RAPPORTO FINALE - Rete...
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Direzione Generale per le Valutazioni Ambientali
PON Governance e Assistenza Tecnica 2007-2013
Linea 2 VIA - VAS
Gruppo di Lavoro
Monitoraggio VAS dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali 2007-13
IL MONITORAGGIO VAS NELLA
PROGRAMMAZIONE 2007/2013
RAPPORTO FINALE
24 febbraio 2012
Gruppo di Lavoro: Monitoraggio VAS dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali 2007-13
Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
Indagini ed elaborazione del documento:
Mara Cossu e Bruna Kohan
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio (Task Force PON "Governance e Assistenza
Tecnica", linea 2 VIA-VAS)
Contributi al testo:
Pierfrancesco Fighera
Regione Campania (Task Force PON "Governance e Assistenza Tecnica", linea 3)
Elisabetta Pozzoli
Regione Lombardia (Ufficio Autorità Ambientale)
Silvia Vaghi
Regione Lombardia (Assistenza Tecnica Autorità Ambientale)
Revisione del testo:
Paola Andreolini
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio (Task Force PON "Governance e Assistenza
Tecnica", linea 2 VIA-VAS)
Compilazione e verifica schede di analisi1:
Regione Basilicata - Venera Locicero
Regione Calabria - Rosa Alessi
Regione Campania - Pierfrancesco Fighera, Giuseppe Luongo e Melania Rosaria Romano
Regione Liguria - Francesca Dupont, Andrea Picollo e Giovanni Torre
Regione Lombardia - Elena Girola, Elisabetta Pozzoli, Silvia Vaghi
Regione Molise - Angelo di Lauro, Virginia Nardacchione, Luciana Turro
Regione Piemonte - Giuseppina Sestito
Regione Puglia - Lidia Alifano, Claudia de Robertis e Serena Scorrano
Regione Sardegna - Paola Manconi, Agnese Marcus e Luigi Moro
Regione Sicilia - Maria Teresa Gino
Regione Umbria - Cristiana Lucidi, Alfredo Manzi, Cecilia Ricci, Paolo Stranieri
Regione Valle d’Aosta - Marta Arena
Regione Veneto - Carlo Bartolini
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Maria Rita Antonini
1 L’elenco contiene i nomi delle persone che in ogni Regione hanno compilato o contribuito
all’integrazione dei materiali inviati. Le schede delle Regioni Basilicata, Calabria, Liguria, Lazio, Marche e delle Province di Bolzano e Trento sono state compilate dal Mattm e inviate alle rispettive amministrazioni per una verifica..
Gruppo di Lavoro: Monitoraggio VAS dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali 2007-13
Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
Gruppo di Lavoro Monitoraggio Vas dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali
2007/2013
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Direzione Valutazioni
Ambientali (coordinamento) - Paola Andreolini, Mara Cossu, Bruna Kohan
Regione Campania (referente per il tema governance) - Antonio Risi, Pierfrancesco Fighera,
Ferdinando D'Argenio, Melania Romano, Giuseppe Luongo
Regione Lombardia (referente per il tema indicatori) - Filippo Dadone, Elisabetta Pozzoli, Silvia
Vaghi
Ministero delle Infrastrutture - Maria Rita Antonini, Salvatore R. Perricone, Francesco Bella
Ministero delle Politiche Agricole - Camillo Zaccarini , Alessandro Monteleone, Augusto
Buglione, Elena Peta, Luigi Servadei, Riccardo Berti, Paolo Ammassari, Graziella Romito, Nicola
Massimiliano Zucaro
Istituto Superiore per la Ricerca Ambientale - Patrizia Fiorletti
Arpa Campania - Caterina d'Alise; Arpa Lazio - Alessandro Di Giosa; Arpa Lombardia - Sonia
Rumi; Arpa Sardegna - Paola Manconi; Arpa Toscana - Luca Petroni, Stefano Rossi; Arpa
Umbria - Cecilia Ricci; Arpa Veneto - Paolo Bortolami
Regione Abruzzo - Francesca Laschiazza, Luca Iagnemma, Antonella Bronico, Chiara Mocchi,
Angelo Andreoli, Cinzia Di Giacinto, Antonio Sorgi, Laura D'Antonio, Giulia Rosaria Taraschi
Regione Basilicata - Venera Locicero
Regione Calabria - Alessia Loise, Rosa Alessi
Regione Molise - Nicolina Del Bianco, Angelo Di Lauro, Virginia Nardacchione, Luciana Turro,
Carmen Fanelli, Massimo Pillarella
Regione Piemonte - Giuseppina Sestito, Andrea Bressi, Mario Elia, Benedetta Ciampi, Giulia
Campi
Regione Puglia - Antonello Antonicelli, , Giuseppe Angelini, Pasquale Orlando, Francesca
Pastoressa
Regione Sardegna - Sandro Sanna, Andrea Dessy, Luigi Moro
Regione Sicilia - Maria Teresa Gino
Regione Toscana - Elena Calistri
Regione Umbria - Francesco Cicchella, Alfredo Manzi, Francesca Rondelli
Regione Valle D'Aosta - Marta Arena
Regione Veneto - Marco Puiatti, Carlo Bartolini
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Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
ELENCO ACRONIMI
AAR Autorità Ambientale Regionale
AdG Autorità di Gestione
ARPA Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente
ISPRA Istituto Superiore per la Ricerca Ambientale
VAS Valutazione Ambientale Strategica
RA Rapporto Ambientale
SN2000 Siti Natura 2000
FEASR Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale
FESR Fondo Europeo di Sviluppo Regionale
PSR Programma di Sviluppo Rurale
PON Programma Operativo Nazionale
POI Programma Operativo Interregionale
POR Programma Operativo Regionale
PON GAT Programma Operativo Nazionale Governance e Assistenza Tecnica
POC Piano Operativo di Cooperazione
CdS Comitato di Sorveglianza
CTA Comitato Tecnico per l'Ambiente
PMA Piano di Monitoraggio Ambientale
PUMA Piano Unitario di Monitoraggio Ambientale
RdM Rapporto di Monitoraggio
DSS Strumento di supporto alle decisioni
RAE Rapporto Annuale di Esecuzione
GP Grandi Progetti
Gruppo di Lavoro: Monitoraggio VAS dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali 2007-13
Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
INDICE
1. INTRODUZIONE ................................................................................................... 6
2. IL MONITORAGGIO VAS NELLA PROGRAMMAZIONE 2007 -2013 .......................... 8
Opportunità del monitoraggio VAS ............................................................................................ 10
Profili problematici ..................................................................................................................... 14
3. LE ANALISI
A. INDICATORI .............................................................................................. 15
Indicatori di contesto ................................................................................................................. 15
Indicatori di programma............................................................................................................. 16
Fonti e modalità di popolamento degli indicatori di programma .............................................. 21
Utilizzo dei sistemi informativi ................................................................................................... 25
B. INTEGRAZIONE ......................................................................................... 28
Monitoraggio VAS e Monitoraggio di Programma ..................................................................... 29
Piano Unitario di Valutazione e Monitoraggio VAS .................................................................... 33
Monitoraggio integrato o Unitario ............................................................................................. 34
C. GOVERNANCE ........................................................................................... 37
Soggetti coinvolti ........................................................................................................................ 37
Specificità nel ruolo delle Autorità Ambientali .......................................................................... 41
Regole d’interazione tra i soggetti: modalità e strumenti ....................................................... 42
4. LA STRADA DA PERCORRERE .............................................................................. 49
ALLEGATI
Programmi analizzati e riferimenti disponibili .......................................................................... 54
Scheda di analisi ......................................................................................................................... 58
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Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
6 1. Introduzione
1. INTRODUZIONE
Questo testo nasce dalla necessità di analizzare e verificare il livello di definizione e di
attivazione dei sistemi di monitoraggio VAS dei Programmi cofinanziati dai Fondi
Strutturali nel periodo 2007-2013 in Italia e, rappresenta il primo contributo del
Gruppo di Lavoro Monitoraggio VAS della Rete delle Autorità Ambientali e delle
Autorità di Gestione.
E’ stato preceduto da un intenso dibattito all’interno del GdL che ha fatto emergere la
necessità di capire se e come il monitoraggio VAS nella Programmazione 2007-2013
(Fondi FESR e FEASR) fosse stato effettivamente avviato e ad individuare profili di
miglioramento possibili. Quest’attività fa infatti parte di un contributo iniziale, utile alla
definizione di proposte metodologiche e linee guida di carattere e valenza generale, in
relazione anche alla Programmazione 2014-2020.
L’ambito di indagine ha coinvolto tutti i Programmi cofinanziati dai fondi FESR e FEASR
2007-2013 di livello regionale/provinciale, interregionale e nazionale. Sono pervenute
presso il MATTM, che ha curato l’analisi, 23 programmi così suddivisi:
- n. 16 Programmi Operativi – P.O.R. fondi FESR- Bolzano, Calabria,
Campania, Lazio, Liguria, Lombardia, Marche, Molise, Piemonte, Puglia,
Sardegna, Sicilia, Trento, Umbria, Valle d’Aosta e Veneto;
- n. 5 Programmi di Sviluppo Rurale – P.S.R. fondi FEASR- Bolzano, Campania,
Liguria, Lombardia, Marche;
- n. 1 Programma Interregionale, P.O.I. Energie rinnovabili e risparmio
energetico;
- n. 1 Programma Nazionale, P.O.N. Reti e Mobilità.
Nella compilazione della scheda di analisi, si è cercato il coinvolgimento diretto dei
referenti locali, in special modo dei partecipanti al GdL. Nel caso delle Regioni o
Province che non partecipano al Gruppo, il MATTM ha provveduto alla elaborazione
delle informazioni disponibili nei documenti di programmazione e di VAS e sottoposto
alle amministrazioni di riferimento la scheda di analisi precompilata per verifica. Infine,
alcune Regioni parte del GdL (Abruzzo, Friuli Venezia Giulia, Emilia Romagna e Toscana)
non sono presenti nell’analisi perché non è stata inviata la scheda.
L’analisi proposta deve essere intesa come fase preliminare di un’attività
necessariamente più ampia, volta all’individuazione delle metodologie utilizzate e alla
raccolta delle informazioni ritenute rilevanti, inquadrate in una griglia condivisa.
L’identificazione delle “buone pratiche” e dei nodi critici rappresenta, in tal senso, una
delle fasi del lavoro, ma non la sua conclusione.
Le attività del GdL, come esplicitato nel Capitolo 4 , svilupperanno proposte operative
di supporto al prossimo ciclo di programmazione, sulla base delle informazioni raccolte
nell’ambito di questa analisi.
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Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
7 1. Introduzione
Metodi e strumento di analisi
In continuità con le proposte e i documenti prodotti nell’ambito del Tavolo Tecnico di
Coordinamento sulla Valutazione Ambientale Strategica (VAS) attivato dal MATTM con
Ispra, le Regioni e le Province Autonome, il monitoraggio VAS nelle attività del GdL è
stato inteso come un sistema composto da due elementi:
gli indicatori (corredati da informazioni in merito alla tipologia, fonti dei dati,
alla relazione tra indicatori di tipo diverso, eventuali utilizzo di sistemi
informativi territoriali)
le condizioni per la sua gestione e funzionalità (governance), ovvero l’insieme
di soggetti coinvolti, i ruoli loro assegnati, le regole e gli strumenti per il loro
coinvolgimento
La ricerca è stata avviata attraverso la definizione di una scheda di analisi (cfr. Allegato
2) divisa in due sezioni, che indaga quattro ambiti principali:
Sezione 1 - anagrafica - indicatori - governance
Sezione 2 - Integrazione
La Sezione 1, indaga aspetti amministrativi e tecnici essenziali per la definizione e la
verifica dell’effettiva attivazione del monitoraggio VAS. Attenzione particolare è
riservata al ruolo effettivo dell’Autorità Ambientale nell’attuazione del programma e in
particolare nel monitoraggio VAS. Si vuole rilevare l’architettura del sistema di
monitoraggio in termini tecnici (indicatori) e in termini di responsabilità (governance).
In questa sezione, vengono inoltre messe in evidenza le caratteristiche amministrative
del monitoraggio (presenza di Piani e di Rapporti di monitoraggio, periodicità di questi
ultimi, modalità di consultazione, ecc).
La Sezione 2, rispecchia le peculiarità della Programmazione Unitaria, e indaga diverse
modalità possibili di integrazione. In particolare, analizza l’eventuale integrazione tra
monitoraggio VAS e monitoraggio di programma, tra monitoraggi VAS di programmi
diversi e il ruolo in tal senso dei Piani Unitari di Valutazione. Infine, verifica la presenza
di quadri di riferimento per la valutazione e il monitoraggio ambientale a livello
provinciale, regionale o nazionale.
L’insieme delle schede compilate è stato assemblato in un documento separato,
correlato al presente, “Il monitoraggio VAS nella Programmazione 2007/2013 –
SCHEDE”.
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Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
8 2. Il monitoraggio VAS nella programmazione 2007/2013
2. IL MONITORAGGIO VAS NELLA PROGRAMMAZIONE
2007/2013
L’analisi condotta evidenzia come il Rapporto Ambientale (RA) dei PO contenga spesso
informazioni abbastanza dettagliate e precise sul monitoraggio ambientale in apposite
sezioni sulle “Misure del monitoraggio”. Rimanda però le decisioni, anche in merito
alla governance del processo, ad un piano di monitoraggio da approvare
successivamente all’avvio del programma. A tutt’oggi molto spesso i piani risultano
indisponibili. Soltanto in pochi casi, si è riusciti a dare seguito alle aspettative.
Dei 23 programmi analizzati, infatti, 14 hanno approvato il Piano di Monitoraggio
Ambientale (PMA), o definito misure di monitoraggio tali nel RA da non aver bisogno
di un piano successivo. In particolare, i PMA mancano in una delle Regioni
Convergenza (Calabria). La Regione Sicilia in tempi molto rapidi (2006) si è dotata di
un PMA per il PO Fesr. La Regione Campania ha approvato un Piano Unitario per il
Monitoraggio Ambientale per i programmi operativi del FESR e del FEASR.
I Rapporti di monitoraggio (RdM), testimonianza effettiva dello svolgimento delle
attività, sono stati pubblicati per 9 programmi, dei 14 con piani approvati. Nella
maggioranza dei casi, i PMA e i RdM non sono disponibili online (sui portali ufficiali)
insieme ai documenti della VAS e degli elaborati di Programma.
Il ritardo nell’avvio del monitoraggio VAS può essere attribuito a fattori diversi e
molteplici.
Innanzitutto, i ritardi subiti dall’attuazione, in generale. In secondo luogo, il graduale
adattamento delle strutture alla “novità” del monitoraggio ambientale legato alla VAS.
Fattore rilevante, però, si è rivelata l’efficacia dell’interazione tra Autorità di Gestione
e Autorità Ambientale e l’effettiva possibilità che quest’ultima ha di assolvere alle
funzioni assegnatele, in termini di risorse professionali disponibili.
In allegato 1 si riporta l’elenco dei programmi analizzati e dei relativi riferimenti. Ove
disponibile, è stato inserito il collegamento all’indirizzo online dove reperire i materiali
di approfondimento, anche citati nei capitoli successivi, in cui si descrivono nel
dettaglio le esperienze analizzate.
La tabella che segue contiene una lettura sintetica degli esiti dell’analisi.
Legenda tabella di sintesi:
+ elemento presente
- elemento non presente
elemento rilevante – approfondimento nel testo che segue
* Monitoraggio mai effettivamente avviato (elemento potenzialmente rilevante con
riferimento ai contenuti dei documenti di programma e di Vas)
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Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
9 2. Il monitoraggio VAS nella programmazione 2007/2013
lettura sintetica degli esiti dell’analisi
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Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
10 2. Il monitoraggio VAS nella programmazione 2007/2013
Pur non essendo questa un’analisi esaustiva, è possibile mettere in luce alcune
caratteristiche, potenzialità e lacune delle attività di monitoraggio avviate, necessarie
per la verifica degli effetti ambientali indotti dai programmi e per la definizione di
input per l’eventuale modifica in corso d’opera degli stessi. La definizione di tali
elementi consente di ragionare sulle possibilità di miglioramento, semplificazione e
ottimizzazione dei sistemi di monitoraggio VAS attivati, soprattutto in relazione al
monitoraggio fisico, finanziario e procedurale dei programmi.
Opportunità del monitoraggio VAS
Una primo elemento rilevante emerso dalle analisi condotte è rappresentato dalla
possibilità di effettivo utilizzo del monitoraggio VAS come strumento di supporto alla
programmazione. Nei casi in cui esso viene integrato all’interno del più ampio
monitoraggio di programma (fisico, finanziario e procedurale), anche in ragione di una
forte integrazione della dimensione ambientale nel programma stesso, come nel
FEASR, i suoi esiti possono efficacemente e tempestivamente essere presi in
considerazione dai Comitati di Sorveglianza (CdS) per le eventuali modifiche da
apportare. Analogamente, il monitoraggio è in grado di supportare l’attività dell’AA.
In questo senso, gli esiti del monitoraggio ambientale restituiscono una verifica
dell’efficacia degli strumenti e delle condizionalità per l’integrazione ambientale messi
in atto, consentendone una continua modificazione e ottimizzazione2.
Un secondo elemento, è costituito dalla decisione di alcune Regioni di utilizzare il
monitoraggio VAS della programmazione 2007/2013 come occasione per focalizzare
tematiche più ampie a livello regionale per:
la preparazione di quadri strategici regionali anche preliminari alla definizione
delle Strategie per lo Sviluppo Sostenibile prescritte dal D.lgs. 152/2006 e
s.m.i.;
la costruzione e sistematizzazione di banche dati territoriali.
È rilevante, infatti, come in alcune regioni si siano predisposti sistemi informativi
nell’ambito del monitoraggio della programmazione comunitaria come banco di prova
per l’avvio di un flusso informativo riguardante i contesti territoriali che possa servire
per il monitoraggio ambientale dei più diversi strumenti, anche a diverse scale, che
interessano l’intero territorio regionale.
2 Per una riflessione sulla efficacia degli interventi in tema ambientale (problematica parallela
alla valutazione dell’efficacia dell’integrazione ambientale negli interventi non ambientali) cfr. “Gli interventi in tema di ambiente, energia e clima nella programmazione comunitaria 2007/2013 delle Regioni Obiettivo Convergenza. Attori, procedure, risorse”, predisposto dagli Esperti della Linea 3 “Azioni orizzontali per l’integrazione ambientale” del POAT Ambiente – PON GAT 2007/2013 e disponibile presso il sito della Rete www.reteambientale.it
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Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
11 2. Il monitoraggio VAS nella programmazione 2007/2013
Inoltre, la creazione di quadri di riferimento strategici consente di ottimizzare le VAS
dei diversi programmi e crea le condizioni per sviluppare maggiori sinergie fra fondi
diversi (FESR / FEASR), semplificando notevolmente le difficoltà, anche economiche,
legate al monitoraggio VAS senza sminuirne la rilevanza.
L’insieme di questi due elementi costituisce un’occasione per mettere in relazione
l’informazione ambientale tecnica, che esiste ma rimane spesso confinata negli uffici
tecnici o in appositi allegati dei piani e dei programmi, con la programmazione, ovvero
con i contesti in cui si costruiscono le politiche di sviluppo dei territori. L’avvio di
questa relazione, se associata ad un miglioramento delle relazioni tra AdG e AA, anche
attraverso una sua formalizzazione, può portare ad una definizione di politiche
consapevole da un lato delle peculiarità e delle fragilità territoriali, dall’altro delle
richieste a livello ambientale cui le regioni sono chiamate a rispondere.
L’analisi condotta mette in evidenza alcune dimensioni su cui appare necessario
lavorare per ottimizzare tali opportunità e garantire un effettivo apporto del
monitoraggio VAS alla programmazione. Il testo che segue contiene alcune riflessioni
in questo senso, in relazione agli ambiti principali su cui l’attività di analisi è stata
incentrata (indicatori, integrazione e governance).
Indicatori
Risulta ancora problematico il reperimento sistematico degli indicatori che possano
rappresentare il contesto di riferimento alle diverse scale (nazionale, regionale,
provinciale). In questo senso, il ruolo di ARPA è molto significativo nella formazione, la
gestione e l’aggiornamento dei dati ambientali. Passa poi alla Regione/Provincia la
responsabilità di sistematizzare e rendere pubbliche le informazioni pervenute,
attraverso la costituzione di Sistemi informativi dedicati, Cataloghi
Regionali/Provinciali che possano diffondere gli indicatori di contesto proposti. Nei
casi in cui la sinergia sia stata attivata, tali strumenti si sono rivelati la principale fonte
di riferimento nella formazione dei PMA dei programmi.
Infatti, ove le Regioni abbiano a disposizione sistemi informativi anche tematici, la
messa a sistema delle diverse banche dati consente la copertura di tutte le tematiche
ambientali con dettaglio almeno regionale/provinciale e garantisce l’attendibilità e il
continuo aggiornamento del dato. In queste situazioni non si riscontrano criticità circa
il reperimento delle informazioni per il popolamento degli indicatori di contesto.
In altri casi, le Relazioni sullo Stato dell’Ambiente (RSA) o gli Annuari sono assunti
come riferimento principale per il monitoraggio degli andamenti delle variabili di
contesto. Questa impostazione appare efficace a patto che vengano chiarite da subito
le responsabilità, le modalità e la tempistica dell’aggiornamento degli indicatori
selezionati.
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Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
12 2. Il monitoraggio VAS nella programmazione 2007/2013
Gli indicatori che verificano la capacità del programma di raggiungere i propri obiettivi
di sostenibilità e gli effetti indotti nell’ambiente risentono della difficoltà di dover
aggiornare la stima dei propri effetti in continuo nel corso dell’attuazione (calcolo
ipotetico elaborato in sede di RA). Inoltre, in molti casi si segnala la difficoltà di
registrare gli effetti indotti dal programma su un contesto ambientale che varia per
una serie di elementi scaturiti dai diversi piani e programmi attivi sul medesimo
territorio. L’approccio utilizzato in molti casi prevede infatti che gli effetti del
programma siano controllati in relazione al contesto ambientale in cui il programma
opera, in particolare, che gli indicatori di programma siano posti in relazione con gli
obiettivi di sostenibilità e gli indicatori di contesto.
Integrazione
Come e quanto il monitoraggio ambientale stia influenzando l’attuazione del
programma ed eventuali sue modifiche, è pressoché impossibile da valutare in questa
fase, anche per l’avvio disomogeneo delle attività di monitoraggio nelle diverse
Regioni. Il traguardo da porsi rimane ad ogni modo la capacità di orientare la
programmazione, integrandosi al meglio con il monitoraggio e la valutazione
indipendente previsti dai programmi, che presentano interessanti opportunità di
sinergia. Essenziale è la capacità delle amministrazioni di coordinare le richieste di
informazioni a diverso titolo avanzate nei confronti dei beneficiari, senza le quali il
monitoraggio si trasforma in un esercizio autoreferenziale. Ove questa funzione sia
demandata per il monitoraggio VAS interamente all’AA, in assenza di qualsiasi forma di
integrazione tra il monitoraggio del programma e quello ambientale, questa attività
diviene estremamente faticosa e difficilmente consente la raccolta delle informazioni
necessarie. Analogamente, dal punto di vista della pubblicazione degli esiti del
monitoraggio, appare evidente come nei casi in cui essi vengano inseriti nel RAE, si
creino realmente le condizioni perché il CdS operi eventuali modifiche al programma o
al regime dell’attuazione in modo pienamente consapevole degli effetti indotti sul
territorio. Ciò potrebbe avvenire anche attraverso la definizione di un nucleo ristretto
di indicatori condivisi fra i programmi, che tuttavia non esauriscano la problematica del
monitoraggio.
Da questo punto di vista è rilevante sottolineare che soltanto alcune Regioni hanno
identificato all’interno del sistema di monitoraggio ambientale le modalità per
procedere ad eventuali modifiche del programma sulla base dei suoi esiti. Tra queste,
la Regione Sardegna, ha definito delle soglie critiche in base alle quali procedere ad
attivare misure di ri-orientamento.
In sintesi, la direzione verso cui lavorare sembra profilarsi chiaramente
nell’integrazione tra il monitoraggio VAS e quello di programma, nonché nella
definizione di strumenti trasversali per l’integrazione di monitoraggi di strumenti
diversi. Parallelamente all’integrazione dei monitoraggi, perché realmente possa
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Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
13 2. Il monitoraggio VAS nella programmazione 2007/2013
essere garantito un supporto alla programmazione, procede l’integrazione delle
valutazioni, per la quale appare rilevante la relazione tra i soggetti coinvolti nei due
diversi filoni di attività e la condivisione di informazioni e metodi.
Governance
Il ritardo nell’attivazione del monitoraggio VAS appare attribuibile a motivazioni
diverse, tra cui la carenza di personale presso gli uffici dell’AA, cui si demandano le
responsabilità sul tema, quando non sia prevista una specifica integrazione con il
monitoraggio di programma o in assenza di assistenza tecnica dedicata. Cruciale
appare anche il mancato riconoscimento formale del ruolo dell’AA: in molte Regioni
l’assenza di un riferimento diretto all’interno della sezione Autorità del programma ha
portato ad una subalternità delle attività dell’AA quasi totale. In questi casi, molto
spesso il monitoraggio VAS appare assolutamente secondario e non tenuto in adeguata
considerazione dall’AdG, che ne dovrebbe essere soggetto responsabile. In altri casi
invece, all’AA è demandata la responsabilità del monitoraggio ambientale. In alcuni
programmi FESR e in diversi casi per il FEASR, l’AdG partecipa attivamente alla
definizione di contributi specifici e all’effettiva presa in carico delle informazioni
derivanti dalle attività di monitoraggio.
I casi analizzati esplicitano come il monitoraggio ambientale funzioni se
proceduralizzato all’interno del monitoraggio del programma. In particolare, se
dall’inizio venga prevista la partecipazione dei responsabili di asse e di misura, ancor
meglio se all’interno di un coinvolgimento più ampio dei soggetti della
programmazione e della valutazione (nuclei e valutatore indipendente). Il
riconoscimento delle attività e degli esiti del monitoraggio esce dalla dimensione
puramente formale per aprire a reali possibilità di interagire con la struttura
dell’attuazione del programma. In quest’ottica, appare dirimente il ruolo dei sistemi
informativi nei casi in cui essi vengano utilizzati come piattaforma per i monitoraggi,
garantendo trasparenza e facilità di accesso alle informazioni, nonché il governo delle
interazioni tra i soggetti coinvolti.
Queste dimensioni funzionano se c’è una definizione chiara delle responsabilità dei
diversi soggetti, in particolare di AA e AdG, anche attraverso strumenti specifici come i
piani di cooperazione. Non è importante la forma scelta, ma è essenziale che la
definizione dei ruoli e l’attribuzione dei compiti tra le due autorità sia condivisa e abbia
un supporto tecnico-scientifico adeguato. In alcune regioni l’esperienza del
monitoraggio ambientale è stata resa possibile solo attraverso il contributo delle
assistenze tecniche di programma o dell’AA.
La proceduralizzazione riguarda allo stesso modo il tema dei tempi. Appare necessario
gestire anche temporalmente i flussi informativi necessari al monitoraggio ambientale,
per fare in modo che i rapporti di monitoraggio siano un reale supporto alle attività di
verifica dell’attuazione e di ridefinizione di alcuni elementi dei programmi. Lo scambio
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Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
14 2. Il monitoraggio VAS nella programmazione 2007/2013
delle informazioni deve essere progettato lungo l’intero arco dell’attuazione,
individuando finestre temporali precise, prevedendo risposte al manifestarsi di possibili
carenze informative predisponendo schede per la raccolta di informazioni ad hoc.
Profili problematici
La testimonianza delle amministrazioni coinvolte, con pareri espressi sia dalla AA che
dalle AdG, segnala come alcuni temi come la disponibilità delle informazioni e le
relazioni istituzionali rimangano problematici. Le difficoltà nel reperimento dei dati e
soprattutto nella loro organizzazione e aggiornamento rimangono infatti uno dei nodi
più critici. Esse sono legate anche alla frammentarietà dei soggetti detentori del dato
che creano patrimoni informativi eterogenei e non confrontabili tra loro. A queste
situazioni si chiede di rispondere definendo direttive regionali comuni, che dettino
regole per la gestione e la messa a disposizione dei dati. In molti casi, è la relazione con
Arpa a non trovare una adeguata codificazione per poter assolvere alle esigenze
sempre più stringenti del monitoraggio del contesto per la VAS. Ulteriore elemento da
tenere in considerazione è la necessità di rispondere e tenere sotto controllo criticità
tipicamente ambientali che interessano alcune componenti e, in particolare, alcuni
territori.
Dal punto di vista degli indicatori per il monitoraggio degli effetti del programma, si
rileva come il calcolo sia generalmente effettuato sulla base dei dati derivanti da
monitoraggi esistenti. Questa caratteristica, tuttavia, rende difficile comprovare
attraverso gli effetti delle misure intraprese (indicatori influenzati da molteplici fattori
esterni al programma).
Sono frequenti le difficoltà nel reperimento dei dati per il popolamento degli indicatori
di processo per il numero ed il dettaglio dei dati richiesti ai beneficiari che difficilmente
producono documentazione consona a quella richiesta, sia spesso per competenze non
adeguate alla restituzione di informazioni tecniche in assenza di indicazioni chiare. In
generale, si ravvisa la necessità di prevedere l’obbligo per i beneficiari di indicare
alcune informazioni quantitative di progetto contestualmente all’inserimento delle
domande di finanziamento. Ulteriore fattore di difficoltà è il rilevamento dei dati
negativi dei singoli interventi, in quanto si tratta di dati impliciti non misurabili.
Come anticipato nei paragrafi precedenti, emerge una forte necessità di stabilire una
procedura per rendere più efficace il monitoraggio in fase di attuazione del
programma, che ne disegni la governance ed eventualmente definisca sin dal principio
gli strumenti che ne dovranno garantire l’efficacia. Nell’ambito di questa
proceduralizzazione, è necessario infine temporalizzare le attività di monitoraggio, e
disegnare le eventuali trasformazioni degli indicatori di processo/di programma a
seconda delle fasi di reperimento delle informazioni per il popolamento, che si
rendono via via più accurate.
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Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
15 3. Le analisi: indicatori
3. LE ANALISI
a. INDICATORI
Come anticipato, dei 23 programmi analizzati 13 hanno approvato il Piano di
monitoraggio, o definito misure di monitoraggio tali nel RA da non aver bisogno di un
piano successivo. Dei 13 programmi con piani approvati, 9 hanno pubblicato uno o più
rapporti di monitoraggio (tematici o complessivi).
In generale, i PMA e i rapporti ambientali analizzati rispecchiano una struttura degli
indicatori secondo due tipologie principali:
indicatori di contesto;
Indicatori di programma (per la verifica del raggiungimento degli obiettivi di
sostenibilità e per la valutazione degli effetti ambientali.)
Una delle potenzialità di ampliare questo nucleo principale, è rappresentata dagli
indicatori che hanno lo scopo di verificare l’efficacia dell’integrazione ambientale, su
cui diverse Regioni stanno ragionando. Soltanto in rarissimi casi, gli indicatori si
pongono l’obiettivo di tenere sotto controllo la governance del programma.
Nella maggioranza dei casi, unitamente all’elenco degli indicatori da utilizzare, viene
fornita la meta-informazione necessaria al loro popolamento.
Nel testo che seguono si delineano informazioni di dettaglio sulle due tipologie di
indicatori per ciascuno dei programmi analizzati. All’interno degli indicatori di
programma, è stata mantenuta la terminologia del programma di riferimento.
Indicatori di contesto
In alcuni casi, come in Campania, Puglia, Lombardia, Piemonte e Umbria, il sistema di
monitoraggio del contesto prevede la correlazione tra obiettivi di sostenibilità e
indicatori in grado di descriverli, contemporaneamente all’analisi degli andamenti
delle variabili ambientali. I soggetti fornitori di dati sono in questi casi chiaramente
individuati per ciascun indicatore, pur con alcune criticità. L’ARPA non è sempre
coinvolta direttamente nel monitoraggio, ma figura sempre tra i soggetti detentori e
fornitori di dati, anche se permane la criticità in molte Regioni del titolo oneroso con
cui le Agenzie forniscono alcuni dati ritenuti rilevanti.
In Regione Campania, in cui è stato predisposto un monitoraggio unitario per la
Programmazione FESR e FEASR (Piano Unitario di Monitoraggio Ambientale – PUMA),
gli indicatori di contesto utilizzati sono comuni a tutti gli strumenti di programmazione
e articolati per componente ambientale: Aria e Cambiamento climatico/Energia,
Acqua, Suolo, Biodiversità, Paesaggio. Tali indicatori, organizzati per obiettivi
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16 3. Le analisi: indicatori
ambientali individuati nel RA, vengono selezionati in relazione agli obiettivi del singolo
programma.
In alcuni casi, le Relazioni sullo Stato dell’Ambiente (Liguria) o gli Annuari, sono assunti
come riferimento principale per il monitoraggio degli andamenti delle variabili di
contesto. In questi casi, non vengono riscontrate criticità circa il reperimento delle
informazioni per il popolamento degli indicatori di contesto.
In generale, il reperimento di dati per la descrizione del contesto risulta ancora
problematico. Nei casi i cui le Regioni siano particolarmente ricche di sistemi
informativi anche tematici, la messa a sistema delle diverse banche dati consente la
copertura di tutte le tematiche ambientali con dettaglio almeno regionale e garantisce
l’attendibilità e il continuo aggiornamento del dato.
Il PUMA del POR Campania ad esempio, prevede per il popolamento degli indicatori di
contesto, il coinvolgimento degli enti territoriali e delle Strutture Tecniche di Settore,
quali Autorità di Bacino o di Distretto, Osservatorio Regionale Rifiuti, ARCADIS, ASTIR
ecc.
La Regione Sardegna utilizza il Sistema Informativo Regionale Ambientale (SIRA) per il
popolamento degli indicatori di contesto. Tra i moduli del SIRA, vi è quello dedicato
alla gestione multidimensionale degli indicatori ambientali che fornisce un ausilio
all’individuazione degli indicatori per il monitoraggio della VAS. Nello specifico,
attraverso il SIRA, vengono popolati gli indicatori relativi alle diverse componenti
ambientali del PO FESR.
La Regione Umbria, con L.R. 12/2010 ), ha assegnato ad ARPA la formazione, la
gestione e l’aggiornamento di un Catalogo Regionale degli Indicatori. Esso definisce
per tipologie di piani o programmi gli indicatori ambientali e costituisce il riferimento
per la formazione dei PMA di tutti i piani e programmi da sottoporre a VAS. Il POR
FESR, pur essendo stato redatto prima della L.R., utilizza indicatori presenti nel
Catalogo, garantendo una sostanziale autosufficienza della Regione dal punto di vista
della fornitura dei dati necessari. Gli indicatori inseriti nel PMA hanno infatti come
principali fonti i dati forniti dalla Regione o dall’ARPA; solo in casi eccezionali si fa
ricorso a dati esterni forniti da ISTAT o ENEA.
Arpa ha un ruolo centrale per il popolamento degli indicatori di contesto anche in
Veneto, dove rappresenta la principale fonte dei dati utilizzati.
Indicatori di programma
Programmi Operativi Regionali (POR FESR)
Gli indicatori di programma sono generalmente strutturati per Assi e per Linee
d’intervento a cui vengono associati gli obiettivi di sostenibilità ambientale individuati
nei R.A.
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Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
17 3. Le analisi: indicatori
In tutte le Regioni tali indicatori seguono l’andamento del programma per verificare la
capacità di raggiungere i propri obiettivi di sostenibilità e gli effetti ambientali indotti.
In alcuni casi, c’è uno specifico riferimento alla necessità di aggiornare di continuo la
stima degli effetti ambientali elaborata in sede di RA.
La Regione Lombardia (POR e PSR) utilizza anche indicatori in grado di valutare la
qualità del processo d’integrazione ambientale, verificando la presenza e la
significatività dei criteri ambientali nei bandi, la risposta da parte dei beneficiari,
l’efficacia dei criteri nel prevenire effetti ambientali avversi. Sono inoltre stati
elaborati indicatori per la valutazione dell’interazione fra AA e Responsabili di Linea di
Intervento/di Asse, con l’obiettivo di descrivere la funzionalità del disegno di
governance attivato. Nel PSR, essi valutano la qualità del processo d’integrazione
ambientale attraverso la valutazione della stessa all’interno delle Disposizioni
Attuative Quadro, esaminando la presenza e il peso di criteri ambientali di
ammissibilità e di priorità e valutando la risposta da parte dei beneficiari. Tengono
inoltre sotto controllo l’evoluzione del regime di condizionalità per componente
ambientale. In questo caso specifico, fanno parte degli indicatori di programma
indicatori sia di processo sia per la valutazione del contributo del programma alla
variazione del contesto. Di questi ultimi, che possono essere elaborati in termini di
“variazioni” dei valori relativi al contesto, si fornisce la metodologia di calcolo,. Si
prevede infine che alcuni indicatori possano avere approfondimenti territoriali ove si
ritenga necessario.
In Valle d’Aosta, la valutazione della qualità del processo d’integrazione ambientale, è
oggetto di confronto tra l’AdG e l’AA, a valle della presentazione del monitoraggio
ambientale.
Nel Po FESR della Regione Puglia, la qualità del processo di integrazione ambientale è
– indirettamente – oggetto del sistema di monitoraggio, in quanto molti indicatori
proposti saranno popolabili solo in caso di recepimento da parte del programma dei
criteri di sostenibilità individuati.
Il PUMA della Regione Campania ha adottato un metodo unitario per il monitoraggio
dei programmi di sviluppo regionale (al momento FESR e FEASR) che prevede il
monitoraggio ambientale attraverso indicatori di processo, legati all’attuazione del
programma e indicatori descrittivi del contesto.
L’approccio suggerito prevede che gli effetti del programma siano controllati in
relazione al contesto ambientale in cui il piano stesso opera e che, per sua stessa
natura, è soggetto a variazioni non solo imputabili all’attuazione del PO FESR. Gli
indicatori di processo consentono di verificare il raggiungimento degli obiettivi in
termini sia di efficacia che di efficienza3.
3 Al fine di monitorare l’attuazione del programma dal punto di vista del sistema ambientale
all’interno del quale opera, a partire da luglio 2010, sono state avviate le seguenti attività:
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18 3. Le analisi: indicatori
Ai fini del monitoraggio ambientale occorrerà mettere in relazione le attività
finanziate dal PO che potranno avere incidenza positiva diretta sugli obiettivi di
sostenibilità ambientale, indiretta o indifferente/potenzialmente negativa, con gli
scostamenti registrati a livello di contesto ambientale di riferimento. La raccolta e
l’analisi degli indicatori di processo consente, in ultima istanza di verificare il
raggiungimento degli obiettivi operativi del PO e di mettere in relazione questi
obiettivi con quelli di sostenibilità ambientale riportati nel Rapporto Ambientale.
Gli indicatori di processo si distinguono in indicatori di risultato e di realizzazione e si
riferiscono al raggiungimento degli obiettivi operativi del PO FESR e all’avanzamento
del programma.
Al fine di acquisire e organizzare le informazioni necessarie a valutare il modo in cui il
piano interviene modificando i processi in corso nelle differenti aree territoriali e sulle
diverse componenti ambientali osservate, gli obiettivi ambientali sono stati correlati a
indicatori di contesto e di processo e, attraverso una matrice di valutazione, con le
realizzazioni del Programma.
Il PUMA presenta inoltre un’analisi della vulnerabilità del territorio regionale rispetto
alla sfida del cambiamento climatico. All’interno dei singoli territori regionali è
possibile infatti rilevare differenze significative relative agli indicatori che
compongono gli indici aggregati di vulnerabilità al fenomeno del cambiamento
climatico.
Al fine di effettuare analisi più approfondite e valutazioni differenziate a seconda delle
aree territoriali di volta in volta considerate, ma anche per sviluppare strategie,
politiche e azioni finalizzate all’adattamento e alla mitigazione dei rischi derivanti dai
fenomeni in corso coerenti con le caratteristiche e i fabbisogni dei territori, occorre
poter disporre di analisi e informazioni di dettaglio. In questa prospettiva è stata
avviata una prima sperimentazione che declina a livello comunale le valutazioni svolte
dalla DG REGIO.
In Regione Liguria, gli indicatori di programma monitorano i principali obiettivi
ambientali desunti dal contesto conoscitivo, normativo e programmatico di vario
1. individuazione e aggiornamento indicatori ambientali di contesto al fine di verificare le
condizioni e lo stato delle risorse naturali relativamente ai principali tematismi/componenti individuate nel rapporto ambientale;
2. osservatorio permanente sull’attuazione della normativa in materia di ambiente e sviluppo sostenibile al fine di verificare le risposte messe in campo a livello europeo e la declinazione a livello nazionale e regionale;
3. monitoraggio dell’attuazione del programma relativamente alle priorità ambientali, energetiche e climatiche del QSN e agli obiettivi di sostenibilità ambientale del POR FESR;
4. analisi della vulnerabilità del territorio regionale rispetto alla sfida prioritaria del cambiamento climatico (Regions 2020 - DG Regio)
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19 3. Le analisi: indicatori
livello, ritenuti pertinenti ai contenuti del POR. Gli indicatori di valutazione (così
vengono definiti) sono strutturati per componente ambientale, in stretto contatto con
gli indicatori di monitoraggio del programma. Per ciascuna componente considerata,
vengono selezionati due indicatori (uno per il tema dei Rifiuti) integrati con la
descrizione, l’unità di misura e la tipologia corrispondente secondo il modello DPSIR. Il
popolamento e l’aggiornamento degli indicatori avviene attraverso il Sistema
Informativo Regionale Ambientale e attraverso i vari soggetti coinvolti nel
monitoraggio (cfr Cap. 2.3 “Governance”). In generale, gli aggiornamenti sono
semestrali o annuali ma le frequenze variano a secondo degli indicatori e dei fornitori
dei dati..
Il monitoraggio ambientale del PO FESR in Puglia prevede indicatori di programma
strutturati per componente ambientale analogamente agli indicatori di contesto e
definiti in relazione agli obiettivi di sostenibilità individuati per ciascuna componente
ambientale. Essi descrivono gli effetti ambientali conseguenti all’attuazione del
programma. Dalle tabelle e dalle schede allegate ai RdM, è possibile infatti individuare
le azioni del programma concorrenti al loro popolamento, che avverrà attraverso il
rilevamento dei dati dai beneficiari e/o dai Responsabili di Azione. Ciascun indicatore
è descritto dettagliatamente in apposite schede4.
Il PO FESR della Regione Veneto propone un set di indicatori articolati per Asse
prioritario di intervento. Non avendo la valutazione degli effetti messo in luce effetti
negativi, non esiste correlazione diretta tra gli effetti sulle componenti ambientali e gli
indicatori.
Nel PO FESR della Regione Umbria, gli indicatori sono strutturati per Asse prioritario e
raggruppati in quattro tipologie5:
a) Indicatori di contesto: riguardano gli obiettivi globali che il programma ed i suoi
Assi hanno definito in funzione dell’analisi di contesto. Sono utilizzati gli
indicatori di programma anche per l’analisi di contesto ai fini del monitoraggio
ambientale in sede di Rapporti annuali;
b) Indicatori di effetto: definiti nel PO FESR come indicatori d’Impatto, e
posizionati a livello di Asse per la quantificazione degli obiettivi specifici e la
valutazione di efficacia del programma;
c) Indicatori di risultato: utili per la valutazione degli output del programma a
livello di obiettivi operativi nel breve periodo;
4 Le informazioni contenute nelle schede degli indicatori di programma sono: nome,
descrizione, tipo (contributo, processo ecc), unità di misura, azioni associate, fonti per il popolamento, soggetto fornitore del dato, modalità di acquisizione, modalità di elaborazione, presenza di un eventuale indicatore di contributo correlato, modalità di correlazione tra l’indicatore di processo e l’indicatore di contributo, indicatore di contesto correlato.
5 Le informazioni definite per ciascun indicatore sono: specificità, misurabilità, raggiungibilità,
pertinenza, aggiornabilità.
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20 3. Le analisi: indicatori
d) Indicatori di realizzazione: posizionati a livello di singola attività permetteranno
in corso d’opera, di monitorare assieme agli indicatori di risultato, l’efficienza
del programma.
Il PO FESR della Regione Sardegna ha previsto per ogni Asse indicatori di realizzazione
e di risultato afferenti alle componenti ambientali interessate dall’attuazione degli
interventi finanziati. Gli indicatori di realizzazione vengono utilizzati per valutare la
realizzazione di interventi correlati in relazione agli obiettivi di sostenibilità ambientali
integrati nel Programma e/o alle misure di mitigazione; gli indicatori di risultato
valutano gli esiti del Programma in relazione al perseguimento degli obiettivi
ambientali.
Infine, nel PO Fesr della Regione Sicilia sono previsti indicatori prestazionali di
realizzazione, risultato e impatto.
Programmi di Sviluppo rurale (PSR FEASR)
I Programmi di Sviluppo Rurale si avvalgono del “Quadro comune per il monitoraggio e
la valutazione” di cui all’art 89 del Regolamento CE n°1698/2005. In alcuni casi il
monitoraggio Vas viene condotto completamente all’interno del monitoraggio di
programma attraverso gli indicatori del quadro comune (ad esempio Bolzano). In altri
casi, questo set minimo viene arricchito in sede regionale.
Nel caso della Regione Liguria, il RA del PSR, individuava un primo set esemplificativo
di indicatori da valorizzare, prevalentemente ex ante ed ex post l’attuazione del
programma. Successivamente, l’AdG si è dotata di un sistema di monitoraggio che si
avvale degli indicatori del “Quadro comune per il monitoraggio e la valutazione” e di
un set aggiuntivo di indicatori regionali. Nel RdM è stato definito l’approccio
metodologico al monitoraggio ambientale attraverso un’analisi qualitativa degli effetti
ambientali per ciascuna misura. Gli indicatori di misura con contenuto ambientale
individuati, costituiscono il sistema di monitoraggio ambientale del programma. Essi
sono valorizzati nei RAE (cfr. tabella esemplificativa del RA). Sono stati inoltre inseriti
tra i “Baseline Indicators” il “Bird Farmland Index” e la “concentrazione dei nitrati
nelle acque superficiali e sotterranee” monitorati attraverso specifici programmi da
Regione Liguria - ARPAL.
Il PSR della Provincia di Bolzano individua:
Indicatori di programma: permettono di verificare il contributo del PSR rispetto
ai principali trend ambientali;
Indicatori di impatto: informazioni o dati elaborati anche per fini diversi dal PSR
utili per identificare l’impatto complessivo del programma sul territorio in
relazione alle principali tematiche ambientali.
Il monitoraggio degli aspetti ambientali si svolge su tre differenti livelli:
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21 3. Le analisi: indicatori
per il singolo progetto verifica che le azioni siano conformi alla legislazione
comunitaria, nazionale e provinciale;
per una selezione rappresentativa di progetti, grazie al previsto monitoraggio a
campione, in ambito di approvazione viene seguita l’attuazione del progetto
attraverso uno strumento specifico;
per i Comuni, la disponibilità di una serie d’indicatori di sostenibilità a livello
comunale permette di svolgere un’analisi aggregata di efficacia, anche se in
questo caso diviene problematico il riconoscimento degli effetti del
programma rispetto a quelli indotti da altri strumenti sul territorio.
Il RA evidenzia inoltre, come nella maggior parte dei casi non sia possibile correlare al
programma le variazioni degli indicatori di effetto proposti con un nesso causale. Per
tale motivo, si ritiene più efficiente e anche più efficace un monitoraggio a livello di
progetti approvati e di progetti attuati.
Relativamente all’approvazione dei progetti, due aspetti sono oggetto di verifica:
la documentazione di progetto può lasciar supporre che il progetto evidenzi
significative divergenze rispetto al profilo valutativo della misura nel suo
complesso?
il progetto viene attuato in una zona in cui si evidenziano parametri ambientali
interessati dal progetto stesso, che hanno già raggiunto valori critici?
Nella verifica di progetti già attuati possono essere esaminati aspetti che non
potrebbero risultare evidenti né dal programma stesso, né dalla domanda di
finanziamento. Ad esempio: la cessione dell’azienda agricola, che viene di per sé
favorita nel quadro del programma, porta tendenzialmente ad un’intensivizzazione o
ad un’estensivizzazione dei sistemi di conduzione? Oppure: il risanamento di corpi
idrici superficiali può effettivamente produrre un effetto positivo per l’ambiente?
Simili verifiche su casi singoli (come proposto nella valutazione ex-ante), condotte
sulla traccia del set dei 19 indicatori di efficacia, permettono di evidenziare molto
rapidamente la qualità dell’attuazione del programma e ne consentono
eventualmente una tempestiva correzione.
Fonti e modalità di popolamento degli indicatori di programma
Nei casi in cui le informazioni per il monitoraggio ambientale vengono raccolte
attraverso il sistema di monitoraggio del programma (Veneto, Liguria, ..) non si ravvisa
alcuna difficoltà nel popolamento degli indicatori.
In altri casi, in cui i sistemi di monitoraggio fisico, finanziario e procedurale dei
programmi interagiscono con il monitoraggio ambientale; ovvero in cui l’AA ha
accesso ai dati del monitoraggio di programma, gli strumenti attuativi rappresentano
la fonte dati principale per il popolamento degli indicatori di programma. Infatti, nel
caso di misure a diretta finalità ambientale, le informazioni necessarie al monitoraggio
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22 3. Le analisi: indicatori
ambientale coincidono con quelle rese disponibili nell’ambito del processo di
selezione e valutazione delle richieste di finanziamento. Negli altri casi, l’integrazione
dei documenti di attuazione consente la verifica del rispetto delle condizionalità
ambientali poste (criteri ambientali) e la valutazione della loro efficacia attraverso il
monitoraggio ambientale. In molti casi, però, l’accesso ai dati del monitoraggio di
programma non appare scontato, sintomo di una difficoltà di relazione tra AdG e AA.
In Regione Piemonte, una prima raccolta di informazioni avviene nella fase di
presentazione delle domande. Il Sistema di Monitoraggio Ambientale del POR-FESR
raccoglie e gestisce principalmente due tipologie di informazioni:
dati inerenti il contesto ambientale, contenuti nelle banche dati settoriali
esistenti che vanno a comporre il Sistema Informativo Regionale Ambientale,
in modo da aggiornare periodicamente gli indicatori che compongono lo
scenario di riferimento;
dati sulle prestazioni ambientali dei singoli interventi, raccolti in fase di
istruttoria, di ammissione a finanziamento e di realizzazione (al saldo). La
raccolta avviene in maniera progressiva e in funzione delle necessità legate
alle varie fasi della valutazione.
Il reperimento dei dati per il popolamento degli indicatori di programma necessita di
una chiara identificazione delle informazioni reperibili attraverso i diversi strumenti
attuativi e di una conseguente integrazione degli stessi. Per i dati derivanti da bandi il
cui finanziamento è subordinato a prestazioni ambientali, infatti, si ottengono tutte le
informazioni “positive” che necessariamente devono essere fornite per accedere al
finanziamento. Nei casi in cui non c’è un obbligo di trasmissione delle informazioni,
poiché non direttamente collegate al finanziamento, i dati possono mancare o essere
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23 3. Le analisi: indicatori
forniti in maniera episodica e senza una reale possibilità di validazione. In questi casi si
cerca di supplire con analisi statistiche che associano i dati ambientali calcolati ai
processi produttivi.
In Regione Veneto, il sistema di monitoraggio di programma verifica anche le
performance ambientali con rilevazioni dirette a livello progettuale. Il rilevamento
avviene in concomitanza con la Valutazione Intermedia e relativo aggiornamento.
In Regione Sardegna, gli indicatori di realizzazione sono strettamente legati agli
interventi proposti dal PO FESR, e i relativi dati verranno forniti direttamente dall’AdG
in base ai progetti finanziati e alle loro caratteristiche.
In Regione Campania, tutti gli indicatori di realizzazione fisica e finanziari previsti dal
Sistema Regionale di Monitoraggio (presenti all’interno del sistema SMILE)
rappresentano le fonti primarie per la costruzione degli indicatori di processo previsti
dal PUMA. Le informazioni relative alla programmazione e attuazione degli interventi,
classificate per tipologia e organizzate per ambito territoriale e geografico di
intervento, potranno essere inoltre incrociate con altre informazioni che descrivono il
contesto ambientale e territoriale, fornendo spunti utili per analizzare la capacità del
programma di rispondere a particolari situazioni ambientali o territoriali e verificare
quindi la coerenza delle risposte messe in campo.
Al fine di acquisire le informazioni necessarie a elaborare gli indicatori di processo per
alcune misure del PSR FEASR sarà necessario acquisire ulteriori informazioni sulle
modalità di attuazione degli interventi. A tal fine, è stata elaborata una scheda di
rilevazione tipo che, una volta compilata, il Referente di Misura avrà cura di trasferire
all’Ufficio dell’AAR e all’AdG in formato digitale. Le informazioni contenute nella
scheda, insieme alle ordinarie informazioni fisiche e finanziarie relative all’attuazione
del PSR trasmesse dai Responsabili di Asse e di Misura, consentiranno all’Ufficio
dell’AA di elaborare annualmente i RdM che andranno a completare i RAE. Si segnala
come modalità specifiche di attuazione come i Grandi Progetti abbiano necessità di
particolare attenzione. In questo senso, la AdG ha chiesto supporto all’AA anche al
fine di poter avviare da subito, in coerenza con quanto previsto dal PUMA, un sistema
di monitoraggio in grado di dare conto degli effetti ambientali dei GP.
Sul medesimo modello, la Regione Lombardia prevede per il PO FESR tre fasi in cui si
svolge il monitoraggio:
“ex ante”, per un monitoraggio previsionale, basato sugli interventi ammessi a
finanziamento (analisi delle graduatorie);
“ex post”, una volta che gli interventi sono stati realizzati prevedendo anche
sopralluoghi, interviste con i beneficiari, ecc.;
in una fase intermedia per casi specifici (ad esempio per l’Asse 3 “Mobilità
Sostenibile”, vi è una fase di verifica del progetto esecutivo a base di gara,
preliminare alla conferma dell’aiuto finanziario).
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24 3. Le analisi: indicatori
Gli indicatori di processo sono popolati a partire da dati reperibili:
all’atto del finanziamento, dai formulari di presentazione dei progetti secondo
i criteri ambientali di selezione, e/o da questionari compilati da parte del
beneficiario;
nel caso di variazioni significative intervenute a valle del finanziamento;
alla conclusione della realizzazione, attraverso la documentazione specifica
prodotta contestualmente alla richiesta di saldo e/o sopralluoghi diretti da
parte dell’AA inserita all’interno del, sistema informativo GEFO (Gestione
Finanziamenti on line – dati inseriti direttamente dai beneficiari);
in fase di esercizio, attraverso questionari e indagini ad hoc, sopralluoghi
diretti da parte dell’AA.
Con specifico riferimento al PSR, Il SIARL (Sistema Informativo Agricolo di Regione
Lombardia) raccoglie e aggiorna in continuo tutte le informazioni riguardanti le
istruttorie di tutti gli interventi finanziati con il programma, una parte dei quali
dispone di informazioni georiferite. Il sistema contiene solo in alcuni casi i dati di
progetto necessari alla stima quantitativa degli indicatori per il monitoraggio
ambientale.
In Regione Umbria, i dati dovrebbero essere trasferiti dai responsabili di attività ogni
qualvolta in loro possesso, ma in realtà l’aggiornamento avviene una volta l’anno
attraverso degli specifici incontri bilaterali volti all’aggiornamento dello stato di
avanzamento effettivo della propria attività.
In Regione Valle d’Aosta, il rilevamento dei dati avviene a seconda della tipologia
dell’intervento, mediante richieste dirette a:
i beneficiari dell’intervento quando si tratta di strutture dell’Amministrazione
Regionale (Direzioni);
le strutture coinvolte nella gestione degli interventi del POR (ex. Società in
house)
le strutture dell’Amministrazione Regionale competenti per la tematica
interessata (ex. Direzioni dell’Assessorato territorio e ambiente, ARPA)
Le principali fonti dei dati per gli indicatori del PO FESR della Regione Puglia sono i
beneficiari e i Responsabili di Azione, attraverso la compilazione di appositi formulari
predisposti dall’AA. In alcuni casi, e in particolare negli avvisi pubblici già integrati
dall’AA, alla documentazione del bando sono state allegate le schede di rilevamento
dei dati.
In rari casi si prevedono valutazioni di tipo ambientale per gli strumenti di attuazione
dei programmi. L’Asse 4 “Tutela e valorizzazione del patrimonio naturale e culturale”
del PO FESR della Regione Lombardia si attua attraverso strumenti di progettazione
integrata (PIA – Progetto Integrato d’Area). La valutazione ambientale è effettuata
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25 3. Le analisi: indicatori
tramite criteri di sostenibilità che valutano complessivamente: la governance dello
strumento e la sua coerenza esterna e interna. È presente una soglia di punteggio
minima (relativamente all’insieme dei criteri) che deve essere raggiunta per
l’ammissibilità
Utilizzo dei sistemi informativi
I sistemi informativi regionali o provinciali vengono utilizzati, ove possibile come fonte
principale per il popolamento degli indicatori di contesto. Nella maggior parte delle
Regioni però, i sistemi appaiono ancora frammentari e non in grado di supportare le
necessità dettate dal monitoraggio del contesto ambientale in funzione della VAS. In
alcuni casi, riescono ad interagire con il monitoraggio del programma, che restituisce
informazioni derivanti dal monitoraggio degli effetti ambientali in forma
territorializzata, contribuendo in qualche modo all’aggiornamento dei sistemi
informativi.
In generale, al fine dell’espletamento di tutte le funzioni connesse all’attuazione dei
programmi, risulta indispensabile l’impiego di procedure informatizzate e la creazione
di un sistema informativo che consenta la gestione delle possibili attività connesse
all’attuazione del programma, concernenti la gestione, la sorveglianza, il controllo, la
valutazione ed il monitoraggio.
Il Sistema Informativo del POR-FESR della Regione Piemonte è realizzato all’interno del
Sistema Informativo Regionale (SIRE), in modo da garantire il raccordo e
l’interscambio dei dati con i sistemi informativi esistenti relativi alle diverse materie di
interesse in ambito regionale e connesse con l’argomento. Nel caso di progetti a
carattere energetico-ambientale dell’Asse II, le informazioni derivanti dalle domande,
sono conservate anche nel DTIF Energia - Dati tecnici interventi finanziati - della
RUPAR-Piemonte. Tale Banca Dati rappresenta un archivio per la raccolta dei dati
tecnici degli interventi energetici oggetto di finanziamenti, che forniscono indicazioni
per descrivere gli interventi finanziati e la loro distribuzione sul territorio. Dalla Banca
Dati è inoltre possibile esportare le informazioni per realizzare successive
elaborazioni.
Nel caso della Campania, oltre all’utilizzo dei sistemi informativi regionali esistenti ove
possibile, si propone di implementare un sistema informativo territoriale geo-
referenziato a supporto del monitoraggio ambientale della programmazione unitaria
in grado di gestire contemporaneamente informazioni relative al contesto ambientale
di riferimento (andando ad interfacciarsi con il Sistema Informativo Regionale
Ambientale) e al processo di attuazione dei differenti programmi. Tale strumento si
configura come un vero e proprio Sistema di Supporto alle Decisioni per la politica
regionale di sviluppo (DSS). Consentirebbe inoltre di integrare la verifica del
raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità ambientale con quella degli obiettivi
generali del PO FESR e di analizzare l’interazione degli effetti ambientali e degli effetti
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26 3. Le analisi: indicatori
territoriali, sociali ed economici, considerando anche eventuali effetti derivanti
dall’attuazione di altri piani e programmi in termini di sinergie o conflitti. Inoltre, il DSS
è pensato come uno strumento utile alla comunicazione: le informazioni di processo e
i risultati annuali delle analisi di comparazione multi temporale relative all’evoluzione
delle componenti ambientali, archiviate e trattate all’interno del DSS, potranno essere
pubblicate tramite le risorse web già presenti presso l’amministrazione regionale per
favorirne la condivisione e assicurare una adeguata divulgazione delle realizzazioni.
Tali informazioni potranno inoltre rappresentare i primi contenuti di base necessari ad
implementare un sistema informativo geografico a supporto della gestione
ambientale integrata, dei programmi di sviluppo e, in ultima istanza, del processo di
definizione della Strategia Regionale per lo Sviluppo Sostenibile. Tale sistema
informativo condiviso, potrà quindi rappresentare lo strumento tecnologico e
operativo in grado di consentire l’acquisizione, il trattamento dei dati, la loro analisi in
termini geografici e ambientali e la successiva condivisione delle informazioni
prodotte tra i vari attori istituzionali e sociali.
Analogamente, l’AA della Regione Puglia ha costruito un sistema informativo
territoriale nel cui database sono inserite le informazioni utili al monitoraggio
ambientale (posizione territoriale, anagrafica, stato delle istanze, ecc.).
La Regione Sardegna, anche in attuazione della Direttiva comunitaria 2003/4/CE
recepita con D.lgs.195/2005, nonché in base alle Direttive della rete SINAnet, ha
istituito il Sistema Informativo Ambientale Regionale (SIRA) che implementa e gestisce
i catasti ambientali (aria, acqua, suolo, rifiuti, etc.) derivanti dal D.Lvo 152/2006 e
s.m.i. Il secondo stralcio attuativo del SIRA prevede la realizzazione di nuovi moduli
applicativi che consentiranno tra l’altro la copertura completa dei tematismi
ambientali e la costruzione del modulo di gestione dei procedimenti autorizzativi in
campo ambientale. A regime, il SIRA consentirà di fornire un sistema integrato
dell’informazione regionale relativa all’ambiente, al territorio e ad altre variabili
socio‐economiche.
L’art. 16 della L.R. 12/2010 dell’Umbria dispone che il SIAT (Sistema Informativo
Territoriale e Ambientale) raccolga e organizzi di concerto con ARPA le informazioni e i
dati relativi ai processi di valutazione ambientale di VAS, di VIA, di AIA e di VIncA,
nonché quelli concernenti le azioni ed i progetti finalizzati allo sviluppo durevole e
sostenibile del territorio della Regione. E’ allo studio l’implementazione dell’attuale
SIAT con uno specifico modulo ambientale.
Nella Provincia di Trento, il processo di monitoraggio degli interventi del PO FESR è
svolto di concerto ed in collaborazione con l’AA. Esso sarà eseguito mediante l’uso del
Sistema informativo della Sensibilità Ambientale (SISA), che permette di avere una
conoscenza della situazione ambientale del territorio provinciale. Principale obiettivo
del SISA è quello di creare mappe delle pressioni antropiche e di sensibilità in generale
atte ad illustrare velocemente la distribuzione delle azioni dell’uomo sul territorio in
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Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
27 3. Le analisi: indicatori
modo da valutarne gli effetti in un’ottica di sviluppo sostenibile. Il SISA può essere
inquadrato come un sistema di settore che usa il SIAT come fonte di informazione
base per le finalità di monitoraggio e tutela dell’ambiente.
Infine, il sistema informativo per il monitoraggio ambientale del PON Reti e Mobilità è
stato pensato come uno strumento informatico di supporto alle decisioni in grado di
garantire un flusso costante e puntuale di dati e informazioni necessari a valorizzare
gli indicatori individuati nell’ambito del PMA.
La soluzione adottata per l’avvio delle attività di implementazione del PMA ha
previsto:
l‘utilizzo di un applicativo freeware per la gestione dei dati (Qgis);
il contributo del MATTM per l’acquisizione dei dati finalizzati alla
rappresentazione del contesto ambientale;
La verifica della documentazione disponibile presso il MIT per la
caratterizzazione degli interventi e l’individuazione degli eventuali deficit
conoscitivi da colmare
La scelta di procedere in modo incrementale per l’implementazione del
sistema, anche alla luce dei dati disponibili.
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Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
28 3. Le analisi: integrazione
b. INTEGRAZIONE
Il tema dell’integrazione è stato affrontato da diversi punti di vista. La scheda
proponeva infatti almeno tre possibili dimensioni dell’integrazione:
- tra monitoraggio VAS e monitoraggio fisico, finanziario e procedurale del
programma
- tra monitoraggi VAS di programmi diversi (eventuale presenza di monitoraggi
integrati/unitari –ruolo del Piano Unitario di Valutazione)
- tra i diversi monitoraggi ambientali attraverso la definizione di strumenti
trasversali (quadri di riferimento per la valutazione e il monitoraggio ambientale).
L’analisi ha portato in luce livelli diversi di integrazione che hanno o possono avere
implicazioni dirette sulla efficacia, la proceduralizzazione e la semplificazione del
monitoraggio VAS.
Dal punto di vista dell’integrazione tra monitoraggio VAS e monitoraggio fisico,
finanziario e procedurale del programma, si evidenziano esperienze in cui il primo è
una delle componenti del più ampio monitoraggio di programma (nel caso specifico
del FEASR, ma non solo). In questi casi, le informazioni che riguardano gli aspetti
ambientali sono contenute all’interno del RAE che è oggetto di valutazione specifica
da parte del Valutatore indipendente. Il monitoraggio ambientale beneficia dunque
dei canali informativi della programmazione in ingresso (disponibilità delle
informazioni per il popolamento degli indicatori) e in uscita (visibilità degli esiti del
monitoraggio sia all’interno del CdS che all’esterno).
Ad un livello diverso, l’integrazione si avvia attraverso la condivisione di alcuni
indicatori tra i due monitoraggi, oppure attraverso l’utilizzo del monitoraggio di
programma come parziale fonte di dati per quello ambientale.
Dal punto di vista dell’integrazione tra monitoraggi VAS di strumenti diversi, emerge
come soltanto in Regione Campania sia stato definito un sistema unitario di
monitoraggio ambientale per la programmazione. In Piemonte, l’integrazione tra FESR
e FESR è limitato alle misure in compartecipazione tra i due fondi.
Il ruolo e il potenziale dei Piani Unitari di Valutazione in questo contesto appare
abbastanza marginale. Solo in rari casi infatti contengono specifiche sul monitoraggio
ambientale, anche ponendosi come elemento di raccordo tra i monitoraggi
ambientali, almeno inerenti i programmi finanziati dai fondi FESR e FEASR (alcune
regioni stanno studiando questa possibilità). Ancora più rara è la partecipazione
dell’AA alla definizione di domande di valutazione specifiche, che consentano
un’interazione diretta con il monitoraggio ambientale.
Un ulteriore livello di riflessione riguarda l’integrazione garantita dall’intervento sui
diversi programmi delle AA e delle Arpa, che divengono a loro volta in alcuni casi
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Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
29 3. Le analisi: integrazione
fattori di integrazione e di messa in comune di strumenti e indicatori per il
monitoraggio ambientale. La partecipazione a gruppi di pilotaggio o cabine di regia
per la programmazione rafforzano queste potenzialità anche in termini di
consolidamento dei contenuti dei Piani e dei Disegni di Valutazione in questo senso.
In alcuni casi, inoltre, sono state avviate attività generali di definizione di quadri di
riferimento (sistemi obiettivi di sostenibilità/indicatori di contesto) per le VAS
(Umbria, Puglia, Campania). I programmi finanziati dai fondi strutturali hanno
utilizzato in questo senso riferimenti esistenti, come in Regione Umbria, oppure
hanno rappresentato l’occasione per definire quadri di riferimento più generali
(Puglia).
Monitoraggio VAS e Monitoraggio di Programma
Il monitoraggio di programma, fisico, finanziario e procedurale, rappresenta
generalmente la fonte dei dati per il popolamento degli indicatori di processo del
monitoraggio ambientale. In alcuni casi però, il monitoraggio ambientale viene
inglobato all’interno del complessivo monitoraggio di programma. Per il PO FESR della
Provincia di Bolzano, ad esempio, questo avviene nell’ottica di una piena
integrazione della VAS nel processo di pianificazione, rilevando come gli effetti
ambientali derivanti dalle decisioni della programmazione vadano analizzati in
maniera integrata, insieme alle loro interazioni con quelli territoriali, sociali ed
economici.
La Regione Umbria (PO FESR) ha definito un sistema di monitoraggio in cui si prevede
l’inserimento degli indicatori, come descritti dal RA, nel sistema informatizzato di
raccolta dati per il monitoraggio della fase di realizzazione e per la quantificazione di
parte dei risultati attesi. È stata inoltre avviata l’integrazione dei dati interni alle
strutture regionali responsabili della implementazione con altri dati detenuti da
soggetti terzi (ARPA, ISTAT, Centri di ricerca specializzati, Studi e ricerche specifici ecc).
Per quanto concerne il monitoraggio del contesto, tutte le VAS fanno riferimento al
Catalogo Regionale degli Indicatori.
In Regione Piemonte (PO FESR), il Monitoraggio Ambientale è parte integrante ed
imprescindibile del monitoraggio complessivo del programma (lettera I all. VI D.Lgs
152/06). In quest’ottica l’AA collabora costantemente con l’AdG anche per la
predisposizione di domande valutative ad hoc da inserire nelle Valutazioni del
Programma effettuate in fase ex-ante, intermedia ed ex-post, da un valutatore
indipendente.
La Regione Liguria si è dotata di un sistema unico di monitoraggio fisico, finanziario e
procedurale (SIRGIL) per tutti gli interventi finanziati (cfr. Presentazioni evento “Il
sistema dei controlli del PO FESR, marzo 2011,
http://www.regione.liguria.it/argomenti/affari-e-fondi-europei/por-FESR-2007-
2013/informazione-e-pubblicita/eventi/il-sistema-dei-controlli-del-por-FESR-23-
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Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
30 3. Le analisi: integrazione
marzo-2011.html). I due livelli di indicatori che costituiscono il sistema di
monitoraggio, andranno ad affiancare, permettendo talvolta addirittura di valorizzare
gli altri indicatori fisici previsti dal Sistema di Monitoraggio Comunitario SFC2007 e dal
Sistema Nazionale di Monitoraggio dell’IGRUE (MONITWEB). Attualmente, le
informazioni utili a valorizzare gli indicatori fisici prestazionali (indicatori di
realizzazione e di risultato) sono rilevate dai beneficiari finali degli interventi e
verificate dalle strutture regionali competenti che gestiscono i canali di finanziamento
dell’attuale programmazione. Tali informazioni, vengono caricate sul Sistema
informativo Regionale Gestione Interventi Liguria (SIRGIL) condiviso fra tutti i
dipartimenti regionali e usato come strumento interno non solo di gestione e
monitoraggio ma anche di valutazione e supporto alla programmazione.
Successivamente i dati vengono trasferiti attraverso opportune procedure sul
MONITWEB.
Di seguito, si riporta in maniera sintetica lo schema logico del PMA; le frecce indicano
il flusso informativo.
In sede di attuazione del PO, vengono raccolte le informazioni (riquadro in basso a
sinistra) necessarie a valorizzare gli indicatori prestazionali e di obiettivo ambientale
sul sistema informativo regionale SIRGIL; queste informazioni, quindi, possono
essere successivamente elaborate dal soggetto incaricato del monitoraggio
ambientale per aggiornare tali indicatori. Contemporaneamente, il Sistema
Informativo Regionale Ambientale fornirà i dati e le informazioni necessari per
l’aggiornamento degli indicatori di contesto.
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Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
31 3. Le analisi: integrazione
Tutto il sistema seguirà secondo le logiche del ciclo di Deming (Plan–Do–Check–Act),
un percorso virtuoso attraverso la raccolta delle informazioni ottenute con i piani e le
attività di monitoraggio previsti, integrandone i risultati nella gestione. In questo
modo, il sistema intende perseguire il miglioramento continuo delle prestazioni
complessive del programma e, in particolare, di quelle ambientali. I risultati delle
attività di monitoraggio consentiranno quindi, di indirizzare le eventuali rimodulazioni
dei contenuti e delle azioni del programma. Le informazioni che riguardano gli aspetti
ambientali, sono contenute all’interno del RAE, anch’esso oggetto di valutazione.
In Valle d’Aosta (PO FESR), si verifica la capacità del programma di raggiungere i propri
obiettivi ambientali, sulla base degli indicatori ambientali definiti nel POR. In
particolare, le sedi di verifica del raggiungimento degli obiettivi sono il RAE e il
Rapporto di Valutazione Intermedia (attualmente in fase di elaborazione).
In Regione Veneto, il monitoraggio VAS è strettamente correlato al monitoraggio di
programma, attingendo direttamente ai core indicators della Commissione Europea6..
Molti indicatori ambientali coincidono esattamente con gli indicatori di programma.
Gli indicatori proposti dalla Regione (di realizzazione e di risultato), integrano e
ampliano i core indicators, a valenza ambientale, per meglio cogliere le performance
ambientali degli interventi. I due monitoraggi appaiono integrati sia per l’utilizzo di un
nucleo comune di indicatori, che per la condivisione delle fonti di riferimento e
l’identificazione dei referenti per l’attuazione dei monitoraggi stessi.
La Sardegna (PO FESR) ha previsto per gli obiettivi ambientali più sensibili del
programma, alcuni indicatori di programma strettamente relazionati agli indicatori
VASTra gli indicatori di impatto associati all’Obiettivo generale del Por l’indicatore
“Riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra” è equiparabile all’indicatore
utilizzato per il monitoraggio VAS “Emissioni climalteranti (CO2)”. Altri indicatori del
programma relazionati ad indicatori VAS sono :
L’indicatore di impatto associato all’Obiettivo globale dell’Asse III “Consumi di
energia prodotta da fonti rinnovabili (GWh di energia consumata e prodotta
da fonti rinnovabili su GWh consumati n totale).
6 Dal sito del Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica . Ministero dello Sviluppo Economico
Allo scopo di rendicontare al Parlamento Europeo quanto realizzato dalla politica regionale Comunitaria in forme sintetiche alternative a quelle dell'avanzamento finanziario, la Commissione Europea richiede alle singole Autorità di Gestione dei Programmi Operativi finanziati con il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR), la quantificazione di un numero limitato di indicatori, denominati Core indicators.
I Core Indicators, introdotti nell'Agosto 2006 con il Working Document n.2 della CE, sono stati oggetto di revisioni e successive semplificazioni,fino a pervenire al Working Document n.7 "Indicative Guidelines on evaluation methods: reporting on Core Indicators for the European Regional Development Fund and the Cohesion Fund July 2009 "
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Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
32 3. Le analisi: integrazione
Indicatori di risultato associati agli Obiettivi specifici dell’Asse III. Esempio:
Produzione energetica addizionale da fonti rinnovabili (MWh)
Indicatori di risultato associati agli Obiettivi specifici dell’Asse IV. Esempio:
Rifiuti urbani oggetto di raccolta differenziata sul totale dei rifiuti urbani (%)
Allo stesso modo, nel POI “Energie rinnovabili e risparmio energetico”, gli indicatori di
risultato sono direttamente legati agli effetti prodotti dall’attuazione delle linee
d’intervento. Poiché alcuni dei principali obiettivi specifici e operativi del POIn
coincidono con alcuni obiettivi di sostenibilità ambientale individuati nel RA (aumento
della produzione di energia da fonti rinnovabili, riduzione dei consumi energetici,
riduzione delle emissioni di gas serra, ecc.), vi può esser una larga coincidenza tra
indicatori di risultato, di realizzazione e indicatori da utilizzare per le attività di
monitoraggio ambientale. Pertanto, alcuni valori target specificati per gli indicatori di
programma risultano applicabili anche agli indicatori per il monitoraggio ambientale.
In ogni caso, saranno definiti valori target specifici per gli indicatori di realizzazione e
di risultato ambientali, con un aggiornamento intermedio inizialmente previsto per il
2010.
Nel PMA della Regione Sicilia, gli indicatori prestazionali sono selezionati per
evidenziare le ricadute ambientali scaturite dalle azioni del programma. Questa
tipologia d’indicatori viene ricondotta al sistema di monitoraggio generale del
Programma attraverso indicatori di realizzazione, risultato e impatto per la valutazione
in termini ambientali dell’efficienza ed efficacia del Programma. In sostanza l’insieme
degli indicatori prestazionali include
gli indicatori con rilevanza ambientale già presenti nel Programma;
gli indicatori destinati al monitoraggio degli obiettivi di servizio a finalità
ambientale;
gli indicatori per i quali sono stati individuati target a livello Mezzogiorno
all’interno del QSN 2007-2013;
ulteriori indicatori ambientali specifici e volti a fornire elementi informativi
aggiuntivi ed utili alla valutazione ambientale su aspetti non colti dal sistema di
indicatori del PO FESR, ed a verificare l’integrazione degli aspetti ambientali sulla
base delle indicazioni scaturite dal processo di VAS.
Il monitoraggio ambientale del PON Reti e Mobilità, “interagisce” costantemente con
il sistema di monitoraggio procedurale del programma. In particolare, tale interazione
si concretizza nella messa a sistema - anche attraverso l’utilizzo delle rispettive
piattaforme informatiche - del set di indicatori di processo e, quindi, delle relative
fonti di reperimento dei dati. Nella fase di implementazione del PMA è prevista,
inoltre, una collaborazione strutturata tra i soggetti responsabili dei due sistemi.
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Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
33 3. Le analisi: integrazione
Piano Unitario di Valutazione e Monitoraggio VAS
In Liguria, è stato effettuato un tentativo per individuare un set di indicatori comuni,
che permetta di evidenziare le eventuali sinergie tra PO FESR, PSR FEASR, PO FSE e FAS
attraverso il Piano Unitario di Valutazione coordinato dal Settore Pianificazione e
Valutazione Interventi del Dipartimento Programmi Regionali della Regione Liguria. Un
ulteriore livello di valutazione è inerente alle diverse tipologie territoriali
(Riqualificazione urbana e trasporti, Costa, Entroterra, ecc), nell’ambito delle quali si
valutano gli effetti ambientali indotti dalla programmazione unitaria:
Riqualificazione urbana e trasporti - qualità dell’aria;
Costa - riduzione dei consumi e miglioramento qualità delle acque superficiali
e sotterranee,
Analisi della densità di insediamenti produttivi insediati su siti bonificati,
Analisi della crescita di attrattività in termini di turismo sostenibile.
Entroterra: energia, rifiuti, acque, aria, assetto idrogeologico, biodiversità
Analisi della crescita di attrattività in termini di turismo sostenibile
Le fonti per il popolamento degli indicatori del monitoraggio unitario sono definite
all’interno della sintesi del Piano Unitario di Valutazione, che specifica come “La scelta
degli ambiti di valutazione più significativi dipende dalle scelte strategiche - già
espresse nel Documento Strategico Regionale e perfezionate nel Documento Unico
di Programmazione (DUP) in corso di redazione - e dalle relative esigenze
conoscitive, anche legate all’esperienza maturata con la programmazione 2000 –
2006. Si ritiene utile inoltre sviluppare congiuntamente anche la tematica ambientale
prevista in ambito di procedura di Valutazione Ambientale Strategica sia a livello di
programmazione unitaria che per i singoli Programmi Operativi”.
Come ambito di valutazione specifica, oltre alla competitività regionale e alle pari
opportunità è stato definito il Rispetto delle peculiarità ambientali e culturali del
territorio e loro valorizzazione per la conservazione del patrimonio e lo sviluppo di
un’economia sostenibile. La struttura della valutazione si esprime in una tabella (cfr.
pag.9). Man mano che i Programmi Operativi dei diversi fondi si svilupperanno, il
Piano di Valutazione Unitario verrà integrato con specifici ambiti di valutazione,
seguendo il metodo già adottato per le tematiche trasversali e settoriali, con le
opportune sinergie con le attività di monitoraggio in itinere ed ex post che
accompagneranno la realizzazione dei programmi ed in particolare con i relativi PMA
implementati ai sensi dell’art. 10, c.1, della Direttiva 2001/42/CE sulla VAS.
In Campania, il Piano Unitario di Valutazione non prevede nello specifico un
Monitoraggio Ambientale Unitario. Fa però riferimento, in maniera generica, alla
necessità di implementare un “monitoraggio unitario”, necessità dettata dal nuovo
approccio alla valutazione introdotto dal QSN, il quale individua
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Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
34 3. Le analisi: integrazione
temi/strumenti/territori su cui condurre valutazioni, indipendentemente dalla fonte
finanziaria. Le domande di valutazione formulate al suo interno pongono fortemente
l’accento sul tema della sostenibilità ambientale. Nello specifico, Il Piano Unitario di
Valutazione non prevede un monitoraggio ambientale integrato con il FEASR. Pur
tuttavia, emergono dei macro argomenti (politiche per la competitività, sostenibilità
ambientale –cfr. Tavole 1 e 2 del Piano Unitario di Valutazione-) da sottoporre a
valutazione. Il Gruppo di Coordinamento Strategico dovrà quindi, designare il
responsabile per ogni macro argomento, che dovrà gestire valutazioni che riguardano
diversi programmi (FESR, FSE, FAS, PSR, FEP, Programmi interregionali e nazionali,
piani settoriali) in un’ottica di programmazione unitaria.
L’AA del Piemonte, ha collaborato per la definizione delle domande valutative di tipo
ambientale da integrare nelle previste valutazioni strategiche ed operative, per poter
evidenziare la coerenza dell’attuazione del PO FESR con gli obiettivi di tutela
ambientale interni al programma stesso e alle politiche regionali. Inoltre, è stata
chiamata ad individuare gli elementi di competenza del capitolato per la selezione del
soggetto designato per la valutazione delle politiche energetiche della Regione,
finanziate da fondi comunitari, in modo da garantire la trattazione dei temi specifici a
carattere ambientale secondo quanto concordato con l’AdG.
In Umbria, esiste un Piano Unitario della Valutazione in cui è individuato un Gruppo di
pilotaggio che comprende l’AA..Non esiste però un “monitoraggio ambientale
unitario”.
In Veneto, è attualmente in fase di studio l’integrazione del Piano di Valutazione con
un “monitoraggio ambientale unitario”.
Il Piano di Valutazione della Politica Provinciale Unitaria di Trento propone un sistema
di monitoraggio coordinato e integrato tra il PO FESR e il PSR FEASR.
Richiamandosi direttamente a quanto emerso dal processo di VAS, il Piano di
Valutazione del PON Reti e Mobilità menziona esplicitamente come principali
dimensioni quelle relative alla valutazione su:
il conseguimento degli obiettivi di sostenibilità ambientale, così come
desumibili dal RA;
l’individuazione di effetti ambientali imprevisti e la messa in opera di
tempestive misure correttive o di azioni volte ad attenuare/contrastare gli
impatti negativi sull’ambiente.
Monitoraggio Integrato o Unitario
In Regione Liguria, come già anticipato, una proposta di integrazione tra i monitoraggi
è stata formulata nel Piano Unitario di Valutazione attraverso la definizione di
indicatori comuni.
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Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
35 3. Le analisi: integrazione
In Regione Piemonte, il monitoraggio integrato tra FESR e FEASR è limitato alle misure
finanziate in compartecipazione POR- PSR.
In Campania, è stato proposto un sistema di monitoraggio ambientale unitario per
tutti gli strumenti di programmazione regionale affinché le misure di monitoraggio
ambientale rappresentino effettivamente un’attività di supporto alle decisioni
collegata ad analisi valutative e a strumenti di comunicazione e rendicontazione. In
questo modo, il monitoraggio previsto dalla procedura VAS costituisce realmente “una
opportunità e una base di partenza per la considerazione nelle valutazioni degli aspetti
di impatto ambientale”. Gli indicatori di contesto legati alle componenti sono comuni
a tutti gli strumenti di programmazione. Tali indicatori organizzati per obiettivi
ambientali saranno selezionati in relazione agli obiettivi del singolo programma. Gli
indicatoti di processo sono invece riferiti all’attuazione e quindi derivano dagli
strumenti di attuazione. Indispensabili ai fini di una corretta ed efficace
interpretazione dei risultati del monitoraggio ambientale, risulteranno le rilevazioni
del monitoraggio ambientale di alcuni piani e programmi regionali di settore, strategici
per l’attuazione dei programmi regionali di sviluppo e fonti di utili informazioni
relative al contesto; ad esempio, il monitoraggio ambientale dei piani regionali in
materia di rifiuti (urbani, speciali e bonifiche), di acque o di energia. A riguardo, si
segnala che la metodologia del PUMA è stata proposta dall’Ufficio della AAR alla
Autorità procedente del PRGRU e del PRGRS (AGC 21). Si tratterà quindi di riportare
ad unitarietà i differenti strumenti di programmazione e valutazione fornendo un
quadro unitario di obiettivi e di criticità ambientali per le valutazioni ambientali dei
singoli programmi anche al fine di prevenire conflitti fra strumenti e obiettivi di
programmazione e favorire l’attivazione di sinergie su obiettivi e criticità che non
potranno essere trattati in modo distinto a seconda del programma considerato.
Il PO FESR della Regione Puglia non prevede specificatamente un nucleo di indicatori
comuni per il monitoraggio di più strumenti, ma per quanto riguarda la componente
ambientale “Paesaggio e beni culturali”, gli indicatori di contesto individuati, sono
comuni agli indicatori di paesaggio elaborati per il RA del Piano Paesaggistico
Territoriale Regionale (PPTR) nell’ambito del processo di VAS. Gli stessi indicatori sono
stati proposti dal gruppo di lavoro che ha redatto il RA del PPTR all’interno del
documento “GLI INDICATORI PER IL PAESAGGIO - Indicazioni per la redazione delle
Valutazione Ambientali Strategiche dei Piani e Programmi“ (Giugno 2010). Il
documento propone il recepimento degli stessi indicatori per la componente
“Paesaggio” nell’ambito delle procedure di VAS dei Piani Urbanistici Generali (PUG) di
scala comunale, al fine di ottenere l’aggiornamento dei dati ad una scala di maggior
dettaglio e l’implementazione degli stessi indicatori all’interno degli strati informativi
dei PUG.
In Umbria infine, si individua l’ARPA Umbria come soggetto cui compete il
monitoraggio ambientale di piani e programmi di ambito regionale. L’ARPA stessa si
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Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
36 3. Le analisi: integrazione
pone quindi come fattore di integrazione tra i monitoraggi VAS (a supporto delle
attività iniziali assicurate dall’Autorità Competente sui temi ambientali). Concorre
inoltre a fornire indicazioni per l’individuazione degli impatti significativi e degli
indicatori idonei a rappresentarli, anche attraverso il riferimento a dati e conoscenze
già acquisiti da monitoraggi ambientali di altri strumenti.
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Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
37 3. Le analisi: governance
c. GOVERNANCE
La sezione dedicata alla Governance nella scheda di analisi, propone l’indagine di
alcuni elementi significativi nella gestione del sistema di monitoraggio VAS. In
particolare disegna una struttura incentrata sui soggetti coinvolti, definendone ruoli e
responsabilità. Verifica inoltre, l’esistenza di regole condivise che permettano
l’interazione tra i diversi soggetti, esplicitando le modalità e gli strumenti messi in
campo. Il testo che segue ripercorre questi temi con un focus specifico sull’interazione
tra AA e AdG e sugli strumenti attivati per il suo governo.
Soggetti coinvolti
L’analisi delle schede pervenute testimonia il coinvolgimento nella maggior parte dei
casi dell’Autorità Ambientale, dell’Autorità di Gestione e dell’ARPA oltre ad altri
soggetti, quali le assistenze tecniche o gli uffici regionali responsabili delle diverse
tematiche ambientali.
In alcuni casi (Bolzano, Calabria e POIn Energie rinnovabili e risparmio energetico), non
è stato possibile verificare l’effettiva interazione tra i soggetti coinvolti nelle attività di
monitoraggio. Le informazioni desumibili dai programmi si limitano Infatti alla
individuazione dei soggetti coinvolti, ma non danno conto della qualità dei rapporti
intrapresi tra di loro.
Autorità Ambientale e Autorità di Gestione
Al ruolo specifico dell’Autorità Ambientale nel complessivo processo Vas e di
integrazione ambientale dei programmi e alla sua formalizzazione viene dedicato il
paragrafo successivo. Analizzando La relazione tra AdG e AA per il monitoraggio
ambientale, si evidenzia come di volta in volta essa preveda una cooperazione continua
tra le due, una decisa responsabilità tecnica e operativa dell’AA oppure un ruolo
preminente della AdG con funzioni consultive dell’AA (PO FESR Valle d’Aosta).
Al primo gruppo appartengono i PO FESR delle Regioni Liguria, Sardegna, Veneto, la
Provincia di Trento, Il PON Reti e Mobilità.
Nel PO FESR della Regione Liguria, l’Autorità Ambientale coopera con l’AdG per
assicurare la corretta applicazione della Direttiva VAS e pertanto anche per lo
svolgimento del monitoraggio previsto dal D. Lgs 152/06 e s.m.i.. L’AA ha infatti
definito, d’intesa con l’AdG, la modalità di attuazione del Piano di Monitoraggio
Ambientale.
Nell’ambito del PO FESR, in Regione Sardegna la verifica degli effetti ambientali del
Programma si affianca al controllo dell’attuazione dal punto di vista procedurale,
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Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
38 3. Le analisi: governance
finanziario e fisico. L’AdG opera infatti avvalendosi dell’AA del SAVI (Servizio della
sostenibilità ambientale, valutazione impatti e sistemi informativi ambientali)
dell’Assessorato della Difesa dell’Ambiente e dell’Agenzia Regionale per la Protezione
dell’Ambiente (ARPAS) per la raccolta e sistematizzazione delle informazioni in materia
ambientale. Nel corso dell’attuazione, vengono sviluppate azioni valutative specifiche e
la revisione del Programma viene sottoposta a verifica di assoggettabilità a VAS. L’AdG,
con il supporto dell’AA del SAVI redige Report di monitoraggio annuali che, sulla base
dell’aggiornamento dei dati, valutino le cause che possano aver determinato uno
scostamento dalle previsioni e propongano delle eventuali misure di ri-orientamento.
Nel rilascio del parere di coerenza delle proposte di attuazione predisposte dai
Responsabili di Linea di Attività con il PO FESR e la Programmazione Unitaria, l’AdG si
avvale del supporto dell’AA.
Nel PON Reti e Mobilità, l’AdG è il soggetto responsabile della realizzazione e
dell’implementazione del sistema di monitoraggio degli effetti ambientali del
Programma. Assicura le funzioni di orientamento e sorveglianza per l’integrazione della
componente ambientale e dello sviluppo sostenibile. Collabora con l’AA per le attività
di raccolta dei dati e di popolamento degli indicatori, per l’analisi e interpretazione
dell’andamento degli stessi e per la definizione degli approfondimenti e delle analisi
necessarie al fine di mettere in atto eventuali azioni correttive per il Programma. L’AA
contribuisce alla predisposizione del Rapporto sul monitoraggio e la gestione degli
aspetti ambientali e assicura l’efficacia e la continuità al processo di Valutazione
Ambientale Strategica, anche attraverso il monitoraggio e la gestione di eventuali
meccanismi di retroazione sul Programma. Nell’espletamento delle attività di
collaborazione con l’AdG relative all’aggiornamento periodico della VAS e del
monitoraggio, l’AA viene supportata dal GdL “Sostenibilità Ambientale del PON Reti e
Mobilità”.
Nel PO FESR della Provincia di Trento, infine, l’AA collabora con l’AdG in tutte le fasi del
processo di programmazione degli interventi (definizione, selezione, attuazione,
sorveglianza, monitoraggio e valutazione) ai fini dell’implementazione degli obiettivi,
dei criteri e degli indicatori di sostenibilità ambientale. Garantisce inoltre la corretta
applicazione della normativa comunitaria, nazionale e provinciale in materia di
ambiente. Inoltre, l’AA ha il compito di coordinarsi con il Nucleo di Valutazione
Ambientale per verificare la definizione degli indirizzi tecnico-metodologici inerenti la
valutazione degli aspetti ambientali. Essa predispone (d’intesa con gli altri organismi
competenti) adeguate sintesi, aggiornate periodicamente, dei dati sullo stato
dell’ambiente. Parallelamente, l’AdG coordina con l’AA l’attuazione del monitoraggio
ambientale. Inoltre, svolge una costante attività di pubblicizzazione e informazione
degli interventi a valere sul PO. In tale senso è prevista, tra le altre attività informative,
la predisposizione di un Piano di Comunicazione curato dall’AA.
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Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
39 3. Le analisi: governance
Un secondo gruppo di programmi vede la prevalenza dell’impegno tecnico dell’AA nel
monitoraggio VAS, sia in termini di coordinamento che di attuazione (Campania,
Lombardia, Umbria e Valle d’Aosta), fermo restando la responsabilità dell’AdG in
quanto Autorità Procedente, come previsto dal D. Lgs. 152/2006 e s.m.i.
In particolare, in Regione Campania le attività di monitoraggio ambientale previste dal
PUMA sono incluse e integrate nel monitoraggio generale del PO FESR e del PSR FEASR.
Tale integrazione dovrà avvenire non solo a livello procedurale, ma anche per quanto
concerne gli aspetti informativi/informatici, al fine di ottenere la condivisione delle
informazioni necessarie da parte di tutti i soggetti interessati dalle attività di
monitoraggio e dall’attuazione degli interventi. I soggetti coinvolti direttamente e
chiamati ad interagire nella impostazione ed aggiornamento del PUMA e
nell’implementazione delle relative attività sono le AdG dei diversi programmi, i
Responsabili di Asse e di Misura e l’AA (con il supporto della specifica assistenza tecnica
messa a disposizione dal PON GAT-POAT Ambiente Linea 3 e dal PO FESR Ob. Op.
7.1). Le interazioni tra i diversi soggetti nell’ambito del monitoraggio dei diversi
programmi avvengono secondo lo schema che segue :
In questo contesto, l’AdG del PO FESR è responsabile dei flussi informativi relativi
all’attuazione del programma e delle informazioni relative alle localizzazioni delle
attività (Grandi Progetti) e alle prestazioni degli Assi e degli obiettivi operativi e
specifici;
Analogamente, l’AdG del PSR è responsabile delle attività di monitoraggio complessivo,
che costituiscono parte essenziale del sistema di controllo e sorveglianza. Si
occupa di raccogliere e conservare i dati fisici, finanziari e procedurali relativi a
ciascuna operazione prevista dal Programma. In relazione agli obiettivi specifici degli
Assi, raccoglie anche informazioni relative agli indicatori di realizzazione, di risultato e
di impatto quantificati nel Programma. Deve garantire le condizioni tecniche ed
organizzative per l’implementazione e l’effettiva integrazione del monitoraggio
ambientale nel monitoraggio complessivo del PSR.. In relazione alla valutazione degli
Gruppo di Lavoro: Monitoraggio VAS dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali 2007-13
Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
40 3. Le analisi: governance
esiti del monitoraggio ambientale, è infine responsabile dell’adozione di eventuali
misure correttive, definite in collaborazione con i Responsabili di Asse e di Misura..
Nel PO FESR della Lombardia, l’AA (con il supporto dell’assistenza tecnica dedicata)
predispone l’impostazione metodologica del POR, realizza i report di monitoraggio e li
presenta al Comitato di Sorveglianza. Sulla base degli esiti del monitoraggio propone
raccomandazioni per le successive fasi attuative. L’AdG è “destinatario” delle
raccomandazioni del monitoraggio e responsabile di eventuali modifiche dell’
attuazione del programma.
Il caso dell’Umbria è molto particolare in quanto l’ARPA è stata identificata come AA
del PO FESR. Il Servizio Valutazioni Ambientali VIA, VAS e Sviluppo Sostenibile (Autorità
competente in materia di VAS), ne coordina le attività di monitoraggio e approva e
convalida i Rapporti di monitoraggio prodotti da ARPA. Questa situazione certamente
favorisce l’interazione tra i soggetti coinvolti nelle attività di monitoraggio ambientale.
In qualità di AA, ARPA Umbria è membro permanente del CdS. Nel caso specifico del
PO FESR, l’AA ha redatto il Rapporto Ambientale ed essendo responsabile del PMA, ha
sviluppato un sistema di monitoraggio condiviso con l’AdG (che approva eventuali
modifiche al PMA) e con i Responsabili di attività linea (fattore che incrementa le
possibilità di effettiva attivazione del monitoraggio e che delinea la strada per un suo
inserimento a pieno titolo tra le attività ascritte ai diversi soggetti che partecipano
all’attuazione del programma). Inoltre, ARPA svolge periodicamente incontri bilaterali
con i vari responsabili di attività per l’aggiornamento degli indicatori di realizzazione, di
risultato e d’impatto individuati nel PMA E’ infine di supporto nell’elaborazione dei
bandi pubblici per l’attuazione delle diverse linee di intervento del programma,
integrando la documentazione eventualmente richiesta ai beneficiari e provvedendo
alla elaborazione delle informazioni pervenute
L’AdG approva eventuali modifiche al Piano di monitoraggio ambientale.
Infine, nel PO FESR della Valle d’Aosta, l’AdG è responsabile anche tecnico del
monitoraggio e si occupa della raccolta dei dati per la compilazione delle tabelle degli
indicatori. L’AA riceve gli esiti del Monitoraggio Ambientale con periodicità annuale e
provvede all’eventuale individuazione di problematiche connesse al mancato
raggiungimento degli obiettivi.
Sistema Agenziale (Ispra e Arpa)
L’analisi evidenzia il coinvolgimento quasi totale delle ARPA e di ISPRA, secondo quanto
indicato nel D.Lgs. 152/2006 e s.m.i., che invita alla partecipazione del sistema
agenziale nel monitoraggio VAS dei P/P. Fanno eccezione le Regioni Lombardia e
Liguria, che non definiscono chiaramente un ruolo per le ARPA nel monitoraggio dei PO
FESR. Negli altri casi, si menziona un coinvolgimento, ma alcune Regioni e Province
Autonome attribuiscono loro ruoli e funzioni specifici?
Gruppo di Lavoro: Monitoraggio VAS dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali 2007-13
Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
41 3. Le analisi: governance
L’ARPA Puglia elabora il Rapporto Annuale sullo Stato dell’Ambiente, consentendo la
valutazione della variazione degli indicatori di contesto. Per il PO FESR, ha inoltre
supportato l’AA nella quantificazione delle emissioni in atmosfera regionali attraverso il
modello INEMAR.
L’ARPA Campania è responsabile dell’aggiornamento periodico di alcuni indicatori
ambientali e fornisce dati di base e informazioni ambientali di contesto relative alle
componenti e agli obiettivi di sostenibilità ambientale del PO FESR individuati nel
Rapporto Ambientale.
L’ARPA Valle d’Aosta è il soggetto responsabile della rilevazione di alcuni indicatori
(suolo, acque, aria rumore, radiazioni, energia) per il PO FESR.
Arpa Umbria, infine, è Autorità Ambientale per la programmazione comunitaria, come
specificato nel paragrafo precedente.
Nel PON Reti e Mobilità, ISPRA e le Agenzie ambientali, sono chiamate a raccogliere i
dati provenienti dalle diverse fonti di monitoraggio e banche dati ambientali e a
metterli a sistema. Si occupano inoltre di popolare il set d’indicatori di contesto e
fornire i dati all’AA per le opportune analisi e verifiche degli effetti ambientali
significativi connessi all’attuazione del Programma.
In alcuni casi come Campania, Liguria, Lombardia, Piemonte, Puglia e Sardegna, l’ARPA
ha anche un ruolo riconosciuto come membro di Comitati o Tavoli Tecnici specifici per
la VAS. Nel PO FESR Sardegna ad esempio, è attualmente in fase di attivazione un
Tavolo Tecnico con ARPA per il coordinamento delle attività di monitoraggio
Specificità nel ruolo delle Autorità Ambientali
I ruoli e le responsabilità formalmente attribuite alle AA e le attività effettivamente
svolte nel corso dell’attuazione dei programmi, in special modo nel monitoraggio VAS,
variano sensibilmente da regione a regione.
Nel Veneto, il ruolo dell’AA del PO FESR non è formalmente identificato ed essa non
viene coinvolta nelle attività di monitoraggio.
In Liguria, l’AA non è inserita all’interno della sezione autorità del PO FESR (e del
relativo sito web), sebbene il testo del programma indichi come fondamentale il
rapporto tra AA e AdG per l’integrazione ambientale del programma stesso. Tuttavia
l’AA è membro effettivo con diritto di voto del Comitato di Sorveglianza del PSR e si
confronta in quella sede con la relativa AdG (responsabile del monitoraggio e dei
meccanismi di revisione del programma a seguito degli esiti del monitoraggio) e con i
Soggetti con competenza ambientale. L’AA partecipa anche agli incontri della Rete
Nazionale delle Autorità Ambientali.
Gruppo di Lavoro: Monitoraggio VAS dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali 2007-13
Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
42 3. Le analisi: governance
L’AA del PO FESR in Campania è identificata all’interno del paragrafo 5.4.2 del
documento di programma (attuazione dell’art. 17 del Reg. CE 1083/2006 sullo sviluppo
sostenibile). Il suo ruolo e le funzioni sono specificati nel Manuale di attuazione del
Programma e attribuiti all’Autorità Ambientale già istituita per il POR Campania 2000-
2006. In fase di attuazione l’AA ha inoltre svolto le seguenti attività:
- redazione del Rapporto Preliminare Ambientale per la Verifica di
Assoggettabilità a VAS sulle proposte di modifiche al PO FESR 2007/2013
apportate in fase di attuazione;
- supporto all’AdG del PO FESR 2007/2013 per la verifica di conformità alla
normativa comunitaria in materia di ambiente e di sviluppo sostenibile;
- integrazioni alla Dichiarazione di Sintesi intervenute a seguito delle variazioni al
PO FESR 2007‐13 intercorse successivamente alla redazione del RA;
- assistenza tecnica ai Comuni della Regione Campania per l’applicazione della
procedura di VAS agli strumenti di pianificazione;
- collaborazione con l’AdG per la redazione del Rapporto Finale di Esecuzione del
PO FESR Campania 2000‐06 e del Rapporto Annuale di Esecuzione del
Programma (2009) curando gli aspetti relativi al perseguimento degli obiettivi
di sostenibilità ambientale;
- proposta di revisione del Manuale di attuazione del PO FESR 2007‐13 e dei
relativi documenti allegati e appendici;
- pubblicazione sul Portale dell’Autorità Ambientale di informazioni e materiali
inerenti la Rete Natura 2000 come supporto alle valutazioni di incidenza;
- redazione del Rapporto Ambientale della proposta di Piano Regionale di
Gestione dei Rifiuti Speciali (PRGRS);
- assistenza tecnica all’AdG per fornire informazioni sull'inquadramento
ambientale dei Grandi Progetti. Tale attività è stata avviata in coerenza con
quanto previsto dal Piano Unitario di Monitoraggio Ambientale.
Con riferimento al PSR, l’AA della Regione Campania individua gli indicatori relativi
agli aspetti rilevanti di propria competenza. Anche a questo scopo, l’AA viene
coinvolta nel processo di predisposizione degli strumenti attuativi (bandi,
manifestazioni d’interesse, disciplinari etc.) per la definizione dei criteri di
ammissibilità, valutazione e selezione delle proposte progettuali e per
l’individuazione delle informazioni di interesse ambientale da fornire per l’accesso al
finanziamento degli interventi, necessarie ai fini del monitoraggio ambientale. Tali
informazioni raccolte dai Responsabili di Misura e di Asse, saranno elaborate dall’AA
con il supporto della Assistenza Tecnica al fine di popolare gli indicatori selezionati per
il monitoraggio ambientale del PSR.
L'AA della Regione Liguria, assolve la funzione di garantire l'integrazione ambientale e
di rafforzare l'orientamento allo sviluppo sostenibile assicurando efficacia e continuità
al processo di VAS, anche attraverso il monitoraggio e la gestione di eventuali
Gruppo di Lavoro: Monitoraggio VAS dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali 2007-13
Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
43 3. Le analisi: governance
meccanismi di retroazione sul Programma. Collabora, infatti, per gli aspetti di propria
competenza, con le Autorità di Programmazione e Gestione dei piani o programmi
cofinanziati da Fondi comunitari. Partecipa infine ai lavori dei Comitati di Sorveglianza
e a quelli della Rete Nazionale delle Autorità Ambientali.
Il ruolo e la funzione dell’Autorità Ambientale della Regione Lombardia per il PO FESR
sono formalizzati nel Programma (capitolo 5.1 “ Procedure di attuazione – paragrafo
“Autorità”), al pari delle altre autorità coinvolte nell’attuazione del POR. L'Autorità
ambientale è membro del Comitato di Sorveglianza e partecipa all’Autorità Centrale di
Coordinamento (ACCP), che ha ruolo di coordinamento – cabina di regia della
Programmazione, a cui partecipano tutte le Autorità di Gestione dei FS, Sviluppo Rurale
e del FAS.
L’Autorità Ambientale partecipa inoltre ai lavori della rete nazionale delle Autorità
Ambientali e fa parte del Comitato di pilotaggio della valutazione.
Nel corso dell’attuazione del PO FESR, l’AA ha condotto le seguenti attività:
- integrazione di criteri ambientali nei bandi (tutti gli Assi di finanziamento);
- partecipazione alle istruttorie per gli Assi Mobilità Sostenibile e Tutela e
Valorizzazione del Patrimonio Naturale e Culturale attraverso:
→ la valutazione dei criteri ambientali introdotti nei bandi;
→ la valutazione della completezza delle autorizzazioni ambientali dei
progetti.
- monitoraggio ambientale del Programma (impostazione metodologica,
redazione dei Rapporti di Monitoraggio, presentazioni al CdS);
- attività di comunicazione sui criteri ambientali;
- collaborazione con l’AdG per la revisione degli indicatori di programma;
- partecipazione al Comitato di Sorveglianza;
- partecipazione al Comitato di Pilotaggio della Valutazione
- partecipazione all’Autorità Centrale di Coordinamento.
Riguardo il PO FESR della Regione Marche, l’AA partecipa ai lavori dei Comitati di
Sorveglianza e a quelli della Rete Nazionale delle Autorità ambientali.
Il ruolo dell’AA della Regione Piemonte è previsto e formalizzato nel PO FESR (par.
5.1.4), nell’ambito dell’integrazione del principio orizzontale dello sviluppo sostenibile.
Nel corso dell’attuazione e nell’ambito delle funzioni ad essa assegnate, l’AA ha
condotto le seguenti attività:
- definizione dei criteri e delle modalità di gestione;
- predisposizione degli strumenti attuativi;
- selezione delle domande di finanziamento e partecipazione ai Comitati di
Valutazione;
- supporto alla programmazione/progettazione in caso di bandi/accordo di
programma;
- cooperazione con i Responsabili di Misura;
Gruppo di Lavoro: Monitoraggio VAS dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali 2007-13
Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
44 3. Le analisi: governance
- cooperazione nelle attività trasversali di monitoraggio e sorveglianza del
programma e collaborazione con il Valutatore Indipendente;
- collaborazione con il NuVal e con le strutture di Coordinamento della
Programmazione Unitaria 2007-13.
Ha collaborato inoltre per la definizione delle domande valutative di tipo ambientale
da integrare nelle previste valutazioni strategiche ed operative, in modo da evidenziare
la coerenza della realizzazione del PO FESR con gli obiettivi di tutela ambientale interni
al programma e alle politiche regionali. Essa partecipa attivamente alle attività di
istruttoria e selezione delle domande pervenute e dei progetti presentati per i
finanziamenti, collaborando all’interno dei Comitati di Valutazione istituiti per le
singole misure con le direzioni competenti o con Finpiemonte.
L’AA è stata chiamata ad individuare gli elementi di competenza del capitolato per la
selezione del soggetto designato per la valutazione delle politiche energetiche della
Regione finanziate da fondi comunitari, in modo da garantire la trattazione dei temi
specifici a carattere ambientale secondo quanto concordato con l’AdG.
Infine, per sistematizzare le valutazioni di propria competenza dei progetti pervenuti
per ciascun bando, l’AA ha predisposto specifiche check list e schede di valutazione su
cui registrare i dati ambientali dichiarati dai proponenti.
In Regione Puglia, per il PO FESR, Il ruolo di AA è identificato e definito all’interno del
cap. 5 Procedure di attuazione - paragrafo 5.1.4 Autorità Ambientale. Con D.P.G.R. n.
886/2008 (art. 9) sono definite le modalità operative con cui, in applicazione dei
principi orizzontali, l’AA integra la componente ambientale del Programma. Tali
modalità operative sono state ulteriormente specificate all’interno del Piano Operativo
di Cooperazione tra AdG e AA (BURP 118 del 09-07-2010).
Le attività svolte sinora dall’AA nella fase di attuazione sono:
- partecipazione alla revisione del Programma;
- revisione dei criteri di selezione degli interventi;
- rimodulazione/revisione dei Programmi Pluriennali di Asse (PPA);
- partecipazione alla redazione di Avvisi Pubblici;
- supporto operativo nella fase di istruttoria e valutazione delle istanze
pervenute a seguito di Avviso Pubblico;
- attività finalizzate allo svolgimento dei Comitati di Sorveglianza;
- monitoraggio ambientale del programma, attraverso la redazione del Piano di
Monitoraggio Ambientale;
- redazione di modulistica, report, linee guida;
- attività di comunicazione ambientale.
Gruppo di Lavoro: Monitoraggio VAS dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali 2007-13
Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
45 3. Le analisi: governance
Il ruolo dell’AA della Regione Valle d’Aosta, è identificato nella sezione “Modalità di
Attuazione - Autorità” del PO FESR. Oltre alla funzione di integrazione ambientale, l’AA
collabora con l’AdG per la realizzazione del monitoraggio ambientale.
Il PO FESR della Regione Veneto identifica ruolo e funzioni dell’AA per il programma :
all’interno della sezione “autorità” del documento di Programma. Le attività condotte
nel corso dell’attuazione sono:
- predisposizione di linee guida per l’applicazione della procedura di valutazione
di incidenza sui Siti della Rete Natura 2000 relativa ai progetti cofinanziati dal
Programma;
- predisposizione di indicazioni per l’integrazione della componente ambientale
nei criteri di selezione delle operazioni
Nel caso del POI Energie Rinnovabili e Risparmio Energetico, l’AA è inserita tra le
“Autorità del Programma” (Capitolo 5 “modalità di attuazione” sezione 5.1.1
“Autorità” del programma, par. 5.1.1.4 “Autorità Ambientale”). L’AA è chiamata ad
assolvere la funzione di garantire l’integrazione ambientale e di rafforzare
l’orientamento allo sviluppo sostenibile in tutte le fasi di predisposizione e attuazione
del programma, anche attraverso il monitoraggio e la gestione di eventuali meccanismi
di retroazione. Tali attività sono condotte attraverso la partecipazione, il consenso e il
concorso delle AA delle altre Regioni coinvolte nel programma.
L'AA partecipa a titolo consultivo ai lavori del Comitato di Sorveglianza e a quelli della
Rete Nazionale delle Autorità Ambientali, concorre all’indirizzo ed orientamento del
Programma, nonché all’efficacia della sua attuazione, attraverso la partecipazione al
Comitato Tecnico Congiunto per l’Attuazione del Programma. Cura inoltre, in
collaborazione con le AA delle altre regioni coinvolte nel Programma, la definizione
delle metodologie e degli strumenti idonei a garantire il monitoraggio ambientale
anche sulla base di indicatori e di criteri/modalità di verifica di rispetto del principio di
sviluppo sostenibile, definiti dall’AdG. L’AA orienta infine le attività collegiali di
controllo e di gestione degli aspetti ambientali del Programma attraverso il
coinvolgimento delle altre AA.
Regole d’interazione tra i soggetti: modalità e strumenti
Il PUMA della Regione Campania, propone un processo complesso di gestione del
monitoraggio ambientale che vede coinvolti molteplici attori. Nello specifico, propone
di acquisire le informazioni necessarie per elaborare gli indicatori di processo (risultato
e realizzazione) e integrarle nell’ambito del Sistema di Supporto delle Decisioni (DSS)
del PUMA, strumento predisposto per la gestione del flusso delle informazioni in grado
di consentire l’acquisizione, il trattamento dei dati, la loro analisi in termini geografici e
ambientali e la successiva condivisione delle informazioni prodotte tra i vari attori
istituzionali e sociali.
Gruppo di Lavoro: Monitoraggio VAS dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali 2007-13
Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
46 3. Le analisi: governance
Tuttavia, per alcune attività del programma risulta necessario acquisire informazioni
aggiuntive sulle modalità di attuazione degli interventi. A tal fine, l’AA ha messo a
punto un questionario tipo da declinare sulle singole misure di attuazione previste nei
diversi Obiettivi Operativi. Per portare avanti l’acquisizione di informazioni aggiuntive
sulle modalità di attuazione degli interventi, sono stati previsti una serie di incontri con
i Responsabili degli Obiettivi Operativi per poter condividere il questionario e ottenere
concretamente le informazioni necessarie al popolamento degli indicatori per il
monitoraggio.
Il sistema informativo condiviso potrà quindi rappresentare lo strumento tecnologico e
operativo in grado di consentire l’acquisizione, il trattamento dei dati, la loro analisi in
termini geografici e ambientali e la successiva condivisione delle informazioni prodotte
tra i vari attori istituzionali e sociali. Il DSS è pensato come uno strumento a supporto
delle decisioni, utile alla comunicazione: le informazioni di processo, così come i
risultati annuali delle analisi di comparazione multi temporale relative all’evoluzione
delle componenti ambientali, archiviate e trattate all’interno del DSS potranno essere
pubblicate tramite le risorse web già presenti presso l’amministrazione regionale per
favorirne la condivisione e assicurare una adeguata divulgazione delle realizzazioni. Tali
informazioni potranno inoltre rappresentare i primi contenuti di base necessari ad
implementare un sistema informativo geografico a supporto della gestione ambientale
integrata in Regione Campania e dei programmi di sviluppo e, in ultima istanza,
sostenere il processo per la definizione della Strategia regionale per lo sviluppo
sostenibile. Il DSS rappresenta lo strumento che consente di stabilire relazioni tra il
monitoraggio del POR e il monitoraggio VAS. Esso si configura, infatti, quale vero e
proprio sistema di supporto alle decisioni per la politica regionale di sviluppo. In
occasione del primo Comitato di Sorveglianza del PSR della Campania, (…..) è stato
approvato il “Piano Operativo di Collaborazione Sistematica tra Autorità di Gestione
del PSR e Autorità Ambientale”, che regola i rapporti di cooperazione dell’AA con tutti
gli attori coinvolti nell’attuazione del Programma. il medesimo strumento non è stato
attivato per il POR.
Nell’ambito del PSR della Regione Liguria, è stato istituito un Gruppo Tecnico che ha
costituito il raccordo dei soggetti coinvolti nella programmazione, nella valutazione e
nell’attuazione. Ha inoltre garantito, durante la fase di predisposizione del
Programma, il coordinamento del monitoraggio con le strutture competenti in materia
di Assetto del Territorio (difesa del suolo e pianificazione di bacino), Politiche
dell’Energia e Gestione delle risorse idriche. Nel monitoraggio sono coinvolti
indirettamente diversi soggetti con competenze ambientali in qualità di soggetti
attuatori di monitoraggi ambientali previsti ai sensi della normativa comunitaria e
nazionale (es. ARPAL per monitoraggio delle acque superficiali e sotterranee ex D. Lgs
152/06 e D. Lgs 30/09). Gli indicatori del PSR sono monitorati annualmente nell’ambito
del Rapporto di Monitoraggio Ambientale e del Rapporto Annuale di Esecuzione (RAE).
Il monitoraggio ambientale viene condotto annualmente ed è totalmente integrato al
Gruppo di Lavoro: Monitoraggio VAS dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali 2007-13
Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
47 3. Le analisi: governance
monitoraggio di programma. L’AdG intende migliorare questa integrazione valutando
l’inserimento di alcuni ulteriori indicatori ambientali della VAS nel sistema di
monitoraggio del PSR. La struttura della governance è delineata nello schema
seguente:
Gli strumenti e le modalità messe in atto per il monitoraggio del PSR in Regione
Lombardia sono molteplici. Sono stati organizzati incontri tra l’AA, il Valutatore
Indipendente (VI) e l’AdG al fine di favorire le sinergie (es. convergenza verso un
Rapporto di Valutazione Unico), condividendo metodologia di lavoro e caratteristiche
dei dati da utilizzare. Inoltre, è stato avviato il coordinamento con l’assistenza tecnica
dell’ AdG, con l’obiettivo di definire le caratteristiche dei dati da utilizzare per il
monitoraggio ambientale. Una volta quindi predisposta l’impostazione metodologica
del monitoraggio e verificata la possibilità di sovrapposizione di alcune tematiche con
le valutazioni effettuate dal Valutatore Indipendente, è stato deciso di coordinare le
attività e suddividere gli approfondimenti da effettuare sulle differenti componenti
ambientali. In questo modo, l’AA e il VI sviluppano i rispettivi approfondimenti e questi
convergono annualmente nel Rapporto di Monitoraggio da presentare al CdS e, nel
2015, nel Rapporto Finale.
Inoltre, la Puglia (PO FESR e POIn Energie) e l’Umbria (PO FESR), hanno individuato e
formalizzato i rapporti di cooperazione dell’AA con tutti i soggetti istituzionali e non
istituzionali, a vario titolo coinvolti nell’attuazione del Programma, allo scopo di
favorire l’integrazione delle questioni connesse alla sostenibilità ambientale nelle
scelte e negli strumenti della programmazione economica dei Fondi Strutturali. A tal
fine, sono state individuate procedure e prassi operative dirette ad assicurare efficacia
alle attività della AA, delle modalità operative che regolano la collaborazione tra i
soggetti attraverso l’elaborazione del Piano Operativo di Cooperazione Sistematica
(POCS).
Gruppo di Lavoro: Monitoraggio VAS dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali 2007-13
Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
48 3. Le analisi: governance
Tra gli strumenti per il dialogo e lo scambio di informazioni tra i diversi soggetti messi
in campo, l’Umbria, ha formato un Gruppo di Lavoro per l’elaborazione del Catalogo
Regionale degli Indicatori (CRDI) e per la definizione del Quadro Ambientale Regionale
(QUAR). A questo gruppo partecipano: le Province, l’ANCI, i Servizi regionali
competenti in materie ambientali, l’ARPA, la Direzione Beni Culturali e le
Soprintendenze. La Regione ha previsto anche la costituzione di un Tavolo Regionale
per la sperimentazione delle fasi procedurali VAS con i Comuni e le Province e uno
spazio Intranet sul WEB regionale per lo scambio di informazioni ed esperienze e dati
da Enti pubblici e per la pubblicazione di provvedimenti, documenti, monitoraggi di
piani e programmi. Inoltre, si prospetta anche l’organizzazione di un evento
partecipativo (nel corso del 2012) di informazione e partecipazione sullo stato di
avanzamento del PO FESR e sugli effetti ambientali prodotti sulla base dei dati dei
Rapporti di Monitoraggio.
Infine il PON Reti e Mobilità, unico programma nazionale analizzato, prevede un
Gruppo di Lavoro “Sostenibilità ambientale del PON Reti e mobilità”, che oltre al
compito di supportare l’AA nazionale (MATTM) nell’espletamento delle attività di
collaborazione con l’AdG (MIT) relative all’aggiornamento periodico della VAS, la
supporta nelle attività connesse alla realizzazione e all’implementazione del sistema di
monitoraggio degli effetti ambientali del Programma
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Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
49 4. La strada da percorrere
4. LA STRADA DA PERCORRERE
Il testo che segue ripercorre i contenuti di una nota condivisa con il GdL Monitoraggio
VAS per l’impostazione delle attività dei prossimi mesi, a seguito di quanto emerso
dalle analisi condotte. In continuità con le riflessioni espresse in queste pagine, due
ambiti di lavoro appaiono prioritari, il monitoraggio dell’integrazione ambientale (in cui
confluiscono le considerazioni sulla governance del monitoraggio ) e il monitoraggio
degli effetti ambientali (e del raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità).
Monitoraggio dell’integrazione ambientale
Rispetto al primo tema, i lavori del GdL hanno messo in luce come dall’analisi delle
attività di monitoraggio ambientale dei programmi cofinanziati dai fondi strutturali
emergano situazioni diversificate che tuttavia rimandano ad alcuni elementi di criticità
o fattori facilitanti che hanno a che fare con i sistemi e i modelli di governance che
sottendono il processo di integrazione ambientale. Tali elementi rimandano ad aspetti
su cui occorre intervenire (o considerare) in fase di pianificazione e implementazione
delle attività di monitoraggio ambientale:
1. il quadro delle regole;
2. l’insieme delle procedure (e dei processi che innescano);
3. la definizione delle responsabilità, l’individuazione delle competenze e delle risorse
necessarie agli attori in gioco;
4. gli strumenti tecnici e gestionali.
1. Quadro delle regole
Il monitoraggio ambientale dei piani e programmi anche se ormai adeguatamente
istituzionalizzato (Dir. CE 42/01, D.lgs. 152/06 e legislazione regionale) rischia di
rivelarsi un esercizio rituale (formale e autoreferenziale), difficilmente utilizzabile ai fini
di un eventuale riallineamento dei contenuti dei programmi agli obiettivi di
sostenibilità ambientale.
Poter disporre di un quadro di regole che descriva le modalità di declinazione del
principio trasversale dello sviluppo sostenibile a livello nazionale e regionale,
consentirebbe pratiche di monitoraggio più efficaci per il miglioramento in itinere dei
processi di attuazione, in grado di considerare sinergie o conflitti fra i diversi piani e
programmi.
Ci si riferisce quindi alle Strategie nazionali e regionali per lo sviluppo sostenibile o alla
definizione di quadri ambientali regionali (obiettivi, indicatori, target ecc…) e alla
istituzionalizzazione delle funzioni di integrazione ambientale a partire dai regolamenti
di attuazione o dai quadri strategici (QSN e QSC per il 2014-2020).
Gruppo di Lavoro: Monitoraggio VAS dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali 2007-13
Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
50 3. La strada da percorrere
2. Procedure
Il quadro delle regole consente di dare maggiore legittimazione ad una serie di
procedure necessarie al monitoraggio ambientale dei piani e programmi e di evitare il
rischio di episodicità e di non comparabilità.
La messa a punto di procedure per l’integrazione ambientale e la valutazione
ambientale strettamente connesse all’attuazione degli interventi, favorisce
l’integrazione del monitoraggio ambientale con il monitoraggio dei programmi e
introduce momenti di dialogo fra gli attori, utili all’implementazione degli strumenti
messi a punto.
Ci si riferisce agli strumenti che regolano i processi di attuazione dei PO e i rapporti fra
gli attori in gioco o che definiscono compiti e funzioni delle AA, (ad esempio i manuali
di attuazione dei PO, i Piani di valutazione, i Piani di cooperazione AA/AdG, i Piani di
monitoraggio ambientale ecc.).
3. Responsabilità, competenze e risorse degli attori in gioco
Il quadro delle responsabilità (formali) individuato dalla normativa (Autorità
procedente, competente e sistema agenziale) necessita di una declinazione sostanziale
nei differenti contesti operativi che si adatti alle esperienze, alle competenze e alle
risorse (non solo economiche ma anche professionali) già a disposizione delle diverse
strutture tecniche e amministrative. Gli attori in gioco e le responsabilità variano da
contesto a contesto anche se è possibile individuare alcune costanti: le AdG, i
Responsabili degli Assi o degli Obiettivi Operativi, le AA, i CdS, le ARPA, il Valutatore
Indipendente ecc.
Una definizione più precisa delle diverse attività dei singoli attori, una azione di sistema
o degli strumenti di orientamento rivolte anche ai beneficiari che accompagnino
l’implementazione del monitoraggio ambientale potrebbe favorirne l’efficacia.
4. Strumenti tecnici e gestionali
Gli strumenti messi in campo sono giustamente diversificati resta il problema della
valutazione della loro efficacia anche in combinazione fra di loro. Si va da schede di
rilevazione e questionari per i responsabili dell’attuazione, ai sistemi informativi
geografici o a sistemi più complessi che integrano informazioni relative al contesto con
quelle relative al processo di attuazione dei programmi (ad es. DSS Campania) agli
strumenti gestionali come ad esempio tavoli inter-istituzionali o inter-dipartimentali.
A tal riguardo indirizzi tecnici che prendendo le mosse dalle esperienze in atto, a
seconda dei diversi assetti istituzionali, modelli organizzativi e gestionali, suggeriscano
soluzioni e forniscano strumenti operativi, potrebbero facilitare la funzione di
monitoraggio ambientale dei PO (ad esempio un set di indicatori di processo per
tipologia di attività, indicatori di contesto aggiornati e ad una scala territoriale
adeguata e pertinente ai PO ecc.).
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Il monitoraggio Vas nella programmazione 2007/2013
51 3. La strada da percorrere
La declinazione di questi elementi supporta la definizione delle attività per il prossimo
semestre sul tema del monitoraggio dell’integrazione ambientale nell’attuazione dei
Programmi. L’obiettivo è quello di identificare, per le diverse fasi della
programmazione-attuazione, i meccanismi di governance e gli strumenti che
consentono di orientare efficacemente la programmazione verso la sostenibilità
ambientale, mettendo a disposizione un pacchetto di strumenti utili per la
programmazione 2014-2020 ed una lettura critica dell’esperienza 2007-2013.
Monitoraggio degli effetti ambientali
Con riferimento al tema del monitoraggio degli effetti e del raggiungimento degli
obiettivi ambientali, sono emerse riflessioni inerenti le caratteristiche necessarie
affinché gli indicatori si rivelino significativi ed efficaci. In particolare:
1. Gli indicatori devono intercettare i fenomeni ambientali significativi, sia con
riferimento al contesto che agli effetti ambientali dei programmi. Pertanto devono
essere identificati a valle di un processo di analisi e di valutazione delle relazioni
esistenti fra i driver socio – economici (lo sviluppo economico è sostenuto dai
programmi) e le loro potenziali ricadute ambientali sul territorio ( stretto
legame con tutte le analisi della VAS).
2. Gli indicatori devono essere condivisi fra Autorità di gestione e Autorità
ambientale e con gli attori economici e ambientali, analizzandone in particolare il
significato e il ruolo (cosa comunica l’indicatore? Quale fenomeno rappresenta? A
che cosa serve? Quale è la “direzione” desiderata per gli indicatori ? Il programma
può darsi dei valori obiettivo?).
3. È necessario rafforzare la capacità degli indicatori, in particolare di quelli
quantitativi, di interpretare e valutare i fenomeni, anche prevedendo l’ausilio degli
strumenti dell’analisi territoriale e della partecipazione.
4. La scelta degli indicatori dovrebbe essere finalizzata anche a produrre valutazioni
di livello strategico e territoriale, di sintesi, oltre che di analisi, delle componenti
ambientali. Oggi la scelta degli indicatori ambientali è spesso frutto di un
compromesso tra la loro significatività e la loro popolabilità con gli strumenti di
gestione dei programmi (sistema di monitoraggio del programma altri sistemi
informativi regionali). Per consentire il popolamento di indicatori più significativi
dal punto di vista ambientale è necessario prevedere:
- specifici strumenti per il monitoraggio ambientale e metodologie di gestione
delle misure funzionali alla raccolta dei dati necessari (campagne di rilevazione
/ richiesta dati ai beneficiari);
- la georeferenziazione degli interventi finanziati;
- fasi di rilevamento delle informazioni progettuali significative per il
monitoraggio ambientale;
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52 3. La strada da percorrere
5. Vi è difficoltà a identificare indicatori significativi e popolabili per la valutazione
degli effetti negativi e degli effetti indiretti dei programmi (selezione degli effetti
da monitorare). Tenendo presente le problematiche inerenti i tempi di risposta
degli indicatori ambientali, è necessario identificare anche indicatori proxy con
tempi di risposta più brevi che consentano comunque di effettuare le valutazioni
previsionali degli impatti.
6. L’esigenza di confrontare e aggregare i risultati riscontrati da diverse Regioni /
Stati Membri richiede la definizione di un nucleo minimo di indicatori ambientali
condivisi, sia di processo che di contesto. Sugli indicatori di contesto la base del
lavoro è rappresentata dalle attività di Uval e Ispra sull’integrazione del nucleo dei
core.
Sulla base di tali considerazioni, le attività in merito al monitoraggio degli effetti (e del
raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità) mirano alla definizione di un nucleo di
indicatori base (di processo e di contesto) sia per il prossimo ciclo di programmazione,
sia per una lettura ex post dei risultati della programmazione 2007-2013. Essi dovranno
essere sviluppati a partire da una tematica ambientale e in stretta connessione con le
priorità tematiche dei fondi 2014/2021.
Nel corso degli incontri del GdL è emersa come prioritaria la tematica del cambiamento
climatico, che potrebbe in una fase successiva essere associata ad altre, scelte anche in
funzione delle attività che Ispra sta portando avanti con Uval, in merito all’integrazione
dei core e con il tavolo delle Agenzie per l’aggiornamento del Catalogo di indicatori per
il monitoraggio Vas. Tale scelta comporterebbe anche una piena sintonia con
l’attivazione da parte della Rete del GdL specifico sul cambiamento climatico, con cui si
dovrebbe attivare una cooperazione immediata.
Il tema del cambiamento climatico, inoltre, consentirebbe di lavorare sull’integrazione
FESR – FEASR, anche in raccordo con la Rete Rurale – GdL Ambiente .
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53 Allegati
ALLEGATI
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54 Allegati
PROGRAMMI ANALIZZATI E RIFERIMENTI DISPONIBILI
Por FESR 2007/2013 - Bolzano
Documenti di programma e Rapporto ambientale
http://www.provincia.bz.it/europa/it/sviluppo-finanziamenti/competitivita-occupazione.asp
Psr FEASR 2007/2013 - Bolzano
Documenti di programma e Rapporto ambientale
http://www.provincia.bz.it/agricoltura/sviluppo-rurale/info-programma-sviluppo.asp
Por FESR 2007/2013 - Calabria
Documenti di programma
http://www.regione.calabria.it/calabriaeuropa/index.php?option=com_content&task=view&id
=120&Itemid=253
Por FESR 2007/2013 - Campania
Documenti di programma
http://porFESR.regione.campania.it/opencms/opencms/FESR/Programma_files/Valutazione.ht
ml
Rapporto di monitoraggio POR e Piano Unitario di Monitoraggio Ambientale -
giugno 2011
http://resources.regione.campania.it/slide/files/Assessori/Romano/NEWS/file_11469_GNR.pdf
PSR FEASR 2007/2013 – Campania
Documenti di programma
http://agricoltura.regione.campania.it/PSR_2007_2013/pdf/PSR_DGR_283.pdf
Piano Unitario di Monitoraggio Ambientale - presentazione
http://www.sito.regione.campania.it/agricoltura/PSR_2007_2013/pdf/relazione_completa_novembre_2010.pdf
Piano di lavoro per l’applicazione della procedura di Valutazione Ambientale
Strategica alla programmazione dei fondi comunitari per il ciclo 2007-2013 in
Campania
Link: http://www.sito.regione.campania.it/burc/pdf06/burc33or_06/del824_06.pdf
POR FESR 2007/2013 - Lazio
Documenti di programma
http://www.regione.lazio.it/binary/rl_bilancio/tbl_contenuti/4_Revisione_POR_FESR.pdf
Rapporto Ambientale VAS:
http://www.regione.lazio.it/binary/rl_bilancio/tbl_contenuti/1_Rapporto_Ambientale.pdf
POR FESR 2007/2013 - Liguria
Documenti di programma (il rapporto ambientale è un allegato del programma)
http://www.regione.liguria.it/argomenti/affari-e-fondi-europei/por-FESR-2007-2013.html
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55 Allegati
Documenti elaborati ma non disponibili sul portale:
Piano di Monitoraggio Ambientale previsto art. 10 dir. 2001/42/CE
Piani di Monitoraggio sugli impatti significativi sull’ambiente derivanti
dall’attuazione del Progetto Integrato (asse 3 e 4)
POR FESR 2007/2013 - Lombardia
Documenti di programma
http://www.ue.regione.lombardia.it/cs/Satellite?c=Redazionale_P&childpagename=ProgrammazioneComunitaria%2FDetail&cid=1213306715309&packedargs=NoSlotForSitePlan%3Dtrue%26menu-to-render%3D1213305986611&pagename=PROCOMWrapper
Documenti Vas (Rapporto Ambientale, I Rapporto di monitoraggio ambientale,
Vademecum criteri ambientali bando Asse IV)
http://www.reti.regione.lombardia.it/cs/Satellite?c=Redazionale_P&childpagename=DG_Reti%2FDetail&cid=1213466252826&packedargs=NoSlotForSitePlan%3Dtrue%26menu-to-render%3D1213466009181&pagename=DG_RSSWrapper
Documenti elaborati ma non disponibili sul portale:
Sono stati elaborati due successivi aggiornamenti presentati al Comitato di
Sorveglianza riguardo l’integrazione ambientale nei bandi pubblicati (peso dei criteri
ambientali, contenuti ecc.) e il monitoraggio previsionale di alcune linee di intervento
(giugno 2010: bando Teleriscaldamento, primo bando asse 4 - Tutela e valorizzazione
del patrimonio naturale e culturale, graduatorie Fondo di Rotazione per
l’Imprenditorialità; giugno 2011: 4 bandi attuativi dell’Asse 3 – Mobilità sostenibile)
Por FESR 2007/2013 - Marche
Documenti di programma
http://www.europa.marche.it/LinkClick.aspx?fileticket=02k-h2Av54g%3d&tabid=106
Rapporto ambientale
http://www.regione.marche.it/Portals/0/Ambiente/VAS/VAS_POR_rapportoambientale.pdf
Por FESR 2007/2013 - Molise
Documenti di programma
http://www.regione.molise.it/nvi/nucleovalutazioneinvestimenti.nsf/88F06E208A847256C1257500003D93DE/52909132AD000F01C125791900376D72/$file/POR_FESR_Rimodulato.pdf
Rapporto Ambientale:
http://www.regione.molise.it/web/assessorati/_vc5qn8rrid5q8anr1dlh6ipbeehig_.nsf/7b2fc1dd3b25fddfc125742d0025e1d5/dc556a6fb32c8c35c12572eb002c8f37?OpenDocument
Por FESR 2007/2013 - Piemonte
Documenti di programma e di Vas (programmazione unitaria) -
http://www.regione.piemonte.it/ambiente/autorita/documentazione.htm
Por FESR 2007/2013 - Puglia
Documenti di programma
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56 Allegati
http://www.regione.puglia.it/burp_doc/pdf/xxxix/N031_26_02_2008.pdf
Rapporto ambientale :
http://ecologia.regione.puglia.it/index.php?option=com_joomdoc&task=doc_download&gid=1956&Itemid=661
Rapporti di monitoraggio
- Il sistema di monitoraggio per la componente “ARIA”;
- Il sistema di monitoraggio per la componente “PAESAGGIO E BENI CULTURALI”;
- Il sistema di monitoraggio per la componente “RIFIUTI”.
- Il sistema di monitoraggio per la componente “ACQUA”;
- Il sistema di monitoraggio per la componente “SUOLO”;
http://ecologia.regione.puglia.it/index.php?option=com_content&view=article&id=863%3Ail-piano-di-monitoraggio-ambientale-pma&catid=74&Itemid=280
Rapporti di monitoraggio in corso di elaborazione:
- Il sistema di monitoraggio per la componente “AMBIENTE MARINO COSTIERO”;
- Il sistema di monitoraggio per la componente “BIODIVERSITA’”.
Por FESR 2007/2013 - Sardegna
Documenti di programma
http://www.sardegnaprogrammazione.it/index.php?xsl=1227&s=35&v=9&c=7490&na=1&n=10&nodesc=2
Documenti Vas
http://www.sardegnaprogrammazione.it/index.php?xsl=1384&s=175866&v=2&c=7499
Report di monitoraggio 2010
http://www.sardegnaprogrammazione.it/documenti/35_84_20110126165515.pdf
Por FESR 2007/2013 - Sicilia
Documenti di programma e di Vas
www.euroinfosicilia.it
Presentazione (ppt) sul piano di monitoraggio ambientale
http://www.euroinfosicilia.it/Default.aspx?tabid=252
Por FESR 2007/2013 - Trento
Documenti di programma
http://www.puntoeuropa.provincia.tn.it/binary/pat_puntoeuropa/programma_2007_2013/PO
_2007_2013_FESR.1225356504.pdf
Rapporto ambientale
http://www.puntoeuropa.provincia.tn.it/binary/pat_puntoeuropa//programma_2007_2013/VA
S_Rapporto.1224841286.pdf
Por FESR 2007/2013 - Umbria
Documenti di programma
http://www.FESR.regione.umbria.it/MEDIACENTER/FE/CategoriaMedia.aspx?idc=35&explicit=SI
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57 Allegati
Rapporto ambientale, Sintesi non tecnica e Piano di monitoraggio Ambientale POR
FESR
http://www.arpa.umbria.it/au/portale_vas/piani%20di%20monitoraggio-
elenco%20documenti.htm
I Rapporti di monitoraggio sono annuali: è stato redatto un documento iniziale di
impostazione delle attività nel 2008 (Piano Operativo), e sono stati redatti tre
Report di monitoraggio ambientale: nel 2009, nel 2010 e nel 2011.
Por FESR 2007/2013 – Valle d’Aosta
Documenti di programma
http://www.regione.vda.it/europa/por_competitivita_regionale/programma/default_i.asp
Documenti Vas e Rapporti di Monitoraggio ambientale 2008, 2009, 2010
http://www.regione.vda.it/europa/por_competitivita_regionale/programma/ambiente_i.asp
http://www.regione.vda.it/europa/por_competitivita_regionale/valutazione_i.asp
Por FESR 2007/2013 - Veneto
Documenti di programma
http://www.regione.veneto.it/Economia/Programmi+Comunitari/Nuova+programmazione+200
7+-+2013/Documenti+di+Programmazione.htm
Documenti VAS (parere dell’autorità competente e dichiarazione di sintesi ex art.
17 D. Lgs. 152/2006 e s.m.i.)
http://www.regione.veneto.it/Economia/Programmi+Comunitari/Nuova+programmazione+200
7+-+2013/Valutazione.htm
P.O.I. “Energie rinnovabili e risparmio energetico” 2007-2013
Documenti di programma e di Vas (Rapporto ambientale e misure di monitoraggio)
http://www.poienergia.it/index.php?option=com_content&view=article&id=340&Itemid=140
P.O.N. Reti e mobilità
Documenti di programma e di Vas (Consultazione, partecipazione, comunicazione;
Dichiarazione di sintesi; Sintesi non tecnica, Sistema di monitoraggio degli effetti
ambientali, procedure di consultazione, Piano di monitoraggio ambientale)
www.mit.gov.it/ponreti
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58 Allegati
SCHEDA DI ANALISI (MODELLO)
Sezione 1
Programma 1 xxxxxxxxxxxxxxx
(referente per la compilazione)
ANAGRAFICA
Disponibilità Programma e
Rapporto Ambientale VAS
Inserire link ai documenti di programma e della VAS
Autorità di Gestione Inserire riferimenti
Autorità Ambientale
a) Specificare se e in che modo è identificato il ruolo di Autorità
Ambientale per il programma (legge regionale, sezione “Autorità”
del programma, ...)
b) Descrivere sinteticamente le attività effettivamente svolte dall’AA
nella fase di attuazione
Piano di monitoraggio/
Rapporti di monitoraggio
Elencare i documenti elaborati e inserire estremi e link se presenti.
Strumenti di attuazione Specificare se esistano strumenti di attuazione sottoposti a VAS o a
valutazioni di sostenibilità ambientale
INDICATORI
Struttura del sistema di
monitoraggio(definita nel
Rapporto Ambientale o nel
Piano di Monitoraggio /
Rapporti di Monitoraggio)
a) Descrivere sinteticamente l'architettura del sistema di monitoraggio
e le eventuali parti di cui si compone
b) Evidenziare quali fra queste tematiche siano oggetto di
monitoraggio (attraverso la definizione di specifici indicatori):
Contesto ambientale – evidenziare in che modo il monitoraggio
di programma si relaziona con gli indicatori di contesto
utilizzati in sede di Rapporto Ambientale (RA)
Capacità del programma di raggiungere i propri obiettivi
ambientali
Effetti ambientali positivi / negativi – evidenziare la relazione
con la valutazione degli effetti ambientali (RA )
Qualità del processo di integrazione ambientale (es. presenza /
efficacia dei criteri di selezione ambientali ecc, …)
Governance ambientale del processo
c) Specificare se siano state previste / realizzate analisi di tipo
territoriale (sulla regione o su aree specifiche di particolare
significato per la registrazione degli effetti del programma)
Caratteristiche degli indicatori
a) Evidenziare le caratteristiche degli indicatori utilizzati, specificando
se essi siano strutturati per:
Componenti / fattori ambientali (elencare)
Obiettivi di sostenibilità ambientale
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59 Allegati
Linee di intervento
Assi prioritari
Altro (specificare)
b) Specificare eventuali relazioni fra gli indicatori di programma e gli
indicatori VAS
c) Elencare le informazioni definite per ciascun indicatore al fine di
consentirne il popolamento (fonte dei dati –anche con riferimento
alle varie fasi di attuazione- modalità di elaborazione, ecc.)
d) Evidenziare se sia stato previsto un nucleo di indicatori comune per
il monitoraggio di più strumenti
Fonti dei dati
a) Descrivere sinteticamente le principali fonti dei dati per il
popolamento degli indicatori (integrazione di formulari dei bandi,
richieste dirette, monitoraggio ad hoc, …) e le fasi di rilevamento
previste.
b) Fornire una breve valutazione delle principali problematiche
connesse al reperimento dei dati.
Sistemi informativi regionali
Descrivere l'eventuale utilizzo di sistemi informativi territoriali a
supporto del monitoraggio e loro specifiche funzionalità rispetto
agli indicatori VAS e di programma
GOVERNANCE
Soggetti coinvolti nel
monitoraggio
Identificare il ruolo e le funzioni assegnate ai soggetti / organismi
coinvolti nel monitoraggio VAS:
Autorità Ambientale
Autorità di Gestione
Comitato di Sorveglianza
ARPA
Valutatore Indipendente
Assistenza tecnica del programma
Eventuali comitati di pilotaggio della valutazione (o strumenti
analoghi)
altri soggetti
Strumenti di interazione tra i
soggetti
Specificare l'utilizzo di strumenti per il dialogo e lo scambio di
informazioni tra i diversi soggetti. Mettere in luce sia l'utilizzo di
protocolli di intesa, che la definizione di strumenti operativi per la
concertazione (tavoli e gruppi di lavoro, ecc)
Partecipazione soggetti con
competenza ambientale /
stakeholder
Evidenziare se sia prevista la consultazione dei soggetti con
competenza ambientale e degli stakeholder, se sì con quali
modalità e tempi.
Periodicità reportistica Periodicità di produzione dei report di monitoraggio,
Monitoraggio VAS e a) Evidenziare se e come il monitoraggio VAS sia parte del Piano di
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60 Allegati
monitoraggio di programma valutazione del programma
b) Specificare strumenti e modalità per le eventuali relazioni tra i due
sistemi di monitoraggio (utilizzo di un nucleo comune di indicatori,
condivisione delle fonti di reperimento dati, cooperazione tra i
soggetti responsabili, identificazione dei referenti per l'attuazione
dei monitoraggi, ecc).
Sezione 2
INTEGRAZIONE
Piano unitario di valutazione
a) Specificare se il piano unitario di valutazione preveda un
“monitoraggio ambientale unitario” trasversale ai programmi della
politica regionale
b) Evidenziare quali fattori/componenti ambientali siano presi in
considerazione e se siano identificati indicatori comuni
c) Specificare se vengano fornite indicazioni per le fasi e gli strumenti
attuativi
d) Specificare se il piano unitario di valutazione, nel rispetto delle
rispettive responsabilità di gestione e delle diverse regole delle
attività di valutazione, preveda un monitoraggio ambientale
integrato con il FEASR
Quadri di riferimento
Evidenziare l'esistenza di quadri di riferimento per la valutazione e il
monitoraggio ambientale a livello regionale/nazionale (strategie di
sostenibilità, documenti di programmazione, ecc), valutandone e
motivandone il livello di efficacia
Integrazione dei monitoraggi
Vas
a) Specificare struttura e relazioni esistenti tra i diversi sistemi di
monitoraggio VAS, descrivendone brevemente le caratteristiche
principali (tra programmi attinenti il ciclo di programmazione
unitaria e con riferimento ai programmi di sviluppo rurale, tra la
programmazione e la pianificazione; tra il monitoraggio Vas del
programma e il monitoraggio Via degli interventi attuativi)
b) Evidenziare struttura e funzionalità di un eventuale sistema
unitario/integrato
c) Descrivere eventuali strumenti predisposti per la governance
complessiva del monitoraggio Vas dei programmi coinvolti (piani di
cooperazione, tavoli interistituzionali, cabine di regia, tavoli
tecnici, ecc)
d) Specificare se esistano strumenti condivisi per il reperimento dei
dati o attività condotte in parallelo a questo scopo,
evidenziandone punti di forza e criticità