэхүүн,

УЛСЫН БОДЛОГО БАЙГАЛЫГ НӨӨЦИЙГ АШИГЛАХ ТАЛРУУ ЧИГЛЭСЭН БАЙДАГ БАЙСНААС ОДОО ИЛҮҮ ХАМГААЛАХ ЧИГЛЭЛТЭЙ БОЛСОН.

23

үйлчилгээний нийлүүлэлтийн гэрээ гүйцэтгэлийн хяналт сул байна гэж үзэж байна (4.4-ийг харна уу).

2.5. Төвлөрсөн бус буюу олон нийтийн хамтын менежмент Төвлөрсөн бус бодлогын хүрээнд лиценз зөвшөөрөл хуваарилалт, орлого бүрдүүлэлт, орон нутгийн менежмент, ойн үйл ажиллагааны хяналт гэх зэрэг ажлыг орон нутгийн засаг захиргаанд үүрэг болгон шилжүүлсэн байдаг. Иймд, өдөр тутмын ойн менежмент нь аймаг, сумдын удирдлага эрх мэдэлд хамаарах ба тус удирдлага нь орон нутгийн Байгаль хүрээлэн буй орчны байгууллагууд, сум, сум хоорондын ойн ангиудыг томилж, тухай бүрт тайлан авдаг аж. Гэхдээ үндэсний бодлогын чиглэл, судалгаа, мод бэлтгэлийн квотыг БОАЖЯ-наас Ойн судалгаа хөгжлийн төвтэй хамтран жил бүр тогтоодог. Аймгийн түвшинд санхүүжилт хүндрэлтэй байгаагийн хувьд орон нутгийн түвшинд ойн салбарын төрийн санхүүжилт, техник мэргэжилтнүүдийн хангамж маш хангалтгүй байна. 2012 онд Германы олон улсын хамтын ажиллагааны нийгэмлэгийн (GIZ) авч явуулсан судалгаагаар сум, сум дундын ойн ангиудын ажлын байрны орон тооны 65% нь хоосон, харин мэргэжлийн үүрэг хариуцлагатай холбоотой шаардлагуудыг ажилчдын ердөө талаас бага хувь хангаж байсан байна (GIZ, 2012). Тоног төхөөрөмж, тээврийн хангамжаар дутмаг байгаа нь байгаль орчны байцаагчид, ойн салбарын ажилтнуудад ажлаа хийхэд нь ихээхэн хүндрэл учруулдаг байна. 2011 онд Монгол улсын өргөн уудам ойн санд ердөө 400 орчим ойн байцаагч эргүүл хийн ажиллаж байв (UN-REDD, 2016, p.74). Засгийн газраас төвлөрсөн бус чиглэлээр зарим эрх, үүргийг шилжүүлж ажиллахаас гадна, хууль тогтоомж батлахдаа ойн санг эзэмшиж, хамгаалах ойн нөхөрлөлийг дэмжсэн олон улсын чиг хандлагыг баримталж байна. Энэ чиг хандлага нь эдийн засаг, улс төрийн шилжилтийн дараа ойн салбарын шинэчлэлд дэмжлэг үзүүлэхээр хүч түрэн орж ирсэн гадаадын донор байгууллагуудын санхүүжилт, зөвлөгөөгөөр авч хэрэгжүүлсэн бодлого юм. Хамтын ойн менежментийн төслүүд 1990-ээд оны эхээр анх нэвтэрч эхэлсэн бөгөөд өдийг хүртэл амжилттай хэрэгжиж 1300 орчим ойн нөхөрлөлүүд одоогоор бүртгэгдсэн байна. Зарим талаар ойн нөхөрлөлүүд нь төрийн захиргааны төв байгууллагуудын ойн салбар дахь хангалтгүй менежментэд эерэг хувь нэмэр оруулсан билээ. Гэхдээ олон нийтийн оролцоонд суурилсан ойн менежментийн үр дүн амжилттай байхад гадны дэмжлэг хязгаарлагдмал, ойн нөөцөөс олох орлого хязгаарлагдмал зэрэг нөхцөл байдлууд сөргөөр нөлөөлж байна. Түүнчлэн эдгээр нөхөрлөлүүд арилжааний үйл ажиллагаа явуулах боломж маш бага байдаг. Энэ нь олон тооны идэвхгүй ойн нөхөрлөлүүд байгаагын шалтгаан байж болно.

3. Ойн салбар дахь авлигатай холбоотой асуудлууд Дээр дурдсан Монголын ойн салбарт тулгарч буй засаглалын сорилтууд нь бодитой асуудлууд юм. Ойн салбар дахь авлигатай холбоотой бусад нилээдгүй олон асуудлуудыг хүмүүс дэвшүүлж байсан ба дараах дөрвөн сэдэвт хуваан авч хэлэлцэе:

3.1. Ойн сангийн эзэмших эрх

24

1990-ээд оны сүүлээс эхлэн засгийн газраас ойн эдэлбэр газрыг ойн нөхөрлөлүүд, хувийн мод бэлтгэлийн компаниудад урт хугацааны гэрээтэйгээр олгох болсон. Ийм урт хугацааны гэрээг анхлан нэг жилийн хугацаатайгаар байгуулж, ойн менежментийн төлөвлөгөө хангалттай сайн биелсэний үндэслэн үргэлжлүүлэн сунгадаг. Ойн сангийн гэрээнүүд дээд тал нь 60 жилийн хугацаатай байж болох ба дараагийн 40 жилийг шинэчлэн сунгах боломжтой байдаг. Ойн сан эзэмшигчид 10 жил тутамд ойн тооллого хийх ёстой. Сүүлийн үеийн судалгаанаас үзэхэд улсад бүртгэлтэй 1281 ойн нөхөрлөл байдаг ба тэд нийтдээ 3.345 сая га ойг хамардаг. Энэ нь манай улсын ойн сангийн ойролцоогоор 19% -тай тэнцэх юм. Харин ойн эдэлбэр газрын гэрээтэй 90 хувийн компани байдаг ба нийт 680 мянган га талбайг эзэлдэг нь ойн бүсийн 4.7%-тай тэнцэнэ. Монгол улсад ойн санг эзэмших гэрээ нь тухайн ойн модод, ургамлыг эзэмших эрх олгодоггүй ба хэрэглэгчийн эрх, үүргийг тодорхойлох боломж ихээхэн хязгаарлагдмал байдаг. Ойн санг гэрээгээр эзэмших нь ойг хадгалж, хамгаалах нөхцөл дээр үндэслэн байгуулагддаг ба энэ нөхцлийг хангаж чадаагүй тохиолдолд гэрээг хэзээ ч цуцалж болно. Ойн аж ахуй нэгж, компани, бүлгүүд ойн менежментийн төлөвлөгөөний дагуу үйлвэрлэлээ явуулахын зэрэгцээ мод бэлтгэх, унасан мод, ойн дагалт баялагыг түүх зэрэгт орон нутгийн удирдлагатай жил бүр гэрээ байгуулж үйл ажиллагаагаа явуулах ёстой. Тус гэрээг ихэвчлэн орон нутгийн засаг даргын тушаалаар баталдаг. Модны аж ахуй, үйлдвэрлэлийн гэрээнд үйлдвэрлэлийн арга хэрэгсэл, тоо хэмжээг зааж өгөх ба үйлвэрлэгч нь тогтоосон нөөц баялагийн төлбөр болох “ойн нөөц баялгийн төлбөр”-ийг тухай бүрд төлөх ёстой. Нэмэлт гуалан мод, түлшний мод, барилгын шураг моднуудыг мөн төрийн удирдлагаар ойг сийрэгжүүлэх ажлын үр дүнд бэлтгэгддэг. Энэ ажлыг яамны Ойн газар хариуцан авч хэрэгжүүлдэг байсан ч ойн салбар дахь хувьчлалын үйл явцаас үүдэн өнөөдөр энэ ажил бараг бүхэлдээ гэрээт хувийн компаниудад шилжээд байна. Эдгээр ойн цэвэрлэгээ болон сийрэгжүүлэлтийн ажлын гэрээ улсаас эсвэл аймаг сумын удирдлагуудын шийдвэрээр байгуулдаг бөгөөд нэгж тус бүр үүнд зарцуулах төсөвтэй байх ёстой. Уг ажлыг хийх аливаа бүлэг, компаниуд сийрэгжүүлэлт хийхээр сонгосон газрын талбайн га тутамд 120000 төгрөг төлөх ёстой ба цэвэрлэгээ, сийрэгжүүлэлтийн ажлын үр дүнд цуглуулсан мод, гуалинг нөөц ашигласны төлбөрийн хөнгөлөлттэй хувиар бодож арилжааны зорилгоор ашиглах эрхтэй байдаг. Төлбөр дээр үзүүлэх хөнгөлөлт нь 60%-100% орчим байх ба үйлчилгээний төрлөөс хамаарна. Эдгээр хөнгөлөлтийг ойн нөхөрлөлүүд өөрийн эзэмшлийн ойд бэлтгэсэн түлшний мод бэлгтэлд мөн ноогдуулж болно. Орон нутгийн захиргаанаас ойн нөхөрлөлүүдэд ой мод сийрэгжүүлэх ажлыг төлбөртөйгөөр хийхийг зөвшөөрдөг ч илүүдэл моднуудыг өөрсдийн сумаас гадуур хотын төв зэргээр худалдаалахыг хориглодог. Бодит байдал дээр, маш цөөхөн ойн нөхөрлөлүүд эдгээр ажлыг хийх дэмжлэгийг авдаг ба ихэнхдээ хувийн компаниуд гэрээгээр уг ажлыг хийдэг байна. Зарим нөхөрлөлүүд хувийн компаниудтай гэрээ байгуулж тэдний өмнөөс мод, түлшний түлээ бэлтгэдэг болох нь тогтоогдсон. Монголд хадлан хадах, түлшний түлээ бэлдэх, хүнс цуглуулах зэрэг ой сангийн нөөцийг ашиглах уламжлалт эрхүүд байдаг. Эдгээрийг албан ёсоор хуульчилж өгөөгүй боловч малчид, орон нутгийн ард иргэд ойг ийнхүү амжиргаандаа хэрэглэхийг зарим газарт бүрэн хүлээн зөвшөөрч, орон нутгийн удирдлагууд үүнд тодорхой хэмжээнд хяналт тавьж ажилладаг. Гэхдээ ой модыг амжиргааны хэрэгцээндээ ашиглах нь маргааны эх үүсвэр болдог ба маргаан малын тоо өсөх тусам улам нэмэгддэг (заримдаа татвар, хураамжтай холбоотойгоор) болох нь тогтоогдсон. Зарим

25

МОНГОЛ УЛС ОЙН САЛБАРТАА ‘БОЛГООМЖТОЙ ХАНДАХ’ БОДЛОГО БАРИЖ БУЙ БӨГӨӨД ТӨРӨӨС ЗӨВШӨӨРӨГДСӨН МОД БЭЛТГЭЛ, КВОТИЙН ХЭМЖЭЭ НЬ АШИГЛАЛТЫН БОЛОМЖИТ ТҮВШНЭЭС МАШ ДООГУУР БАЙНА ГЭЖ ЗАРИМ МЭРГЭЖИЛТНҮҮД ҮЗДЭГ.

эдэлбэр газрыг ойн нөхөрлөлүүдийн хяналт дор байлгаж, нөхөрлөлийн гишүүн биш хүмүүсийг ашиглахыг хориглодог. Ойн санг гэрээгээр эзэмших урт хугацааны гэрээтэй бүлэг, компаниудаас гадна мод бэлтгэл, модноос бусад ойн бүтээгдэхүүн үйлдвэрлэх , засгийн газрын гэрээтэй хортон шавж устгах, ойн тооллого хийх, ойн менежментийн төлөвлөгөөг боловсруулах зэргээр ойд үйл ажиллагаа явуулах зөвшөөрөлтэй бусад компаниуд ч бий. Засгийн газрын гэрээний тендерт өрсөлдөхийн тулд эдгээр компаниуд БОАЖЯ-наас гэрчилгээтэй байх ёстой ба гэрчилгээгээ 3 жил тутамд нэг удаа шинэчилдэг. Өнгөрсөн жилүүдэд 650-800 орчим хувийн компани ой модны ажилд зохих эрхийн гэрчилгээ авсан ба түүнээс цөөн хэд нь л мод бэлтгэх, ой цэвэрлэх, сийрэгжүүлэх эрхийн зөвшөөрөлтэй болсон байна. БОАЖЯ-наас санал болгосноор Улсын Их Хурал жил бүр орон даяар бэлтгэж болох мод болон бусад ойн дагалт баялгын хэмжээг тогтоодог ба үүнд үндэслэн ойгоос мод бэлтгэх, бусад ойн дагалт баялаг түүвэрлэх эрхийг хуваарилдаг. Нэг жилд бэлтгэх мод, ойн дагалт баялгын хэмжээг гаргахдаа хэрэглэхийг хориглосон аргуудын талаар одоогийн хууль тогтоомжуудад тодорхой зүйл дурдаагүй байна. Монгол улс ойн салбартаа ‘болгоомжтой хандах’ бодлого бариж буй бөгөөд төрөөс зөвшөөрөгдсөн мод бэлтгэл, квотийн хэмжээ нь ашиглалтын боломжит түвшнээс маш доогуур байна гэж зарим мэргэжилтнүүд үздэг.

Улсын нийт квотыг үндэслэн төрөөс аймаг бүрт жилийн квотыг тогтоож өгдөг бөгөөд үүнийг цаашаа сумын түвшинд хуваарилдаг. Квотыг хуваарилах шийдвэр гаргах үйл явц

нь ойн нөхөрлөл, бүлэг, хувийн хэвшлийн компаниудаас сумын захиргаанд ирүүлсэн хүсэлтүүдийг нэгтгэн аймгийн захиргаа руу хүргэх замаар явагддаг. Мөн өмнөх жилийн үйлдвэрлэлийг харгалзан үзэсний үндсэн дээр хуваарилалтийг аймаг, сумдын удирдлагаас хэлбэлзэлтэй хийж өгдөг. Сумын түвшинд ажиллаж буй хувийн хэвшлийн компани, ойн нөхөрлөл, бүлгүүд нь сумын засаг даргаас жил бүр ойн ашиглалтын гэрээг хүлээн авч, харин сумын гадна орших хувийн ойн аж ахуйн нэгжүүд нь төв болон аймгийн захиргаанаас ой мод бэлтгэх, ойн менежментийн үйл ажиллагаа эрхлэх тусгай зөвшөөрлийг авч болно.

Авлигын шинж чанар ба цар хүрээ REDD+ хөтөлбөрийг хэрэгжүүлж буй олон тооны улсуудад ойн салбарын систем дэх авлига ноцтой асуудал болж байна. Ойн сан төрийн мэдэлд хэвээр үлдэх нь ихэнх

улсуудад түгээмэл байгаа чхувийн аж ахуй нэгж компаниуд, бүлгүүд, хувь хүмүүст ойн санг ашиглах эрхийн олголт, хуваарилалтын явцад төрийн албан тушаалтан эрх мэдлээ урвуулан ашиглахтай холбоотой авлигын асуудлууд гарч ирдэг. Олон тооны улсуудын хувьд, энэ нь ойн баялагыг улс төрийн эрх мэдэлтнүүдийн сонирхлоор шударга бусаар хуваарилах, ашиг сонирхлын зөрчилтэй шаардлага хангаагүй компаниудад урт хугацааны эрх олгох, хууль

26

бус төлбөр төлөх зэрэг зөрчлүүдийг үүсгэсэн байдаг бөгөөд бүр ноцтой тохиолдолд ойг ашиглах уламжлалт эрхтэй нутгийн ард иргэдийг хүчээр эрхээс нь салгах зэрэг тохиолдлууд ажиглагдсан байна.

Иймд, Олон Улсын Нийгэмлэгийн зүгээс эдэлбэр газар, загас агнуур, ой модны тухай сайн дурын зөвлөмж, хариуцлагатай засаглал (Voluntary Guidelines on Responsible Governance of Tenure on Land, Fisheries and Forests)-ыг боловсруулсан ба үүнд улс орнуудыг ардчилсан тогтолцооны хариуцлагатай механизмыг бүрдүүлэх, ойн салбарт авлигатай тэмцэхэд шаардлагатай чухал чухал зөвлөмжүүдийг санал болгосон байдаг.

REDD+ хөтөлбөрийг хэрэгжүүлж байгаа олон тооны улсуудад ойн сангийн эзэмшилтэй холбоотой авлига нь газар ашиглалт, арилжааны мод бэлтгэл, хөдөө аж ахуй, дэд бүтэц хөгжүүлэлт, уул уурхайн салбарийн зөрчилдөөнөөс үүдэлтэйгээр бий болсон байдаг. Монгол улсын ойн бүс нутагт уул уурхайн үйл ажиллагаа явагддаг тохиолдлууд байгаа хэдий ч ойн санд учрууж буй аюул занал нь харьцангуй бага байгаа юм. Газар нутгийн тогтоц, уур амьсгалын талаас нь авч үзэхэд их хэмжээний газар тариалан нь мөн адил ойн хомсдол, доройтлын хүчин зүйл болох магадлал тун багатай байна. Ардчилсан зах зээлд тулгуурласан нийгэм рүү шилжиснээс хойш Монголын төр ой модны ихэнх хэсгийг хамгаалалтдаа авсан ба арилжааны зорилготой үйл ажиллагаа явуулахыг хориглосон. Зөвхөн бага хэмжээний ойн санд арилжааны зорилгоор үйл ажиллагаа явуулахыг зөвшөөрсөн бөгөөд ойн сангийн тус хэсэгт мод бэлтгэл, ойн бусад дагалт баялаг түүвэрлэх явдал хязгаарлагдмал байдалтай байна. Энэ нь заримдаа квотын хэмжээ, хязгаарлалтаас шалтгаалдаг бол бусдаал ойн гүний ихэнх хэсэгт хүрэхэд хүндрэлтэй, орон нутгийн мод бэлтгэлийн компаниуд тоног төхөөрөмж, чадамжаар дутдаг байдагтай шууд холбоотой. Судалгааны явцад дэвшүүлсэн ойн мэргэжилтнүүдийн гол санаа зовнидог асуудлуудын нэг бол ойн сан, эдэлбэр газарт ашиглаж буй мод бэлтгэлийн одоогийн арга техник хуучинсаг уламжлалт бөгөөд эргээгээд ойн тогтвортой менежментийн сааруулж байгаа явдал ажээ.

Монгол улсын хувьд нөхцөлд ойн салбар дахь авлигын асуудлууд нь ойн хомсдол, доройтолд ноцтойгоор нөлөөлж байна гэсэн нотолгоо бага ажиглагдсан. Ямартай ч ойн санг гэрээгээр эзэмшихтэй холбоотой засаглалын асуудлууд нь авлигын зарим нэг эрсдлийг бий болгож байгаа ба эдгээр нь ойн санг гэрээгээр эзэмших, ашиглах гэрээ болон үр ашгийг зохистой хуваарилалтай холбоотойгоор үүсч байгаа эрсдлүүд юм.

I. Ашиг сонирхлын зөрчил ба ой ашиглалтын урт хугацааны гэрээтэй компаниуд

Ямар аж ахуй нэгж, компаниудад ой ашиглах урт хугацааны гэрээнд хамрагдах боломж олгож байгаа зэрэг гэрээ байгуулахтай холбоотой явц, шийдвэр хангалттай сайн баримтжаагүй байна. Эдгээр урт хугацааны гэрээнүүдийн ихэнхийг хуучин төрийн өмчит мод бэлтгэлийн компаниуд татан буугдсаны дараа буюу 1990-ээд оны дундуур байгуулсан байна. Хуучин төрийн өмчит компаниудын удирдах албан тушаалд байсан хүмүүс орон нутгийн засаг захиргааны албан тушаалд томилогдох магадлалтай байсан бөгөөд ингэснээр тэд хөрөнгө, тоног төхөөрөмж, салбарын мэдлэгээрээ давуу байсан нь шинэ мод бэлтгэлийн хувийн компаниуд байгуулахуйц байр суурьтай болох боломжоор хангасан байх өндөр магадлалтай.

27

Хувийн ойн аж ахуй нэгж, компани байгуулах боломж тухайн үедээ тун хязгаарлагдмал байсан бөгөөд ойн санг гэрээгээр эзэмших эрх олж авахад том өрсөлдөөн мод бэлтгэлийн компаниуд дунд байсан эсэх, одоо байгаа эсэх дээр тун эргэлзээтэй байна. Ойн санг эзэмшилтэй холбоотой үүсэх авлигын асуудлуудыг чухалчилж авч үзэх нь зүйтэй. Ойн санг гэрээгээр эзэмших эрх авахад өрсөлдөөн сул байна гэдэг нь танил талын хэлхээ холбоо, хээл хахууль санал болгох зэрэгээр гэрээ байгуулж байгаа зэрэг таамаглалд эргэлзээ төрүүлж байна. Харин илэрхий байгаа эрсдэл нь ашиг сонирхлын зөрчил юм. Урт хугацаагаар ойн санг ашиглах эрхтэй аж ахуй нэгж, компаниудын ашигт хүртэгч жинхэнэ эзэд, мөн ойн нөхөрлөлүүдийн тэргүүлэгчид ихэвчлэн өөрсдөө нутгийн засаг захиргаанд тодорхой албан тушаал хашдаг хүмүүс байдаг гэсэн мэдээлэл бий. Судалгаанд оролцсон сумын Хурлын нарийн бичгийн дарга хүний ярьснаар тэрээр давхар ойн ашиглалтын гэрээтэй хувийн компанид ажилладаг, мөн ойн нөхөрлөлийн гишүүн гэдгээ хэлсэн юм. Эдгээр ашиг сонирхлын зөрчлүүд нь засаглалын талаасаа татгалзвал зохих үйлдэл боловч уг асуудлыг өргөн хүрээнд авч үзэх нь зүйтэй. Сумын хүн амын ихэнх тохиолдолд тоо харьцангуй бага буюу хэдхэн мянга орчим хүн амтай байдаг. Зарим хүмүүс орон нутгийн засаг захиргааны нэгжид үйлчлэх хүсэл эрмэлзэлтэйгээс гадна зохих чадвартай байхын зэрэгцээ орон нутгийн иргэний нийгмийн байгууллага, аж ахуйн нэгжид идэвхтэй ажиллах сонирхолтой байдаг. Монгол Улсын Үндсэн хуульд дүн шинжилгээ хийсэн 2016 оны нийтлэлд дурдсанаар жижиг сумдад цөөн тооны хэд хэдэн өрхүүд улс төр, бизнесийн салбарт давамгайлдаг гэсэн байна (НҮБХХ 2016, хуудас 160). Орон нутгийн түвшинд төрийн албан хаагчид маш бага цалин авдаг, зарим албан тушаалыг сайн дурын үндсэн дээр хийдэг учраас засаглалын энэ түвшинд хувийн болон албаны ашиг сонирхлын хооронд хатуу чанга зарчим баримтлах нь үндэслэлгүй хэрэг юм. Гэхдээ, төвлөрсөн бус бодлогын хувьд орон нутгийн засаг захиргаа нь ойн тухай хуулийг дагаж мөрдөх, зөрчлийн асуудлыг шийдвэрлэх, нутгийн иргэдийн гомдлыг барагдуулж, шийдвэрлэх үүрэгтэй учир эдгээр нь эргээд зарчмын асуудалтай байгаа нь харагдаж байна.

II. Ашиг сонирхлын зөрчил ба ойн нөхөрлөл дахь эрх мэдэлтнүүд

Ойн нөхөрлөл бүтэц, үйл ажиллагаанд ашиг сонирхлын зөрчлийн тухай асуудал чухал ач холбогдолтой. Орон нутгийн иргэд дотроо санал нэгдсэнээр ойн нөхөрлөл байгуулах боломжтой байдаг. Хуулийн зааснаар ойн нөхөрлөлийн гишүүдийн 80% нь тухайн сум, орон нутгийн иргэдээс бүрдэх ёстой. Харин ойн нөхөрлөл байгуулах хүсэлтийг орон нутгийн удирдлагад иргэдээс тавих ёстой. Нэг бүс нутагт ойн нөхөрлөл байгуулах хүсэлт олон тоогоор ирдэг эсэх дээр мэдээлэл байхгүй, хүсэлтийг зөвшөөрөөгүй тохиолдолд гомдол ирдэг эсэх нь ч мөн тодорхойгүй байна. Олон нийтийн оролцоотой хамтын менежментийг хөгжүүлж буй олон орнуудад ийм орон нутгаас санаачлагатай бүлгүүд нь эрх мэдэлтнүүдийн гарт буюу удирдлагад автах хандлагатай байдаг (Persha and Andersson 2014). Байгалийн нөөц баялаг ашиглагч бүлгүүдийн удирдах албанд ихэвчлэн эрчүүд байдаг нь Монголд ажиглагдаж байна. Эдгээр бүлгүүдийн жендэрийн байдалд хийсэн ХХААБ-ын судалгаагаар удирдах албаны 80% нь эрэгтэй байжээ.6 Харин эмэгтэйчүүд энэ бүлгүүдэд ихэвчлэн удирдах зөвлөлд нь орж явдаг ба ийм зөвлөлийн шийдвэр гаргалтыг ихэвчлэн эрэгтэйчүүд шийдэж, эмэгтэйчүүд идэвхгүй юмуу дуугүй байх нь элбэг байдаг байна.

6 ХХААБ-ын Монгол дахь суурин төлөөлөгчийн удирдлагаас өгсөн олон нийтлээгүй тайлангаас авав.

28

ОЙН НӨХӨРЛӨЛҮҮД ИЛҮҮ ЧИНЭЭЛЭГ ХҮМҮҮСИЙН АШИГ СОНИРХОЛД НИЙЦҮҮЛЭН ҮЙЛЧИЛЭХ ЭРСДЭЛТЭЙ БАЙГАА БӨГӨӨД ИНГЭСНЭЭР ТЭД НУТГИЙН ИРГЭДИЙН ДУНД ТЭГШ БУС БАЙДАЛ БИЙ БОЛГОХОД ХУВЬ НЭМРЭЭ ОРУУЛЖ БАЙНА.

Ойн нөхөрлөлүүд эрх мэдэлтнүүдийн гарт орох магадлалтай байдаг гэдэгт хүмүүс өөр өөрийн бодолтой байдаг. Мэдээж нөхөрлөлүүдийн хувьд хүчирхэг манлайлал тэдний амжилтад нөлөөлөх чухал хүчин зүйл болдог. Хэдий тийм боловч ойн нөхөрлөлүүд илүү чинээлэг хүмүүсийн ашиг сонирхолд нийцүүлэн үйлчилэх эрсдэлтэй байгаа бөгөөд ингэснээр нутгийн иргэдийн дунд тэгш бус байдал бий болгоход хувь нэмрээ оруулж байна. Монгол улсын хувьд ойн нөхөрлөлийн ахлагчид, гишүүдийг тухайн сум, аймгийн иргэдийн дунд ардчилсан сонгуулиар сонгох тогтолцоо байхгүй. Ойн нөхөрлөлд элсэхийг хүссэн иргэдэд ардчилсан боломж байхгүй байна. Нутгийн иргэд ойн нөхөрлөлийн эзэмшлийн ойгоос ашиг хүртэх хүсэлт гаргах эрхтэй байдаг боловч ойн тухай хуулиар ойн нөхөрлөлүүдийн удирдлага, сумын захиргаа хүсэлтийг зөвшөөрөх эсэхэд эцсийн шийдвэрийг гаргадаг. Нөхөрлөлүүдийн гишүүд нь өөрсдөө нутгийн иргэдтэй эрхээ хуваалцах үүрэг хүлээдэггүй. Ойн нөхөрлөлийг зохицуулсан Засгийн газрын дүрэм, журамд нөхөрлөлүүдийн удирдах зөвлөл одоо байгаа гишүүдийгээ албадан гаргах эрхтэйгээр заажээ. Мөн нөхөрлөлийн гишүүдийг үндэслэлгүйгээр огцруулах, хөөх зэрэгт гомдол барагдуулах механизм байгаа эсэх нь тодорхойгүй байна. Нөхөрлөлд элсүүлэх , нөхөрлөлөөс хасах шийдвэр шударга байдаг эсэх нь тодорхойгүй байгаагийн дээр одоогийн тогтолцоонд хөндлөнгөөс хяналт тавих тал дээр хүчин мөхөс байгаа нь нутгийн иргэдийн дунд гадуурхал, зөрчилдөөн үүсэхэд хүргэж болзошгүй юм. Ойн нөхөрлөлүүдийн дийлэнх нь гишүүддээ маш бага урамшуулал өгдөг тул дээрх эрсдлүүд гарах магадлал харьцангуй бага гэж бусад эх сурвалжууд тайлбарладаг. Хэрвээ донор байгууллагуудаас дэмжлэг авах эсвэл REDD + хөтөлбөрийн арга хэмжээнүүдийн хүрээнд нөхөрлөлүүдийн орлогын эх сурвалж өсвөл засаглалын эдгээр сорилтууд нэмэгдэж болзошгүй байна гэж бид үзэж байна. Иймээс эдгээр эрсдлүүд нь анхаарууштай юм.

III. Ой ашиглалтын тусгай зөвшөөрөл олголтын явцад хээл хахууль, танил тал ашиглах

Мод бэлтгэх, ойн дагалт баялаг түүх, ужгирч унасан моднуудыг цуглуулах, ой модыг цэвэрлэх, сийрэгжүүлэх ажлыг ойн аж ахуй нэгж компаниуд, хувь хүнд гэрээгээр хариуцуулдаг тогтолцоо Монгол улсын хувьд нилээдгүй нарийн төвөгтэй юм. Учир нь ойд үйл ажиллагаа явуулах зөвшөөрлийг төрийн захиргааны төв байгууллага болон орон нутгийн эрх баригчийн аль аль нь олгож болох бөгөөд уг хоёр түвшиний хооронд хамтын уялдаа холбоог хангасан зохицуулалт одоогоор байхгүй байна. Ойн нөөц бүртгэл, тооллого, ойн менежментийн төлөвлөгөөг яамны Ойн газрын тусламжтайгаар зохион байгуулдаг хэдий ч эдгээрийг орон нутгийн засаг захиргааны байгууллагууд үйл ажиллагаандаа уялдуулаагүйтэй холбоотойгоор хэд хэдэн гомдол ирдэг байна. БОАЖЯ-ны Ойн судалгаа, хөгжлийн газрын тайланд дурдсанаар:

“Ойн менежментийн төлөвлөгөөг боловсруулах ажил арван жил тутамд хийгддэг бөгөөд үндэсний ойн нөөцийн бүртгэлийг хийхэд их хэмжээний хөрөнгө зарцуулдаг. Гэвч орон нутгийн удирдлагууд уг ойн менежментийн төлөвлөгөөг сөхөж хардаггүй, ихэвчлэн нутгийн захиргааны нэг албан тушаалтны сейфэнд хадгалаастай байдаг. Ойн менежментийн төлөвлөгөөг сумдуудад хүргэж ажилдаггүй, ойн баялгийн нөөцийн өөрчлөлтийг тухай бүрт

29

нь бүртгэж хянадаггүй, мөн ойн нөөц ашиглалт дээр хийсэн ямар нэгэн судалгаа шинжилгээ байдаггүй” гэж дурджээ (хуудас.12).

ХХААБ-ын ойн эдэлбэр газрын үнэлгээ, ойн салбарын мэргэжилтнүүд, ойн нөхөрлөлийн гишүүдийн дурдсанаар аймаг, сумын түвшинд засаг дарга, иргэдийн хурлын төлөөлөгчид ой ашиглалтын эрхийг олгохдоо шийдвэрийг бүрхэг байдлаар гаргадаг, энэ нь хамаатан садан, танил талын хэлхээ холбоотой байх гэсэн хардлагыг бусдад төрүүлэхэд хүргэдэг байна. Энэ нь танил тал, хамаатан садан, улс төрийн намын хэлхээ холбоотой байгууллага, хувь хүмүүст ой ашиглалтын эрх олж авахад давуу байдал бий болдог бүр маш амжилттай оролцох боломжийг олгодог ажээ. Монгол улсын ойн сан эзэмших эрхийн тогтолцоог ХХААБ-аас гаргасан Ойн сангийн эзэмшилтэй холбоотой сайн дурын журамтай харьцуулан дүгнэвэл:

“Ялгаварлан гадуурхахын эсрэг хангалттай хууль, эрх зүйн орчин бүрдсэн байгаа ч мэдээлэл, харилцаагаар дутмаг олон тооны ядуу буюу эмзэг бүлгийн хүмүүс төрийн үйлчилгээг авах тал дээр гадуурхагдаж байна. Ялангуяа ойжуулалтын ажлын тендерийг тухайн бүс нутагт амьдардаг, амьжиргаагаа залгуулдаг нутгийн иргэдээс илүүтэйгээр эрх мэдэлтэй хүмүүс авдаг явдал нийтлэг байна.” (ХХААБ)

2000 оны дундуур Дэлхийн банкнаас гаргасан судалгаагаар ойн салбарт үйл ажиллагаа явуулж лиценз авах сонирхолтой компаниуд төрөөс тогтоосон өндөр шалгууруудыг хангах шаардлагатайн зэрэгцээ хүнд сурталтай тулгарч байсан тухай дурдсан байв (Дэлхийн Банк, 2006, хуудас 38). Энэ нь үйл ажиллагааны болон ашиглалтын лиценз авахын тулд компаниуд хээл хахуульд найдахад хүргэсэн ба орон нутгийн улирдлагуудтай холбоо хамааралтай аж ахуй нэгж компаниудын хувьд лиценз авахад илүү хялбар болсон байна. ХХААБ, Дэлхийн банкнаас хийсэн дүн шинжилгээнүүд дээр нэмээд эдгээр асуудлуудыг нарийвчлан судлах боломжгүй байсан хэдий ч Сэлэнгэ аймагт байрлах цөөхөн хэдэн компаниудтай ярилцахад тэд лицензээ авахдаа ямар нэгэн хээл хахууль төлсөн тухай дурдаагүй бөгөөд тийм зүйл гардаг гэж бодохгүй байгаагаа хэлж байв. Бусад ойн мэргэжилтнүүдийн мэдээлснээр мод бэлтгэх жилийн зөвшөөрөл авахын тулд компаниуд түргэвчлэх төлбөр (facilitation payment) төлөх нь түгээмэл явдал ажээ. Нөгөөтэйгүүр, ойн менежментийн үйлчилгээ буюу ойг сийрэгжүүлэх, хортон шавжийн устгах, ойжуулалтын үйл ажиллагаа явуулах эрхийн лицензийн тендерийн болон техникийн шаардлагыг хангаагүй компаниудад өгдөг талаар ойн нөхөрлөлүүд болон зарим ойн аж ахуй нэгжээс гомдол ирдэг. Эдгээр компаниуд нь эрх баригчидтай ойр дотно харилцаатай, эсвэл хээл хахууль өгсөн гэж тэд үздэг байна.

IV. Ойн нөхөрлөлүүдийн нөхөн төлбөрийг орхигдуулах болон тэдэнтэй зөвшилцөхгүй байх

Ойн тухай хуулиар төрийн эрх бүхий байгууллага нь ойн нөхөрлөлүүдийн харьяа ойн санд үйл ажиллагаа явуулах эрхийг олгохдоо тэдэнтэй зөвшилцөж байх үүрэгтэй. Аль нэг ойн нөхөрлөлийн бүст ой ашиглуулах зөвшөөрөл олгосон бол ийм эрх авсан хувь хүн, аж ахуй нэгж нь ой хамгаалах санд тодорхой хэмжээний төлбөр төлөх ёстой. Ямар хэмжээний төлбөр төлөх талаар ойн тухай хуулинд тодорхой заагаагүй байна.

30

Лицензийн зөвшөөрөлтэй компаниуд, хувь хүмүүс тогтоосон төлбөрийг ойн санг эзэмшигчдэд төлдөггүй гэсэн мэдээлэл байна. Түүнээс гадна, төрийн эрх бүхий байгууллага шийдвэр гаргахдаа тухайн ойн сангийн эзэмшигч ойн нөхөрлөлүүдтэй зөвлөлддөгүй нь томоохон асуудлуудын нэг юм. Ойн нөхөрлөлийн төлөөлөгчийн мэдэгдсэнээр нэг ойн аж ахуй нэгж компани тэдэнд мэдэгдэлгүйгээр нөхөрлөлийн эзэмшлийн ойгоос мод бэлтгэх зөвшөөрөл авсан тохиолдол гарсан гэв. Мөн тус сумын ойн анги нь ажлаа хангалттай хийдэггүйг хэлж байв (төлөөлөгчтэй хийсэн ярилцлага, Түнхэл тосгон). Зөвшөөрлийн лицензийг олгохдоо урьдчилж зөвшилцөөгүй нь мэдээж ойн нөхөрлөлүүдийн хувьд эзэмшлийн ойн сандаа үйл ажиллагаа явуулахыг эсэргүүцэх том шалтгаан билээ. Ашиглалтын лицензийг ил тод болгож, олон нийтэд мэдээлэх нь энэ нөхцөл байдлыг сайжруулахад дөхөмтэй. Хэрвээ эрх бүхий байгууллагууд тэдэнтэй зөвшилцөлгүйгээр шийдвэр гаргадаг, гаргасан шийдвэр нь нөхөрлөлийн ойн менежментийн төлөвлөгөөтэй зөрчилдөх тохиолдолд ойн нөхөрлөл орон нутгийн шүүхэд хандах нь зүйтэй. Иймэрхүү шүүхэд хандсан хэргүүдийг анзаарахгүй өнгөрөөд байна уу эсвэл орон нутгийн шүүгч нар удирдлагын талд орж гомдлыг хэргэсгүй болгоод байнуу гэдэг дээр тодорхой мэдээдэл олдсонгүй. Ой ашиглалтын эрх олгох явцад орон нутгийн болон дүүргийн эрх баригчид эрх мэдлээ урвуулан ашигласан тухай гомдлууд нь анхаарууштай хэдий ч энэ асуудал хэр газар авсан талаар баттай мэдэхэд маш хүндрэлтэй. Энэ хүндрэлтэй нөхцөл байдлыг НҮБ-ын ХХААБ-ын үнэлгээгээр салбарын ил тод байдал хангалтгүй, зөвшилцөх тал дээр сул байдагтай холбон тайлбарласан байдаг. Нөгөөтэйгүүр зарим ойн мэргэжилтнүүд энэ нөхцөл байдал сайжирч байгааг дурдаад ойн нөхөрлөлүүд өөрсдийн эрх үүргээ сайн мэддэг болсон, өөрсдийн эрх ашгаа хамгаалах чадварыг эзэмшиж байгаа гэж бидэнд мэдээлсэн. Монголын нэг бүс нутагт байрлах 80 ойн нөхөрлөлийг дэмжихээр ажиллаж буй олон улсын ТББ-ын өөр нэгэн төлөөлөгчийн хэлснээр эдгээр зөрчлүүд нь тус бүс нутагт тун ховор ажиглагддаг гэжээ.7 Эдгээр ойн нөхөрлөлүүдийн эзэмшлийн ойн санд тэдэнтэй зөвшилцөлгүйгээр ашиглалтын тусгай зөвшөөрөл олгосон асуудал нэг ч гараагүй байна.

V. Бусад асуудлууд

Судалгааны цаг хугацаа хязгаарлагдмал байсны улмаас ойн сангийн эзэмшилтэй холбоотой авлигын эрсдлийг бүх талаас нь авч үзэх боломжгүй байв. Цаашид судлах шаардлагатай бусад асуудлуудыг дор дурдлаа. Бэлчээр: Ойн бүс нутагт болон мод үржүүлэг, ойжуулалтын тусгайлсан газарт бэлчээрлэхтэй холбоотой асуудлыг энэ сэдвийн дор хөндөх нь зүйтэй. Тодруулбал, малчдын хувьд тогтсон хэд хэдэн уламжлалт эрхтэй ч Монгол улс хуулинд малчдын эрх үүрэг тодорхойгүй байдалтай хэвээр байна. Монгол улсад малын тоо өсч байгаа бөгөөд ялангуяа ноос ноолуурын үйлдвэрлэлд ач холбогдолтой ямаа, үхрийн тоо толгой тогтвортой өсч байна. Үүнийг ч засгийн газраас дэмжлэг үзүүлж ажилладаг. Малын бэлчээр нь ойн доройтолд нөлөөлдөг хүчин зүйлсийн нэгд ордог ба ялангуяа зулзаган модонд гэмтэл учруулснаар ойн нөхөн сэргээлтийг, мөн мод тарих оролдлогыг үгүй хийдэг гэж үздэг. Иймд ойн сан эзэмшигч ашиглагчид болон малчдын хооронд ашиг сонирхлын зөрчилдөөн нилээд өсч байна. Мөн орон нутгийн улс төрчид, төрийн албан хаагчлын

7 Ярилцлага. WWF Mongolia. 2017 оны 10 сар

31

дийлэнх нь өөрсдөө малтай учир иймэрхүү ашиг сонирхлын зөрчилдөөн гарсаар байх магадлалтай байна. Уг тайлангаар энэ асуудлыг гүнзгийрүүлэн авч үзэх боломжгүй хэдий энэ сэдвийг гүнзгийрүүлэн ойлгож, авч үзэх хэрэгтэйг анхаарна уу. Уул уурхай: Хоёрдахь асуудал нь ойн бүсд уул уурхайн үйл ажиллагаа явуулахтай холбоотой юм. Монгол улсын ойн бүс нутагт уул уурхайн үйл ажиллагаа хэр цар хүрээнд явагдаж буй эсэх, тэр нь ойн хомсдол, доройтолд хэр нөлөөлж байгаа нь судалгааны багийнханд тодорхойгүй байв. Ойн бүс дэх уул уурхайн талаар уг тайланд дэлгэрэнгүй оруулаагүйн нэг шалтгаан нь энэ талаар мэдээлэл олж авахад маш хэцүү байснаас үүдэлтэй. Тайланг бичих явцад судалгааны багийнхны олж мэдсэнээр ойн бүсд уул уурхай, олборлолтын ажил эрхлэхийг хориглосон хуулийг цуцлахыг зарим хүмүүс шаардаж байгаа тухай байлаа. Ойн бүс нутагт уул уурхайн үйл ажиллагаа нэмэгдэх нь нилээдгүй олон асуудлуудыг шинээр бий болгох юм. Үүнд: үр ашгийн зохистой хуваарилалт, байгаль орчинд үзүүлэх нөлөөллийг бууруулах арга хэмжээнүүдийг авах, ойн нөхөрлөлүүдтэй зөвшилцөх зэрэг асуудлууд багтана. Энэ салбарт хийгдсэн сүүлийн үеийн судалгаануудаас харахад уул уурхайн хайгуул, олборлолтын зөвшөөрөлтэй холбоотой ялангуяа нөхөн төлбөр төлөх, байгаль хүрээлэн буй орчны тухай хууль тогтоомжийг дагаж мөрдөх, байгалийн нөхөн сэргээх ажлуудыг хийхтэй холбоотойгоор авлигын өндөр эрсдлүүд орон нутгийн түвшинд байгааг онцлон тэмдгэлжээ (IRIM, 2016).

3.2. Ойн хууль тогтоомжийн хэрэгжилт ба хууль бус мод бэлтгэл Сүүлийн 20 гаруй жилийн туршид ойн салбарын хяналт, хууль сахиулах үүрэг дэлгэрэн хөгжиж, орон нутгийн болон үндэсний түвшинд янз бүрийн хэлтэс, агентлаг, бүлгүүдийн дунд хуваарилан хэрэгжүүлсээр ирсэн. 1980-аад оны сүүл хүртэл ойг хамгаалах үүргийг Ойн модны аж үйлдвэрийн яам хариуцан ажиллаж байсан. Орон нутгийн түвшинд ой хамгаалагч нар тус яамны үйл ажиллагааг орон нутагт гүйцэтгэдэг байжээ.Тэднийг төрөөс томилж, удирддаг байв. Гэвч 1990-ээд оны сүүл үеэс төвлөрсөн бус бодлогын дагуу ойн нэгж, байгаль орчны байцаагч нарыг аймаг, сумдын удирдлагууд тохоон томилж, санхүүжүүлдэг болсон билээ. 2002 онд Мэргэжлийн Хяналтын Ерөнхий Газар (МХЕГ) байгуулагдсан бөгөөд МХЕГ-т ойн салбарыг хариуцсан мэргэжилтнүүд ажилладаг болов. Гэсэн хэдий ч МХЕГ болон аймгийн байгаль орчны байцаагч нарын хоорондын харилцаа нь зөвхөн техникийн зөвлөгөө дэмжлэгээр хязгаарлагддаг. Мөн Байгаль орчин, аялал жуулчлалын яамны ойн хэлтэс болон сумын ойн нэгжүүдийн хооронд ийм зохицуулалт байдаг. Ойн ангиудын гол үүрэг нь мод огтлох газрыг зааж өгөх, ой цэвэрлэх, сийрэгжүүлэх гэрээнүүдийг хянах, ойжуулалт, хортон шавьжийн устгалын ажлыг хянах, мөн ойн нөхөрлөлүүдийн ажил, менежментийн төлөвлөгөөнд хяналт тавих зэргийг ажлыг хариуцах явдал юм. Байгаль орчны байцаагчид ойн ангиудийн ажлыг ерөнхийд нь хянах, дүнз, түлшний мод, ойн бусад бүтээгдэхүүнүүдийг сум хооронд, аймаг хооронд тээвэрлэх хүсэлтэй компани, хувь хүмүүст гарал үүслийн гэрчилгээг гаргаж өгөх үүрэгтэй байдаг. Гарал үүслийн гэрчилгээ нь ойн бүтээгдэхүүний хууль ёсны байдлыг харуулсан төрийн эрх бүхий байгууллагын олгодог гол баримт бичиг юм. Үндэсний түвшинд, цагдаагийн газар байгаль орчны гэмт хэрэгтэй тэмцэх хэлтэстэй бөгөөд ойн гэмт хэргийг хариуцсан тусгай төлөөлөгч байдаг. Байгаль орчин, аялал жуулчлалын яамны харьяанд хууль бус мод бэлтгэлийг хянах олон нийтийн оролцоотой ажлын хэсэг ажиллаж, бүрэлдхүүнд нь яам, цагдаа, иргэний нийгмийн төлөөллүүд орж ажилладаг. Ойн менежментийн үйл ажиллагааг явуулахын тулд Яамнаас ойн хувийн аж ахуйн нэгжүүдийг санхүүжүүлдэг ба Ойн

32

судалгаа, хөгжлийн газараар дамжуулж Яам эдгээр үйлчилгээ, үйл ажиллагаануудад хяналт тавих үнэлэх үүрэгтэй байдаг ч аймаг, сумын түвшинд байгаль орчны байцаагч нэр хэр идэвхтэй оролцдог нь тодорхойгүй байна.

Монгол улс дахь хууль бус мод бэлтгэлийн байдал

Монгол улсад мод бэлтгэхтэй холбогдсон янз бүрийн зөрчлүүд гардаг. Хэдийгээр хууль бус мод бэлтгэл нь ихэвчлэн ойн хомсдол, доройтолд хүргэх нөхцөлийг бүрдүүлдэг зөвшөөрөлгүй хэт их хэмжээгээр мод бэлтгэх үйл ажиллагаа гэж тодорхойлогддог ч мөн энд зөвшөөрөөгүй газраас мод огтлох, буруу арга хэрэглэн огтлох зэрэг бас ордог. Тиймээс орон нутгийн зах зээлд мод нийлүүлэлтийн хэмжээ нэмэгдэхгүй байсан ч ийм төрлийн хууль бус үйл ажиллагаа хийгдсээр байж болох юм. 2000 оны эхээр Монголд хууль бусаар мод бэлтгэх явдал их байсан бөгөөд ойн нөөцийн хомсдол, доройтлын хамгийн гол шууд шалтгаануудын нэг болж байв. Дэлхийн байгаль хамгаалах сан (WWF) -гийн 2002 онд гаргасан тайланд хууль бус мод бэлтгэл маш өндөр хэмжээнд хүрч байгаа ба манай улсын зарим бүс нутагт ямар ч хяналтгүй явагдаж байгаа тухай бичсэн байдаг (WWF, 2002 он. Хуудас 8). Дэлхийн Банкнаас 2004, 2006 онд гаргасан судалгаануудад энэ байдлыг баталсан бөгөөд энэ салбарт хууль бус мод бэлтгэх ажлыг ажиглахад хялбар байгаад зогсохгүй, хууль бус мод бэлтгэлийн үр дүнд зөвшөөрөлтэй мод бэлтгэлийн хэмжээ зах зээлийн эрэлтээс дэндүү доогуур болж буурахад нөлөөлж байгааг дурьджээ. Дэлхийн байгаль хамгаалах сан (WWF), Дэлхийн Банкны судалгаануудад орон нутгийн иргэдийн амжиргааны хэрэгцээ шаардлагаас үүдэн хууль бус мод бэлтгэл хийгдэж байна гэж тайлагнасан бөгөөд хамгийн их санаа зовоож буй асуудал нь лицензтэй мод бэлтгэгчидийн зохион байгуулалттай үйл ажиллагаа болон гэмт хэргийн чанартай бизнесийн сүлжээ үүсч байгаа явдал гэдгийг гарган тавьжээ. Дэлхийн Банкны тооцоолсноор 2004 онд төрөөс аймгийн ойн нөөцөөс нийт 617.000 м3 –ийг мод бэлтгэхэд ашиглах зөвшөөрөл олгосон ч тус Банкны гаргасан тооцооллоор жил тутмын хэрэглээ нь 5 сая м3-аар илүү гарч байна. Дэлхийн Банкны үзэж буйгаар манай улс даь мод бэлтгэлийн 80% хувийг хууль бус гэж үзэж байна (Crisp et al, 2004). Монгол улсад хууль бусаар мод бэлтгэх ажил маш их сэтгэл зовоосон асуудал болж байна. Жишээ нь, ойн салбарын мөнгөний эргэлт ба үнэ өртөгийн талаар гаргасан тайланд (UN-REDD, 2013) хууль бусаар бэлтгэсэн модны үнэ өртөг зөвшөөрөлтэй модны үнээс дариу хоёр дахин өндөр бөгөөд ба үүний үр дүнд төрийн орлогын алдагдал хамгийн багадаа 6.5 тэрбум төгрөг байгааг цохон тэмдэглэсэн байна. Ойн Судалгаа, Хөгжлийн Төвийн хийсэн 2013 оны судалгаанд "өнөө үед мод бэлтгэх ажиллагаа ямар ч хууль тогтоомж, дүрэм журам, захиалга, хяналтаас гадуур явагдаж байна" гэж дурьджээ (FRDC, 2013). 2012 онд хууль бус мод бэлтгэлийн асуудлыг гаргах хамтарсан мөрдлөгийн үр дүнд хууль бус мод бэлтгэлд нийт ойролцоогоор 84 сая төгрөгийн торгууль ногдуулсан байна. Мөн 2014 онд Азийн хөгжлийн банкны хийсэн салбарын үнэлгээгээр "хууль тогтоомжийг дагаж мөрдөх явдал цалгардсан, ихэнхи мод бэлтгэл хууль бусаар хийгдэж байна " гэж дүгнэжээ (ADB, 2014). Гэсэн хэдий ч Монголь дахь ойн шинжээчид хууль бус мод бэлтгэх явдал нь эдгээр олон тооны судалгаагаар харагдаж байгаа шиг тийм ноцтой асуудал биш гэж үзэж байна. Монголын хот суурин газрын ойролцоо хууль бус мод бэлтгэл арай илүү ажиглагдаж байж болох ч ДБХС, Дэлхийн банкны 2000 оны дундуур хийсэн судалгаанд дурдсан шиг сүүлийн хэдэн жилүүдэд мод бэлтгэл

33

тийм их хэмжээгээр хийгдсэн гэх нотолгоо байх гэж эдгээр шинжээчид үздэг. Мөн Сэлэнгэ аймгийн хүмүүстэй хийсэн ярилцлагаар хууль бус мод бэлтгэлийн үйл ажиллагаа ихээхэн буурсан гэж гарсан бөгөөд энэ нь сүүлийн жилүүдэд ой ашиглагч бүлгийн үүрэг өргөжиж байгаатай холбоотой гэжээ. Энэ үзэл бодол нь тус аймагт гарсан хууль бусаар мод бэлтгэх ажиллагаанд ноогдуулах торгуулийн хэмжээ, баривчилгааны албан ёсны мэдээлэлтэй бас тохирч байгаа юм. Сэлэнгэ аймгийн Аудитын газраас гаргасан тайланд байгаль орчны байцаагч нар цагдаагийн байгууллагатай хамтран 2014 онд 96 м3 мод хураан авсан байна (Сэлэнгэ аймгийн Аудитын газар, 2016 он). Энэ нь мод бэлтгэлийн зөвшөөрөгдсөн хэмжээтэй харьцуулахад тун бага хэмжээ юм. Тухайн жилийн зөвшөөрөгдсөн хэмжээ нь 86,000 м3 байжээ. Гэхдээ торгууль төлсөн мэдээлэл, статистик дээр тулгуурлан хууль бус мод бэлтгэлийн бодит хувь хэмжээг гаргах боломжгүй юм. Учир нь авлига, хээл хахууль зэрэг шалтгаануудаас үүдэн хуулийн хэрэгжилт хангалтгүй, үр дүнгүй байж болох талтай. Өмнөх судалгаануудад дурдсанчлан хууль бус мод бэлтгэл нь тийм ч ноцтой асуудал биш байж болох бөгөөд үүний нэг шалтгаан бол мод бэлтгэл, түлшний модны эрэлтийн таамаглалыг буруу гаргасан ба бодит эрэлтийн түвшин илүү бага байсан байж болно. Мөн өнгөрсөн жилүүдэд хууль бус мод бэлтгэл дээр явуулсан судалгаанууд үнэн зөв байсан хэдий ч өнөөгийн нөхцөл байдал өөрчлөгдсөн байж болно. Судалгааны багийнхан Монголын ойгоос бэлтгэсэн модны хэрэгцээ өмнөх үеэс буурсан шалтгааны тухай янз бүрийн тайлбаруудыг сонссон билээ. Жишээлбэл, барилгын салбарт модноос илүүтэйгээр, ган, бетонон материалыг ашиглах болсон, мөн мод импортлох явдал нилээд ихэссэн байдлаар тайлбарлаж болно. Импортын өсөлтийг 2009 онд Засгийн газраас зориудаар хөнгөвчилж, импортын мод, модон бүтээгдэхүүний тариф, НӨАТ-ыг багасгасан байдаг. Орон нутгийн хэрэглэгчид импортын модны хэрэглээхүү шилжих бодолтой байгааг Монгол ой модны үйлдвэрлэл эрхлэгчдийн холбооны төлөөлөгч баталсан ба орон нутгийн мод нь чанар муутай, ОХУ-аас орж ирж буй өндөр сайн чанарын модтой харьцуулахад эдийн засгийн хувьд ашиггүй болох талаар тайлбарласан. Үндэсний ойн нөөцийн бүртгэлийн хоёр жилийн судалгааны үр дүн нь мод бэлтгэл зөвшөөрөгдсөн хэмжээнээс илүү явагдаж байгаа эсэх талаар шинжлэх ухааны үндэслэлтэй нотолгоо болох юм. Үндэсний ойн нөөцийн бүртгэлийн хүрээнд зөвшөөрөлтэй мод бэлтгэлийн мэдээллийг ойн мэдээлэлтэй тулган гаргах ажил хийгдэхгүй байгаа байдал ажиглагдаж байна. Хэдий тийм боловч ой огтлох ажил явагдсаны дараах хожуулын тоог тоолж, тэдгээр хожуулнуудаас үхжилтийн хугацааг нь тооцоолсон дүнгээс харахад сүүлийн арван жилд ойролцоогоор 2.1 сая м3 мод бэлтгэсэн болохыг тооцоолон гаргаж болно (MET, 2016). Үүнээс үзэхэд нь мод бэлтгэл зөвшөөрөгдсөн хэмжээнээс илүү гарч байгаа ба хууль бус мод бэлтгэл үнэхээр ноцтой хэмжээнд байгааг баталж байна. Харамсалтай нь Үндэсний ойн нөөцийн бүртгэлийн хүрээнд хожуул тоолж, тооцоолол гаргах арга найдвартай эсэхэд мэргэжилтнүүд эргэлзэж байна.

Авлигын шинж чанар ба цар хүрээ Дэлхийн банк, Дэлхийн байгаль хамгаалах сан (WWF) -ийн 2000 оны эхэн ба дунд уеийн судалгаагаар "өргөн дэлгэрсэн, бүтцийн чанартай авилга, хээл хахууль"-иар

дамжуулан хууль бус мод бэлтгэл хийгдэж байна гэж тайлагнасан байдаг. Аймгийн удирдлагуудаас ашиглалтын лиценз олж авахын тулд хээл хахууль өгөх нь энгийн үзэгдэл болсон байна. Үүнээс гадна, эдгээр судалгаануудаас харахад мод бэлтгэлийн хуваарилалт хийх, гарал үүслийн гэрчилгээ олгодог албан тушаалтууд мод хэтрүүлэн бэлтгэх, хууль бусаар мод бэлтгэх ажлыг өөгшүүлдэг гэж гарчээ. Жишээ нь, гарал үүслийн гэрчилгээн

34

дээрх он сар, гарал үүслийн мэдээлэл нь ихэнхдээ бөглөөгүй байдаг ба мод тээвэрлэгчид бичиг баримт шаардлагатай болсон тохиолдолд шалгах цэг дээр уг мэдээллийг тухайн үед нь бөглөдөг байна. Бэлтгэхийг хориглосон модон дээр ч мөн адил гарал үүслийн гэрчилгээ олгодог байна.

Шалгах цэг дээр хэрэв бичиг баримт зохих ёсны дагуу биш байвал хууль хэрэгжүүлэгч албан хаагчид хүртэл хээл хахууль авдаг болох нь тогтоогдсон. Тус судалгаагаар Мэргэжлийн хяналтын ерөнхий газар нийслэл дэх зөвшөөрөлгүй модны захыг хаах оролдлогуудыг хийсэн ч засгийн газраас анхаарал хандуулдаггүй болохыг гаргасан байдаг. Хэрэв үнэн бол, энэ нь Монгол улсад улс өндөр албан тушаалтан, төрийн нөлөөтэй хүмүүс хууль бус модны худалдаанд санхүүгийн шууд ашиг сонирхолтой байдаг гэж үзэж болохоор байна.

Хууль бус модны худалдааны талаархи мэдээллийг батлахад хэцүү байдгаас сүүлийн жилүүдэд ой модны салбар дахь авлига, хээл хахууль ноцтой түвшинд байгаа эсэхийг мэдэхэд хүндрэлтэй байна. Гэхдээ уг судалгаанд ярилцлага өгсөн хүмүүс хууль бус мод бэлтгэлийн хэмжээтэй шууд санал нийлэхгүй байх тохиолдол байсан боловч харин ихэнхи нь мод бэлтгэл, түлшний модны худалдааны тухай хууль тогтоомжийн хэрэгжилт сул байгаагаас авлигын өмнө хүчин мөхөсдөж байна гэдэгтэй санал нэг байна. Тэд энэ асуудлын хэд хэдэн чиглэлүүдийг дурдсан бөгөөд тэдгээр асуудлуудын хамрах хүрээ, ач холбогдлыг тодорхойлохын тулд нэмэлт судалгаа хийх шаардлагатай юм.

I. Зөвшөөрөгдсөн квотоос хэтрүүлж мод бэлтгэх

Зарим газарт аймаг, сумын удирдлагууд төв засгийн газраас хуваарилсан квотыг үл ойшоож, зохих хэмжээнээс давуулан зөвшөөрөл олгодог болох нь тогтоогдсон. Үүгээр орон нутгийн татварыг өсгөж, компаниудын ашгийг нэмэгдүүлэх ба ингэснээр хүртэх урамшуулал нь илүү байдаг байна. Энэ тохиолдолд нэмэгдэл мод бэлтгэл нь аймгийн хууль ёсны үйлдвэрлэлийн нэг хэсэг болон бүртгэгддэг ба орон нутгийн удирдлагаас хангадаг модны нийлүүлэлтийн тайлант хэмжээг төрөөс тавьсан квотод тааруулахын тулд худлаа мэдүүлэх эрсдэл үүсдэг. Төрөөс орон нутгийн удирдлагын ирүүлсэн модны нийлүүлэлтийн тайлан үнэн зөв эсэхийг нягтлах механизм одоогоор байхгүй байна. Хяналтын үүргийг аймгийн удирдлагуудаас томилогдсон аймгийн байгаль орчны байцаагч нар гүйцэтгэдэг аж. Аймаг орон нутгийн удирдлагууд тогтоосон квортоос давуулсан мод бэлтгэх ажил явуулахыг зөвшөөрдөг явдал байдгаас гадна төв засгийн газрын түвшинд хушны самар экспортлох зөвшөөрөгдсөн хэмжээ мөн л жилийн квоттой тохирохгүй байх асуудал ч байна. (дэлгэрэнгүйг 4.3. –аас харна уу).

II. Ашиг сонирхлын зөрчил ба улс төрийн оновчтой шийдвэр, байгаль орчны байцаагчдын эрх үүрэг

Орон нутгийн түвшинд байгаль орчны байцаагч, ойн ангиудын нөөц, чадамж хязгаарлагдмал, цалингийн түвшин маш бага байдаг. Үүнээс улбаалан гарч буй хамгийн ноцтой асуудал нь хяналт, шалтгалт муудаж байгаа явдал юм. Зарим газарт байгаль орчны байцаагчид, ойн ангиудын ажилтад мод хэт их бэлтгэж байгааг хараагүй мэт өнгөрч, зөвшөөрөгдөөгүй газраас мод огтолсон хэрэгт зохих арга хэмжээг авдаггүй болох нь тогтоогдсон.

35

Сэлэнгэ аймгийн модны үйлдвэрлэл эрхэлдэг компаний нэг ажилтны хэлснээр мод, түлээ хууль бусаар бэлтгэх явдал маш ихээр гардаг (бусад эх сурвалжтай зөрчилдөж байна), мөн гал түймрээс сэргийлэх зорилгоор мод бэлтгэлийг багасгадаг зуны саруудад ч мод бэлтгэх ажил тасралтгүй явагддаг аж. Мод тээвэрлэгч машин техник ажиллаж, түлээчид ажилчид илтэд үйл ажиллагаа явуулж байгааг мэдсээр байж ойн ангийн ажилтад, аймгийн байцаагчид үл тоомсорлон өнгөрдөг тухай эх сурвалж өгүүлж байв. Үнэндээ, нутгийн ард иргэдийн хувьд түлшний мод, мод бэлтгэл нь чухал ач холбогдолтой тул орон нутгийн мод бэлтгэл үйлдвэрлэлд хуулийг хэрэгжүүлэх нь нутгийн удирдлагуудын хувьд улс төрийн талаасаа үр ашиггүй байдаг байж болох ажээ. Судалгааны баг мөн модны худалдаанд ашиг сонирхлын зөрчил, маргаан үүсдэг тохиолдлуудыг олж сонслоо. Зуслангийн байр нь баригдаж байх газар дээрх зураг авалтад нэг аймгийн засаг дарга өөрөө орсон байх бичлэг бий бөгөөд барилгын ажилд зөвшөөрөлгүй бэлтгэсэн мод ашиглаж байгаа нь тодорхой харагдаж байсан гэнэ. Нэг телевизийн сувгаар цацагдсан энэ мэдээллийн дагуу ямар нэгэн арга хэмжээ авсан эсэх нь тодорхойгүй байна. Энэ мэтчилэн орон нутгийн түвшинд ашиг сонирхлын зөрчилдөөний зохицуулалт маш сул байгааг олон эх сурвалжаас харж болно. Үүний нэг шалтгаан нь орон нутгийн байцаагчид, ойн ангийн ажилтнууд ажлаа аймгийн засаг даргад шууд тайлагнадагтай холбоотой. МХЕГ-ын ойн мэргэжилтнүүдийн тайлбарлаж байгаагаар аймгийн засаг даргын томилгоо нь тухайн аймгийн байгаль орчны байцаагчид төрийн засгийн удирдах албан тушаалтнуудтай холбоотой хэргүүдэд оролцох, мөн хамаатан садан, найз нөхөддөө боломж олгох асуудлыг үүсэж байна.

III. Ойн нөхөрлөлүүд хууль бус модны үйлдвэрлэлд оролцож байгаа нь

Олон эх сурвалжуудаас авч үзэхэд хууль бус мод бэлтгэлийг хязгаарлах ажлын нэг сайн үр дүнд ойн нөхөрлөлүүдийн тоо өсөж байгаа явдал юм. Судалгааны ажлын хүрээнд ярилцлага авсан ихэнхи хүмүүс ойг хэн нэгэн эзэмшиж байгаа нь тодорхой үед гадны хүмүүс хууль бусаар мод бэлтгэх боломжийг хязгаарлаж өгдөг гэж хариулсан байна. Үнэндээ, хууль бус мод бэлтгэлтэй тэмцэх нь ойн нөхөрлөлүүдийн нэг үүрэг билээ. Хэдийгээр торгууль тавих эрх мэдэлгүй ч гэсэн зарим нөхөрлөлүүд өөрсдийн байцаагчийг энэ ажилд томиолдог байна. Зарим эх сурвалжаас үзэхэд хэрвээ ойн нөхөрлөл хууль бус мод бэлтгэж байгааг олж илрүүлэх юм бол тухайн модны худалдаанаас олох орон нутгийн захиргааны орлогоос 15%-ийг авах эрхтэй байдаг. Гэхдээ энэ зохицуулалтыг үнэхээр хэрэглэдэг, ямар хууль тогтоолд суулгаж өгсөн нь тодорхойгүй байна. Ойн нөхөрлөлүүд хууль бус мод бэлтгэлийг зогсоох асуудлаар хэр үр дүнтэй ажилладаг талаар хүмүүс өөр өөр үзэл бодолтой байна. Зарим нь ойн нөхөрлөлүүд болон байгаль орчны байцаагчдын хоорондын уялдаа холбоо сул, ялангуяа нөхөрлөлүүдийн олж илрүүлсэн, мэдэгдсэн хэргүүдэд байцаагчид хариулдаггүйгээс болоод харилцаа муутай байдаг гэж тайлбарлаж байна. Харин зарим нь ойн нөхөрлөлүүд албан ёсны гэрээ хэлцэлээс илүү гарсан арилжааны зориулалттай түлээний модны бэлтгэл худалдаанд өөрсдөө оролцдог тохиолдол бий гэж хэлж байлаа. Энэ нь 2006 онд Дэлхийн Банкны судалгаанд гарсан хууль бус модны үйлдвэрийн дүгнэлттэй тохирч байгаа бөгөөд тус судалгаанд ой модны хэрэглээн дээр хэт их хязгаарлалт тавьдагаас болоод хөдөө орон нутгийн хүмүүс жижиг хэмжээний хууль бус мод бэлтгэлд байнга оролцдог тухай тайлагнасан байдаг. Энэ асуудал өргөн хүрээнд дэлгэрсэн гэдэг эсэх дээр хангалттай мэдээлэл алга байгаа хэдий ч олон улсын туршлагаас авч үзвэл байгалийн нөөцийн менежментийн орон нутгийн нөхөрлөл, бүлгүүд нь байгалийн нөөцийн хууль бус олборлолт үйл ажиллагаанд өртөмтгий байдаг байна. Зарим талууд бүр орон нутгийн эдгээр бүлгүүд өөрийн

36

нутгийн байгалийн баялагийг ашиглах хүртэх эрхтэй тул ийм хууль бус ажиллагаанд оролцохыг буруу гэж үздэггүй байна.

IV. Гарал үүслийн гэрчилгээ олгоход гарч байгаа хээл хахууль, залилан Онолын хувьд, арилжааны зориулалтаар бэлтгэсэн хууль бус модыг тухайн мод бэлтгэсэн газраас өөр аймгийн хууль сахиулах ажилтнууд илрүүлэх ёстой. Мод тээвэрлэж буй машинууд замын цагдаагийн шалганаар дайрч өнгөрдөг. Гэтэл тээвэрлэгчид тэдгээр замын шалганаас зугтаан өөр маршрутаар явах юмуу, эсвэл тухайн мод зөвшөөрөлтэй, зөвшөөрөлгүй гэдгээс үл хамааран хээл хахууль өгөх нь ердийн үзэгдэл болсон учир хууль бусаар мод тээвэрлэх явдал дэлгэрээд байгаа талаар судалгааны бүлэг ярилцлагын явцад сонсч байв. Үүнээс гадна гарал үүслийн гэрчилгээг олгох болон тэдгээрийг хянах явдал анхаарал татсан асуудал хэвээр байна. Хууль бус мод бэлтгэлийн асуудлаар байгуулагдсан олон талт ажлын хэсгийн төлөөлөгчийн мэдээлснээр, тээвэрлэгчид аймгийнхаа эрх бүхий байгууллагаас эсвэл өөр аймгийн засаг захиргаанаас модны гарал үүслийн хуурамч гэрчилгээг амархан олж авдаг байна. Иймээс мод бэлтгэх болон тээвэрлэх зөвшөөрөл олгодог цаасан дээрх системийг хууль бусаар гуйвуулан ашиглах боломж өндөр, замын шалган, хяналтын цэгүүд болон аймгийн эрх бүхий байгууллагуудын хоорондын мэдээлэл солилцоо сул, мэдээллийг шалгах ажиллагаа хязгаарлагдмал байгаа нь харагдаж байна. бэлтгэх зөвшөөрөл олгох системийг хэрэглэхэд хялбар байдаг бєгєєд мэдээлэл шалгах солилцоо эсвэл баталгаажуулалт хязгаарлагдмал байгаа нь хууль сахиулах байгууллагуудын шалган нэвтрүүлэх цэгүүд болон аймгийн удирдлагуудын хооронд явагддаг. Мөн гарал үүслийн нэг гэрчилгээг мод болон түлшний модны олон удаагийн тээвэрлэлтэд дахин давтан ашигладаг талаар тэмдэглэсэн байдаг.

Зураг 4. Эх сурвалж: http://ub.inspection.gov.mn/?p=10543

V. Модны худалдаа ба улс төрийн эрх мэдэлтнүүдийн оролцоо Дэлхийн банкны 2000-д оны судалгаануудад дурьдсанчлан нийслэл хот дахь түлээ модний зах, худалдааг зохицуулах зорилгоор төрөөс авч хэрэгжүүлж буй арга хэмжээнд улс төрийн нөлөө хэр их орж байгааг нарийчлан тодорхойлоход хүндрэлтэй боловч олон эх сурвалжуудын мэдээлснээр улс төрийн эрх мэдэлтнүүд модны худалдаа, ялангуяа импортын модны худалдаанд ашиг сонирхолтой байдаг. Модны дотоодын үйлдвэрлэлийг бага түвшинд барьж, гаднаас орж ирэх модны импортын татвар хураамжийг тэглэсэн төрийн бодлогоос хамгийн их ашиг хүртсэн газар бол модны импортын бизнеснүүд юм.

37

Модны импортоос орох ашиг орлого их байсан нь энэ салбарыг улс төрийн эрх мэдэлтэн, албан тушаалтнууд сонирхоход хүргэсэн байж мэдэхээр юм. Нөгөөтэйгүүр Оросын компаниудын нийлүүлэлтээс бүрэн хамааралтай модны импорт нь их хэмжээний гарааны хөрөнгө шаарддаг тул тухайн үед эрх мэдэлтнүүдийг шууд энэ бизнест орохыг нь хязгаарласан байж болох юм.

Асуудлын гол нь Монгол дахь бизнесийнхэн болон улс төрийн хүрээллийнхэн өөр хоорондоо нягт холбоотой, өөрөөр хэлбэл, хөрөнгө мөнгөтэй хүмүүс улс төрийн хувьд нөлөөтэй бөгөөд өөрсдөдөө ашигтай бодлого гаргуулж чаддаг нь олон баримт бичигт дурьдагдсан байдаг. Үүний зэрэгцээ, модны импорт цөөн хэдэн бизнесийн гарт төвлөрсөн байгаа дээр судалгаа хийж цар хүрээг нь тодорхойлох, Орсоос мод худалдан авах сонирхолтой компаниудын хувьд санхүүгийн болон улс төрийн ямар саад бэрхшээл учирж буйг мэдэхэд илүү нарийвчилсан судалгаа шаардлагатай. Өмчлөгчийн ил тод байдлын тухай хууль Монголд байхгүй тул мод импортлогч компаниудын жинхэнэ эзэн хэн болохыг мэдэх боломжгүй юм.

Бусад асуудлууд Монгол дахь модны гэмт хэрэгт гол төлөв зөвхөн хууль бусаар мод бэлтгэх, худалдаалах ажиллагаан дээр төвлөрч байна. Гэхдээ Монголд хамгийн их ашигтай ойн бүтээгдэхүүн бол хушны самар гэх зэрэг ойн дагалт баялаг байдаг. Улсад оруулж буй орлогынхоо хувьд хушны самар нь модон бүтээгдхүүнээс илүү байдаг (доороос үзнэ үү) бөгөөд хушны самрын квотыг үл тоомсорлон хууль бусаар самар зарах явдал ихэд дэлгэрэх болжээ. Улсад учрах санхүүгийн алдагдлаас гадна, их хэмжээгээр хушны самар түүх нь байгаль орчинд ноцтой үр дагавар учруулдаг буюу ойн нөхөн сэргээлтэд сөрөг нөлөө үзүүлдэг. Тиймээс, хушны самар зэрэг ойн дагалт баялаг бүтээгдэхүүний хууль бус худалдаа ямар байгааг судлах, энэ хүрээнд авлигын ямар эрсдэл байгаа тодорхойлох нь дараагийн бие даасан судалгааны сэдэв байж болох юм.

3.3 OРЛОГЫН МЕНЕЖМЕНТ Мод бэлтгэх болон ойн дагалт баялгийг ашиглах зэргээс орох шууд орлого нь лиценз олгох зэрэг үйлчилгээнээс бүрддэг ч орон нутгийн захиргаанд хамгийн их ач холбогдолтой нь нөөц ашигласны төлбөр байдаг. Энэ хураамж модны (заримынх нь зах зээлийн үнэ өндөр тул) төрөл болон хаана ургаж буйгаас хамаардаг нь, очиход бэрхшээлтэй газраас бэлтгэсэн мод нь хожуулын төлбөр багаас болж үйлдвэрлэгчдийн хувьд цагаалж татах зардал өндөр байдаг. Модон бүтээгдхүүний зориулалтаар огтолсон мод нь түлээнийхээс өндөр үнэ хүрдэг. Түүнчлэн, сийрэгжүүлэх юмуу

48.45.2

2

11.7

7

Мод, модон бүтээгдэхүүний импортын дүн (тэрбум. төгрөг)

Модон тавилга

Паркетан шал

Барилгын дотор модон хаалга

Шахмал хавтан

Зүсмэл мод

Зураг 5. Эх сурвалж: https://www.audit.mn/?p=16201

38

цэвэрлэгээний зориулалтаар мод бэлтгэх тохиолдолд нөөцийн хураамжийн төлбөрт хөнгөлөлт үзүүлдэг бөгөөд хөнгөлөлтийн хэмжээ нь мөн модны төрөл болон бэлтгэх байршлаас хамаардаг. Ойн нөөцийн төлбөр бүрдүүлэх тогтсон бүтэц нилээд ээдрээтэй ажгуу. Ойгоос олох нэмэгдэл эх сурвалжид, самар, жимс, эмийн ургамал, мөөг түүх, түүнчлэн ойд л байх зарим төрлийн ан амьтныг агнах тусгай зөвшөөрөл зэрэг багтана. Үүнээс гадна, орон нутгийн засаг захиргаа ойжуулах зорилгоор мод суулгац борлуулах, тэрчлэн гарал үүслийн гэрчилгээний хураамж, тооллого явуулах төлбөр, газар олголтын хураамж мэтээр ой ашиглагчдаас хураах бага хэмжээтэй захиргааны хураамж гэж бас байдаг. Хэдийгээр Ойн тухай хуульд аймаг болон сумдын засаг захиргааны ойн менежментээс орлого олох эрх мэдлийг заасан байдаг боловч бодит байдал дээр сумын ойн нөхөрлөлүүд нөөц ашигласны төлбөр төлж, тэр нь сумын жилийн төсөвт суудаг байна. Үүнийг (Дэлхийн Банк, 2015), сумын түвшин дэх нөөц ашигласны хураамж зэрэг бусад төлбөр голдуу бэлэн мөнгөөр хийгдэж, төлбөрийг хүлээн авсан албан хаагч арван хоногийн дотор орон нутгийн төрийн санд шилжүүлэх ёстой гэж тайлбарлажээ. Орон нутгийн түвшин дэх мод бэлтгэх болон ойн дагалт баялгийг ашиглах хураамжийн талаарх нарийн мэдээллийг олж авахад бэрхшээлтэй байдаг. 2012 оны Ойн тухай хуулийн Зүйл 11.1.2.-д ойн нөөцийг ашигласны төлбөрийн дээд, доод хэмжээг тогтоох эрхийг Улсын Их Хурал эдлэнэ гээд заасан байна. Байгалийн нөөц ашиглагчдын бүх төлбөрийн тодорхой хэсгийг байгалийн нөөцийн нөхөн сэргээлт болон байгаль орчны хамгаалалтад зарцуулах явдал бол Монгол улсын чухал бодлого юм. Тиймээс мод бэлтгэлийн орлогын 85% -ийг ойн аж ахуйн үйл ажиллагаанд зарцуулах ёстой байгаа нь байгалийн нөөцийг ашиглах бусад хураамжаас өндөр болохыг Хүснэгт 2-оос харж болно. Хүснэгт 1: Байгалийн нөөцийг ашигласны төлбөрийг байгаль хамгаалах зорилгоор хуваарилсан хувь хэмжээг хуульд тусгасанаар харуулав.

Байгалийн нөөц Байгалийн нөөцийг нөхөн сэргээх, байгаль орчныг хамгаалахад ашиглах хувь хэмжээ.

Байгалийн ургамал ашигласны төлбөр 15%

Зэрлэг ан амьтдын нөөц ашигласны төлбөр 50%

Газар ашигласны төлбөр 30%

Мод, мод бэлтгэх хураамж 85%

Ус, булаг шанд ашигласны төлбөр 35%

Эх сурвалж: Байгаль орчныг хамгаалах, нөхөн сэргээх орлогын талаарх засгийн газрын тогтоол, түүний зардал, тайлагнах журам.

Ой ашигласны орлогын талаарх олон нийтийн мэдээлэл

39

Хэдийгээр Монгол Улсын орлого цуглуулах төвлөрсөн бус систем нь орон нутгийн захиргаа ойн эзэмшлээсээ орох орлогын ихэнх хэсгийг хүртэх ёстой мэт харагддаг ч ойн салбараас орж ирэх орлогын ихэнхийг орон нутгийн захиргаа бус төв засгийн газар авдаг. Үйл ажиллагаа эрхлэх болон самар жимс түүж экспортод гаргах зөвшөөрөл авах гэж хувь хүмүүсийн Яаманд төлсөн төлбөрийг Төрийн захиргааны төв байгууллагын түвшинд хуваарилдаг. Сүүлийн жилүүдэд самар экспортлох зөвшөөрөл хамгийн үнэтэйд тооцогдох боллоо. Хувийн хэвшлийг ойн компаниудад олгосон самар экспортлох тусгай зөвшөөрлийн орлого нь БОАЖЯ-ны үйл ажиллагааны төсөвт тусгагддаггүй боловч төв санд ордог. Монголын ойн салбарын санхүүгийн урсгалын судалгаанаас (UN-REDD, 2013) харахад модон материал болон түлшний мод бэлтгэлийн орон нутгийн орлого 2012 онд ойролцоогоор 2,6 тэрбум төгрөг болсон байна. Мөн дээрх хугацаанд энэхүү үйл ажиллагаанаас улсад орох орлого нилээд өсөлттэй байгааг тэмдэглэсэн байна. 2010 онд модон материал болон түлшний мод бэлтгэлийн улсын орлого 1,5 тэрбум төгрөг (1,05 сая америк доллар) байснаа 2011 онд 2,2 тэрбум төгрөг (1,6 сая америк доллар) болж өссөн байна. Илүү шинэлэг мэдээллийг байгаль орчны хуулийн биелэлтийн талаарх улсын аудитын тайланд тусгасан байна. 2015 онд гэхэд ойн нөөц ашигласны орлого (ойн дагалт бүтээгдхүүнийг тооцолгүй) аймгуудын түвшинд 3 саяас 6 тэрбум төгрөг болсон нь үүнийг харуулж байна. Ойн дагалт бүтээгдхүүний орлого 2,7 тэрбум төгрөг болсоныг бас дурьджээ. Хүснэгт 2: Орон нутгийн түвшин дэх ой ашигласны орлогын өсөлт

2013 2014 2015 2016 2017

Орон нутгийн түвшин

Ойн ашиглалтын төлбөр

2,867.9 2,583.5 2,668.6 2,478.7 4,116.9

Ойн дагалт баялгийн шимтгэл

250.4 1,057.4 2,554.3 5,731.9 6,759.5

Нийт 3,118.3 3,640.8 5,222.9 8,210.6 10,876.5

БОАЖЯ-ны орлого

Ойн аж ахуйн нэгжид олгох хураамжийн орлого

82.6 38.2 43.1 50.0 41.4

Хушны самар экспортын лицензийн төлбөр

0 0 4,113.5 7,269.8 23,741.4

Нийт 82.6 38.2 4,156.6 7,319.8 23,782.8

Эх сурвалж: UN-REDD 2018b Саяхны үзүүлэлтүүдийг БОАЖЯ-аас авч болно (Хүснэгт 4-ийг үзнэ үү). Хэдий тийм ч ойн нөөц ашигласны төлбөрийн хураамжаас орон нутагт орох орлого 2015 онд 2,6 тэрбум төгрөг байсан нь төрийн хяналт шалгалтын мэдээнээс 1 тэрбум төгрөгөөр бага байх жишээтэй. Тухайн жилийн ойн дагалт бүтээгдхүүний үзүүлэлт 2,6 тэрбум төгрөг байгаа нь төрийн хяналт шалгалтын мэдээтэй

40

ойролцоо байна. Ойн дагалт бүтээгдхүүний үзүүлэлтээс харахад, ойн бүтээгдхүүнд хамаарах байгалийн нөөц ашигласны хураамж 2016 онд 2,5 тэрбум төгрөг болж нилээд буурснаа, 2017 онд 4,1 тэрбум төгрөг болж өсчээ. Ойн дагалт бүтээгдхүүний хувьд гэхэд орон нутгуудын засаг захиргааны орлого 2015-аас 2016 онд 2,5 тэрбумаас 5,7 тэрбум төгрөг болж өссөн бол 2017 онд 6 саяас 8 тэрбум төгрөг болтлоо өсчээ. Орон нутгийн түвшин дэх ойн нөөц болон ойн дагалт бүтээгдхүүний хураамжийн орлогын нийт дүн 2010 онд 1,5 тэрбум төгрөг байснаа 2017 онд 10,8 гаруй тэрбум өгрөг болж өсчээ. Төвийн түвшин дэх нөхцөл байдал ч бас чухал. БОАЖЯ-нд тушаасан лицензийн хураамжийн өртөг 2015 онд 4.2 тэрбум төгрөгөөс бараг 24 тэрбум төгрөг болж өссөн байна. Хушны самарны экспорт нь тухайн жилийнхээ ургацаас хамааран үнэлгээ нь хувьсаж байдаг. Энэ нь зарим талаар орлого өссөний тайлбар байж болох юм. Гэхдээ жил бүрийн урамшууллын хэмжээ зөрүүтэй байгааг БОАЖЯ-ны мэдээнээс харж болно (доор үзнэ үү). Хушны самарны экспортоос БОАЖЯ-нд орох орлого нэмэгдсэн боловч орон нутгийн түвшин дэх ойн дагалт бүтээгдхүүнээс орох байгалийн нөөцийн хураамж тийм хэмжээгээр өссөнгүй. Иймээс ойн салбарын орлого бүрдүүлэх Монгол улсын хандлагын нэг онцлог нь төвлөрлийг сааруулах эсвэл нөөцийн ашиглалтын төлбөрийн бодлогоос үл хамааран ойн нөөцийн орлого, түүний дотор төвлөрсөн төсвийн орлого чухал ач холбогдолтой нь харагдаж байна, 2017 онд гэхэд самарны экспортоос төвлөрсөн төсөвт орон нутгийнхтай харьцуулахад хоёр дахин их орлого оржээ.

Авлигын шинж чанар ба цар хүрээ Сүүлийн үед эрс өссөн ч ойн салбараас шууд орох орлогын хэмжээ харьцангуй бага хэвээр байна. Үндэсний хэмжээнд гэхэд ойн салбарын орлого улсын орлогын бага

хэсгийг бүрдүүлдэг, тухайлбал, уул уурхайн салбарын орлоготой харьцуулахад өчүүхэн юм. Үнэн хэрэгтээ, модон материал болон ойн дагалт баялаг ашигласны орон нутгийн түвшинд үлдэж буй улсын орлого орон нутгийн нийт төсөвтийн өчүүхэн хувийг бүрдүүлдэг. НҮБ-ын Хөгжлийн Хөтөлбөр (2013)-т дурьдсанаар энэ хувь нэмэр нь 1% -иас бага байгаа боловч сүүлийн үед нилээд өссөн байж болох юм.

Гэсэн Монгол Улсын ойн салбараас орох орлогын ач холбогдол нь эдгээр хөрөнгийн тодорхой хэсгийг ойг хамгаалах, нөхөн сэргээхэд ашиглах ёстой; ойн салбарын үйл ажиллагааг хангах найдвартай эх сурвалж болох ёстой. Хэдийгээр бидэнд хангалттай тоо баримт байхгүй боловч хэд хэдэн эх сурвалжаас харахад ойн салбарын орлогыг төв засгийн газрын түвшинд ч, орон нутгийн засаг захиргааны түвшинд ч гэсэн бүрэн тооцоолж чаддаггүй байна. Түүнчлэн орон нутгийн засаг захиргаа нь нөөц ашигласны орлогыг дахин хөрөнгө оруулалт хийх хуулийг дагаж мөрддөггүй.

Улсын хувьд алдагдал болсон ч юмуу буруу хуваарилсан мөнгөний үнэмлэхүй дүн их биш байж болно. Гэтэл, ойн салбарын орлогыг хулгайлах юмуу эдгээр хөрөнгийн хуваарилалт дахь залилан мэхлэх явдлууд нь төрийн албаны шударга байдалд итгэх ард иргэдийн итгэлийг бууруулна. Ойн орлогын менежментийн авлига нь улсын санхүүгийн нөөцийг алдагдуулахаас гадна засаглалд муу үр дагавар учруулдаг.

I. Нөөц ашигласны төлбөрийг орон нутгийн түвшинд хуваарилах

41

Ойн талаархи жилийн тайланг аймгийн Засаг дарга бүр Байгаль орчин, аялал жуулчлалын яаманд хүргүүлдэг. 2012 оны Ойн тухай хуульд, аймгийн Засаг дарга жил бүрийн 2-р сарын 1-ний байдлаар жил бүр ойгоос олсон орлогыг харуулсан санхүүгийн тайлангаа ирүүлэхээр заажээ. Гэсэн ч эдгээр мэдээллийг Байгаль орчин, аялал жуулчлалын яам нийтэлж гаргаагүй байна. Мод бэлтгэлийн төрөл зүйлээс хамааралтай орлогын задаргааг болон хөнгөлөлттэй хураамжийн хувь хэмжээг олон нийтийн төлөөлөл олж мэдэх эсэх нь тодорхойгүй байна. янз бүрийн төрлөөр орлого олох боломжтой эсэх нь тодорхойгүй байна. Судалгааны баг эдгээр үзүүлэлтийг олох боломжгүй байсан бөгөөд ийм мэдээллийг орон нутгийн засаг захиргаа болон төв засгийн газрын хэмжээнд цуглуулдаг юмуу өөр хоорондоо хуваалцдаг гэдгийг баталж чадахгүй. Орон нутгийн түвшинд ойн салбарын төрийн санхүүгийн аудит хийх үүргийг аймгийн хяналтын байгууллага хариуцдаг. Энэхүү судалгаанд ашигласан Сэлэнгэ аймгийн аудитын газрын тайланд байгалийн нөөц ашигласны төлбөрийг бүрэн хураагаагүй гэж мэдээлсэн ч бодит зөрүүг тодорхой дурьдаагүй байв. Үйлдвэрлэл, үйл ажиллагааны талаарх албан ёсны тоо баримтыг тэдгээрийн мэдээлж буй бодит орлоготой харьцуулах нь амар хялбар атал аймгийн ч юмуу улсын ч юмуу хэмжээнд тогтмол хийдэг эсэх нь тодорхой бус байна. АТГ-ын төлөөлөгчид судалгааны багт мэдээлсэнээр сум, аймгийн засаг захиргааны санхүүгийн салбар дахь авлигыг үнэлэх талаар Монгол Улс маш хойрго хандаж иржээ. Тиймээс ч бидэнд энэ түвшин дэх улсын орлогын ил тод байдлын талаарх мэдээлэл хомс байна. Гэсэн хэдий ч аймаг, сумын удирдлагууд лицензи болон зөвшөөрлийн хураамжийг тогтоох журмыг дагаж мөрддөггүй нь илэрхий байна. 15 аймаг, 208 сумын хурлын шийдвэрийн талаар АТГ-ын судалгаагаар 97 зөрчил илэрсэний ихэнх нь орон нутгийн төлбөр, тариф, байгалийн нөөцийн төлбөрт хамаарах өөрчлөлтүүд байна (НҮБХХ, 2016, х.153). Дээр дурдсанчлан, аймгийн удирдлагууд ой зохион байгуулалтын төлөвлөгөөг үл тоомсорлож, төв засгийн газраас тогтоосон тэдэнд зөвшөөрсөн мод материалын квотод ялгавартай хандаж иржээ. Хушны самар бэлтгэлийн орлогын талаархи мэдээллийг харгалзан үзвэл нөөц ашигласны төлбөр жил бүр хэлбэлзэж ирсэнийг зарим талаар нотолж болохоор байна (Хүснэгт 4). Зохиогчид энэ талаар тайлбар өгөөгүй байна. Хүснэгт 3: Орон нутаг дахь хушны самар бэлтгэлийн орлого

Он Ургацын хэмжээ Аймгийн түвшинд тайлагнасан орлого

Нөөц төлбөр нэг КГ-ын үнэ төгрөг *

2015 4,810,000 2,554 530

2016 7,650,000 5,732 750

2017 11,305,437 6,760 600

Эх сурвалж: UN-REDD 2018b. *Зохиогчдын өөрсдийн тооцоог харуулав. Үүний зэрэгцээ нөөц ашигласны төлбөрийн төлөө хариуцлага хүлээлгэхэд хүндрэл үүсдэг. Гэхдээ нөөц ашигласны төлбөрийг голдуу бэлэн мөнгөөр хийдэг тул нөөц ашиглах эрх болон лицензийг хуваарилах явц дахь хээл хахууль болон цуглуулсан төлбөрийг шамшигдуулж буйг тогтоох нь Монголын хувьд эрсдэл дагуулдаг.

42

Түүнээс гадна орон нутгийн эрх баригчид нөөц ашигласны төлбөрийг хуваарилах тухай хуулийг мөрдөхгүй, хүрээлэн буй орчныг хамгаалах , нөхөн сэргээх зорилгоор төсөвтөө тусгадаггүй гэх үзэл нилээд тархмал байна. Монгол улсын Үндэсний аудитын газрын 2016 оны тайланд байгалийн нөөц ашигласны төлбөрийг хэрхэн зарцуулж буй тухай асуудлыг авч үзэн, бүрдүүлэх ёстой болон бодитой бүрдсэн, зарцуулсан хөрөнгийн хооронд ихээхэн зөрүү байгааг тогтоосон байдаг (доорх хүснэгтээс үзнэ үү). Зарим орон нутагт Иргэдийн хурлаас зөвшөөрсөн төсвийн хуваарилалт хуулиар тогтоосон хэмжээнээс доогуур төдийгүй, баталсан төсвийн зарцуулалт нь ч бүр доогуур байна. Гэсэн хэдий ч, аудитын тайланд дурьдсан үзүүлэлтүүдээс харахад аймгуудын хооронд ихээхэн ялгаатай төдийгүй, зарим нь жилийн төсөвт суулгаснаас хэтрүүлж ойн салбарт зарцуулсан байна.

Зураг 6: Эх сурвалж: https://www.audit.mn/?p=16201

Цаашдын судалгаанд энэхүү ялгаатай байдлын шалтгааныг харгалзвал зохино: Орон нутгийн засаг захиргаанаас эдгээр хөрөнгийг бусад тэргүүлэх чиглэлд шилжүүлж зарцуулснаас болж орон нутаг дахь дутуу зарцуулалтыг зөвтгөх эсэхийг болон хүлээн авагч талд санхүүгийн урамшуулал санал болгодог үр дүнгүй төсөлд илүү хөрөнгө зарцуулснаас үйлдвэрлэлийн үйл ажиллагаанд илүү хөрөнгө зарцуулж буй эсэхийг тооцох хэрэгтэй. Орон нутгийн түвшин дэх нөөц ашигласны төлбөрийн зарцуулалт дахь зөрүү нь заавал авилгын шинжтэй байх албагүйг бас бодолцох ёстой; аймаг сумын удирдлага дахь төвлөрлийг сааруулах болон санхүүгийн дэмжлэг үзүүлэх утга санаа нь төсвийн тогтворгүй байдал болон санхүүгийн хамгаалалт үгүйлэгдэж буйг тодотгож байгаа хэрэг юм. Байгалийн нөөц ашигласны төлбөрийг хэрэглэх тухай хууль тогтоомжийг мөрдөхгүй байх явдлыг иргэдийн хурал болон албан тушаалтнууд орон нутгийн шинж чанарт нийцүүлэн баталгаажуулсан байж болох талтай Хүснэгт 4: Орон нутгийн түвшин дэх нөөц ашигласны төлбөр (сая төгрөг)

Ой модны үйлдвэрлэл

(м3)

Нөөцийн төлбөрийн

төлбөр

Ойн төсөвт төлсөн байдал

Иргэдийн Хурлаар

батлагдсан

Ой модны ашиглалт

Ойд зориулаагүй

43

Ой модны үйлдвэрлэл

(м3)

Нөөцийн төлбөрийн

төлбөр

Ойн төсөвт төлсөн байдал

Иргэдийн Хурлаар

батлагдсан

Ой модны ашиглалт

Ойд зориулаагүй

686,510 3635.6 3117.9 3330 2704.8 1201

Эх сурвалж: Үндэсний аудитын газар, Монгол улс. 2016

II. Төв засгийн газрын орлогын алдагдал Мэдээллийн ил тод байдлын тухай Монгол улсын хуулийн дагуу бүх яамд санхүүгийн дэлгэрэнгүй тайлангаа орлогын талаарх бүх мэдээллийг багтаан шинэчилж нийтэлж байх үүрэгтэй. Судалгааны багийнхан БОАЖЯ-ы цахим сайтад орж үзэхэд иймэрхүү мэдээллийн булан байгаа ч орлогын талаарх мэдээллийг агуулсан ямар ч тайлан өнөөдрийн байдлаар алга байна.. Гэсэн хэдий ч, БОАЖЯ-наас судалгааны зорилгоор тодруулга авсан юм. Олж авсан мэдээллээс харахад бусад тайлан дахь үзүүлэлттэй, тэр тусмаа байгалийн нөөц ашиглалтын төлбөрийн тухай Үндэсний аудитын газраас ирүүлсэн 2016 оны тайлангийн үзүүлэлттэй зөрж байна. Түүнчлэн ҮАГ-ын тайланд санхүүгийн менежмент дэх өмнөх зөрчлүүдийг дэлгэсэн байна. Энэхүү аудитын тайланд дурьдсанаар бол БОАЖЯ 2015 онд зөвхөн хоёр компанид нийт 41000 кг хушны самар экспортлох зөвшөөрөл олгожээ. Нэг компани нь 20000 кг самар гаргах лицензтэй ч гаалийн мэдүүлгээс харахад 40000 кг-ыг гаргасан байна. Мөн гаалийн мэдээллээс харахад өөр гурван компани экспортлох зөвшөөрлөөр сая гаруй кг самар гаргажээ. Шалгалтын байгууллагын тогтоосноор бол эдгээр компаниудад Яам тогтоосон квотгүйгээр лиценц олгожээ. Тогтоосон квотгүй самар экпортолсон нэг компани нь гэхэд Яам болон гаалийн байгууллагад лицензийн хураамж болон гаалийн татвар төлөгчөөр бүртгэгдсэн байх ажээ. Гэвч эдгээр таван компани бүгд лицеэзийн төлбөрөө гүйцэд төлөөгүй байна. Аудитын тайланд дурьдсанаар бол эдгээр компани нийтдээ 4,2 тэрбум төгрөг төлөх ёстой байтал, 2015 онд самар экспортлох лицензийн нийт орлого 360 сая төгрөг болжээ. Ийм байдлаар улсад орох орлого 3,9 тэрбум төгрөгөөр дутжээ. Түүнчлэн гаалийн байгууллагад эдгээр компани экспортын тарифын төлбөрт 1,2 тэрбум төгрөг төлөх ёстой байтал хагасыг нь төлсөн үзүүлэлттэй байна. Мөнхүү тайланд 2016 онд дээрх байдал давтагдаж, самар экспортлогч гурван компани гэхэд Яаманд 2,8 тэрбум төгрөг, гаалийн байгууллагад 1 тэрбум гаруй төгрөг төлөөгүйг дурьджээ. Шалгалтын байгууллагын дүн шинжилгээг БОАЖЯ-ы өөрийнх нь гаргасан үзүүлэлттэй харьцуулж үзэж болох юм. (UN-REDD 2018b-ийн хүрээнд удахгүй хэвлэгдэнэ). Хэдийгээр аудитын ажилтнууд эдгээр дутсан хөрөнгийг хууль зөрчсан үйлдэл гэж үзсэн мөртлөө цааш нь дурьдахдаа, энэ бүхэн нь Сангийн яам болон Засгийн газрын кабинетийн нарийн бичгийн газрын хамтарсан 2015 оны тушаалаар самар экспортлогч компаниудад татвар, хураамжийн талаар хөнгөлөлт үзүүлэх явдал нь хушны самрыг ойн дагалт бүтээгдхүүн бус хүнсний бүтээгдхүүний ангилалд багтаан экспортын хураамж болон НӨАТ-аас чөлөөлсөн байж болох юм гэж дурьджээ. Гэвч ийм тайлбар нь яагаад зарим компани төлбөр болон гаалийн хураамжийнхаа хэсгийг төлөөд байгаагийн тайлбар болж чадахгүй байна. Түүнээс гадна БОАЖЯ-аас гаргасан үзүүлэлтэд 2015 оны самрын экспортын орлого 4,2 тэрбум төгрөг гэж бичсэн нь энэ бүхэн онцгой

44

тохиолдол байсан эсэх талаар асуудлыг улам будлиантуулж байна. Хүснэгт 5-д аудитын шалгалтын үр дүн болон БОАЖЯ-ы үзүүлэлтүүдийг харуулав. Энд хэд хэдэн зүйлийг тэмдэглэх хэрэгтэй:

Аудитын байгууллагын үзүүлэлт болон БОАЖЯ-ны зөвшөөрсөн экспортын хэмжээ болон олсон орлого мэдэгдэхүйц зөрүүтэй.

Гаалийн байгууллагын цуглуулсан мэдээлэл нь БОАЖЯ-ны тайлагнасан экспортын хэмжээнээс хамаагүй бага байна.

БОАЖЯ-ны дүнгээс харахад 2017 оны бүх экспортод кг-ийн хураамж 3000 төгрөгөөр тогтоосон нь 2016 болон 2015 оныхоос маш доогуур байна. 2015 болон 2016 онд 3000 төгрөгийн хураамж байвал зөв үнэлгээ болохоор байна.

Хүснэгт 5: Хушны самарны экспортын үзүүлэлтүүдийг харьцуулах нь: Аудитын газар болон БОАЖЯ (сая төгрөг)

Year Authorised export/KG*

Export data customs/KG*

MET reported export /KG

Actual license fee paid*

License fee due [3000 per KG]

MET reported income

License fee applied [per KG]

2015 41,000 1,410,836 3,367,000 360 4,323 4,113 1220

2016 420,000 1,011,659 5,355,000 200 3,035 7,270 1350

2017 N/A N/A 7,913,800 N/A 23,741 23,741 3000

Эх сурвалж: НҮБ-REDD 2018b, Аудитын газрын мэдээллээс боловсруулсан болно.

Төрийн хяналт шалгалтын мөрөөр 2016 онд МХЕГ-аас мөрдөн шалгах ажиллагаа явуулж самар экспортлох лиценз олгох асуудлыг хариуцсан этгээд хахууль өгөхийг шаардаж байсныг тогтоожээ. Энэ албан тушаалыг өмнө нь эрхэлж байсан хүн ч иймэрхүү асуудалтай тулгарч байсан бололтой байна. Энэ хээл хахуулийн төлбөрийн хэмжээний талаарх мэдээллийг энэ судалгаанд ашиглах боломжгүй байна. Тиймээс экспортын болон улсын орлогын зөрүүтэй мэдээллээс хээл хахуулийн төлбөрийн үүргийг тогтоох боломжгүй юм. Гэсэн хэдий ч яамны болон компаниудын ажилтнууд хоорондоо хуйвалдаан хээл хахууль өгөлцөж, лицензийн бүрэн хураамжаас компанийн зайлсхийсан хууль бус төлбөрийг тэд завшиж, зөвшөөрөлгүй самар экспортлохыг зөвшөөрдөг байж болзошгүй юм. Гаалийн мэдээлэл дэх зөрүүтэй байдал нь экспортын худалдааны энэ үе шатанд авлига байж болзошгүйг бас сэрэмжлүүлж байна. Энэ нь Монголын гаалийн албан тушаалтнуудын дунд хээл хахууль болон залилан их хэмжээтэй байгаа тухай бусад тайлантай нийцэж байна. Аудитын тайланд самар экспортлогчид гаалийн татварыг дутуу төлж байгааг тэмдэглэсэн нь хууль бус худалдаа эрхлэх далд сонирхол байгааг харуулж байна.

45

Самарын экспортоос олох ашгийн цар хүрээ нь ашиг сонирхлын зөрчил бүхий бизнес үйл ажиллагаа болохыг харуулж байгаа нь , Монгол улсын эдийн засгийн өндөр ашигтай бусад салбарын адил нийтлэг шинжтэй ажээ. Самарын экспорт эрхэлж байгаад торгууль шийтгэл хүлээсэн юмуу хориг арга хэмжээнд орсон, улмаар энэ салбарт үйл ажиллагаагаа үргэлжлүүлэх болсон компаниудын талаарх мэдээлэл олдсонгүй. Энэ нь авлигад өртсөн, хууран мэхлэх замаар экспорт эрхэлдэг компаниудын талаар дуугүй өнгөрөх нь энэхүү бусармаг үйлдэл дахин давтагдах эрсдэл дагуулдаг.

III. Орлогын менежмент ба ойн нөхөрлөлүүд Ойн нөхөрлөлүүдийн орлого болон үйл ажиллагаан дахь авлигын эрсдлийг тооцох нь чухал юм. Монголын иймэрхүү нөхөрлөлийн дийлэнх нь орлого олох хязгаарлагдмал боломжоосоо болоод зарцуулах хөрөнгийн хэмжээ нь бага гэж үздэг. Гэхдээ энэ талаар эмпирик нотолгоо бүхий орлогын түвшинг харуулсан судалгаа, тайлан байгаа эсэх нь тодорхойгүй байна. Ойн нөхөрлөлийн бүлгийг байгуулах гол зарчим бол бүлгийн орлогын 50-аас доошгүй хувийг хамтын санд байршуулах ёстой гэж үздэг. Жилийн санхүүгийн тайланг бүлгийн Ерөнхий хуралд гаргаж өгнө. Үүний зэрэгцээ эдгээр группын менежерүүдийн зөвлөл нь энэхүү хамтын санг болон бусад орлогыг захиран зарцуулах давуу эрх эдэлдэг. Яагаад бүх хөрөнгийг бус, зөвхөн 50% -ийг хамтын санд байршуулах заалтыг удирдах зарчим болгосон нь бас ойлгомжгүй. Харьцуулсан судалгаанаас харахад, олон нийтэд түшиглэсэн байгалийн нөөц ашигладаг бүлгүүдийн хувьд санхүүгийн удирдлагын асуудлаарх ил тод байдал сулавтар төдийгүй,эдгээр бүлгүүдийн гүйцэтгэх засаглал тогтмол тайлагнаж зуршаагүй байдаг. Энэ байдал нь санхүүгийн тайлагналд хүндрэл учруулж, лидерүүд нь бусад гишүүдээсээ давуу эрх эдлэн орлогыг замаас нь зувчуулах явдал байг нь гишүүдийн гомдол дургүйцлийг хүргэдэг байна. (Iverson нар, 2006). Дөрвөн улс орны олон нийтэд тулгууласан ойн аж ахуйн удирдлагыг судалж үзэхэд, иймэрхүү байдал үнэхээр нийтлэг санаа зовоосон шинжтэй нь харагдсан төдийгүй, иймэрхүү тохиолдолд нөхөрлөлийн менежментийн бодлого хэрэгжиж эхлэхтэй зэрэгцэн санхүүгийн менежментийн асуудлууд огцом хурцаддаг байна (Persha and Andersson, 2014). Ерөнхийдөө олон улс оронд ойн нөхөрлөлүүдийг хянах систем сул эсвэл бараг байхгүйгээс болж, орон нутгийн эрх баригчдын хяналт шалгалт хийх боломж хязгаарлагдмал болох нь ажиглагддаг. Түүнчлэн, олон орны эдгээр бүлгийн гишүүд удирдагч нартайгаа өрсөлдөх чадваргүй байдгаас болж бүлгийн дотор хариуцлага тооцох боломж ч хязгаарлагдмал байдаг. Орлогын менежмент дэх итгэл алдрал нь байгалийн нөөц ашиглагч зарим бүлгийн бүтэлгүйтэх нэг шалтгаан болдог байна (Lund & Saito-Jensen, 2013). Ой ашиглагч бүлгүүдийн удирдлагад орон нутгийн засаг захиргаа, ТББ, хөгжлийн агентлагуудын идэвхитэй оролцоо бүхий тохиолдолд иймэрхүү асуудлууд ховор гардгийг зарим судалгаа харуулж байгаа (Persha and Andersson, 2014) төдийгүй санхүүгийн тайлагналыг сайжруулах зорилготой сургалтууд гишүүдийн хувьд сайн нөлөө үзүүлсэн байдаг. Монгол дахь НҮБ-ын ХХААБ, Германы ТХАА, ДБХС зэрэг хэд хэдэн байгууллагууд ойн нөхөрлөлүүдэд дэмжлэг үзүүлдэг боловч, уг дэмжлэгийн хүрээнд санхүүгийн тайлагнал, ил тод байдлын асуудлыг хөндсөн эсэх нь тодорхойгүй байна. Гэхдээ энэ дэмжлэг нь ойн салбар дахь авлигатай тэмцэх арга хэмжээнүүдэд, ялангуяа

46

засгийн газар болон хэд хэдэн хандивлагч улсын зүгээс санал болгосончлан Монгол дахь ойн нөхөрлөлүүдийн үүрэг, хариуцлагыг өргөжүүлэх замаар тус орны ойн менежментийг сайжруулах чухал хүчин зүйл болж байна.

3.4. Төрийн удирдлага Энэ судалгаанд хамрагдсан ихэнх шинжээчид Монгол дахь ойн менежментийн салбар дахь төрийн байгууллагуудын чадавхийг буурсан гэж үзэж байна. 1990-ээд оны эцсээр улс орны ойн менежментийг хувааж, арилжааны асуудлуудыг Хүнс, хөдөө аж ахуй, аж үйлдвэрийн яаманд хариуцуулж, ойг хамгаалах ажлыг Байгаль орчны яаманд шилжүүлжээ. Ойн аж ахуйгаас олох орлого буурч байх үед ийм зохион байгуулалалтын өөрчлөлт болсон нь үйл ажиллагааны төсөв, ажилчдын тоо буурахад хүргэсэн байна. Ойн агентлаг байгуулагдсан 2008 оноос хойш нөхцөл байдал сайжирсан талаар хэд хэдэн эх сурвалж мэдээлжээ. Хэдийгээр Ойн Агентлаг нь Байгаль орчин, аялал жуулчлалын яамны бүтэц дотор багтдаг ч хөрөнгө нөөц болон боловсон хүчнийн хувьд бэхжиж, өмнөх Ойн газартай харьцуулахад илүү бие даах чадвартай болсон гэж үзэж байна. Гэвч Ойн агентлаг 2012 онд Ойн бодлого, зохицуулалтын газар болж өөрчлөгдөн одоогийн Байгаль орчин, аялал жуулчлалын яамны дэргэд байгуулагдсан бөгөөд мөн Ой судлал, хөгжлийн төвийг (төсөв санхүү болон боловсон хүчин томилох тал дээр БОЯ-ы хяналт дор) тусдаа улсын аж ахуйн нэгж хэлбэрээр байгуулсан байна. Энэхүү өөрчлөлт бас ажиллагсдын тоо болон ерөнхий төсөв буурахад хүргэжээ. Энэхүү тайланд Улсын Ойн газрын төвлөрсөн төсвийн талаарх түүхэн мэдээллийг олж тусгах явдал хэцүү байлаа. Гэвч, UN-REDD (2018b)-ын сүүлийн үеийн судалгаануудаас сүүлийн 5 жилийн хугацаанд цуглуулсан мэдээллийг цуглуулж тусгав. 2013 онд Ойн салбарын төсөв 6 тэрбум төгрөг байсан бол 2016 онд 3 тэрбум гаруй төгрөг болж буурчээ. 2017 онд нилээд өсч 9.6 тэрбум төгрөг болжээ. Энэ өсөлт нь ойн хортон шавьж ихэссэн талаарх иргэдийн гомдол мэдэгдэхүйц өссөнтэй холбоотой бөгөөд 2017 онд нэмэгдсэн төсвийн дийлэнх нь хортон шавьжтай тэмцэх хувийн компаниудын үйл ажиллагааг санхүүжүүлэхэд чиглэсэн юм. Ойн аж ахуйн үйл ажиллагаанд зориулж орон нутгийн засаг захиргаанд олгох төсвийн хуваарилалт нь БОАЖЯ-ы төсвийн хуваарилалтаас тогтмол бага байгаа нь ажиглагдаж байна. Өнгөрсөн хэдэн жилийн хугацаанд орон нутгийн засаг захиргаанаас БОАЖЯ-ы нийт дүнгийн 50-аас 30% -ийг авсан байна. Орон нутгийн засаг захиргаа байгалийн баялгын төлбөрөөс нэмэлт санхүүжилт авдаг боловч орон нутаг дахь ойн аж ахуй хөрөнгө санхүүгийн хувьд хомсдолтой гэх үзэл ихэд тархжээ.

Авлигын шинж чанар ба цар хүрээ Ойн салбарын төрийн төв удирдлага дахь авлигатай холбоотойгоор дараах 3 эрсдэлд анхаарлаа хандуулах шаардлагатай байна.

I. Бараа, үйлчилгээ худалдан авалт дахь хахууль ба залилан Төрийн худалдан авалтад олон жилийн турш оршиж ирсэн ашиг сонирхлын зөрчил болон алдаа дутагдал Монгол улсад бэрхшээл учруулж байна. Монголд тендерд ялахын тулд тендер олгогчид үнийн дүнгийн 10%-ийг өгч гар цайлгадаг гэдгийг “бүгд мэддэг”. Гэсэн хэдий ч, улсын болон орон

47

нутгийн хөрөнгөөр бараа, үйлчилгээ худалдан авах тухай 2005 оны хуулиар Монгол улс худалдан авалтын талаарх хатуу дүрэм журмыг тогтоож, бараа үйлчилгээ худалдан авах тендер зарлах үйл явцын ил тод байдлыг өндөр түвшинд хангахыг засгийн газрын албадад үүрэг болгож, тендерийн хороонд иргэний нийгмийн хоёроос доошгүй төлөөлөл оролцуулахыг шаардах болсон байна. Үүнээс гадна, 2012 онд тусдаа яамдын худалдан авалтын асуудлыг Сангийн яамны харьяа тусдаа нэгжид хариуцуулах бодлогыг баталсан байна. Богино хугацаанд энэ нь ойн салбарт хамаарсан боловч, Сангийн яамны сайдын тушаалаар 2014 оноос эхлэн худалдан авалтын гэрээ хийх эрхийг Байгаль орчин, аялал жуулчлалын яаманд олгожээ. Одоогоор энэ үүргийг Ойн судалгаа, хөгжлийн газар хариуцаж байна. Худалдан авах ажиллагааны тухай хуулийн дагуу тус газар нь иргэний нийгмийн төлөөлөл бүхий бараа, үйлчилгээ үзүүлэх бүх гэрээнд Хяналт тавих Хороог байгуулсан болно. Энэхүү хороо нь Ойн бодлого, зохицуулалтын газрын захиралд зөвлөмж өгч, тэр нь эцсийн шийдвэрийг гаргадаг байна. Монголын худалдан авалтын тухай хуулийн дагуу Худалдан авах ажиллагааны хороо нь үйлчилгээний хамгийн доод үнийг хамгийн гол шалгуур болгон ашигладаг. Гэвч энэ бүхэн нь үзүүлж буй үйлчилгээний чанарт нөлөөлнө гэж үздэг. Ингэхдээ жил бүрийн төсвийн хуваарилалтад үндэслэн ажил, үйлчилгээ үзүүлэх гэрээг жил бүр хийдэг нь байдлыг хүндрүүлдэг. Гэтэл ойн салбарын ажил үйлчилгээний төрлүүд нь урт хугацааны гэрээг шаарддаг. Ийм богино хугацаатай гэрээ нь урт хугацаа шаардсан ажлыг, тухайлбал мод тарих зэргийг үр дүнгүй болгох гол шалтгаан байдаг. Үүнээс гадна, гэрээ байгуулах гэж цаг хугацаа алдсанаас болж зарим ажил хугацаа дуусах үед хийгддэг; жишээлбэл, судалгааны бүлгийнхний бичсэнээр бол ойн хортон шавьж устгах хорыг хугацаа алдаж цацсанаас болж үр дүн бага байдаг ажээ. Байгаль орчин, аялал жуулчлалын яам нь ойн салбарын гэрээ хэлэлцээрт оролцох эрх бүхий компаниудын жагсаалтыг гаргадаг хэдий ч, гэрээний үнэ цэнэ, түүний дотор гэрээ байгуулах эрх олгосон компаниудын тухай мэдээлэл хэвлэгдээгүй байна. Яамдын ажилтнуудад гэрээний зардлын 4-5% -ийг компани төлөх нь хэвийн үзэгдэл болжээ. Эдгээр төлбөрийг хүлээн авагч хэн болохыг тогтоох боломжгүй боловч, тэр нь ахлах албан тушаалтнууд болохыг албан бус эх сурвалжууд мэдээлдэг. Ингэж мөнгө төлсөн хувийн компаний нөхөд хэнд мөнгө өгсөн тухай нэмэлт мэдээлэл өгөх дургүй байдаг. Энэ талаар гомдол гаргавал ирээдүйд тендерт ялах боломжоо алдан гэж айдаг. Эдгээр төлбөр нь гэрээгээр хүлээсэн үйлчилгээний биелэлтэд ч нөлөөлөх талтай. Хортон шавьж устгадаг нэгэн компанийн төлөөлөл, хэрвээ гэрээний үнийн дүнгийн 10% -тай тэнцэх хэмжээний төлбөр шаардагдаагүй бол засгийн газрын гэрээний дагуу ашгаа хүртэх ёстой гэж тайлбарлаж байв. Гэсэн хэдий ч эдгээр шимтгэлүүдээс болж засгийн газар хууль бус төлбөрийн улмаас ашгийнхаа тэн хагасыг алдаж байна. Үүний үр дүнд компаниудын эзэд өөрсдийн ажилтнуудад дэмжлэг үзүүлэх, компаниудад дахин хөрөнгө оруулалт хийх гэж зүдэрч байгаагаа илэрхийлж байна. Төрийн худалдан авалтаас болж суутгах явдал Монголд хэвийн үзэгдэл болжээ. Зарим эх сурвалжийн мэдээлж байгаагаар энэ нь гэрээний үнийг дахин үнэлэх, тодорхой бараа, үйлчилгээнд тохирсон хэт их зардалтай холбоотой асуудлуудад нэмэлт тайлбар болох ажээ. Ингэж гэрээний зардлыг хэтрүүлэн үнэлэх замаар суутгалын хэмжээг өсгөж, бас төлөлтийг хөнгөвчилдөг байна. (Фриц, 2014. 51-52-р хуудас). Институжсэн хахуулийн асуудлыг бас гэрээ хэлцлийг голдуу туршлага болон хөрөнгө хязгаарлагдмал хүмүүст даатгадагтай холбож үзэх хэрэгтэй. Тиймээс ойн салбарт ажиллах батламж бүхий, засгийн газартай гэрээ байгуулж чаддаг мөртлөө байнгын ажилтан юмуу ажлын байргүй хэд

48

хэдэн компани байдаг байна. Зарим хүмүүс гэрээ байгуулчихаад, тухайн ажлыг орон нутгийн оюутнуудыг түр хөлсөлж хийлгэдэг байна. Ийм практик нь мэргэшсэн компаниудтай гэрээ байгуулах албан ёсны журмыг зөрчиж, мэргэжлийн ур чадварын түвшинг доошлуулахад хүргэнэ гэж зарим хүмүүс үзэж байна. Үйлчилгээ үзүүлэхэд тавих хяналтын түвшин доогуур байгаа нь чанаргүй ажлын төлөө ял шийтгэл хүлээдэггүйтэй холбоотой гэж үздэг. гүй нөхцөлд ажиллахыг зөвшөөрдөггүй гэж үздэг. Магадгүй хамгийн тод жишээ нь ойжуулалтын ажил байж болох юм. Бие даасан судлаачдын үзэж буйгаар, тарьсан модны ургах чадвар маш доогуур ажээ. Мод суулгах зардлыг зориулалтын бусаар ашигласан гэдэгтэй олонх санал нийлдэг. 2006 онд Дэлхийн банкнаас хийсэн судалгаагаар мод тарих засгийн газрын хүчин чармайлтад улсын их хэмжээний хөрөнгө болон хөгжлийн зориулалттай тусламжийг зарцуулах үед мод тарих компаниудын залилан ердийн үзэгдэл болоод байжээ. Тухайн тайланг гаргагчид, суулгац тарьсан 23 газарт хийсэн үзлэгээ нэгтгэн дүгнэж бичихдээ:

" Монголын хойд нутгаар, мод тарьсан гэж бүртгэгдсэн зарим газруудад тариагүй байсан нилээд тохиолдол таарав. Зарим газар мэдээлснээс цөөхнийг тарьсан юмуу суулгацын чанар муу байв. Энэ нь мод тарих хөтөлбөр нь амар хялбар аргаар хөрөнгө завших боломж олгож буйг харуулав. Ирээдүйд, аливаа мод тарих компанид санхүүгийн дэмжлэг үзүүлэхдээ ургацын үр дүн болон санхүүгийн ил тод байдлыг харгалзах ёстой болохыг харуулав " (Mühlenberg, et al. 2006. x-32).

Ойн аж ахуйн салбарт худалдан авах ажиллагааны асуудлууд 2012 онд гэрчилгээжсэн компаниудын мэргэжлийн ур чадварыг үнэлэх засгийн газрын тэргүүлэх чиглэлд хүргэсэн нь анхаарал татаж байна. Дараа нь нийт 626 компани засгийн газрын гэрээнд өрсөлдөх эрхтэй гэж бүртгэгдсэн байна. Баталгаажсан бүх компаниудын тавны нэг нь 2013 онд тэдний статусаа алдсан байна. Гэвч шинэчлэлт нь богино хугацаанд байсан бөгөөд баталгаажсан компаниудын тоо 2014 он хүртэл 684 болж өсчээ. НҮБ-ын REDD-ийн өөр тайланд тэмдэглэснээр, энэ нь магадгүй Энэхүү өсөлт нь эдгээр компаниудын стандартыг сайжруулж байгаатай холбоотой. Тендерт өрсөлдөх нь тэгш бус байна. Энэ нь зарим төрлийн ажилд бусдаас хамаагүй илүү тодорхой харагдаж байна. Ойн цэвэрлэгээ, сийрэгжүүлэлт хийхэд зориулж БОАЖЯ-нд бүртгэлтэй хэд хэдэн компани байдаг боловч 20-иос цөөхөн нь хортон шавьжийг хянах ажилд бүртгэгдсэн бөгөөд эдгээрийн дотроос зөвхөн хоёр компани зөвхөн arial surveys шүрших. Төсвийн саяхны төсвийн шийдвэрүүд нь хортон шавьжийн хяналтад зориулсан хөрөнгө их хэмжээгээр нэмэгдэж байгаа тул харьцангуй цөөн тооны компани нь засгийн газрын өргөн хүрээний гэрээг авах байр суурьтай байдаг. Энэ нь хортон шавьжийг хянах үйл ажиллагааг хөнгөвчлөх сонирхлын зөрчилдөөний нөхцөл байдалд илүү эмзэг болгож болно.

II. Албан тушаалтны томилгоо

49

Ойн аж ахуйн хэлтэс нь өндөр албан тушаалтнууд, тэр дундаа ахлах албан тушаалтнуудтай харьцуулахад өндөр байна. Үнэн хэрэгтээ Байгаль орчин, аялал жуулчлалын яамны сайд сүүлийн хэдэн жилд хэд хэдэн удаа өөрчлөгдсөн; 2012-2017 он хүртэл 5 өөр сайд байсан. Энэ нь шинэ албан тушаалтныг бусад албан тушаалд томилоход нөлөөлж байна. Зарим эх сурвалжаас үзэхэд ажилтнуудын томилгоог хувийн ашиг сонирхолд тулгуурласан гэж үздэг. Тиймээс улс төрийн нам, түүнчлэн найз нөхөд, гэр бүлд харъяалагддаг хүмүүсийг албан тушаалаа өгсөн. Аналог тайлангууд нь хүмүүсийг хууран мэхэлсэн сургалтын ур чадвар дээр тулгуурлан байр сууриа илэрхийлж байна. 1995 онд Монгол улс нь мэргэжлийн төрийн албыг дэмжих оролдлого хийсэн бөгөөд улс төрийн томилолтоор сонгогдсон эрх мэдэл бүхий албан тушаалд хязгаарлагдмал байр суурьтай байв. Төрийн албаны шинэчилсэн хуулийг 2002 онд баталсан бөгөөд жилийн дараа Төрийн салбарын санхүү, менежментийн тухай хуулиар батлагдсан. Түүнээс хойш төрийн албаны ажил эрхлэлтийг хянах зорилгоор Төрийн албаны бие даасан зөвлөлийг байгуулж, гомдол, маргааныг шийдвэрлэх үүрэгтэй. Гэсэн хэдий ч Монгол Улсад төрийн албаны ажилтан сонгон шалгаруулах, цалин хөлстэй засгийн газрын төв агентлаг байх албагүй бөгөөд эдгээр үүргийг яам болон бусад зохицуулах байгууллагуудад шилжүүлэн өгдөг. Монгол Улсын Төрийн албаны тухай хуульд улс төрийн үйлчилгээний албан тушаалууд нь сайд нар, тэдгээрийн зөвлөхүүд орно. Удирдах албан тушаалууд нь яамдын удирдлага, гүйцэтгэх албан тушаал, үйлчилгээ үзүүлэх ажилтнуудаас бүрдэнэ. Ойн газар дахь гол албан тушаалд улс төрийн томилгооноос хамгаалагдсан байх ёстой. Хувийн харилцаа холбоо, намын харьяалал нь ажилтнуудын томилгоонд нөлөөлж байгаа нь Монгол Улсын Хөдөлмөрийн тухай хуульд (7.4-р зүйл) харшилж байгаа нь иргэнийг ажиллуулахад хувийн амьдрал, үзэл бодол, гэрлэлтийн байдал эсвэл намын гишүүнчлэл. Өндөр албан тушаалтнуудын эргэлт, ажилтнуудын томилгооны авлигын асуудлыг Монголд хэдэн жилийн турш хүлээн зөвшөөрсөн бөгөөд Байгаль орчин, аялал жуулчлалын яаманд онцгой анхаарал хандуулахгүй байна. 2007 онд эдгээр нь төрийн албаны шинэчлэлийн стратегид тусгагдсан асуудлууд байв. Гэсэн хэдий ч 2009 онд Дэлхийн банкнаас хийсэн дүгнэлт Монгол улсад тулгарч буй бэрхшээлийг тодруулсан.

"Монгол Улсын төрийн алба ... нь ажиллагсадын эргэлт өндөр, ялангуяа сонгуулийн дараа ихээхэн хэмжээгээр тодорхойлогддог бөгөөд энэ нь менежментийг тасалдуулж, нийт төрийн албаны гүйцэтгэлд сөргөөр нөлөөлдөг. Эдгээр өөрчлөлтүүд нь ихэвчлэн төрийн өндөр албан тушаалтнууд илүү ихээр нөлөөлдөг бөгөөд захиргааны үйлчилгээний дээд гурван түвшний 75-90 хувь нь одоогийн байр суурьтай байгаа нь дөрвөн жил буюу түүнээс бага байгаа нь ихээхэн хэмжээгээр нөлөөлж байгааг харуулж байна сонгуулийн мөчлөг. Энэ нь маргаантай хэрэг болон сонгуулийн дараа шууд ахлах ажилтны томилолтоор баяжиж байна "гэжээ. (Дэлхийн Банк, 2009. p vi.)

2011 онд батлагдсан ил тод байдлын тухай хууль нь яамдын вэбсайтад хүний нөөцийн асуудлаар өргөн хүрээний мэдээллийг нийтлэхийг шаарддаг (8-р хэсэг). Судалгааны баг Байгаль орчин, аялал жуулчлалын яамны хэвлэгдсэн мэдээллүүдийг хянаж үзсэн бөгөөд хэд хэдэн гол баримт бичиг, мэдээллийг олон нийтэд ил тод болгосон бөгөөд түүний дотор ёс зүйн дүрэм, түүнийг хэрэгжүүлэх бодлогыг багтаасан. Ажилтнууд вэбсайтан дээр жагсаж, шинэ позицууд сурталчилж байна. Гэсэн хэдий ч, энэ хуулиар яамдууд нь хүний нөөцийн стратегийн үнэлгээ, мониторингийн тайланг (8.1.3)

50

нийтлэхийг шаарддаг. Ажилтныг томилох үед авлигатай холбоотой асуудлуудыг шийдвэрлэхэд амин чухал үүрэгтэй энэхүү мэдээлэл нь боломжгүй юм. Судалгааны баг нь төрийн бусад байгууллагууд, түүний дотор Төрийн албаны зөвлөл зэрэг гадны үнэлгээг мэддэггүй. Зарим эх сурвалжийн мэдээлснээр ажилчдыг мэргэшсэн ажилтнуудаа томилохгүй байх нь мэргэжлийн хүмүүсийг яаманд, түүний дотор ахлах түвшний ажилд ашигладаг гэсэн үг юм. Ажиллагсдын өндөр эргэлт нь ойн аж ахуйн хэлтэст институцийн мэдлэг дутмаг байдаг. Үүнээс гадна ажилчдын өндөр эргэлт, ажлын байрны аюулгүй байдлын дутагдалтай талаас нь авч үзвэл ойн хэлтэс нь ойн салбарын менежментийн чиглэлээр мэргэшсэн боловсон хүчнийг бэлтгэх сонирхолгүй газар юм. Засгийн газраас гадна, ялангуяа хандивлагчдын санхүүжилттэй санаачлагууд, хөтөлбөрүүдэд ажиллаж байгаа боловч цалин хөлс ялгаатай байдлаас үүдэлтэй асуудал юм. Ажилтнууд мэргэшсэн, хувийн харилцаатай хүмүүсээр дамжуулан үзүүлж буй хандлага нь яаманд бусад ойн мэргэжилтэн, хувийн хэвшлийнхэнтэй хамтран ажиллах чадварт сөргөөр нөлөөлдөг; Зарим хүмүүс найдвартай ажилтнуудын дутагдал нь засгийн газартай бусад сонирхогч талуудын дунд үл итгэх байдлыг бий болгож байна гэж тайлбарладаг. Тиймээс энэ нь олон оролцогч талуудын оролцоонд чухал үүрэгтэй бөгөөд энэ нь өөрөө хариуцлагатай байдлыг бэхжүүлж чадна.

III. Ашиг сонирхлын зөрчил болон ойн салбарын төрийн бус байгууллагууд

Эцэст нь, Монголд хэд хэдэн эх сурвалжууд яамны доторх хамба лам нь Ойн салбарын төрийн бус байгууллагуудтай харилцах харилцаанд нөлөөлж байна гэж гомдоллож байна. Иймээс яамны санхүүжилттэй үйл ажиллагаа, үйл ажиллагаанаас ашиг хүртэж буй олон тооны ТББ-ууд бий болж байна. Эдгээр ТББ-ын зарим нэр хүнд нь эргэлзээтэй бөгөөд зарим ТББ-ууд нь яамны удирдах дээд албан тушаалтнуудад итгэдэг бөгөөд ингэснээр тэднийг орлогын нэмэлт эх үүсвэрээр хангадаг. ТББ-уудын зүгээс ОБЕГ-ын ашиг сонирхлыг төлөөлж байгаа гэж үзэж байгаа нь эдгээр асуудлуудыг шийдвэрлэхэд саад болж байна гэж үзэж байна. Эдгээр мэдээллүүдийг нотлох, нотлох хангалттай нотолгоо байхгүй боловч Монголын ТББ-ын итгэлцэл сул байгаа бөгөөд зарим зарим ТББ-ууд бусад төрийн бус байгууллагуудад илүү шударга, шударга бус хандаж байгааг шударга бус гэж үзэж байна . ТББ-ууд болон хандивлагчдын авлигын талаархи гомдлыг бусад санхүүжилтэд тулгардаг өрсөлдөөн зэрэг бусад өрсөлдөөнүүдээс үүдэлтэй юм.

3.5 Дүгнэлт Бэлэн байгаа нотолгоо нь авлига Монголын янз бүрийн түвшинд ойн салбарын засаглалын онцлог шинж юм. Хүснэгт X эдгээр эрсдлүүдийг нэгтгэн дүгнэж, гурван үндсэн зарчмын гол үр дагаврыг онцолсон; төв засгийн газар, орон нутгийн засаг захиргаа, олон нийтийн түвшин. Энэхүү дүн шинжилгээний үр дүнд эрх баригчдын шударга бус байдал, залилангийн хэлбэрүүд нь ойн салбарт тулгарч буй өргөн хүрээтэй институцийн болон засаглалын сорилтуудын шалтгаан, үр нөлөөг илэрхийлж байна. Авлигын эдгээр асуудлуудын цар хүрээг мэдэх нь бараг боломжгүй гэдгийг онцлон тэмдэглэх нь зүйтэй. Үнэн хэрэгтээ одоо байгаа мэдлэг хязгаарлагдмал байгаа хууль бус мод бэлтгэл зэрэг ойн салбарын үйл ажиллагааны үндсэн асуудлууд байдаг. Авлигын цар хүрээний талаарх ойлголт

51

дутмаг нь орон нутгийн засаг захиргааны түвшинд бий болгоход хэцүү байдаг. Ой модтой холбоотой зарим аймаг, сумын удирдлагуудын авлига нь бусдаас хамаагүй бага байгаа нь цаашдын судалгаа илэрч болно. Иймээс НҮБ-ын Хөгжлийн Хөтөлбөрийг хэрэгжүүлэх үйл ажиллагааг үргэлжлүүлэн хэрэгжүүлж болох юм. Хүснэгт 6: Авлигын эрсдэл ба болзошгүй үр дагаврын тойм

Авлигын эрсдэл Болзошгүй үр дагаварууд

Засгийн газар / БОАЖЯ

Хувийн харилцаа холбоо болон намын улс төрийн харьяалалд тулгуурласан ажилтнуудын томилгоо

Мэргэжлийн түвшинг бууруулах

Мэргэжилтнүүд, институцын мэдлэгийн алдагдлыг ихэсгэх ажилтнуудын тоо ихсэх

Ойн удирдлагад итгэлцлийн түвшин буурсан

Бараа, үйлчилгээний худалдан авалтад ашиг сонирхлын зөрчил болон ашиг сонирхлын зөрчил

Ашигт малтмалын байгууллагуудын өндөр стандарт, бараа, үйлчилгээг хүргэх чадвар буурсан

Гэрээ байгуулах тендерийн өрсөлдөөнийг сулруулна

Эрдэс баялаг, эрчим хүчний яам нь бараа бүтээгдэхүүн, үйлчилгээг хүргэх хариуцлага хүлээдэг

Ойн удирдлагад итгэлцлийн түвшин буурсан

Экспортын зөвшөөрлийг олгох хээл хахууль / залилан, сонирхлын зөрчил

Орлогын алдагдал

Тогтоосон квотоос хэтэрсэн зөвшөөрөл олгох

Ойн салбарт ТББ-уудтай холбоо тогтоох, ашиг сонирхлын зөрчилдөөнийг шийдвэрлэх

Жинхэнэ ТББ-ын боломж, санхүүжилтийг бууруулах

Ойн удирдлагад итгэх итгэлийг бууруулсан.

Орон нутгийн засаг захиргаа / аймаг, сумын захиргаа

Ашиг сонирхлын зөрчил, хээл хахуулийн нөлөөлөлд өртсөн мод, ойн дагалт нөөцтэй ойн гэрээний хуваарилалт

Мэргэшсэн мэргэшсэн компаниуд гэрээ байгуулсан

Хувийн хэвшилд шинэчлэл хийх

Ойгоос тэгш бус ашиг хуваарилах

Гэрээ эзэмшигч нь ойн зохицуулалт, хууль тогтоомжоос ангид байх магадлал нэмэгдэнэ

52

Мод бэлтгэх гэрээ нь жилийн квотоос давсан байна

Ойн доройтолд оруулах хувь нэмэр

Ойн хэрэглэгчийн бүлэгт түрээсэлж авсан ойд мод бэлтгэх талаар урьдчилан мэдэгдсэн зөвшөөрөлгүйгээр гэрээ байгуулсан

Ойн газрыг эзэмших эрх мэдлийг бууруулна.

Орлого нэмэгдүүлэх үйл ажиллагааг хязгаарлах

Хүлээн авагчид гэрээлэгчид төлөх ёстой нөхөн олговорыг бууруулах.

ОТМ дутагдалтай байна

Ойн менежментийн төсөвт мод, ойн нөөц ашигласны төлбөрийн орлогыг хуваарилдаггүй Улс төрийн хөндлөнгийн оролцоотойгоор хүрээлэн буй орчны байцаагчдын үүрэг

Ойн менежментийн төсөвт мод, ойн нөөц ашигласны төлбөрийн орлогыг хуваарилдаггүй Улс төрийн хөндлөнгийн оролцоотойгоор хүрээлэн буй орчны байцаагчдын үүрэг

Ойн зохицуулалт, хууль тогтоомжийг дагаж мөрдөхгүй байх.

Эрх, ашиг сонирхлын зөрчилдөөнд нөлөөлсөн бараа, үйлчилгээний худалдан авалт

Гэрээ хүлээн авч мэргэшсэн компаниудын дагуу

ПЕП-ууд нь бараа бүтээгдэхүүн, үйлчилгээг хүргэх талаар хариуцлага хүлээдэг гэсэн таамаглалыг бууруулсан

Хууль бусаар мод бэлтгэх, хөдөлгөөн хийхтэй холбоотой хууль сахиулах байгууллага, байгаль орчны байцаагч нар "хараагүй нүд" буюу хээл хахууль

Ойн доройтолд хувь нэмэр оруулж буй хууль бус, тогтвортой бус мод бэлтгэл

Ойн нөхөрлөл Элитүүдийн ноёрхол Ёс суртахууны хувьд нөхөрлөлийн гишүүдийн ашиг тусын талаархи зарим гишүүдийн бүлгийг оруулаагүй болно

Нөхөрлөлийн шийдвэрүүд нь олон нийттэй харьцуулахад илүү тааламжтай байдаг

53

Орлогын менежментэд шударга бус байдал, залилан мэхлэлт

Ашиг хуваах / тэгш бус байдлыг нэмэгдүүлнэ

4. НҮБ-ын REDD хөтөлбөрийн авлигын эрсдлийг бууруулахад анхаарах асуудлууд

Монголын ойн салбар дахь авлигын цар хүрээг авч үзэхдээ болгоомжтой хандах хэрэгтэй ч, ойг тогтвортой ашиглах явцад авлига ерөнхийдөө сөрөг нөлөө үзүүлдэг гэж олон оролцогч талууд үзэж буй учир авлигатай тэмцэх асуудлыг REDD + үндэсний стратегийг боловсруулах болон хэрэгжүүлэхэд багтаах ёстой болж байна.

Байгаль орчин, аялал жуулчлалын яамнаас 2017 онд авлигатай тэмцэх хөндлөнгийн байгууллагын оролцоотойгоор авлигатай тэмцэх стратегийг боловсруулсан юм. Стратегийн тоймыг БОАЖЯ-ны вэбсайт дээр байрлуулсан болно. Энэхүү стратегийг БОАЖЯ-нд тусгайлан зориулж боловсруулсан тул ойн аж ахуйн салбарт зориулаагүйг анхаарна бизээ. Үүнээс гадна, энэ төлөвлөгөө нь яамны түвшин дэх авлигын асуудлыг шийдвэрлэхэд нэн түрүүнд чиглэсэн тул ойн аж ахуй эрхэлж буй засгийн газрын бусад түвшин болох аймаг, сумдын засаг захиргаа юмуу олон нийтийн бүлэглэл зэрэгт хамааралгүй болно. Гэсэн хэдий ч БОАЖЯ-наас дэвшүүлсэн авлигын эсрэг стратеги нь энэхүү тайланд тусгагдсан авлигын эрсдлийн зарим асуудлыг, тухайлбал, ил тод байдлыг дээшлүүлэх, худалдан авалт болон боловсон хүчний томилгоон дахь авлигатай тэмцэх талаарх хүчин чармайлтыг сайжруулахад чухал санаа, шинэчлэлийг тусгасан болно. Мөн БОАЖЯ-наас авлигатай тэмцэх стратегиа боловсруулж, өөрийн веб-сайте дээрээ байршуулсан талаар олон сонирхогч талууд, тэр тусмаа НҮБ-ын НҮБ-ын REDD хөтөлбөрийн ажилтнууд мэдээлэлгүй байна. Монгол улсад хэрэгжиж буй REDD + хөтөлбөрийн авлигатай тэмцэх аливаа бодлого болон арга хэмжээнүүдийн хүчин чармайлт нь энэ талаар мөрдөж буй Засгийн газрын стратегид тулгуурласан болно.

БОАЖЯ-наас авлигатай тэмцэх стратегийнхаа хүрээнд ямар үйл ажиллагааг хэрэгжүүлсэн нь тодорхой бус байна. Тус яамны зүгээс гаргасан иймэрхүү үйл ажиллагааны тухай тайлангууд байж болох ч тэдгээрийг энэхүү судалгааны хүрээнд хамруулах боломж олдсонгүй. Гэвч БОАЖЯ-ны Төрийн захиргааны хэлтэс 2017 оны арванхоёрдугаар сард авлигатай тэмцэх стратегийн хэрэгжилтийн талаар тайлан гаргаж Авлигатай тэмцэх хөндлөнгийн байгууллагад илгээсэн тухай дурьджээ.[1] Энэхүү тайланг хэвлэн нийтлэх нь БОАЖЯ-наас авлигатай хэрхэн тэмцэж буй талаар олон нийтэд мэдээлэх авлигын эсрэг стратегийн нэг чухал зорилго билээ.

Энэ утгаараа, REDD+ хөтөлбөрийн хүрээн дэх Авлигын эсрэг стратеги боловсруулахад оролцох явдалд БОХЖЯ, тэр тусмаа НҮБ-ын БХЭХ-ийг хэрэгжүүлэгч засгийн газрын холбогдох газрууд хойрго хандаж байна. Энэ байдал нь БОАЖЯ-наас нь авлигатай тэмцэх өнөөгийн стратегийнхаа нэг чухал талыг баримтлахгүй байна гэсэн үг юм. Энэ нь БОАЖЯ-наас одоогийн байгаа авлигатай тэмцэх стратегийн нэг талыг баримтлахгүй байна гэсэн үг юм. Энэхүү стратегийн нэг гол зорилт (1.9-р зүйл) нь авлигатай тэмцэх талаарх, тэр тусмаа төрийн бус байгууллагуудын үүсгэл санаачилга юмуу сонирхогч олон талын үйл явцуудад оролцох замаар төрийн засгийн бус хүчин чармайлтыг идэвхитэй дэмжих явдал юм. Ийм учраас, НҮБ-REDD-ийн авлигатай тэмцэх стратегийг эцэслэн

54

боловсруулах, хэрэгжүүлэх үйл явцад НҮБ-ын REDD-ийг хэрэгжүүлэгч утгаар БОАЖЯ-ны үүрэг хариуцлагыг бэхжүүлэхэд тэргүүлэх ач холбогдол өгч байна. Ингэхгүйгээр, REDD + хөтөлбөр дэх авлигатай тэмцэх олон боломжит санаа амжилт олох магадлал буурах болно.

Одоогийн байдлаар, REDD + дэх авлигатай тэмцэх бодлого болон арга хэмжээний талаарх зөвлөмжид засгийн газрын өнөөгийн оролцооны түвшин харьцангүй бага байгаа, түүнчлэн оролцооны хамрах хүрээ, үр нөлөөний талаарх бидний ойлголт хязгаарлагдмал гэдгийг харгалзах ёстой. Үүнээс гадна, авлигыг бууруулах нь маш хэцүү асуудал тул бизнес эрхэлж буй хэн бүхний сэтгэл санааны дэмжлэгийг шаарддаг гэдгийг ухамсарлах ёстой. Энэ бүхнийг анхааралдаа авч, НҮБ-ын REDD+ стратегийг анхнаас нь хэрэгжүүлэхэд хамаарах зөвлөмж болон илүү урт хугацаанд хэрэгжих улс төрийн дорвитой шинэчлэл шаардах санаануудыг доор дэвшүүлж байна.

4.1 Ойн сангийн засаглалыг бэхжүүлэх

Ойн нөөц болон сав газрыг ашиглах талаарх орон нутгийн иргэд болон компаниудын хоорондын маргаан бусад улс орнуудынх шиг өндөр түвшинд хүрээгүй гэж болохоор юм. Гэсэн хэдий ч Монголд гардаг гомдлуудын нэг нь ердийн эрхийн хамгаалалт, тухайлбал, олон нийтэд түшиглэсэн байгууллагуудад эрх шилжүүлэх явдал хязгаарлагдмал шинжтэйд оршдог. Үүнээс гадна төрийн байгууллагууд ойн нөхөрлөлүүдтэй зөвшилцөлгүй, тэдний түрээсийн газар нутагт ажиллах гэрээг компаниудтай хийдэг. Тэртусмаа орон нутгийн ойн санг эзэмшигчдэд нөхөн олговор төлөх чадваргүй компаниуд байх явдал бий. Эдгээр асуудлын цар хүрээг бид тогтоогоогүй ч зарим эх сурвалжийн мэдээлж буйгаар ойн нөхөрлөлүүд өөрсдийн эрхээ улам бүр ухаарцгааж, хамгаалах чадвар нь сайжирч байгаа ажээ.

Өөр нэг гомдол нь хадлан бэлтгэх, тэрчлэн түлээний мод бэлтгэх, ойн цэвэрлэгээ хийх хуваарилалт нь менежментийн төлөвлөгөө болон жилийн квоттой нийцэхгүй байх явдал юм. Энэ нь ойн доройтолд хүргэх эрсдэлтэй. Үүнээс гадна орон нутгийн эрх баригчид гэр бүлийн эсвэл улс төрийн холбоо сүлбээтэй тодорхой компани болон хүмүүсийг илүү дэмжих хандлагатай гэж үздэг. Иймэрхүү эзэн-үйлчлүүлэгчийн харилцаа нь Монголын нутгийн удирдлага дахь нийтлэг шинж болох тухай үзлийг илтгэх ажээ.

Авлигын эрсдлийг бууруулах зорилгоор ойн эзэмшлийг бэхжүүлэх бодлогыг гурван үндсэн асуудлын хүрээнд тоймлон авч үзье:

4.1.1. Ойн эзэмшлийн зохицуулалтыг дижитал хэлбэрт оруулах, хэвлэн нийтлэх

Ойн эзэмшлийн засаглалыг сайжруулах олон улсын хүчин чармайлтын үр дүнд олон тооны бодлогын шинжтэй удирдамж, зөвлөмж, санаачлагуудыг боловсруулсан нь 2013 оны ХХААБ-ын техникийн удирдамжид бүрэн хэмжээгээр тусгагдсан байдаг (Майкорс нар, 2013). Эдгээр асуудлыг авч үзэх нь энэхүү тайлангийн хамрах хүрээнд хамааралгүй болно. Гэсэн хэдий ч, эзэмшлийн талаарх түрээсийн гэрээ болон гэрээ хэлэлцээр зэргийг багтаасан мэдээллийг орон нутгийн иргэдэд дижитал хэлбэрээр хялбар түгээх олон улсын зөвшилцөл байдаг. Энэ нь ойн эзэмшлийг баталгаажуулах болон шийдвэр гаргах үйл явцад авлигын үүсэх боломжуудыг бууруулахад эерэг нөлөө үзүүлэх талтай. Монгол улс ойн талаарх мэдээллийн сан байгуулах талаар багагүй хүчин чармайлт гаргаж иржээ. Энэ сангийн гол зорилго нь мэдээллийн нарийвчлалыг оновчтой болгож орон нутгийн түвшинд хүртээмжтэй болгох явдал юм.

55

Ашиглалтын гэрээг дижитал хэлбэрт оруулах нь Монгол Улсын ойн салбарын хариуцлагын тогтолцоог бий болгоход тус дөхөм үзүүлнэ. Аймаг, сумын түвшинд бодит гэрээ, түүний дотор ургацын зөвшөөрлийн хязгаарлалт, холбогдох хураамжийн талаар тайлагнах нь орон нутгийн засаг захиргаа квотын талаархи удирдамжийг дагаж мөрдөж байгаа эсэхийг баталгаажуулах, нөөцийн төлбөрийн бүтцийн зохистой тогтолцоог нэвтрүүлэх эсэхийг хянах үүрэгтэй. Авлига багасгахын тулд мэдээллийг ил болгох боломж нь бодит цагт боломжтой хугацаанд хийгдэх боломжтой бөгөөд олон нийтэд чөлөөтэй байх боломжтой. Цаашлаад эзэмшлийн гэрээний талаарх тоон мэдээлэл нь ой эзэмшигчид, ойн нөхөрлөлүүдэд түрээслүүлсэн ойн гэрээнд зөвшөөрсөн тохиолдолд ой эзэмшигчтэй зөвшилцөх, зөвшилцөх талаархи бүртгэлийг оруулж болно. Гишүүдтэй зөвлөлдөж буй ОУВС-ийн удирдлагаас бичгээр өгсөн зөвшөөрөл нь ойн эзэмшилд байхдаа гуравдагч этгээдэд гэрээ байгуулах шаардлагыг хангах ёстой. Цаашилбал, ойн түрээслэгчид нөхөн олговрыг эцсийн гэрээнд тусгана. Энэ мэдээллийг Ойн мэдээллийн санд оруулна.

4.1.2. Ойн нөхөрлөлийн дүрэм журмыг бэхжүүлэх нь

Ойн нөхөрлөлийн бүлгийн тоо, хамрах хүрээг өргөжүүлэх үйл явц Монголд ихээхэн дэмжлэг хүлээж, ой ашиглалтын тогтвортой байдлыг хангах зорилготой хандивлагчдын дэмжлэгийг хүлээсэн стратегийн гол бүрдэл хэсгүүдийн нэг болоод байна. Энэ нь ойн салбар дахь ердийн эрхийг өргөтгөх, бэхжүүлэх стратеги юм. Гэсэн хэдий ч Монголд олон нийтийн оролцоотой ойн менежмент дэх дэвшил нь эдгээр бүлгийн орлого олох боломжгүйгээс болж хязгаарлагдмал шинжтэй гэх үзэл нилээд тархмал байдаг. Энэ нь эрхийн өргөжилт хязгаарлагдмал болохыг харуулж байна. Гэхдээ ойн нөхөрлөлийн бүлгүүдэд санал болгож буй шинэ удирдамжийн зарчмууд нь энэ нөхцөл байдлыг сайжруулж, ойн нөхөрлөлийг хуулийн этгээд болгон хүлээн зөвшөөрүүлж, улмаар засгийн газартай гэрээ хийх эрхтэй болгох ажээ. Монголд, зарим ойн нөхөрлөлийн бүлгүүдийг ойн аж ахуйн салбарт аж ахуйн үйл ажиллагаа эрхлэхэд нь дэмжлэг үзүүлэх зорилгоор сургалтанд хамруулж, идэвхи чадавхийг бэхжүүлэх зорилгоор ихээхэн хүчин чармайлтгаргаж байна.

Нутгийн иргэдэд түшиглэсэн ойн менежментийн талаарх олон улсын судалгаа нь элитүүдээс хараат эмзэг шинжтэйг байнга илрүүлж, тэдгээр бүлгүүдэд цөөн тооны баян, хүчирхэг гэр бүлийн гадуурхал, тэрчлэн санхүүгийн замбараагүй байдал оршиж байдгийг тогтоожээ. Дотоод хариуцлагын тогтолцоо, удирдлагын үүргийн сонголт сул байх нь түгээмэл ажээ. Энэ бүхэн нь эдгээр бүлгүүдэд байнга хүндрэл учруулж, сөргөлдөхөд хүргэж, заримдаа тарж бутрахад хүргэдэг байна.

Ойн нөхөрлөл маягийн олон нийтийн оролцоонд түшиглэсэн зарим бүлгүүдийн ач холбогдол өгч буй асуудал нь байгалийн нөөцийн менежментийн салбар дахь бодлогын асуудлаарх олон улсын мэтгэлцээнд маргаан дагуулсан хэвээр байна. Зарим судлаачид, нутгийн иргэдэд түшиглэсэн байгалийн нөөцийн ашиглагч бүлгүүдийг элитүүд захирах асуудлыг гол сэдвээ болгосон байх төдийгүй, эдгээр бүлгүүдийг зохион байгуулахыг дэмжих бодлого угаасаа асуудалтай гэдгийн нотолгоо хэсэг болгох нь бий. Энэ үүднээс өгөх гол зөвлөмж нь олон нийтэд тулгуурласан бүлгүүдэд эрх мэдэл өгөхөөс татгалзаж, оронд нь орон нутгийн засаг захиргааны нөөц чадавхийг бүрдүүлэхэд илүү анхаардаг (Manor, 2004). Мөн орон нутгийн засаг захиргаа илүү тогтвортой ажиллаж, орон нутгийн сонгуулийг дүрэм журмаар явуулж, алс хэтийг зорисон хариуцлагын үр ашигтай механизмыг хэрэгжүүлж, бүх иргэдэд хүртээмжтэй байж чадна гэж үздэг. Нутгийн иргэдэд түшиглэсэн бүлгүүдийг зохион байгуулах болон дэмжих явдлын талаарх шүүмжлэл нь энэ бүхэн орон нутгийн удирдлагыг дэмжсэний үр дүн гэж үздэгт оршино. Үнэн хэрэгтээ, олон нийтэд

56

түшиглэсэн хэрэглэгч бүлгүүд нь хязгаарлагдмал цалин болон ажлын байраа хадгалах үүднээс орон нутгийн засаг захиргааны ажлыг гүйцэтгэх нь элбэг байдаг.

Тэрчлэн нутгийн иргэдэд тулгуурласан төлөөллийн байгууллага нь орон нутгийн шинжтэй аж ахуйн үйл ажиллагаа амжилттай хэрэгжүүлэх байгууллага болж чадах магадлал бага гэж үзэх тал бий (Macqueen, 2008). Иймд, ойн салбарыг тогтворжуулж орон нутгийн орлогыг нэмэгдүүлэх зориго тавьсан тохиолдолд ойн нөхөрлөл байгуулах нь хамгийн оновчтой шийдэл биш байж болох талтай.

Монгол дахь аж ахуйн үйл ажиллагаа эрхлэх, засгийн газар гэрээ хийх эрх бүхий хуулийн этгээд болгон байгуулсан ойн нөхөрлөлийн бүлгийг хөхиүлэн дэмжих бодлогын хэрэгжилт эрсдэл дагуулж болзошгүй тул тус улс дахь REDD + ийн хүрээнд байж болох бодлого хэлбэрээр дэвшүүлж байна. Эдгээр бүлгүүдийг мэргэшүүлснээр орлого олох чадавхийг нэмэгдүүлж болох ч энэ бүхнийг ойд хамааралтай бүх иргэдийн эрх, амьдрал үйл ажиллагаанаас хараат бус байдлаар зохицуулах талаар арга хэмжээ авах хэрэгтэй. Ойн нөхөрлөлийн арилжааны үйл ажиллагааны ашиг орлого нэмэгдэхийн хэрээр тэдгээрийн хуваагдал болон тэгш бус байдал нэмэгдэж болох юм.

Монголд ойн нөхөрлөлийн бүлгүүд нь ойн засаглалыг сайжруулах түгээмэл хандлага хэвээрээ байгаа бөгөөд энэ байдлыг эргэн харах талаарх мэтгэлцээнээс харахад олигтой зүйл алга байна. Иймд ойн нөхөрлөлүүдийн нэн тулгамдсан шинэчлэлүүд нь эдгээр бүлгүүдийг зохицуулах удирдлагын зарчмууд болон хууль дүрмийг бэхжүүлэх, эрх мэдлийг урвуугаар ашиглахыг хязгаарлах, эдгээр хууль дүрмийг сахиулах явдлыг хангах үүднээс сургалт явуулах, мэдээллээр хангах шаардлага гарна. Дээр дурьдсанчлан, ойн нөхөрлөлийн бүлгүүдийн удирдлагыг төрийн бус байгууллага зэрэг гаднын байгууллага дэмжсэн тохиолдолд ил тод байдал болон хариуцлагын түвшин сайжирсан талаар зарим нэг мэдээлэл байдаг. Түүнээс гадна орон нутгийн түвшин дэх байгалийн нөөцийг удирдах туршлага эдгээр хүмүүст хуримтлагдахын хэрээр тэдэнд бас ардчилсан үйл явцыг бэхжүүлэх чиг хандлага улам их төлөвшинө.

Монгол дахь ойн нөхөрлөлийн үйл ажиллагааг зохицуулах дүрэм журмуудад зарим сул талууд байдаг. Ойн тухай хууль болон холбогдох удирдамж нь ойн нөхөрлөлийн бүлгүүдэд онцгой эрх олгож, тэдний эзэмшилд буй ойн сав газарт үйл ажиллагаа явуулахын тулд эрх бүхий байгууллагууд ойн нөхөрлөлүүдээс зөвшөөрөл авахаар заасан байдаг. Гишүүнчлэлийн дүрмэнд гишүүдийн дийлэнхийг (80%) орон нутгийн хүмүүс байхаар заасан байдаг. Гэсэн хэдий ч орон нутгийн хүмүүс, ойн нөхөрлөлийн гишүүн байх эрхийн талаарх заалт үгүйлэгддэг нь уугуул гишүүдийн үзэмжээр хүмүүсийг бүлгээс халах эрсдлийг нэмэгдүүлдэг. Энэ нь нэг хэсэг хүмүүст ойн нөхөрлөлийн гишүүн байх боломжийг хумиж, улмаар бусад хүмүүст давуу эрх олгодог. Одоогийн гишүүдийг халах, гомдол барагдуулах механизмыг бүрдүүлэхтэй холбоотой тодорхой дүрэм журам алга байна. Халах эрх нь ойн нөхөрлөлд чухал боловч, урвуугаар ашиглуулахгүйн үүднээс журмаар зохицуулах шаардлагатай.

Ашиг сонирхлын зөрчил бас ойн нөхөрлөлийн бүлгүүдийн хувьд эрсдэл учруулах тал бий. Гол санаа зовоосон асуудал бол төрийн албан хаагчид эдгээр бүлгүүдийн удирдагчийг хавсран гүйцэтгэх явдал бөгөөд энэ нь бүлгүүдийн хоорондох аливаа маргаан болон ашиг орлогын хуваарилалтад орон нутгийн эрх баригчдын шударга хандах чадварыг бууруулж болзошгүй юм. REDD + үндэсний стратеги нь илүү их дэмжлэг, санхүүжилт авдаг тул ийм эрсдлийг нэмэгдүүлж болзошгүй юм. Гэсэн хэдий ч, ойн нөхөрлөлүүдийн ашиг сонирхлын зөрчлийг шийдвэрлэх Монгол улсын хууль тогтоомж, удирдамжийг олдсонгүй.

57

Тиймээс ардчилсан ил тод байдал болон ашиг сонирхлын зөрчилтэй холбоотой заалтуудыг дүрмэнд тусгах замаар ойн нөхөрлөлийн бүлгүүдийн цаашдын хөгжилийг бэхжүүлж чадна гэж үзэж байна. Тухайлбал, дараах заалтыг ойн нөхөрлөлийн дүрмэнд тусгахыг санал болгож байна:

Хэрвээ оршин суугч нь тухайн ус хуримтлалын бүсэд амьдарч байгаа бол ойн нөхөрлөлийн гишүүн болох хууль ёсны бүрэн эрхтэй;

Иргэдийг эдгээр бүлгээс түр хасах буюу бүрмөсөн хөөх үндэслэл;

Ойн нөхөрлөлөөс хөөх шийдвэрийг (жишээ нь, албан ёсны гомдол барагдуулах механизм) иргэн хэрвээ давж заалдахад хүрвэл мөрдөх дэгийн журмууд;

Орон нутгийн засаг захиргаанд албан тушаал хашиж буй иргэдээс ойн нөхөрлөлийн гишүүдэд гишүүнээр элсэхийг зохицуулах хязгаарлалт.

Монголд 1200 гаруй ойн нөхөрлөлүүд байдаг бөгөөд тэр бүхэнд хандаж, хяналт тавьж дэмжлэг үзүүлэх нь маш хүндрэлтэй билээ. Гэсэн хэдий ч Монгол улсад ийм төрлийн ажлыг хийж байгаа, ардчилсан засаглал, санхүүгийн хариуцлага хангалтгүй байгаа газарт энэ чиглэлээр сургалт явуулдаг хэд хэдэн байгууллагууд ажиллаад эхэлчихсэн байна. Харьцуулсан судалгаанаас харахад орон нутгийн засаг захиргааг ойн нөхөрлөлүүдийн үйл ажиллагаа болон менежмент, тэрчлэн гомдол барагдуулах механизмуудын талаарх сургалтанд хамруулах нь зүйтэй бөгөөд ингэснээр хуулийг дээдлэн сахихад гүйцэтгэх тэдний үүрэг ролийг нэмэгдүүлэх болно. НҮБ-ын Хүрээлэн буй орчныг дэмжих хөтөлбөр нь Монгол дахь ойн аж ахуйн талаар орон нутгийн эрх баригчдад зориулсан сургалтын эх үүсвэрийг боловсруулж, ойн аж ахуйн бүлгүүдээс үүссэн зөрчил, авилгатай холбоотой асуудлуудыг түүндээ тусгах шаардлагатай байна.

4.1.3. Ой эзэмшлийн талаарх гомдол барагдуулах өнөөгийн арга барилыг үнэлэх нь Ойн талаарх иргэдийн нөхөрлөлийн гомдол барагдуулах механизмыг зайлшгүй сайжруулах шаардлагатайг хэд хэдэн хүн Монголд анх сэдэж ярих болсон төдийгүй, энэхүү санаа нь Монгол дахь НҮБ-ын REDD-ийн хүрээнд хэрэгжиж буй мэдээллийн системийг хамгаалах, баталгаат байдлыг хангах тухай бодлого, хууль тогтоомж, дүрэм журамд тусгагдсан болно (удахгүй мэдээлэх). Гомдол барагдуулах үр дүнтэй механизмын талаар олон хувилбарууд байдаг. Эдгээрт иргэдийн зүгээс нэр хаягаа хэлэлгүй гомдол мэдээлэх “нээлттэй утас” ажиллуулах ч юмуу (илүү найдвартай нь) иргэдийн гомдлыг хүлээж авч барагдуулдаг хараат бус байгууллага байгуулах зэрэг багтана. Одоогийн байдлаар, иргэдэд гомдол гаргах явдал зөв эсэх нь ойлгомжгүй төдийгүй, гомдлыг шударгаар барагдуулж, гомдол гаргагчийн талаарх мэдээллийг бусдад дэлгэхгүй гэх итгэл үнэмшил алга байна. Ойн аж ахуйн салбарын талаарх гомдол барагдуулах хараат бус байгууллагын бүрэн эрх дотор, гомдол гаргагчдыг хууль зүйн болон бодлогын зөвлөгөөгөөр хангах, тэрчлэн шүүхээр гомдлыг барагдуулах үед зөрчилдөөнийг эв зүйгээр зохицуулах, эсвэл гомдол гаргагчдад дэмжлэг үзүүлэх зэргийг багтааж болох юм. Гэсэн хэдий ч иргэдийн зүгээс гаргах гомдлын цар хүрээний асуудал маш чухал учраас гомдол барагдуулах бие даасан механизмыг бүрдүүлж буй байгууллагын бүрэн эрхэд бас ойн салбар дахь зөрчил, гомдлыг идэвхитэй судлах чиг үүргийг багтааж болно. Хэдийгээр Монгол улсад гомдол барагдуулах бие даасан механизмыг бүрдүүлэх үйл явц дэмжлэг хүлээж болох ч энэ бүхэн нь тодорхой хэмжээний санхүүжилт болон улс төрийн томоохон дэмжлэг шаардах болно. Энэхүү хандлага нь өнөөгийн төрийн байгууллагуудын нэр хүндэд сөргөөр нөлөөлж, нөхцөл байдлыг хурцдуулж, хуваагдал үүсгэх эрсдэлтэй. Тиймээс аймаг, сумын хурлууд,

58

тэрчлэн орон нутгийн шүүхүүд зэрэг орон нутгийн түвшин дэх одоогийн механизмын үр нөлөөг эхлээд тогтоох нь чухал юм. Монгол бол хууль зүйн туслалцаа үзүүлэхэд зориулж засгийн газрын санхүүжилт үзүүлдэг улс тул энэ бүхнийг ойн эзэмшлийн асуудлаар иргэдэд хэрхэн хүртээл болгох тал дээр тодорхой ажил хийх хэрэгтэй байна. Иргэдийн хувьд асуудал дэвшүүлэх болон ойн засаглалтай холбоотой эрхээ хамгаалах талаарх одоо оршиж буй институциудын боломжуудыг сайжруулах нь шинээр гомдол барагдуулах бие даасан механизм бий болгосноос ашигтай байж ч мэдэх талтай. Ой эзэмшилтэй холбоотой зөрчлүүд, тэр тусмаа авлигын тухай мэдлэг хязгаарлагдмал шинжтэй байдаг. Ийм учраас гомдол барагдуулах хараат бус механизмын бүрдүүлэх талаар бодлогын шинжтэй шийдвэр гаргахаасаа өмнө, гомдол барагдуулах механизмын цаашдын эрэлт хэрэгцээг үнэлэхийг зорив. Ингэхийн тулд зарим талаар харьцуулж ойлгох боломжтой байх үүднээс, наад зах нь гурван аймгийг хамарч оролцуулсан судалгаанд үндэслэх ёстой болж байна. Энэхүү үнэлгээний зорилго бол иргэд гомдлын талаар ямархуу ойлголттой байгаа болон иймэрхүү гомдлыг орон нутгийн болон нийт улс орны засаг захиргаа хэрхэн оновчтой шийдвэрлэж буйг баримтжуулах явдал юм.

4.2. Ойн салбарын орлого, зарлагын талаарх олон нийтийн мэдээллийг нэмэгдүүлэх нь Төв болон орон нутгийн түвшин дэх ойн салбарын улсын орлогын менежмент дэх авлигыг зарим талаар тогтоохын тулд дээрх байгууллагуудын нийтэлсэн бүх талын мэдээллээр цаг алдалгүй хангахыг нэн түрүүнд зөвлөх байна. Үнэндээ Мэдээллийн ил тод байдлын тухай хуульд ийм үүрэгтэйг хуульчилсан байгаа. Түүгээр ч зогсохгүй, БОАЖЯ-ны одоогийн мөрдөж буй авлигын эсрэг стратегид ил тод байдал үгүйлэгдэж байгааг дурьдан энэ талаарх зөвлөмжийг тусгасан байдаг. Ялангуяа яамны зүгээс зөвшөөрөл олголтын төлбөрийн бүтцийн талаарх, тухайлбал экспортын зөвшөөрлүүд , бүх олгосон зөвшөөрөл болон орлогуудыг нарийн бүртгэж ил тод байдлыг өндөр түвшинд хангах нь чухал байна. Одоогийн байдлаар энэ мэдээллийг олон нийтэд нээлттэй эх сурвалжаас олж авах нь бэрхшээлтэй байна. Үүний зэрэгцээ, нөөцийн төлбөрөөс орох орлогын бүх тайланг яам өөрийн вебсайт дээр байршуулж, орон нутгийн засаг захиргааны эрх бүхий байгууллагуудад мэдээлж байх хэрэгтэй. Энэ нь аймаг, сумдын ойн салбарын орлого , зарлагыг нээлттэй мэдээлэх үүрэг бүхий ойн талаарх мэдээллийн шинэ систем нэвтэрснээр хэрэгжих боломж бүрдэх юм. Иймэрхүү мэдээлэл Интернетэд тавигдсанаар ил тод байдалд ихээхэн ахиц гарна. Орон нутгийн түвшин дэх засгийн газрын санхүүжилт байнга дутмаг байдгийг харгалзвал, эцсийн үзүүлэлтүүдийг харьцуулах болон тайлагнах үр ашигтай систем нь нөөцийг дахин хуваарилах, тэрчлэн орон нутагт боловсон хүчнийг бэлтгэх зэргийг шаардаж магадгүй байна. Гэхдээ ил тод байдлын талаарх олон улсын туршлагаас харахад мэдээллийн хүртээмжтэй шинжид төдийгүй, мэдээллийн үнэн баттай байдалд чухал ач холбогдол өгдөг. Засгийн газрын вэбсайтад боловсруулж дүгнээгүй мэдээлэл байршуулах нь олон нийтийн санаа бодолд эерэг нөлөө үзүүлэхгүй төдийгүй, авлигын эсрэг үр дүн нь ч бага юм. Энэ нь зарим талаараа нийтэлж буй мэдээлэл оновчтой бус байдлаасаа болж олон нийтийн хүртээл болдоггүйгээр илэрдэг. Энэ нь ялангуяа ихэнх хүмүүсийн хувьд ухаарч, ойлгоход төвөгтэй төсөв, санхүүгийн орлогын талаархи техник үйлдэл бүхий тайланд холбогдох мэдээлэл байдаг. Ийм шалтгаанаас үүдэн олон улс оронд "иргэний төсөв" батлахаар шийдсэн байна; ийм хэлбэртэй жил тутмын төсвийн баримтууд нь ихэнх иргэдэд ойлгомжтой төдийгүй, тэдний эрэлт хэрэгцээг илүү хангадаг ажгуу.

59

Монгол Улсын ойн салбар дахь ил тод байдлын чиг хандлагыг сайжруулахын тулд мэдээллийн үнэн баттай байдлыг болон хүртээмжтэй байдлыг бэхжүүлэх хүчин чармайлтуудыг нэгтгэвэл зохистой. Үүнийг хийх боломжит арга бол олон сонирхогч талуудын оролцоотой боловсруулж, хянан үзэж бэлтгэсэн, ойн салбарын тухай засгийн газрын жилийн тайланг гаргах явдал юм. Үүнийг бас ойн мониторингийн Үндэсний тогтолцооны жил бүрийн үр дүнг хэвлэн нийтлэхтэй уялдуулж болно. Ойн мониторингийн тогтолцоо нь ойн төлөв байдал, ойн нөөцийн доройтол, ойн доройтлын гол шалтгааныг анхаарч үздэг бол жилийн тайланд цааш үргэлжлүүлэн улсын орлого, зарлага, худалдан авалтын талаарх мэдээллийг нийтлэх болно. Эдгээр мэдээллийн заримыг Ойн мэдээллийн системээр дамжуулан харьцуулж үзэж болно. Жилийн тайлан нь мөн ойн салбарын бодлого, үзүүлж буй үйлчилгээний талаарх хяналт шалгалт, түүнчлэн БОАЖЯ-ны авлигын эсрэг стратегийн одоогийн хэрэгжилтийн тайланг хураангуйлан мэдээлж болох юм. Үүнээс гадна, Орон нутгийн хөгжлийн сангаас хэрэгжүүлж буй хөтөлбөрүүд болон ойн салбарт хөрөнгө оруулах талаарх орон нутгийн төсөв зохиох үйл явцад олон нийтийн оролцоог хангах нь чухал. Хуульд зааснаар бол энэ бүхэн нь тодорхой үйл ажиллагаа, түүний үр дүнгийн талаар орон нутгийн зөвлөл нээлттэй санал асуулга зохион байгуулж, тэргүүлэх чиглэл зэргийг тогтоох ёстой. Ойн салбарын зардлын талаарх олон нийтийн мэдээллийг сайжруулах нэг арга бол орон нутгийн засаг захиргаанаас зарим нэг асуудлаар байнга нээлттэй санал асуулга явуулахын зэрэгцээ, ойн аж ахуйд иргэдийн зүгээс хөрөнгө оруулалт хийх болон санал санаачилга гаргах зэргийг дэмжих явдал юм. Энэ бүхэн ойн менежмент болон хөрөнгө оруулалт бол байгаль орчны асуудал төдийгүй, удирдлага болон нөөц чадавхийн олон салаа мөчиртэй уялдаатайг харуулдаг. 4.2.1. Орон нутгийн түвшин дэх нөөц ашигласны төлбөрийн зарцуулалтын талаарх ойлголтыг сайжруулах нь Орон нутгийн засаг захиргаад нь ойн аж ахуйг хөгжүүлэх зорилгоор нөөц ашигласны төлбөр хураах бүтэц байж тэр бүр чаддаггүй, нөөцийн хураамжийг хуваарилах хуулийн заалтыг биелүүлдэггүй болох нь тогтоогдоод байна. Энэ байдлыг авлигатай холбоо бүхий хэмээн зарим шүүмжлэгчид хардаж сэрдэх тал бий. Тийм ч байж болох талтай. Гэсэн хэдий ч орон нутгийн санхүүжилт байнга дутагдаж, мөн төсвийн төвлөрлийг сааруулах үйл явц тодорхой бус шинжтэй зэргийг харгалзвал нь нөөц ашигласны төлбөрийг хуваарилах тухай хуультай үл нийцсэн шийдвэрүүдийг нутгийн иргэд хууль ёсны эрхээ эдэлсэн, ардчилсан үйл явц гэж үзэж болох юм. Энэ бол REDD + стратегийг авч үзэх чухал хүчин зүйл бөгөөд REDD + -ийг хэрэгжүүлэх нэг гол зорилт бол ойн салбараас орон нутгийн түвшинд орж ирж буй орлогын урсгалыг нэмэгдүүлж, уг хөрөнгийг ойн тогтвортой хөгжилд дахин хөрөнгө оруулалт болгох явдлыг хангахад оршдог. Ойн салбарын орлогын зарцуулалтын талаарх шийдвэрүүдийг зөвөөр ойлгохын тулд аймаг сумдын захиргаа улам илүү ажиллах шаардлагатай байна. Иймэрхүү ажлын хүрээнд авлигын эрсдэл, тэр тусмаа ой хөгжүүлэх сангийн үйл ажиллагаан дахь хууран мэхлэлт болон хууль бус хэлхээ холбоо боломжтой эсэхийг илүү нарийвчлан судлах хэрэгтэй. Түүнээс гадна, энэхүү судалгаагаар бусад дарамт шахалт, хязгаарлалт, тэрчлэн нийгмийн бусад ямар албад нөөц ашиглах давуу эрх эдэлж буй зэргийг тогтоох нь зүйтэй. Эцэст нь, энэ үйл ажиллагаа нь бодлогын шинж бүхий дорвитой шинэчлэлийг түлхүү анхаарч, ингэснээр төрийн хууль тогтоомжтой харьцуулахад, орлогыг ашиглах талаарх орон нутгийн засаг захиргааны уян хатан, магадгүй бие даасан байдлыг тогтоох боломжийг ч бүрдүүлж болох юм.

60

4.3. Хууль бус модны наймааг нарийвчлан судлах Монголд хууль бус мод бэлтгэх нь маргаантай асуудал юм. Түүний цар хүрээ, мөн чанарын талаар олон янзын санал бодол байдаг. Энэ бүхнийг ойлгох нь түүнд нийцсэн бодлогын шинжтэй арга хэмжээнүүдийг боловсруулахад чухал ач холбогдолтой. Энгийнээр хэлэхэд, хэрвээ хууль бус худалдааг явцуу хүрээнд, цөөн тооны компани болон бүлгүүд (өрсөлдөөнд ялагдагсад гэх мэт) явуулж байгаа тохиолдолд, энэ бүхэнд холбоотой хувийн хэвшил, орон нутгийн иргэд болон засаг захиргаатай хийх авлигын эсрэг үйл ажиллагаа үр дүнгээ өгдөг. Гэтэл, нөгөөтэйгүүр, хууль бус худалдаа (зарим эх сурвалжийн мэдээлж буйгаар) системийн шинжтэй болж, орон нутгийн эдийн засагт амь бөх шингэж, чимээгүй хэрэг тарьж буй нөхцөл дэх авлигыг шийдвэрлэх үйл явц илүү их эсэргүүцэлтэй, авлига-судлаач эрдэмтдийн нэрлэснээр “хамтын шинжтэй үйлдэлтэй” тулгарахад хүрдэг. Эдгээрийн аль нь ч байлаа гэсэн, Монгол дахь энэ талаарх сонирхогч талуудтай нь хийсэн ярилцлагууд бодлогын шинжтэй хоёр арга хэмжээг онцлон тэмдэглэж байв. 4.3.1. Ойн аж ахуйн менежментийг идэвхижүүлэх Монгол улс нэгдүгээрт, хуулийн хэрэгжилт жигд бус үйлчилж буйг ойлгох утгаараа чухал хүчин зүйл болох төвлөрлийг сааруулах бодлогоо төвлөрсөн систем рүүгээ хандуулах ёстой болж байна. Шийдвэр гаргах, хариуцлага хүлээх нилээд үүргийг орон нутагт шилжүүлсэн нь амжилт олоогүй гэж үздэг хүмүүс бий. Үүний нэг шалтгаан нь орон нутгийн түвшин дэх ойн менежментийн хуримтлуулсан мэдлэг, туршлага, нөөц чадавхийг хэзээ ч судалж хөгжүүлээгүй явдал юм. Түүнээс гадна, Монгол дахь орон нутгийн засаг захиргаад харьцангуй шинээр төлөвшиж байгаа, аймаг, сумдын засаг захиргаадын олонх нь харьцангуй цөөн хүний төлөөлөл байдаг зэргээс болж, танил талын хэлхээ холбоо болон ашиг сонирхлын зөрчилдөөний асуудлууд шийдвэрлэгдэлгүй үлдэх нь элбэг ажээ. Энэхүү тайланг бичихэд Зөвлөх бүлгийн зүгээс дэмжлэг хүлээсэн, тодорхой нэг санал бол байгаль орчны улсын байцаагчийн албан тушаалтныг аймгийн засаг дарга томилохгүй, захирахгүй тухай юм. Ингэснээр байгаль орчны хяналтын байцаагчийн үүргийг бэхжүүлж, хэрвээ МХЕГ-т буцаан хариуцуулбал, улс төрийн хөндлөнгийн оролцоонд өртөх нь багасах магадлалтай. Энэхүү хувилбараар бол аймгийн байгаль орчны улсын байцаагч нар засгийн газрын бодлогыг хэрэгжүүлэгч албан хаагч болж, нийслэл дэх МХЕГ-т шууд тайлагнадаг болно. Үүнийг бас, байгаль орчны байцаагч нарыг ажиллаж байгаа аймгаас нь томилохоо боливол ашиг сонирхлын зөрчилд болон танилын хэлхээ холбоонд автах нь багасана гэх утгаар дэмжиж болно. Байгаль орчны байцаагчийн үүрэг дэх төвлөрлийг сааруулах энэхүү нотолгоог сум болон сум дундын ойн нэгжүүдэд хамааруулж бас болно. Эдгээр албан хаагчдыг бүгдийг биш юм гэхэд заримыг нь ойн асуудал хариуцсан төв байгууллагууд шууд томилох ёстой гэж үздэг. Ингэснээр аймаг, сумдын засаг захиргааг алгассан босоо удирдлагын тогтолцоо бүрдэх юм. 4.3.2. Ойн аж ахуйн тогтвортой байдлыг бэхжүүлэх Бодлогын шинжтэй хоёр дахь санаа нь хууль бус модны худалдаа эрхлэлтийг төрийн шийдвэр хэрэгжихгүй байгаагийн үр дүн гэж үзэх явдал. Иймд, улсын модны нийлүүлэлтийг тогтвортой нэмэгдүүлэх нь хамгаалагдсан бусад ойг эзэмших шийдвэр болон жил тутмын квотыг нэмэгдүүлэхтэй холбоотой. Энэ үзлийг дэмжигчид, хэрвээ энэ бүхнийг хариуцлагатай хэрэгжүүлж чадвал олон түвшинд, тэр тусмаа ойн улсын орлогоос хүртэх хязгаарлалтад өртөн, ойн менежмент

61

явуулах гэж оролдож буй хөдөө орон нутаг, орон нутгийн засаг захиргаа, орон нутгийн засаг захиргаа зэрэг дэх нийгмийн бүлгүүдэд үр ашгаа өгнө гэж үздэг. Энэ тайланд хамрагдсан зарим шинжээчид, Монголын ой модны салбар дахь арилжааны нөөц боломжийг ашиглах явдлыг нэмэгдүүлэх бодлогыг дэмжиж байна. Гэвч, ихэнх нь ийм тохиолдолд, түлшнээс бусад зориулалттай, ялангуяа чанартай модон бүтээгдхүүн бэлтгэхэд асар их бэрхшээлтэй асуудлууд байгааг онцолж байв. Энэ бүхэн нь байгаль орчинд хохирол багатайгаар мод бэлтгэн нийлүүлэлтийн өсөлтийг хангахын тулд орчин үеийн модны үйлдвэрлэл дэх хөрөнгө оруулалтыг нэмэгдүүлэх шаардлагатай болно. Хэрвээ иймэрхүү хөрөнгө оруулалт хийхгүйгээр зөвхөн квотыг нэмэгдүүлэх нь REDD + -ийн ойрын ирээдүйн хэрэгжилтэд ч хортой нөлөө үзүүлж болзошгүй юм. Хувийн хэвшлийн хөрөнгө оруулалтын хувь хэмжээг нэмэгдүүлбэл улсын орлого ч нэмэгдэнэ гэх өөдрөг үзэл байна. Эцэстээ, энэ нь ч илүү үр дүнтэй байж болох тул төвлөрлийг сааруулах бодлогыг цуцлах гэхээсээ илүү орон нутгийн хууль сахиулах байгууллагын чадавхийг нэмэгдүүлж, тогтвортой болгох нь чухал байж болох юм. Бодлогын шинжтэй энэхүү маргаантай асуудлын аль ч тохиолдолд энэхүү тайлангийн хүрээнд эрс шийдэмгий зөвлөмж өгөхийг зориогүй ч, энэ хоёр асуудал нь модны наймаан дахь авлигад анхаарлыг хандуулах явдал модны аж ахуйн салбарт суурь шинжтэй шинэчлэл хийх шаардлагатайг харуулж байна. Үнэндээ, нийтийн хүртээл болсон мэдээллээс харахад, хууль бус мод бэлтгэл, түүнтэй холбоо бүхий авлигатай хийж буй тэмцлийн тухай улсын хэмжээнд болон орон нутагт тулгарч буй асуудлын цар хүрээ, шинж чанарын талаарх хэлэлцүүлэг хэр үр дүнтэй болсон тухай ч юмуу, орон нутгийн засаг захиргаа болон ойн нөхөрлөлүүдийн бодлогын шинжтэй яриа хэлцэл үр дүнгээ өгч буй эсэх тухай мэдээлэл ойлгомжгүй байна. Гэсэн хэдий ч, REDD+ хөтөлбөрийн бодлого боловсруулах арга хэмжээнүүдийн хүрээнд эдгээр асуудлыг байнга харгалзахад хүрнэ. Нэн түрүүнд өгөх зөвлөмж бол 2000 оны эхэн болон дунд үед ойн салбар дахь хууль хэрэгжилтийг үнэлэх талаар Дэлхийн Банк, Дэлхийн байгаль хамгаалах сангийн явуулсан сдэлгээг шинээр сэргээн хэрэгжүүлэх явдал гэж үзэж байна. Энэхүү судалгаагаар, улс орны модны хэрэглээг зөвшөөрөлтэй мод бэлтгэлтэй харьцуулан судалж үнэлгээ тогтоох байв. Гэвч, үнэлгээг улам цааш нь гүнзгийрүүлж, мод бэлтгэл болон модны наймааг зохицуулж буй хууль тогтоомж болон бодлого хэр хууль ёсны шинжтэй болох талаар хүмүүсийн санаа бодлыг судалж, тэрчлэн улсын болон орон нутгийн түвшинд хуулийн хэрэгжилтийг хангах хэрэгжүүлэх салбарт засаг захиргааны байгууллагуудын үүрэг ролийг хүмүүс хэрхэн үзэж буйг судлах хэрэгтэй байна.

Ингэснээр, энэхүү судалгаа нь хууль сахиулах байгууллагын шалгалтын үр дүн ч юмуу, хязгаарлагдмал нөөц баялгийг хүртэх боломжтой орлого бүхий нэлээд тооны хүмүүст хамаарах арилжаа наймааны талаарх нийгмийн сэтгэл санааг судлах хязгаарлагдмал судалгаа биш болно. Үнэн хэрэгтээ, нөөц ашигласны төлбөрийн тухай хуульд тохиолдсон шиг, мод үйлдвэрлэл болон модны наймааны зохицуулалтын талаарх засгийн газрын хариу үйлдэл өргөн цар хүрээг хамарч хууль ёсоор үйлчлэх эсэхийг ойлгоход чухал юм. Энэ судалгаанд учрах хэцүү сорилт бол уг салбарыг улс төрийн элитүүд гартаа оруулна гэх байнга цуурхал үүсгэдэг мод импортлох арилжааны сонирхлыг илүү сайн ойлгох явдал юм. Тэрчлэн мод импортлох салбарын дүн шинжилгээг, тухайлбал, өрсөлдөх чадвартай эсэх, эдийн засгийн болон улс төрийн ямар саад бэрхшээлтэй тулгарч болох зэргийг багтаавал зүйтэй.

62

Энэ үнэлгээ нь төвлөрлийг сааруулах болон модны хуваарилалтыг нэмэгдүүлэхтэй холбоо бүхий үзэл санаа болон бодлогыг дахин нягтлах үйл явцын үндэс суурь болох юм. Хоёр үзэл санаатай холбоотой хэд хэдэн асуудлыг, тухайлбал, байгаль орчны хяналтын байцаагч нар, ойн аж ахуйн нэгжүүдийн гүйцэтгэх үүргийг төвлөрүүлэх зэрэг нь орлого бүрдүүлэлтийг ахиад төвлөрүүлэх үү? зэрэгт онцгой анхааралтай хандах хэрэгтэй. Тэрчлэн хууль бус модны наймаа ихээхэн дэлгэрсэн зарим улс орнуудад үнэ өртөг ихтэй ч өргөн хэрэглэж буй цахим мөрдөх системийг нэвтрүүлэх эсэх зэрэг өөр бусад олон санааг судлавал зохино (Seidel et al., 2012). Үнэндээ, эдгээр зөвшөөрлийг дижитал хэлбэрт оруулж, хууль сахиулах (болон бусад) байгууллагад хүртээмжтэй байхаар мод худалдаалах бүх цэгүүдэд байршуулбал Монгол дахь гарал үүслийн гэрчилгээг олгох хууран мэхлэлт хүнд байдалд орно. Гэсэн хэдий ч хууль бус мод бэлтгэл болон модны наймааны (мөн импортлогч салбарын) мөн чанар, цар хүрээг илүү сайн ойлгохгүйгээр REDD +ийн хүрээнд авлигатай тэмцэх хамгийн оновчтой бодлого, арга хэмжээнүүдийг хэрэгжүүлнэ гэхэд эрт байна.

4.4. Хушны самарны худалдааг зохицуулах үндэсний стратегийг боловсруулах нь Хушны самарны худалдаа нь REDD хөтөлбөрийн стратегийн нэг чухал бүрэлдэхүүн хэсэг юм. Хушны самарыг хэт их хураах нь ойн нөхөн сэргэлтэд муугаар нөлөөлнө гэх үзэл үнэмшилтэй мэт санагдаж болно. Үүнээс гадна, харьцангүй цөөн тооны экспортлогч компаниуд ихээхэн ашиг олдог ч, ойн салбарын улсын орлогын гол эх сурвалж бол самарын наймаа болж байдаг. Монгол улсад өмчийн ил тод байдлын тухай дүрэм журам үгүйгээс болж, иймэрхүү наймаанаас хэн илүү ашиг хүртэж буй, засгийн газрын түвшинд ашиг сонирхлын зөрчил буй эсэхийг ойлгох боломжгүй юм. Ил тод байдлын салбар дахь шинэчлэл нь самарны худалдаа болон экспортын орлого хийгээд квотыг сахиж буй талаар олон нийтэд тайлагнах явдлыг тодорхой хэмжээгээр сайжруулах талтай. Гэсэн хэдий ч, нөхцөл байдлыг илүү сайжруулахын тулд самар экспортлох лицензийн төлбөрийг БОАЖЯ-нд бус, төрийн төвлөрсөн санд тушаадаг байх нь зүйтэй. Гэвч эцэстээ ил тод байдлыг нэмэгдүүлж, орлого бүрдүүлэх үүрэг хариуцлагыг шилжүүлэх нь самарны хууль бус наймаанд үзүүлэх нөлөө нь хязгаарлагдмал юм. Харин энэ хэвээр маш ашигтай мөртлөө хэдхэн тооны компаниудын хяналтанд байх аваас, хууль бус наймаа нь хариу үйлчлэл үзүүлэхэд ноцтой асуудал болж, гаалийнханд ч асуудал үүсгэж болох юм. Самартай холбоо ыүхий авлигын асуудлыг найдвартай шийдвэрлэх нь, хууль бус модны наймааны адил, суурь шинжтэй, шинэчлэлт хийхийг шаарддаг. Энэхүү шинэчлэлд, тухайлбал, ойн нөхөрлөл зэргийг хамарсан орон нутаг дахь бүлгүүдийн экспортын худалдаа эрхлэх босоо интеграцийг бий болгохыг илүү багтааж болно. Какаоны экспорт гэх мэт ижил төстэй үйлдвэрлэлийн харьцуулсан судалгаа ашигтай байж болох юм. Гэвч эдгээр нь REDD + -ын хувьд том хэмжээтэй, урт хугацааны бодлого байх юм. Энэ чиглэлээрх бодлогын сэтгэлгээг өөрчлөхийн тулд самарны салбар дахь зохицуулалтын хэм хэмжээ болон үр ашгийн хуваарилалтын үнэлгээ нь ашигтай эхлэл байж болно. Үүнийг тусгайлан нийтлэл бэлтгэх ч юмуу, эсвэл хууль бус модны худалдааны үнэлгээнд нэгтгэх боломжтой.

4.5. Төрийн албаны шинэчлэл

Монгол Улсын төрийн албад дахь авлигын асуудлууд өргөн хүрээг хамарч, тодорхой яамдууд холбогдох болжээ. Гэвч ойн салбарын төрийн удирдлагын нөөц чадавхийг бэхжүүлэх бодлогын үр дүнд албан тушаалтныг улс төрийн оролцоогүй, ажил хэрэгч чанарт тулгуурлан томилж, тогтвортой ажиллуулах шаардлагатай тулгарч байна. Энэхүү үзэл баримтлал нь ажил үйлсдээ чин

63

сэтгэлээсээ хандах соёлыг ойн салбарын удирдлагад нэвтрүүлэх, ялангуяа, мэргэшсэн чадварт тулгуурлан албан тушаалтныг ажилд авах, ажил хэрэгтээ үнэнч хандах, тохирсон ажлын хөлс олгох зэрэгт үндэслэдэг. Ингэхгүйгээр, ойн аж ахуйн удирдлага дахь “хянан шалгах, тогтворжуулах” хүчин чармайлт үр дүн муутай байж магадгүй юм. Монгол Улсад мөрдөж буй төрийн албанд ажил эрхлэхтэй холбоотой хатуу хуулийг ягштал баримтлах нь ажилтны томилгоонд авлигын асуудлыг үүсгэж болох талтай. БОАЖЯ-ны боловсруулсан авлигатай тэмцэх одоогийн стратегид, үндэсний хэмжээний хэвлэл мэдээллийн хэрэгсэлд нийтлүүлснийг оролцуулан, ажлын байрны зар сурталчилгаа ил тод нээлттэй байх ёстой гэж заасан байдаг. Түүнчлэн БОАЖЯ-ны дотоод ёс зүйн хороо байгуулах зорилго тавьж, 2017 оны эхээр хэрэгжүүлжээ. Ёс зүйн хорооны үүрэг роль нь хүний нөөцийн менежментэд хамаарах асуудлуудыг багтаасан сургалт, сурталчилгаа явуулахад оршино. Гэтэл авлигын эсрэг стратеги нь ёс зүйн хорооны тайланг олон нийтэд ил болгохыг шаарддаг боловч энэ нь одоогоор хэрэгжээгүй бололтой байна. Ажилтнуудын томилгооны үеэрх авлигыг арилгахад чиглэсэн хүчин чармайлтыг нэмэгдүүлснээр Төрийн албаны тухай хуулийн хэрэгжилтийг хангах үүрэгтэй Төрийн албаны зөвлөлтэй тогтоосон хамтын ажиллагаа бэхжих болно. Гэтэл авлигын эсрэг одоогийн стратегид , Төрийн албаны зөвлөл болон 2017 онд шинэчлэгдсэн Төрийн албаны тухай хуулийг дурьдаагүй байна. Тиймээс нэг өгөх санал бол БОАЖЯ-ны хүний нөөцийн хэлтэстэй хамтран Төрийн албаны тухай хуулийг ойн салбарын засаг захиргаа хэрхэн хэрэгжүүлж байгааг авч үзэх тухай юм. Шалгалтын үр дүнг 2011 оны Ил тод байдлын тухай хуулийн дагуу яамны вэбсайтад нийтэлж болно. Энэ бүхэн нь ажилтнуудын томилгооны талаарх бэрхшээлүүд, тухайлбал, боловсон хүчний халаа сэлгээ их, мэргэжлийн ур чадвар доогуур хүмүүсийн томилгоо зэргийн талаарх мэдээллийг нэмэгдүүлэх болно. Төрийн хяналт шалгалтыг дээшлүүлэх болон хууль тогтоомжийн хэрэгжилтийн ил тод байдлыг хангах нь богино хугацаанд хэрэгжих санал гэж үздэг. Гэхдээ энэ нь шинэчлэлт хийнэ гэх баталгаа болохгүй. Монгол орны хувьд боловсон хүчний хуваарилалт дахь танил талын хэлхээ холбоо (непотизм) ноцтой асуудал болж, дээд удирдлагууд нь ах дүү хамаатан садан болон намын нөхдөө ажлын байраар шагнадаг болох янзтай байна. Асуудлын гол нь ахлах албан тушаалтнуудын засгийн газрын томилгоо бусад томилгоонд шат дараалан нөлөөлдөг байдал давтагдах болсонд оршиж байна. Илүү оновчтой санаа агуулсан санал, энэ түвшний (болон засгийн газрын удирдах албан тушаалтнуудын) хэлэлцүүлгийн үеэр гарч болох юм.Дээрхтэй ижил төстэй асуудлууд тулгарсан бусад орнуудад ашигласан хандлага нь хагас бие даасан ойн агентлаг байгуулахад орших бөгөөд ахлах албан тушаалтан, түүний дотор захирал зэргийг улс төрийн томилгоогоор, сайдын сонголтоор шийддэггүй байна. Бусад улс орнууд дахь иймэрхүү загвар байгаа тохиолдолд бол ойн агентлагийн гүйцэтгэх захирал нь засгийн газраас бүрэн эрх олгосон, олон сонирхогч талын төлөөлөл бүхий бие даасан удирдах зөвлөлд ажлаа тайлагнадаг.

Энэхүү зохицуулалтын жишээ гэвэл Кенид, тус улсын ойн яамныхан авлигад хэт автсанаас болж, 2000 оны эхээр Ойн алба байгуулагдсан байна. Энэхүү шилжилт нь олон бэрхшээлтэй учирж, гаднын шүүмжлэлд өртсөн хэдий ч ажилтнуудын томилгоо, орлогын менежмент, эцсийн дүндээ үйлчилгээний хүртээмжийг сайжруулахад ихээхэн ахиц дэвшил болсон юм. Эдгээр шинэчлэлийн өөр нэг тал бол хагас бие даасан эрх мэдэл нь улсын төсвийн хуваарилалтад тулгуурлах бус, ойн

64

салбарын орлогоос хүртэх замаар өөрийгөө санхүүжүүлэхийг зөвшөөрсөн явдал. Энэ нь санхүүгийн менежментийн тогтвортой байдлыг нэмэгдүүлэх, засгийн газрын зүгээс ойн тогтвортой менежментийг сайжруулахад дэмжлэг болох юм.

4.6. Бараа, үйлчилгээ худалдан авалт дахь хариуцлагыг дээшлүүлэх нь

Монгол улсын ойн аж ахуйн менежментийн гол хандлага нь хувийн хэвшлийн ойн аж ахуй байгууллагуудын үйл ажиллагаанд аутсорсинг хийхийг чухалчилдаг. Ойн аж ахуйн техник ажиллагааны ихэнх нь хувьчлагдаж, төрийн байгууллагын гүйцэтгэх үүрэг нь гол төлөв гэрээ байгуулах, хяналт тавихад оршино. Ойн бараа бүтээгдхүүн болон үйлчилгээний санхүүжилтийг нэмэгдүүлэх нь үндэсний REDD + стратегийн үр дүн байж болох учраас худалдан авалт дахь авлигыг бууруулах нь тэргүүлэх ач холбогдолтой гэж үзэж болох юм. БОАЖЯ-ны өнөөгийн авлигатай тэмцэх стратегид, бараа бүтээгдхүүн болон үйлчилгээний худалдан авалтад баримтлах цогц шинж үгүйлэгдэж байна. Иймэрхүү асуудлыг шийдвэрлэхдээ уг стратеги нь худалдан авалтын үйл явцын ил тод байдлыг хангах, худалдан авалтын хороонд төрийн бус байгууллагын төлөөллийг оролцуулах явдлыг хангахад голлон анхаардаг.Эдгээр зөвлөмжүүд нь худалдан авалтын хүрээн дэх авилгатай тэмцэх Монгол улсын өргөн далайцтай хүчин чармайлттай нийцэж байгаа бөгөөд сүүлийн хэдэн жилийн хугацаанд бүх яамдыг цахим-худалдан авалтын системд шилжүүлэх талаар ихээхэн ахиц гаргав. Энэ утгад нийцүүлэн Ойн Судалгаа, Хөгжлийн Төв худалдан авалтын тендер болон гэрээт ажлыг удирдан зохицуулж байна; Ойн салбар дахь бэлэн тендерүүдийн тухай мэдээллийг засгийн газрын худалдан авалтын вэбсайтаар дамжуулан нийтэлж байна. Ойн аж ахуйн салбарын бараа, үйлчилгээний гэрээг хуваарилах санал дэвшүүлэх хуралдаануудад ТББ-ын хоёр төлөөлөгч оролцож байгаа боловч эдгээр ТББ-ын туршлагыг хэрхэн харгалздаг, энэхүү системийн талаарх тэдний санаа бодлыг практик дээр мэдэх боломжгүй байна. Гэсэн хэдий ч ойн салбарт олгосон бараа, үйлчилгээний бодит гэрээнүүд, тэдгээрийг хэрэгжүүлэх компаниудын нэрийг хэвлэн нийтлэхгүй байгаа нь дутагдалтай юм. Энэ бүхнийг нийтлэх ёстой. Харамсалтай нь, худалдан авалт дахь авлигыг дан ганц бюрократ арга барилаар шийдэх нь хэцүү байдаг. Ил тод байдлаас үл хамааран, статус кво-той байх явдал төрийн албан тушаалтнууд болон компаниудын аль алинд нь ашигтай байж болно. Тиймээс зарим компаниуд тендерээс татгалзсаныхаа төлөө төлбөр төлөх болсондоо дургүйцдэг явдлыг , хэрвээ төлбөр төлөхгүй бол засгийн газрын тендер авахгүй байх магадлалтай гэж ойлгож болно. Энэ нь бас энэ талаар ярих юмуу гомдол гаргахад хүргэх маш эрсдэлтэй. Энд бид авлига бол ил тод байдал амжилт олоход төвөгтэй хамт олны үйлдлээс хамаарах асуудал болохыг харуулсан жишээг харж байна. Төрийн байгууллагуудын тендер шалгаруулалтанд ТББ болон мэргэжилтнүүд оролцох нь тендер шалгаруулалтыг амжилттай хэрэгжүүлэх үр дүнтэй байж болох юм. Гэсэн хэдий ч, эдгээр хороодын гишүүдийг эрх баригчид сонгож авсан тохиолдолд хөндлөнгийн хяналтыг хүчингүй болгох, тэдний дуу хоолойг үл тоомсорлох, тендер шалгаруулалтын үйл явц дахь ямар нэгэн хөнгөлөлтийг хуваалцах боломж үүсэх талтай. Ойн салбарын худалдан авах ажиллагааны ил тод байдлыг ихээхэн дээшлүүлж, худалдан авалтын хороонд ТББ-уудын төлөөлөгчид байлцдаг болоод нилээд хугацаа өнгөрч байгаа боловч худалдан авалтын үйл ажиллагаан дахь татгалзсан тухай мэдээллийг байнгын шинжтэй гомдол гэж тэмдэглэх нь зүйтэй. Ойн салбарын менежментийн хувьд худалдан авалт чухал ач холбогдолтойг харгалзан үзээд,

65

БОАЖЯ, Сангийн яам, Засгийн газрын худалдан авалтын агентлагтай хамтран ажиллаж, худалдан авалтын тогтолцоог тусгайлан судлавал зохистой болно. Ингэж судлахдаа хувийн хэвшлийнхний төлөөллийг оролцуулах хэрэгтэй. Худалдан авалтын үйл явц дахь татгалзах практикийг арилгах нь шийдвэрлэх гол асуудал ч байж мэдэх юм; гаднах аль нэг агентлаг үүнийг хэрэгжүүлж чадахгүй. Тиймээс шинэчлэл хийх илүү тохиромжтой арга замыг бусад бодлогуудаас хайх хэрэг гарна. Хамгийн чухал нь одоогийн засгийн газрын бодлого хамгийн бага үнийг саналыг сонгоход оршино. Гэсэн хэдий ч сайжруулсан систем нь компаний нэр хүнд, нийгмийн болон экологийн шалгуур зэрэг бусад үзүүлэлтэд илүү их ач холбогдол өгч болох юм. БОАЖЯ нь бараа, үйлчилгээний гэрээ байгуулах өргөдлийг үнэлэх шинэчилсэн бодлогыг боловсруулах эсэх нь тодорхойгүй байгаа ч худалдан авалтыг Сангийн яаманд төвлөрүүлэх тухай засгийн газрын тогтоол БОАЖЯ-ны хувьд хамааралгүй байхаар зөвшөөрсөн нь ойн аж ахуйн салбар дахь тендерийн үнэлгээнд онцгой хандах боломжийг бүрдүүлж байгаа юм. Өөр нэг анхаарах зүйл бол үзүүлж буй үйлчилгээний үнэлгээ болон мониторингийг хэрэгжүүлж буй МХЕГ болон бусад хөндлөнгийн хараат бус агентлагуудын ажиллагааг сайжруулах явдал юм. Энэ нь (бусад оронд хэрэгжсэн) өмнөх үр дүнтэй ажлын талаарх мэдээллийг нийтлэх, харьцуулж үзэхэд хүргэж болно. Иймэрхүү мэдээллийг худалдан авалтын шийдвэр гаргах үеэр ярилцах нь, муу гүйцэтгэлтэй компаниудтай гэрээ байгуулдаг мөчлөгийг цаашид тасалбар болгоход тусална. Гэсэн хэдий ч, өмнө нь 2012 онд явуулсан шалгалтын мөрөөр 2013 онд БОАЖЯ-ны зүгээс компаниудын 20% -ийг бүртгэхээс татгалзсан ч энэ хүчин чармайлт удаан үргэлжилсэнгүй; 2014 оны байдлаар гэрээний өргөдөл гаргах эрхтэй компаниудын тоо 2012 онтой харьцуулахад нэмэгдсэн байна. Энэ нь компаниудын мэргэжлийн түвшнийг үнэлэх дотоод систем найдваргүй, компаниудыг оролцуулах гэсэн тодорхой дарамт шахалт байгааг, тэртусмаа мэргэжлийн шалгуурыг хангахгүй байгааг харуулж байна. Илүү хүсмээр санал нь аутсорсинг хийх замаар ойн менежментийн бодлогыг илүү ул суурьтай авч үзэх явдал юм. Өнгөрсөн хугацаанд үйлчилгээний хэлбэрээр төрийн байгууллагуудад ихээхэн ашиг авчирсан нөөц чадавхуудыг авч үзэх боломжтой. Ингэснээр, хортон шавьжтай тэмцэх, ойжуулах зэрэг урт хугацааны төсөв, хөтөлбөрүүдийг тогтоох боломжийг бүрдүүлнэ.

4.7.Хураангуй

Ойн салбар дахь авлигын эсрэг хэрэгжүүлж болох арга хэмжээнүүдийн талаар дээрх хэлэлцүүлгийг Монгол дахь тодорхой бүлгүүдийн дунд цаашид хэлэлцэх шаардлагатай эхлэл санаанууд гэж үзэж болно. Авлигын эсрэг тулгамдсан асуудлуудыг шийдвэрлэхэд чиглэсэн REDD + ийн бодлого нь тэдгээрийг хэрэгжүүлэх хариуцлага хүлээсэн хүмүүс болон уг хөтөлбөрийн үр шимийг хүртэгсдийн дунд өргөн хэлэлцүүлэг явуулалгүй боловсруулсан тохиолдолд бүтэлгүйтэх магадлалтай. Өнөөг хүртэл Монгол дахь авлига болон авлигын эсрэг шинэчлэлийн талаар өргөн олныг хамарсан хэлэлцүүлэг хийх боломж хязгаарлагдмал хэвээр байна. Үүнд бас засгийн газрын төлөөллийн REDD + -ийн зохицуулах төвтэй хийсэн хэлэлцүүлэг хамаарна. Богино хугацааны боломжит арга хэмжээнүүд болон урт хугацааны бодлогын асуудлуудын талаарх саналуудыг хураангүйлэн дурьдав. Хүснэгт 7: Авлигын эсрэг арга хэмжээ, бодлогын хураангуй

66

Зөвлөмж Богино хугацаанд хэрэгжүүлэх Урт хугацааны бодлогын түвшинд харж үзэх

Ойн эзэмшил

3-аас доошгүй аймагт албан ба албан бус гомдол барагдуулах механизмыг оролцооны аргаар үнэлэх;

Ойн эзэмшлийн гэрээ болон нөхөрлөлийн гэрээг цахимжуулах [Ойн мэдээллийн сан, хэрхэн шалгарсан тухай мэдээлэл багтана];

Нөхөрлөлийн дүрмийг сайжруулах үүнд: Олон нийтийг оролцуулсан хариуцлагыг дээшлүүлэх, ашиг сонирхлын зөрчилдөөнийг хориглосон заалтуудыг нэмэх;

Гомдол барагдуулах механизмыг бий болгох, одоо байгаа механизмын чадавхийг бэхжүүлэх;

Төрийн орлогын ил тод байдал

Мэдээллийн ил тод байдлын тухай хуулиудыг дагаж мөрдөх;

Сумдад зориулсан орлого, үйлдвэрлэлийн мэдээллийг тайлагнах;

Орон нутгийн түвшинд нөөц ашигласны төлбөрийн хуваарилалтад шийдвэр гаргахад чанарын үнэлгээ хийх;

Ойн салбарын жилийн дэлгэрэнгүй тайланг бэлтгэх;

Аймаг, сумын удирдлагуудад үйлдвэрлэлийн иж бүрэн мэдээг цуглуулахад техникийн болон чадавхийн дэмжлэг үзүүлэх;

Нөөц ашигласны төлбөрийн тухай үндэсний хууль тогтоомжид төвлөрлийг сааруулах талаар тусгах;

Хууль бус модны худалдаа

Хууль бус модны худалдааны цар хүрээ, шинж чанар, түүнчлэн квотын хуваарилалтын талаархи төрийн бодлогын талаарх ойлголтыг нарийвчлан судлах;

[гомдол барагдуулах механизмыг үнэлэх талаархи санал асуулгын судалгааг холбох боломжтой]

Дараахыг багтааж болно:

Байгаль орчны байцаагч, ой модны нэгжийн төвлөрлийг сааруулах;

Модны тогтвортой үйлдвэрлэлийг нэмэгдүүлэх ;

Шалгалтыг электрон болгоход хөрөнгө зарах гарал үүслийн гэрчилгээг цахим болгох ;

Самрын худалдаа

Орлого, үр ашгийн хуваарилалтын зохицуулалтыг нарийвчлан судлах

Хураамж, квотын хуваарилалт, орлогыг нийтлэх;

Орлогын бүрдүүлэлтийг төв санд оруулах;

Орон нутгийн түвшинд үр ашгийг хүртээх явдлыг дэмжихэд чиглэсэн бодлогыг дэмжих;

Төрийн албаны шинэчлэл

Авлигын эсрэг БОАЖЯ-ны одоогийн мөрдөж буй шаардлагын дагуу дотоод хяналтыг нийтлэх

Төрийн албаны зөвлөлийн хөндлөнгийн хяналтыг

Олон оролцогч талуудын удирдлагаас бүрдсэн хагас автономт ойн агентлаг байгуулах;

67

сайжруулах;

Төрийн худалдан авах үйл ажиллагаа

Засгийн газрын худалдан авалтын тухай хуулиудыг дагаж мөрдөх, үүнд шалгарсан компаниудын нэрийг хэвлэн нийтлэх ;

Шалгарч байсан компаниудын онооны мэдээллийг нягтлах

Тендерийг үнэлэхэд ашиглах шалгуурыг эргэн харж, нийгмийн болон хүрээлэн буй орчны шалгуурыг багтаах;

МХЕГ-т хүргэх үйлчилгээний гүйцэтгэлийг хянах санхүүжилт, хариуцлагыг нэмэгдүүлэх;

Ойн салбар дахь гол бараа, үйлчилгээг хүргэх чадавхийг дээшлүүлэх талаар аутсорсинг хийх бодлогыг хянах

НОМЗҮЙ

ADB. 2014. ‘Sector Assessment (Summary), Agriculture, Natural Resources and Rural Development’, available online at: https://www.adb.org/sites/default/files/linked-documents/icps-mon-2014-2016-ssa-01.pdf

Asia Foundation, 2017, ‘Survey on Perceptions and Knowledge of Corruption: Strengthening Democratic Participation and Transparency in the Public Sector in Mongolia Project’, Asia Foundation, available online at: https://asiafoundation.org/wp-content/uploads/2017/09/MG-SPEAK2017_ENG.pdf

Audit Office of Selenge Aimag, 2016. ‘Enforcement of Environmental Protection Law in Selnge Aimag’, Audit Authority, Selenge, Mongolia.

Cotula, L. and Mayers, J. 2009, ‘Tenure in REDD – Start-point or Afterthought?’, Natural Resource Issues No. 15. International Institute for Environment and Development. London, UK.

Crisp, N., Dick, J. and M. Mullins. 2004, ‘Mongolia Forestry Sector Review’, World Bank Group, Washington DC.

Dorjsuren Ch., 2014, ‘Forest Ecosystems.’ In Mongolia Second Assessment Report on Climate

68

Change 2014, eds. Damdin Dagvadorj, Zamba Batjargal, and Luvsan Natsagdorj. Ulaanbaatar, Mongolia: Ministry of Environment and Green Development.

FAO, forthcoming. ‘Assessment of Responsible Governance of Forest Land Tenure in Mongolia’, United Nations Food and Agriculture Organisation, Ulaanbaatar, Mongolia Country Office.

FRDC. 2013. ‘Research Report on Prevention of Illegal Logging and Sustainable Use of Forest Resources’, Forest Research and Development Centre, Ulaanbaatar, Mongolia. Fritz, V. 2014. ‘Dealing with a Resource Shock: Political Economy Analysis and its Impact in Mongolia’ in Fritz, V. Levy, B. and Ort, R. “Problem-driven Political Economy Analysis: The World Bank’s experience’ World Bank, Washington DC.

GIZ. 2012. ‘Study Report on Forest Sector Human Resource in Mongolia’, Technical cooperation agency of the German Government, Ulaanbaatar, Mongolia.

Heeks, R. & Mathisen, H., 2012. ‘Understanding Success and Failure of Anti-corruption Initiatives’, Crime Law Soc. Change, 58: 533.

IRIM, 2016. ‘Corruption Risk Assessment in Mining Sector of Mongolia’, Independent Research Institute Mongolia.

Iverson, V. Chhetry, B. Francis, P., Madhu G. Kafle, G. Adam, P. & Seeley, J. 2006. ‘High Value Forests, Hidden Economies and Elite Capture: Evidence from Forest User Groups in Nepal's Terai’, Ecological Economics, Vol. 58.

Jaakko Poyre, 1995, ‘Forestry Sector Strategic Development Study in Mongolia’, Ministry of Foreign Affairs, Helsinki.

Lkhagvadorj, A., 2010, ‘Fiscal Federalism and Decentralization in Mongolia’, Potsdam University. Available at:https://www.researchgate.net/profile/Ariunaa_Lkhagvadorj/publication/48376549_Fiscal_Federalism_and_Decentralization_in_Mongolia/links/553f2fcd0cf20184050fa966/Fiscal-Federalism-and-Decentralization-in-Mongolia.pdf

Lund, J. and Saito-Jensen, M., 2013. ‘Revisiting the Issue of Elite Capture of Participatory Initiatives’,World

Development, Vol. 46.

Macqueen, D. 2008. ‘Supporting Small Forest Enterprises – A cross-sectoral review of best practice’, IIED Small and Medium Forestry Enterprise Series No.23. IIED, London.

Mayers, J., Morrison, E., Rolington, L., Studd, K. and Turrall, S. 2013. ‘Improving Governance of Forest Tenure: a Practical Guide. Governance of Tenure’ Technical Guide No.2, International Institute for Environment and Development, and Food and Agriculture Organization of the United Nations, London and Rome.

MET, 2016. ‘Mongolian Multipurpose National Forest Inventory 2014-16’, Ministry for Environment and Tourism, Ulaanbaatar, Mongolia.

MENT, 2011. ‘Mongolia Assessment Report on Climate Change 2009’. Ministry for Environment, Nature and Tourism, Ulaanbaatar, Mongolia.

69

Mühlenberg, M., T. Batkhishig, Ts. Dashzeveg, L. Drößler, B. Neusel, and J. Tsogtbaatar. 2006. ‘Lessons From Tree Planting Initiatives in Mongolia.’ Mongolia Discussion Papers, East Asia and Pacific Environment and Social Development Department. Washington, D.C. World Bank.

Nyamjav, B., 2007. ‘The Forest of Mongolia and its Fire Situation’, Centre for International Postgraduate Environmental Studies, Dresden.

OECD, 2016a., ‘Istanbul Anti-Corruption Plan: Fourth Round of Monitoring, Mongolia Progress Update.’, OECD Publishing, Paris.

OECD, 2016b., ‘Preventing Corruption in Public Procurement’, OECD Publishing, Paris.

OECD, 2016c., ‘Mongolia Profile’, available online at: https://www.oecd.org/regional/regional-policy/profile-Mongolia.pdf

Peiffer, C. & Marquette, H., 2015. ‘Theoretical (Mis)understanding? Applying Principal-Agent and Collective Action Theories to the Problem of Corruption in Systemically Corrupt Countries’, in Routledge Companion to Ethics and Public Service Organizations, eds. Lawton, A. & van der Wal, Z., Abingdon: Routledge.

Persha, L. and Andersson, K., 2014. ‘Elite Capture Risk and Mitigation in Decentralized forest Governance Regimes’, Global Environment Change, Vol. 24.

Persson, A. Rothstein, B.O, and Teorell, J, 2013. ‘Why Anticorruption Reforms Fail—Systemic Corruption as a Collective Action Problem’, Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, Vol. 26, No. 3,

Ribot, J. C. and Larson, A. M. (eds), 2005. ‘Democratic Decentralization through a Natural Resource Lens’, Routledge, London.

Seidel, F. Fripp, E., Adams, A. and Denty, I., 2012. ‘Tracking Sustainability: Review of Electronic and Semi-Electronic Timber Tracking Technologies’, ITTO Technical Series No. 40

Qhuay, J. 2011. ‘Curbing corruption in Asian Countries: An Impossible Dream?’, Emerald Group Publishing, Bingley, United Kingdom.

UNDP, 2016. ‘Assessment of the Performance of the 1992 Constitution of Mongolia’, United Nations Development Programme, Mongolia.

UN-REDD 2013. ‘Forest Sector Financing Flows and Economic Values in Mongolia’, UN‐REDD Mongolia National Programme, Ministry of Environment and Tourism, Ulaanbaatar, Mongolia.

UN-REDD, 2016. ‘Preliminary Assessment of the Drivers of Forest Change in Mongolia: A Discussion Paper for Supporting Development of Mongolia’s National REDD+ Strategy’, UN‐REDD Mongolia National Programme, Ministry of Environment and Tourism, Ulaanbaatar, Mongolia.

UN‐REDD 2018a. ‘Mongolia’s Forest Reference Level submission to the UNFCCC’, UN‐REDD Mongolia National Programme, Ministry of Environment and Tourism, Ulaanbaatar, Mongolia.

UN-REDD 2018b. ‘Assessment of financing mechanisms and Options for Mongolia’s REDD+ Action and Plans’ UN-REDD Mongolia National Programme, Ministry of Environment and Tourism, Ulaanbaatar, Mongolia.

70

UN-REDD, in prep. ‘Addressing safeguards for REDD+ in Mongolia’, UN‐REDD Mongolia National Programme, Ministry of Environment and Tourism, Ulaanbaatar, Mongolia

USAid, 2005. ‘Assessment of Corruption in Mongolia’, United States Agency for International Development (USAID).

World Bank, 2105. ‘Mongolia Public Financial Management Performance Report’, The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank, Washington. Available at: http://documents.worldbank.org/curated/en/303421468000598092/pdf/96546-WP-PUBLIC-Box391458B-PEFA-final-version-with-cover.pdf

WWF, 2002. ‘A Report on Legal and Illegal Timber Trade in Mongolia’, WWF Mongolia programme Office.

71

Монгол орны UN-REDD Үндэсний Хөтөлбөр Хаяг: Засгийн газрын II байр, Нэгдсэн үндэстний

гудамж 5/2, Чингэлтэй дүүрэг, Улаанбаатар 15160, Монгол улс

Утас: +976-7711-7750 Цахим шуудан: info@unredd.mn Вэбсайт: www.reddplus.mn