Razvoj Kapaciteta u Procesu Kreiranja ... -...

Dokument br.: 21.1.9-2016/18-08

IZVEŠTAJ O REVIZIJI UČINKA

Razvoj Kapaciteta u Procesu Kreiranja Politika i Koordinacija Projekat finansiran od strane Side i implementiran od strane

Kancelarije Premijera

Priština, April 2019

Nacionalna kancelarija revizije Republike Kosovo je najviša institucija ekonomske

i finansijske kontrole koja, u skladu sa Ustavom i domac im zakonima, uživa

funkcionalnu, finansijsku i operativnu nezavisnost. Nacionalna kancelarija revizije

vrši reviziju regularnosti i učinka i odgovorna je Skupštini Kosova.

Naša misija je da kroz kvalitativne revizije doprinesemo jačanju odgovornosti u

javnoj upravi za efektivno, efikasno i ekonomično korišc enje nacionalnih resursa.

Mi vršimo revizije u skladu sa međunarodno priznatim standardima revizije u

javnom sektoru.

Revizije učinka koje preduzete od Nacionalne kancelarije revizije su nezavisni,

objektivni i pouzdani pregledi koji procenjuju da li vladine aktivnosti, sistemi,

operacije, programi, aktivnosti ili organizacije deluju u skladu s načelima

ekonomičnosti1, efikasnosti 2 i delotvornosti 3, i da li ima prostora za poboljšanje.

Generalni Revizor je odlučio o ovom izveštaju “Razvoj kapaciteta u procesu izrade

politika i koordinacije - Sida projekat sprovođen od KP” u konsultaciji sa

pomoc nikom generalnog revizora Vlora Spanca, koja je nadgledala reviziju.

Tim koji je napravio ovaj izveštaj sastoji se od:

Mirvete Gashi, direktor revizije

Fikret Ibrahimi, vođa tima

Ardiana Miftari, član tima

Hazim Šabanovic , Savetnik iz Nacionalne Kancelarije Revizije Švedske

NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE-Adresa: ,Ahmet Krasniqi’ Str. Br. 210, Arbëria, Prishtina 10000, Kosovo Tel: +383(0) 38 60 60 04/1011

http://zka-rks.org

1 Ekonomija - Princip ekonomije znači minimiziranje troškova resursa. Resursi koji se koriste moraju biti na raspologanju na

vreme, u odgovarajuc oj količini i kvalitet i po najboljoj moguc oj ceni 2 Efikasnost - Princip efikasnosti znači maksimalno iskorišćavanje raspoloživih resursa. To se odnosi sa vezom između

uključenih resursa i ishoda datih u smislu kvantiteta, kvaliteta i vremena. 3 Efektivnost - Princip efektivnosti podrazumeva postizanje unapred određenih ciljeva i postizanje očekivanih rezultata.

http://zka-rks.org/

ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE

2

SADRŽAJ

Izvršni sažetak .......................................................................................................................... 4

1 Uvod .................................................................................................................................. 6

2 Opis sistema i relevantnih aktera ................................................................................. 11

3 Nalazi .............................................................................................................................. 13

4 Zaključci .......................................................................................................................... 31

5 Preporuke ....................................................................................................................... 35

Aneks 1. Kriterijumi revizije, metodologija, delokrug i ograničenja ................................. 37

Aneks 2. Metodologija revizije ............................................................................................. 40

Aneks 3. Anketa sa ministarstvima (format istraživanja) .................................................. 41

Aneks 4. Anketa sa NVO (format istraživanja) ................................................................... 42


3

Spisak skracenica

AU Administrativno Uputstvo

DE Dugoročni Eksperti

DFID Odeljenje za Međunarodni Razvoj

EU Evropska Unija

KD Koncept Dokumenti

KDV Kancelarija za Dobru Vladavinu

KJK Kancelarija za Javno Komuniciranje

KP Kancelarija Premijera

KRE Kratkoročni Eksperti

KSP Kancelarija za Strateško Planiranje

KSV Koordinacioni Sekretarijat Vlade

MSP Mala i Srednja Preduzeca

NKR Nacionalna Kancelarija Revizije

NVO Nevladine Organizacije

OCD Organizacije Civilnog Društva

PAI Public Administration International

PK Pravna Kancelarija

RJU Reforma Javne Uprave

Sida - Švedska Agencija Za Međunarodni Razvoj

SSP Sporazum o Stabilizaciji i Pridruživanju

SSP Stručnjak za Strateško Planiranje


4

Izvršni sažetak

Izveštaj revizije “Razvoj kapaciteta u procesu izrade politika i koordinacija na Kosovu” je sproveden

na osnovu sporazuma između Kosovske nacionalne kancelarije revizije (KNKR) i Švedske agencije

za međunarodni razvoj (Sida). Cilj ove revizije je bio da se napravi srednoročna evaluacija procesa

izrade politika i koordinacije na Kosovu (u daljem tekstu: Projekat). Projekat sprovodi Kancelarija

Premijera (KP) i finansira Sida. Procenjeni period je od početka Projekta 2015. do kraja 2017. godine

i dva cilja projekta za 2018. godinu.

Svrha ove evaluacije je procena uspešnosti projekta i poticanje orijentacije prema rezultatima i

dodavanje vrednosti za preostali period. Glavni fokus je da se proceni da li se ostvaruju ciljevi u

različitim oblastima i nivoima, tj. efektivnost i efikasnost pružene podrške. Izveštaj takođe nastoji

da odgovori na pitanja koja se odnose na tri zajednička kriterijuma; relevantnost, efikasnost i

održivost.

Revizijom je zaključeno da je Projekat postigao značajne rezultate koji doprinose izgradnji

kapaciteta u razvoju politike unutar vlade. Za period 2015-2017, Projekat je napravio promenu i

uveo mehanizme za izradu konceptualnih dokumenata (analiza uticaja i planiranje napred), kao i

mehanizme podrške za efikasno uključivanje civilnog društva u ove procese. Projekat je osmišljen

na način da se sveobuhvatno reše nedostaci - rešavanjem različitih procesa i uključivanjem širokog

spektra zainteresiranih strana sa svih strana, kontaktirajuc i ih i konsultujuci ih kroz proces

planiranja i uključujuci ih u plan aktivnosti projekta.

Postoje oblasti u kojima je projekat snažno doprineo održivom razvoju u procesu kreiranja politike,

jer je uspeo da finalizira Smernice i Priručnik za izradu konceptualnih dokumenata (KD), razne

materijale za obuku za ministarstva, Strategiju za bolju regulaciju, Standardni priručnik za obračun

troškova i revidirani propis za vladinu komunikaciju. Ovi dokumenti ce dugoročno biti od velike

pomoci institucijama koje su uključene u procese kreiranja politika i zakonodavstva. Projekat u KP

za postizanje ciljeva i zadataka Projekta, organizovao je različite aktivnosti za izgradnju kapaciteta

kao što su obuka za trenere za komunikaciju u oblasti politike, druge obuke i radionice u ovoj

oblasti.

Međutim, uprkos napretku koji je Projekat postigao u procesu razvoja politike, revizija je zaključila

da postoje neke nedostatke koji mogu ugroziti efikasnost i održivost procesa razvoja politike.

Naročito:

Prvo, komunikacija nije dovoljna između Projekta i nameravanih korisnika. Ni vlada, niti

Projekat nisu razvili sistem za identifikovanje potreba u kontinuitetu za razvoj kapaciteta u oblasti

procesa kreiranja politike. Neposredna interaktivna komunikacija dugoročnih eksperata projekta sa

resornim ministarstvima i odeljenjima KP-a može stvoriti poteškoce u jasnom identifikovanju

njihovih razvojnih potreba i sa ciljem popunjavanja ovih praznina. Kao rezultat ove neefikasne i

nejasne informacije o Projektu i prilika koje on pruža, postoji zabrinutost da se propuste prilike koje

imaju koristi od pomoci Sida stručnjaka.


5

Drugo, aktivnosti koje sprovodi Projekat su više fokusirane na analizu politika, analizu uticaja,

itd., nego na razvoj kapaciteta za sprovođenje takve analize unutar vlade. Vecina aktivnosti koje

su sproveli dugoročni i kratkoročni eksperti izgleda da više popunjavaju stvarne praznine,

direktnim uključivanjem u analizu politika i zakonodavstva koje su u toku, o komentarisanju KD-

ova i drugih nacrta politika kao direktne ekspertize. Naime, eksperti su direktno uključeni u analizu

ekonomskog uticaja, razvoj komunikacije, strateško planiranje, itd. Međutim, kapaciteti za takvu

analizu se ne razvijaju unutar KP, osim obuka koje sprovodi Projekat. Kao posledica nedovoljne

razvijenosti kapaciteta u smislu izgradnje kapaciteta, može se desiti da do kraja Projekta ne postoji

dovoljna lokalna ekspertiza kako bi se nastavilo sa procenom uticaja procesa razvoja politike.

Trece, komunikacija nije dovoljna između vladinih institucija i između vlade i građana. Pristup

kancelarija za javnu komunikaciju (KJK) je uloga informisanja javnosti o aktivnostima institucija

koje oni predstavljaju, umesto interaktivne komunikacije u oba pravca, uključujuči učešce građana

u procesu upravljanja i donošenja politika. Komunikacija i koordinacija između KJK-a u kancelariji

premijera i kancelarija za javnu komunikaciju resornih ministarstava može se smatrati na

nedovoljnom nivou što može ugroziti interakciju i razmenu informacija i iskustava. Ovaj

pristupmože dovesti do situacije u kojoj je učešce javnosti u vladavinu uopšten a proces donošenja

politika vrlo ograničen.

Preporučujemo da projekat razmotri sledec e:

Na osnovu nalaza u ovom izveštaju, projekat treba da obrati pažnju na pregled i poboljšanje

metodologija koje se koriste u pravcu izgradnje kapaciteta, da vode projekat ka jačanju kapaciteta

za izgradnju kapaciteta, poboljšaju komunikaciju sa korisnicima, nastavlja pracenje rezultata u

razvoju politika. Oni se moraju uzeti u obzir kako bi se osigurala održivost procesa, sa posebnim

naglaskom:

Razviti redovan i proaktivan proces uspostavljanja interaktivne komunikacije sa svim

resornim ministarstvima i odeljenjima KP-a paralelno sa koordinacijom KSV-a. Ovo bi

trebalo uraditi kako bi se osiguralo da svi namenjeni korisnici budu detaljno informisani o

mogucnostima dobijanja pomoc i od Projekta i da budu kontinuirano ažurirani o njihovim

potrebama za razvoj njihovih kapaciteta u oblasti procesa donošenja politika.

Kako bi se osigurala održivost procesa kreiranja politike, fokus projekta treba da bude više

u razvijanju kapaciteta na državnom nivou povec anjem i korišćenjem kapaciteta lokalnih

eksperata u KP i resornim ministarstvima, umesto da se popune ove praznine analizom

projekta uloženih podataka i analiza uticaja u ime odgovornih zvaničnika.

Omoguciti KP-u i resorna ministarstva da razviju planove i aktivnosti za povec anje učešca

građana i civilnog društva u aktivnostima vlade, posebno u procesu donošenja politika.

Odgovor strana uključenih u reviziju

Sve institucije uključene u ovu reviziju, odnosno Kancelarija Premijera i Sida Projekat složili su se s

nalazima i preporukama revizije. Podstičemo institucije uključene u ovu reviziju da ulažu sve

napore za adresiranje datih preporuka.


6

1 Uvod

Dobra vladavina ima veoma značajan uticaj na učinak vlade i stoga je od suštinskog značaja za

izgradnju poverenja u vladu i sprovođenje neophodnih strukturnih reformi. Javna administracija

koja dobro funkcioniše zahteva efikasne procedure za razvoj politike, sposobnost administracije da

efikasno pruža usluge građanima, i dobar sistem upravljanja javnim finansijama, dobro definisane

aranžmane odgovornosti između institucija i građana, kao i među institucijama i profesionalnom

civilnom službom4. Principe javne uprave razvila je SIGMA u bliskoj saradnji sa Evropskom

komisijom koja pokriva šest ključnih područja5: strateški okvir za reformu javne uprave; razvoj

politika i koordinacija; upravljanje javnim uslugama i ljudskim resursima; odgovornost; pružanje

usluga; i upravljanje javnim finansijama. Okvir rezultata kao smernice za podršku projekta koju

podržava Sida definiše odgovornosti DE i razvoj njihovih planova rada.

Ovaj projekat (Razvoj kapaciteta u oblasti razvoja politike na Kosovu) je podrška donatora koji su

osnovani kako bi pomogli Vladi Kosova u reformama uprave kroz pomoc u poboljšanju procesa

razvoja politike. Reforme javne uprave korespondiraju sa težnjom zemlje za integracijom i potrebom

za značajnim povecanjem kvaliteta procesa za razvoj politika u smeru prilagođavanja ciljanom EU

zakonodavstvu, dok je Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) za Kosovo stupio na snagu 1.

aprila 2016. godine6. Glavni cilj ovog projekta je izgradnja kapaciteta u vladinim institucijama za

efektivan razvoj politike na Kosovu kroz uključivanje prioriteta u reformu javne uprave, kao

ključnog pitanja u upravljanju ekonomskim razvojem i napredovanjem procesa integracije zemlje.

Glavni cilj je razviti radne prakse za razvoj politika u kojima resorna ministarstva primenjuju

konsultacije, analizu podataka i istraživanja kako bi razvile bolje politike i intervencije politika kao

što su zakoni.

Prema SIGMA-inom Izveštaju o osnovnom merenju za 2017. godinu7, Kosovo je ostvarilo stabilan

napredak u vecini područja RJU od SIGMA-inog izveštaja za 2015. godinu, ali još uvek postoje

značajni izazovi. Postizanje daljeg napretka u implementaciji reforme javne uprave i dalje

predstavlja ključni izazov za posvecenost zemlje efikasnim reformama RJU-a, au okviru ovog

aspekta jedan od ključnih elemenata je proces razvoja politike. Ranije, pre uvođenja starih smernica

za izradu koncept dokumenata8 izrađeni su i usvojeni zakoni i drugi propisi bez dovoljno

prethodnih opisa i analiza. U ovim smernicama, misao je uvela mnoge analize i alate za izradu KD-

a i objašnjenja, utvrđena je potreba za naprednijom analizom.

Ova revizija je važna imajuci u vidu da je uspostavljanje procesa razvoja funkcionalne politike od

velikog javnog interesa i ima širok društveni i ekonomski uticaj. Javne usluge visokog kvaliteta, ali

i ekonomski razvoj zemlje u velikoj meri zavise od dizajna i implementacije javnih politika. Ova

revizija se izvršava na osnovu sporazuma između Generalnog Revizora (GR) i Sida, što je važno

4 http://www.sigmaweb.org/publications/principles-public-administration.htm 5 http://www.sigmaweb.org/publications/principles-public-administration.htm 6 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-1184_en.pdf 7 http://www.sigmaweb.org/publications/Monitoring-Report-2017-Kosovo.pdf 8 http://www.kryeministri-ks.net/repository/docs/Udhezuesi_per_Koncept_D_anglisht.pdf

http://www.sigmaweb.org/publications/principles-public-administration.htm

http://www.sigmaweb.org/publications/principles-public-administration.htm

http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-1184_en.pdf

http://www.sigmaweb.org/publications/Monitoring-Report-2017-Kosovo.pdf

http://www.kryeministri-ks.net/repository/docs/Udhezuesi_per_Koncept_D_anglisht.pdf


7

imajuci u vidu da proces razvoja politike ima širok uticaj i veliki javni interes za reformu javne

uprave kao jedan od važnih elemenata koji odgovara aspiraciji zemlje prema EU integracija9. Ova

reforma treba da bude održiva što zavisi od toga da li su individualni kapaciteti dovoljno ojačani i

da su radne procedure efikasne. Na važan nivo, održivost zavisi od sposobnosti da se u dovoljnoj

meri izvrši zadatak koji je dodeljen Kancelariji za koordinaciju Vladinih institucija, a posebno

Koordinacionom sekretarijatu Vlade, Kancelariji za strateško planiranje, Kancelariji za pravne

poslove i Kancelariji za javnu komunikaciju pri Kancelariji premijera. Procena projekta za razvoj

politika je veoma važna faza s obzirom na važnost kreiranja politike, koja u velikoj meri zavisi od

toga da li je projekat pravilno implementiran i da li postoji verovatnoc a da isti može delovati u

praksi.

Istorija razvoja politike na Kosovu potiče od 2004. godine sa prvom fazom DFID-a (Međunarodna

organizacija: 'Odeljenje za međunarodni razvoj') Projekat o jačanju Kancelarije premijera na Kosovu

(2004-2008) i drugoj fazi (2008-2012). Ovaj projekat je bio fokusiran uglavnom na sledec a područja:

Reorganizacija KP i jačanje njenog upravljanja; Strateško planiranje; Koordinacija i razvoj politike;

Vladino godišnje planiranje rada i pracenje implementacije; Sistem generalnih sekretara; i Vladina

komunikacija. U ovoj fazi, DFID je u saradnji sa MF i MEI revidirao Poslovnik Vlade koji je stupio

na snagu 2011. godine (Odredbe za implementaciju KD-a stupile su na snagu 2012. godine). Ova

nova uredba uključila je snažnije zahteve za konsultacije unutar ministarstava o nacrtima zakona.

Zahtevi su bili da ministarstva pripreme „Koncept Dokumenata“ pre pripreme novih zakona.

Kada je DFID okončao projekat na Kosovu 2012. godine, KSV je nastavio sa radom, iako je došlo do

stagnacije u sistemu upravljanja konceptualnim dokumentima. Ovaj proces nastavljen je 2013.

godine u okviru jednogodišnjeg projekta UNDP-KFOS-a i nastavljen je još jedan projekat Evropske

komisije u Kancelariji za strateško planiranje. Pre početka projekta Sida u periodu 2015-2016,

SIGMA je bila angažovana da obuči neka ministarstva i pomogne im u izradi KD-ova, kao i da

pregledaju stare smernice.

Glavni akteri u kreiranju politike na Kosovu su: Sva resorna ministarstva, Sekretarijat za

koordinaciju vlade, Kancelarija za strateško planiranje, Kancelarija za javnu komunikaciju, Pravna

kancelarija, Kancelarija za dobro upravljanje, Ministarstvo finansija i Ministarstvo za evropske

integracije

9 http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10728-2015-REV-1/en/pdf

http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10728-2015-REV-1/en/pdf


8

1.1 Pozadina projekta i ciljevi razvoja kapaciteta

Pre početka ovog projekta, tokom faze planiranja projekta sproveden je veliki broj pregleda i analiza,

uključujuci one koje su sproveli SIGMA i KPMG, koji su identifikovali niz nedostataka u strukturi i

kapacitetima vlade. Posledica ovih praznina je neefikasno uključivanje civilnog društva u procese

donošenja zakona i politika. Sida je takođe razmotrila situaciju i postojec e procese kako proces

razvoja politike funkcioniše, i ako postoje oblasti u kojima se može dodati vrednost ovom procesu,

i da li na Kosovu postoji neophodna infrastruktura za razvoj modernog procesa za izradu politika.

Posebna pažnja je posvec ena proceni internog upravljanja i kontrole u Kancelariji premijera,

uključujuci Sekretarijat za koordinaciju Vlade (KSV) i Agenciju za ravnopravnost polova.

Zakonodavni proces na Kosovu često je rezultirao zakonima koji su, nakon što su usvojeni u

parlamentu, morali da prođu dodatne izmene i dopune (tabela 1), što je snažan pokazatelj

neefikasnog procesa pripreme zakona.

Tabela 1: Pregled usvojenih i dopunjenih / izmenjenih zakona tokom 2016 - 2018. godine

Godina Broj odobrenih zakona Broj izmenjenih zakona % izmenjenih zakona u

poređenju sa odobrenim

2016 24 12 50

2017 37 9 24

2018 67 17 25

Izvor: Podaci iz pravne kancelarije KP

Gornja tabela pokazuje broj usvojenih zakona, koji su kasnije morali da se podvrgnu izmenama ili

dopunama - ponekad i više puta. Pravna kancelarija premijera nije mogla da pruži revizorima tačno

objašnjenje zašto postoji tako veliki procenat zakona koji se menjaju. Međutim, na osnovu intervjua

sa stručnjacima projekta, ovi amandmani su najčešc e bili neophodni jer implementacija zakona nije

bila moguca zbog nedostatka vladinih mehanizama i kapaciteta ili zbog kolizija sa drugim

zakonima.

Ovo ukazuje na nedostatak preliminarnih priprema i analize uticaja tokom procesa pripreme

zakonodavstva.

Analize koje je Sigma sprovela tokom faze planiranja projekta su došle do sličnih zaključaka. Jedan

od glavnih izazova u procesu razvoja politike na Kosovu bio je nedostatak odgovarajuc e analize

uticaja, zbog nedovoljnog kapaciteta Vlade da ga sprovede, kao i zbog toga što organizaciona

struktura nije omoguc ila optimalno korišcenje postojecih kapaciteta. Štaviše, glas civilnog društva

nije efikasno prihvacen tokom procesa izrade zakona i politika, što je dodatno otežalo odgovarajucu

analizu uticaja, kao i efikasno predstavljanje interesa građana.


9

Projekat je osmišljen i organizovan na osnovu ovih nalaza, a relevantne vladine institucije,

nevladine organizacije i drugi akteri su konsultovani tokom faze planiranja projekta.10 Sporazum

između Vlade Kosova i švedske vlade potpisan je na osnovu potreba identifikovanih u poslednje

dve analize, opisujuci jasno i detaljno ciljeve projekta.

Ovaj projekat uvodi organizacione promene u način na koji vlada funkcioniše. Pre Projekta, sistem

je patio od praznina u procesima donošenja politika i zakonodavstva, koji nisu bili efektivno

podržani značajnom pozadinom i analizom uticaja, i nisu efektivno uključili civilno društvo. Krajnji

cilj projekta je da se to promeni.

1.2 Cilj revizije i pitanja

Cilj ove revizije je da se proceni u kojoj meri je ostvaren opšti cilj Projekta za njegov rad na razvoju

kapaciteta u oblasti razvoja i koordinacije politika. Procena u kojoj meri su institucije kosovske vlade

doživele zametnu pozitivnu promenu u svom svakodnevnom radu u oblasti razvoja politike. Na

osnovu toga, Nacionalna kancelarija revizije Kosova (NKRK) je ispitala međufazne rezultate

projekta „Sida“, da vidi ako to doprinosi postizanju opšteg cilja da pomogne Vladi u poboljšanju

razvoja politike.

NKRK je procenio opšti cilj projekta u cilju održivog razvoja kapaciteta u oblasti procesa razvoja

politike. Prema tome, KNAO je izvršio ovu reviziju tako što je ispitao aktivnosti Projekta ako su

implementirane kao planirane i da li su ovi planovi osmišljeni na osnovu potreba za poboljšanjem

Vlade Kosova.

Glavno pitanje revizije

AQ: Da li projekat doprinosi efikasnom procesu razvoja politike na Kosovu?

Pod-pitanja:

SQ1: Da li je Projekat na odgovarajuci način dizajniran i ugrađen u vladinu strukturu?

SQ2: Da li je projekat implementiran u skladu sa projektnim planom?

SQ3: Da li projekat efikasno i efektivno sarađuje sa svim relevantnim institucijama?

SQ4: U kojoj meri su projektni mehanizmi monitoringa, proene i izvještavanja funkcionalni?

Ovaj delokrug revizije pokriva period 2015-2017, uključujuci planiranje, koordinaciju, pracenje i

izveštavanje, u vezi sa razvojem kapaciteta u oblasti razvoja i koordinacije politika. Za 2018. revizija

ce uključiti samo sledec a dva aspekta koja su utvrđena u okviru rezultata: (1) usvajanje i uvođenje

novih Smernica i Priručnika za izradu konceptualnih dokumenata (npr. Pružanje obuke) i (2) nivo

10 Kao što je navedeno u početnom izveštaju za 2015. godinu, izveštaji Sigme, VB i KPMG-a.


10

osoblja KP-a kako je definisano u okviru rezultata i ugrađen u ugovor o sektorskoj budžetskoj

podršci.

Detaljna metodologija revizije primenjena tokom ove revizije, revizorski kriterijumi i obim revizije

su predstavljeni u Aneksu 1 ovog izveštaja.


11

2 Opis sistema i relevantnih aktera

Efektivan sistem razvoja politike i strategije, koji integriše različite zainteresovane strane - a time i

uzima u obzir različite perspektive i interese društva u celini - je ključni mehanizam vlade modernih

demokratija. Poverenje građana u vladu zavisi od njihove sposobnosti da imaju svoje mišljenje u

državnom sistemu i nivoa do kog vlada može da zastupa interese građana. U konačnom ishodu

ovog projekta, treba uspostaviti mehanizam koji efektivno doprinosi ovoj važnoj ulozi vlade.

Srednjoročni rezultati projekta - koji su predmet ove revizije - fokusiraju se na proizvodnju alata

koji bi dugoročno trebali olakšati uspostavljanje ovog mehanizma na efikasan način. Sledec i

grafikon predstavlja funkcionalnu strukturu Projekta na osnovu toka komunikacije.

Grafikon br. 1 - struktura projekta i raspored odgovornosti i korisnika

Kancelarija premijera, zajedno sa resornim ministarstvima, sekretarijatima, itd., je centralno središte

u kojem se koordiniraju inputi politika i izrada nacrta.

Ciljevi projekta su:

Unapređenje okvira za razvoj politika, uključujuc i smernice i priručnike, osiguravajuci

uključivanje javnih konsultacija i kvalitativnih oblika analize politika;

Unapređenje razvoja politike, koordinacije i pregleda funkcija KP-a, razvojem prethodnog

plana zasnovanog na prioritetima i politikama i strateškim planovima koje su razvila resorna

ministarstva u okviru Koordinacionog Sekretarijata Vlade (KSV), u bliskoj saradnji sa

Kancelarijom za strateško planiranje (KSP);

Povecan kapacitet resornih ministarstava da poboljšaju svoje doprinose u procesu donošenja

politika; i

Poboljšanje kvaliteta planiranja rada vlade.

Dugogodišnji eksperti i projektni menadžeri

Kratkoročni stručnjaci

Sm

ern

ice

i

pri

ručn

ici

Resorna ministarstva

Inp

uti

za

kre

iran

je

po

liti

ke

Fin

ansi

ran

o

d S

IDA

Fin

ansi

ra s

e iz

bu

dže

ta

RK

Agencije, NVO, udruženja, itd.

Građani Kosova

Kancelarija premijera i njena odeljenja


12

2.1 Podela dužnosti i odgovornosti

Projekat za podršku razvoju politike koji finansira SIDA deo je regionalnog SIDA projekta “Istočna

Evropa, Zapadni Balkan i Turska”. Razvoju SIDA projekta „Izgradnja kapaciteta u izradi politika“

prethodeo je projekat DFID iz perioda 2004-2008 i 2008-2012. Kasnije su izveštaji SIGMA-e

identifikovali poteškoce u primeni starih smernica, kao i izveštaje SIDA-e u identifikaciji potreba u

oblasti lokalne samouprave, rodne ravnopravnosti iKPMG-ovog izveštaja u martu 2015. godine,

kojim se ocenjujeupravljanje i kontrola funkcije premijera.

Međunarodni vođa projekta, dugoročni eksperti (DE) i odgovarajuc i direktori određuju fokus

aktivnosti pojedinačnih DE zajedno na neformalan način i uvek u skladu sa okvirom rezultata

projekta. Stvarne izvršene aktivnosti ogledaju se u mesečnim izveštajima i pregledu sastanaka.

Dizajn projekta je u obliku mozaika u koji spadaju: pružanje stručne pomoci, obuka, timski rad,

studijske posete, razne radionice i druge aktivnosti. Glavne partnerske institucije uključene u

implementaciju projekta su: Koordinacioni Sekretarijat Vlade (KSV), Kancelarija za strateško

planiranje (KSP), Kancelarija za odnose sa javnošc u (KOJ), Pravna kancelarija (PK), Kancelarija za

dobro upravljanje (KDU), Ministarstvo finansija (MF), Ministarstvo za evropske integracije (MEI) i

druga resorna ministarstva. Uključivanje projekta u konkretne projekte pokrec e se na zahtev

institucija, jer KSV predstavlja plan aktivnosti na sastancima generalnih sekretara i obaveštava o

mogucnosti korišćenja ovog projekta. Resorna ministarstva u svojim Koncept dokumentima (KD)

predstavljaju svoje zahteve / potrebe za podrškom iz projekta, a onda su uključena u Vladinu

Uredbu o radu. Zahtevi se odobravaju u zavisnosti od relevantnosti i na osnovu profesionalne

procene zvaničnika.

Implementacija projekta je ugovorena sa „Konzorcijumom“ koji je ugovorila Ambasada Švedske,

koji se sastoji od „Homelika“, „Europartnera“ i „PAI“ - (Public Administration International).

„Konzorcijum“ upravlja Projektom u smislu zapošljavanja međunarodnih i lokalnih stručnjaka.

Projektom upravljaju vođa tima i zamenik vođe tima, i 5 dugoročnih stručnjaka, projektnih

asistenata i kratkoročnih stručnjaka. KSV upravlja ostatkom projekta, kao što je organizovanje

raznih obuka, radionica, studijskih poseta i pomaže ministarstvima prema njihovim zahtevima.

Direktor KSV-a je i rukovodilac projekta, dok je šef Sektora za razvoj politika zamenik direktora.

Ukupni budžet ovog projekta je 3,2 miliona €, a 70% budžeta je upravljano od strane

„Konzorcijuma“ kojim upravlja PAI i koristi se za dugoročno ili kratkoročno zapošljavanje

stručnjaka, dok se 30% budžeta upravlja od strane KSV za razne usluge i aktivnosti. Projekat je

počeo u januaru 2016. i trebalo bi da se završi decembra 2020. godine.


13

3 Nalazi

Ovaj deo pokriva nalaze revizije koji se odnose na razvoj kapaciteta u oblasti razvoja politike i

koordinacije projekta koji finansira Sida i koje provodi KP (u daljem tekstu Projekat). Nalazi su

strukturirani u pet delova teksta, od kojih je svaki fokusiran na jedno pod-pitanje revizije:

Projektovanje i integracija u strukturu vlade;

Implementacija projekta;

Saradnja sa institucijama;

Nadgledanje projekta, izveštavanje i prac enje; i

Izazovi u tranziciji su predstavljeni pored revizorskih pitanja, jer dodaju vrednost

razumevanju promena koje su u toku.

Nalazi su rezultat analize i revizije procesa, relevantnih dokumenata vezanih za projekat, dva

istraživanja, kao i intervjue sa odgovornim službama. Nalazi služe kao osnova za odgovore na

revizorska pitanja, predstavljena i objašnjena u poglavlju Zaključci (poglavlje 4), kao i preporuke za

potencijalna poboljšanja, izložena u poglavlju Preporuke (poglavlje 5).

3.1 Dizajn projekta i njegova integracija u vladinu strukturu

Projekat je integrisan u Kancelariju Premijera (KP) i obuhvata osam članova osoblja odgovornih za

različite oblasti, organizovane u skladu sa potrebama i zahtevima za razvoj kapaciteta korisnika. KP

je obezbedila kancelarijske prostorije i tehničke uslove za implementaciju. Pored preliminarne

analize Sigme i KPMG-a, tokom faze izrade Projekta, konsultovane su različite zainteresovane

strane i identifikovane potrebe. Struktura Projekta se zasniva na ovim inputima, kao što je prikazano

u narednoj tabeli. Sa leve strane su postavljeni osoblje Projekta, a na desnoj strani su odeljenja KP-a

na koje se projekat fokusira.


14

Tabela 2: Komponente projekta i struktura resursa

Struktura projekta Struktura vlade

Vođa projekta Generalni sekretarijat za koordinaciju

Zamenik rukovodioca projekta Generalni sekretarijat za koordinaciju

Dugoročni stručnjak / stručnjak za obračun troškova i analizu ekonomskog uticaja

Generalni sekretarijat za koordinaciju

Dugoročni stručnjak / ekspert za analizu politika u oblasti ljudskih prava Generalni sekretarijat za koordinaciju

Dugoročni stručnjak / ekspert za komunikaciju sa javnošcu Kancelarija za javnu komunikaciju

Dugoročni stručnjak / pravni ekspert Pravna kancelarija

Dugoročni stručnjak / stručnjak za strateško planiranje Kancelarija za strateško planiranje

Asistent na projektu Generalni sekretarijat za koordinaciju

Kratkoročni eksperti Generalni sekretarijat za koordinaciju

Izvor: Projektna dokumentacija

Pored pet (5) dugoročnih eksperata (DE), projekat takođe ima mogucnost angažovanja eksperata za

kratkoročne eksperte (KE) za različite oblasti kada god postoji takva potreba u KP ili resornim

ministarstvima. Do sada, Projekat je angažovao sedam (7) KE u ukupno 77 dana, koji su pružili

podršku KSV-u u organizaciji regionalnih saradnji i studijskih poseta. Uprkos napretku, revizija je

utvrdila da postoji prostor za poboljšanje dizajna i njenu integraciju u strukturu projekta koja je

predstavljena u sledecim pod-poglavljima.

3.1.1 Planiranje projekta i kašnjenja u funkcionalizaciji ugovora

Projektni plan treba da bude pravovremeno osmišljen i zasnovan na odgovarajuc oj i dovoljnoj

analizi, što znači da je projektni plan sveobuhvatan, razmatra različite rizike, opisuje načine i

odgovarajuce mehanizme za rešavanje nedostataka. Veoma je važno napomenuti da je u svojoj ranoj

fazi planiranja, Projekat vec prošao suštinski proces preliminarnog planiranja, na osnovu brojnih

evaluacija i revizija koje su sprovele i finansirale Svetska banka, KPMG, Sigma i drugi. Ovi izveštaji

su identifikovali nedostatke u vladinim procesima koji se odnose na procese donošenja politika i

zakonodavstva, a projekat je osmišljen tako da se sveobuhvatno reše te praznine - rešavanjem

različitih procesa i uključivanjem širokog spektra zainteresiranih strana sa svih strana, tako što će

biti kontaktirani i konsultovani tokom procesa planiranja i uključeni u plan aktivnosti projekta.

Međutim, početna kašnjenja u analizi procesa izrade konceptnih dokumenata mogu predstavljati

rizik za efektivnu implementaciju projekta.

Došlo je do kašnjenja u početku implementacije Projekta, što je imalo uticaja na pravovremenost

projektnih aktivnosti tokom prve dve godine, a može imati i uticaj na samu funkcionalnost dizajna

implementacije Projekta i njegove efikasnosti.


15

Implementacija Projekta započela je u drugoj polovini 2016. godine, uprkos originalnom planu za

početak januara 2016. godine. Sporazum između Vlade Švedske (predstavljen od strane Sida) i

Vlade Kosova potpisan je 15. decembra 2015. godine, samo 15 dana pre planiranog početka

aktivnosti projekta, što je bilo nerealno s obzirom na kratko vreme za angažovanje međunarodnih i

lokalnih DE. Kašnjenja su primec ena iu vecini aktivnosti planiranih za prve dve godine

implementacije Projekta, koje bi takođe mogle imati uticaj na pravovremenost implementacije

kosovskih obaveza za reformu javne uprave. Zbog ovih problema na početku implementacije

projekta, smatra se da ce doci do kašnjenja u finalizaciji projekta, zbog čega je u februaru 2017.

postignut dogovor o usaglašavanju, gde su ugovorne strane na zahtev Vlade Kosova produžile

period aktivnosti do decembra 31, 2020.

Prva projektna aktivnost zakazana za period od januara do avgusta 2016. godine je odložena. Cilj

ove aktivnosti je bio da se analizira proces izrade politike koncept dokumenata, koji bi trebali

poslužiti kao osnovni input za izradu i plan specifične podrške Projekta koju treba pratiti tokom

implementacije. Pored kašnjenja, tokom vremenskog perioda za koji su ove aktivnosti planirane,

osoblje DE projekta nije regrutovano na vreme, i kao posledica ovog odlaganja projekat nije bio u

stanju da pruži analizu kako je predviđeno sporazumom. Ovi početni nedostaci u planiranju mogu

predstavljati rizik za efektivnost implementacije projekta.

3.1.2 Koordinacija sa drugim razvojnim aktivnostima i donatorima u fazi

projektovanja

Vlada mora osigurati da donorska sredstva budu ispravno usmerena prema potrebama i da se

osigura da nema preklapanja. Na Kosovu postoje brojni donatori međunarodne zajednice koji

pomažu u raznim projektima izgradnje kapaciteta, a to dodatno opterecuje korisnike da

koordiniraju ovu pomoc.

Konsultacije sa okruženjem i raznim zainteresovanim stranama su završene tokom početne faze

projektovanja, međutim, čini se da ovaj napor nije bio potpuno uključiv sa svim ciljnim korisnicima.

Na osnovu intervjua sa izvršnim direktorom NVO „KCSF“ 11 i direktorom Programa za istraživanje

i zastupanje, oni nisu konsultovani prilikom izrade Projekta. Prema lideru projekta, tokom procesa

dizajna projekat je komunicirao i koordinisao aktivnosti sa drugim donatorima i relevantnim

zainteresovanim stranama i nije pronađena nikakva indikacija o preklapanju ili udvostručavanju

aktivnosti. Međutim, odgovornost za takve rizike leži u rukama korisnika tj. Vlade, odeljenja i

ministarstava. U ime Projekta, veliko prisustvo drugih razvojnih inicijativa zahteva dodatne napore

koordinacije.

Jedna od glavnih razvojnih aktivnosti koja je trenutno u toku i koja se usko poklapa sa Projektom je

uvođenje online platforme za koordinaciju procesa kreiranja politika sa civilnim društvom. Ovo

finansira EU i upravlja se u okviru Odeljenja za dobro upravljanje, koje je vlasnik platforme i

11 KCSF je nevladina organizacija koja podržava razvoj civilnog društva i inicijative koje promovišu demokratsku kulturu i odgovaraju na socio-ekonomske potrebe Kosova.. KCSF takođe služi kao čvor 14 drugih nevladinih organizacija koje imaju stručnost u određenim oblastima pracenja razvoja politika.


16

odgovorno je za njeno upravljanje. Platforma pruža pregled svih tekuc ih procesa politika i

zakonodavstva koje su u toku, osmišljene tako da omoguce efikasnu komunikaciju između civilnog

društva i vlade. Nevladine organizacije imaju pristup platformi i mogu je koristiti za prenošenje

svojih ideja ili komentara vladi.

Još jedna aktivnost je u toku u Ministarstvu za evropske integracije (MEI). Na osnovu intervjua sa

Generalnim sekretarom MIE, Vlada Kosova je potpisala zajednički sporazum sa Vladom Norveške

i Luksemburga u cilju pružanja pomoc i u izgradnji kapaciteta vladinih institucija za sprovođenje

SSP-a. Novoimenovani Generalni sekretar MIE ne može da potvrdi da li postoje indicije o

preklapanju ili udvostručavanju aktivnosti sa Projektom u kancelariji premijera zbog činjenice da

nije bio pravovremeno obavešten o postojanju Projekta. U slučaju da bi došlo do preklapanja

donorskih projekata, to bi moglo dovesti do situacije udvostručenja aktivnosti za isti proces i

neučinkovitosti u korišćenju sredstava namenjenih izgradnji kapaciteta.

3.2 Implementacija projekta

Ova revizija je srednjoročna evaluacija koja pokriva do sada postignute rezultate, gledajuc i kako su

ovi rezultati primljeni i kako su oni uticali na korisnike. Nalazi koji se odnose na implementaciju

Projekta u direktnom radu sa KP-om su najvažniji deo evaluacije, jer ovaj rad utiče na sve ostale

korisnike u širem krugu. Ovi nalazi se uglavnom zasnivaju na direktnim intervjuima sa osobljem i

pregledu projektne dokumentacije.

Nalazi koji se odnose na resorna ministarstva i nevladine organizacije uglavnom se zasnivaju na

anketama i nekim intervjuima, i uglavnom pokazuju zadovoljstvo korisnika rezultatom projekta,

dajuci neke početne indikacije u pogledu efektivnosti Projekta koje se mogu meriti u kasnijoj fazi.

Činjenice dobijene kroz ankete koriste se tamo gde je potrebno da bi se predstavila opšta slika, a

detaljan opis metodologije anketa je predstavljen u aneksima.

3.2.1 Postignuti značajni srednjoročni rezultati projekta

Od svog osnivanja 2016. godine, Projekat je vec postigao značajne rezultate koji doprinose razvoju

kapaciteta u okviru vlade. Završeni dokumenti su dostavljeni svim resornim ministarstvima i oni

su takođe objavljeni na veb stranici KP. Glavni rezultati koje je projekat do sada postigao su:

Smernice i Priručnik za izradu konceptualnih dokumenata (KD);

Strategija za bolju regulativu, uključujuci akcioni plan i pasoš indikatora;

Priručnik modela standardnog troška - Merenje i smanjenje administrativnog opterecenja;

Koncept dokument o poboljšanju planiranja i nadlgledanja;

Koncept dokument i Pravilnik o Vladinoj službi za komunikaciju;

Smernice i Priručnik za izradu KD-a su jedan od najznačajnijih proizvoda Projekta do sada, jer

dotiču suštinu svih očekivanih rezultata projekta. Prema rezultatima ankete, institucije uključene u


17

proces izrade KD-a smatraju da su Smernice i Priručnik korisne i delotvorne, te su u potpunosti

zadovoljne ovim ishodom.

Smernice i Priručnik su precizirali i dodatno razjasnili postojece proceduralne i analitičke zahteve

za izradu KA-ova i uključili neke nove elemente za izradu KD-a: Test MSP u skladu sa primenom

Zakona o malim preduzećima; Model standardnog troška za rešavanje pitanja prekomernih

regulatornih troškova i administrativnih opterec enja, posebno za mala i srednja preduzec a; Analiza

rodne ravnopravnosti, Analiza društvene jednakosti (SEA) i Procena uticaja mladih na bolje

rešavanje i integraciju manjinskih prava i specifičnih grupa u strategije i zakonodavstvo. Državni

službenici koji rade sa KD-ovima su prošli obuku o tome kako da koriste nove smernice.

3.2.2 Podrška koja se pruža KP-u

Prema izveštajima o aktivnostima Projekta i njihovom poređenju sa projektnim planom, Projekat se

uglavnom sprovodi u skladu sa planom. Prijavljena su manja kašnjenja i obrazloženje je objašnjeno

u izveštajima.

Organizuju se razne projektne aktivnosti, kao što su obuke za implementaciju nove Smernice /

Priručnika za izradu KD-a, radionice za radne grupe za izradu KD-a, posebne sastanke sa

ministarskim radnim grupama, javne sastanke, regionalne saradnje, studijske posete, itd. Detaljniji

pregled implementacije projekta i učešca različitih odeljenja dat je u sledec oj tabeli, koja prikazuje

listu i broj ukupno sprovedenih aktivnosti, nakon čega sledi broj aktivnosti u kojima je svako

odeljenje KP-a učestvovalo:

Tabela 3. Aktivnosti projekta i učešce različitih odeljenja:

Aktivnost TOTAL Aktivnos

t

Koordinacioni Sekretarijat.

Vlade

Kancelarija za

strateško planiranje

Pravna kancelarij

a

Odeljenje za odnose s

javnošcu i komunikacij

e

Dobra vladavin

a

Agencija za

Rodna Pitanja

Radionica 48 35 19 14 21 5 1

Obuka 8 8 2 2 6 1 1

Studijsko putovanje

6 6 5 5 5 1 0

Regionalna

3 3 0 1 0 0 0

DE 5 DE2 1 1 1 0 0

KE 7 7 0 0 0 0 0

Izvor: podaci iz izveštaja o aktivnostima projekta koje je sastavio revizorski tim

Čini se da postoje određeni disbalansi u nivou uključenosti u aktivnosti Projekta od strane različitih

odeljenja. Prema evidenciji aktivnosti prikazanoj u tabeli 3 i tabeli 4,, kao i nizom obavljenih

intervjua, neka od ministarstava nemaju ravnopravno učešce u projektnim aktivnostima. Posebno,

šef Odeljenja za odnose sa javnošcu (PR) i Odeljenje za komunikacije je naglasio da Projekat nije u


18

potpunosti uključio osoblje za komunikacije na projektne aktivnosti. Slične izjave dali su i drugi

ispitanici.

Postoje i neke nedovoljno iskorišcene aktivnosti. Na primer, na osnovu naše analize, podrška KE je

korišcena samo do nivoa od oko 50% planiranih dana ove specifične pomoci. Na osnovu početnog

izveštaja - tehničkog dela, Sida projekat predviđa do 75 dana godišnje podrške KE u skladu sa

specifičnim potrebama koje se pojavljuju. Tokom prve dve godine rada, Projekat je angažovao

sedam (7) KE u ukupno 77 radnih dana.

Prema intervjuima sa osobljem Projekta, svi zahtevi za aktivnosti koje su dostavili odeljenja KP su

ispunjeni od strane Projekta, i objašnjenje za ovaj očigledni disbalans je da, na osnovu njihovih uloga

u KP i vladinoj strukturi, različiti odseci imaju različite razvojne potrebe i različit broj osoblja koje

treba da učestvuje u aktivnostima projekta.

Jedna od zabrinutosti za ove očigledne disbalanse može biti moguc i rizik za ukupnu efektivnost i

održivost Projekta, jer sveobuhvatni razvoj kapaciteta mora biti jednak uključivanju svih strana i

omoguciti da čitav vladin mehanizam radi "kao jedan". Indikativno je da su korisnici (odeljenja)

izrazili svoju zabrinutost po ovom pitanju, međutim, u ovoj fazi implementacije projekta, još je rano

donositi bilo kakve zaključke po ovom pitanju.

3.2.3 Rizici održivosti

Projekat bi trebalo da ima dovoljno izdvojenih resursa osoblja, prostorija, budžeta, itd. obezbeđujuci

održivost, i osigurati se da je proces razvijen i da ce implementacija Projekta takođe funkcionisati

nakon završetka sredstava iz projekta Sida. Međutim, kada je u pitanju održivost rezultata projekta,

postoje određeni pokazatelji za zabrinutost.

Aktivnosti koje sprovodi Projekat su više fokusirane na analizu politika, analizu uticaja, itd., što je

stvarno popunjavanje praznina, nego razvoj kapaciteta za sprovođenje takve analize unutar vlade.

Vecina aktivnosti koje su sprovele DE i KE čini se da su fokusirane na podršku u analizi politika i

zakonodavstva koje su u toku. Na osnovu intervjua sa Sida DE-om, aktivnost projekta je uglavnom

fokusirana na komentiranje KD-a i drugih nacrta politika kao direktne ekspertize. Konkretno, DE-

ovi su direktno uključeni u analizu ekonomskog uticaja, razvoj komunikacije, strateško planiranje,

itd. Međutim, kapaciteti za takvu analizu se ne razvijaju unutar KP, osim osam (8) obuka koje je

sproveo Projekat i šest ( 6) studijska putovanja.

Prema intervjuima sa osobljem Projekta, postoji nedostatak stručnjaka iz oblasti ekonometrije,

društvenih istraživanja i slično, koji bi mogli pružiti podršku vladi uz pravilnu analizu pri izradi

politika. Stručnjaci SIDA-e o troškovima i analizi ekonomskog uticaja, komunikaciji sa javnošcu i

stručnjakom za strateško planiranje identifikovali su da je ograničen broj metodologija primenjen u

smislu razvoja kapaciteta i izgradnje kapaciteta kao što su: Radionica, kontinuirana profesionalna

obuka i druge metodologije sa zvaničnicima resornog ministarstva. Postoji zabrinutost da proces

možda nece moci da se nastavi kada projekat završi svoj mandat do 2020. godine, uzimajuc i u obzir

da lokalni kapaciteti nisu razvijeni do nivoa koji bi se odvijao nezavisno.


19

Međutim, postoje oblasti u kojima projekat snažno doprinosi održivom razvoju. Otkako je projekat

počeo u drugoj polovini 2016. godine, uspeo je izraditi Smernice i Priručnik za izradu KD-a, razne

materijale za obuku za ministarstva, Strategiju za bolju regulativu, Standardni priručnik za obračun

troškova i revidiranu uredbu za komunikaciju vlade. Smatra se da ce ovi dokumenti dugoročno biti

od velike pomoci institucijama uključenim u kreiranje politike i procese zakonodavstva.

Nakon završetka revizije, Projekat nas je obavijestio o zapošljavanju deset (10) novih kadrova u KP-

a, koja je aktivnost direktno povezana sa održivošcu Projekta.

3.2.4 Podrška pružena resornim ministarstvima

Glavna podrška koju Projekat pruža resornim ministarstvima je u oblasti razvoja politike

(ekspertska podrška u procesima kreiranja politike) i izgradnje kapaciteta (organizovanje sastanaka

radnih grupa i obuka osoblja resornih ministarstava). Ova podrška se koordinira putem KSV-a i

sprovodi se kroz relevantne kancelarije KP-a u kojima su stacionirani stručnjaci.

Resorna ministarstva traže pomoc od Projekta kroz pisane dokumente koji su dostavljeni KSV-u.

Međutim, KSV nije sumirao pisane izveštaje o zahtevima koji su primljeni od resornih

ministarstava, a ni pisani sumirani izveštaji o zahtevima koji su prosleđeni Projektu. Ne postoji

formalni proces za procenu zahteva od strane ministarstava ili procesa odabira, bez obzira na to da

li se radi o obuci, radionici, studijskoj poseti ili drugom. Zahtevi ministarstava uglavnom se odnose

na organizaciju radionica i javnih sastanaka tokom procesa pripreme KD-a. Ove zahteve obično

ocenjuje prvo rukovodstvo projekta do konačnog potpisa generalnog sekretara. Na osnovu

intervjua sa službenicima Projekta, ne postoji proces odabira zahteva koji dolaze od resornih

ministarstava i nema dokaza o zahtevu koji su odbijeni. Međutim, na osnovu razgovora sa

direktorom KSP-a, jedan zahtev za pomoc je odbijen od strane Projekta, dok je opravdanje za ovo

odbijanje prihvatljivo od strane direktora KSP-a. Revizori nisu mogli da pronađu nikakve podatke

u bazi podataka Projekta o odbijanju ovog zahteva ili razloge za odbijanje.

Postoji još jedan način pružanja podrške za izradu KD-a kroz tehničku pomoc / kratkoročne

stručnjake iz relevantne oblasti i sa specifičnom ekspertizom, ali prema intervjuu sa zamenikom šefa

projekta, nijedno ministarstvo do sada nije zatražilo ovu vrstu pomoc i. Nepostojanje procesa za

odabir zahteva zasnovanog na analizama može dovesti do situacije da se ne koriste u potpunosti

projektni stručnjaci u najvažnijoj oblasti njihove stručnosti, ali i da ne mogu koristiti sva sredstva

pomoci.

Sledeca tabela predstavlja projektne aktivnosti usmerene na resorna ministarstva i pokazuje nivo

njihovog učešca. Na levoj strani su navedene različite aktivnosti projekta, a zatim i ukupan broj

provedenih aktivnosti. Svaka kolona predstavlja jedno od 21 ministarstva i njihovo učešc e u ovoj

specifičnoj aktivnosti:


20

Tabela 4. Aktivnosti projekta po ministarstvima

Aktivnost

TO

TA

L

MO

NT

MZ

MF

ME

I

MJA

MT

I

MR

SZ

MS

PP

MA

LS

ME

R

MK

BS

MS

P

MU

P

MK

YS

MIN

F

MJ

M.D

IAS

MR

K

MA

FR

D

Radionica 48 7 8 17 14 16 16 12 14 13 10 11 5 12 9 8 18 3 5 11

Obuka 8 1 3 4 0 4 4 2 2 5 4 5 0 4 3 3 1 0 1 3

Studijsko putovanje

6 0 0 1 4 1 1 0 1 1 0 0 0 1 1 0 1 0 1 0

Regionaln

a 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Izvor: Podaci dobijeni iz baza podataka Sida projekta

Ova tabela pokazuje sličnu sliku kao u slučaju odeljenja KP-a pomenutih pod 3.2.1, postoje neke

očigledne neravnoteže u nivou učešca resornih ministarstava u različitim projektnim aktivnostima.

Međutim, prema anketi sa svih 21 predstavljenih resornih ministarstava, ministarstva imaju

relativno pozitivan odgovor u vezi sa saradnjom sa Projektom i pruženom podrškom, a čini se da

su ove neravnoteže samo rezultat različitih potreba.

Iz sprovedene ankete (Tabela 5), ali i iz intervjua sa nekim višim zvaničnicima ministarstava, saznali

smo da u nekim slučajevima nisu informisani o pomoc i koju nudi Projekat.

Sledeca tabela prikazuje pitanja izložena u anketi i prosečan odgovor resornih ministarstava (više

detalja o anketi izloženo je u dodatku 3).

Tabela 5. Pregled sa ministarstvima

Pitanje Da

Da li ste imali priliku da sa projektom saopštite svoje predloge vezane za mehanizam za razvoj politika i da li su vaši predlozi uzeti u obzir?

3,2

Koliko ste zadovoljni podrškom koju je Projekat pružio u procesu donošenja politika? 3,4

Mislite li da Nove upute i priručnik doprinose njihovoj svrsi? 3,5

Koliko se zadovoljni konsultacijama tokom izrade / ažuriranja Smernica i Priručnika za razvoj politika?

3,3

Ukupan prosek: 3,5

Izvor: Sažeti rezultati ankete koju je sproveo Zavod sa korisnicima projekta

Na skali od 1 do 4, prosečan ukupni rezultat je 3,5, što predstavlja visok nivo zadovoljstva projekta

od strane resornih ministarstava. U celini, resorna ministarstva su relativno zadovoljna svojom

interakcijom sa Projektom, pruženom podrškom i konsultacijama. Organizovane su radionice za

svaku radnu grupu za izradu KD-ova. Prilikom izrade KD-a, u početku se organizuju obuke za

izradu ovog KD-a, au fazi njihove izrade održavaju se i radionice za radne grupe, javne sastanke i

posebne radne sastanke sa resornim ministarstvima. Prema odgovoru ankete, ovaj način rada

izgleda da je bio efikasan i proizveo je pozitivan uticaj.


21

Prema vecini odgovora iz ankete, novo razvijene Smernice i priručnici ce doprineti njihovoj svrsi.

Ovo je takođe potvrđeno tokom intervjua koje je sproveo revizorski tim. Sve relevantne institucije

su bile uključene u izradu nacrta Smernica, i čini se da je to bio efikasan pristup.

3.2.5 Podrška i saradnja sa nevladinim organizacijama

Transparentnost je jedan od glavnih aspekata koji doprinosi povecanoj odgovornosti i kao rezultat

povecanja učinka javne uprave. Javne konsultacije stoga služe za povec anje transparentnosti i

odgovornosti u javnoj upravi i direktno utiču na kvalitet politika i odluka institucija i kao rezultat

povecavaju stepen njihove implementacije. Proces javnih konsultacija, koordiniran i nadgledan od

strane Kancelarije za dobru vladavinu, direktno utiče na unapređenje reforme javne uprave na

Kosovu i ispunjenje obaveza Vlade za proces integracije, posebno u ostvarivanju ciljeva i indikatora

uključenih u sektorska budžetska podrška koju pruža Evropska komisija. U kontekstu ispunjavanja

obaveza iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SAA), konsultacije sa javnošc u i učešce

civilnog društva u procesu donošenja politika su osnovni preduslovi za osiguranje efikasne reforme

javne uprave (RJU), ali i oni imaju pozitivan uticaj na održivost reformi u svim drugim oblastima.

Glavni cilj projekta je izgradnja kapaciteta u vladinim institucijama za efikasan razvoj politike, a

glavni korisnici ovog projekta su KP (sa svojim odeljenjima) i resornim ministarstvima, dok su

civilno društvo i građani sekundarni korisnici. Glavni cilj je razviti radne prakse za razvoj politika

u kojima resorna ministarstva primenjuju konsultacije, analizu podataka i istraživanja kako bi

razvile bolje politike i intervencije politika kao što su zakoni. Stepen učešc a javnosti u izradi

vladinih politika na Kosovu od 2017. godine zasniva se na propisu o minimalnim standardima

komunikacije12. Tokom procesa izrade KD-a, predstavnici civilnog društva su često uključeni u

radne grupe ministarstava.13. Projekat takođe pruža podršku resornim ministarstvima na osnovu

zahteva za organizovanje javnih sastanaka i aktivnosti konsultacija.

Sledeca tabela prikazuje rezultate ankete sa NVO-ima.

12 Uredba br. 05/2016 o minimalnim standardima za proces javnih konsultacija. 13 Prema izveštaju KDV objavljenom u martu 2018. godine, 711 nevladinih organizacija dobilo je finansijsku podršku od

resornih ministarstava tokom 2016. godine, dok je taj broj smanjen na 594 tokom 2017. godine. Prema istom izveštaju, broj NVO koje su primile finansijsku pomoc od opština je veci od broja koji su dobili finansijsku pomoc od ministarstava, dok je ukupan iznos za ove dve godine iznosio oko 30 miliona evra.


22

Tabela 6. Rezultati ankete dobijene od 8 nevladinih organizacija

Pitanje Da Ne

Da li ste bili pozvani od strane Kancelarije Premijera ili resornih ministarstava da učestvujete u procesu donošenja politika?

4 4

Da li je vaša organizacija imala sugestije Vladi / ministarstvima u vezi sa donošenjem politika na Kosovu?

8 0

Da li ste imali mogucnost da saopštite svoje sugestije kod nadležnog ministarstva / Vlade?

8 0

Kako biste ocenili tok komunikacije sa Vladom (molimo Vas da ocenite 1-4) 2,2

Da li su vaši predlozi vezani za kreiranje politike uzeti u obzir? 6 2

Kako biste ocenili uticaj vaših predloga u konačnoj verziji politike / politika (molimo ocenite 1-

2,5

Da li imate neke komentare koje biste želeli da podelite sa revizorima u vezi sa procesom kreiranja politike na Kosovu?

6 2

Izvor: Sažeti rezultati istraživanja koje je sproveo NKRK sa nevladinim organizacijama

NKRK je sproveo anketu (Aneks 4) sa više od 230 NVO koje su navedene na CiviKos, 14, platformi

organizacija civilnog društva (CSO) na Kosovu.. Platforma CiviKos je inicijativa OCD na Kosovu

početkom 2007. godine sa ciljem da stvori i omoguci okruženje i saradnju formalnog sektora civilnog

društva i Vlade Kosova. Anketa je sprovedena sa još jednom listom od 12 nevladinih organizacija

koje su u svom području stručnosti uključile razvoj politike i javnu upravu. Međutim, odgovor na

anketu NKRK-a od strane ovih organizacija je bio veoma nizak i primao je samo 8 odgovora na

anketu, dok oko 30 e-poruka koje su navedene na listi članova CiviKos platforme nisu bile

funkcionalne. Anketa je poslata e-mailom koja metodologija se primenjuje za merenje nivoa

komunikacije i saradnje Vlade sa civilnim društvom. Ovo istraživanje je sadržavalo pet (5) pitanja,

od kojih dva zahtevaju odgovore sa ocenom od 1 do 4 o radu Vlade. Ispitanicima ankete je data

mogucnost da daju dodatne komentare ukoliko žele da sa revizorima podele saradnju sa Vladom u

oblasti procesa donošenja politika.

Ispitanici koji su dali svoje odgovore na anketu (8 od 242)ukazuje na veoma nizak interes OCD da

učestvuju u poboljšanju procesa donošenja politika na Kosovu. U vezi sa svih pet pitanja, generalno

je primljen nizak rejting za proces kreiranja politike, počevši od prvog pitanja koje pokazuje da je

samo 50% ispitanika pozitivno odgovorilo na poziv Kancelarije premijera ili resornih ministarstava

da učestvuju u procesu donošenja politika. Svi ispitanici su odgovorili da su imali moguc nost da

prenesu svoje sugestije nadležnom ministarstvu / vladi u vezi sa donošenjem politika na Kosovu i

pomenuli su koje su mogucnosti iskoristili, ali je uticaj njihovih sugestija u konačnoj verziji

odgovarajuce politike ocenjen sa prosečnom ocenom 2,5 od skale 1-4. Dva od osam ispitanika ili

25% izjavilo je da su njihovi predlozi vezani za kreiranje politike i nisu uzeti u obzir.

14 http://www.civikos.net/en/members

http://www.civikos.net/en/members


23

Interesantan nalaz na osnovu izveštaja KFCS-a15 je da je, od uvođenja elektronske platforme,

količina konsultacija i doprinosa kosovskih nevladinih organizacija zapravo opala.. Pre 2016.

godine, kada je platforma uvedena, osobe odgovorne za izradu politika i zakonodavstva u vladinim

odeljenjima i ministarstvima koristile su se za direktno kontaktiranje NVO-a i komuniciranje

njihovih inputa ili komentara na dokumente koji se proizvode. Od uvođenja platforme, od NVO-a

se očekuje da imaju proaktivniji pristup i sami idu na internet i komentarišu dokumente za koje su

zainteresovani.

Nalazi koji se odnose na uključivanje NVO treba posmatrati u svetlu važnosti transparentnosti kao

jednog od glavnih aspekata koji doprinosi povec anoj odgovornosti i povecanom učinku javne

uprave. Javne konsultacije stoga direktno utiču na kvalitet politika i odluka institucija i kao rezultat

povecavaju stepen njihove implementacije.

3.3 Projektna saradnja sa institucijama

3.3.1 Nedostaci u komunikaciji

Dobar i kontinuiran proces komunikacije sa svim zainteresovanim stranama omoguc io bi Projektu

da ostvari svoje ciljeve postavljene u sporazumu. Revizija je utvrdila da je funkcija komunikacije

unutar Projekta, kao i oblast aktivnosti za razvoj komunikacijskih funkcija unutar vlade, oblast koja

nosi najveci rizik za efikasnost Projekta i ima prostora za poboljšanje vec na ovom srednjoročnom

fazu projekta.

Sporazum o projektu je uspostavljen na osnovu konsultacija sa korisnicima, ali nije uspostavljen

redovan proces interaktivne komunikacije sa svim ciljnim korisnicima tokom faze implementacije.

U cilju postizanja najboljih rezultata, projekat je osmišljen konsultovanjem sa svim zainteresovanim

stranama i razmatranjem svih primljenih predloga. Ovo je pažljivo završeno tokom početne faze

projektovanja, međutim, tokom faze implementacije, postoji prostor za dalji razvoj interaktivnih

kanala komunikacije i redovne prakse komunikacije sa svim relevantnim akterima.

Postoje indicije, prema intervjuima, da Sekretarijat KP nije bio potpuno aktivan u promovisanju

projekta interno u vladi, što je takođe imalo negativan efekat na širi sektor civilnog društva. Iz

sprovedenog istraživanja (izloženog pod poglavljem 3.2.3), tri od 21 resorna ministarstva

(Ministarstvo odbrane, Ministarstvo unutrašnjih poslova i Ministarstvo dijaspore) su odgovorili da

uopšte nemaju nikakvu korist od Projekta. Dva intervjuisana generalna sekretara ministarstava

(Ministarstvo finansija i Ministarstvo za evropske integracije) nisu ni znali za postojanje Projekta,

iako su njihovi zvaničnici učestvovali u nekim od projektnih aktivnosti.

Ovakav negativan odgovor ovih pet ministarstava ukazuje da skoro četvrtina svih resornih

ministarstava nije imala dovoljno informacija o Projektu. Kao rezultat nedostatka jasnih i

koherentnih informacija o ulozi i ciljevima Projekta, kao i nizu aktivnosti koje bi mogle biti korisne

15 Indeks kosovskog civilnog društva 2016,2018


24

za njih, ministarstva se suočavaju s poteškocama da shvate koja se pomoc može tražiti od Projekta.

Tokom intervjua sa direktorom Agencije za ravnopravnost polova (ARP), navedeno je da ova

agencija nema dovoljno i jasnih informacija o tome koja je uloga i šta se može iskoristiti iz Projekta.

Kao posledica nedovoljne i nejasne informacije, ARR je imala vrlo malo zahteva za podršku iz

Projekta, dok je u međuvremenu dobila direktnu pomoc drugog projekta „CPM-international“.

KSV i projektni menadžment smatraju da je komunikacija - koordinacija aktivnosti dovoljna i da su

svi obavešteni na redovnim sastancima generalnih sekretara i obaveštavaju o mogucnosti da imaju

koristi od projekta. Međutim, kao što se može videti, ovo mišljenje ne dele svi. Ne-razvijanje

proaktivnog pristupa sa predviđenim korisnicima paralelno sa koordinacijom KSV-a može dovesti

do nedovoljne informiranosti nekih od resornih ministarstava o Projektu, i kao posledica toga, nec e

se uzeti u obzir mogucnost korišćenja ekspertske pomoci za razvoj njihovih kapaciteta.

Ova nedovoljna informisanost resornih ministarstava o Projektu mogla je doc i delom kao posledica

strukturnih promena u strukturi Vlade, kao i zbog promena u upravljanju pojedinih ministarstava,

ali i zbog dizajna komunikacijskog sistema u opštem sporazumu sa SIDA-om. .

Projektne aktivnosti u oblasti komunikacije su razvijene na osnovu obaveza koje proizilaze iz

logičkog okvira projekta, kao i iz Akcionog plana Strategije bolje regulative za 2.0 za Kosovo 2017-

2021, kao i Akcionog plana koncepta Vladine Službe za Komunikaciju. Uloga službenika za

komunikacije je i komuniciranje javnih konsultacija koje se primenjuju, prema tome, u skladu sa

uredbom o minimalnim standardima za javne konsultacije i prema novim Smernicama pružaju

usluge za široko uključivanje zainteresovanih strana i javnosti u kreiranje politika. Projekat u KP za

postizanje ciljeva i zadataka Projekta, organizovao je različite aktivnosti izgradnje kapaciteta kao što

su obuka za trenere (ToT) za komunikaciju u oblasti politike gde je 21 trener sertifikovan, obuke i

radionice u ovoj oblasti. Pored toga, tokom radionica za izradu različitih KD-a, učesnicima je

objašnjena uloga i značaj komunikacije sa javnošc u u ranim fazama razvoja politike. Eksperti

projekta su ih savetovali da treba da planiraju i vremenske rokove za javne konsultacije tokom

procesa donošenja vladine politike, kao i da komuniciraju aktivnosti javnih konsultacija što je

efikasnije moguce. Tokom faze planiranja KD-a održani su individualni sastanci sa kancelarijama

za komunikacije u ministarstvima, dok je tokom izrade KD-a održano nekoliko radionica sa

udruženjima novinara, sa lokalnim i centralnim medijima. Na osnovu intervjua sa Sida stručnjakom

za komunikaciju, Projekat ima dobru saradnju sa KJK-om u oblasti javnog komuniciranja i oni nude

pomoc i podršku u skladu sa njihovim potrebama i zahtevima. Projekat ima godišnji plan rada i na

osnovu tog plana, KJK je informisan o tome koja vrsta pomoci se može pružiti. Projekat takođe ima

dobru saradnju sa KJK-om od resornih ministarstava jer sarađuju i koordiniraju aktivnosti sa njima

kroz KJK KP.

Na osnovu intervjua sa rukovodstvom KJK-a, uz podršku Projekta, veca je njegova uloga u

komunikaciji tokom procesa javnih konsultacija. Uz podršku Projekta, komunikacija politika po

prvi put je uključena u strateške dokumente. Strategija za bolju regulaciju 2.0 izrađena je uz pomoc

Projekta, a posebni delovi ovog dokumenta posvec eni su procesu komuniciranja politika, odnosno

opšteg cilja 2:

Efikasna javna komunikacija, javne konsultacije i učešc e stranaka koje su zainteresovane. Na


25

osnovu intervjua sa rukovodstvom KJK-a, KD za komunikaciju sa javnošc u priprema se uz direktnu

podršku Sida projekta. Ekspert projekta je najviše uradio ne samo u izradi ovog dokumenta, vec iu

razvijanju procesa za interne konsultacije i sa javnošc u, te pripremom akcionog plana. Projekat je

takođe pomogao u razvoju kapaciteta u oblasti komuniciranja politika kroz organizovanje obuka za

nove Smernice i uključivanje službenika za komunikaciju u radne grupe. Na osnovu propisa o

minimalnim standardima za javne konsultacije, prva faza konsultacija treba da se obavlja uglavnom

u radnim grupama i javnim sastancima sa zainteresovanim stranama. Druga faza treba da obuhvati

međuinstitucionalne konsultacije. Trec a faza treba da uključi elektronsku platformu u kojoj svako

ima priliku da da svoje komentare u periodu od 15 - 60 dana, uključujuci zainteresovane strane, kao

i širu javnost, i organizovanje radionica, individualnih sastanaka, sastanaka grupa, konferencija za

štampu, itd. U principu, konsultacije u početnoj fazi zavise od vrste i značaja dokumenta koji je u

javnoj raspravi. Odgovornost je ministarstava da osiguraju da se minimalni standardi za

konsultacije poštuju u početnoj fazi izrade / pokretanja politike i da osiguraju široku uključenost

zainteresiranih strana.

KJK-ovi su više fokusirani na promociju i informisanje javnosti u medijima o aktivnostima premijera

ili odgovarajuceg ministra i njihovog rada pripremom saopštenja za štampu, a ne o komunikaciji sa

opštom javnošcu o aktivnostima Vlade, uključujuc i i rad na razvoj politika. Ne postoje jasne

procedure i kanali komunikacije i koordinacije između KJK-a u KP i kancelarija za javnu

komunikaciju resornih ministarstava. Pristup KJK-a, a ne informisanje nego komunikacija sa

javnošcu, može dovesti do situacije u kojoj učešc e javnosti u upravljanju generalan a proces

donošenja politika poseban.


26

3.4 Nadgledanje projekta, izveštavanje i prac enje

Nadgledanje i izveštavanje su informacije u pravom trenutku o toku procesa sa svim relevantnim

akterima Projekta kako bi se identifikovali nedostaci i pravovremeno poduzele mere.

Projekat izrađuje redovne periodične izveštaje i predstavlja ih Upravnoj grupi.16. KP i Projekat su

uspostavili proces izrade redovnih šestomesečnih i godišnjih izveštaja. Ovi izveštaji pružaju dobar

uvid u provedene aktivnosti i postignute rezultate. Međutim, revizorski tim nije mogao proveriti

da li su izveštavani i rešeni moguci rizici, i čini se da nema dokaza o naučenim lekcijama. Revizija

je pokazala da postoje praznine kao što su nedostatak komunikacije, poteškoce u vezi sa strateškim

planiranjem, ne sveobuhvatni izveštaji o zahtevima koji su primljeni za pomoc, a koji moraju biti

ispunjeni u ovoj oblasti. Međutim, ovi nedostaci nisu spomenuti ni u jednom izveštaju projekta.

KP i Projekat su ažurirali plan rada i budžete na godišnjem nivou kako je predviđeno projektnim

dokumentom. Međutim, nadgledanje i izveštavanje nisu osigurali stvaranje sistematskog pristupa

zasnovanog na sistematskim pregledima i analizama potreba od strane korisnika, kako bi se

identifikovale i odražavale stalne potrebe korisnika (KP i resornih ministarstava), posebno u oblasti

razvoja lokalnih kapaciteta. Godišnji pregledi planova rada Projekta na KP-u nisu izvršeni

direktnim i interaktivnim komuniciranjem sa resornim ministarstvima i svim odeljenjima unutar

KP u pravcu postizanja najboljih rezultata. Postojec i mehanizmi nadgledanja i izveštavanja koje je

uspostavio KP nisu dovoljni i stoga otežavaju prac enje napretka postignutog u okviru projekta

posvecenog razvoju kapaciteta u oblasti razvoja politike.

Okvirni sporazum o projektu u okviru KP u nekoj meri je generalizovan, a proizvodi - usluge u

nekim oblastima nisu jasno definisane u kojoj meri stručnjaci treba da fokusiraju svoj rad,

usmeravajuci aktivnosti na postizanje specifičnih ciljeva. Na osnovu toga, u velikoj meri,

izveštavanje je uopšteno i možda nece pružiti punu sigurnost da c e razvojni kapaciteti kao glavni

cilj projekta biti postignuti. Kao posledica gore navedenog, procena i prac enje informacija o

aktivnostima Projekta za krajnje korisnike je prilično otežana. Ovo otežava pracenje procesa i

osiguranje da li ce krajnji ciljevi biti postignuti do kraja projekta. Nedostatak stalne provere rezultata

u pravcu razvoja kapaciteta u oblasti razvoja politike i nedostatak procesa verifikacije za postizanje

ovih rezultata na terenu može se suočiti sa KPM sa ključnim poteškoc ama na kraju procesa.

16 Sastanak direktora KP obuhvata generalnog sekretara (predsedavajuceg) i direktora KSV, KSP, PK, KDV i drugih kancelarija.. Ova grupa ce funkcionisati kao Upravljačka grupa, a predstavnici MEI, MF, MPA i AGE c e biti pozvani kada su pitanja relevantna za njih, a Sida uvek treba biti pozvana na ove sastanke.


27

3.5 Izazovi u tranziciji u procesu procene uticaja od starih do novih

smernica

Tokom procesa revizije i prikupljanja podataka i informacija potrebnih za odgovor na revizorska

pitanja, revizorski tim je naišao na važne nalaze i zapažanja koja pomažu kontekstualizaciji statusa

implementacije Projekta i daju neke naznake rizika za njegovu ukupnu efikasnost. Ovi tranzicioni

izazovi su neizbežni u procesu organizacione promene, a njihovo blagovremeno ukazivanje i

definisanje mogu da pomognu u pružanju pravne pomoci.

Uvođenjem novih praksi u proces donošenja zakona i politika, uvođenjem novih Smernica i novih

priručnika, projekat stvara promene u načinu rada institucija i rada sa različitim zainteresiranim

stranama. Pored aktivnosti i ishoda ovog projekta, postoje i druge aktivnosti - kao što je uvođenje

online platforme za procese konsultacija - koje sve treba uskladiti jedna sa drugom i sveobuhvatne

ciljeve efikasnosti vlade. Promene koje su u toku u ovim projektima uvode određene tranzicijske

izazove:

Usklađivanje sa zakonodavstvom EU

Nova Smernica o izradi KD-a donela je nova znanja i potrebne analize za razvoj KD-ova u

skladu sa zakonodavstvom EU, koji nisu primenjeni u prethodnim dokumentima. U periodu

do aprila 2018. godine kada su uvedeni nove Smernice Priručnik, KD-ovi su izrađeni u

skladu sa starim smernicama bez primene nove analize. Na osnovu intervjua sa vođom

projekta, izrađeni KD-ovi sa starom smernicom ne mogu garantirati da je planirano

usklađivanje sa EU Acquis izvedeno na sistematski način.

Svi vladini dokumenti nisu prošli proces javnih konsultacija

Na osnovu godišnjeg izveštaja za 2017. godinu o javnim konsultacijama, procesu je

prisustvovalo 2104 učesnika koji su napravili 1119 komentara kroz sastanke, fokus grupe ili

u pisanom obliku. Polovina ovih komentara je u potpunosti uzeta u obzir, jedna šestina je

delimično uzeta u obzir, dok se preostala trec ina komentara sa ovih javnih konsultacija

smatra da se ne uzimaju u obzir.17. Na osnovu godišnjeg izveštaja za 2017. godinu o javnim

konsultacijama procenjuje se da je polovina dokumenata koji su prošli kroz proces javnih

konsultacija ispunila minimalne standarde koji su predviđeni propisima, a druga polovina

nije ispunila minimalne potrebne standarde.

Tokom 2017. godine primenjene su javne konsultacije putem online platforme na 245

dokumenata, ili 90% njih gde su konsultirani. U tabeli ispod nalazi se broj dokumenata

objavljeni putem javnih konsultacija.

17 Godišnji izveštaj o javnim konsultacijama u Vladi Republike Kosovo za 2017. godinu


28

Tabela 7. Zbirni broj dokumenata objavljenih za konsultacije

Vrs

ta

ko

nsu

lto

van

ih

do

ku

men

ata

KD

Nac

rti

zak

on

a

Nac

rt p

rop

isa

Ad

min

istr

ativ

no

up

uts

tvo

Str

ateš

ki

do

ku

men

ti

Ak

cio

ni

pla

no

vi

Dru

go

To

tal

Broj konsultovanih dokumenata 25 40 46 92 9 4 5 221

Izvor: Godišnji izveštaj o javnim konsultacijama u Vladi za 2017. godinu

Nedovoljna posvecenost informacijama zainteresovanih strana o javnim konsultacijama

Motivacija zainteresovanih strana se smatra nedovoljnom za učešc e u procesu konsultacija i

pružanje inputa, kao i njihovih informacija o rezultatima procesa konsultacija.18. Zbog toga

su Smernica i Priručnik za KD-e uključili propis o minimalnim standardima za javne

konsultacije, koji određuje održavanje javnog sastanka sa zainteresiranim stranama, kao i

druge metode konsultacija koje se smatraju važnim koje bi mogle dodati vrednost

dokumentu. Ovi standardi obuhvataju četiri koraka tokom planiranja i pripreme, ali bez

konsultacija tokom početne faze.19.

Online platforma za javne konsultacije reguliše vremenski period od 15 - 60 dana kada se

dokumenti nalaze u njihovom konačnom nacrtu, dok se prema razgovoru sa direktorom

Kancelarije za dobru vladavinu (KDV), za vecinu dokumenata primenjuje se najmanje 15

dana. Online platforma za javne konsultacije ne daje moguc nost informisanja šire javnosti,

uključujuci i civilno društvo, o drugim fazama dokumenta, počevši od početne faze, ali ova

mogucnost se daje samo malom / odabranom broju organizacija civilnog društva.

Objavljivanje dokumenata na platformi kao jedinom sredstvu javnih konsultacija nije

dovoljno bez posvecenosti informisanju zainteresovanih strana, dok drugi načini osim

platforme i pisane metode nisu dovoljno razvijeni 2017. godine.

Radne grupe za izradu KD-ova ne uključuju obavezno službenike Komunikacije

Prilikom dodele radnih grupa za pripremu KD-a obično postoje službenici iz profesionalnih

odeljenja koji sudjeluju u radnim grupama, 1 službenik iz Pravne kancelarije, 1 iz Odeljenja

za evropske integracije, 1 iz Odeljenja za budžet, 1 iz Ravnopravnosti polova i relevantnih

predstavnici drugih institucija i zainteresovanih strana. KSV treba da savetuje o tome koja

druga resorna ministarstva mogu biti uključena u radne grupe tokom izrade KD-a, kao i

drugi predstavnici civilnog društva. Službenici za komunikacije su uključeni u neke radne

18 Godišnji izveštaj o javnim konsultacijama u Vladi Republike Kosovo za 2017. godinu 19 Kao što je opisano u Smernicama i Priručniku za izradu KD-a


29

grupe, uključujuci radnu grupu za izradu KD-a za odnose s javnošc u. Smernice i Priručnik

za izradu KD-a preporučuju da službenici za komunikaciju budu članovi radnih grupa.

Međutim, u ovim Smjernicama i Priručniku za KD-a i drugim propisima nije jasno

naznačena uloga i odgovornost tih službenika za komunikaciju da budu deo članova radnih

grupa za izradu KD-a. To bi moglo osigurati intenzivan i sveobuhvatan proces komunikacije

između relevantnih institucija, ali i kako bi se javnosti pružila prilika da doprinese ovom

procesu, što je rezultiralo čitavom fazom izrade KD-a. Važnost uključivanja službenika za

komunikaciju u ove radne grupe kako bi se stalno informirale zainteresovane strane kao i

javnost o politikama koje je izradila vlada i istovremeno na kraju procesa konsultacija, strane

se obaveštavaju da li su njihovi komentari uzeti u obzir zajedno sa odgovarajucim

pojašnjenjem u slučajevima kada su komentari delimično odbijeni ili prihvac eni.

Stručnjak za strateško planiranje nije bio deo radnih grupa za aktivnosti strateškog

planiranja.

Uloga Kancelarije za strateško planiranje (KSP) je da pomogne Vladi i resornim

ministarstvima u strateškom planiranju uspostavljanjem okvira strateškog planiranja unutar

Vlade i ministarstava. Strateško sektorsko planiranje treba da bude u skladu sa Nacionalnom

strategijom razvoja (NSR) i Programom ekonomskih reformi. Priručnik za implementaciju

Administrativnog uputstva za planiranje i izradu strateških dokumenata razvijen je uz

doprinos razvoju KSP-a, SIGMA-e i Projekta.

Na osnovu intervjua sa stručnjakom za strateško planiranje Sida, Projekat u okviru KP-a

podržava KSP, dok je njegova aktivnost sa resornim ministarstvima organizovana

uglavnom kroz radne grupe. Sida DE o strateškom planiranju nije bio deo ovih radnih grupa

jer takva aktivnost nije smatrana neophodnom od strane KSP-a, vec je indirektno podržala

KSP u ovim aktivnostima uz profesionalno savetovanje. Projekat SIDA u okviru KP nije

sproveo tekuce aktivnosti kako bi se osiguralo da su nedostaci, naime potrebe kancelarija

strateškog planiranja u resornim ministarstvima i KP-u, identifikovani u smislu

prilagođavanja njihovog programa za izgradnju kapaciteta i saradnju koordinacija - kao u

ovom slučaju, u procesu razvoja strateškog planiranja. Uslovi zaduženja DE jasno navode

da su opšte dužnosti i odgovornosti DE-a između ostalog: Pružati savete i podršku osoblju

KSP-a i resornim ministarstvima kako bi kontinuirano povecali svoje kapacitete u smislu

procesa revizije. Na osnovu intervjua sa Sida DE, od eksperta se nikada nije tražilo da

doprinese reviziji godišnjih planova projekta u oblasti strateškog planiranja. Do datuma

intervjua za reviziju, Sida DE nikada nije analizirala potrebe nameravanih korisnika, jer do

danas nikada nije bilo zahteva za takvom analizom ili postavljanja zahteva od ministarstava

o prilagođavanju Projekta na osnovu kontinuiranog procesa identifikovanja potreba. U

oblasti izgradnje kapaciteta organizovano je nekoliko kratkih obuka, u kojim prilikama su

učesnici / korisnici bili službenici nekih resornih ministarstava, ali koje obuke nisu smatrane

od strane Sida DE o strateškom planiranju koje su bile dovoljne za izgradnju kapaciteta.

Pošto su u opisu poslova definisani da daju savete i podršku osoblju KSP-a i resornim

ministarstvima da kontinuirano povecavaju svoje kapacitete, ali davanje saveta samo KSP-

u je protiv uslova, ali i izbegavanje davanja saveta resornim ministarstvima sa stručnjakom


30

za strateško planiranje Sida (DE), doprinos projekta ovom dokumentu je dat od strane KSP-

a, a ne od strane projekta. Sida DE o strateškom planiranju nije bio deo radne grupe za izradu

KD-a za indikativno buduce planiranje i bio je konsultiaran o ovom dokumentu. Izrada KD-

ova koji se ne sprovode je rizik za efikasnost. Prema direktoru KSP-a, on smatra da DE za

strateško planiranje nije direktno uključen u razvoj kapaciteta sa resornim ministarstvima,

ali doprinos je bio značajan u pravcu implementacije okvira za prac enje i izvještavanje

strategije za PAR.


31

4 Zaključci

Projekat je postigao značajne rezultate koji doprinose razvoju kapaciteta unutar vlade. Za period

2015-2017, Projekat je napravio promenu i uveo mehanizme za izradu konceptualnih dokumenata

(analiza uticaja i planiranje napred), kao i mehanizme podrške za efikasno uključivanje civilnog

društva u ove procese. Činjenica da je projekat dizajniran na osnovu nezavisnih procena koje su

uradile SIGMA i KPMG o državnoj upravi i kapacitetima Vlade za implementaciju ovog projekta,

koji je fokusirao ovaj projekat na poboljšanje glavnih nedostataka u procesu razvoja politike, bio

relevantan za kosovsku vladu i orijentisan na postizanje rezultata. Projekat je osmišljen na način da

se sveobuhvatno reše nedostaci - rešavanjem različitih procesa i uključivanjem širokog spektra

zainteresiranih strana sa svih strana, kontaktirajuc i ih i konsultujuc i ih kroz proces planiranja i

uključujuci ih u plan aktivnosti projekta.

Postoje oblasti u kojima je projekat snažno doprinio održivom razvoju u procesu donošenja politika

jer je uspio finalizirati Smernice i Priručnik za izradu KD-a, razne materijale za obuku za

ministarstva, Strategiju za bolju regulaciju, Standardni priručnik za obračun troškova i revidiranu

uredbu za komunikaciju vlade . Ovi dokumenti c e dugoročno biti od velike pomoci institucijama

koje su uključene u procese kreiranja politika i zakonodavstva. Završeni dokumenti su dostavljeni

svim resornim ministarstvima i oni su takođe objavljeni na veb stranici KP. Prema rezultatima

ankete, institucije uključene u proces izrade KD-a smatraju da su Smernice i Priručnik korisne i

delotvorne, te su u potpunosti zadovoljne ovim ishodom. Podrška KP-u je pružena kroz različite

aktivnosti kao što su treninzi, radionice, studijska putovanja, regionalne saradnje itd. Projekat u KP

za postizanje ciljeva Projekta, organizovao je različite aktivnosti za izgradnju kapaciteta kao što su

obuka za trenere (ToT) za komunikaciju politika gde je sertifikovano 21 trener, treninzi i radionice

u ovoj oblasti.

Međutim, uprkos napretku koji je Projekat postigao u procesu razvoja politike, revizija je zaključila

da postoje neke nedostatke koji mogu ugroziti efikasnost i održivost procesa razvoja politike. U

nastavku su predstavljeni zaključci za svaku oblast:

Dizajn projekta i njegova integracija u vladinu strukturu

Projekat je osmišljen na osnovu procene potreba i brojnih preliminarnih evaluacija i konsultacija sa

zainteresiranim stranama. Kao rezultat suštinskog procesa planiranja, struktura i organizacija

Projekta odgovaraju razvojnim potrebama, uz dovoljna sredstva i izdvojena sredstva. Revizija nije

identifikovala nikakve praznine u načinu na koji je projekat ugrađen u strukturu KP, i kapacitet

osoblja Projekta i resursa koji su im na raspolaganju u skladu sa potražnjom korisnika.

Početak projekta je odložen za više od šest meseci u odnosu na planove, a zabeležena su i određena

kašnjenja u vecini planiranih aktivnosti za prve dve godine implementacije Projekta. Kao posledica

toga, postignut je dogovor o postizanju dogovora u 2017. godini, kojim se produžava period

završetka projekta za još jednu dodatnu godinu, što ukazuje na dobru fleksibilnost i kapacitet SIDA-

e i KP-a da prilagode plan projekta u skladu sa okolnostima Međutim, kašnjenja u implementaciji i


32

neki prelazni izazovi mogu imati uticaj na pravovremenost implementacije kosovskih obaveza za

RJU.

Projekat, odnosno upravljanje projektom, uključujuc i i koordinacioni sekretarijat Vlade (KSV), nije

stvorio efektivan dizajn distribucije informacija kako bi informisao sve zainteresovane strane - KP i

resorna ministarstva o Projektu.

Potpisujuci nove sporazume za pomoc u izgradnji kapaciteta vladinih institucija bez preslušavanja

aktivnosti drugih projekata, može imati naznake preklapanja ili udvostručavanja aktivnosti sa

trenutnim projektom u KP.

Implementacija projekta

Uprkos napretku postignutom tokom faze implementacije, finaliziranjem Smernica i Priručnika za

razvoj KD-a, pružanjem različitih aktivnosti kao što su treninzi, radionice, studijska putovanja,

regionalne saradnje i sl. čini se da postoji određeni disbalans u nivou uključenosti u aktivnosti

projekta od strane različitih odeljenja Jedna od zabrinutosti za ove očigledne disbalanse može biti

moguci rizik za ukupnu efektivnost i održivost Projekta, jer sveobuhvatni razvoj kapaciteta mora

biti u uključivanju svih strana i omoguc iti da čitav vladin mehanizam radi "kao jedan". Takođe,

podrška KE je korišcena samo do nivoa od oko 50% planiranih dana ove specifične pomoci.

Kada je reč o održivosti rezultata projekta, postoje određeni pokazatelji za zabrinutost. Osoblje

projekta je utvrdilo da postoji nedostatak stručnjaka u oblasti ekonometrije, nauke o socijalnim

istraživanjima i slično, koji bi mogli pružiti podršku vladi uz pravilnu analizu pri izradi politika.

Doprinos eksperata se uglavnom obezbeđuje kroz prenos znanja u nekoliko organizovanih obuka,

obuku na radnom mestu za osoblje KSV-a, kao i članovima radnih grupa za razvoj KD-a. Kao

posledica nedovoljne razvijenosti kapaciteta u smislu razvoja kapaciteta i izgradnje kapaciteta,

može se desiti da do kraja Projekta ne postoji dovoljna lokalna ekspertiza kako bi se nastavilo sa

procenom uticaja procesa razvoja politike.

KSV nije razvio bazu podataka koja bi pokazala broj zahteva resornih ministarstava i odeljenja KP,

koji su tražili podršku od Projekta. Nepostojanje formalnog procesa za procenu zahteva od strane

ministarstava ili procesa odabira, bez obzira na to da li obuka, radionica, studijska poseta ili drugo

može stvoriti poteškoce u distribuciji znanja svim nameravanim korisnicima, ali i teško pratiti

analizu iza donošenja odluka za odbijene aktivnosti ili odobrene aktivnosti.

Izgradnja kapaciteta u vladinim institucijama za efikasan razvoj politike ne bi bila potpuna ako

civilno društvo nije uključeno. Revizija je identifikovala nedovoljnu uključenost civilnog društva u

ovaj proces, a građani kao krajnji korisnici nisu bili uključeni u proces kreiranja politike putem svog

individualnog ili organizovanog doprinosa.

Projektna saradnja sa institucijama

Projekat nije razvio redovan proaktivni proces koji bi uspostavio interaktivnu komunikaciju sa svim

ciljanim korisnicama tokom faze implementacije. Nedostatak interaktivne komunikacije i


33

koordinacije sa ciljnim korisnicima tokom faze implementacije može dovesti do nedovoljnog

informisanja pojedinih resornih ministarstava o mogucnostima dobijanja pomoci iz Projekta i ne

ostvaruje planirani razvoj kapaciteta. Kao rezultat ove neefikasne i neusaglašene informacije o

Projektu i mogucnosti za dobijanje pomoc i iz ovog Projekta, nekoliko Generalnih sekretara resornih

ministarstava, nije imalo informacije o projektu što može biti posledica neupitavanja mnogih

zahteva za razvoj kapaciteta u oblasti kreiranja politike. Bilo je još nekih generalnih sekretara koji

su izjavili da uopšte nemaju koristi od Projekta, smatrajuc i da je njihovo ministarsko osoblje

učestvovalo u aktivnostima. Takođe, neka odeljenja KP-a su izjavili da nemaju jasne i dovoljne

informacije o Projektu i šta on može da ponudi. Kao posledica nedovoljne razmene informacija sa

namenjenim korisnicima, dovoljna pomoc se ne može raspodeliti na sve relevantne institucije

zadužene za razvoj politika.

Funkcija komunikacije je najslabija tačka u Projektu. Civilno društvo nije dobro informisano o novoj

platformi za javne konsultacije i opcije koje nudi, ali shvata da spoljni akteri nisu prilagodili svoje

radne procese novom sistemu konsultacija. Vlada nije razmatrala tranzicioni period kada se uvodi

/ primenjuje nova metodologija konsultacija i primena online platforme za konsultacije Vlade sa

spoljnim zainteresovanim stranama, period tokom kojeg bi stari sistem (putem e-pošte) mogao da

se nastavi, dok se ne osigura da su svi akteri obavešteni o Online platformi i takođe su upoznati sa

njenom upotrebom. Prema anketi sa civilnim društvom, vec ina NVO je izjavila da komunikacija sa

vladom ne funkcioniše dobro, a revizija nije mogla da proveri da li je bilo aktivnosti pokrenutih od

strane Projekta za rešavanje ovog problema. Odeljenje Vlade za komunikacije se takođe požalilo da

je izostavljeno iz aktivnosti Projekta. Intervjui sa službenicima za komunikacije ukazuju da oni traže

dodatnu podršku od strane Projekta.

Pristup kancelarija za javnu komunikaciju (KJK) je uloga informisanja javnosti o aktivnostima

institucija koje oni predstavljaju, a ne komunikaciji u oba smera. Komunikacija i koordinacija

između KJK-a u KP-u i kancelarija za javnu komunikaciju resornih ministarstava može se smatrati

ne na dovoljnom nivou što može da spreči i interakciju i razmenu informacija i iskustava. Pristup

usmeren više na informiranje nego na komuniciranje s javnošcu može dovesti do situacije u kojoj je

učešce javnosti u upravljanju u procesu je generalan i donošenje politika vrlo ograničen. Projekat bi

mogao razviti aktivnosti koje bi pomogle institucijama da razviju bolji pristup komuniciranju jedni

s drugima i bolji pristup komuniciranju sa javnošc u.

Nadgledanje i izveštavanje projekta

KP i Projekat su uspostavili proces izrade redovnih šestomesečnih i godišnjih izveštaja. Ovi izveštaji

pružaju dobar uvid u provedene aktivnosti i postignute rezultate, ali nismo mogli proveriti da li su

prijavljeni i rešeni moguc i rizici, a postoje i praznine kao što su nedovoljna komunikacija, poteškoce

u vezi pracenja aktivnosti, teškoce sa strateškim planiranjem, ne sveobuhvatni izveštaji o zahtevima

koji su primljeni za pomoc koji se moraju u ovoj oblasti. Međutim, ovi nedostaci nisu spomenuti ni

u jednom izveštaju projekta.Postojec i mehanizmi nadgledanja i izveštavanja koje je uspostavio KP

nisu dovoljni i stoga otežavaju pracenje napretka postignutog u okviru projekta posvecenog razvoju

kapaciteta u oblasti razvoja politike. Nedostatak stalne provere rezultata u pravcu razvoja


34

kapaciteta u oblasti razvoja politike i nedostatak procesa verifikacije za postizanje ovih rezultata na

terenu može se suočiti sa KPM sa ključnim poteškoc ama na kraju procesa.

Izazovi u tranziciji u procesu procene uticaja od starih do novih smernica

Projekat nije razvio proces tranzicije sa kvalitativnim uticajem, kao što je to kako se postupati sa KD-

ovima izrađenim u skladu sa starim smernicama nakon stupanja na snagu nove Smernice. Ova nova

znanja u razvoju KD-ova nece se odraziti na KD-ove razvijene na osnovu starih Smernica koje nisu

odobrene u vreme uvođenja novih Smernica. Neprimenjivanje analize uticaja zasnovane na novim

smernicama može imati efekta na kvalitet ovih KD-ova u pravcu približavanja / usklađivanje sa

zakonodavstvom EU. KD-ovi razvijeni na osnovu novih Smernica imat c e viši nivo kvaliteta u

poređenju sa KD-ovima razvijenim na temelju starih Smernica koje bi mogle pružiti puno

usklađivanje s nameravanim usklađivanjem sa Zakonodavstvom EU.

Održavanje javnih sastanaka sa zainteresovanim stranama, kao i druge metode konsultacija koje se

smatraju važnim i koje bi mogle dodati vrednost dokumentima, veoma su važne za proces razvoja

politike.Na osnovu propisa o minimalnim standardima za javne konsultacije, obaveštavanje na

online platformi omogucava javnosti i zainteresovanim stranama da dostave svoje komentare

najmanje 15 radnih dana uz moguc nost produženja do 60 kalendarskih dana. U vecini slučajeva

dokument ce ostati na platformi za konsultacije u minimalnom periodu od 15 dana i samo u fazi

kada je dokument u završnoj verziji. Ovo ne pruža dovoljno vremena za konsultacije i ne pruža

dovoljno vremena za analizu i davanje komentara od strane zainteresovanih strana. Ograničena

mogucnost da se u ranim fazama izrade nekih dokumenata, takođe, nedostatak dovoljnih

informacija i komunikacije u početnoj i fazi izrade može imati negativan uticaj na kvalitet konačnih

dokumenata.Uključivanje službenika za komunikaciju u radne grupe za izradu KD-ova i drugih

dokumenata može pomoc i u pružanju dovoljnih konsultacija kroz sve faze razvoja politika. Ne

precizirajuci jasno ulogu i odgovornosti službenika za komunikaciju u Smernicama i Priručniku za

razvoj KD-ova i ne navodeci da treba da budu deo radnih grupa za razvoj KD-ova, to može imati

negativan efekat u komunikacionom procesu.

Fokus DE projekta u odnosu na strateško planiranje samo u pregledu administrativnog uputstva,

izradi strateških dokumenata i drugih dnevnih zadataka u okviru KSP-a može stvoriti poteškoce u

postizanju ciljeva razvoja kapaciteta i izgradnje kapaciteta koji su konačni ciljevi projekta. Ne

pružanje saveta i podrške resornim ministarstvima ne samo da je to protivno referentnim uslovima

strateškog planiranja DE, vec i ne pokazuje dovoljnu iskorišcenost inputa stručnjaka u razvoju

kapaciteta u resornim ministarstvima.


35

5 Preporuke

Dole navedene preporuke imaju za cilj da osiguraju da odgovorni subjekti, odnosno KP i Sida,

implementiraju efektivnu praksu i da se zasnivaju na zdravom i funkcionalnom upravljanju

projektom o razvoju kapaciteta u oblasti razvoja i koordinacije politika.

Preporučujemo Kancelariji Premijera da:

Stvori delotvoran dizajn kontinuirane komunikacije i koordinacije između vladinih

institucija što ce pružiti dovoljnu analizu tekucih i buducih projekata kako bi se osiguralo da

se njihove aktivnosti ne preklapaju. Ovaj proces kontinuirane komunikacije treba da osigura

razmenu informacija o potrebama relevantnih institucija što c e poslužiti kao osnova za

osmišljavanje različitih aktivnosti projekta.

Razviti tranzicioni period za primenu nove metodologije savetovanja i primenu online

platforme za konsultacije Vlade sa spoljnim zainteresovanim strankama. Tokom ovog

perioda stari sistem (putem e-maila) mogao bi da se nastavi, dok se ne osigura da su sve

zainteresovane strane informisane o Online platformi za konsultacije i takođe su upoznati

sa njegovom upotrebom.

Unaprediti proces javnih konsultacija i osigurati da svi vladini dokumenti prolaze kroz

transparentne javne konsultacije na svim nivoima vlasti.

Razviti standarde konsultacija koji zahtevaju interaktivne konsultacije u svim fazama

procesa donošenja politika, pružajuci dovoljno vremena za konsultacije u zavisnosti od

obima i složenosti dokumenta. Takođe, snabdevanje zainteresovanih strana objašnjenjima o

dokumentima i drugim informacijama koje se smatraju neophodnim za sveobuhvatne

konsultacije. Održavanje javnih sastanaka sa zainteresovanim stranama, kao i drugih

metoda konsultacija koje se smatraju važnim koje bi mogle da doprinesu dokumentima.

Uključiti službenike za komunikaciju u sve radne grupe za izradu KD-ova i drugih

dokumenata što može pružiti dovoljne konsultacije u svim fazama.

Razviti dovoljno ljudskih kapaciteta u procesu donošenja politika na vladinom nivou što c e

osigurati održivost u dugoročnom periodu, tako da c e do kraja projekta rezultirati

dovoljnom lokalnom ekspertizom za nastavak analize uticaja procesa razvoja politike.

Identifikovanje rizika i načina kako ih ublažiti kako bi se osiguralo postizanje postavljenih

ciljeva za razvoj održivih kapaciteta u oblasti razvoja politike. Naročito, da bi se osiguralo

da početni nedostaci u planiranju ne predstavljaju rizik za efektivnost implementacije

Projekta, kao iu pravovremenoj implementaciji kosovskih obaveza za RJU.

Razviti pristup kontinuirane komunikacije s javnošc u u oba smera, a ne samo informisati

javnost o aktivnostima institucija koje predstavljaju.


36

Preporučujemo da projekat:

Razvije sveobuhvatnu bazu podataka koja ce pokazati broj zahteva resornih ministarstava i

odeljenja KP, koji su zatražili podršku od Projekta, bez obzira da li su obuka, radionica,

studijska poseta ili drugo, predstavi analizu iza donošenja odluka za poduzete ili odbijene

aktivnosti.

Obezbediti učešce svih resornih ministarstava i odeljenja KP u aktivnostima Projekta na

osnovu njihove uloge i njihovih analiziranih potreba razvoja kapaciteta.

Poboljša specifičnu pomoc kratkoročnih eksperata kako je predviđeno sporazumom i na

osnovu potreba za razvojem kapaciteta u oblasti procesa donošenja politika.

Dalje korišcenje metodologije za razvoj kapaciteta u pravcu izgradnje kapaciteta kao što su:

jasni planovi razvoja kapaciteta i ciljevi po članu osoblja, povecano korišcenje profesionalnih

obuka i drugih metodologija sa osobljem KP i zvaničnicima resornih ministarstava.

Razvija efikasan pristup približavanja građana procesu donošenja politika kroz njihov

pojedinačni ili organizovani doprinos kroz organizacije civilnog društva.

Obezbeđuje uspostavljanje sveobuhvatnijeg, integrisanog i koherentnijeg sistema prac enja,

kontrole, evaluacije i izveštavanja za informacije svih relevantnih zainteresovanih strana o

izvršenim aktivnostima.

Razvije proces tranzicije sa kvalitativnim uticajem na KD-ove koji su izrađeni po staroj

Smernici nakon stupanja na snagu nove Smernice u smeru gde je to potrebno kako bi se

osigurala usklađivanje sa zakonodavstvom EU.

Razviti proces omoguc avanja DE-a za pružanje potrebnihsaveta i podrške resornim

ministarstvima, što ce pomoci u boljem korišćenju inputa stručnjaka u razvoju kapaciteta u

resornim ministarstvima.


37

Aneks 1. Kriterijumi revizije, metodologija, delokrug i

ograničenja

Kriterijumi revizije

Kriterijumi za reviziju korišceni u ovoj reviziji proizilaze iz međunarodnih revizorskih standarda,

najboljih praksi i sporazuma potpisanog između Vlade Kosova i švedske vlade koju predstavlja

SIDA.

Da bismo odgovorili na cilj revizije postavili smo sledeca pitanja i pitanja revizije kako sledi:

Pitanja revizije i metodologija odgovaranja na njih

Naš pristup koristi različite tehnike za dobijanje revizorskih dokaza i uverenja, intervjuisanje

relevantnih službenika, analizu relevantnih dokumenata i procenu rizika.

AQ: Da li projekat doprinosi efikasnom procesu razvoja politike na Kosovu?

SQ1: Da li je Projekat na odgovarajuc i način dizajniran i ugrađen u vladinu strukturu?

Ovo pod-pitanje se odnosi na dizajn projekta u statičnom obliku, a reč "na odgovarajuci način" je kriterijum

koji se podeli na tri dole navedena pod-pod-pitanja.

SQ1.1: Da li je plan projekta zasnovan na pravilnoj i dovoljnoj analizi?

Pravilno i dovoljno znači da je plan projekta sveobuhvatan, uzima dubinsku analizu jaza, razmatra različite

rizike, propisuje odgovarajuce alate i mehanizme za rešavanje nedostataka, itd.

SQ1.2: Da li su svi relevantni akteri konsultovani tokom planiranja projekta?

Razmatranje istorije projekta i analiza inputa (i od koga) koji su se koristili tokom planiranja projekta i

početne faze. Normativni deo “sve relevantne institucije” označava svaku instituciju koja po svojoj

prirodnoj ulozi i poziciji mora biti uključena u procenu i identifikaciju nedostataka i kreiranje alata i

aktivnosti koje bi trebale pomoci u prevladavanju tih praznina.

SQ1.3: Da li su plan i struktura projekta relevantni i koherentni sa vladinom strukturom?

Relevantno i koherentno znači da li projekat može ispuniti očekivanja od okruženja u kojem radi. Trenutno u

projektu postoji pet KE koji rade sa pet različitih sektora. Da li je ovih pet sektora dovoljno za pokrivanje

celokupnog delokruga rada? Da li relevantni akteri imaju lak pristup projektu? Postoje li odgovarajuc i

kanali komunikacije? Da li projekat pruža podršku direktnim akterima? itd.

SQ1.4: Da li postoji efektivan mehanizam koji obezbeđuje koordinaciju projekta sa drugim

aktivnostima i projektima u KP i drugim neposrednim akterima?


38

Normativna reč je "efektivan", a to znači da koordinacija zapravo funkcionira, da ona nije samo formalna.

Na ovo se može odgovoriti i dokazati kroz pitanja poput: „Da li postoje preklapanja sa drugim projektima?

Ima li uskih grla ili kašnjenja u produkciji projekta? Da li su ta kašnjenja uzrokovana nedostatkom

odgovarajuc e koordinacije? “, Itd.

SQ1.5: Da li je KP stvorila adekvatne preduslove za funkcionalnu i održivu implementaciju Projekta?

Adekvatni preduslovi znače da projekat ima dovoljno alociranih resursa (osoblje, prostorije, budžet, itd.) Da

zadovolji potrebe svog okruženja, osiguravajuci održivost (osiguravajuci da ce proces takođe funkcionirati

nakon završetka resursa iz Sida).

Osnovne funkcije projekta koje se odnose na razvoj politike kada je u pitanju komunikacija i koordinacija između različitih zainteresiranih strana oslanjaju se na osoblje i resurse koji se finansiraju iz budžeta RK.

SQ2: Da li je projekat implementiran u skladu sa projektnim planom?

Ovo „u skladu“ se odnosi na to da li se projektne aktivnosti sprovode u skladu sa planom i dizajnom projekta. Efikasna implementacija projekta podrazumeva pravovremenost, potpunost, relevantnost.

SQ3: Da li projekat efikasno i efektivno sarađuje sa svim relevantnim institucijama?

Ovo pod-pitanje se odnosi na konkretnu implementaciju projekta (tekuc i rad i aktivnosti) i ako oni zapravo doprinose ukupnom cilju. Kriterijumi se zasnivaju na reči „efikasno“ i mogu se podeliti na sledeca pod-pitanja:

SQ3.1: Da li su sve relevantne institucije uključene u strukturu komunikacije projekta?

Normativna reč je “sve relevantno…”, što znači da bi svaka institucija koja je povezana sa procesom kreiranja politike trebala biti na tom mehanizmu i sposobna da pruži svoje doprinose, postavi pitanja i osigura svoje potrebe koje Projekt čuje. To c e biti učinjeno kroz pregled dnevnika projekta, liste aktivnosti, neke dodatne intervjue, itd.

SQ3.2: Da li institucije imaju moguc nost da efektivno utiču na rezultate projekta (Smernice, Priručnik, itd.)?

Ovo zapravo proverava proces izrade Smernica i priručnika, a na normativnu reč “efektivno” odgovorit ce anketa, gde ce se od svih korisnika tražiti:

- Koliko su zadovoljni konsultacijama tokom procesa izrade / ažuriranja Smernica i priručnika? - Koliko su zadovoljni ishodom njihovih predloga i komentara koje je uzeo projekt? - Koliko misle da nove Smernice i priručnik doprinose njihovoj svrsi?

Anketa ce se sastojati od ova tri pitanja i biti poslana svim zainteresovanim stranama i korisnicima. Oni c e jednostavno dobiti mogucnost da zaokruže broj između 1 i 5 za svako od tri pitanja i biti ohrabreni da napišu dodatne komentare koje mogu imati.

Sveobuhvatniji uvid u ovu problematiku c e se obaviti tako što c e se posetiti i intervjuirati mali broj institucija odabranih na osnovu grupnog uzorka (jedna od zadovoljnih institucija i nekoliko nezadovoljnih).

SK4 U kojoj meri su projektni mehanizmi nadgledanja, procene i izveštavanja funkcionalni?


39

Dobra procena i izveštavanje o nadgledanje znači pravovremenost informacija o teku procesa sa svim

relevantnim akterima projekta.

Razgovori sa vladinim zvaničnicima

Proveli smo polustrukturirane intervjue

Delokrug i ograničenja ove revizije

Ova revizija ce obuhvatiti period od 2015. do 2017. godine. Za 2018. revizija ce uključiti samo sledeca

dva aspekta koja su utvrđena u okviru rezultata: (1) usvajanje i uvođenje novih Smernica i

Priručnika za izradu koncept dokumenata (npr. Pružanje obuka) i (2) nivoi osoblja KP-a kako su

definisani u okviru rezultata i ugrađeni u ugovor o sektorskoj budžetskoj podršci


40

Aneks 2. Metodologija revizije

Prilagođavanje revizije radi dobijanja konkretnih odgovora na pitanja o tome da li projekat

doprinosi procesu razvoja politike je izvršeno na osnovu cilja da se postignu ciljevi ove revizije. Da

bi se osiguralo da su analize koje proizilaze iz ovog cilja revizije postizanje adekvatnih zaključaka

revizije smatrane korisnim za izradu dizajna i pristupa revizije koji c e dovesti do identifikacije

mogucih nedostataka projekta.

Naš pristup reviziji Projekta unutar KP koristi niz tehnika za pribavljanje dokaza i revizije kao što

su:

Razgovor sa relevantnim zvaničnicima;

Ankete resornih ministarstava i nevladinih organizacija;

Analiza relevantnih dokumenata; i

Procena potencijalnih rizika za projekat.

Metodologija istraživanja KAO-a koristila je kombinaciju metoda za različite delove i ciljeve

izveštaja. Uključivanje primarnog prikupljanja podataka putem anketa, statistička analiza

relevantnih podataka prikupljenih od strane drugih institucija, kao i pregled dokumenata i

zakonodavstva. Intervjuisali smo ključne aktere projekta (odgovorne institucije: Kancelarija

premijera - Koordinacioni sekretarijat; Strateško planiranje; Pravna kancelarija, Javna komunikacija,

Ministarstvo finansija; Ministarstvo za evropske integracije, Ministarstvo za javnu upravu, kao i

osoblje Projekta koje se nalazi u KSV / KP, kako bi se adresiralo sva revizorska pitanja na osnovu

naših ciljeva revizije.

Revizija je sprovedena detaljnom analizom projektnih aktivnosti, intervjuima sa ključnim osobljem

Projekta i KP-om i anketama sa resornim ministarstvima. Primenjene su ankete sa nevladinim

organizacijama na Kosovu koje imaju razvoj politike u njihovoj oblasti stručnosti. Svrha ispitivanja

je bila da se napravi srednjoročna procena postignutog napretka, na osnovu plana rada, u odnosu

na ciljeve projekta i planirane rezultate. Procena da li je projekt za razvoj politika ključna faza s

obzirom na važnost kreiranja politika, što u velikoj meri zavisi od toga da li su oni pravilno izvedeni

i da li postoji verovatnoca da ce isto delovati u praksi. Ova procena treba da identifikuje praktična

ograničenja koja treba prevazic i kako bi politike bile što uspešnije, ali takođe može pomoc i u

određivanju da li proces uopšte za izradu politika ima važnu ulogu u izradi održivih i dugoročnih

politika.


41

Aneks 3. Anketa sa ministarstvima (format istraživanja)

NKRK sprovodi reviziju učinka Projekta KP-u za razvoj kapaciteta u oblasti razvoja i koordinacije

politika. Želeli bismo da čujemo vaše mišljenje o tome koliko je ovaj projekat bio koristan za vaš rad.

Molimo vas da pročitate pitanja ispod (a, b, c, d), a za svako pitanje odvojeno stavite krug oko broja

koji odgovara vašem mišljenju:

1 = Nije dobro funkcionisalo;

2 = Nekoliko aktivnosti je sprovedeno, ali nije bilo dobro;

3 = Dobro je funkcionisalo, ali moglo bi biti bolje; i

4 = Funkcionisalo je veoma dobro.

PITANJA:

a) Ako ste imali sugestije za Projekat u vezi sa Mehanizmom za razvoj politika, da li ste

bili u mogucnosti da ih saopštite sa Projektom i da li ih je projekat uzeo u obzir?

1 2 3 4

b) Koliko ste zadovoljni podrškom koju je Projekat pružio u procesu izrade politika?

1 2 3 4

c) Koliko mislite da nove Smernice i priručnik o razvoju politika doprinose njihovoj svrsi?

1 2 3 4

d) Koliko ste zadovoljni konsultacijama tokom procesa izrade / ažuriranja Smernica i

Priručnika za razvoj politika?

1 2 3 4

Molimo vas da napišete dodatne komentare koje želite da podelite, ili bilo koje objašnjenje u

vezi gore navedenih pitanja ako je vaša napomena manja od 4:


42

Aneks 4. Anketa sa NVO (format istraživanja)

NKRK sprovodi reviziju učinka u oblasti razvoja i koordinacije politika na Kosovu. Želeli bismo da

znamo o datoj moguc nosti za davanje sugestija Vladi u vezi sa kreiranjem politike. Molimo vas da

pročitate pitanja ispod, i odgovorite sa DA ili NE za svako pitanje posebno, i ako smatrate da je

izvodljivo, molimo vas da dodate pismene komentare. Pored toga, pod pitanjima c i d, molimo da

stavite krug na broj koji odgovara vašem mišljenju:

a) Da li ste bili pozvani od strane Kancelarije premijera ili resornih ministarstava da učestvujete

u procesu donošenja politika?

DA/ NE

- Ako da, u kojim prilikama / o kojim politikama?

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------

b) Da li je vaša organizacija imala sugestije Vladi / ministarstvima u vezi sa donošenjem

politika na Kosovu?

DA/ NE

- Ako da, koje politike?

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------

c) Da li ste imali mogucnost da saopštite svoje sugestije kod nadležnog ministarstva /

Vlade?

DA/ NE

- Kako biste ocenili protok komunikacije sa Vladom (molimo Vas da ocenite 1-4):

1 = Nije dobro funkcionisalo;

2 = Nekoliko aktivnosti je izvršeno, ali nije dobro funkcionisalo;

3 = Funkcionisalo je dobro, ali moglo bi biti bolje; i

4 = Dobro funkcioniše.

d) Da li su vaši predlozi u vezi sa donošenjem politika uzeti u obzir?

DA/ NE

- Kako biste ocenili uticaj vaših sugestija u konačnoj verziji politike / politika (molimo ocenite 1-4).

1 = Predlozi se ne uzimaju u obzir;


43

2 = Neke konsultacije su sprovedene, ali nisu dobro funkcionisale;

3 = Konsultacije su dobro funkcionisale, ali bi mogle biti bolje; i

4 = Konsultacije su dobro funkcionisale.

e) Da li imate neke komentare koje biste želeli da podelite sa revizorima u vezi sa procesom

donošenja politika na Kosovu?

DA / NE

- Ako je odgovor da, navedite svoje komentare ispod, ili nas kontaktirajte za sastanak ili telefonski

intervju. Puno vam hvala na ljubaznoj podršci!

Komentari: Kada govorimo o oblasti razvoja politike i koordinacije na Kosovu, želeli bismo da

vidimo veci nivo transparentnosti.

Razvoj Kapaciteta u Procesu Kreiranja ... -...

Documents

Transcript of Razvoj Kapaciteta u Procesu Kreiranja ... -...