RECURSO DE REVISIÓN EXPEDIENTE: PARTE ACTORA: …
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RECURSO DE REVISIÓN EXPEDIENTE: 1221/2011 S.S.
PARTE ACTORA: **********
AUTORIDAD DEMANDADA:
OFICIAL MAYOR DEL AYUNTAMIENTO DE TIJUANA, BAJA CALIFORNIA.
CUMPLIMIENTO DE AMPARO DIRECTO 378/2017
MAGISTRADO PONENTE:
ALBERTO LOAIZA MARTÍNEZ
Mexicali, Baja California, a once de enero de dos
mil dieciocho.
V I S T O S los autos para resolver en definitiva
en el Pleno del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa
de Baja California, el recurso de revisión interpuesto por
la parte actora en contra de la sentencia dictada el
veintidós de octubre de dos mil quince por la Segunda
Sala de este Tribunal en el juicio contencioso
administrativo citado al rubro y, a fin de dar
cumplimiento a la ejecutoria de veintinueve de noviembre
de dos mil diecisiete emitida por el Sexto Tribunal
Colegiado del Decimoquinto Circuito con sede en esta
ciudad, correspondiente al juicio de amparo directo
378/2017, y...
R E S U L T A N D O:
I.- Que por escrito presentado el once de
noviembre de dos mil quince la parte actora interpuso
recurso de revisión en contra de la sentencia antes
mencionada.
II.- Que mediante acuerdo de admisión dictado
el siete de marzo de dos mil dieciséis el Magistrado
Presidente ordenó dar vista a las partes, por el término
de cinco días, para que manifestaran lo que a su derecho
conviniese.
III.- Que la sentencia recurrida en sus puntos
resolutivos estableció:
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“PRIMERO.- De conformidad con lo expuesto en el considerando
QUINTO de esta resolución, se confirma la validez de la negativa ficta
que recayó a la solicitud presentada por el actor ante la autoridad demandada, el día veinticuatro de febrero de dos mil once.
Notifíquese...”
IV.- Que el veinticuatro de junio de dos mil
dieciséis el Pleno de este Tribunal dictó sentencia
respecto del recurso de revisión antes mencionado, en el
que resolvió lo siguiente:
“ÚNICO Se confirma la sentencia dictada por la
Segunda Sala el veintidós de octubre de dos mil quince. Notifíquese...”
V.- Que la resolución recaída al recurso de revisión de
referencia fue impugnada mediante juicio de amparo directo
número 634/2016, radicado en el Sexto Tribunal Colegiado del
Decimo Quinto Circuito de esta ciudad, y resuelto mediante
cuaderno auxiliar 930/2016 por el Cuarto Tribunal Colegiado de
Circuito del Centro Auxiliar de la Quinta Región de Los Mochis,
Sinaloa, en el que se resolvió conceder el amparo y protección de
la justicia federal solicitado por el actor esencialmente por lo
siguiente:
“De ahí, que al disponer la fracción 1 del apartado A del artículo
123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que la duración máxima de la jornada (ordinaria) será de ocho horas, cuarenta y ocho horas semanales, entonces habrá de considerarse como tiempo máximo para
la prestación del servicio de seguridad pública por parte del aquí quejoso, Y como derecho mínimo constitucionalmente reconocido, la referida delimitación,
es decir, cuarenta y ocho horas a la semana máximo de servicio en la función de seguridad, en cualquiera de las modalidades que se justifiquen a razón de la naturaleza del servicio prestado, por lo que la prolongación de ese tiempo
habrá de considerarse como jornada extraordinaria.
En este orden de ideas, es que asista razón al quejoso al argumentar la existencia de un tiempo delimitado en el ejercicio de la función
de seguridad, el cual debe ser respetado por el empleador, que en el caso, como se precisó con anterioridad es el de máximo cuarenta y ocho horas semanales, y que el tiempo de servicio excedente debe considerarse como
jornada extraordinaria.
De ahí, que no proceda la concesión del amparo que solicitó el quejoso, exclusivamente por los periodos de febrero a junio de dos mil siete, en que tenía la jornada de ocho horas de servicio diarias con un día de
descanso entre semana; del mes de julio al mes de agosto de esa misma anualidad, en que tenía una jornada de doce horas de servicio por veinticuatro
horas de descanso; del mes de septiembre al mes de noviembre del mismo año, en que tenía una jornada de ocho horas de servicio diarias con un día de descanso entre semana; en los meses de enero y febrero de dos mil ocho, que
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laboraba la jornada de ocho horas de servicio diarias con un día de descanso entre semana, y de marzo de ese año a la fecha de la solicitud de pago que
trabajaba la jornada de doce horas de servicio por veinticuatro de descanso, pues, se insiste, a ningún fin práctico conduciría la misma, ya que el
reconocimiento de la autoridad de la delimitación de su jornada, no la encausaría a modificar el sentido de su resolución, pues del propio escrito de solicitud de pago de jornada extraordinaria, se advierte que expresó haber
desempeñado su servicio en la función de seguridad, por el tiempo que estrictamente reconoce la Constitución como jornada máxima ordinaria.
…
Sin embargo, debe indicarse que la resolución combatida se considera contraria a derecho por lo que hace al periodo especificado en el
escrito de solicitud de pago de horas extraordinarias, que dio origen a la negativa ficta, que abarca del mes de agosto de dos mil seis al mes de enero de dos mil siete, y el mes de diciembre de este año, en que el quejoso refiere
tenía la jornada de doce horas de servicio por doce horas de descanso, lo que pudiera constituir tiempo extraordinario, pues si pondera que laboró doce
horas los siete días de la semana, dan un total de ochenta y cuatro horas laboradas, que son superiores a las cuarenta y ocho que como límite máximo
debe trabajar a la semana. Por consiguiente, ante lo ilegal de la resolución combatida, por lo
que ve al periodo especificado en el párrafo precedente, es incuestionable que con ello se infringieron los derechos humanos de legalidad y seguridad jurídica
consagrados en los artículos 14 y 16 constitucionales, lo cual obliga a conceder la protección federal instada para los efectos que se precisan en el considerando siguiente.
DÉCIMO. Efectos del otorgamiento del amparo. Con
fundamento en el artículo 77 de la Ley de Amparo, se precisan los efectos del
amparo otorgado al quejoso **********, para que el Pleno del Tribunal de
lo Contencioso Administrativo del Estado de Baja California, con sede en Mexicali:
I. Deje insubsistente la sentencia reclamada; y, II. Dicte otra en la cual, atendiendo a los lineamientos fijados en
esta ejecutoria, analice la diversa de veintidós de octubre de dos mil quince, emitida por la Segunda Sala de ese Tribunal, en el juicio contencioso administrativo 1221/2011 SS, respecto de la cual el recurrente ahora quejoso
interpuso recurso de revisión y resuelva lo que en derecho corresponda en relación a la negativa ficta que recayó a la solicitud efectuada por el
peticionario de amparo ante la Oficialía Mayor del Ayuntamiento de Tijuana, mediante escrito presentado el veinticuatro de febrero de dos mil once,
exclusivamente por lo que ve al pago de horas extras, respecto al periodo que abarca del mes de agosto de dos mil seis al mes de enero de dos mil siete, y el mes de diciembre del último año, en que el quejoso refiere tenía la jornada de
doce horas de servicio por doce horas de descanso, lo que pudiera constituir tiempo extraordinario.”
VI.- Que en cumplimiento al fallo protector, el once de
mayo de dos mil diecisiete el Pleno de este Tribunal dicto sentencia
en los siguientes términos:
“PRIMERO.- Se deja sin efectos la sentencia de Pleno de
veinticuatro de junio de dos mil dieciséis.
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SEGUNDO.- Son parcialmente fundados los agravios hechos
valer, pero inoperantes para variar el sentido de la sentencia
recurrida; en consecuencia,
TERCERO.- Se confirma la sentencia dictada por la Segunda
Sala el veintidós de octubre de dos mil quince, la cual confirma la
validez de la negativa ficta impugnada en el juicio.
Notifíquese”
VII.- Que la mencionada sentencia fue impugnada por
el actor mediante juicio de amparo directo número 378/2017,
radicado en el Sexto Tribunal Colegiado del Decimoquinto Circuito,
en el que resolvió en sesión de veintinueve de noviembre de dos
mil diecisiete, conceder el amparo y protección de la justicia
federal.
VIII.- Que turnado que fue el expediente a este Pleno
el catorce de diciembre de dos mil diecisiete, se está en
condiciones de dar cumplimiento al fallo protector, y…
C O N S I D E R A N D O S:
PRIMERO.- El Pleno del Tribunal Estatal de
Justicia Administrativa de Baja California es competente
para conocer del recurso de revisión, en términos de lo
dispuesto por los artículos 17, fracción II y 94, fracción
IV, de la Ley del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Estado de Baja California vigente a la
fecha de inicio del juicio en el que se actúa, conforme a lo
dispuesto en los artículos Primero, Segundo, Tercero y
Sexto Transitorios de la Ley del Tribunal Estatal de
Justicia Administrativa del Estado de Baja California.
SEGUNDO.- El fallo protector de amparo citado al
rubro, en sus considerandos sexto y séptimo establecen lo
siguiente:
“SEXTO. Estudio de los conceptos de violación. Los argumentos de
disenso que el impetrante hizo valer, resultan por una parte inoperantes y, por
otra, fundados y suficientes para conceder la protección constitucional solicitada.
Se procede al estudio de los conceptos de violación propuestos,
los cuales se abordarán en un orden diverso al que fueron planteados, sin que
ello pueda estimarse que atente contra los principios de congruencia y
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exhaustividad, pues su estudio se realizará atendiendo, precisamente, a esas máximas constitucionales.
En el segundo de los motivos de inconformidad que expuso el
quejoso, se advierte que aduce que el acto reclamado resulta violatorio de las garantías de seguridad jurídica y cosa juzgada, al argumentar que el Cuarto Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Quinta Región, en los
Mochis, Sinaloa, al resolver el cuaderno auxiliar 930/2016, relativo al juicio de amparo directo 634/2016, en apoyo de este Sexto Tribunal Colegiado,
determinó que sí era procedente el pago de jornada extraordinaria que reclamó, al precisar que no procedía la concesión del amparo por los periodos que no rebasaban la jornada máxima ordinaria, pero, debía indicarse contrario
a derecho por lo que hacía al periodo especificado en el escrito de solicitud de pago de horas extraordinarias, que abarca del mes de agosto de dos mil seis al
mes de enero de dos mil siete, y el mes de diciembre de ese mismo año. Por esa razón, considera que el Pleno del Tribunal de lo
Contencioso Administrativa del Estado, al determinar que el reclamo de tiempo extraordinario por los periodos de agosto de dos mil seis a enero de dos mil
siete y diciembre de dos mil siete, se encontraba prescrito, contravino el principio de cosa juzgada, pues el Tribunal Colegiado, a su decir, sentenció que
sí se tenía el derecho a su pago. Es inoperante lo anterior.
Se otorga tal calificativa, en virtud a que su argumento radica en
un cuestión que atiende al cumplimiento puntual del fallo protector, que no puede ser materia de estudio y pronunciamiento en el presente medio de control, pues, en todo caso, debió haber sido hecho valer a través del recurso
previsto para el efecto en el artículo 201 (Artículo 201. El recurso de inconformidad procede contra la resolución que: I. Tenga por cumplida la
ejecutoria de amparo, en los términos del artículo 196 de esta Ley;), fracción I, de la Ley de Amparo.
Al respecto, resulta aplicable al caso concreto la jurisprudencia P./J. 98/97, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, que a rubro y texto dispone: “SENTENCIA DEFINITIVA DICTADA EN CUMPLIMIENTO DE UNA EJECUTORIA DE AMPARO. LOS
CONCEPTOS DE VIOLACIÓN PLANTEADOS EN EL NUEVO JUICIO PROMOVIDO EN SU CONTRA, RELACIONADOS CON EL EXCESO O DEFECTO EN LA EJECUCIÓN DEL FALLO PROTECTOR, SON
INOPERANTES, SIN QUE ELLO IMPLIQUE EL SOBRESEIMIENTO DE AQUÉL. Dado el principio de unidad que rige el cumplimiento de las sentencias de amparo, cuando se trata específicamente de resoluciones de índole jurisdiccional que, por su propia naturaleza, implican la emisión de un solo fallo, éste no puede analizarse por el tribunal de amparo, estudiando en una misma resolución cuestiones relacionadas con lo que en el nuevo amparo se estima que es un exceso o
defecto en el cumplimiento del fallo protector, y las que atañen a la violación de garantías que se alega, sino que tales planteamientos, por ser de índole diversa y en este caso excluyentes entre sí, obligan a que el tribunal que conoce del ulterior juicio de amparo resuelva éste por lo que atañe a los conceptos de violación que se relacionan con la transgresión de garantías derivada del nuevo acto que la autoridad responsable emitió en cumplimiento de la ejecutoria de amparo, en la que se le devolvió su propia jurisdicción y, en caso de que proceda el beneficio de la
suplencia, se pronuncie respecto de las violaciones manifiestas que advierta de oficio; en tanto que, en lo referente a los argumentos relacionados con el exceso o defecto en el cumplimiento de la ejecutoria de amparo, debido a que no son materia de la litis constitucional del nuevo juicio de garantías que se promueva, sino de otro trámite diverso, deben estimarse inoperantes al ser jurídicamente imposible su estudio; sin que esto último ocasione el sobreseimiento del juicio promovido, ya que ello implicaría omitir, sin encontrar apoyo en precepto jurídico alguno, el análisis de las cuestiones constitucionales debatidas o de aquellas que, en su caso, derivaran de
la suplencia de la queja.” (Tesis de jurisprudencia P./J. 98/97, con número de registro 197240, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la Contradicción de tesis 27/95. Entre las sustentadas por el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Séptimo Circuito y el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. 2 de
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septiembre de 1997; Novena Época; publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo VI, Diciembre de 1997; Materia(s): Común; Tesis: P./J. 98/97; Página: 22.)
El criterio que antecede, no obstante que fue emitido durante la vigencia de la Ley de Amparo abrogada, en el caso deviene observable en
términos de lo dispuesto por el artículo sexto transitorio de la actual legislación rectora del juicio de amparo.
Por otro lado, en el primero de los conceptos de violación, esgrime que la autoridad responsable, al resolver una resolución de negativa
ficta, sólo puede sustentar su fallo en razones que atiendan al fondo del asunto, en la medida que se encuentra imposibilitada para fundarla en situaciones procesales o de procedencia que impidan su análisis de fondo,
como aduce, la prescripción y la extemporaneidad de la petición.
Sustenta su concepto de violación, en las jurisprudencias 2a./J. 165/2006 y 2a./J. 166/2006, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de respectivos rubros: “NEGATIVA FICTA. EL
TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA NO PUEDE APOYARSE EN CAUSAS DE IMPROCEDENCIA PARA RESOLVERLA.” y “NEGATIVA
FICTA. LA AUTORIDAD, AL CONTESTAR LA DEMANDA DE NULIDAD, NO PUEDE PLANTEAR ASPECTOS PROCESALES PARA SUSTENTAR SU RESOLUCIÓN.”.
Es fundado lo anterior.
A manera de preámbulo, es necesario establecer que las razones por las cuales la autoridad responsable confirmó la resolución impugnada de veintidós de octubre de dos mil quince, radican, en esencia, en que si bien, se
consideraba fundado lo alegado en cuanto a la existencia de un tiempo delimitado en el ejercicio de la función de seguridad pública, el cual debía ser
respetado por el empleador, que en el caso, era de máximo cuarenta y ocho horas semanales y, que el tiempo de servicio excedente debía considerarse como tiempo de servicio extraordinario, a la postre debía estimarse inoperante
para variar el sentido del fallo, en razón a que el derecho del actor para reclamar el pago de tiempo extraordinario por los periodos de agosto de dos
mil seis a enero de dos mil siete y diciembre de ese año, se encontraba prescrito.
Estimó lo anterior, al analizar la excepción de prescripción que hizo valer la autoridad demandada al dar contestación a la demanda instada en
su contra, la cual, al no haber sido analizada por la Sala de origen, y ante la falta de reenvío, debía estudiarse por ese órgano.
Por consiguiente, concluyó que si el escrito de solicitud de pago de
horario extraordinario presentado por el actor ante la Oficialía Mayor de
Gobierno del Ayuntamiento de Tijuana, lo presentó el veinticuatro de febrero de dos mil once, el plazo de un año previsto en el artículo 516 de la Ley
Federal del Trabajo, para reclamar los periodos comprendidos de agosto de dos mil seis a enero de dos mil siete y diciembre de dos mil siete, se encontraba excedido.
Tales consideraciones se corroboran del contenido de la sentencia
de once de mayo de dos mil diecisiete y que a continuación se transcriben: …
…
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Ahora bien, a fin de evidenciar lo fundado del concepto en estudio, conviene precisar que con respecto al tema de la negativa ficta, la
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la ejecutoria recaída a la contradicción de tesis 91/2006-SS, que dio origen a las
jurisprudencias 2a./J. 165/2006 y 2a./J. 166/2006 (citadas por el impetrante en apoyo de su inconformidad), de manera medular estableció las siguientes premisas:
“SEXTO. Con base en lo expuesto, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que debe prevalecer el criterio que, con carácter de jurisprudencia,
aquí se define.
Como se precisó en el considerando anterior, la materia de la presente resolución de contradicción de tesis consiste en determinar si al configurarse la negativa ficta contemplada en el primer párrafo del artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, la autoridad puede en su contestación de demanda invocar causas de improcedencia de la querella respectiva y si, por tanto, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
puede o no declarar la validez de esa negativa ficta, apoyándose en causas de improcedencia de la promoción que la motivó. Con la finalidad de resolver el punto de contradicción de cuenta, es pertinente transcribir el contenido del artículo 37, primer párrafo, del Código Fiscal de la Federación, que a la letra dice:
„Artículo 37. Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de tres meses; transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien, esperar a que ésta se dicte.‟
El texto del numeral antes transcrito, consagra la figura jurídica denominada negativa ficta, cuya naturaleza se centra en estimar que el silencio de la autoridad ante una instancia o petición formulada por el contribuyente, extendido durante un plazo no interrumpido de tres meses, genera la presunción legal de que la autoridad resolvió de
manera negativa; es decir, en forma contraria a los intereses del peticionario, circunstancia que origina su derecho procesal a interponer los medios de defensa pertinentes en contra de esa negativa tácita, o bien, a esperar a que esa autoridad dicte la resolución respectiva. De esta manera, es dable sostener que el silencio administrativo, configurado así como un acto desestimatorio de la petición elevada por el contribuyente, origina una ficción
legal, en virtud de la cual la falta de resolución produce la desestimación por silencio del fondo de las pretensiones del particular, lo que se traduce necesariamente en una denegación tácita del contenido material de su petición. Esta aseveración adquiere relevancia en la contradicción de tesis que se examina, en razón de que si bien la doctrina preponderante sobre el tema sugiere como único efecto de la actualización de la negativa ficta el acceso a la siguiente instancia, es decir, sólo le
atribuye un efecto jurídico procesal, por constituir una técnica que permite a los interesados interponer los medios de defensa pertinentes, sin necesidad de esperar una decisión expresa como presupuesto procesal del sistema de recursos; sin embargo, es indispensable determinar el contenido de la litis que se configura con motivo de la interposición del medio de defensa procedente en contra de esa negativa ficta, en el caso, los juicios de nulidad en los que se emitieron las sentencias señaladas como actos
reclamados en los juicios de amparo resueltos por las sentencias contendientes en la presente contradicción de tesis. De esta manera, es dable sostener que el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación antes transcrito, al señalar de manera clara que el silencio de la autoridad por tres meses genera la negativa ficta respecto de sus pretensiones, establece, como primera premisa, la circunstancia de que el contribuyente debe suponer válidamente la emisión
de una resolución contraria a sus intereses sustentados en su petición, de donde se sigue necesariamente que la ficción legal en comento se contrae a la estimación de una determinación de fondo, pues no es dable presumir una negativa de lo pedido por el particular, sino solamente si ésta se entiende contraria a lo efectivamente pedido.
De esta manera, la presunción en el sentido de que con su silencio la autoridad está emitiendo una resolución de fondo respecto de sus pretensiones, otorga razón de ser al
nacimiento de su derecho a la interposición de los medios de defensa pertinentes, a fin de que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa se pronuncie respecto de la validez o invalidez de esa negativa, resolución que, desde luego, no puede girar en torno
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de otra cosa, sino de la petición de fondo del contribuyente, que se entiende negada fíctamente por la autoridad administrativa. En este orden de ideas, es claro que uno de los propósitos esenciales de la configuración
de la negativa ficta se refiere a la determinación de la litis sobre la que versará el juicio de nulidad respectivo que habrá de conocer el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la cual no puede referirse a otra cosa, sino a la materia de fondo de lo pretendido expresamente por el particular y lo negado fíctamente por la autoridad, con el objeto de garantizar al contribuyente la definición de su petición y una protección más eficaz respecto de los problemas controvertidos a pesar del silencio de la autoridad.
Por estos motivos, es dable sostener que la autoridad, al contestar la demanda que se instaure contra la resolución negativa ficta, no podrá fundar su resolución en situaciones
procesales que impiden el conocimiento de fondo, como serían, a manera de ejemplo, la falta de personalidad, o la extemporaneidad del recurso o de la instancia, toda vez que al igual que el particular pierde el derecho, por su negligencia, para que se resuelva el fondo del asunto (cuando no promueve debidamente), también precluye el de la
autoridad para desechar la instancia o el recurso por esas u otras situaciones procesales que no sustentó en el plazo marcado por la ley; de donde se sigue que una vez configurada la negativa ficta, no puede desvirtuarse mediante una resolución expresa posterior, y que el momento procesal para determinar la existencia de dicha negativa es precisamente la presentación de la demanda ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, luego, al ser contestada dicha demanda por la autoridad, las únicas razones que podrá exponer para justificar la resolución son aquellas relacionadas con el
fondo del asunto, y no otras de carácter procesal.”
[Énfasis añadido]
La ejecutoria de mérito, como antes se destacó, dio origen a las jurisprudencias 2a./J. 165/2006 y 2a./J. 166/2006, de rubro y texto siguientes:
“NEGATIVA FICTA. EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA NO PUEDE APOYARSE EN CAUSAS DE IMPROCEDENCIA PARA RESOLVERLA. En virtud de que la litis propuesta al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa con motivo de la interposición
del medio de defensa contra la negativa ficta a que se refiere el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, se centra en el tema de fondo relativo a la petición del particular y a su denegación tácita por parte de la autoridad, se concluye que al resolver, el mencionado Tribunal no puede atender a cuestiones procesales para desechar ese medio de defensa, sino que debe examinar los temas de fondo sobre los que versa la negativa ficta para declarar su validez o invalidez.” (Tesis de jurisprudencia 2a./J. 165/2006, con número de registro 173738, sustentada
por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la Contradicción de tesis 91/2006-SS. Entre las sustentadas por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Tercer Circuito y el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. 27 de octubre de 2006; Novena Época; publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXIV, Diciembre de 2006; Materia(s): Administrativa; Página: 202.) “NEGATIVA FICTA. LA AUTORIDAD, AL CONTESTAR LA DEMANDA DE NULIDAD, NO PUEDE
PLANTEAR ASPECTOS PROCESALES PARA SUSTENTAR SU RESOLUCIÓN. El artículo 37, primer
párrafo, del Código Fiscal de la Federación establece la figura jurídica de la negativa ficta, conforme a la cual el silencio de la autoridad ante una instancia o petición formulada por el contribuyente, extendido durante un plazo ininterrumpido de 3 meses, genera la presunción legal de que resolvió de manera negativa, es decir, contra los intereses del peticionario, circunstancia que provoca el derecho procesal a interponer los medios de defensa pertinentes contra esa negativa tácita o bien, a esperar a que la autoridad dicte la resolución respectiva; de
ahí que el referido numeral prevé una ficción legal, en virtud de la cual la falta de resolución por el silencio de la autoridad produce la desestimación del fondo de las pretensiones del particular, lo que se traduce necesariamente en una denegación tácita del contenido material de su petición. Por otra parte, uno de los propósitos esenciales de la configuración de la negativa ficta se refiere a la determinación de la litis sobre la que versará el juicio de nulidad respectivo del que habrá de conocer el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la cual no puede
referirse sino a la materia de fondo de lo pretendido expresamente por el particular y lo negado fictamente por la autoridad, con el objeto de garantizar al contribuyente la definición de su petición y una protección más eficaz respecto de los problemas controvertidos a pesar del silencio de la autoridad. En ese tenor, se concluye que al contestar la demanda que se instaure contra la resolución negativa ficta, la autoridad sólo podrá exponer como razones para justificar su resolución las relacionadas con el fondo del asunto, esto es, no podrá fundarla en situaciones
procesales que impidan el conocimiento de fondo, como serían la falta de personalidad o la
extemporaneidad del recurso o de la instancia, toda vez que, al igual que el particular pierde el derecho, por su negligencia, para que se resuelva el fondo del asunto (cuando no promueve debidamente), también precluye el de la autoridad para desechar la instancia o el recurso por esas u otras situaciones procesales que no sustentó en el plazo legal.” (Tesis de jurisprudencia
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2a./J. 166/2006, con número de registro 173737, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la Contradicción de tesis 91/2006-SS. Entre las sustentadas por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Tercer Circuito y el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. 27 de octubre de 2006; Novena
Época; publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXIV, Diciembre de 2006; Materia(s): Administrativa; Página: 203.)
De lo expuesto por la superioridad, se obtiene como parte considerativa fundamental, que en los casos de negativa ficta, la litis sobre la
que versa el juicio contencioso administrativo es la materia de fondo de lo pretendido expresamente por el particular y lo negado fictamente por la
autoridad, con el objeto de garantizar al particular la definición de su petición y una protección más eficaz respecto de los problemas controvertidos a pesar del silencio de la autoridad.
Asimismo, se destaca que una vez configurada la negativa ficta,
no puede desvirtuarse mediante una resolución expresa posterior, y el momento procesal para determinar la existencia de dicha negativa es
precisamente la presentación de la demanda, luego, al ser contestada dicha demanda por la autoridad, las únicas razones que podrá exponer para justificar la resolución son aquellas relacionadas con el fondo del asunto, y no otras
situaciones de carácter procesal que impidan el conocimiento de fondo.
Lo anterior, expuso la superioridad, adquiere razonabilidad al considerar que al igual que el particular pierde el derecho, por su negligencia, para que resuelva el fondo (cuando no promueve debidamente), también
precluye el de la autoridad para desechar la instancia o el recurso por cuestiones procesales, como la falta de personalidad o la extemporaneidad, u
otras situaciones que no sustentó en el plazo marcado por la ley. Cabe aclarar que si bien, en dichos criterios se interpretó el
artículo 37, primer párrafo, del Código Fiscal de la Federación, no puede soslayarse que la aplicación de los mismos al presente asunto se surte por
analogía al caso, pues el artículo 45, cuarto párrafo, de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Baja California regula la institución de negativa ficta en términos similares a los que se prevé en el numeral 37
citado, como se advierte de las siguientes transcripciones:
Código Fiscal de la Federación: “Artículo 37. Las instancias o peticiones que se formulen a las
autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de tres meses; transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, el interesado
podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien, esperar a que ésta se dicte.”
Ley del Tribunal de lo Contencioso del Estado de Baja California:
“Artículo 45. La demanda deberá formularse por escrito y presentarse directamente ante la Sala correspondiente al domicilio del actor o enviarse por correo certificado, dentro de los quince días siguientes a aquel en que haya surtido efectos la notificación del acto o
resolución impugnados, o al día en que se haya tenido conocimiento del mismo. […] En los casos de negativa ficta, el interesado podrá interponer la demanda en cualquier tiempo mientras no se dicte resolución expresa, y siempre que haya transcurrido el término en que la autoridad debió dictar la resolución. A falta de término establecido, el silencio de las autoridades administrativas se considerará resolución negativa cuando
transcurran sesenta días naturales.”
Como se desprende de las transcripciones anteriores, ambas
disposiciones y ordenamientos encuentran relación en cuanto a la definición de
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la negativa ficta, la cual se constituye en una resolución ficticia que se da de manera negativa en cuanto al fondo de la petición, ante el silencio de las
autoridades administrativas. Es dable destacar, que las similitudes en esas disposiciones no se ven obstaculizadas por el término que refieren cada una
para la configuración de la citada institución jurídica, la cual, para el Código Fiscal de la Federación es de tres meses a partir de la formulación de la petición y, por lo que hace a la legislación local, dicho plazo es de sesenta días
naturales, pues dicha cuestión no interfiere con la naturaleza de la resolución de negativa ficta que definen ambas disposiciones.
Al respecto resulta aplicable la tesis aislada 2a. XXXI/2007 de la
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que a la letra
establece: “JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. EL HECHO DE QUE EN ÉSTA NO SE HAYA INTERPRETADO EL MISMO PRECEPTO QUE EL ANALIZADO EN EL CASO CONCRETO, NO BASTA PARA ESTIMAR SU INAPLICABILIDAD. La circunstancia de que en un criterio jurisprudencial de este Alto Tribunal se haya abordado el estudio de un precepto diverso al analizado en el caso concreto, no implica que la tesis sea inaplicable, pues el precedente judicial tiene diversos grados en su aplicación, pudiendo ser rígida o flexible, además de otros
grados intermedios. Así, un criterio puede ser exactamente aplicable al caso por interpretar la misma disposición que la examinada en el caso concreto, o bien, puede suceder que no se analice idéntica norma, pero el tema abordado sea el mismo o haya identidad de circunstancias entre ambos temas, incluso puede ocurrir que la tesis sea aplicable por analogía, es decir, que se trate de un asunto distinto pero que existan ciertos puntos en común que deban tratarse en forma semejante.” (Tesis aislada 2a. XXXI/2007, con registro 172743, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; Novena Época; publicada en el Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXV, Abril de 2007; Materia(s): Común; Página:
560.)
En ese sentido, si como se expuso, tratándose de negativa ficta,
la litis sobre la que versará el juicio contencioso administrativo es la materia de fondo de lo pretendido expresamente por el particular y lo negado fictamente
por la autoridad, entonces, válidamente se puede colegir que en el caso particular, la litis propia sobre la que versó la negativa ficta, es decir, “lo negado” lo constituye el pago de horas extras realizadas en los periodos de
agosto de dos mil seis a enero de dos mil siete y diciembre de dos mil siete, y “lo pretendido” por el accionante, es que se le pagara el tiempo extraordinario
que dice efectuó en una jornada de doce horas por doce de descanso, en esos periodos.
Por tanto, las únicas razones que la autoridad demandada debe exponer para justificar la resolución son aquéllas relacionadas con el fondo del
asunto, no otras de carácter procesal que impidan el conocimiento del fondo, como lo consideró en el caso, al estimar que el reclamo de horario extraordinario en los periodos reclamados, y respecto de los cuales el Tribunal
Colegiado Auxiliar dejó libertad de jurisdicción, se encontraba prescrito, en términos de lo dispuesto por el artículo 516 de la Ley Federal del Trabajo.
De ahí que, aun cuando el Tribunal responsable resolvió de
acuerdo con lo planteado en la demanda y contestación, pues la autoridad
demandada hizo valer la excepción de prescripción en los términos que consideró el Pleno responsable, se estima llevó a cabo un estudio
incongruente, puesto que se apartó de litis propia de la negativa ficta, en la medida en que, como ya se destacó, en el caso el juicio contencioso administrativo se debía circunscribir al fondo de la cuestión; sin embargo, el
Tribunal responsable partió de labase de que el demandante efectuó su reclamo fuera del plazo de un año que prevé el artículo 516 de la Ley Federal
del Trabajo, para reclamar el pago de horario extraordinario, por lo que había acontecido en su perjuicio la prescripción. Aspectos los anteriores, que de acuerdo a lo previamente establecido, no debió considerar el Pleno
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responsable, pues al hacerlo se apartó de la litis sobre la que versó la negativa ficta.
Esto es así, ya que, se reitera, tratándose de negativa ficta, la litis
se constriñe a lo efectivamente solicitado por el gobernado y lo negado tácitamente por la autoridad, sin que para ello, como se expuso, se puedan expresar cuestiones procesales, que impiden el conocimiento de fondo de la
petición, como serían, a manera de ejemplo, la falta de personalidad, o de interés jurídico, o bien, la extemporaneidad del recurso o de la instancia (como
aconteció en el caso). En este último aspecto, debe destacarse que la Suprema Corte de
Justicia de la Nación ha abordado el tema relativo a la prescripción de las acciones relativas, equiparándola a un reclamo o ejercicio extemporáneo de la
acción intentada. Corrobora lo anterior, los criterios jurisprudenciales y aislados que
a continuación se citan: “DESPIDO. ALCANCE PROBATORIO DE LA EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN. Acreditar que el despido ocurrió en una fecha distinta a la señalada por el trabajador no destruye, per se, su acción, pues seguirá existiendo el despido; no obstante, resulta relevante la fecha en la que se demuestre que ocurrió, ya que si la demanda se presenta con anterioridad al vencimiento del plazo prescriptivo de 2 meses, establecido en el artículo 518 de la Ley Federal del Trabajo, el patrón deberá acreditar que el despido fue justificado, para poder destruir la
acción relativa; en cambio, si se prueba que la demanda se presentó con posterioridad al vencimiento del plazo prescriptivo mencionado, la sola excepción de prescripción hace
innecesario el estudio sobre la justificación del despido, pues cualquiera que fuera el resultado de ese análisis, no prosperaría la acción indemnizatoria o de reinstalación intentada, al resultar extemporáneo el reclamo del trabajador.” (Tesis de jurisprudencia 2a./J. 167/2013 (10a.), con número de registro 2006025, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, al resolver la el 21 de noviembre de 2013, la Contradicción de tesis 269/2013. Entre las sustentadas por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Tercer Circuito y el Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Décimo Primera Región, con residencia en Coatzacoalcos, Veracruz. Décima Época; publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 4, Marzo de 2014, Tomo I; Materia(s): Laboral; Página: 986.) “PRESCRIPCION DE LA ACCION POR DESPIDO Y NEGATIVA DE LA RELACION LABORAL. EL
DEMANDADO TIENE INTERES EN OPONER LA PRIMERA. Es inexacto que el demandado que niega la relación de trabajo con el actor, no está interesado lógica ni procesalmente en oponer la excepción de prescripción, dado que aun cuando es cierto que si no existe dicha relación, las acciones laborales hechas valer no operan, también lo es que ello no implica que el demandado carezca de interés en hacer valer la aludida excepción de prescripción, en razón de que debe tenerse en cuenta que las acciones deben hacerse valer ante los tribunales en el tiempo que fija la ley para tal fin y no cuando el interesado así lo desee; tan es así que la ley de la materia
sanciona, con la prescripción, la presentación extemporánea de la demanda en donde se haga valer entre otras, la acción por despido o la de rescisión del contrato de trabajo. Sin embargo, los tribunales laborales carecen de la facultad para invocar la prescripción en forma oficiosa, dado que para examinarla requieren que se oponga como excepción. Por tanto, si se demanda a una persona por prestaciones relacionadas con un vínculo laboral y ésta niega su existencia, pero, además, de las propias manifestaciones o pruebas del actor, advierte que su acción está
prescrita, su alegación en ese sentido es válida y, por ello, no puede considerarse que carezca de interés para ese efecto, ni, por consiguiente, que su excepción sea contradictoria.” (Tesis de jurisprudencia 4a./J. 7/92, con registro 207837, sustentada por la otrora Cuarta Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la Contradicción de tesis 45/90. Entre las sustentadas por el Sexto Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Primer Circuito y el Tribunal Colegiado del Décimo Circuito. 5 de julio de 1991; Octava Época; publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Núm. 54, Junio de 1992; Materia(s): Laboral;
Página: 19.) “PRESCRIPCION, LA OPOSICION DE LA MISMA NO RECONOCE LA EXISTENCIA DEL DERECHO PRETENDIDO. No es exacto que por el hecho de oponer la excepción de prescripción, necesariamente se reconozca la existencia de los derechos que el actor pretende, pues aquella
situación jurídica de defensa tiende a obtener la absolución del órgano jurisdiccional sin decidir en cuanto al fondo de las pretensiones del accionante, sino atendiendo a que la facultad de
ocurrir en solicitud de justicia ha caducado por el transcurso del tiempo; en otros términos, la excepción dicha sólo tiene por objeto conseguir la declaración sobre extemporaneidad de la demanda pero no la existencia ni la validez de los derechos mismos, materia de litigio.”(Tesis
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aislada con número de registro 276052, sustentada por la anterior Cuarta Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; Sexta Época; publicada en el Semanario Judicial de la Federación; Volumen XXXI, Quinta Parte; Materia(s): Laboral; página: 52.)
[Énfasis añadido]
Por consiguiente, se insiste, la autoridad responsable trastocó el
principio de congruencia que debe imperar en toda resolución, al sostener que en el juicio contencioso administrativo de origen se encuentra justificada la negativa ficta impugnada, puesto que, para llegar a esa determinación se
apartó de la litis sobre la que versó dicha institución jurídica, descalificando los argumentos planteados por el accionante, con el argumento toral de que su
reclamo se encontraba prescrito, es decir, ejercido de manera extemporánea; de ahí lo esencialmente fundado de los conceptos de violación formulados por
el impetrante de amparo. En ese sentido, el Tribunal responsable deberá reparar la
incongruencia antes destacada, y en base a ello, establecer si se colmaron o no los supuestos de la negativa ficta, a fin de que determine si el trabajador tiene
el derecho o no, al pago del horario extraordinario por los periodos agosto de dos mil seis a enero de dos mil siete y diciembre de dos mil siete.
En las relatadas condiciones, ante lo fundado de uno de los motivos de disenso hechos valer, lo procedente es conceder el amparo y
protección de la Justicia de Federal, para los efectos que se precisarán en el considerando siguiente.
SÉPTIMO. Efectos de la concesión del amparo. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 77, segundo párrafo, de la Ley de Amparo, se
determinan los efectos de la ejecutoria que concedió el amparo y las medidas que el Pleno del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Baja California, con residencia en esta ciudad, debe adoptar para asegurar su
estricto cumplimiento y la restitución de la parte quejosa en el goce de los derechos violados.”
TERCERO.- Efectos del amparo concedido.
La ejecutoria dictada el veintinueve de
noviembre de dos mil diecisiete por el Pleno del Sexto
Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito concede el
amparo al quejoso (parte actora en el juicio contencioso
administrativo que nos ocupa) para el efecto de que este
Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de Baja
California proceda conforme a lo siguiente:
1) Deje insubsistente la sentencia emitida por este
Pleno el once de mayo de dos mil diecisiete en el juicio de nulidad
que nos ocupa;
2) Dicte otra en la que reitere todo aquello que no fue
materia de concesión, y se pronuncie de manera fundada y
motivada respecto a los planteamientos de las partes a fin de
resolver el fondo de la negativa ficta planteada, prescindiendo, en
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todo momento, de las cuestiones que se estimaron incorrectas en
esta ejecutoria, así como de diversas cuestiones atinentes a
cuestiones procesales.
3) Hecho lo anterior, resuelva con libertad de
jurisdicción, lo que en derecho corresponda.
CUARTO.- Cumplimiento de la ejecutoria de
amparo.
Se procede a dar cumplimiento a la ejecutoria de
amparo en los términos antes precisados.
a).-Respecto a la condena reseñada en el punto
1, este Pleno resolutor deja sin efectos la sentencia
emitida por el mismo el once de mayo de dos mil
diecisiete.
b).-En relación a la condena reseñada en el
punto 2 y 3, en el siguiente considerando, se procede a
emitir un nuevo pronunciamiento atendiendo a los
lineamientos fijados en la ejecutoria de amparo, tomando
en consideración lo siguiente:
1.-Respecto al efecto consistente en que se
reitere todo aquello que no fue materia de concesión,
debe precisarse que las consideraciones expuestas en la
resolución dictada por este Pleno el once de mayo de dos
mil diecisiete, en cumplimiento a la ejecutoria del amparo
directo 634/2016 emitida por el Cuarto Tribunal Colegiado de
Circuito del Centro Auxiliar de la Quinta Región de Los Mochis,
Sinaloa, han quedado intocadas, siendo las consideraciones
en las que sustancialmente se determinó lo siguiente:
-Que la parte actora, en su carácter de miembro
de una institución policial, tiene derecho a la existencia
de un tiempo delimitado en el ejercicio de la función de
seguridad.
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-Que el tiempo delimitado de la prestación del
servicio en la función de seguridad es de máximo
cuarenta y ocho horas conforme a lo dispuesto en la
fracción I, del Apartado A del artículo 123 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y
que el tiempo de servicio excedente debe considerarse
como jornada extraordinaria.
-Que la parte actora no tiene derecho al pago de
tiempo extraordinario, respecto a los periodos indicados
en su escrito de solicitud de pago de horas
extraordinarias, correspondientes a febrero a junio de dos
mil siete con una jornada de ocho horas de servicio
diarias con un día de descanso entre semana; del mes de
junio al mes de agosto de esa misma anualidad, en una
jornada de doce horas de servicio por veinticuatro horas
de descanso; del mes de septiembre al mes de noviembre
del mismo año, en una jornada de ocho horas de servicio
diarias con un día de descanso entre semana; en los
meses de enero y febrero de dos mil ocho, en un jornada
de ocho horas de servicio diarias con un día de descanso
entre semana, y de marzo de ese mismo año a la fecha de
la solicitud de pago, en una jornada de doce horas de
servicio por veinticuatro horas de descanso, ya que
conforme a la Constitución Federal se ubican dentro de la
jornada máxima ordinaria de cuarenta y ocho horas a la
semana.
-Que respecto al periodo especificado por la
parte actora en su escrito de solicitud de pago de horas
extraordinarias que dio origen a la negativa ficta
impugnada, que comprende del mes de agosto de dos
mil seis al mes de enero de dos mil siete, y el mes de
diciembre del dos mil siete, en el que el actor refiere
tenía una jornada de doce horas de servicio por doce
horas de descanso, pudiera constituir tiempo
extraordinario, pues si presto el servicio doce horas los
siete días de la semana, dan un total de ochenta y cuatro
horas laboradas, que son superiores a la jornada máxima
de cuarenta y ocho horas a la semana.
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2.- Respecto al efecto de la ejecutoria de
amparo que se cumplimenta, consistente en que este
Pleno resuelva con libertad de jurisdicción, de manera
fundada y motivada el fondo del asunto, atendiendo a los
planteamientos de las partes, prescindiendo de las
cuestiones que se estimaron incorrectas en la ejecutoria
de amparo que se cumplimenta, así como de diversas
cuestiones atinentes a cuestiones procesales, es necesario
precisar lo siguiente:
-Que al conceder libertad de jurisdicción a este
Pleno para resolver la cuestión de fondo planteada por el
actor, implica que este órgano colegiado tiene la libertad
de resolver la controversia planteada respecto de aquellas
cuestiones que no haya pronunciamiento del Tribunal de
Amparo.
Esto es, las consideraciones vertidas en la
ejecutoria de amparo directo número 634/2016 en cita, y
en la ejecutoria de amparo que se cumplimenta, son
obligatorias para este órgano jurisdiccional y son un
límite a la plenitud de jurisdicción.
-Que de las consideraciones expuestas en las
ejecutorias de amparo, antes reseñadas, se advierte que
el Tribunal de Amparo, respecto al fondo del asunto,
analizó una cuestión de derecho; sin embargo, no resolvió
si quedó acreditado en juicio si el actor prestó el servicio
en el periodo del cuatro de agosto de dos mil seis a enero
de dos mil siete y diciembre de dos mil siete, en el
horario de doce horas de servicio por doce horas de
descanso. Lo anterior, se corrobora con la siguiente
transcripción:
Consideraciones del Tribunal Colegiado en el
amparo directo 634/2016 que establecen lo siguiente:
“Sin embargo, debe indicarse que la resolución combatida se considera contraria a derecho por lo que hace al periodo especificado en el
escrito de solicitud de pago de horas extraordinarias, que dio origen a la negativa ficta, que abarca del mes de agosto de dos mil seis al mes de enero de dos mil siete, y el mes de diciembre de este año, en que el quejoso refiere
tenía la jornada de doce horas de servicio por doce horas de descanso, lo que pudiera constituir tiempo extraordinario, pues si pondera que laboró doce
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horas los siete días de la semana, dan un total de ochenta y cuatro horas laboradas, que son superiores a las cuarenta y ocho que como límite máximo
debe trabajar a la semana.”
Consideraciones del Tribunal Colegiado en el
amparo directo que se cumplimenta:
“En ese sentido, el Tribunal responsable deberá reparar la incongruencia antes destacada, y en base a ello, establecer si se colmaron o no
los supuestos de la negativa ficta, a fin de que determine si el trabajador tiene el derecho o no, al pago del horario extraordinario por los periodos agosto de dos mil seis a enero de dos mil siete y diciembre de dos mil siete.”
Conforme a lo antes precisado, este Pleno
resolutor, en cumplimiento a la ejecutoria de amparo, en
el siguiente considerando procede a resolver el recurso de
revisión interpuesto por la parte actora, reiterando todo
aquello que no fue materia de concesión y, con
plenitud de jurisdicción, resolver de manera fundada
y motivada, conforme a los planteamientos de las
partes, el fondo de la negativa ficta planteada que
recayó a la solicitud del actor por el pago de horas
extraordinarias del periodo que abarca del mes de
agosto de dos mil seis al mes de enero de dos mil
siete y el mes de diciembre de dos mil siete,
prescindiendo, en todo momento, de las cuestiones que se
estimaron incorrectas en la ejecutoria de amparo, así como
de diversas cuestiones atinentes a cuestiones procesales.
QUINTO.- Antecedentes del caso.
El actor señaló como acto impugnado la negativa
ficta recaída al escrito de solicitud presentado el
veinticuatro de febrero de dos mil once ante Oficialía
Mayor del Ayuntamiento de Tijuana, Baja California,
mediante el cual solicitó le fuera cubierto el pago de
horas extras a que estima tiene derecho, de las primas
sabatinas y dominicales, el correspondiente a los días de
descanso obligatorio, computados a partir de su ingreso a
la Policía Municipal de Tijuana, el cuatro de agosto de dos
mil seis, hasta la fecha de su petición y las que se
siguieran generando. Solicitud que sustentó en los
artículos 23, 24, 25 y 26 de la Ley del Servicio Civil de los
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Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado,
Municipios e Instituciones Descentralizadas de Baja
California.
Manifestó que desde su ingreso desempeño sus
servicios en jornadas que exceden las treinta y cinco
horas semanales, asimismo precisó que las jornadas de
trabajo que se le han asignado son las siguientes: desde
que ingresó a prestar sus servicios en el mes de agosto
de dos mil seis hasta enero de dos mil siete, doce
horas de servicio por doce horas de descanso; de
febrero a junio de dos mil siete, ocho horas de servicio
diarias con un día de descanso, entre semana; en los
meses de julio y agosto de dos mil siete, doce horas de
servicio por veinticuatro de descanso; de septiembre a
noviembre de dos mil siete, ocho horas de servicio diarias
con un día de descanso, entre semana; en el mes de
diciembre de dos mil siete, doce horas de servicio
por doce horas de descanso; de enero a febrero de dos
mil ocho, ocho horas de servicio diarias con un día de
descanso, entre semana; de marzo de dos mil ocho a la
fecha de presentación de su solicitud (veinticuatro de
febrero de dos mil once), doce horas de servicio por
veinticuatro horas de descanso.
La autoridad demandada, al contestar la
demanda, expuso los motivos y fundamentos de la
negativa ficta impugnada.
El actor presentó ampliación a la demanda y
formuló motivos de inconformidad, mediante los cuales
combate los argumentos de la autoridad para negarle las
prestaciones solicitadas.
El veintidós de mayo de dos mil trece la Segunda
Sala dictó sentencia en la que declaró la nulidad parcial
de la resolución impugnada y confirmó su validez
únicamente respecto de las prestaciones consistentes en
prima sabatina y dominical, así como días de descanso
obligatorio.
Determinación que fue revocada en sentencia
dictada el veintitrés de junio de dos mil catorce por el
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Pleno de este Tribunal, en la que se ordenó la reposición
del procedimiento.
Cumplimentado que fue lo anterior, la Segunda
Sala dicto sentencia el veintidós de octubre de dos mil
quince en la que confirmó la validez de la negativa ficta
impugnada.
Inconforme con la sentencia dictada por la
Segunda Sala, el actor interpuso el recurso de revisión,
que enseguida se analiza, atendiendo a los lineamientos
de la ejecutoria de amparo concedido.
SEXTO.-Reseña de los argumentos
defensivos de las partes, consideraciones de la
sentencia recurrida y agravios del actor.
Argumentos de la autoridad para negar las
prestaciones reclamadas por el actor.
La negativa de la autoridad se sustentó,
esencialmente, en los artículos 123, apartado B, fracción
XIII, constitucional, 131, y 131 de la Ley de Seguridad
Pública del Estado de Baja California, y la motivó en el
hecho de que el primero de los citados preceptos
establece, que la relación administrativa entre los
miembros de las instituciones policiales y los municipios,
se rigen por sus propias leyes y por la Ley en cita, así
como en el hecho de que sus Reglamentos no prevén los
conceptos de horas extras, primas sabatina y dominical
que reclama el actor, en razón de que éstos son propios
de la materia laboral.
Argumentó, que no resultan aplicables en forma
supletoria a las leyes que regulan dicha relación
administrativa otros ordenamientos para condenar a la
demandada a pagar los referidos conceptos, toda vez que
la supletoriedad opera respecto de una figura jurídica
prevista en la Ley a suplir, no reglamentada o
reglamentada en forma deficiente, consideró que además,
el reglamento que se pretenda suplir debe admitirlo
expresamente y señalar el estatuto supletorio, y que el
artículo 131 de la Ley de Seguridad Pública del Estado de
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Baja California, no contempla las prestaciones que
reclama la actora.
Motivos de inconformidad de la parte actora para
sustentar el derecho que reclama.
El actor alegó, que era ilegal la negativa de la
autoridad de cubrirle las prestaciones solicitadas, dado
que constituyen prestaciones y/o derecho de carácter
social del que goza todo servidor público y en general
toda persona que presta un servicio personal subordinado.
Que aún cuando su relación con el Estado es de
naturaleza administrativa, tiene derecho a ciertas
condiciones del servicio de naturaleza social igual que las
personas que guardan una relación laboral, como lo es
una jornada limitada (no arbitraria) y a la remuneración
correspondiente.
Que conforme a los artículos 81 y séptimo
transitorio de la abrogada Ley de Seguridad Pública y
Bases de Coordinación, así como sus reformas, en
particular conforme al artículo cuarto transitorio de dicha
ley, publicado en el Periódico Oficial del Estado de fecha
veintinueve de junio de dos mil uno, el cual, sostiene el
actor, subsistió por no haber sido derogado aún durante
la vigencia de la Ley que Regula la Relación
Administrativa de los Miembros de las Instituciones
Policiales del Estado, se establece que hasta en tanto no
se reglamenten las condiciones del servicio para los
miembros de las instituciones policiales se seguiría
aplicando la Ley del Servicio Civil.
Que la Ley que Regula la Relación Administrativa
de los Miembros de las Instituciones Policiales del Estado
establecía en sus artículos 8 y 9 que el tiempo del servicio
no ser ilimitado y que la actual Ley del Seguridad Pública
del Estado también establece lo mismo, por lo que ante la
omisión de la autoridad de reglamentar las condiciones
del servicio debe aplicarse la Ley del Servicio Civil.
Que el dictamen número 3 que contiene la Ley
de Seguridad Pública del Estado de Baja California
discutida y aprobada el treinta de julio de dos mil nueve y
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publicada el veintiuno de agosto del mismo año, indica
con precisión que se retoman las disposiciones previstas
en la Ley que Regula la Relación Administrativa de los
Miembros de las Instituciones Policiales del Estado, como
lo son las que regulan el tiempo de la prestación del
servicio, su remuneración, días de descanso, semanal y
periódicos, por lo que alega, que debe realizarse una
interpretación histórica de los ordenamientos antes
referidos.
Que la negativa ficta impugnada es atentatoria
contra los derechos sociales establecidos en los tratados y
principios internacionales relativos a los derechos
humanos, como lo son el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales publicado en el Diario
Oficial de la Federación el doce de mayo de mil
novecientos ochenta y uno, así como la Carta
Internacional Americana de Garantías Sociales o
Declaración de los Derechos Sociales del Trabajador
adoptada en Río de Janeiro, Brasil en mil novecientos
cuarenta y siete.
Que debe aplicarse al caso concreto el principio
pro homine, por lo que se debe buscarse el mayor
beneficio para el hombre, debiéndose acudir a la norma
más amplia o interpretación más extensiva cuando se
trata de derechos humanos.
Que ante la omisión de la autoridad de
reglamentar el tiempo de la prestación del servicio y en
su caso la remuneración por jornada extraordinaria, debe
acudirse a los principios generales de derecho, ya que no
debe quedar al arbitrio de la autoridad el tiempo de la
prestación del servicio que se prevén como condición de
los policías los artículos 131 y 132 de la Ley de Seguridad
Pública del Estado.
Consideraciones que sustentan la sentencia
recurrida dictada por la Segunda Sala.
Que por virtud del artículo 123, apartado B,
fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, los miembros de las instituciones
fueron excluidos de los derechos laborales de los
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trabajadores del Estado y los derechos de justicia social y
que, en todo caso, sus derechos deben encontrar sustento
en normas de carácter administrativo, ya que, de otro
modo, romperían el régimen especial de regulación de los
elementos de las corporaciones policiales creados por el
Poder Constituido.
Que resulta insuficiente que la norma que regula
la relación de los miembros de las instituciones policiales
se encuentre dentro del Apartado B del artículo 123
Constitucional para sostener que le son aplicables los
derechos positivados a favor de los burócratas, dado que,
lo que el constituyente estableció en la fracción XIII fue,
precisamente, un régimen especial y distinto al
burocrático que se rige por sus propias normas, por lo
que debe acudirse única y exclusivamente a normas de
derecho administrativo, porque de ahí deviene la relación
que éstos guardan con el Estado.
Que ha sido reiterado en diversos criterios
jurisprudenciales emitidos por el Poder Judicial Federal
que conforme a lo dispuesto en el artículo 123, Apartado
B, fracción XIII, de la Constitución Nacional, la relación
que guardan los miembros de las instituciones policiales
es de naturaleza administrativa y no laboral, por lo que
establece que resulta inaplicable para los policiales lo
dispuesto en la Ley del Servicio Civil del Estado,
Municipios e Instituciones Descentralizadas de Baja
California, la cual regula la relación laboral del Estado con
sus trabajadores.
Que si bien el artículo Cuarto Transitorio del
Decreto 317 por el que se reforman diversos artículos de
la ley de Seguridad Pública y Bases de Coordinación para
el Estado, establece que, hasta en tanto se expidieran las
disposiciones reglamentarias que establezcan las
condiciones generales para la prestación del servicio de
los Cuerpos de Seguridad Pública, se seguirían aplicando
en lo conducente las relativas a la mencionada ley
laboral, conforme al sistema normativo constitucional
establecido para los elementos de las instituciones
policiales, se les excluye expresamente de la regulación
SENTENCIA DE PLENO EXP: 1221/2011 S.S. PÁGINA 22
burocrática, lo cual, al provenir directamente de una
norma constitucional, no admite contradicción.
Que atentos al principio de supremacía
constitucional y al carácter fundacional de la constitución,
la operatividad de las normas constitucionales en el
tiempo no es la ordinaria; que la reforma a un precepto
constitucional se integra a la norma suprema y rige a
partir de que entra en vigor.
Que respecto a las condiciones del servicio de
las instituciones policiales previstas en los artículos 131 y
132, Quinto y Décimo Transitorio, de la Ley de Seguridad
Pública del Estado, vigente a partir del veintidós de
agosto de dos mil nueve, la cual es la ley especial que
regula la relación administrativa de los miembros de las
instituciones policiales no establece jornadas
preestablecidas para la prestación del servicio y, que los
términos “tiempo de la prestación del servicio” y “días de
descanso semanal y periódicos” no pueden ser
interpretados como una jornada preestablecida en los
mismos términos en que se establece en el derecho
laboral debido a que riñe con la naturaleza del servicio
que prestan los miembros de las instituciones policiales,
que exige que el servicio de seguridad público no se vea
interrumpido.
Que la prestación del servicio de seguridad
pública tutela los bienes jurídicos de la vida e integridad,
los derechos y libertades de las personas, el orden y la
paz pública, por lo que existe el interés público de que el
servicio no se vea interrumpido en ningún momento.
Que el tiempo de la prestación del servicio de
los elementos policiales no puede ser ilimitado, pues iría
en contra de los derechos humanos más elementales, pero
que, sin embargo, su temporalidad no puede regirse
conforme al concepto laboral de jornada ordinaria de
trabajo y el consecuente pago de horas extras laboradas,
debido a que atendiendo a la naturaleza de la función de
seguridad pública se requiere que se asignen tiempos de
prestación de servicios acordes a la necesidades de dicho
servicio.
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Que no es válido aplicar, ni aún analógicamente
los criterios laboralistas para la fijación de la jornada
ordinaria de labores y el consecuente pago de horas
extras laboradas.
Que la propia Ley Federal del Trabajo reconoce
la existencia de trabajadores especiales que, por las
características propias de la labor que desempeñan deben
regirse por sus propias reglas en la parte que resulten
incompatibles con las previsiones generales formuladas
para los demás trabajadores, como lo son los trabajadores
de buques, ferrocarriles, autotransportes, agentes de
comercio; por lo que sostuvo la Sala que con lo anterior
se evidencia que la propia ley laboral reconoce la
incompatibilidad del concepto de horas extras en el caso
de trabajadores que por sus características no pueden
regirse por jornada ordinaria determinada, como en el
caso de los policías que su normatividad que regula su
desempeño de su función de seguridad pública establece
un sistema diferente para retribuir los servicios
prestados.
Que como se aprecia de la literalidad de los
artículos 131 y 132 de la Ley de Seguridad Pública del
Estado el legislador no previó a favor de la parte actora
las prestaciones que reclama, por lo que la Sala
estableció que, contrario a lo que alegó el actor, no es
viable la integración normativa a partir de los principios y
normas de naturaleza laboral.
Agravios expuesto por el actor en contra de
la sentencia recurrida.
En el primer motivo de disenso manifiesta el
inconforme que la sentencia impugnada se encuentra
indebidamente fundada y motivada, toda vez que en el
presente asunto nos encontramos ante un tema propio de
derechos humanos de segunda generación o derechos
económicos, sociales y culturales, que tienen como
objetivo fundamental garantizar el bienestar económico,
el acceso al trabajo, a la educación y a la cultura, de tal
manera que se asegure el desarrollo de los derechos
SENTENCIA DE PLENO EXP: 1221/2011 S.S. PÁGINA 24
humanos y de los pueblos, dice que el reconocimiento de
éstos en la historia de los derechos humanos fue posterior
a la de los derechos civiles y políticos, de ahí que también
sean denominados derechos de la segunda generación.
Refiere que la razón de ser de estos derechos se
basa en el hecho de que el pleno respeto a la dignidad del
ser humano, a su libertad y a la vigencia de la
democracia, solo es posible si existen las condiciones
económicas, sociales y culturales que garanticen el
desarrollo de los hombres y de los pueblos.
Que dentro de los derechos económicos, sociales
y culturales, se encuentra el derecho al trabajo, al
salario, a la jornada limitada, a la dignidad y a la libertad,
los cuales se encuentran protegidos por instrumentos
internacionales que consagran disposiciones y principios
tendentes a garantizarlos y tutelarlos, que entre los
principales se encuentran el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Carta
Internacional Americana de Garantías Sociales o
Declaración de los Derechos Sociales del Trabajador,
Convención sobre la Esclavitud, adoptado en Ginebra,
Suiza, Convención Suplementaria sobre la Abolición de la
Esclavitud, la Trata de Esclavos y las Instituciones
Prácticas Análogas a la Esclavitud, Convenio sobre el
Trabajo Forzoso, adoptado en Ginebra, Suiza, y Convenio
sobre la Protección del Salario, adoptado en Ginebra,
Suiza,
Manifiesta que los citados ordenamientos se
complementan entre sí, previendo disposiciones tendentes
al respeto a jornadas limitadas, no mayores a ocho horas
diarias con descanso semanal para todo tipo de prestador
de servicio, sea del sector privado o público, así como
tendentes no solo a evitar el trabajo forzoso u obligatorio,
sino a que, de darse el mismo se otorgue compensación
económica.
Dice que las restricciones autorizadas por los
referidos ordenamientos, respecto de los miembros
policiales son únicamente en relación a los derechos
SENTENCIA DE PLENO EXP: 1221/2011 S.S. PÁGINA 25
sindicales y a la huelga, es decir, para formar sindicatos y
el ejercicio de acciones derivadas del mismo, como se
prevé en el artículo 8, punto 2, del Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, al establecer
que no impide someter a restricciones legales el ejercicio
de tales derechos por los miembros de las fuerzas
armadas, de la policía o de la administración del Estado,
limitante que únicamente versa sobre los contenidos en el
propio numeral, no respecto de los contemplados en los
diversos preceptos del citado tratado.
En cuanto a la Carta Internacional Americana de
Garantías Sociales, considera que prevé derechos y
principios sin restricción alguna a las personas y
servidores públicos, como son los miembros de las
instituciones policiacas, que en su artículo 24 impone
como obligación a los Estados, el garantizar a todos los
servidores públicos, el ser amparados por una jurisdicción
especial contenciosa administrativa; que la Convención
sobre la Esclavitud, Convención Suplementaria sobre la
Abolición de la Esclavitud, la Trata de Esclavos y las
Instituciones Prácticas Análogas a la Esc lavitud, el
Convenio sobre el Trabajo Forzoso, y el Convenio sobre la
Protección del Salario, no establecen restricción para los
miembros policiales.
Continúa manifestando que los citados
instrumentos internacionales se aplican sin distinción ni
restricción a los miembros de las instituciones policiales,
al no haberse hecho reserva hacia los mismos.
Que el punto 2 del artículo 2 del Convenio sobre
el Trabajo Forzoso, establece que dicho trabajo no
comprende el servicio militar o el trabajo o servicio que
tengan carácter puramente militar, cualquier otro que
forme parte de las obligaciones cívicas, o que se exija por
virtud de una condena pronunciada por autoridad judicial,
o en causas de fuerza mayor, es decir, guerra siniestros,
o amenazas de siniestro, tales como incendios,
inundaciones, hambre, temblores de tierra, epidemias y
epizootias violentas, invasiones de animales, de insectos
o de parásitos vegetales dañinos, y en general, en todas
SENTENCIA DE PLENO EXP: 1221/2011 S.S. PÁGINA 26
las circunstancias que pongan en peligro o amenacen
poner en peligro la vida o las condiciones normales de
existencia de toda o parte de la población.
Expone que en concordancia con lo anterior, el
artículo 5 Constitucional, tutela el derecho al trabajo, y
dispone que nadie puede ser privado del producto de este
sino por resolución judicial, que nadie puede ser obligado
a prestar trabajos personales sin la justa retribución, sin
prever exclusión ni excepción hacia los miembros de las
instituciones policiales.
Que de conformidad con los artículos 21
Constitucional y 4 de la Ley de Seguridad Pública del
Estado de Baja California, las instituciones policiales son
de carácter civil, no militar, que en los instrumentos
internacionales en materia de derechos humanos, no se
excluye ni se exceptúa a los miembros de las insti tuciones
policiales, que la única restricción que los citados tratados
prevén es la relativa a los derechos sindicales y al
derecho a la huelga, lo que supone la aplicabilidad de los
diversos principios y disposiciones que contienen.
Estima que al establecer el artículo 1
Constitucional, que las normas contenidas en los tratados
internacionales en materia de derechos humanos, deben
interpretarse favoreciendo en todo tiempo a la protección
más amplia; resulta indudable que el miembro policial
cuenta con derecho a la jornada de servicio limitada y a
remuneración económica en caso de quebrantarla, por
constituir un derecho fundamental, lo que es acorde con
los principios derivados de los tratados internacionales
como son:
Principio pro homine, que supone debe
prevalecer la interpretación que optimice un derecho
fundamental, y que implica que la interpretación jurídica
debe buscar el mayor beneficio para el hombre, es decir,
acudir a la norma más amplia o a la interpretación
extensiva cuando se trata de derechos protegidos, por el
contrario, a la norma o a la interpretación más
SENTENCIA DE PLENO EXP: 1221/2011 S.S. PÁGINA 27
restringida, cuando se trata de establecer límites a su
ejercicio.
Principio pro actione, refiere el derecho de
acceso a la justicia, rechazando requisitos que restrinjan
dicho acceso, debiendo interpretar las normas procesales
en sentido más favorable a la admisibilidad de la acción.
Principio de posición preferente de los derechos
fundamentales o prefereed freedoms, que supone la
posición preferente de los derechos sobre el poder
público, debiendo estar éste siempre al servicio de la
dignidad y de los derechos de las personas.
Principio de fuerza expansiva de los derechos
fundamentales, supone que en caso de duda debe optarse
por la interpretación que mejor proteja a la persona,
asegurando y garantizando los derechos humanos en su
conjunto.
Principio de progresividad, implica que debe
aplicarse el instrumento que en mejor forma garantice el
derecho, no importando si la mayor garantía se encuentra
en la norma interna del Estado o en la norma de derechos
humanos en el ámbito internacional incorporada al
derecho interno.
Principio de no regresividad o irreversibilidad,
que dice el promovente, constituye un complemento del
de progresividad y refiere la prohibición de reducir un
derecho, que además sería una consecuencia del criterio
de conservación o no derogación del régimen más
favorable para la persona.
Por lo que estima que atendiendo a las referidas
disposiciones convencionales, resultan desacertadas las
consideraciones del resolutor de origen para establecer,
que debe negarse el derecho de pago de horas
extraordinarias y demás prestaciones solicitadas, por no
existir precepto que lo otorgue en forma expresa en la
Ley de Seguridad Pública del Estado, ni en diverso
ordenamiento legal de carácter administrativo, pues
SENTENCIA DE PLENO EXP: 1221/2011 S.S. PÁGINA 28
afirma, debe realizarse una labor interpretativa aplicando
las figuras y principios, respectivamente, de vacío
legislativo, integración normativa, sedes materia,
argumento analógico, principio de legalidad, y principio de
mayor beneficio.
Sostiene que contrario a lo resuelto, el artículo
123, Apartado B, fracción XIII, Constitucional, y las tesis
que refieren la relación administrativa de los miembros de
las instituciones policiales con el Estado, no se
contraponen con las disposiciones de carácter
administrativo contenidas en la Ley de Seguridad Pública
del Estado, ya que el derecho a la jornada limitada
constituye un derecho fundamental y/o derecho humano.
Argumenta que la limitación de la jornada se
encuentra reconocida en los artículos 131 y 132 de la Ley
en cita, en los que, respectivamente, se define el tiempo
de prestación de servicio como el lapso durante el cual el
miembro se encuentra a disposición de la institución
policial, y los días de descanso semanal y periódi cos,
como el tiempo durante el cual el miembro no se
encuentra obligado a prestar el servicio; que el miembro
tiene derecho a percibir una retribución económica
extraordinaria a la remuneración que le corresponda por
la prestación del servicio en determinada comisión,
únicamente durante el período de ésta.
De lo anterior concluye que la jornada limitada
de trabajo y/o servicio, es un derecho fundamental o
derecho humano aplicable a toda persona que presta un
trabajo o servicio personal subordinado, sin
discriminación ni distinción alguna que la propia Ley de
Seguridad Pública reconoce, precisando que el miembro
policial debe gozar de jornada limitada, con descansos
semanales y periódicos.
Que si bien por omisión de la autoridad no están
reglamentadas las condiciones del servicio de los
miembros policiales, entre ellas el lapso en que se debe
prestar el servicio que refiere el artículo 131 de la Ley de
Seguridad Pública del Estado, se advierte el derecho a
SENTENCIA DE PLENO EXP: 1221/2011 S.S. PÁGINA 29
una jornada limitada y preestablecida, contrario a lo que
sugiere la autoridad demandada en cuanto a una hora de
entrada y una hora de salida, sino a una duración de
jornada, pudiendo empezar a la hora que determinen los
mandos superiores, sea la hora que sea, de acuerdo a las
horas de servicio.
Por lo que afirma, es desacertada la afirmación
de que el miembro policial no puede regirse por jornadas
de trabajo preestablecidas, toda vez que éstas no riñen
con los intereses de la sociedad, ni con las necesidades
propias del servicio; que ninguna persona que preste sus
servicios personales en forma subordinada bajo el pago de
una retribución económica, independientemente de la
denominación tanto del servicio como de la retribución,
debe quedar al margen de la protección de sus derechos
fundamentales o derechos humanos, que aplican para los
miembros de las instituciones policiales.
Que resulta igualmente infundada la
consideración, de que a los miembros de las instituciones
policiacas no les aplican los principios de derecho social,
ya que si bien es cierto que no guardan una relación
laboral burocrática con el Estado, no por ello deben ser
discriminados y apartados de los principios y derechos
fundamentales inherentes a la persona humana, pues ello
atentaría contra su dignidad y libertad; que lo anterior se
corrobora por el hecho de que los tratados internacionales
en materia de derechos humanos, antes citados, no
establecen excepción para su aplicación a los miembros
de las instituciones policiales respecto de la jornada
limitada y el pago de remuneración económica como
compensación por su quebrantamiento.
Asimismo, considera desacertada la
determinación de que el artículo 123, Apartado B,
Constitucional, excluye de la aplicación de las normas y
principios de naturaleza social, a los miembros de las
instituciones policiacas, pues si bien en dicha porción
normativa no se encuentran incluidos, tampoco se les
excluye.
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Dice que las disposiciones expresas contenidas
en el citado precepto constitucional no aplican a los
miembros policiales, pero que no puede llegarse a l
extremo de negar la aplicabilidad de los principios y
derechos fundamentales del hombre, en términos de los
tratados internacionales en materia de derechos humanos.
Que si bien la Constitución no establece
expresamente una jornada limitada para los miembros de
las instituciones policiales, no la prohíbe ni establece que
quedan excluidos de la aplicación de los tratados
internacionales en materia de derechos humanos; que la
jornada limitada no se contrapone con las disposiciones
de carácter administrativo contenidas en la Ley de
Seguridad Pública del Estado, al ser un derecho
fundamental, reconocido en la propia Ley de carácter
administrativo.
Expresa que no niega que el servicio de
seguridad pública debe prestarse en todo momento, que
debe dilucidarse el que sea proporcionado por el Estado
respetando los derechos humanos de los miembros
policiales; que si bien no puede verse interrumpido y el
miembro de la institución policial no puede negarse a
desempeñarlo, se le debe retribuir económicamente,
máxime si se toma en cuenta que por disposición
constitucional y legal, las corporaciones policiales son de
naturaleza civil y no militar como lo afirma la demandada;
que así como el elemento policial está obligado a prestar
el servicio, la autoridad no puede negarse a retribuir por
dicho servicio.
Que la falta de elementos policiales para cubrir
el servicio, y la demanda del servicio que exige la
ciudadanía, no debe afectar al miembro policial, toda vez
que es responsabilidad del Estado reclutar más elementos
o bien, retribuir económicamente a los ya existentes por
el tiempo que excede el establecido en la ley para toda
persona que presta sus servicios en forma subordinada;
que lo contrario sería permitir una condición semejante a
la esclavitud; que adverso a lo que sostiene la
demandada, el Magistrado instructor no contradice las
SENTENCIA DE PLENO EXP: 1221/2011 S.S. PÁGINA 31
tesis referidas a la relación administrativa de los
miembros de las instituciones policiales, y
“supuestamente” a la improcedencia del pago de horas
extras, tesis P.L11/2000, del Pleno de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, de rubro: “SEGURIDAD PÚBLICA.
LA LEY QUE RIGE LAS RELACIONES DE SUS ELEMENTOS CON
EL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO, NO ES VIOLATORIA
DEL ARTÍCULO 123 CONSTITUCIONAL”; jurisprudencia
II.2º.P.A.J/4 del Segundo Tribunal Colegiado en Materias
Penal y Administrativa del Segundo Circuito, de rubro
“PAGO DE TIEMPO EXTRAORDINARIO. IMPROCEDENCIA DEL, A
LOS POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL
ESTADO DE MÉXICO Y SUS MUNICIPIOS”; tesis XIV, 2º.34L,
del Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto
Circuito, de rubro: “TIEMPO EXTRAORDINARIO.
IMPROCEDENCIA DE SU PAGO A LOS POLICÍAS MUNICIPALES
(LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE YUCATAN); respecto de las
cuales sostiene que son inaplicables por referir las dos
primeras a la legislación del Estado de México y la última
al Estado de Yucatán, las cuales tienen un contenido
distinto al de la legislación del Estado de Baja California.
Refiere que la Ley de Seguridad Pública del
Estado de México, vigente a la emisión de las tesis, no
confiere derechos en lo que respecta a las condiciones del
servicio, con excepción al salario y aguinaldo, sin prever
límite de tiempo de servicio, descansos ni vacaciones,
establece que los cuerpos de seguridad pública tienen una
organización militarizada, la obligación de asistir
puntualmente a los servicios ordinarios, extraordinarios y
comisiones especiales, que lo anterior se advierte de sus
numerales 29, 31 y 37.
Que la Ley de Seguridad Pública del Estado de
Baja California, en los numerales 131 y 132, fracción VIII,
prevé condiciones de servicio mayores al salario,
establece límite al tiempo de servicio, descansos y
vacaciones, sin establecer una organización mili tarizada,
que por el contrario, en el dispositivo 4 prevé que las
instituciones de seguridad pública serán de carácter civil;
que no contempla obligación sin límite, ni pago alguno por
asistir puntualmente a los servicios ordinarios,
SENTENCIA DE PLENO EXP: 1221/2011 S.S. PÁGINA 32
extraordinarios y comisiones especiales, que por el
contrario, en su artículo 132 establece una retribución
económica extraordinaria a la remuneración que le
corresponda por la prestación del servicio en determinada
comisión.
En relación con la Ley de los Trabajadores al
Servicio del Estado y Municipios de Yucatán, manifiesta
que en su artículo 7 establece que desempeñan cargos
militarizados todos los que forman parte de las policías
del Estado, Municipales, de Tránsito y de Caminos, del
Departamento de Averiguaciones Previas y los
Trabajadores de Oficina que prestan servicios en esas
dependencias.
En cuanto a las tesis cuyos rubros se indican en
párrafos que anteceden, señala que fueron emitidas antes
de la reforma al artículo 1 constitucional, publicada en el
Diario Oficial de la Federación el diez de junio de dos mil
once, que ello corrobora su inaplicabilidad toda vez que a
partir de dicha reforma, las normas contenidas en los
tratados internacionales en materia de derechos humanos,
deben interpretarse favoreciendo la protección más
amplia, y reitera que es incuestionable que el miembro
policial cuenta con derecho a jornada de servicio limitada
y a remuneración económica en caso de su
quebrantamiento, por constituir ello un derecho
fundamental, tutelado en los tratados internacionales en
materia de derechos humanos.
Dice que el Magistrado resolutor obró
incorrectamente al no aplicar los principios consignados
en los tratados internacionales en materia de derechos
humanos, pues los jueces de México están obligados a
ejercer el control convencional y aplicar las disposiciones
contenidas en dichos tratados a fin de resolver
efectivamente la cuestión planteada y tratar de suprimir
prácticas tendentes a denegar o delimitar el derecho de
acceso a la justicia.
Que en los artículos 131 y 132 de la Ley de
Seguridad Pública del Estado, no se desarrollan las
SENTENCIA DE PLENO EXP: 1221/2011 S.S. PÁGINA 33
condiciones de servicio, solo se enuncian; que es
intrascendente que no se haya expedido reglamento ya
que al establecerse el derecho a una jornada limitada
debe definirse y precisarse lo concerniente a la jornada
extraordinaria y su correspondiente pago conforme a los
tratados internacionales que tienden a evitar situaciones
análogas a la esclavitud y a la protección de la dignidad y
libertad de toda persona.
Respecto a las disposiciones contenidas en el
artículo 123, Apartado B, fracción XIII, Constitucional,
afirma que no excluye a los miembros de las instituciones
policiales de las prerrogativas sociales, ya que
únicamente establece que se regirán por sus propias
leyes, sin prever la exclusión del derecho a una jornada
limitada y su correspondiente compensación en caso de
que se exceda.
Precisa que las autoridades solo pueden hacer lo
que la Ley les permite, por lo que estima arbitrario que
establezcan jornadas de servicio a capricho, imponiendo
al miembro policial jornadas excesivas, superiores a
treinta y cinco horas semanales prevista en la Ley
burocrática, y a las cuarenta y ocho horas semanales
prevista en los tratados internacionales, y sin descanso
semanal.
Que las omisiones de ley se solucionan
aplicando, entre otros métodos de interpretación, la figura
de la supletoriedad, que la inclusión de ésta en el
ordenamiento legislativo a suplir, no es determinante para
aplicar subsidiariamente otras normas; que por mandato
del artículo 14 constitucional, a falta de disposición
expresa las autoridades están obligadas a tomar en
cuenta los principios generales del derecho.
Que de la interpretación realizada por la Primera
Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en
casos en los que no existe disposición expresa o
reglamentación respecto a derechos de los miembros de
las instituciones policiales, como son las prestaciones que
debe recibir cuando es separado de su cargo en forma
injustificada, así como la cantidad por concepto de
SENTENCIA DE PLENO EXP: 1221/2011 S.S. PÁGINA 34
indemnización; infiere el inconforme que aplicar un
ordenamiento en forma supletoria, sin que ésta se prevea
expresamente, es un acto jurisdiccional a fin de resolver
efectivamente la cuestión planteada y respetar la garantía
de acceso a la justicia consagrada en el artículo 17
constitucional, así como las disposiciones de carácter
internacional en materia de acceso a la impartición de
justicia.
Que ante la falta de norma que establezca el
tiempo de la jornada de servicio, debe hacerse una
aplicación ya sea supletoria o analógica de las citadas
disposiciones convencionales, para que se haga efectivo el
derecho humano al pago de tiempo extraordinario por la
prestación del servicio, a fin de no incurrir en prácticas
que puedan considerarse similares a la esclavitud y a
trabajos forzados.
Considera que la Sala incurre en una
contradicción al establecer, por una parte que la jornada
de servicio no puede ser limitada porque contravendría
derechos humanos, y por la otra, que los miembros deben
estar siempre a disposición de los mandos superiores, que
no se está ante una situación de vacío legislativo, sino
ante una actividad que dada su naturaleza de servicio de
seguridad pública, no es susceptible de restringirse a
jornadas preestablecidas.
Se inconforma con la determinación consistente
en que el servicio que desempeña el demandante, tiene
más afinidad con los trabajos especiales regidos por la
Ley Federal del Trabajo, como son los trabajadores de
buques, de transportes y de agentes de ventas, ya que
éstos por la naturaleza de su actividad, no pueden
jurídica ni materialmente ser sometidos a una jornada de
trabajo, por lo que son contratados por tiempo o por
viaje, estableciéndose en el contrato la distribución de
horas de jornada, lo que no sucede con los miembros de
las instituciones policiales, respecto de los que no existe
contrato de trabajo sino nombramiento de cargo.
En el segundo agravio, manifiesta el
inconforme que se viola el principio de progresividad, el
SENTENCIA DE PLENO EXP: 1221/2011 S.S. PÁGINA 35
cual establece que el disfrute de los derechos humanos
debe mejorarse y ampliarse, y que implícitamente prohíbe
el retroceso.
Sostiene que por disposición expresa del artículo
cuarto transitorio, de la Ley de Seguridad Pública y Bases
de Coordinación para el Estado de Baja California, es
aplicable la Ley del Servicio Civil en lo concerniente a la
actualización y pago de horas extras, por prestar el
servicio durante más de treinta y cinco horas a la
semana, así como a la actualización y pago de las primas
sabatinas, dominicales, y días de descanso obligatorio.
Dice que la aplicación de la Ley del Servicio
Civil, encuentra sustento en la garantía de
fundamentación y motivación, que constriñe a las
autoridades a actuar conforme a las disposiciones
normativas; en el principio pro homine; en la
interpretación histórica de la Ley de Seguridad Pública del
Estado de Baja California, cuyos antecedentes y trabajos
legislativos reflejan el objeto de las disposiciones que
contiene, en lo que respecta a las condiciones del servicio
y la aplicabilidad del primero de los citados
ordenamientos, al retomar en forma idéntica las
prerrogativas establecidas en las leyes abrogadas que le
anteceden, como son, la Ley de Seguridad Pública y Bases
de Coordinación para el Estado, y la Ley que Regula la
Relación Administrativa de los Miembros de las
Instituciones Policiales del Estado de Baja California, sin
variar ni suprimir la aplicabilidad de la Ley del Servicio
Civil; y, en los principios generales del derecho
consignados en las referidas leyes abrogadas.
Sostiene que el estar sujeto a las necesidades
del servicio, no significa que no se tenga derecho a una
remuneración económica, sino únicamente que debe estar
a disposición de los mandos superiores, lo cual no implica
que quede en calidad de esclavo, sin derecho alguno, a
capricho de la autoridad.
Reitera que aun cuando la relación entre el
miembro de la Institución Policial sea administrativa y no
laboral, aquél cuenta con derecho a condiciones de
SENTENCIA DE PLENO EXP: 1221/2011 S.S. PÁGINA 36
servicio de naturaleza social, igual a los que guardan
relación laboral, como son, derecho a una jornada de
servicio no ilimitada, a una remuneración económica por
ese servicio, a descanso semanal y periódico, entre otros
que son de igual naturaleza social, a los que goza
cualquier prestador de servicios de la iniciativa pr ivada o
del sector público.
Expone que los ordenamientos legales que
regulaban hasta el veintiuno de agosto de dos mil nueve,
a los miembros de las instituciones policiales de Baja
California, eran la Ley de Seguridad Pública y Bases de
Coordinación para el Estado, y Ley que Regula la Relación
Administrativa de los Miembros de las Instituciones
Policiales del Estado, que en la referida fecha se publicó
la Ley de Seguridad Pública para el Estado de Baja
California, que los abrogó.
Que esta última establece en su numeral 131,
que el titular del Poder Ejecutivo y los Ayuntamientos, en
sus respectivos ámbitos de competencia, reglamentarán
las condiciones del servicio de los miembros, consistentes
en:
-Tiempo de prestación del servicio, que define
como el lapso durante el cual el miembro se encuentra a
disposición de la institución policial o dependencia, a fin
de atender y cumplir, de manera directa con el ejercicio
de la función de seguridad.
-Remuneración, que es la retribución económica
que recibe el miembro con motivo de la prestación del
servicio, que será acorde con la calidad y riesgo de las
funciones en sus rangos y puestos respectivos, así como
con las misiones que cumplan, que no podrá ser
disminuida durante el ejercicio de su encargo.
-Días de descanso semanal y periódicos, que es
el tiempo durante el cual el miembro no se encuentra
obligado a prestar el servicio, que el descanso periódico
sería fijado en forma proporcional a la antigüedad, con el
goce de los derechos que la propia ley otorgaba.
SENTENCIA DE PLENO EXP: 1221/2011 S.S. PÁGINA 37
Que en su artículo 132, prevé que además de lo
que establezcan otros ordenamientos legales, los
miembros tendrán derecho a percibir una remuneración
por la prestación efectiva del servicio y acorde a las
características del mismo; a percibir, en su caso, una
retribución económica extraordinaria a la remuneración
que le corresponda por la prestación del servicio en
determinada comisión, la cual sería otorgada únicamente
durante el periodo de la misma; que la retribución
económica extraordinaria, no formará parte de la
remuneración que le corresponda por la prestación del
servicio habitual, y que sería establecida de conformidad
con la disponibilidad presupuestal asignada para ese
rubro, así como la disponibilidad de horario, funciones
desempeñadas y el grado jerárquico del miembro; y a
prestar el servicio por el tiempo establecido en las
condiciones del mismo.
Afirma que las disposiciones vigentes son
exactamente igual a las abrogadas, en relación con la
jornada de servicio y días de descanso semanal y
periódico, por lo que considera que por igualdad jurídica
sustancial y ante la omisión de las autoridades de expedir
la reglamentación correspondiente, debe aplicarse la Ley
del Servicio Civil del Estado, en lo que respecta a las
prestaciones de carácter social que reclama, pues no debe
dejarse al arbitrio de las autoridades el establecimiento o
fijación de la jornada de servicio.
De lo que concluye que si las leyes abrogadas
contenían la aplicabilidad de forma directa de la Ley de
Servicio Civil, al retomar la Ley de Seguridad Pública, en
forma idéntica y sustancial, lo relativo a las condiciones
del servicio y sus respectivos derechos, se hace patente
que fue voluntad del legislador y sigue siendo, el que se
apliquen las disposiciones del primero de los c itados
ordenamientos, en lo concerniente a las condiciones de
servicio y sus respectivos derechos, dado que no los
varían ni suprimen.
Finalmente, sostiene que la aplicabilidad de la
Ley del Servicio Civil, tiene sustento, además de en la
SENTENCIA DE PLENO EXP: 1221/2011 S.S. PÁGINA 38
interpretación histórica, en los principios generales del
derecho, de conformidad con el artículo 14 constitucional;
que la interpretación contraria implica una contravención
al principio de progresividad, contenido en los tratados
internacionales en materia de derechos humanos y en el
artículo 1 Constitucional.
SEPTIMO.- Puntos de litigio en relación al fondo
del asunto.
I.-Cuestiones de Derecho.
De lo antes reseñado, se advierte que la litis se
constriñe en determinar si es procedente el pago de jornada
extraordinaria que solicitó el actor al desempeñarse como miembro
de una institución policial, no obstante la relación jurídica de
naturaleza administrativa que existe entre los elementos de las
instituciones policiales y el Estado.
Los argumentos expuestos por el actor recurrente
son parcialmente fundados, pero inoperantes para variar el
sentido de la sentencia recurrida.
Es infundado el argumento del actor, mediante el
cual alega que tiene derecho a las prestaciones que reclama
conforme a lo dispuesto en la Ley del Servicio Civil de los
Trabajadores al Servicio del Estado, Municipios e Instituciones
Descentralizadas de Baja California, en virtud de que dicha norma
regula la relación laboral de los trabajadores al servicio del Estado
de Baja California, y conforme a lo dispuesto en el artículo 123,
Apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, de subsecuente inserción, los miembros de las
Instituciones Policiales se regirán por sus propias leyes, lo cual
significa que tienen una relación administrativa con el Estado y, en
consecuencia, no están sujetos al régimen laboral que contempla
el Apartado B del artículo 123 en cita que establece las garantías
mínimas para los trabajadores al servicio del Estado.
“ARTÍCULO 123.-Toda persona tiene derecho al trabajo digno y
socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley.
SENTENCIA DE PLENO EXP: 1221/2011 S.S. PÁGINA 39
El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, los cuales regirán:
… B.-Entre los Poderes de la Unión y sus trabajadores:
… XIII.-Los militares, marinos, personal del servicio exterior,
agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las
instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes. Los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de
las instituciones policiales de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen
para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad
jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás
prestaciones a que tengan derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o
medio de defensa que se hubiere promovido. …”
Conforme a la ejecutoria de amparo que se
cumplimenta, así como en las consideraciones expuestas en
la ejecutoria del amparo directo 634/2016, se reitera lo que
no fue materia de concesión; por consiguiente, como lo
resolvió el Tribunal de Amparo, son fundados los
argumentos del recurrente, mediante los cuales hace valer que
la Sala de conocimiento se equivocó al establecer que el artículo
123, Apartado B, fracción XIII, antes transcrito, contiene una
restricción de la aplicación de los derechos sociales de los
trabajadores a los miembros de las instituciones policiales.
En efecto, del precepto constitucional antes transcrito
no se advierte que el constituyente haya prohibido que a los
miembros de las instituciones policiales se les reconozcan derechos
que tienen otros trabajadores, lo que la norma suprema prevé,
entre otras situaciones, es que los miembros de las instituciones
policiales se regirán por sus propias disposiciones, lo que de
manera alguna implica una restricción, ya que no se indica
expresamente prohibición o impedimento, sólo pone de manifiesto
que excluye a los servidores públicos que se indican de la
aplicación de los lineamientos establecidos en el Apartado B, en el
que se regulan las relaciones de los trabajadores al servicio del
Estado.
Es acertado lo alegado por el recurrente, en el
sentido de que la Sala de conocimiento indebidamente establece
que el actor no tiene derecho a pago de tiempo extraordinario por
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la prestación del servicio, debido a que los artículos 131 y 132 de
la Ley de Seguridad Pública del Estado de Baja California, en los
que se prevén las condiciones del servicio y los derechos de los
miembros de las instituciones policiales no contemplan jornadas
con una duración determinada y, en consecuencia, tampoco
regulan el supuesto de un aumento en las horas de las jornadas
que se contemplan en las condiciones del servicio.
Los artículos 131 y 132 de la Ley de Seguridad Pública
del Estado de Baja California establecen lo siguiente:
"ARTÍCULO 131.- El titular del Poder Ejecutivo y los Ayuntamientos del Estado, en sus respectivos ámbitos de competencias, reglamentarán las condiciones del servicio de los Miembros, consistentes
en:
I.- Tiempo de la prestación del servicio: Es el lapso durante el cual el Miembro se encuentra a disposición de la Institución Policial o Dependencia a fin de atender y cumplir, de manera directa con el
ejercicio de la función de seguridad; (…)
III.- Días de descanso, semanal y periódicos: Es el tiempo durante el cual el Miembro no se encuentra obligado a prestar el servicio. El descanso periódico será fijado en forma proporcional a la
antigüedad, con el goce de los derechos que le otorga esta Ley; (...)"
"ARTÍCULO a 132.- Los Miembros, además de lo previsto por
otros ordenamientos legales, tendrán los siguientes derechos:
I.- Percibir una remuneración por la prestación efectiva del
servicio y acorde a las características del mismo; II.- En su caso, percibir una retribución económica extraordinaria
a la remuneración que le corresponda por la prestación del servicio en
determinada comisión, la cual será otorgada únicamente durante el periodo de la misma;
La retribución económica extraordinaria, no formará parte de la
remuneración que le corresponda por la prestación del servicio habitual
y será establecida de conformidad con la disponibilidad presupuestal asignada para este rubro, así como la disponibilidad de horario,
funciones desempeñadas y el grado jerárquico del Miembro; (…) VIII.- Prestar el servicio por el tiempo establecido en las
condiciones del mismo; (…)
XII.- Ser sujetos de las condiciones del servicio, que señala el artículo anterior."
Del contenido del artículo 123, Apartado B, fracción
XIII, Constitucional, como ya se expuso, establece que los
miembros de las instituciones policiales se regirán por sus propias
leyes y la Ley de Seguridad Pública del Estado en sus artículos 131
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y 132 antes transcritos, regulan las condiciones del servicio para
los elementos policiales del Estado de Baja California, en lo que
interesa, el tiempo de la prestación del servicio, remuneración,
días de descanso semanal y periódicos; sin embargo, sólo las
conceptualiza, sin que a la fecha se hayan reglamentado dichas
condiciones por parte de los ayuntamientos del Estado, así como
del Poder Ejecutivo.
La falta de regulación expresa y pertinente de dichas
condiciones del servicio no deben llegar a determinar la
inexistencia de tiempo delimitado de prestación del servicio de los
elementos policiales, como lo expone la Sala de conocimiento, esto
es, la falta de regulación expresa respecto del lapso durante el
cual el miembro policial se encuentra a disposición de la institución
policial, no sugiere la ausencia de un límite de prestación de dicho
servicio.
Lo anterior, en razón de que el artículo 131 en cita, en
su fracción I, reconoce como condición del servicio de los
miembros de las instituciones policiales el relativo al tiempo de la
prestación del servicio, por lo que no se puede desconocer esa
condición.
La omisión de regulación de la mencionada condición
del servicio por parte del Ayuntamiento de Tijuana implica que
ante la inexistencia de una regla específica, se deben atender los
parámetros constitucionales generales de garantías mínimas en
materia de jornada de trabajo, entendida en el sentido amplio,
esto es, tiempo que se está a disposición de otro para la
realización de un trabajo o servicio.
La exclusión constitucional a los miembros de las
instituciones policiales de no estar sujetos al régimen que
contempla el Apartado B, del artículo 123 de la Constitución
Federal para los trabajadores al servicio del Estado, no tiene el
alcance de eliminar los derechos humanos que la propia
constitución consagra a favor de los mexicanos, por lo que la
circunstancia de que la Constitución Federal haya prescrito que se
regirán por sus propias leyes significa que dichas leyes deben velar
por los derechos mínimos de quienes prestan sus servicios, según
convenga a su naturaleza.
Considerar que los miembros de las instituciones
policiales no cuentan con una duración determinada del servicio
que prestan, llevaría a determinar que la temporalidad de la
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prestación de la función de seguridad es por veinticuatro horas, ya
que sólo así se explica lo resuelto por la Sala de conocimiento, en
el sentido de que el tiempo de la prestación del servicio de los
elementos policiales es indeterminada y que no gozan de la
prerrogativa de pago de tiempo extraordinario.
Establecer que la temporalidad de la prestación del
servicio de los policías es de veinticuatro horas, todos los días,
sería inviable atendiendo a la naturaleza humana, pues el
desempeño de la función que desempeñan en esas condiciones les
impediría disfrutar del tiempo suficiente para reposar, comer,
reponer energías y tener sano esparcimiento en compañía de su
familia, derechos fundamentales que se prevén en el artículo 4º. Y
123 de la Constitución nacional, que disponen que el trabajo debe
ser digno y socialmente útil.
Por lo anterior, si el artículo 123, Apartado B, fracción
XIII, antes citado, establece que los miembros de las instituciones
policiales se regirán por sus propias leyes y la Ley de Seguridad
Pública del Estado de Baja California, la cual es la norma aplicable,
y ésta prevé las condiciones del servicio de los elementos
policiales, entre otros, el tiempo de la prestación del servicio,
remuneración, días de descanso semanal y periódicos, y siendo
que dichas condiciones deben de ser reglamentadas y ni el Estado
ni el Ayuntamiento de Tijuana los ha reglamentado, se estima que
debe hacerse efectivo el derecho que solicita el actor mediante la
aplicación de normas constitucionales y legales que por analogía
resulten aplicables, sin que ello implique aplicación supletoria de
normas de naturaleza laboral.
Así, para no hacer nugatorios los derechos de la parte
actora se recurre al propio artículo 123 Constitucional, como
sistema normativo, a fin de determinar si existen supuestos que,
por analogía, al caso resulten idóneos para determinar las
condiciones del servicio en cuanto a tiempo de la prestación del
servicio y días de descanso.
Por consiguiente, se aplica al caso lo dispuesto en el
apartado A, del artículo 123 Constitucional, que regula las
relaciones de trabajo de manera general y del que se advierte que
en sus fracciones I y IV, se establecen los supuestos análogos a
los que menciona el artículo 131 de la Ley de Seguridad Pública del
Estado como condiciones del servicio de los miembros de las
instituciones policiales.
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Se transcribe el artículo 123, Apartado A, fracciones I y
IV, de la Constitución Nacional:
"Artículo. 123.- Toda persona tiene derecho al trabajo digno y
socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley.
El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes
deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán: A.- Entre los obreros, jornaleros, empleados domésticos,
artesanos y de una manera general, todo contrato de trabajo: I.- La duración de la jornada máxima será de ocho horas.
(…)
IV.- Por cada seis días de trabajo deberá disfrutar el operario de un día de descanso, cuando menos.
(…)”
Las fracciones I y IV del Apartado A, del artículo 123
Constitucional establecen la duración de la jornada máxima del
trabajador, así como la temporalidad de descanso; por su parte la
Ley de Seguridad Pública del Estado de Baja California indica como
condiciones del servicio, el tiempo de la prestación del servicio,
consistente en el lapso el cual el miembro se encuentra a
disposición de la institución policial, así como días de descanso,
semanal y periódicos, que constituye el tiempo en el cual el
miembro no se encuentra obligado a prestar el servicio.
La duración de la jornada máxima y temporalidad de
descanso del trabajador que prevé la Constitución Federal, son
conceptos análogos al tiempo de la prestación del servicio y días
de descanso, semanal y periódicos, que como condiciones se
establecen en la Ley de Seguridad Pública, por lo que al no existir
norma reglamentaria que determine el tiempo de la prestación del
servicio de los miembros de seguridad pública, ni de días de
descanso se aplica por analogía las fracciones I y IV del Apartado
A, del artículo 123 Constitucional, en las que se precisa la
temporalidad de las mencionadas hipótesis.
La delimitación de la jornada de trabajo se erige como
derecho de rango constitucional y un derecho social que no puede
ser desconocido por la autoridad so pretexto de que en la
legislación especial no se establece una duración determinada, por
ende, tampoco tiempo de servicio extraordinario; puesto que lo
que pretende la norma constitucional es proteger los derechos
inherentes del empleado, limitando al empleador en sus relaciones
con ellos, asimismo, el mejoramiento del nivel de vida de éstos y
sus familiares al adoptar bases mínimas de seguridad social.
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La Segunda Sala de nuestro más alto Tribunal en la
jurisprudencia 18/2012, reconoció que los miembros de las
instituciones policiales tienen derecho al pago de las prestaciones
relativas a vacaciones, prima vacacional y aguinaldo, en el
supuesto de separación, cese, remoción o baja injustificada; ello,
aun cuando sean de naturaleza laboral, pues se advierte, que con
ello se pretende proteger los derechos mínimos de los servidores
públicos.
La Jurisprudencia en cita, es consultable en el
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro VI, marzo
de 2012, Tomo 1, visible en la página 635, Materia Constitucional,
de la Décima Época, con registro electrónico, del rubro y texto:
SEGURIDAD PÚBLICA. PROCEDE OTORGAR AL MIEMBRO DE
ALGUNA INSTITUCIÓN POLICIAL, LAS CANTIDADES QUE POR CONCEPTO DE VACACIONES, PRIMA VACACIONAL Y AGUINALDO PUDO PERCIBIR DESDE EL MOMENTO EN QUE SE CONCRETÓ SU
SEPARACIÓN, CESE, REMOCIÓN O BAJA INJUSTIFICADA Y HASTA AQUEL EN QUE SE REALICE EL PAGO DE LAS DEMÁS
PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO, SIEMPRE QUE HAYA UNA CONDENA POR TALES CONCEPTOS. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis 2a. LX/2011, de
rubro: "SEGURIDAD PÚBLICA. INTERPRETACIÓN DEL ENUNCIADO 'Y DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO', CONTENIDO EN EL
ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL
DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008.", sostuvo que el referido enunciado demás prestaciones a que tenga derecho", forma parte de la
obligación resarcitoria del Estado y debe interpretarse como el deber de pagar la remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios,
retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía el servidor público por la prestación
de sus servicios, desde que se concretó su separación, cese, remoción o baja injustificada, y hasta que se realice el pago correspondiente. En ese sentido, dado que las vacaciones, la prima vacacional y el aguinaldo son
prestaciones que se encuentran comprendidas dentro de dicho enunciado, deben cubrirse al servidor público, miembro de alguna
institución policial, las cantidades que por esos conceptos pudo percibir desde el momento en que se concretó la separación, cese, remoción o baja injustificada, y hasta que se realice el pago de las demás
prestaciones a que tenga derecho, siempre y cuando haya una condena por aquellos conceptos, ya que sólo de esa manera el Estado puede
resarcirlo de manera integral de todo aquello de lo que fue privado con motivo de la separación.
Asimismo, la propia Suprema Corte de Justicia de la
Nación realizó similar ejercicio al que se propone en el presente
fallo, al resolver los amparos directos en revisión 2401/2015,
2564/2015, 106/2016, 5858/2015, y 5860/2015, en relación con
SENTENCIA DE PLENO EXP: 1221/2011 S.S. PÁGINA 45
la figura de la indemnización de los miembros de las instituciones
policiales, en los que destacó que en una nueva reflexión
abandonaba los criterios sustentados con anterioridad, que allí
precisó, vinculados con el tema analizado, a virtud que la nueva
interpretación era progresiva en beneficio de la persona,
cumpliendo con ello el mandato establecido en el artículo 1,
párrafo tercero, de la Constitución Federal.
Los que dieron vida jurídica a la Jurisprudencia
198/2016, consultable en el Semanario Judicial de la Federación,
Materia Constitucional, con registro electrónico 2013440, de la
Décima Época, del rubro y texto siguientes:
SEGURIDAD PÚBLICA. LA INDEMNIZACIÓN PREVISTA EN EL
ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS, COMPRENDE EL PAGO DE 3 MESES DE SUELDO Y DE 20 DÍAS POR CADA AÑO LABORADO [ABANDONO DE LAS TESIS DE JURISPRUDENCIA 2a./J. 119/2011 Y AISLADAS
2a. LXIX/2011, 2a. LXX/2011 Y 2a. XLVI/2013 (10a.) (*)]. En una nueva reflexión, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación abandona el criterio contenido en las tesis indicadas, al estimar que conforme al artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el
Constituyente otorgó a favor de los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, el
Distrito Federal, los Estados y los Municipios, el derecho al pago de una indemnización en el caso de que, a través de una resolución emitida por autoridad jurisdiccional competente, se resuelva que su separación o
cualquier vía de terminación del servicio de la que fueron objeto resulta injustificada; ello, para no dejarlos en estado de indefensión al existir
una prohibición absoluta de reincorporarlos en el servicio. Además, de la propia normativa constitucional se advierte la obligación del legislador secundario de fijar, dentro de las leyes especiales que se emitan a nivel
federal, estatal, municipal o en el Distrito Federal, los montos o mecanismos de delimitación de aquellos que, por concepto de
indemnización, corresponden a los servidores públicos ante una terminación injustificada del servicio. Ahora bien, el derecho indemnizatorio debe fijarse en términos íntegros de lo dispuesto por la
Constitución Federal, pues el espíritu del Legislador Constituyente, al incluir el apartado B dentro del artículo 123 constitucional, fue reconocer
a los servidores públicos garantías mínimas dentro del cargo o puesto que desempeñaban, sin importar, en su caso, la naturaleza jurídica de la relación que mediaba entre el Estado -en cualquiera de sus niveles- y el
servidor; por tanto, si dentro de la aludida fracción XIII se establece el derecho de recibir una indemnización en caso de que la separación,
remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fuere injustificada y, por su parte, en las leyes especiales no se prevén
los mecanismos suficientes para fijar el monto de ese concepto, es inconcuso que deberá recurrirse a lo dispuesto, como sistema normativo integral, no sólo al apartado B, sino también al diverso apartado A,
ambos del citado precepto constitucional; en esa tesitura, a fin de determinar el monto indemnizatorio a que tienen derecho los agentes
del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales, debe recurrirse a la fracción XXII del apartado A, que
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consigna la misma razón jurídica que configura y da contenido a la diversa fracción XIII del apartado B, a saber, el resarcimiento de los
daños y perjuicios ocasionados por el patrón particular o el Estado ante la separación injustificada y sea la ley o, en su caso, la propia
Constitución, la que establezca la imposibilidad jurídica de reinstalación. Bajo esas consideraciones, es menester precisar que la hipótesis normativa del artículo 123, apartado A, fracción XXII, que señala que "la
ley determinará los casos en que el patrono podrá ser eximido de la obligación de cumplir el contrato, mediante el pago de una
indemnización", deja la delimitación del monto que por concepto de indemnización deberá cubrirse al trabajador a la ley reglamentaria, constituyéndose en el parámetro mínimo que el patrón pagará por el
despido injustificado y, más aún, cuando se le libera de la obligación de reinstalar al trabajador al puesto que venía desempeñando; por tanto, si
la ley reglamentaria del multicitado apartado A, esto es, la Ley Federal del Trabajo, respeta como mínimo constitucional garantizado para efectos de la indemnización, el contenido en la fracción XXII del
apartado A en su generalidad, empero, prevé el pago adicional de ciertas prestaciones bajo las circunstancias especiales de que es la
propia norma quien releva al patrón de la obligación de reinstalación -cumplimiento forzoso del contrato- aun cuando el despido sea
injustificado, se concluye que, a efecto de determinar el monto que corresponde a los servidores públicos sujetos al régimen constitucional de excepción contenido en el artículo 123, apartado B, fracción XIII,
segundo párrafo, de la Carta Magna, resulta aplicable, como mínimo, el monto establecido en el diverso apartado A, fracción XXII, y los
parámetros a los que el propio Constituyente refirió al permitir que fuese la normatividad secundaria la que los delimitara. En consecuencia, la indemnización engloba el pago de 3 meses de salario y 20 días por cada
año de servicio, sin que se excluya la posibilidad de que dentro de algún ordenamiento legal o administrativo a nivel federal, estatal, municipal o
del Distrito Federal existan normas que prevean expresamente un monto por indemnización en estos casos, que como mínimo sea el anteriormente señalado, pues en tales casos será innecesario acudir a la
Constitución, sino que la autoridad aplicará directamente lo dispuesto en esos ordenamientos.
Conforme a lo anterior, al prever el artículo 123,
apartado B, fracción XIII, Constitucional, que los miembros de las
instituciones policiales se regirían por sus propias leyes, pone de
relieve el reconocimiento y la protección de los derechos que se
erijan precisamente en las leyes especiales; de ahí, que si la Ley
de Seguridad Pública del Estado de Baja California, en sus artículos
131 y 132, que prevé las condiciones del servicio — constriñendo a
los ayuntamientos y poder ejecutivo a fijar los lineamientos en la
reglamentación que corresponda—, y los derechos de los
miembros de las instituciones policiales, entre los que se
encuentran el tiempo de la prestación del servicio y días de
descanso, semanal y periódicos, es inconcuso que constituyen
derechos reconocidos constitucionalmente; por lo que al no
haberse reglamentado las condiciones del servicio de los
miembros, como lo es el lapso durante el cual se encuentren a
disposición de la institución policial a fin de atender y cumplir, de
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manera directa con el ejercicio de la función de seguridad, así
como el tiempo durante el cual no se encuentran obligados a
prestar el servicio, es que para no hacer nugatorio esos derechos
reconocidos Constitucionalmente, habrá de recurrirse, para su
aplicación, a la diversa disposición de la ley suprema, esto es, a
sus fracciones I y IV apartado A del artículo 123, por prever
conceptos análogos a los antes mencionados, en los que además
se contemplan de manera precisa las temporalidades de esas
hipótesis.
De ahí, que al disponer la fracción I, del apartado A del
artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, que la duración máxima de la jornada diaria ordinaria
será de ocho horas, tenemos que a la semana se deben laborar
cuarenta y ocho horas semanales, entonces habrá de considerarse
como tiempo máximo para la prestación del servicio de seguridad
pública por parte del recurrente, siendo un derecho mínimo
constitucionalmente reconocido.
Es decir, cuarenta y ocho horas a la semana máximo de
servicio en la función de seguridad, en cualquiera de las
modalidades que se justifiquen a razón de la naturaleza del
servicio prestado, por lo que la prolongación de ese tiempo habrá
de considerarse como tiempo extraordinario.
De todo lo anterior, es que se considera fundado el
agravio en estudio, en el que el actor alega la existencia de un
tiempo delimitado en el ejercicio de la función de seguridad
pública, el cual debe ser respetado por el empleador, que en el
caso, como se precisó con anterioridad, es el de máximo cuarenta
y ocho horas semanales y, que el tiempo de servicio excedente
debe considerarse como tiempo de servicio extraordinario.
Por consiguiente, respecto a la prestación del
servicio que realizó el actor en el horario de doce horas de
servicio por doce horas de descanso, por el periodo de
agosto de dos mil seis a enero de dos mil siete y diciembre
de dos mil siete, en caso de que haya quedado acreditado en el
juicio que prestó el servicio en la jornada que indica en el escrito
de solicitud que generó la negativa ficta impugnada, pudiera
constituir tiempo extraordinario, ya que si el actor laboró doce
horas los siete días a la semana, daría un total de ochenta y cuatro
horas laboradas, que son superiores a las cuarenta y ocho horas
que como límite máximo debe prestar el servicio a la semana.
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II.- Cuestiones de Hecho.
En términos de la ejecutoria de amparo que se
cumplimenta, enseguida se procede a resolver si quedaron
acreditados en el juicio los hechos que actualizan el
derecho del actor a recibir el pago de horario extraordinario
en los periodos de agosto de dos mil seis a enero de dos mil
siete y diciembre de dos mil siete, en razón de que conforme a
lo dispuesto en el artículo 277 del Código de Procedimientos Civiles
del Estado de Baja California, aplicado supletoriamente con
fundamento en el artículo 30 de la Ley del Tribunal aplicable, el
actor debe probar los hechos constitutivos de su acción y el reo los
de sus excepciones.
Lo anterior, en razón de que, si bien en el presente fallo
se determinó que el actor en su carácter de miembro de una
institución policial, conforme a lo dispuesto en el artículo 123,
Apartado A, fracción I, de la Constitución Federal, tiene derecho a
un tiempo delimitado en el ejercicio de la función de seguridad y,
que dicho tiempo consiste en cuarenta y ocho horas a la semana
máximo de servicio en la función, por lo que la prolongación de
ese tiempo habrá de considerarse como jornada extraordinaria;
cierto es que para estar en condiciones de aplicar las
consecuencias jurídicas de una norma es necesario que los hechos
de la causa de pedir encuadren en el supuesto o hipótesis de dicha
norma.
Es decir, conforme a lo dispuesto en el artículo 277 del
Código de Procedimientos Civiles del Estado, aplicado
supletoriamente a la ley que rige a este Tribunal, en el juicio
deben probarse los hechos que directamente dan sustento a la
pretensión que se persigue de conformidad con la acción
intentada; en el caso, la parte actora pretende que se le paguen
las horas extraordinarias que, a su juicio, prestó en el servicio en
un horario de doce horas de servicio por doce horas de descanso
en el periodo del cuatro de agosto de dos mil seis a enero de dos
mil siete y diciembre de dos mil siete, por lo que a fin de que
proceda su pretensión de fondo debe quedar acreditado en el
juicio el periodo y el horario que afirma el actor en su demanda
presto el servicio de seguridad.
SENTENCIA DE PLENO EXP: 1221/2011 S.S. PÁGINA 49
Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis sustentada por el
Cuarto tribunal Colegiado del Quinto Circuito.
ACCIÓN. SI EL ACTOR NO PRUEBA SU PROCEDENCIA DEBE ABSOLVERSE AL DEMANDADO AUN CUANDO ÉSTE
NO HAYA OPUESTO EXCEPCIÓN ALGUNA (LEY DEL SERVICIO CIVIL PARA EL ESTADO DE SONORA).
De la interpretación sistemática de los artículos 115 de la Ley del Servicio Civil para el Estado de Sonora y 873 de la Ley
Federal del Trabajo, de aplicación supletoria, se advierte que mientras el primero establece las formalidades que debe reunir
la contestación de la demanda, el segundo prevé como sanción para el caso de que el demandado no la efectúe, el tenerla por contestada en sentido afirmativo y por perdido el derecho de
ofrecer pruebas, si no concurre a la audiencia. De conformidad con lo anterior, si bien el hecho de que se tenga por contestada
una demanda en sentido afirmativo implica, entre otras cosas, tener por confesados los hechos aducidos en ella; empero, esa presunción de certeza no tiene el alcance de estimar probada la
acción ejercida si no se actualizan los presupuestos de ésta, porque es obligación del tribunal examinar si tales hechos
acreditan la existencia de dicha acción y, por tanto, si el actor tiene derecho a las prestaciones reclamadas, pues atento al principio procesal de que al actor corresponde probar los
presupuestos constitutivos de su acción y a la parte reo aquellos que la extingan, impidan o modifiquen; resulta evidente que si
el actor no prueba los presupuestos de su acción debe absolverse al demandado, aun cuando éste no hubiese opuesto excepción alguna. Novena Época, Registro: 176613, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tesis Aislada
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXII, Diciembre de 2005, Materia(s): Laboral, Tesis: V.4o.1 L, Página: 2597.
Así, este Tribunal se encuentra obligado a verificar con
las probanzas que obran en autos si han quedado acreditados los
hechos base de la pretensión del actor, ya que, de no ser así, no
es dable jurídicamente deducir la correlativa obligación de la
autoridad a cumplir con la pretensión hecha valer en juicio.
Veamos, la parte actora en su escrito de demanda en el
capítulo de hechos manifestó lo siguiente:
“V.- HECHOS QUE DAN MOTIVO DE LA DEMANDA.-
Único.- En fecha 24 de febrero de 2011 presenté escrito ante la
Oficialía Mayor del Ayuntamiento de Tijuana solicitando el pago de horas extras.
En dicho escrito se solicita el pago de horas extraordinarias generadas por la prestación de mis servicios, que en obvio de repeticiones innecesarias y ociosas solicito se tenga el mismo
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por reproducido en este apartado como si a la letra se insertase,
para los efectos legales correspondientes.”
En vista de que el hecho único del actor remite a los
hechos expuestos en su escrito al que recayó la negativa ficta, se
transcribe a continuación (foja 5 y 6).
“OFICIALIA MAYOR DEL AYUNTAMIENTO
DE TIJUANA. PRESENTE.
**********, en mi carácter de Agente de la Policía de Tijuana,
señalando como domicilio el ubicado en ********** de esta Ciudad y
autorizando para que las reciba a mi nombre al ********** y a la
Pasante en Derecho **********, con fundamento en lo dispuesto en
los artículos 23, 24, 25 y 26 de la Ley del Servicio Civil de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado, Municipios e Instituciones Descentralizadas de Baja California, expongo:
Que por este ocurso vengo a solicitar me sea cubierto el pago de
las horas extras a que tengo derecho, computadas a partir desde mi ingreso a la Policía Municipal de Tijuana (4 de agosto de 2006) a la fecha, y las que se sigan generando hasta el correspondiente pago, ya
que desde mi ingreso a la citada corporación policial desempeñe mis servicios en jornadas que exceden las 35 horas semanales, generándose
así, invariablemente, horas extras cada semana, toda vez que excede de las citadas 35 horas que marca la ley referida en el párrafo que
antecede como jornada ordinaria máxima. Es menester señalar que desde el año de mi ingreso, en el mes
de Agosto de 2006 al mes de enero de 2007 tenía la jornada de 12 horas de servicio por 12 de descanso, de febrero del 2007 a junio de
2007 tenía la jornada de 8 horas de servicio diarias con un día de descanso entre semana, del mes de julio de 2007 al mes de agosto de 2007 tenía una jornada conocida como 12 horas por 24 esto es 12 horas
de servicio por 24 horas de descanso, del mes de septiembre de 2007 al mes de noviembre de 2007 tenía la jornada de 8 horas de servicio
diarias con un día de descanso, entre semana, en el mes de diciembre del 2007 tenía la jornada de 12 horas de servicio por 12 de descanso, en el mes de enero y febrero de 2008 tenía la jornada de 8 horas de
servicio diarias con un día de descanso, entre semana, de marzo del 2008 a la fecha tengo una jornada de 12 de servicio por 24 horas de
descanso. Como se advierte, según consta en los archivos de esta
Dependencia (por ser a quien corresponda realizar los pagos de las prestaciones de ley previo cálculo con apoyo en las documentales
correspondientes), la jornada de trabajo desempeñada por el suscrito desde mi ingreso a la fecha a la Policía Municipal de Tijuana siempre ha excedido de la prevista por la Ley del Servicio Civil de los Trabajadores
de los Poderes del Estado, Municipios e Instituciones descentralizadas de Baja California.
De igual forma solicito el pago de las primas sabatinas y
dominicales así como de los correspondientes a los días de descanso
obligatorio, desde mi ingreso a la fecha, y las que se sigan generando,
SENTENCIA DE PLENO EXP: 1221/2011 S.S. PÁGINA 51
siendo menester indicar que de las constancias y documentos relativos a los días laborados por el suscrito se encuentran en esta Oficialía Mayor
de Gobierno por ser la que efectúa el control, calculo y pago de las prestaciones económicas y sueldos de los servidores Públicos de la
Administración Pública de conformidad con la normatividad municipal de Tijuana. Asimismo, solicito copias certificadas de las constancias y documentos relativos a los días laborados de referencia.
(…)”
En lo que interesa, de los hechos expuestos por el actor,
antes transcritos, tenemos que el actor afirmó lo siguiente:
-Que ingreso a la Policía Municipal de Tijuana el cuatro de
agosto de dos mil seis.
-Que del cuatro de agosto de dos mil seis al mes de enero
de dos mil siete y en el mes de diciembre de dos mil siete su jornada
era de 12 horas de servicio por 12 horas de descanso.
-Que las constancias y documentos relativos a los días
laborados por el actor se encontraban con el Oficial Mayor del
Ayuntamiento de Tijuana (demandado en el juicio) por ser la autoridad
que efectuaba el control, cálculo y pago de las prestaciones económicas
y sueldos de los servidores públicos del Ayuntamiento de Tijuana.
Por su parte, la autoridad demandada, al dar contestación a
la demanda, respecto al hecho de la presentación del escrito y los
hechos antes reseñados, manifestó que ni los afirmaba, ni los negaba,
por no ser hechos propios, se transcribe la parte que interesa:
“UNICO.-El acto de la presentación del escrito a que se refiere el
correlativo, ni lo afirmo ni lo niego por no ser hecho propio.”
Asimismo, la autoridad demandada negó que fuera la
autoridad que tenía las constancias y documentos que contienen los
días y horarios en los que prestó el servicio, ya que señaló que la parte
actora prestaba el servicio ante una autoridad diversa, por lo que la
Secretaria de Seguridad Pública era la autoridad que contaba con el
expediente personal de todos los elementos policiales, así como las
listas de asistencia, foja 24.
La autoridad al manifestar que ni afirma, ni niega los hechos
expuestos en la demanda (escrito de solicitud antes reseñados), no los
admite, por lo que se deben tener por controvertidos.
Al estar controvertidos por la autoridad los hechos que
sustentan la pretensión del actor, se debe establecer a quien le
corresponde la carga de probarlos.
SENTENCIA DE PLENO EXP: 1221/2011 S.S. PÁGINA 52
Como se expuso, conforme a lo dispuesto en el artículo 277
del Código de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria, al actor le
corresponde la carga de probar los hechos constitutivos de su
pretensión, en aras de su interés a que se le reconozca el derecho que
se autoatribuye.
Para acreditar sus hechos, la parte actora en el escrito de
demanda, ofreció las siguientes probanzas:
1.-Documental consistente en copia fotostática, consistente
en oficio ********** de fecha doce de marzo de dos mil nueve,
mediante el cual el Director General de Policía y Tránsito Municipal de
Tijuana comunica al actor que con fecha diecisiete de marzo de dos mil
nueve se le ratificó su comisión en Zona Centro Sector 1, foja 7.
2.-Documental, consistente en copia fotostática de recibo de
sueldo con pago electrónico del Ayuntamiento de Tijuana, que contiene
datos respecto a las percepciones que recibió el actor del nueve al
veintidós de abril de dos doce, foja 8.
3.-Informe de Autoridad a cargo de la Oficialía Mayor de
Gobierno respecto a las constancias y documentos relativos a los días
en los que prestó el servicio en el periodo y horarios expuestos en su
demanda, foja 2.
Valoración de las probanzas antes reseñadas.
En relación a la indicada con el número 1, con fundamento
en el artículo 414 del Código de Procedimientos Civiles del Estado, de
aplicación supletoria a la materia, al ser una copia fotostática, se le
concede valor de indicio en relación a los hechos que en ella se
contiene, relativos a que el doce de marzo de dos mil nueve el Director
General de Policía y Tránsito Municipal le comunicó al actor que se le
ratifico su comisión en Zona Centro Sector 1.
En relación a los hechos relativos a la pretensión del actor,
consistentes en que el actor ingresó a laborar el cuatro de agosto de
dos mil seis y, que a partir de esa fecha al mes de enero de dos mil
siete y a diciembre de dos mil siete prestó el servicio en un horario de
doce horas de servicio por doce horas de descanso, dicha probanza no
aporta dato alguno para demostrar el mencionado hecho.
Por lo que respecta a la probanza indicada en el punto 2,
con fundamento en el artículo 414 del Código de Procedimientos Civiles
del Estado, de aplicación supletoria a la materia, al ser una copia
fotostática, se le concede valor de indicio en relación a los hechos que
en ella se contiene, consistentes en que la Tesorería del Ayuntamiento
de Tijuana expidió un recibo de sueldo a nombre del actor por diversas
SENTENCIA DE PLENO EXP: 1221/2011 S.S. PÁGINA 53
cantidades relativas al periodo de nueve de abril de dos mil once al
nueve de abril (no se indica el año).
En relación a los hechos relativos a la pretensión del actor,
consistentes en que el actor ingresó a laborar el cuatro de agosto de
dos mil seis y, que a partir de esa fecha al mes de enero de dos mil
siete y a diciembre de dos mil siete prestó el servicio en un horario de
doce horas de servicio por doce horas de descanso, dicha probanza no
aporta dato alguno para demostrar el mencionado hecho.
Ni aún adminiculadas, las mencionadas probanzas son aptas
para tener por demostrado que la parte actora prestó el servicio a partir
del cuatro de agosto de dos mil seis a enero de dos mil siete y
diciembre de dos mil siete en un horario de doce horas de servicio por
doce horas de descanso, ya que no aportan dato alguno respecto al
hecho que debe acreditarse en el juicio.
Por lo que se refiere al Informe de Autoridad indicado en el
punto 3, el cual, si bien fue ofrecido a cargo del Oficial Mayor del
Ayuntamiento de Tijuana, fue rendido por el Coordinador de Recursos
Humanos adscrito a la Dirección Administrativa de la Secretaria de
Seguridad Pública Municipal, al ser la autoridad que resguarda las listas
de asistencia de los elementos policiales que prestan el servicio en la
Secretaria de Seguridad Pública del Ayuntamiento de Tijuana, foja
1459.
En el mencionado Informe de Autoridad, el Coordinador de
Recursos Humanos informó que, en relación a las listas de asistencia a
nombre de la parte actora del cuatro de agosto de dos mil seis a enero
de dos mil siete y diciembre de dos mil siete existía un imposibilidad
material para remitir copia certificada de las mismas, ya que al realizar
una búsqueda y localización el veintitrés de octubre de dos mil catorce,
se revisaron las cajas del archivo muerto que contienen las listas de
asistencia de los años anteriores al dos mil catorce de los elementos
policiales, y no se localizaron las del periodo antes citado a nombre del
actor.
Al Informe de Autoridad de referencia, con fundamento
en el artículo 404 del Código de Procedimientos Civiles del Estado,
de aplicación supletoria, se le concede valor probatorio pleno para
tener por acreditado que en las instalaciones del archivo muerto
de la Secretaria de Seguridad Pública Municipal de Tijuana no se
encontraron las listas de asistencia respecto al periodo multicitado,
por lo tanto, con el mencionado Informe de Autoridad ofrecido por
el actor no se proporcionó información alguna con la que se
acreditara que el actor prestó el servicio a partir del cuatro de
agosto de dos mil seis a enero de dos mil siete y en diciembre de
SENTENCIA DE PLENO EXP: 1221/2011 S.S. PÁGINA 54
dos mil siete en un horario de doce horas de servicio por doce de
descanso.
Por consiguiente, las pruebas aportadas por la parte
actora en el juicio para acreditar los hechos constitutivos del
derecho que reclama, resultan insuficientes para generar
convicción a este Pleno resolutor de que la parte actora prestó el
servicio en el periodo y horario antes indicado, sin que obre en el
expediente probanza alguna con la que se acredite el hecho de
referencia.
No pasa desapercibido para este órgano jurisdiccional
que existe criterio jurisprudencial emitido por el Séptimo Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa de rubro “CARGA DE LA
PRUEBA EN EL JUICIO DE NULIDAD, CORRESPONDE A LA
AUTORIDAD CUANDO LOS DOCUMENTOS QUE CONTENGAN LAS
AFIRMACIONES SOBRE LA ILEGALIDAD DE SUS ACTUACIONES
OBREN EN LOS EXPEDIENTES ADMINISTRATIVOS QUE AQUÉLLA
CONSERVA EN CUSTODIA”; sin embargo, este criterio no resulta
aplicable en el caso de la autoridad demandada, ya que no resulta
ser la autoridad que tiene los documentos en los que conste los
horarios y periodos en los que laboran los elementos policiales de
la Secretaria de Seguridad Pública del Ayuntamiento de Tijuana,
siendo la Dirección Administrativa de la mencionada secretaria
quien resguarda la mencionada documentación, tal y como se
advierte del Informe de Autoridad rendido por el Coordinador de
Recursos Humanos adscrito a dicha secretaría.
Lo anterior implica que, al no haberse demostrado en el
juicio los hechos base de la pretensión de la parte actora, los
supuestos normativos y sus consecuencias jurídicas previstos en la
norma constitucional que le concede al actor el derecho de un
tiempo limitado de la prestación del servicio no se actualicen en el
particular, puesto que los supuestos jurídicos contenidos en la
norma sólo se actualizan ante la existencia de un hecho
debidamente demostrado en el juicio.
En las relatadas condiciones, ante lo parcialmente
fundados de los agravios hechos valer, pero inoperantes para
variar el sentido de la sentencia recurrida, lo procedente es
confirmarla, pero por fundamentos y motivos diversos.
SENTENCIA DE PLENO EXP: 1221/2011 S.S. PÁGINA 55
Por los motivos y fundamentos expuestos en el presente
fallo, y con apoyo en lo dispuesto por el artículo 94 de la ley que
rige a este órgano jurisdiccional, es de resolver y se...
R E S U E L V E:
PRIMERO.- Se deja sin efectos la sentencia de Pleno
de once de mayo de dos mil diecisiete.
SEGUNDO.- Son parcialmente fundados los agravios
hechos valer, pero inoperantes para variar el sentido de la
sentencia recurrida; en consecuencia,
TERCERO.- Se confirma la sentencia dictada por la
Segunda Sala el veintidós de octubre de dos mil quince, la cual
confirma la validez de la negativa ficta impugnada en el juicio.
Notifíquese personalmente al actor y por oficio a la
autoridad demandada e infórmese con copia certificada del
presente fallo al Sexto Tribunal Colegiado del Décimo Quinto
Circuito, con residencia en esta ciudad, para los efectos del
cumplimiento dado a la ejecutoria de amparo concedido a la parte
actora.
Así lo resolvió el Pleno del Tribunal Estatal de Justicia
Administrativa de Baja California, por unanimidad de votos de los
Magistrados de Pleno Alberto Loaiza Martínez y Guillermo Moreno
Sada y voto en contra del Magistrado Carlos Rodolfo Montero
Vázquez, siendo ponente el primero en mención. Todos firman
ante la presencia de la Secretaria General de Acuerdos, Licenciada
Claudia Carolina Gómez Torres, quien da fe.
ALM/lcf/dor.
LA SUSCRITA, CLAUDIA CAROLINA GOMEZ TORRES, SECRETARIA GENERAL DE
ACUERDOS DEL TRIBUNAL ESTATAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE BAJA
CALIFORNIA, HACE CONSTAR:-------------------------------------------------------------------
QUE LO TRANSCRITO CON ANTERIORIDAD CORRESPONDE A UNA VERSION
PUBLICA DE LA RESOLUCION DICTADA POR EL PLENO DEL TRIBUNAL EN
SESION DE FECHA ONCE DE ENERO DE DOS MIL DIECIOCHO, EN
CUMPLIMIENTO A LA EJECUTORIA DE AMPARO DICTADA POR EL SEXTO
TRIBUNAL COLEGIADO EN EL NUMERO DE AMPARO 378/2017, PROMOVIDO
EN EL EXPEDIENTE 1221/2011 S.S., EN LA QUE SE SUPRIMIERON DATOS QUE SE
HAN CONSIDERADO COMO LEGALMENTE RESERVADOS O CONFIDENCIALES,
CUBRIENDO EL ESPACIO CORRESPONDIENTE MEDIANTE LA UTILIZACION DE
DIEZ ASTERISCOS; VERSION QUE VA EN CINCUENTA Y CINCO FOJAS UTILES.
LO ANTERIOR CON APOYO EN LOS ARTICULOS 80, 83, FRACCION VI, INCISO
B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA
PARA EL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA Y 15 DEL REGLAMENTO DEL TRIBUNAL
DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA
EN MATERIA DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA.
LO QUE SE HACE CONSTAR PARA LOS EFECTOS LEGALES A QUE HAYA
LUGAR, EN LA CIUDAD DE MEXICALI, BAJA CALIFORNIA, A VEINTIDOS DE
OCTUBRE DE DOS MIL DIECIOCHO. DOY FE.