RAPPORT FINAL - Gouvernement de la République du Bénin · 2018-10-16 · RAPPORT FINAL FACTEURS...

FACTEURS DE PRESSION DE LA MASSE SALARIALE AU BENIN

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DECEMBRE 2017

RAPPORT FINAL



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LISTE DES SIGLES ......................................................................................6LISTE DES GRAPHIQUES............................................................................8LISTE DES TABLEAUX ...............................................................................9AVANT-PROPOS .........................................................................................11Résumé ..........................................................................................................13Introduction ..................................................................................................17I. Contexte, justification et objectifs de l’étude ............................................211.1 Contexte et justification ..........................................................................211.2 Objectifs .................................................................................................22II. Approche méthodologique et déroulement de la mission ........................232.1 Cadrage de la mission avec les commanditaires ....................................242.2 Phase de la collecte des données ............................................................252.3 Traitement et analyse de données, restitution et harmonisation .............28III. Analyse des effectifs des agents de l’Etat ...............................................303.1 Composantes des agents de l’Etat ...........................................................303.1.1 Evolution des effectifs civils ................................................................303.1.2 Répartition des agents suivant les catégories et le sexe ......................333.1.3 Structure de l’effectif des agents par catégorie et par régime d’emploi .......................................................................................................................353.1.4 Structure de l’effectif par catégorie ....................................................363.1.5 Structure de l’effectif par catégorie des militaires ...............................373.2. Analyse du processus actuel de programmation et de contrôle des effectifs des agents de l’Etat ........................................................................383.2.1 Dépouillement des états d’effectifs ......................................................393.2.2 Récapitulation par corps et par direction ..............................................39

TABLE DES MATIERES


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3.2.3 Confection des états d’effectifs numériques ........................................40IV. Rémunération des agents de l’Etat ..........................................................414.1 Composantes de la rémunération des agents et de la masse salariale .....414.2 Analyse diagnostic du processus de budgétisation de la masse salariale et de traitement de la paie…………………......................................................434.2.1 Prévision des dépenses de personnel ....................................................434.2.1.1 Evaluation de la masse salariale .......................................................444.2.1.2 Détermination de la masse salariale .................................................474.2.2 Confection des tableaux d’effectifs numériques et exécution des dépenses de personnel .................................................................................. 484.2.2.1 Confection des tableaux d’effectifs numériques...............................484.2.2.2 Exécution des dépenses de personnel ..............................................49V. Facteurs explicatifs de l’évolution de la masse salariale ..........................515.1 Facteurs de l’évolution de la masse salariale ..........................................525.2 Etude du lien entre la masse salariale et ses composantes : une analyseen composantes principal……………...…...................................................585.3Analyse comparative entre l’évolution de la masse salariale totale et celle des militaires .................................................................................................60VI. Dépenses de personnels dans les pays de l’UEMOA .............................626.1 Définition de la masse salariale et mode de calcul dans les pays de l’UEMOA .....................................................................................................626.2 Analyse de l’évolution du ratio (masse salariale /recettes fiscales) dans la zone UEMOA ..........................................................................................63VII. Propositions d’amélioration de la gestion efficiente du personnel d’Etat et de la maîtrise de la masse salariale ..........................................................657.1 Propositions d’amélioration de la gestion du personnel .........................657.2 Propositions pour la maîtrise de la masse salariale ................................73


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Conclusion et recommandations ..................................................................74BIBLIOGRAPHIE .......................................................................................77ANNEXE 01 .................................................................................................85ANNEXE 02 .................................................................................................93ANNEXE 03 ...............................................................................................100ANNEXE 04 ...............................................................................................111ANNEXE 05 ..............................................................................................117ANNEXE 06 ...............................................................................................121ANNEXE 07 ...............................................................................................126ANNEXE 08 ...............................................................................................139


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LISTE DES SIGLES

ACE Agent Contractuel de l’Etat

APE Agent Permanent de l’Etat

CSPEF Cellule de Suivi des Programmes Economiques et Financiers

DAF Direction de l’Administration et des Finances

DGAE Direction Générale des Affaires Economiques

DGB Direction Générale du Budget

DGFP Direction Générale de la Fonction Publique

DGTCP Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique

FUR Fichier Unique de Référence

GAR Gestion Axée sur les Résultats

GPEEC Gestion Prévisionnelle des Emplois, des Effectifs et des Compétences

ICAE Identifiant de Contrôle des Agents de l’Etat

IGE Inspection Générale d’Etat

INSAE Institut National de la Statistique et de l’Analyse Economique

MDN Ministère de la Défense Nationale

ORTB Office de Radiodiffusion et de Télévision du Bénin

PAS Programmes d’Ajustement Structurel

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PIB Produit Intérieur Brut

SIGFiP Système Intégré de Gestion des Finances Publiques

TDR Termes de Références

TOFE Tableau des Opérations Financières de l’Etat

UEMOA Union Economique et Monétaire Ouest Africaine

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LISTE DES GRAPHIQUES

Graphique 1: Evolution de l’effectif des agents civils de l’Etat de 2005 à 2016 ....................................................................31

Graphique 2 : Evolution du taux d’accroissement des effectifs civils de 2001 à 2016 ...........................................................31

Graphique 3 : Evolution du ratio Masse salariale / Recettes fiscales au Bénin 2001 à 2016 .............................................52

Graphique 4 : Evolution de la masse salariale et des (35%) recettes fiscales de 2001 à 2016 .........................................53

Graphique 5 : Evolution indices Masse salariale et Recettes fiscales (base 100 en 2001) ...............................................54

Graphique 6 : Taux d’accroissement de la masse salariale et des recettes fiscales de 2001-2016 ......................................55

Graphique 7 : Représentation dans le plan factorielle des composantes de la masse salariale ......................................60

Graphique 8 : Evolution de la masse salariale totale et la masse salariale des militaires .............................................61


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LISTE DES TABLEAUX

Tableau 01: Répartition des agents civils en 2011 et 2016................35

Tableau 02 : Répartition des agents de l’Etat par statut et par

catégorie en 2011 et en 2016..................................................................36

Tableau 03 : Structure de l’effectif des agents civils de l’Etat en

2011 et 2016…………….................................................................…37

Tableau 04 :Comparaison de la proportion de femmes dans l’effectif

militaire en 2011 et en 2016….........................................................…38

Tableau 05 : Evolution du ratio (masse salariale / recettes fiscales)

dans l’UEMOA………............................................................................64


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AvANT-PROPOS

Depuis 1991, les gouvernements successifs se sont employés à payer régulièrement les salaires. L’administration publique qui employait jusqu’alors des Agents Permanents de l’Etat, a commencé à recruter des contractuels sous régime de droit privé. A partir de 2007, le Gouvernement a pris plusieurs décisions visant à combler le déficit en personnel et à améliorer les conditions de vie des travailleurs.

Ces décisions gouvernementales ont eu une incidence notable sur la masse salariale qui est passée de 135 milliards en 2006 à 253 milliards en 2011 soit un accroissement moyen annuel de 14,5%.

L’augmentation de la masse salariale a eu pour conséquence l’augmentation du ratio Masse salariale/Recettes fiscales qui est un critère de convergence de l’UEMOA ne devant pas dépasser 35%. L’observation de ce ratio sur la période 2000 à 2016 permet de constater des dépassements de ce seuil à plusieurs reprises.

La présente étude portant « Facteurs de pression de la masse salariale au Bénin » initiée par le Centre d’Analyse des Politiques de Développement avec l’appui financier de la Fondation pour le Renforcement des Capacités en Afrique (ACBF)vise une meilleure compréhension de l’évolution de


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la part des dépenses de personnel dans le budget de l’Etat afin de proposer des mesures pour maitriser la pression des dépenses salariales sur les recettes fiscales en se focalisant sur le seuil communautaire de 35% de l’UEMOA..

Ce rapport est le résultat de nombreux échanges itératifs avec les membres du Groupe de Discussion composé de :

Madame Isbath DJABOUTOUBOUTOU, Secrétaire Générale Adjointe du Ministère du Travail et de la Fonction Publique ;

Monsieur Firmin VLAVONOU, Enseignant chercheur à l’UAC ;

Monsieur Boniface CHACRAN, Administrateur Civil.

Ce travail a également bénéficié des commentaires et suggestions de Monsieur Barthélémy BIAO, membre du comité de lecture, Enseignant chercheur, Agrégé des Sciences Economiques à la FASEG/UP, Directeur du Laboratoire de Recherche en Economie et Gestion (LAREG) ainsi que des contributions des participants aux ateliers de cadrage et de validation.

Enfin, l’accompagnement de tout le personnel du Centre d’analyse des politiques de Développement (CAPOD) a été d’une grande utilité dans chacune des étapes du processus d’élaboration du présent rapport.


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RESUMEL’étude sur les facteurs de pression de la masse salariale vise principalement une meilleure compréhension de l’évolution de la part des dépenses de personnel dans le budget de l’Etat afin de proposer des mesures pour maîtriser la pression des dépenses salariales sur les recettes fiscales en se focalisant sur le seuil communautaire de 35% de l’UEMOA. Cette étude vise de façon spécifique à :

- analyser le processus actuel de programmation et de contrôle des effectifs des agents de l’Etat, de budgétisation de la masse salariale et de traitement de la paie ;

- identifier les facteurs explicatifs de l’évolution de la masse salariale ;

- proposer des mesures pour une gestion efficiente du personnel de l’Etat pour aider à la maîtrise de la masse salariale.

La démarche méthodologique a consisté, à décrire le processus actuel de programmation des effectifs des agents de l’Etat, de budgétisation de la masse salariale et de traitement de la paye, pour relever les insuffisances. Ensuite, il s’est agi de recueillir sur la période 2001 à 2016, les données relatives à l’effectif des agents de l’Etat, à la masse salariale et aux recettes fiscales pour identifier les facteurs qui ont impacté l’évolution de la masse salariale. Enfin, des pistes de solution


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ont été proposées pour mieux gérer les agents de l’Etat et contenir le ratio masse salariale /recettes fiscales dans la limite des 35%. Les données collectées ont montré que la tendance à la hausse de la masse salariale a pris de l’ampleur à partir de 2007, avec les recrutements opérés, ainsi que les reversements d’agents dénommés « Agents communautaires », « Contractuels PIP » et consorts qui ont fait passer l’effectif civil de 40.5231 agents en 2007 à 72.2852 agents en 2016 soit une augmentation moyenne annuelle de 7,8%. L’effectif des militaires a également augmenté de 2010 à 2016.Le Gouvernement a par ailleurs pris des décisions, parfois sous la contrainte des syndicats, pour améliorer la rémunération de ses agents. Il s’agit :

- du relèvement de la valeur du point d’indice entre 2006 et 2009 pour le faire passer de 2.547 FCFA à 3.007 FCFA soit une augmentation de 18% ;

- de l’amélioration de 25% de la grille salariale à compter du 1er janvier 2011 avec effet immédiat pour les agents du Ministère des Finances et application progressive pour les autres agents des autres Ministères et Institutions ;

- de l’allocation de la prime d’incitation à la fonction enseignante aux enseignants du supérieur ;

- de la revalorisation de la prime d’incitation à la

1 Direction Générale du Budget (DGB) 2 Ministère du Travail et de la Fonction Publique (MTFP)


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fonction enseignante aux enseignants de la maternelle, du primaire et du secondaire qui équivaut à 25% du salaire indiciaire en 2007 puis en 2008;

- de l’adoption des statuts particuliers des enseignants du supérieur en 2010 avec une nouvelle grille indiciaire en application d’un coefficient de 1,5 à 3 selon les corps ;

- de l’allocation de plusieurs autres primes pour satisfaire les nombreuses revendications des agents de divers secteurs et corps (enseignement, santé) ;

A ces mesures, s’ajoutent les paiements des arriérés de salaires dus aux APE « Départs ciblés du PAS » réintégrés dans la Fonction Publique en 2004 et 2005, ainsi que le paiement des rappels d’avancement acquis par les agents de l’Etat de 1987 à 2003. L’incidence financière de ces mesures a été estimée à 119,3 milliards FCFA pour la période 2006 à 2011 par le Ministère de l’Economie et des Finances en 2011.Ces différentes mesures au profit d’un nombre de plus en plus croissant d’agents, n’ont pas manqué d’augmenter la masse salariale qui est passée de 79,1 milliards de FCFA en 2001 à 340,7 milliards de FCFA en 2016, soit une augmentation moyenne annuelle de 20,7%.Dans la même période la crise financière et économique a freiné l’accroissement des recettes fiscales qui n’ont pas augmenté de façon substantielle. Elles sont passées de


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247,1 milliards en 2001 à 742,1 milliards en 2016 soit une augmentation annuelle moyenne de 12,5% ; contribuant ainsi au dépassement du ratio qui est passé de 32,0% en 2001 à 55,2% en 2016.Au regard de ces éléments, les propositions de solutions ont porté sur la maîtrise des effectifs ainsi que sur la maîtrise de la masse salariale. En ce qui concerne la maîtrise des effectifs, il s’agit de la mise en œuvre systématique des cadres organiques avec les plans de recrutement, de redéploiement et de formation qui en découlent. Ces cadres organiques doivent à terme, reposer sur la mesure de charge de travail pour déterminer les effectifs requis.Quant aux mesures de maîtrise de la masse salariale, elles concernent (i) l’identification des paiements indus aux agents fictifs, (ii) l’allocation des primes et autres avantages salariaux aux agents en fonction conformément aux dispositions des textes en vigueur et selon la disponibilité des ressources ; (iii) la modération dans la contractualisation temporaire avec des personnes rémunérées hors grille et qui pourrait être à l’origine de frustrations des autres agents et faire retomber dans le cycle des revendications intempestives des années antérieures.L’étude recommande le renforcement des capacités des systèmes d’information et de gestion des carrières et de la paie ainsi que la mise en œuvre de réformes pour créer l’environnement propice à la prospérité des entreprises et à l’accroissement des recettes fiscales.


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L’Etat béninois a traversé, à la fin des années 1980, une crise économique marquée par l’accumulation de plusieurs mois d’arriérés de salaires dus aux agents de l’Etat. Il a fallu plusieurs mesures contraignantes dans la cadre des Programmes d’Ajustement Structurel (PAS) pour permettre au Gouvernement d’assurer les salaires en fin de mois et rattraper les arriérés accumulés. Il s’agit entre autres mesures, du gel des recrutements de personnel à partir de 1987, du dégraissement des effectifs des agents de l’Etat à travers les divers programmes de départ de la Fonction Publique, de l’abattement de 10% des salaires et du gel du paiement des avancements etc.

A la faveur de la reprise de la croissance économique, après la Conférence des Forces Vives de la Nation de Février 1990, le défi des gouvernements successifs, a alors consisté à payer les salaires à bonne date. Mais le problème de besoin en personnel se posait avec persistance et trouvait avec le dégel des recrutements des solutions à travers des pratiques plus ou moins réglementaires. L’administration publique qui employait jusqu’alors des Agents Permanents de l’Etat, a commencé à recruter des contractuels sous régime de droit privé. En 2007, le Gouvernement a décidé d’intégrer dans la Fonction Publique d’autres catégories de personnel connus sous les dénominations d’Agents Contractuels

INTRODUCTION


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PIP3 (Programme d’Investissements Publics), Agents Communautaires, Agents Mesures Sociales etc.

D’autres recrutements ont suivi notamment dans la Police Nationale, dans la Gendarmerie et dans les Ministères et Institutions de la République.

Par ailleurs, d’autres décisions du Gouvernement ont contribué à l’augmentation de la masse salariale. Il s’agit de :

- l’octroi de la prime dite de valorisation de la fonction enseignante ;

- l’adoption du statut particulier des enseignants du supérieur en 2010 ;

- l’augmentation de la valeur du point d’indice qui est passé de 2.864 FCFA à 3.007 FCFA en 2011 ;

- l’augmentation de 25% du salaire indiciaire en 2011 avec effet immédiat pour les agents du Ministère de l’Economie et des Finances ;

Ces décisions gouvernementales prises parfois sous la pression des syndicats ont eu une incidence notable sur la masse salariale qui est passée de 135 milliards en 2006 à 253 milliards en 2011 soit un accroissement moyen annuel de 14,5%.

3 Les agents contractuels PIP sont les agents payés sur les projets et programmes d’investissement publics


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L’augmentation de la masse salariale a eu pour conséquence l’augmentation du ratio Masse salariale/Recettes fiscales qui est un critère de convergence de l’UEMOA.

La Commission de l’UEMOA fait obligation aux pays membres, d’avoir un ratio Masse salariale sur Recettes fiscales inférieur ou égal à 35%. Mais l’observation de ce ratio sur la période 2000 à 2016 permet de constater des dépassements de ce seuil à plusieurs reprises.

Il est donc important de faire un suivi de l’évolution de la masse salariale pour permettre aux gouvernements de prendre des décisions judicieuses. Face à cette situation, il apparaît nécessaire de s’interroger sur les causes de l’accroissement effréné de la masse salariale et les solutions pour y remédier. C’est ce qui a motivé le Ministère du Plan et du Développement (MPD) à travers le Centre d’Analyse des Politiques de Développement (CAPOD) à initier l’étude portant sur les « Facteurs de pression de la masse salariale au Bénin ».

La présente étude contribuera à la maîtrise de l’évolution du ratio Masse salariale sur Recettes fiscales, afin que le gouvernement puisse réorienter au besoin, les stratégies en cours au Bénin pour la croissance des recettes fiscales. Elle est organisée autour de sept principaux points que sont :


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- les objectifs de l’étude ;- l’approche méthodologique utilisée ;- l’analyse des effectifs des agents de l’Etat ;- la rémunération des agents de l’Etat ;- les résultats de l’analyse ; - les propositions pour l’amélioration de la gestion

efficiente du personnel de l’Etat et de la maîtrise de la masse salariale ;

- les principales conclusions et recommandations.


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I. I. CONTEXTE, JUSTIFICATION ET OBJECTIFS DE L’ETUDE

1.1 Contexte et justification

Le Bénin a été confronté, à des moments de son histoire, à des difficultés de paiement des salaires des agents permanents de l’Etat. Même si depuis les années 1990, les gouvernements successifs ont assuré le paiement régulier et à bonne date des salaires des agents de l’Etat, la masse salariale a augmenté dans des proportions qui suscitent des interrogations. En effet, d’après l’Institut National de la Statistique et de l’Analyse Economique (INSAE), entre 2001 et 2015, la masse salariale croît à un rythme moyen annuel de 10,9% sur la même période. Les plus fortes augmentations de la masse salariale sont observées en 2008 (27,5%) et en 2009 (23,8%).

Depuis 1999, l’UEMOA a encadré l’évolution de la masse salariale de ses pays membres à travers un critère qui fixe à 35% le seuil maximal pour le ratio Masse salariale sur Recettes fiscales. Cette directive impose aux Etats membres de contenir leur masse salariale dans la limite des 35% de leurs recettes fiscales. Cependant, on constate depuis une dizaine d’années, que le Bénin dépasse la limite de ce ratio. En effet, ce ratio a atteint une moyenne annuelle de 41,8%4

sur la période 2005 à 2014 et 48,2%5 en 2015. Un tel constat

4 Et 5 Déterminé à partir de la série des Tableau des Operations Financières de l’Etat (TOFE) de la Direction Générale des Affaires Economiques (DGAE)


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symbolise le fait qu’une part de plus en plus importante des recettes fiscales est consacrée à la rémunération des agents de l’Etat.

Cette situation résulte de l’incidence financière de plusieurs décisions gouvernementales prises pour améliorer les conditions de vie et de travail des agents de l’Etat et pour soutenir la mise en œuvre de politiques publiques. Certaines de ces décisions sont intervenues dans un contexte socio-politique marqué par une forte capacité de négociation des syndicats des travailleurs de l’administration publique. Face à cette situation, il apparaît nécessaire de s’interroger sur les causes de l’accroissement effréné de la masse salariale et les solutions pour y remédier. C’est la raison principale de cette étude qui vise une meilleure compréhension de l’évolution de la masse salariale dans le budget de l’Etat et la proposition de mesures adéquates pour sa maîtrise en-dessous du seuil de 35% prescrit par l’UEMOA.

1.2 Objectifs

De façon générale, l’étude vise une meilleure compréhension de l’évolution des dépenses de personnel dans le budget de l’Etat et la proposition de mesures pour maîtriser la pression de la charge salariale sur les recettes fiscales afin de se conformer à la norme communautaire de l’UEMOA fixée à 35%. De façon spécifique, il s’agit de :


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- analyser le processus actuel de programmation et de contrôle des effectifs des agents de l’Etat, de budgétisation de la masse salariale et de traitement de la paye ;

- identifier les facteurs explicatifs de l’évolution de la masse salariale ;

- proposer des mesures pour une gestion efficiente du personnel de l’Etat pour aider à la maîtrise de la masse salariale.

II. Approche méthodologique et déroulement de la mission

Cette étude s’inscrit dans le cadre des politiques d’assainissement des finances publiques et permettra à l’Etat de maîtriser la masse salariale afin de dégager des ressources additionnelles qui pourraient être réaffectées à des dépenses d’investissements publics. La démarche globale de réalisation de l’étude a été participative. En effet, l’implication des membres du groupe de discussion dans la conception du guide d’entretien y a joué un rôle très important. Les étapes de cette approche méthodologique se présentent en trois points ci-après :


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2.1 Cadrage de la mission avec le CAPOD

Une rencontre a été organisée entre le Cabinet d’étude, les membres du groupe de discussion et le CAPOD et a permis de :

- harmoniser la compréhension de la mission, - clarifier davantage les attentes du CAPOD, - discuter et valider la méthodologie proposée, et - aborder les dispositions pratiques d’accompagnement

du consultant.

Cette réunion a contribué à améliorer la méthodologie pour une prise en compte dans la mesure du possible, des préoccupations que soulève l’étude sur les facteurs de pression de la masse salariale. Il s’est agi, pour l’équipe de consultants, à cette étape, de préciser davantage la démarche qu’elle envisage suivre, pour atteindre les objectifs définis dans les Termes de Références (TDR).

La démarche a consisté à :

- décrire le processus de programmation et de contrôle des effectifs des agents, de budgétisation de la masse salariale et traitement de la paye des agents de l’Etat ;

- analyser la pertinence, l’efficacité ainsi que les risques liés à ces processus,- identifier les facteurs qui exercent une pression sur la masse salariale et les analyser afin de mettre en évidence, ceux qui sont les plus déterminants.


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2.2 Phase de la collecte des données

La collecte de données a consisté en une revue documentaire sur les thématiques de gestion des effectifs des agents de l’Etat ainsi que de leur rémunération. Elle a été complétée par des entretiens avec des acteurs clés des processus cités ci-dessus ainsi que des personnes ressources. Plusieurs études ont porté sur le sujet au Bénin et dans la sous-région. L’équipe de consultants a recherché les rapports de ces études, mémoires et notes et les a exploités. Cette revue documentaire a nécessité aussi la consultation de documents de travail tels que :

- le Statut Général des Agents Permanents de l’Etat (APE)

- le décret portant Statut Particulier des Enseignants du Supérieur ;

- le rapport d’étude sur le système de rémunération dans la Fonction Publique au Bénin ;

- le rapport d’étude sur le cadrage de la masse salariale au Bénin ;

- divers rapports et notes internes des services du Ministère de l’Economie et des Finances et du Ministère du Travail et de la Fonction Publique qui ont en charge le pilotage des dépenses de personnels et le suivi de la carrière des agents de l’Etat.


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Des collectes de données relatives à la législation et la réglementation de la gestion des agents de l’Etat ont été également réalisées suivies des entrevues avec des responsables et agents des ministères pour des éclairages sur des points précis. Cela a permis de valider les données existantes, d’analyser et de comprendre le fonctionnement des différents processus de programmation et de contrôle des effectifs, de budgétisation de la masse salariale, du traitement et du contrôle de la paie des salaires.

Deux types de données, à savoir les données quantitatives et qualitatives ont été nécessaires. D’une part, les données quantitatives relatives aux différents facteurs intervenant dans la gestion de la masse salariale. Ces informations ont servi à identifier les facteurs quantitatifs liés à la gestion de la masse salariale. D’autre part, les données qualitatives ont été collectées à l’aide d’un guide d’entretien (voir annexe 5). Elles ont permis d’identifier les facteurs qualitatifs liés à la gestion de la masse salariale.

Des données relatives à l’effectif et la masse salariale globale ont été collectées sur la période 2005 à 2016 dans la mesure de leur disponibilité, auprès des services du Ministère de l’Economie et des Finances et les directions techniques du Ministère du Travail et de la Fonction Publique.


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Les données sur l’effectif des agents de l’Etat fournies par le Ministère du Travail et de la Fonction Publique concernent la période 2005 à 2016. Au Ministère des Finances et de l’Economie, les données recueillies portent sur l’effectif des agents de l’Etat, les montants des dépenses de personnels et les montants des recettes fiscales de la période 2001 à 2016.

Des données quantitatives et qualitatives ont été collectées et sont relatives d’une part aux différents facteurs intervenant dans la gestion de la masse salariale (données annuelles relatives aux salaires indiciaires et les avantages salariaux, les actes d’allocation des rémunérations et leurs incidences financières) et d’autre part à l’effectif des agents de l’Etat, ventilées par régime d’emploi, par grade, par sexe, par structure.

Toutefois, l’historique de ces informations a été difficile à reconstituer ; même au niveau du Ministère de l’Economie et des Finances et du Ministère du Travail et de la Fonction Publique où ces données devraient, en principe, être centralisées.

Une autre difficulté de la collecte a concerné, les périodes de collecte qui varient selon les variables et les sources. Toutes les variables n’ont pu être renseignées sur la période 2001 à 2016. Les données relatives aux dépenses de personnel et les recettes fiscales, ont été collectées sur la période 2001


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à 2016, auprès des services du Ministère de l’Economie et des Finances. Quant aux données relatives à l’effectif des agents de l’Etat, fournies par le Ministère du Travail et de la Fonction Publique, elles ont concerné la période 2005 à 2016, et n’intègrent pas les paramilitaires.

2.3 Traitement et analyse de données, restitution et harmonisation

Les données collectées ont été traitées avec le logiciel Excel, pour l’élaboration de tableaux et d’illustrations graphiques. Ces tableaux et graphiques ont permis de faire les différentes analyses statistiques telles que la comparaison des taux d’évolution des dépenses de personnel avec ceux des effectifs des fonctionnaires et du niveau des recettes fiscales.

L’analyse de l’évolution de la masse salariale met en lumière sa corrélation avec l’évolution des effectifs. En effet, la masse salariale peut croitre avec l’augmentation de l’effectif. Elle peut également subir une hausse sous l’effet des éléments de rémunération (indice, valeur du point d’indice, taux ou montant des primes et indemnités, ajout de nouvelles primes et indemnités).Comme l’ont indiqué les TDR, l’évolution de la masse salariale a été également analysée en tenant compte des :


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• mesures générales, c’est-à-dire, les mesures prises par le gouvernement à l’endroit de l’ensemble des agents ;

• mesures catégorielles (celles limitées seulement à certains agents) ;

Des graphiques ont été réalisés pour montrer l’évolution des taux de croissance de la masse salariale, l’évolution de l’effectif des agents de l’Etat et l’évolution des recettes fiscales ainsi que l’évolution du ratio masse salariale/recettes fiscales. L’étude a comparé les performances des pays de l’UEMOA, bien que la masse salariale, ne soit déterminée de la même manière.


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III. Analyse des effectifs des agents de l’EtatL’analyse des effectifs a concerné l’évolution de 2005 à 2016 ainsi que la répartition suivant divers critères (régime d’emploi, catégorie, sexe).Du fait de la difficulté à obtenir les informations relatives aux personnels paramilitaires, l’analyse n’a concerné que les agents civils de l’Etat et les milliaires.

3.1 Composantes des agents de l’EtatCette partie s’est intéressée à l’évolution des effectifs de 2005 à 2016 et à la proportion des différentes composantes. L’exploration de la répartition des agents de l’Etat par régime d’emploi (APE, ACE) et selon le genre a permis de mettre en évidence la place des femmes dans l’effectif des agents de l’Etat et aussi des agents militaires (paramilitaires non compris).

3.1.1 Evolution des effectifs civilsDe façon générale, l’effectif des agents de l’Etat est passé de 40.5236 agents en 2005 à 72.2857 agents en 2016. Ceci correspond à une augmentation de 78,4% soit à un accroissement annuel moyen de 6,5%. L’observation de l’évolution des effectifs de 2005 à 2016 montre que ce taux d’accroissement annuel moyen masque une réalité qui se présente en trois (03) phases. La phase d’avant 2008, le saut brutal constaté entre 2008 et 2011 et la phase d’après 2011. 6Ministère du Travail et de la Fonction publique (MTFP) 7Ministère du Travail et de la Fonction publique (MTFP)


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Graphique 1: Evolution de l’effectif des agents civils de l’Etat de 2005 à 2016

CENTRE D’ANALYSE DES POLITIQUES DE DEVELOPPEMENT Page9

III. Analyse des effectifs des agents de l’Etat

L’analyse des effectifs a concerné l’évolution de 2005 à 2016 ainsi que la répartition suivant

divers critères (régime d’emploi, catégorie, sexe).Du fait de la difficulté à obtenir les

informations relatives aux personnels paramilitaires, l’analyse n’a concerné que les agents

civils de l’Etat et les milliaires.

3.1 Composantes des agents de l’Etat

Cette partie s’est intéressée à l’évolution des effectifs de 2005 à 2016 et à la proportion des

différentes composantes. L’exploration de la répartition des agents de l’Etat par régime

d’emploi (APE, ACE) et selon le genre a permis de mettre en évidence la place des femmes

dans l’effectif des agents de l’Etat et aussi des agents militaires (paramilitaires non compris).

3.1.1 Evolution des effectifs civils

De façon générale, l’effectif des agents de l’Etat est passé de 405236 agents en 2005 à 722857

agents en 2016. Ceci correspond à une augmentation de 78,4% soit à un accroissement annuel

moyen de 6,5%. L’observation de l’évolution des effectifs de 2005 à 2016 montre que ce taux

d’accroissement annuel moyen masque une réalité qui se présente en trois (03) phases. La

phase d’avant 2008, le saut brutal constaté entre 2008 et 2011 et la phase d’après 2011.

Graphique 1: Evolution de l’effectif des agents civils de l’Etat de 2005 à 2016

Source: Elaboré à partir de données fournies par le MTFPAS, (2017)

L’observation de l’évolution du taux d’accroissement des effectifs civils de 2001 à 2016

montre une réalité qui peut être analysée en trois (03) phases (voir graphique n°2 ci-dessous). 6Et 7 Ministère du Travail de la Fonction Publique et des Affaires Sociales (MTFPAS)

0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

70000

80000

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Source: Elaboré à partir de données fournies par le MTFPAS, (2017)

L’observation de l’évolution du taux d’accroissement des effectifs civils de 2001 à 2016 montre une réalité qui peut être analysée en trois (03) phases (voir graphique n°2 ci-dessous).

Graphique 2 : Evolution du taux d’accroissement des effectifs civils de 2001 à 2016


Graphique 2 : Evolution du taux d'accroissement des effectifs civils de 2001 à 2016

Source : Elaboré à partir de données fournies par le MTFPAS et le MEF (2017)

La première phase couvre la période de 2001 à 2007. Les effectifs sont passés de 366888 à

424069 soit un accroissement annuel moyen de 2,2%.Elle est dans la continuité de la reprise

prudente des recrutements à partir de 1997 suite aux mesures d’austérité induites par la mise

en œuvre des Programmes d’Ajustement Structurel (PAS).

La deuxième phase concerne la période de 2008 à 2011 où l’effectif des agents est passé de

4717510 à 6614411 soit un accroissement annuel moyen de 10,1 %. Cette période correspond

aux décisions de reversement d’agents dans la Fonction Publique (voir annexe 03). Ces

décisions sont des mesures d’exception prises en marge des dispositions du Statut Général des

Agents Permanents de l’Etat (APE) et qui ont consacré le recrutement de plusieurs agents

dans la Fonction Publique pour soutenir les programmes lancés par le Gouvernement de

l’époque, notamment dans les secteurs de l’éducation, (gratuité de l’enseignement primaire),

de la santé et de l’Agriculture. Les reversements successifs d’un nombre important d’agents

n’ont pas respecté la règle établie alors qui consistait à recruter un agent pour un départ à la

retraite. La plupart de ces agents étaient au service de l’administration publique dans une

position administrative irrégulière. Il s’agit par exemple, de stagiaires des programmes de pré

insertion qui étaient restés au service de l’Administration après leur stage, d’autres gardés

8DGB 9Et 10 MTFPAS

‐5%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Source : Elaboré à partir de données fournies par le MTFP et le MEF (2017)


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La première phase couvre la période de 2001 à 2007. Les effectifs sont passés de 36.6888 à 42.4069 soit un accroissement annuel moyen de 2,2%.Elle est dans la continuité de la reprise prudente des recrutements à partir de 1997 suite aux mesures d’austérité induites par la mise en œuvre des Programmes d’Ajustement Structurel (PAS).

La deuxième phase concerne la période de 2008 à 2011 où l’effectif des agents est passé de 47.17510 à 66.14411 soit un accroissement annuel moyen de 10,1 %. Cette période correspond aux décisions de reversement d’agents dans la Fonction Publique (voir annexe 03). Ces décisions sont des mesures d’exception prises en marge des dispositions du Statut Général des Agents Permanents de l’Etat (APE) et qui ont consacré le recrutement de plusieurs agents dans la Fonction Publique pour soutenir les programmes lancés par le Gouvernement de l’époque, notamment dans les secteurs de l’Education, (gratuité de l’enseignement primaire), de la Santé et de l’Agriculture. Les reversements successifs d’un nombre important d’agents n’ont pas respecté la règle établie alors qui consistait à recruter un agent pour un départ à la retraite. La plupart de ces agents étaient au service de l’Administration Publique dans une position administrative irrégulière. Il s’agit par exemple, de stagiaires des programmes de pré insertion qui étaient restés au service

8DGB 8Et 10 MTFPAS

8 Direction Générale du Budget (DGB)9 Ministère du Travail et de la Fonction Publique10 Ministère du Travail et de la Fonction Publique11 Ministère du Travail et de la Fonction Publique


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de l’Administration après leur stage, d’autres gardés après leurs stages académiques. D’autres agents étaient rémunérés par les communautés à la base. Les grèves intempestives que cette situation a entrainé ont contraint le Gouvernement à recruter de façon exceptionnelle ces agents afin de repartir sur des bases plus saines.La troisième phase qui va de 2012 à 2016, correspond au retour à la stabilité caractérisée par la faible augmentation de l’effectif d’année en année. L’effectif des agents civils est alors passé de 70.47512 en 2012 à 72.28513 en 2016 ; soit un accroissement moyen annuel de 0,5%. Il apparaît donc que ce sont les reversements faits à titre exceptionnels entre 2008 et 2011 qui ont gonflé l’effectif des agents civils de l’Etat. Malgré cet effort consenti à l’époque, la pénurie d’agents se fait toujours ressentir et nombre d’observateurs déplorent la qualité de ces reversements notamment la non pertinence des profils de certains agents reversés. Des actions de formation de mise à niveau ont dû être entreprises à grands frais dans le secteur de l’Education par exemple pour corriger cet état de chose et amoindrir les conséquences.

3.1.2 Répartition des agents suivant les catégories et le sexeLe Statut Général des Agents Permanents de l’Etat classe globalement les agents de l’Etat selon leur régime d’emploi

12 Ministère du Travail et de la Fonction Publique13 Ministère du Travail et de la Fonction Publique


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(APE et ACE) et selon leur catégorie (A, B, C, D et E).

La catégorie A regroupe les agents dont les emplois correspondent aux fonctions de direction, de conception ou de contrôle ;

La catégorie B est celle des agents dont les emplois correspondent aux fonctions d’élaboration et d’application à un haut niveau ;

La catégorie C concerne les agents dont les emplois correspondent à des tâches d’exécution spécialisées ;

La catégorie D regroupe les agents dont les emplois correspondent à des tâches d’exécution courantes ;

La catégorie E est celle des personnels dont les emplois ne nécessitent pas une qualification particulière.

Les agents qui ne sont ni APE, ni ACE sont regroupés dans une catégorie dénommée Autre. Il s’agit des stagiaires et des personnes issues du Secteur Privé nommées pour occuper des emplois dans la Fonction Publique.

Comme le montre le tableau 1 ci-dessous, l’effectif des femmes a augmenté entre 2011 et 2016. Globalement la proportion des femmes dans l’effectif des agents civils de l’Etat est passée de 18,6% en 2011 à 26,6% en 2016. Dans la même période, la proportion de femmes dans la « catégorie A » a aussi augmenté passant de 17,8% à 18,2%.


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3.1.3 Structure de l’effectif des agents par catégorie et par régime d’emploi

Dans le tableau 2, la proportion des APE au sein de l’effectif des agents de l’Etat a baissé entre 2011 et 2016, passant de 47,2% à 29,7%. Cette tendance s’observe au niveau de toutes les catégories à l’exception de la catégorie Autre. Ceci pourrait s’expliquer par le remplacement des départs à la retraite par des contractuels. Etant donné que dans l’application, les contrats des ACE sont comparables à des contrats à durée indéterminée, il n’y a pas de crainte d’instabilité dans les effectifs du personnel de l’Etat.


Tableau 01: Répartition des agents civils en 2011 et 2016 Structure de l'effectif des agents civils en 2011 et en 2016

Répartition des agents par sexe et par catégorie en 2016 Sexe A B C D E Autre Total Féminin 2 427 4 632 7 994 3 425 744 36 19 258 Masculin 10 925 16 165 19 008 5 106 1 659 164 53 027 Total 13 352 20 797 27 002 8 531 2 403 200 72 285 Pourcentage féminin 18,2 22,3 29,6 40,1 31,0 18,0 26,6 Pourcentage masculin 81,8 77,7 70,4 59,9 69,0 82,0 73,4 Evolution femmes (%) 0,4 8,2 7,7 13,6 11,7 -7,1 8,0

Répartition des agents par sexe et par catégorie en 2011 Sexe A B C D E Autre Total Féminin 2 366 3 166 5 640 950 136 73 12 331 Masculin 10 914 19 360 20 123 2 628 570 218 53 813 Total 13 280 22 526 25 763 3 578 706 291 66 144 Pourcentage féminin 17,8 14,1 21,9 26,6 19,3 25,1 18,6 Pourcentage masculin 82,2 85,9 78,1 73,4 80,7 74,9 81,4

Source : Elaboré à partir des données recueillies au FUR (2017)

3.1.3Structure de l’effectif des agents par catégorie et par régime d’emploi

Dans le tableau 2, la proportion des APE au sein de l’effectif des agents de l’Etat a baissé

entre 2011 et 2016, passant de 47,2% à 29,7%. Cette tendance s’observe au niveau de toutes

les catégories à l’exception de la catégorie Autre. Ceci pourrait s’expliquer par le

remplacement des départs à la retraite par des contractuels. Etant donné que dans

l’application, les contrats des ACE sont comparables à des contrats à durée indéterminée, il

n’y a pas de crainte d’instabilité dans les effectifs du personnel de l’Etat.

Tableau 01: Répartition des agents civils en 2011 et 2016



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Tableau 02 : Répartition des agents de l’Etat par statut et par catégorie en 2011 et en 2016


Tableau 02 : Répartition des agents de l’Etat par statut et par catégorie en 2011 et en 2016 Répartition des agents par statut et par catégorie en 2016

Statut A B C D E Autres Total ACE 5 538 12 019 23 612 7 082 2 319 103 50 673 APE 7 754 8 755 3 386 1 426 84 30 21 435 Autres 60 23 4 23 - 67 177 Total 13 352 20 797 27 002 8 531 2 403 200 72 285 % ACE (2016) 41,5 57,8 87,4 83,0 96,5 51,5 70,1 % APE (2016) 58,1 42,1 12,5 16,7 3,5 15,0 29,7

Répartition des agents par statut et par catégorie en 2011 Statut A B C D E Autres Total ACE 3 098 8 868 20 677 1 274 327 206 34 450 APE 10 007 13 550 5 046 2 242 367 35 31 247 Autres 175 108 40 62 12 50 447 Total 13 280 22 526 25 763 3 578 706 291 66 144 % ACE (2011) 23,3 39,4 80,3 35,6 46,3 70,8 52,1 % APE (2011) 75,4 60,2 19,6 62,7 52,0 12,0 47,2 Source : Elaboré à partir des données recueillies au FUR (2017)

3.1.4 Structure de l’effectif par catégorie

Le tableau 3 ci-dessous montre la progression des effectifs des catégories en dessous de la

hiérarchie (D et E). La catégorie C a le plus gros effectif. Au regard des responsabilités liées

aux emplois des catégories, il y a globalement un cadre A pour encadrer moins de deux cadres

B et un cadre B a moins de deux cadres C à encadrer. Cette situation s’observe surtout dans

les établissements de formation où le supérieur hiérarchique et ses collaborateurs sont

quasiment tous de la même catégorie. Au niveau de l’Enseignement Supérieur, par exemple,

tous les enseignants sont des cadres A.

Entre 2011 et 2016, il y a eu forte augmentation dans les catégories au bas de l’échelle

hiérarchique. Les agents des catégories D et E pressenties à l’époque sont en voie d’extinction

du fait de l’externalisation des tâches d’entretien et de nettoyage que la plupart de ces agents

accomplissaient.


3.1.4 Structure de l’effectif par catégorie

Le tableau 3 ci-dessous montre la progression des effectifs des catégories en dessous de la hiérarchie (D et E). La catégorie C a le plus gros effectif. Au regard des responsabilités liées aux emplois des catégories, il y a globalement un cadre A pour encadrer moins de deux cadres B et un cadre B a moins de deux cadres C à encadrer. Cette situation s’observe surtout dans les établissements de formation où le supérieur hiérarchique et ses collaborateurs sont quasiment tous de la même catégorie. Au niveau de l’Enseignement Supérieur, par exemple, tous les enseignants sont des cadres A.


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Entre 2011 et 2016, il y a eu forte augmentation dans les catégories au bas de l’échelle hiérarchique. Les agents des catégories D et E pressenties à l’époque sont en voie d’extinction du fait de l’externalisation des tâches d’entretien et de nettoyage que la plupart de ces agents accomplissaient.

Tableau 03 : Structure de l’effectif des agents civils de l’Etat en 2011 et 2016


Tableau 03 : Structure de l'effectif des agents civils de l'Etat en 2011 et 2016 Structure de l'effectif des agents civils en 2011 et en 2016

Répartition des agents par catégorie en 2016 Catégories A B C D E Autre Total Effectifs 13 352 20 797 27 002 8 531 2 403 200 72 285 Pourcentage 18,5 28,8 37,4 11,8 3,3 0,3 100 Evolution (%) ‐1,6 ‐5,3 ‐1,6 6,4 2,3 ‐0,2 0,00

Répartition des agents par catégorie en 2011 Catégories A B C D E Autre Total Effectifs 13 280 22 526 25 763 3 578 706 291 66 144

Pourcentage 20,1 34,1 38,9 5,4 1,1 0,4 100

Source : Elaboré à partir des données recueillies au FUR(2017)

3.1.5 Structure de l’effectif par catégorie des militaires

Au niveau du personnel militaire, l’effectif a progressé de 49,7%14 entre 2011 et 2016, soit

une moyenne, de 8,3% par an. La proportion de femmes dans les divers corps s’est accrue

surtout chez les officiers où elle est passée est passée de 2,8% en 2011 à 8,8% en 2016.

Tableau 04 : Comparaison de la proportion de femmes dans l’effectif militaire en2011 et en 2016 ANNEES

CORPS

2011

(%)

2016

(%)

Progression

(%)

Tous corps 7,98 9,30 +1,32

Officiers 2,82 8,76 +5,94

Sous-officiers 8,80 8,22 -0,58

Militaires du rang 8,40 9,69 +1,29

Source : Elaboré à partir des données recueillies au Ministère de la Défense (2017)

En dépit de ces évolutions, la sous-représentativité des femmes dans la Fonction Publique et

au sein des militaires, est à l’image des autres sphères de la vie publique au Bénin.

3.2. Analyse du processus actuel de programmation et de contrôle des effectifs des

agents de l’Etat

Les intervenants dans le processus de programmation et de contrôle des effectifs sont le

Ministère utilisateur de l’agent, le Ministère du Travail et de la Fonction Publique qui est le

gestionnaire des carrières des agents de l’Etat et le Ministère de l’Economieet des Finances 14Elaboré à partir des données recueillies au Ministère de la Défense (2017)



Au niveau du personnel militaire, l’effectif a progressé de 49,7%14 entre 2011 et 2016, soit une moyenne, de 8,3% par an. La proportion de femmes dans les divers corps s’est accrue surtout chez les officiers où elle est passée est passée de 2,8% en 2011 à 8,8% en 2016.

14Elaboré à partir des données recueillies au Ministère de la Défense (2017)


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Tableau 03 : Structure de l'effectif des agents civils de l'Etat en 2011 et 2016 Structure de l'effectif des agents civils en 2011 et en 2016

Répartition des agents par catégorie en 2016 Catégories A B C D E Autre Total Effectifs 13 352 20 797 27 002 8 531 2 403 200 72 285 Pourcentage 18,5 28,8 37,4 11,8 3,3 0,3 100 Evolution (%) ‐1,6 ‐5,3 ‐1,6 6,4 2,3 ‐0,2 0,00

Répartition des agents par catégorie en 2011 Catégories A B C D E Autre Total Effectifs 13 280 22 526 25 763 3 578 706 291 66 144

Pourcentage 20,1 34,1 38,9 5,4 1,1 0,4 100



Au niveau du personnel militaire, l’effectif a progressé de 49,7%14 entre 2011 et 2016, soit

une moyenne, de 8,3% par an. La proportion de femmes dans les divers corps s’est accrue

surtout chez les officiers où elle est passée est passée de 2,8% en 2011 à 8,8% en 2016.

Tableau 04 : Comparaison de la proportion de femmes dans l’effectif militaire en2011 et en 2016 ANNEES

CORPS

2011

(%)

2016

(%)

Progression

(%)

Tous corps 7,98 9,30 +1,32

Officiers 2,82 8,76 +5,94

Sous-officiers 8,80 8,22 -0,58

Militaires du rang 8,40 9,69 +1,29


En dépit de ces évolutions, la sous-représentativité des femmes dans la Fonction Publique et

au sein des militaires, est à l’image des autres sphères de la vie publique au Bénin.

3.2. Analyse du processus actuel de programmation et de contrôle des effectifs des

agents de l’Etat

Les intervenants dans le processus de programmation et de contrôle des effectifs sont le

Ministère utilisateur de l’agent, le Ministère du Travail et de la Fonction Publique qui est le

gestionnaire des carrières des agents de l’Etat et le Ministère de l’Economieet des Finances 14Elaboré à partir des données recueillies au Ministère de la Défense (2017)

Tableau 04 : Comparaison de la proportion de femmes dans l’effectif militaire en2011 et en 2016


En dépit de ces évolutions, la sous-représentativité des femmes dans la Fonction Publique et au sein des militaires, est à l’image des autres sphères de la vie publique au Bénin.

3.2. Analyse du processus actuel de programmation et de contrôle des effectifs des agents de l’Etat

Les intervenants dans le processus de programmation et de contrôle des effectifs sont le Ministère utilisateur de l’agent, le Ministère du Travail et de la Fonction Publique qui est le gestionnaire des carrières des agents de l’Etat et le Ministère de l’Economie et des Finances qui s’occupe de la paie. Les logiciels SUNKWE et MATKOS sont utilisés pour la gestion du personnel et pour leur paiement. Toutefois, l’absence d’interface entre ces logiciels ne permet pas de maîtriser en temps réel l’effectif des agents de l’Etat.


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Le traitement des états d’effectifs aboutit à la confection des états d’effectifs numériques. Ces états sont des tableaux d’évaluation financière et chiffrée des dépenses de personnel. Ce traitement se fait en trois étapes à savoir :

- dépouillement des états d’effectifs;- récapitulation par corps et par direction;- confection des états des effectifs numériques du Budget Général de l’Etat en dépenses de personnel.

3.2.1Dépouillement des états d’effectifs

Il consiste à vérifier les grades des agents, en contrôlant les corps, en vérifiant les accessoires de salaire conformément aux textes et barèmes en vigueur et en dégageant les agents devant faire valoir leurs droits à la retraite, les cas d’abandon, les agents en position de détachement, les agents en disponibilité, les agents en stage. Le dépouillement permet de vérifier colonne par colonne les éléments de traitement des APE au 1erjanvier de l’année d’élaboration du projet de budget (indice de traitement, abonnement pour pension, allocation familiale).

3.2.2 Récapitulatif par corps et par direction

Il s’agit en l’espèce de procéder à l’addition pure et simple des indices par grade et par corps selon les directions que compte le Ministère ou l’Institution de l’Etat..


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3.2.3 Confection des états d’effectifs numériquesLa confection des états d’effectifs numériques se fait en procédant au report des montants récapitulés par grade, par corps et par direction dans un tableau préconçu suivant les directions respectives. Il convient de noter que les états d’effectifs ne sont pas actualisés par les Ministères Sectoriels et Institutions de l’Etat. Ici, il faut faire la somme tout en prenant soin de déduire le gain obtenu à partir des départs à la retraite. Le constat est que le contrôle ne se fait que par rapport au montant qui revient à l’agent oubliant ainsi de s’assurer de l’effectivité de la paye au bénéficiaire réel. Cette défaillance au niveau du contrôle lors de la confection des états d’effectifs numériques ne saurait être encouragée.


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IV. La rémunération des agents de l’Etat

La rémunération est la fonction de la gestion des ressources humaines qui s’occupe de la rémunération des employés. Pour toute organisation, le défi est de réussir à offrir une rémunération juste et équitable qui saura satisfaire les employés tout en respectant la capacité à payer de l’employeur. La rémunération, c’est aussi et avant tout, la contrepartie du travail fourni par l’employé. A ce titre, elle constitue le cœur du contrat de travail. C’est pourquoi, elle est encadrée par des textes législatifs et règlementaires.

De manière globale, la rémunération est constituée du salaire de base auquel peuvent s’ajouter les avantages en espèces et en nature (logement, véhicule, téléphone, eau, électricité, carburant matériels électro-ménagers etc.).

4.1 Composantes de la rémunération des agents et de la masse salariale

La rémunération des agents de l’Etat du Bénin est encadrée par des dispositions législatives et réglementaires relevant de plusieurs textes dont les principaux sont :

- Loi n° 86-013 du 26 février 1986 portant Statut Général des APE ;

- statuts particuliers des magistrats ;- Décret n° 2010-024 du 15 février 2010 portant Statuts Particuliers des Corps des Personnels des Universités nationales du Bénin ;


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- Décret n° 2015-373 du 24 juin 2015 portant Régime Juridique d’Emploi des Agents contractuels de l’Etat ;

- Loi n°2015-19 modifiant et complétant la Loi n° 86-014 du 26 septembre 1986 portant Code des Pensions Civiles et Militaires de Retraite ;

- Etc.

La lecture des dispositions de ces textes a permis les observations ci-après :

- à qualification égale, le fonctionnaire et l’agent contractuel bénéficient du même traitement indiciaire. Cette rémunération est indépendante des croyances, de l’âge et du sexe de l’agent ;

- la rémunération est fonction du positionnement de l’agent sur la grille indiciaire ;

- les Agents Contractuels de l’Etat bénéficient de tous les avantages accordés aux Agents Permanents de l’Etat ;

- en définitive, il n’y a pas de différence entre la rémunération perçue par le fonctionnaire et l’Agent Contractuel de l’Etat ;

- la rémunération des agents de l’Etat est constituée de la rémunération indiciaire, déterminée par le grade, l’échelle et l’échelon de l’agent, à laquelle s’ajoutent l’indemnité de logement, l’indemnité de résidence, les primes et indemnités liées aux conditions de travail.


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Ces primes et indemnités varient selon le secteur et les corps. Cependant, il y a deux (02) primes qui sont perçues par tous les agents de l’Etat. Il s’agit de la prime spécifique et la prime de rendement ;

- le salaire indiciaire annuel est égal à l’indice que multiplie la valeur du point d’indice. La valeur actuelle du point d’indice est de 3.007 FCFA ;

- le montant de la prime exceptionnelle a été fixé à 200.000 FCFA par an et la prime de rendement vaut 18% du salaire indiciaire ;

- plusieurs autres primes, indemnités et avantages en nature spécifiques au secteur, au corps ou à la fonction sont attribuées aux agents ;

- les agents de l’Etat perçoivent également des allocations familiales indexées sur le nombre d’enfants à charge de moins de 21 ans dans la limite de six (06) enfants.

4.2 Analyse diagnostic du processus de budgétisation de la masse salariale et de traitement de la paieL’analyse diagnostic du processus a porté sur la prévision et l’exécution des dépenses de personnels.

4.2.1 Prévision des dépenses de personnelLa prévision des dépenses de personnel concerne l’évaluation et la détermination de la masse salariale. Les documents


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essentiels utilisés pour la prévision de la masse salariale sont :

- la situation d’engagement de dépenses de personnel des Ministères et Institutions de l’Etat ;- les états d’effectifs du personnel de l’Etat ;- la liste informatisée du Ministère du Travail et de la Fonction Publique ainsi que les états du Ministère de la Défense Nationale et du Ministère des Affaires Etrangèreset de la Coopération produisant les informations sur les départs des Agents à la retraite au titre de la gestion en cours(N-1) et de l’année à venir (N) ;

- la situation des décès d’agents en activité, les démissions et les abandons de poste.

4.2.1.1 L’évaluation de la masse salariale

L’évaluation de la masse salariale se fait principalement, en deux étapes :

1°) Les travaux préliminaires :

Les travaux préliminaires commencent par la réception des états nominatifs des Agents de l’Etat admis à faire valoir leur droit à la retraite au titre de l’année N+1 et se terminent par la détermination de l’incidence financière de ces départs à la retraite.


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2°) l’évaluation proprement dite :Elle se décline en trois étapes :a) la reprise sur exercice antérieur :Elle comprend :

- la projection brute à fin décembre des salaires et accessoires des agents de l’Etat figurant au fichier actualisé de leurs différents ministères ou de leurs institutions ;

- la projection à fin décembre des dépenses de personnel reparties pour les autres agents de l’Etat.

b) la provision pour recrutement de l’année N+1 :Elle comprend le gain obtenu après détermination de l’incidence financière des départs à la retraite au titre de l’année N-1à laquelle s’ajoutent les montants de certaines primes de personnel reparties, notamment :

- l’incidence financière du paiement des indemnités (risque, rendement, rentrée, gratification, décoration) ;

- l’incidence de risque pour santé ;- la prime spécifique de la fonction enseignante ;- l’incidence de nouvelles primes ;- l’incidence de glissement catégoriel (s’il y a lieu) ;- la provision pour la reprise de certains postes dont

l’utilité s’est avérée ultérieurement (régies par exemple) ;- la provision sur l’incidence financière des reliquats de

l’application des incidences non payées antérieures à l’année N.


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c) la projection des dépenses de personnel non reparties :

Cette projection est faite en tenant compte de la moyenne des dépenses effectuées de janvier à mai. Quant aux dépenses communes, elles sont reconduites pour les montants de l’année précédente. Ainsi, le mécanisme d’évaluation de la masse salariale du personnel de l’Etat pour l’année (N) se présente comme suit :


c) la projection des dépenses de personnel non reparties :

Cette projection est faite en tenant compte de la moyenne des dépenses effectuées de janvier à

mai. Quant aux dépenses communes, elles sont reconduitespour les montants de l’année

précédente. Ainsi, le mécanisme d’évaluation de la masse salariale du personnel de l’Etat pour

l’année (N) se présente comme suit :

ELEMENTS EXERCICE

I- CHARGES REPARTIES DE PERSONNEL

A- Postes additionnels

1- Reprise sur exercice antérieur (+)

2- Incidence mesures sociales (+)

3- Paiement direct de la DEB (+)

B-Postes à déduire

1- Incidence des départs à la retraite de N-1 à N(-)

2- Incidence des départs à la retraite au titre de N(-)

II- CHARGES NON REPARTIES DE PERSONNEL

1- Dotation normale (+)

2- Incidence recrutement (+)

III- AUTRES CHARGES (qui ne sont pas des dépenses de personnel)

1- Assurance maladies (+)

2- Frais de mission (répartis et non répartis) (+)

3- Subvention salariale à l’ORTB (+)

4- Transferts sociaux (+)

5- Marge (+)

TOTAL : Masse salariale

Source : DGB/DPB

Le constat ici est qu’il y a parfois des erreurs et omissions lors de l’évaluation financière ; ce

qui entraine des plus ou moins perçus au cours de l’année d’exécution.

Source : DGB/DPB


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Le constat ici est qu’il y a parfois des erreurs et omissions lors de l’évaluation financière ; ce qui entraine des plus ou moins perçus au cours de l’année d’exécution.

4.2.1.2 Détermination de la masse salariale

La détermination de la masse salariale s’appuie sur six (06) éléments à savoir :

- Nature des emplois ;

- Effectifs présents au premier janvier de l’année ;

- Nombre d’agents à recruter ;

- Total des effectifs ;

- Indice issu des derniers avancements d’échelons ;

- Nombre d’enfants.

La détermination de la masse salariale s’effectue de la manière suivante :

évaluation financière de la solde globale des APE, des agents contractuels, des agents admissibles à la retraite, des agents décédés en cours d’année, des agents bénéficiant d’une position de détachement auprès des organismes autonomes, des agents en disponibilité et des agents en stage ;

déduction des émoluments des agents admissibles à la retraite, ceux des agents décédés en activité au cours de l’année écoulée, des agents bénéficiant d’une position


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de détachement, des agents en disponibilité, des agents en stage du montant total de l’évaluation financière de la solde globale de toutes catégories d’agents de l’Etat ;

ajout de l’incidence financière des recrutements et des mesures sociales prises par le gouvernement, au montant total de l’évaluation de la solde globale des différentes catégories d’agents de l’Etat ;

établissement d’une synthèse dont le montant total est comparé au chiffre du Tableau des Opérations Financières de l’Etat (TOFE) de l’année concernée.

La détermination de la masse salariale repose sur les tableaux d’effectifs établis par les Directeurs de l’Administration et des Finances (DAF) des Ministères et les gestionnaires des crédits des autres Institutions de l’Etat.

4.2.2 Confection des tableaux d’effectifs numériques et exécution des dépenses de personnel

4.2.2.1 Confection des tableaux d’effectifs numériquesL’établissement des tableaux d’effectifs numériques des agents de l’Etat se fait sur la base des renseignements contenus dans les différents tableaux de proposition budgétaire de dépenses de personnel, des états nominatifs du personnel présent au premier janvier (état d’effectifs) produits par les gestionnaires de crédits.


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Les tableaux d’effectifs numériques sont élaborés sur la base des états nominatifs ; or ceux-ci paraissent tardivement, ce qui fausse les prévisions. En outre, certains agents admis à faire valoir leurs droits à la retraite à une date donnée continuent de percevoir le salaire plusieurs mois après avant de se déclarer pour suspension. Le même phénomène est observé au niveau des cas de décès en cours d’activité où le salaire continue d’être viré dans leur compte après décès. Le paiement du salaire aux agents retraités et aux agents décédés est donc à noter comme dysfonctionnement du processus. A ces cas, s’ajoute, celui des agents en position et ceux mis en disponibilité pour une longue période de maladie qui bénéficient du paiement double des avantages liés à un même poste. Toutes ces défaillances sont dues, à un manque d’actualisation des fichiers et logiciels de gestion des agents publics mis en place au Ministère du Travail et de la Fonction Publique (SIGRH) et au Ministère de l’Economie et des Finances SUNKWE ; ce qui fragilise la complétude ou l’exactitude des listes des agents de l’Etat.

4.2.2.2 Exécution des dépenses de personnel

L’exécution des dépenses de personnel nécessite aussi bien L’exécution des dépenses de personnel nécessite aussi bien l’intervention de la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique (DGTCP) que celle de la Direction


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Générale du Budget(DGB). Elle se fait suivant le système engagement-ordonnancement. Cette réforme a été sous-tendue par un souci de rapidité et d’efficacité, car les agents dont les dossiers n’ont pas connu de modifications sont les plus nombreux. Ainsi, cette réforme permet le paiement à bonne date des salaires. Cette procédure ne permet plus au Contrôle Financier d’exercer le contrôle a priori sur ces dépenses, car il n’intervient qu’à la phase de régularisation.


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V. Les facteurs explicatifs de l’évolution de la masse salariale

La Commission de l’UEMOA a défini des critères de convergence pour la bonne gestion des politiques économiques et monétaires dans ses pays membres. L’un de ces critères focalise particulièrement l’attention des Gouvernements, des Organisations Syndicales et des Partenaires Techniques et Financiers. C’est le ratio ((Masse salariale) sur (Recettes fiscales)) qui définit le pouvoir de l’Etat à faire face aux dépenses de paiement des salaires sans oublier les autres dépenses tout aussi importantes telles que les dépenses de fonctionnement, d’investissement, de service de la dette, etc.

Comme le montre le graphique ci-dessous, le Bénin a dérogé au respect de la norme UEMOA à plusieurs reprises notamment de 2003 à 2006 puis de 2008 à 2016 (voir graphique 3ci-dessous). Pendant 16 ans, la règle n’a été respectée que pour quatre (04) années à savoir : 2001, 2002, 2003 et 2007. Dans ces conditions, il y a lieu de rechercher les raisons qui expliquent la hausse du ratio masse salariale sur recettes fiscales au-delà du seuil des 35%.Pour ce faire, les investigations ont porté sur :

- l’évolution de la masse salariale et de ses composantes ;

- l’évolution des recettes fiscales ;

- l’évolution des effectifs des agents de la Fonction

Publique ;


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- les événements nationaux et internationaux ayant impacté la masse salariale, les recettes fiscales et les effectifs des agents de la Fonction Publique.

Graphique 3 : Evolution du ratio Masse salariale / Recettes fiscales au Bénin 2001 à 2016

Source : Elaboré à partir de données fournies par la Direction Générale du Budget (DGB) (2017)

5.1 Facteurs de l’évolution de la masse salariale

La première observation à partir du graphique ci-dessous montre que les 35% des recettes fiscales couvrent la masse salariale de 2001 à 2003 et en 2007 (voir graphique 4 ci-dessous). L’écart (35%Recettes fiscales – Masse salariale) a atteint une valeur maximale en 2007. Les 35% des recettes fiscales permettraient donc, d’assurer le paiement des salaires des agents de l’Etat. Au cours de cette année, quelques mesures ont étés prises par le gouvernement au profit des enseignants dont l’incidence financière additionnelle annuelle est de


V. Les facteurs explicatifs de l’évolution de la masse salariale

La Commission de l’UEMOA a défini des critères de convergence pour la bonne gestion des

politiques économiques et monétaires dans ses pays membres. L’un de ces critères focalise

particulièrement l’attention des Gouvernements, des Organisations Syndicales et des

Partenaires Techniques et Financiers. C’est le ratio ((Masse salariale) sur (Recettes fiscales))

qui définit le pouvoir de l’Etat à faire face aux dépenses de paiement des salaires sans oublier

les autres dépenses tout aussi importantes telles que les dépenses de fonctionnement,

d’investissement, de service de la dette, etc.

Comme le montre le graphique ci-dessous, le Bénin a dérogé au respect de la norme UEMOA

à plusieurs reprises notamment de 2003 à 2006 puis de 2008 à 2016 (voir graphique 3ci-

dessous). Pendant 16 ans,la règle n’a été respectée que pour quatre (04) années à savoir :

2001, 2002, 2003 et 2007. Dans ces conditions, il y a lieu de rechercher les raisons qui

expliquent la hausse du ratio masse salariale sur recettes fiscales au-delà du seuil des 35%.

Pour ce faire, les investigations ont porté sur :

‐ l’évolution de la masse salariale et de ses composantes ;

‐ l’évolution des recettes fiscales ;

‐ l’évolution des effectifs des agents de la Fonction Publique ;

‐ les événements nationaux et internationaux ayant impacté la masse salariale,

les recettes fiscales et les effectifs des agents de la Fonction Publique.

Graphique 3 : Evolution du ratio Masse salariale / Recettes fiscales au Bénin 2001 à 2016

Source : Elaboré à partir de données fournies par la Direction Générale du Budget (DGB) (2017)


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1.276.011.400 FCFA (voir annexe 2). De 2007 à 2009, la valeur du point d’indice a augmenté de 18% avec une incidence financière additionnelle annuelle de 14.861.579.503 F CFA (voir annexe 2). A partir de l’année 2008 jusqu’en 2010, une série de mesures a été prise par le gouvernement au profit des agents de l’Etat dont l’incidence financière additionnelle annuelle est de 23.555.649.567 FCFA (voir annexe 2).

Graphique 4 : Evolution de la masse salariale et des (35%) recettes fiscales de 2001 à 2016


5.1Facteurs de l’évolutionde la masse salariale

La première observation à partir du graphique ci-dessous montre que les 35% des recettes

fiscales couvrent la masse salariale de 2001 à 2003 et en 2007 (voir graphique 4 ci-dessous).

L’écart (35%Recettes fiscales – Masse salariale) a atteint une valeur maximale en 2007. Les

35% des recettes fiscales permettraient donc, d’assurer le paiement des salaires des agents de

l’Etat. Au cours de cette année, quelques mesures ont étés prises par le gouvernement au

profit des enseignants dont l’incidence financière additionnelle annuelle est de 1.276.011.400

FCFA (voir annexe 2).De 2007 à 2009, la valeur du point d’indice aaugmenté de 18% avec

une incidence financière additionnelle annuelle de 14.861.579.503 FCFA(voir annexe 2). A

partir de l’année 2008 jusqu'en 2010, une série de mesures a été prise par le gouvernement au

profit des agents de l’Etat dont l’incidence financière additionnelle annuelle est

de23.555.649.567 FCFA (voir annexe 2).

Graphique 4 : Evolution de la masse salariale et des (35%) recettes fiscales de 2001 à 2016

Source : Elaboré à partir des données de la CSPEF (2017)

La deuxième observation concerne le rythme de croissance de la masse salariale (voir

graphique 5 ci-dessous). La masse salariale a progressé passant de 79,115 milliardsde FCFA

en 2001 à 340,7 milliards de FCFA en 2016 soit une progression annuelle moyenne de 20,7%.

Il en est de même des recettes fiscales qui ont progressé passant de 247,316 milliards de FCFA

en 2001 à 742,1 milliards de FCFA en 2016 soit un accroissement annuel moyen de 12,5%.

Cette évolution des deux grandeurs sur la période apparaît sur le graphique des indices sur la

15 Cellule de Suivi des Programmes Economiques et Financiers (CSPEF) 16 Cellule de Suivi des Programmes Economiques et Financiers (CSPEF)

‐

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

MS 35%RF


La deuxième observation concerne le rythme de croissance de la masse salariale (voir graphique 5 ci-dessous). La masse salariale a progressé passant de 79,115 milliards de FCFA en 2001 à 340,7 milliards de FCFA en 2016 soit une progression annuelle moyenne de 20,7%. Il en est de même des recettes fiscales qui ont progressé passant de 247,316 milliards de

15 Cellule de Suivi des Programmes Economiques et Financiers (CSPEF)16 Cellule de Suivi des Programmes Economiques et Financiers (CSPEF)


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FCFA en 2001 à 742,1 milliards de FCFA en 2016 soit un accroissement annuel moyen de 12,5%. Cette évolution des deux grandeurs sur la période apparaît sur le graphique des indices sur la base 100 en 2001, où l’indice de la masse salariale atteint en 2016, quatre fois sa valeur de 2001.

Graphique 5 : Evolution indices Masse salariale et Recettes fiscales (base 100 en 2001)


base 100 en 2001, où l’indice de la masse salariale atteint en 2016, quatre fois sa valeur de

2001.

Graphique 5 : Evolution indices Masse salariale et Recettes fiscales (base 100 en 2001)


La troisième observation concerne la hausse de la masse salariale à partir de 2008. Comme le

montre le graphique 6 ci-dessous, la masse salariale passa de 143,1 milliards17de FCFA en

2007 à 182,4 milliards de FCFA en 2008 soit une hausse de 27,5%. Cette hausse s’est

poursuivie en 2009 pour atteindre 225,8milliards de FCFA soit 23,8%, puis en 2012, où la

masse salariale atteignit 279,4 milliards de FCFA. Le rythme de croissance de la masse

salariale a ralenti pour devenir presque stable (22,9%) en 2016 avec un montant de 343,418

milliards de FCFA.

17 Cellule de Suivi des Programmes Economiques et Financiers (CSPEF) 18 Cellule de Suivi des Programmes Economiques et Financiers (CSPEF)


La troisième observation concerne la hausse de la masse salariale à partir de 2008. Comme le montre le graphique 6 ci-dessous, la masse salariale passa de 143,117 milliards de FCFA en 2007 à 182,4 milliards de FCFA en 2008 soit une hausse de 27,5%. Cette hausse s’est poursuivie en 2009 pour atteindre 225,8milliards de FCFA soit 23,8%, puis en 2012, où la masse salariale atteignit 279,4 milliards de FCFA. Le rythme de croissance de la masse salariale a ralenti pour devenir presque stable (22,9%) en 2016 avec un montant de 343,418 milliards de FCFA.17 Cellule de Suivi des Programmes Economiques et Financiers (CSPEF)18 Cellule de Suivi des Programmes Economiques et Financiers (CSPEF)


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Graphique 6 : Taux d’accroissement de la masse salariale et des recettes fiscales de 2001 à 2016


Graphique 6 : Taux d'accroissement de la masse salariale et des recettes fiscales de 2001 à 2016

Source : Elaboré à partir de données fournis par la Direction Générale du Budget (2017)

Ces hausses sont survenues concomitamment à l’augmentation de l’effectif des agents de

l’Etat en 2008 d’une part et à l’amélioration des rémunérations de plusieurs catégories de

personnels dont les enseignants de tous les ordres en particulier et les autres agents de l’Etat.

Les actions revendicatives d’ordre salarial de la part des syndicats se sont caractérisées par

l’octroi tous azimuts de primes dans la période, dont les plus marquantes sont les suivantes :

a) la revalorisation à 100% de l’indemnité de logement au profit des enseignants de la

maternelle, de primaire et du secondaire ;

b) la revalorisation à plusieurs reprises de la prime d’incitation à la fonction enseignante au

profit des enseignants de la maternelle, du primaire et du secondaire pour la porter à 25%

du salaire indiciaire en 2008 ;

c) l’allocation des primes de spécialisation et la revalorisation des primes de risque aux

praticiens hospitaliers en 2008 ;

d) l’allocation en 2008, de la prime exceptionnelle de motivation au personnel du Ministère

de la Santé, prime de qualification et de spécialisation des médecins, pharmaciens et

hospitalo-universitaires du secteur public ;

e) la modification en 2011, de la grille indiciaire par relèvement de 25% avec effet immédiat

pour les agents du Ministère de l’Economie et des Finances.

Source : Elaboré à partir de données fournis par la Direction Générale du Budget (2017)

Ces hausses sont survenues concomitamment à l’augmentation de l’effectif des agents de l’Etat en 2008 d’une part et à l’amélioration des rémunérations de plusieurs catégories de personnels dont les enseignants de tous les ordres en particulier et les autres agents de l’Etat.

Les actions revendicatives d’ordre salarial de la part des syndicats se sont caractérisées par l’octroi tous azimuts de primes dans la période, dont les plus marquantes sont les suivantes :


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a) la revalorisation à 100% de l’indemnité de logement au profit des enseignants de la maternelle, de primaire et du secondaire ;

b) la revalorisation à plusieurs reprises de la prime d’incitation à la fonction enseignante au profit des enseignants de la maternelle du primaire et du secondaire pour la porter à 25% du salaire indiciaire en 2008;

c) l’allocation des primes de spécialisation et la revalorisation des primes de risque aux praticiens hospitaliers en 2008;

d) l’allocation en 2008, de la prime exceptionnelle de motivation au personnel du Ministère de la Santé, prime de qualification, et de spécialisation des médecins, pharmaciens et hospitalo-universitaires du secteur public ;

e) la modification en 2011, de la grille indiciaire par relèvement de 25% avec effet immédiat pour les agents du Ministère de l’Economie et des Finances.

Près d’une vingtaine d’actes (voir annexe 2) ont été pris pour améliorer la rémunération de base ou accorder des avantages salariaux aux agents de l’Etat entre 2007 et 2011. Cette période correspond aux nombreuses revendications syndicales dans


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pratiquement tous les secteurs. Faute d’anticipation et de planification, les gouvernements de l’époque ont été pris dans un engrenage de grèves et ont été contraints d’accéder aux revendications salariales.

En définitive, l’augmentation de la masse salariale observeé résulte de la combinaison de plusieurs décisions dont :

a) les relèvements successifs de la valeur du point d’indice de 2.547 FCFA au 31/12/2006 à 3.007 FCFA au 01/01/2009 soit une hausse de 18% ;

b) le reversement des divers agents communautaires, mesures sociales etc. comme agents contractuels de l’Etat ;

c) l’allocation d’avantages salariaux tous azimuts surtout aux grandes masses de l’effectif des agents de l’Etat dans les secteurs de l’éducation et de la santé ;

d) l’adoption de la grille de rémunération des enseignants du supérieur ;

e) le relèvement de 25 % de la grille indiciaire des agents de l’Etat avec effet immédiat en 2011 pour les agents du Ministère des Finances et de l’Economie ;

f) la revalorisation de la prime d’incitation à la fonction enseignante en 2007 et en 2008;

g) le paiement des arriérés de salaires dus aux APE dits « Départs ciblés du PAS» réintégrés dans la Fonction Publique en 2004 et 2005 ;


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h) le paiement des rappels d’avancement acquis par les agents de 1987 à 2003.

L’incidence financière de ces mesures a été estimée à 119,3 milliards de FCFA pour la période 2006 à 2011 selon une note du Ministère de l’Economie et des Finances. L’annexe 2 détaille l’incidence financière de certaines de ces mesures.Ces différentes mesures au profit d’un nombre de plus en plus croissant d’agents n’ont pas manqué d’augmenter la masse salariale qui est passée de 79,1 milliards de FCFA en 2001 à 340,7 milliards de FCFA en 2016 soit une augmentation moyenne annuelle de 20,7 %.

Les effets de ces décisions ont toujours cours du fait du glissement et malgré les départs à la retraite. Dans cette situation où la masse salariale croît plus vite que les recettes fiscales, il apparaît mathématiquement logique que le ratio masse salariale sur recettes fiscales continue d’augmenter et de dépasser le seuil communautaire.

5.2 Etude du lien entre la masse salariale et ses composantes : une analyse en composantes principales.

Cette analyse vise l’étude des liens entre les différentes rubriques de la masse salariale. Les données utilisées ont une périodicité mensuelle et elles couvrent la période 2010-2016. Les résultats de l’Analyse en composantes Principales (ACP) sont présentés en annexe 4.


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Comme le montre graphique7 ci-dessous, l’analyse du cercle de corrélation permet de distinguer deux (02) groupes de travailleurs dans la Fonction Publique : le personnel employé dans les institutions puis le personnel civil et militaire. Du point de vue de la rémunération, le personnel non agents de l’Etat, employé dans les institutions a un profil différent. Il se distingue par le fait qu’il bénéficie des assurances maladies, et possède des gens de maison occasionnels et perçoit des frais de missions.

Le deuxième groupe est celui du personnel civil et militaire. C’est le cas du personnel de l’ORTB, BB24 et de l’INFOSEC qui sont des exemples explicités dans les données. Ce groupe montre une liaison forte entre la masse salariale globale et celle des personnels milliaires et civils. Le personnel milliaire a une corrélation très forte sur la masse salariale des agents de l’Etat.


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Graphique 7 : Représentation dans le plan factorielle des composantes de la masse salariale


Graphique 7 : Représentation dans le plan factorielle des composantes de la masse salariale

Source : Nos résultats à partir des données de la DGB (2017)

5.3 Analyse comparative entre l’évolutionde la masse salariale totale et celle des militaires

La masse salariale des agents de l’Etat a une tendance à la hausse de 2010 à 2016. Sur la

période 2010 à 2012, la masse salariale des militaires connaît une faible fluctuation suite à

l’évolution de la masse salariale totale mais de fortes fluctuations sont visiblesà partir de

2013. La masse salariale des militaires est passée de 26,219 milliards de FCFAen 2010 à

40,8milliards de FCFA en 2016 soit un accroissement de 55,7%. En ce qui concerne la masse

19 Ministère de la Défense Nationale (MDN)


5.3 Analyse comparative entre l’évolution de la masse salariale totale et celle des militaires

La masse salariale des agents de l’Etat a une tendance à la hausse de 2010 à 2016. Sur la période 2010 à 2012, la masse salariale des militaires connaît une faible fluctuation suite à l’évolution de la masse salariale totale mais de fortes fluctuations sont visibles à partir de 2013. La masse salariale


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des militaires est passée de 26,219 milliards de FCFA en 2010 à 40,8milliards de FCFA en 2016 soit un accroissement de 55,7%. En ce qui concerne la masse salariale totale, elle passe de 238,620 milliards de FCFA en 2010 à 281,4 milliards de FCFA en 2016 soit un accroissement de 17,9%. La masse salariale des agents civils de l’Etat est passé de 133,3 milliards de FCFA à 149,5milliardsde FCFA soit un accroissement de 12,1%. Cette augmentation de la masse salariale totale est donc aussi stimulée par la hausse des salaires des militaires marquée par la croissance de leurs effectifs.

Graphique 8 : Evolution de la masse salariale totale et la masse salariale des militaires


salariale totale, elle passe de 238,620milliards de FCFA en 2010 à 281,4 milliards de FCFA en

2016 soit un accroissement de 17,9%. La masse salariale des agents civils de l’Etat est passé

de 133,3 milliardsde FCFAà 149,5milliardsde FCFAsoit un accroissement de 12,1%.

Cetteaugmentationde la masse salariale totale est donc aussi stimulée par la hausse des

salaires des militaires marquée par la croissance de leurs effectifs.

Graphique 8 : Evolution de la masse salariale totale et la masse salariale des militaires


20 Direction générale du Budget (DGB)

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

2010.01

2010.04

2010.07

2010.10

2011.01

2011.04

2011.07

2011.10

2012.01

2012.04

2012.07

2012.10

2013.01

2013.04

2013.07

2013.10

2014.01

2014.04

2014.07

2014.10

2015.01

2015.04

2015.07

2015.10

2016.01

2016.04

2016.07

2016.10

Masse salariale totale Masse salariale Personnel Militaire


19 Ministère de la Défense Nationale (MDN)20 Direction générale du Budget (DGB)


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VI. Les dépenses de personnels dans les pays de l’UEMOA

Le Bénin fait partie d’une communauté économique et monétaire, l’UEMOA, qui a défini des critères de convergence dont le ratio masse salariale sur recettes fiscales qui fait l’objet de toutes les attentions de la part des gouvernements, des Partenaires Techniques et Financiers, les organisations syndicales. Si la définition du ratio est sans équivoque, il y a par contre des disparités en matière de calcul des dépenses de personnel. Quelques-unes de ces disparités seront présentées ainsi que la définition harmonisée de l’UEMOA. L’évolution de ce ratio sera présentée pour l’ensemble de la zone UEMOA et pour chaque pays.

6.1 Définition de la masse salariale et modes de calcul dans les pays de l’UEMOA

L’UEMOA a défini dans la Note explicative jointe à la Directive N°10/2009/CM/UEMOA portant Tableau des Opérations Financières de l’Etat, « La rémunération des salariés correspond à la rémunération totale en espèces ou en nature à verser à un agent des administrations publiques et toute autre personne employée par celles-ci pour le travail effectué durant la période comptable considérée, à l’exception des travaux liés à la formation de capital pour compte propre, comme par exemple la construction de bureaux administratifs ou de grosses réparations effectuées


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CAPOD

par l’administration elle-même. Les ressources consacrées à la recherche-développement, à la formation de personnel et aux études de marché sont considérées comme des charges. »

Par rapport à cette définition, Ouédraogo O, dans l’étude sur la définition du concept et du contenu de la masse salariale au sein des Etats membres de l’UEMOA (2011), a proposé des ajustements pour le calcul de la masse salariale. Ces ajustements concernent, pour le Bénin :

- l’ajout des salaires des Etablissements publics relevant du sous-secteur de l’administration centrale.

- la soustraction des frais de mission, des subventions à l’ORTB et les dépenses d’évacuation sanitaire des agents en activités

6.2 Analyse de l’évolution du ratio (masse salariale / recettes fiscales) dans la zone UEMOA

Trois Etats membres ont respecté ce critère pour les années 2015 et 2016. Il s’agit du Mali, du Sénégal et du Togo. Pour les autres Etats membres, le ratio varie pour 2016 entre 41,8% (Côte d’Ivoire) et 55,2% (Bénin). Depuis 2008, le Benin n’a pas respecté le critère de convergence et une projection jusqu’en 2021montre que, selon l’UEMOA, si rien n’est fait pour accroître la performance des Administrations fiscales et douanières, et si il n’y a pas une meilleure fiscalisation notamment des secteurs minier, informel, agro-pastoral


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ainsi que le foncier, ni une meilleure prise en charge de la problématique de la lutte contre la fraude et l’évasion fiscale, le Benin ne pourra respecter le critère de convergence de l’UEMOA.

Tableau 05 : Evolution du ratio (masse salariale / recettes fiscales) dans l’UEMOA


6.2 Analyse de l’évolution du ratio (masse salariale /recettes fiscales) dans la zone

UEMOA

Trois Etats membres ont respecté ce critère pour les années 2015 et 2016. Il s’agit du Mali, du

Sénégal et du Togo. Pour les autres Etats membres, le ratio varie pour 2016 entre 41,8% (Côte

d’Ivoire) et 55,2% (Bénin). Depuis 2008, le Benin n’a pas respecté le critère de convergence

et une projection jusqu'en 2021montre que, selon l’UEMOA, si rien n’est fait pour accroître la

performance des Administrations fiscales et douanières, et si il n’y a pas une meilleure

fiscalisation notamment des secteurs minier, informel, agro-pastoral ainsi que le foncier, ni

une meilleure prise en charge de la problématique de la lutte contre la fraude et l’évasion

fiscale, le Benin ne pourra respecter le critère de convergence de l’UEMOA.

Tableau 05 : Evolution du ratio (masse salariale / recettes fiscales) dans l’UEMOA PAYS 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Sénégal 32,9 32 29,5

Mali 33,1 32,1 33,8 Togo 33,2 32,1 30,6 31,6 30,3 30,7 32,8

Côte d'Ivoire 45,1 41,8 41,6 Niger 36,5 43,7 37,8

Guinée Bissau 50 46 43,5 Burkina Faso 50,4 51,6 41,9

Bénin 48,2 55,2 49,1 45,3 42,8 41,1 39,8 Source : Rapport semestriel d’exécution de la surveillance multilatérale du juin 2017

Source : Rapport semestriel d’exécution de la surveillance multilatérale du juin 2017


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VII. Propositions d’amélioration de la gestion efficiente du personnel d’Etat et de la maîtrise de la masse salariale

L’amélioration de la gestion des agents de l’Etat est faite d’une part, à travers la gestion des effectifs et des compétences qui est une démarche d’anticipation de la détermination des effectifs optimaux d’agents qualifiés et motivés requis pour permettre à une organisation d’atteindre ses objectifs et d’autre part dans le sens de la maîtrise de la masse salariale. Il est apparu dans les paragraphes précédents que la hausse des effectifs entre 2007 et 2010 ainsi que l’attribution anarchique d’avantages pécuniaires dans diverses Institutions de l’Etat entre 2006 et 2012 ont contribué à augmenter de manière substantielle la masse salariale à un moment où la conjoncture économique n’a pas permis une augmentation proportionnelle ou conséquente des recettes fiscales.

L’attention a été porté prioritairement sur des propositions d’amélioration des processus de recrutement et de rémunération des agents de l’Etat.

7.1 Propositions d’amélioration de la gestion du personnel

Depuis les décisions exceptionnelles de reversements et d’attribution de divers avantages, évoquées ci-dessus et qui ont été à la base de la hausse de la masse salariale, les gestionnaires de la masse salariale, les gestionnaires des agents de l’Etat et plus généralement les acteurs impliqués dans la réforme et


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la modernisation de l’administration publique du Bénin, ont entrepris et mis en place des dispositifs pour compléter celles qui existaient afin de mieux maîtriser les effectifs et la masse salariale.

La gestion des ressources humaines des agents de l’Etat au Bénin implique trois acteurs principaux que sont :

- les structures utilisatrices (Ministères et Institutions de l’Etat)

- le gestionnaire des carrières et coordinateur de la gestion des ressources humaines qu’est le Ministère du Travail et de la Fonction Publique ;

- le gestionnaire de la paie qu’est le Ministère de l’Economie et des Finances.

Une gestion efficace et efficiente est donc conditionnée par une synergie totale en temps réel entre ces acteurs. Dans ce sens, des dispositifs et outils ont été mis en place pour le contrôle et le suivi des effectifs. Il s’agit par exemple :- des recensements périodiques (tous les deux ans en

principe) des agents de l’Etat (avec possibilité d’usage de la biométrie) ;

- de l’harmonisation de la procédure d’élaboration des états d’effectifs à travers le guide d’élaboration des états d’effectifs et le déploiement du logiciel Wineffect dans les ministères ;


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- de la mise en place d’un cadre de concertation des acteurs de la fonction solde regroupant trimestriellement des cadres de la DGB, de la DGTCP, du Contrôle Financier, de la DGFP, et des DAF.

L’existence d’un tel cadre semble ne pas avoir dissipé certaines disparités notamment en ce qui concerne les effectifs suivis par le Ministère du Travail et de la Fonction Publique et les effectifs payés par le Ministère de l’Economie et des Finances. Il faudra donc maîtriser la centralisation des données sur les ressources humaines.

Au niveau du recrutement, le principe de gestion prévision-nelle des effectifs et des compétences est déjà adopté à tra-vers l’obligation faite aux ministères et institutions de l’Etat d’élaborer et de mettre en œuvre des cadres organiques. Dans ce cadre, les effectifs des structures devraient être program-més et maîtrisés sur une période de trois (03) années. Tous les Ministères et Institutions de l’Etat ont élaboré leurs cadres or-ganiques .Il s’agit de faire l’évaluation de sa mise en œuvre, d’apporter les corrections éventuelles et de les systématiser.Il se pose toutefois, la question de la justification des besoins en personnel exprimés par les Ministères utilisateurs. Si dans certains secteurs comme l’Education et la Santé, des ratios permettent de définir de manière objective les besoins en personnel, tel n’est pas toujours le cas en ce qui concerne les processus administratifs où il n’y a pas d’indicateurs de


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charge de travail en lien avec l’effectif des agents. Il faudra donc établir des indicateurs de charge de travail qui serviront de base à la détermination des besoins en personnel exprimées par chaque entité.

Depuis quelques années, les autorités politiques ont recours à des personnels non agents de l’Etat pour servir dans leurs cabinets. Mais ceci se fait souvent en marge des règles établies notamment le décret portant structure type des Ministères et les règles de nomination aux hauts emplois techniques de la Fonction Publique béninoise. Les conditions et critères de nominations sont souvent ignorés par les mêmes gouvernements qui les ont autorisés et approuvés. La logique qui sous-tendrait ce comportement est d’avoir des proches collaborateurs dévoués. Chaque régime profite de l’occasion pour placer des « protégés » et récompenser le militantisme des partisans, ce qui finalement, concourt au clientélisme qui est une « anti-valeur » de l’administration publique.

Les recrutements sont l’occasion de combler les déficits de personnel dans certaines localités ou structures. Mais le constat est que les personnes recrutées pour les localités ou structures dites déshéritées usent de tous les stratagèmes pour se faire recaser dans les localités urbaines ou dans des structures où les avantages sont plus intéressants. Les redéploiements qui devraient permettre une répartition équilibrée des agents contribuent à dégarnir certaines localités au profit des grandes agglomérations urbaines ; toutes choses qui contribuent à


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entretenir un besoin de personnel et donc de recrutement. Une des solutions serait, de recourir à la contractualisation sur poste. Le recrutement serait spécifique à ces postes dans ces localités et toute remise en cause entraînerait de fait la rupture du contrat. Il faudra également lier à ces postes des indemnités afin de susciter l’intérêt et conserver les titulaires. Le Ministère de la Santé a expérimenté cette solution qui s’est soldé par un échec, selon les auteurs de la publication « Expériences de recrutements sur poste dans le secteur de la santé au Bénin, enjeux, résultats et perspectives » postée sur le site du Ministère de la Santé. Les auteurs Dougbé et al. (2014) ont attribué les causes de cet échec au non-respect des principes du recrutement sur poste, au laxisme dans la gestion, parfois avec la complicité des autorités du Ministère, à la non préparation des communautés bénéficiaires pour leur implication dans la gestion du mécanisme, à l’absence de loi conférant l’autonomie de gestion aux formations sanitaires. L’échec est donc, au regard de l’analyse des auteurs, plus imputable à la gouvernance qu’au mécanisme en lui-même. C’est pourquoi, il faut insister sur l’implication des communautés bénéficiaires dans les comités de surveillance de ce genre de mécanisme, afin qu’elles puissent défendre leurs intérêts en restant intransigeantes face aux dérives orchestrées.

En plus de la maîtrise des entrées, les efforts doivent être fournis pour encourager les sorties (départs à la retraite à échéance ou anticipée) car les rémunérations en début de


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carrières sont nettement inférieures à celles de fin de carrières. Mais dans le contexte béninois, le départ à la retraite est redouté du fait des retards dans la perception de la première pension de retraite qui survient plusieurs mois après la date de départ à la retraite. Ce retard ajouté à la baisse de revenu pousse certains agents à chercher à se maintenir. Il faut donc de la célérité dans le traitement des dossiers de départ à la retraite afin que les personnes admises à la retraite puissent bénéficier immédiatement de leur pension.

L’administration publique doit poursuivre sa modernisation à travers le renforcement de ses capacités à déployer et utiliser les nouvelles technologies. Le traitement automatique des tâches demande moins de personnels administratifs et constitue un bémol par rapport aux besoins énormes en personnel dans les secteurs de l’Education et de la Santé où la charge de travail est liée à la personne humaine.

Le gouvernement devra par ailleurs instaurer un climat de transparence et les meilleurs conditions et moyens de travail afin de permettre la mise en place d’un système d’évaluation des performances individuelles et collectives. En effet, une évaluation des performances ne peut être valablement acceptée si elle est entachée par le clientélisme et l’absence des moyens de travail. A défaut, les récompenses sont attribuées à tout le monde malgré des performances globalement insatisfaisantes. Cette tendance à la globalisation augmente le nombre de bénéficiaires des avantages salariaux.


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Les primes de performance sont en principe destinés aux agents ayant réalisé les performances convenus et les indemnités aux personnels effectivement exposés aux situations de risques ou méritant compensation. En l’absence d’un système d’évaluation basée sur le mérite, la tendance actuelle est à la satisfaction de tous les agents.

Au regard de ce qui précède, il convient de :

- systématiser la mise en œuvre de la planification stratégique des ressources humaines et des documents qui en découle (plan de recrutement, plan de redéploiement, plan de formation) ;

- opter pour la contractualisation sur poste lorsqu’il s’agit de recrutement pour les localités défavorisées, dans les secteurs sensibles comme la Santé et l’Education,

- respecter scrupuleusement les modalités de recrutement, de promotion et de mise à la retraite des agents de l’Etat telles que prescrites par le Statut Général des Agents Permanents de l’Etat (APE) et les statuts particuliers ;

- encourager le départ des agents admis à faire valoir leurs droits à la retraite en payant leurs pensions dans les délais ;

- renforcer le système d’information et de gestion des ressources humaines dans les Ministères Sectoriels, dans les Institutions de l’Etat et au Ministère du Travail et de la Fonction Publique ;


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- programmer sur les logiciels de gestion de carrières et de la paie, un compte à rebours à un an du départ à la retraite ainsi qu’une alerte du blocage de paiement à échéance ; informations qui seront imprimées sur les fiches de paie ;

- interconnecter et centraliser les systèmes informatiques de gestion des effectifs et de la paie au niveau du Ministère du Travail et de la Fonction Publique et du Ministère de l’Economie et des Finances ;

- Mettre en place un système d’évaluation des performances individuelles et collectives tout en veillant à créer les conditions de sa mise en œuvre notamment un environnement de transparence, de définition d’objectifs clairs, de dotation des ressources appropriés dans les délais ;

- Décentraliser le suivi de carrière au niveau des Ministères à gros effectifs, le contrôle devant rester la prérogative du Ministère du Travail et de la Fonction Publique.

A l’endroit du gouvernement, nous recommandons de créer l’environnement de transparence propice en encourageant par l’exemple, le respect de la législation et de la réglementation en matière de gestion du personnel. .


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7.2 Propositions pour la maîtrise de la masse salariale

L’analyse du processus de budgétisation et de traitement de la paie a permis de constater la possibilité de faire des paiements en plus ou en moins ; le contrôle et la régularisation étant effectué à postériori. Ce processus qui priorise la célérité dans le paiement à bonne date, comporte des risques de paiement d’agent qui ne devrait plus figurer dans le système. C’est pourquoi, il convient de :

- auditer régulièrement le fichier de paiement des agents pour détecter et extirper les causes de sur-paiement ;

- actualiser le fichier sur la base des recensements-payements qui seront organisés idéalement chaque année pour supprimer les agents fictifs ;

- limiter le recours à l’emploi de personnel extérieur à la Fonction Publique, rémunéré en dehors de la grille de la Fonction Publique et qui pourrait être source de frustrations et des problèmes de cohésion dans les structures ;

- programmer les recrutements dans les limites des capacités de l’Etat ;

- allouer les avantages salariaux en se référant aux textes législatifs et réglementaires en la matière ;

- formater les SIG de manière à ce qu’ils prennent en compte de manière automatique le départ à la retraite des agents de l’Etat, les dates étant connues longtemps à l’avance.


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La masse salariale est l’un des postes les plus sensibles des dépenses de l’Etat. Les analyses faites montrent qu’elle est impactée par plusieurs paramètres notamment l’effectif des salariés et les mesures générales et catégorielles de gestion. Pour sa maîtrise, il est important de disposer des données sur ses composantes, les effectifs des agents et leur situation de carrière afin de suivre son évolution dans le temps. Ce suivi permettra d’identifier les composantes dont les montants dépassent des seuils de proportions raisonnables qu’il faudra fixer et prendre des mesures pour les contenir. Pour ce faire, il faut une base de données fiable et à jour afin d’éviter la présence d’éléments fictifs et des paiements indus qui pourraient en découler.

La maîtrise passe également par le respect des textes qui régissent la gestion des carrières des agents et leur rémunération. En effet, des décisions sont prises en marge des dispositions du Statut Général des APE et des Statuts Particuliers (recrutement et allocation d’avantages non prévus), qui ont eu comme conséquence, l’augmentation de la masse salariale. Ce document propose des mesures pouvant aider à contrôler la masse salarialemais elles ne seront efficaces que lorsque les autorités gouvernementales s’évertueront à les appliquer avec rigueur et sans perdre de vue le lien entre rémunérations salariales, coût de vie et fronde sociale. Ces propositions n’ont pas pour finalité de réduire les

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS


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rémunérations mais plutôt de réduire les gaspillages, faire des économies qui pourraient être destinées à mieux rémunérer les agents et maintenir un climat social apaisé.

Quant au ratio masse salariale sur recettes fiscales, son dépassement demeure une préoccupation mais la meilleure manière de le contenir en dessous du seuil des 35% est d’accroître les recettes fiscales. L’Etat doit donc créer un environnement propice à la création et à la prospérité des entreprises, en mettant l’Administration publique au service de cette cause.

Pour permettre la mise en œuvre des propositions, l’étude recommande de :

- renforcer les capacités humaines et matérielles des gestionnaires des carrières et de la rémunération des agents de l’Etat ;

- se conformer aux directives de l’UEMOA pour le calcul de la masse salariale afin d’y soustraire les éléments qui ne devraient pas y être ;

- se conformer aux textes en vigueur pour la prise de décision ;

- poursuivre l’amélioration du climat des affaires pour favoriser l’augmentation des recettes fiscales. Cette option implique :

la mise en œuvre du Tracking douanier pour sécuriser le transit inter Etat ;


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la certification du poids des marchandises pour sécuriser les recettes douanières ;

la mise en exploitation du scanner à la recette des douanes de Cotonou-Port pour assurer un contrôle rapide et efficace au cordon douanier ;

la dématérialisation des procédures douanières pour éliminer les liasses de documents de dédouanement ;

la facilitation d’accès au foncier sécurisé et au crédit hypothécaire en simplifiant les conditions d’accès au foncier sécurisé et au crédit hypothécaire ;

la modernisation des moyens de paiement des impôts et taxes afin de faciliter leur paiement.

Il faut cependant garder à l’esprit que pour satisfaire la demande de plus en plus croissante de la population en services de Santé, d’Education et de Sécurité, il faudra davantage de personnels de Santé, d’Enseignants et de Forces de Sécurité. En d’autres termes, l’effectif des agents va augmenter les prochaines années dans ces trois secteurs, pour répondre aux besoins des populations en la matière.

De plus, avec l’incidence financière des statuts particuliers qui sont en cours de négociation ou en attente de mise en œuvre, et d’autres qui pourraient suivre, on devrait s’attendre à une augmentation significative de la masse salariale dans les cinq prochaines années. Le défi serait alors pour l’Etat, de mobiliser des ressources internes substantielles pour y faire face.


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Manuels et ouvrages

1. Document d’études du droit administratif n°201 édition 2002 : la Fonction Publique ; 2. La réforme de l’Etat en Asie orientale, avril-juin 2001, Revue Française de l’Administration Publique n° 98, Institut International d’Administration Publique ; 3.Attolou, Léontine, Ndémoukouma Jean et MaliSaandiAssou, La Rémunération en Afrique : cas du Bénin ;4. Ministère du Travail, de la Fonction Publique et de la Réforme Administrative et Institutionnelle, 2015, Guide de la planification stratégique des ressources humaines dans la Fonction Publique.5. Tableau de bord de suivi des réformes, gestion 2017 : point technique de suivi à fin août 2017, Ministère de l’Économie et des Finances (MEF).

Rapports, articles et travaux d’étude

1. SEGO, Pierrot, (mars 2014), Impact des réformes en cours sur la budgétisation des dépenses de personnels ;2. Consortium Africa Label Group/Afrique Conseil, (mars 2012), Etude sur le système de rémunération dans la Fonction Publique au Bénin ;

BIBLIOGRAPHIE


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3. CHAOU, Rodrigue, (Mars 2014), Définition du concept et du contenu de la masse salariale 4. OUEDRAOGO, Ousmane, 2011, Définition du concept et du contenu de la masse salariale dans les Etats membre de l’UEMOA, 66 pages;5. Union Economique et Monétaire Ouest Africaine, 2016, Rapport semestriel d’exécution de la surveillance multilatérale, 100 pages ;6. Union Economique et Monétaire Ouest Africaine, 2017, Rapport semestriel d’exécution de la surveillance multilatérale, 100 pages ;7. DOUGBE, Anatole, SAGBOHAN, M. Auguste, DAVID ELEGBE, Elisabeth, JANSEN, Kristel, Expérience des recrutements sur poste dans le secteur de la Santé au Bénin, enjeux, résultats et perspectives (novembre 2014), 05 pages, www.santé.gouv.bj.

Textes législatifs et réglementaires

Lois

1. Loi n° 86-013 du 26 février 1986 portant Statut Général des APE

Décrets

2. Décret n°2006-113 du 20 Mars 2006 portant modification du décret n°2005-59 du 11 février 2005


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portant régime indemnitaire applicable aux membres de la Cellule de Contrôle de l’Exécution des Projets de Développement ;

3. Décret 2006-627 du 4 Décembre 2006 instituant les avantages liés au corps des Inspecteurs des Finances ;

4. Décret n° 2007-155 du 03 avril 2007 portant régime des frais de mission à l’intérieur du territoire national ;

5. Décret n°2007-322 du 10 Juillet 2007 portant fixation des indemnités et avantages divers des inspecteurs d’Etat et autres membres de l’Inspection Générale d’Etat (IGE) ;

6. Décret n°2007-392 du 20 Août 2007 fixant le régime indemnitaire applicable aux Personnels Civils et Militaires en service à la Présidence de la République et dans ses services rattachés ;

7. Décret n°2008-159 du 28 mars 2008 portant régime-indemnitaire applicable aux Personnels de l’Organe Présidentiel de Médiation ;

8. Décret n°2008-440 du 28 Juillet 2008 portant indemnités de Caisse ;

9. Décret n°2008-580 du 20 Octobre 2008 portant conditions d’emploi des personnels non agents de l’Etat nommés par le Président de la République et les membres du Gouvernement ;


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10. Décret n°2009-742 du 31 décembre 2009 portant régime indemnitaire applicable aux Chefs de Protocole des Ministères ;

11. Décret 2010-102 du 26 mars 2010 fixant l’indemnité de logement allouée aux Enseignements de la Maternelle, du Primaire et du Secondaire Général, Technique et Professionnel ;

12. Décret n°2010-602 du 31 décembre 2010 portant régime indemnitaire applicable aux Préfets aux Secrétaires Généraux de Département, aux Chargés de Mission des Préfectures et aux Hauts Fonctionnaires chargés de la Sécurité ;

Arrêtés

13. Arrêté n°19/MFE/DC du 31 Janvier 2006 portant Prime Spécifique d’Impulsion ;

14. Arrêtés n°262 et 263/MFE/DC/SGM/DRFM du 30 Mars 2006 portant prime d’impulsion au profit des agents du Trésor Public et des Impôts ;

15. Arrêté n°298/MEF/DC/SGM/DRFM du 31 Mars 2006 portant Prime d’Intéressement des Agents de la DGID ;

16. Arrêté n°252/MFE/DC/SGM/DRFM du 31 Mars 2006 portant allocation de Prime Spécifique d’Impulsion au Trésor Public ;


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17. Arrêté n°331/MFE/DC/SGM/DNMP du 5 Avril 2006 portant allocation d’indemnités au profit du personnel des Cellules de Passation des Marchés Publics ;

18. Arrêté n°713/MDEF/DC/SGM/DGDDI du 08 Août 2006 portant allocation de prime d’escorte spéciale aux agents impliqués dans l’escorte des véhicules d’occasion en transit ;

19. Arrêté interministériel n°138/MTFP/MESFP/MDEF/DC/SGM/DRA du 17 novembre 2006 portant extension au personnel enseignant des Universités Nationales du Bénin de la prime de risques inhérents à la Fonction Enseignante et de la Prime d’Incitation ;

20. Arrêté interministériel n°205/MESFP/MTFP/MDEF/DC/SGM/DRH du 15 mai 2007 accordant une Prime de Bibliothèque au profit du personnel enseignant des Universités Nationales du Bénin ;

21. Arrêté conjoint n°028/MAEIAFBE/MF/MTFP/CAB/SP du 21 août 2007 portant prime d’habillement aux Agents en service au Ministère des Affaires Etrangères ;

22. Arrêté conjoint n°029/MAEIAFBE/MF/MTFP/CAB/SP du 21 août 2007 accordant une allocution de la Prime de Rendement aux Personnels du Ministère des Affaires Etrangères ;


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23. Arrêté interministérielle n°176/MJLDH/MF/CAB/SGM/DRFM/SA du 28 septembre 2007 constatant la Prime de Sédentarisation ;

24. Arrêtés n°427 et 1120/MEF/CAB du 05 Octobre 2007 relatifs à la Prime de Bilan ;

25. Arrêté n° 427/MEF/CAB du 20 Août 2009 modifiant et complétant l’arrêté n°1120/MF/CAB du 05 Octobre 2007 portant allocation de Prime de Résultat au personnel intervenant dans les contrôles a priori et a posteriori ;

26. Arrêté n°1275/MEF/DC/CTF du 14 Novembre 2007 portant allocation de la Prime Annuelle d’Incitation aux agents du Ministère chargé des finances ;

27. Arrêté n°252/MFE/DC du 13 Mars 2008 portant Prime de Motivation ;

28. Arrêté interministériel n°487/MFE/DC/SGM/DRH/SA du 15 février 2008 accordant une allocution de Prime Exceptionnelle de Motivation au Personnel en service dans les différentes structures du Ministère de la Famille et de l’Enfant ;

29. Arrêté n°2008/007 du 16 avril 2008 portant régime indemnitaire applicable au personnel de l’Agence Judiciaire du Trésor ;


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30. Arrêté interministériel n°2348/MS/MEF/DC/SGM/DRH/DRFM/SA du 29 avril 2008 portant Prime Exceptionnelle de Motivation ;

31. Arrêté conjoint n°719/MEF/MTFP/DC/SGM/DGB/DEB du 28 Mai 2008 portant allocation d’une Prime Spécifique aux Personnels des Ministères émargeant au Budget National qui n’en bénéficiaient pas ;

32. Arrêté interministériel n°2565/MS/MEF/DC/SGM/DRH/DRFM/SA du 7 Mai 2008 portant Prime de Rendement au profit de toutes les structures du Ministère de la Santé ;

33. Arrêté interministériel n°280/MTFP/MS/MEF/DC/SGM/DGB/SP du 19 Juin 2008 une Prime de Qualification au profit des Médecins, Pharmaciens, Odontostomatologues et Hospitalo-universitaires du secteur public ;

34. Arrêté interministériel n°281/MTFP/MS/MEF/DC/SGM/DGB/SP du 19 Juin 2008 portant allocation d’une prime de spécialisation au profit des médecins spécialistes, pharmaciens spécialistes, odontostomatologues spécialistes et hospitalo-universitaires du secteur public ;

35. Arrêté interministériel n°279/MTFP/MS/MEF/DC/SGM/DGB/SP du 19 Juin 2008 portant allocation d’une


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Prime de Risque au profit des Médecins, Pharmaciens, Odontostomatologues et Hospitalo-universitaires du secteur public ;

36. Arrêté conjoint n°267/MTFP/MEF/DC/SGM/IGSEP/SA du 18 mai 2009 portant allocution des Indemnités et Avantages au corps des Inspecteurs des Services et Emplois Publics ;

37. Arrêté interministériel n°0489/MS/MTFP /MEF/DC/SGM/SA du 7 Février 2011 portant allocation d’une prime de risques inhérents à l’emploi au profit des personnels Paramédical et Administratif du Ministère de la Santé et du CNHU Hubert Koutoukou MAGA de Cotonou, etc. ;

38. Arrêté n°1890/MEF/CAB/SGM/DGB/DEB du 17 septembre 2010 portant institution d’une allocution pour Gens de Maison au profit des Membres du Gouvernement, des Secrétaires Généraux du Gouvernement et de la Présidence, du Directeur de Cabinet du Président de la République et de leurs Adjoints.

39. Ordonnance n° 2007-136/HCJ/SG/DAF.pi du 21 novembre 2007 portant allocation des Primes Forfaitaires de Risque et d’Incitation au Secrétaire Général, au Secrétaire Général Adjoint et au Directeur de Cabinet de la Haute Cour de Justice.


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ANNEXE 01

I. CONTEXTE ET JUSTIFICATIONAu Bénin, le paiement des salaires est l’une des préoccupations de l’Etat et constitue un sujet de débat entre les syndicats et le gouvernement. Une étude réalisée sur la politique salariale au Bénin parle Fonds Monétaire International (FMI)en mai 2010 amontréque, la croissance rapide de la masse salariale pourrait compromettre la viabilité des finances publiques béninoises. Or toute politique salariale est fonction des ressources disponibles et doit satisfaire les attentes des salariés.Mais malheureusement cette politique est quasi inexistante au Bénin. Même si elle existe, elle est mal structurée ou mal gérée. Cette situation développesouvent des sentiments de frustration et derévolte des salariés.

Par ailleurs, les différentes augmentations de salaires n’ont pas réussi à mettre fin aux revendications salariales. En avril 2011, pour mettre fin à plusieurs mois de grève del’Administration des Finances, le gouvernement a décidé de relever immédiatement de 25% le niveau des salaires des fonctionnaires des finances, et progressivement celui des fonctionnaires des autres ministères (DGAE/MEF). L’incidence financière additionnelle de cette nouvelle mesure pour l ’année 2012 est de 8 milliards FCFA environ (DGAE/

ANNEXES


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MEF, septembre 2011). Cette augmentation ne permet pas au Bénin de respecter le critère de convergence de l’UEMOA. En outre, le FMI sur la période 2000 à 2009 avait révélé que la masse salariale du secteur public béninois a augmenté en moyenne 9,6% par an en termes réels, pour une croissance moyenne du PIB réel de 4,2%. Entre 2007 et 2009, la croissance de la masse salariale a accéléré pour atteindre en moyenne14,7% par an en termes réels.

Les recettes fiscales du Bénin,ont été de 500 et de 526 milliards de FCFA respectivement en 2009 et en 2010 avec unemasse salariale qui représentait un peu plus de 45% des recettes fiscales, soit10 points supérieurs au critère de convergence de l’UEMOA qui plafonne ce ratio à 35% des recettes fiscales.Malgré le fait que la masse salariale béninoise en pourcentage des recettes fiscales, soit restée longtemps dans la moyennedes pays de l’UEMOA, elle a néanmoins atteint en 2014, un seuil de 45,3% contre une norme de 35%. Autrement ditsur100 francs derecettefiscale,l’Etat affecte près de 45francs aux traitements salariaux des Agents de l’Etat au lieu d’un maximum de 35 francs exigés par l’UEMOA. (FMI,2009).Ce pendant, sur les dix dernières années, la croissance réelle annuelle de la masse salariale s’est établie en moyenne à 9,6%, pour une croissance moyenne du PIB réel de 4,2%.Bien que l’on constate d’importantes variations annuelles,


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cette hausse est due à une croissance annuelle moyenne dunombre de fonctionnaires de 2,6% et à une croissance annuelle réelledes salaires moyens de 6,9%. De même le taux de la massesalariale rapporté aux recettes fiscales auBénin a été instable; il s’est établi de 2005 à 2014 un taux variant entre 32% à47,5% (DGAE, surlabase des données de l’INSAE, de la BCEAO et de laCSPEF), pour une moyenne annuelle de41,84%.Cette tendance a été confirmée en 2015, où le taux s’est établi à 48,2% des recettes fiscales.Avec cette tendance à la hausse toujours observée au niveau de la masse salariale, le taux d’investissement a considérablement chuté. Ainsi, la contri-bution du secteur privé à la croissance du PIB est passée de 0,9% en 2003 à -1,0% en 2009 alors qu’elle est passée de 0,5% à 1,4% pour le secteur public sur la même période.Dans ces conditions de faiblesse des taux d’investissements public et privé, la masse salariale apparaît commeune variable im-portante de la politique budgétaire de la puissance publique (BCEAO, 2012).

Face à cette situation, il apparaît nécessaire de s’interroger sur les causes de l’accroissement effréné de la masse salariale et les solutions pour y remédier. Autrement dit, qu’est-ce-qui pourrait expliquer cette hausse des dépenses de personnel dans le budget de l’Etat ? Et comment faire pour freiner l’accroissement non contenu des dites dépenses ?


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Laprésente étude dénommée « les facteurs de pression de la masse salariale au Bénin » vise à apporter des réponses à ces préoccupations. Elle se penchera entre autres sur :(i)l’évolution des effectifs des agents de l’Etat,( ii) les mesuresdites générales, (iii) les mesures dites catégorielles et enfin (iv)le Glissement Vieillesse Technicité (GVT). Cette étude qui rentredanslecadredes politiques d’assainissement des finances publiques, permettra àl’Etat de maîtriser la masse salariale afin de dégager des sources additionnelles qui pourraient être réaffectées à des dépenses d’investissements publics. Elle ouvre également une perspective pour l’amélioration de laperformance de l’administration publique.

II. OBJECTIFS DE L’ETUDE

L’objectif général de cette étude est de permettre une meilleure compréhension de l’évolution des dépenses de personnel dans le budget de l’Etat et de proposer des mesures pour maîtriser la pression de la charge salariale sur les recettes fiscales afin de se conformer à la norme communautaire de l’UEMOA fixée à 35%.De façon spécifique, il s’agira de:

analyser le processus actuel de programmation et decontrôle des effectifs des agents de l’Etat, de budgétisation de la masse salariale, et de traitement de la paye;


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identifier les facteurs explicatifs de l’évolution de la masse salariale;

proposer des mesures pour la gestion efficiente du personnel de l’Etat et pour la maîtrise de la masse salariale.

III. RESULTATS ATTENDUS

L’étude devra aider à l’obtention des résultats ci-après:

le processus actuel de programmation et de contrôle des effectifs des agents de l’Etat, de budgétisation de lamasse salariale, de traitement et de contrôle de la paye sont analysés ;

les facteurs explicatifs de l’évolution de la masse salariale sont connus;

les mesures pour la gestion efficiente du personnel de l’Etat et pour la Maîtrise de lamasse salariales ont proposées.

IV. PRODUITS ATTENDUS

Les produits attendus sont les suivants:

le démarrage de l’étude sera précédé par une réunion de cadrage méthodologique avec le groupe de discussion (CAPOD + personnes ressources) ;


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un rapport provisoire; un atelier de restitution des résultats de l’étude animé

par l’équipe des consultants, aura lieu avec le groupe de discussion;

un rapport final détaillé de l’étude ainsi que toutes les bases de données seront transmis au CAPOD.

Il faut souligner que ces différents rapports seront transmis au CAPOD en format physique et numérique.

V. SERVICE RESPONSABLE

Le CAPOD se chargera d’assurer la coordination de ladite étude. Il veillera à ce titre, au respect du cahier de charge du Cabinet d’études qui sera retenu.

VI. METHODOLOGIE

Dans le cadre de cette étude, il est prévu le recrutement d’un Cabinet d’études pour proposer une méthodologie adaptée pour la conduite des travaux.Durée et réalisation de l’étudeLa durée de l’étude est de deux(02) mois.

Sous la supervision du CAPOD, l’étude sera exécutée par un Cabinet d’étude pouvant présenter une équipe comprenant :

un (01) Economiste, Planificateur ou Statisticien (Chef de mission) niveau BAC+5 au moins justifiant


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d’une expérience pratique de dix(10) ans en matière d’études économiques; un (01) administrateur des finances publiques

(consultant associé) de niveau BAC+5, ayant cinq (05) ans d’expérience dans le processus de programmation et de budgétisation des dépenses du personnel de l’Etat.

Missions du Cabinet d’étudesLe Cabinet d’étude au rapourtâches de:

proposer une méthodologie adaptée à l’étude à fairevalider par le groupe de discussion (CAPOD + personnes ressources) lors de la réunion de cadrage méthodologique;

collecter les informations nécessaires à l’étude;

analyser le processus de programmation de contrôle des effectifs des agents de l’Etat, de budgétisation de la masse salariale, de traitement et de contrôle de la paye;

identifier les facteurs explicatifs de l’évolution de la masse salariale;

rédiger le rapport provisoire de l’étude;

présenter le rapport provisoire lors d’un atelier de validation;


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intégrer les observations et finaliser le rapport de l’étude;

transmettre les bases de données de l’étude.

Groupe de discussions

Le groupe de discussion est composé des personnes ressources du secteur des finances publiques, de la fonction publique, des universitaires et chercheurs. Il est chargé de la validation des différents documents proposés par l’équipe du consultant.Comité de lecture

Le comité de lecture se chargera de faire une relecture du document final et veiller à la cohérence des idées émises.


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ANNEXE 2 : MESURES PRISES PAR LE GOUVERNEMENT DE 2006 à MARS 2011

De 2006 à mars 2011, le gouvernement soucieux du bien-être des agents de l’Etat, a pris diverses mesures pour l’amélioration de leur situation salariale. Ces mesures s’articulent autour des points suivants :

- la revalorisation du point d’indice ;- la concession de nouvelles primes et indemnités ;- l’Indexation des salaires ;- le recrutement dans la Fonction Publique d’agents

permanents et contractuels de l’Etat ;- la réduction du taux de l’IPTS ;- la poursuite du paiement des rappels de différence de

solde issus des déblocages successifs d’avancements acquis de 1987 à 2003 ;

- le paiement des droits salariaux aux agents ayant fait l’objet de départ ciblé de la Fonction Publique en 1993 et réintégrés en 2004 et en 2005.

1- Revalorisation du point d’indice ;

A l’investiture du Chef de l’Etat en mars 2006, la valeur du point d’indice était de 2.547. Dès janvier 2007, soit juste neuf (09) mois après sa prise de fonction, cette valeur est passée


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à 2.598. Sept (07) mois après, cette nouvelle revalorisation, le point d’indice est passé à 2728 c’est-à-dire en juillet 2007. En janvier 2008, la valeur du point d’indice est passée de 2.728 à 2.864. A partir de janvier 2009, elle est passée à 3007, soit au total une augmentation de 18% en trois (03) ans avec une incidence financière additionnelle 14.861.579.503 FCFA pour les agents en activité.

2- Concession de nouvelles primes et indemnités

De 2006 à mars 2011, le gouvernement a concédé aux agents de l’Etat, plusieurs primes et indemnités ayant des incidences financières sur la masse salariale. Au nombre de ces primes et indemnités, il convient de citer :

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ANNEXE 2 : MESURES PRISES PAR LE GOUVERNEMENT DE 2006 à MARS 2011

De 2006 à mars 2011, le gouvernement soucieux du bien-être des agents de l’Etat, a pris diverses mesures pour l’amélioration de leur situation salariale.

Ces mesures s’articulent autour des points suivants :

‐ la revalorisation du point d’indice ; ‐ la concession de nouvelles primes et indemnités ; ‐ l’Indexation des salaires ; ‐ le recrutement dans la Fonction Publique d’agents permanents et contractuels de

l’Etat ; ‐ la réduction du taux de l’IPTS ; ‐ la poursuite du paiement des rappels de différence de solde issus des déblocages

successifs d’avancements acquis de 1987 à 2003 ; ‐ le paiement des droits salariaux aux agents ayant fait l’objet de départ ciblé de la

Fonction Publique en 1993 et réintégrés en 2004 et en 2005.

1. Revalorisation du point d’indice ;

A l’investiture du Chef de l’Etat en mars 2006, la valeur du point d’indice était de 2.547. Dès janvier 2007, soit juste neuf (09) mois après sa prise de fonction, cette valeur est passée à 2.598. Sept (07) mois après, cette nouvelle revalorisation, le point d’indice est passé à 2.728 c'est-à-dire en juillet 2007. En janvier 2008, la valeur du point d’indice est passée de 2.728 à 2.864. A partir de janvier 2009, elle est passée à 3.007, soit au total une augmentation de 18% en trois (03) ans avec une incidence financière additionnelle 14.861.579.503 FCFA pour les agents en activité.

2. Concession de nouvelles primes et indemnités

De 2006 à mars 2011, le gouvernement a concédé aux agents de l’Etat, plusieurs primes et indemnités ayant des incidences financières sur la masse salariale. Au nombre de ces primes et indemnités, il convient de citer :

En francs CFA

Date d’effet Mesures Incidence Financière Additionnelle

annuelle

Observations

2006 Augmentation de diverses primes au profit des Enseignants

817.000.000 -Prime de correction

-Prime de déplacement, etc.

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01/01/2007 Revalorisation de la prime d’incitation à la fonction enseignante de 7.000 à 8.000 F CFA par mois

308.052.000

01/01/2007 Extension de la prime d’incitation à la fonction enseignante aux Enseignants du Supérieur

51.324.000

2007 Prise en charge des primes des Enseignants communautaires (prime de rentrée- prime de journée pédagogique)

525.135.400

2007 Revalorisation de l’indemnité de logement aux enseignants du supérieur

391.500.000

01/01/2008 Revalorisation prime d’incitation à la fonction enseignante de 8.000 à 10.000 par mois

1.232.208.000

01/07/2008 Revalorisation de la prime d’incitation à la fonction enseignante de 10.000 à 25% du salaire indiciaire brut de chaque enseignant

6.690.518.180

01/07/2008 Revalorisation à 100% de l’indemnité de logement au profit des enseignants en dehors du supérieur

6.800.000.000

01/07/2008 Paiement de primes de spécialisation aux praticiens hospitaliers

216.000.000

01/07/2008 Paiement de prime de qualification aux praticiens hospitaliers

212.884.753

01/07/2008 Revalorisation de la prime de risque aux praticiens hospitaliers (passage de 6.000 à 100.000, 6000 à 50.000)

528.600.000

2008 Paiement de la prime spécifique aux agents des ministères qui n’en bénéficiaient pas

1.996.000.000

2008 Paiement de la prime de rendement aux agents des ministères qui n’en

578 000 000


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01/01/2007 Revalorisation de la prime d’incitation à la fonction enseignante de 7.000 à 8.000 F CFA par mois

308.052.000

01/01/2007 Extension de la prime d’incitation à la fonction enseignante aux Enseignants du Supérieur

51.324.000

2007 Prise en charge des primes des Enseignants communautaires (prime de rentrée- prime de journée pédagogique)

525.135.400

2007 Revalorisation de l’indemnité de logement aux enseignants du supérieur

391.500.000

01/01/2008 Revalorisation prime d’incitation à la fonction enseignante de 8.000 à 10.000 par mois

1.232.208.000

01/07/2008 Revalorisation de la prime d’incitation à la fonction enseignante de 10.000 à 25% du salaire indiciaire brut de chaque enseignant

6.690.518.180

01/07/2008 Revalorisation à 100% de l’indemnité de logement au profit des enseignants en dehors du supérieur

6.800.000.000

01/07/2008 Paiement de primes de spécialisation aux praticiens hospitaliers

216.000.000

01/07/2008 Paiement de prime de qualification aux praticiens hospitaliers

212.884.753

01/07/2008 Revalorisation de la prime de risque aux praticiens hospitaliers (passage de 6.000 à 100.000, 6000 à 50.000)

528.600.000

2008 Paiement de la prime spécifique aux agents des ministères qui n’en bénéficiaient pas

1.996.000.000

2008 Paiement de la prime de rendement aux agents des ministères qui n’en

578 000 000


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bénéficiaient pas

2008 Paiement des primes à 3.520 agents contractuels de l’enseignement

558.976.000 Appui à la gratuité de l’école

2008 Augmentation de 10% des indemnités de correction des examens et concours aux Enseignants

648.724.315

2008 Paiement de prime de publication aux Enseignants du supérieur

147.000.000

01/10/2010 Paiement de diverses primes aux enseignants du supérieur (qualification, risque, expertise, logement)

3.946.738.319

TOTAL 25.648.660.967

3. Indexation des salaires

Le gouvernement a procédé à l’indexation des salaires pour une incidence financière 12.655.720.102 FCFA qui se décompose comme suit :

Enseignants du supérieur (Professeurs Titulaires 3 ; Maîtres de Conférences 2,8 ; Maîtres Assistants et Corps Autonome des Professeurs 2,5 ; Corps Autonome des Professeurs Assistants 2 ; Assistants 1,5): 4 205 720 102 FCFA ;

Enseignants du primaire et du secondaire (1,25) : 6 950 000 000 FCFA ;

Agents en service au Ministère des Finances (1,25) : 1 500 000 000 FCFA.

4. Recrutement dans la Fonction Publique d’agents permanents et contractuels de l’Etat

Dans le cadre du renforcement des capacités des ministères et Institutions de l’Etat et pour permettre l’utilisation efficiente des diplômés sans emploi, le gouvernement a procédé de 2006 à 2010 au recrutement des agents permanents et contractuels de l’Etat pour un effectif de 14.765. Par ailleurs, il a été procédé au reversement d’agents occasionnels des Ministères et Institutions en agents contractuels de l’Etat pour un effectif de 31.000.

5. Réduction du taux de l’IPTS

A partir de janvier 2009, le gouvernement a procédé à une réduction du taux de l’impôt progressif sur traitement et salaire (IPTS) de 5 % par tranche de salaire.

3- Indexation des salaires

Le gouvernement a procédé à l’indexation des salaires pour une incidence financière 12.655.720.102 FCFA qui se décompose comme suit :

• Enseignants du supérieur (Professeurs Titulaires 3 ; Maîtres de Conférences 2,8 ; Maîtres Assistants et Corps Autonome des Professeurs 2,5 ; Corps Autonome des Professeurs Assistants 2 ; Assistants 1,5): 4 205 720 102 FCFA ;

• Enseignants du primaire et du secondaire (1,25) : 6 950 000 000 FCFA ;

• Agents en service au Ministère des Finances (1,25) : 1 500 000 000 FCFA.


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4 - Recrutement dans la Fonction Publique d’agents permanents et contractuels de l’Etat

Dans le cadre du renforcement des capacités des ministères et Institutions de l’Etat et pour permettre l’utilisation efficiente des diplômés sans emploi, le gouvernement a procédé de 2006 à 2010 au recrutement des agents permanents et contractuels de l’Etat pour un effectif de 14.765. Par ailleurs, il a été procédé au reversement d’agents occasionnels des Ministères et Institutions en agents contractuels de l’Etat pour un effectif de 31.000.

5-Réduction du taux de l’IPTS

A partir de janvier 2009, le gouvernement a procédé à une réduction du taux de l’impôt progressif sur traitement et salaire (IPTS) de 5 % par tranche de salaire.

6-Poursuite du paiement des rappels de différence de solde issus des déblocages successifs d’avancement acquis de 1987 à 2003

Dans le cadre du règlement des arriérés salariaux, le gouvernement a poursuivi le paiement des rappels découlant des déblocages successifs d’avancement autorisé en 2005 au profit des agents permanents de l’Etat, pour un montant de 55.595.376.619 FCFA. Ledit paiement se poursuit. Il est prévu chaque année au budget de l’Etat, un crédit de 15.000.000.000 FCFA à cet effet.


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7. Paiement des droits salariaux aux agents ayant fait l’objet de départ ciblé de la Fonction Publique en 1993 et réintégrés en 2004 et en 2005

Le gouvernement a procédé au paiement, à partir de 2009, des arriérés de salaires de 1.503 agents réintégrés en 2004 et en 2005 pour compter de la date de leur dégagement de la Fonction Publique. L’incidence financière globale de cette mesure est de 5.535.760.000 FCFA dont 3.990.506.677 FCFA déjà payés audits agents.L’incidence financière globale de cette mesure est de 5 535 760 000 FCFA dont 3 990 506 677 FCFA déjà payés audits agents.

8. Paiement de la prime exceptionnelle de motivation aux personnels en service au Ministère de la Santé

Pour mettre un terme aux mouvements de débrayage observé dans les hôpitaux et autres centres de Santé, le gouvernement a consenti de satisfaire les revendications des agents en service au Ministère de la Santé en mettant en paiement la prime exceptionnelle de motivation objet de leur revendication. Cette mesure a entrainé le paiement de la somme de 6.500.000.000 FCFA auxdits agents.

Au total, de 2006 à mars 2011, le gouvernement a fait décaisser plus de 119,3 milliards FCFA pour l’amélioration des conditions de vie des agents de l’Etat.


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NB : De 2006 à 2011, la masse salariale est passée de 135 milliards à 270 milliards FCFA, soit un accroissement exponentiel de 100% donc 135 milliards. Cette incidence passera à 284,1 milliards avec la prise en compte de l’application généralisée de l’indexation de 1,25 à tous les travailleurs.


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ANNEXE 3 : RESULTATS DE L’ENQUETE

Graphique : Répartition suivant la connaissance de la gestion de la masse salariale au Benin

Source : les résultats de l’enquête, mars 2017

55,2% des enquêtés ont une connaissance de la gestion de la masse salariale au Benin tandis que 44,8% n’en ont point. La majorité des enquêtés a une connaissance de la gestion de la masse salariale au Bénin.

Graphique : Répartition suivant l’appréciation du processus actuel de programmation et de contrôle de budgétisation de la masse salariale



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27,3% des enquêtés pensent que le processus actuel de programmation et de contrôle de budgétisation de la masse salariale est bonne tandis que 68,2% ont une position mitigée et 4,5% pensent que ce processus est mauvais. La majorité des enquêtés ont une position mitigée par rapport au processus actuel de programmation et de contrôle de budgétisation de la masse salariale au Bénin.

Les diverses raisons motivant les appréciations

Les enquêtés qui optent pour une bonne appréciation Les enquêtés qui optent pour une bonne appréciation du processus actuel de programmation et de contrôle de budgétisation de la masse salariale affirment que ce processus prend en compte les besoins en recrutement de personnels, dans le but de réaliser une gestion prévisionnelle et planifier pour la maîtrise des dépenses de l’Etat allouées à la masse salariale.

Les enquêtés qui optent pour une appréciation mitigée du processus actuel de programmation et de contrôle de budgétisation de la masse salariale affirment que ce processus ne permet pas une maîtrise des avancements échelonnées, et favorise la mise en œuvre de plan de recrutement hors du délai prévu. Ce processus selon les enquêtés favorise les dépassements de la dotation initiale par des changements qui peuvent intervenir et mettre à mal les prévisions. Il y a un déséquilibre dans la répartition des avantages liés aux personnels et également aux Ministères et Institutions. Ce processus n’est pas aussi efficace pour éviter les paiements


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aux agents fictifs et aux décédés. Les techniciens ne sont pas écoutés et ce processus ne tientpas compte des besoins non accordés de façon efficiente.

Les enquêtés qui optent pour une mauvaise appréciation du processus actuel de programmation et de contrôle de budgétisation de la masse salariale affirment que ce processus ne maîtrise rien de ce qui se fait actuellement.

Graphique : Répartition suivant le facteur lié à l’augmentation du nombre d’agents reversés en ACE dans le secteur de la santé


13% des enquêtés affirment que l’augmentation du nombre d’agents reversés en ACE dans le secteur de la Santé n’est pas un facteur favorisant la hausse de la masse salariale tandis que 87% affirment que ce facteur favorise bel et bien la hausse de la masse salariale. La majorité des enquêtés pensent que l’augmentation du nombre d’agents reversés en ACE dans le secteur de la Santé est un facteur favorisant la hausse de la masse salariale au Bénin.


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Graphique : Répartition suivant le facteur lié à l’augmentation du nombre d’agents reversés en ACE dans le secteur de l’éducation


13,3% des enquêtés affirment que l’augmentation du nombre d’agents reversés en ACE dans le secteur de l’Education n’est pas un facteur favorisant la hausse de la masse salariale tandis que 86,7% affirment que ce facteur favorise bel et bien la hausse de la masse salariale. La majorité des enquêtés pensent que l’augmentation du nombre d’agents reversés en ACE dans le secteur de l’Education est un facteur favorisant la hausse de la masse salariale au Benin.

Graphique : Facteur lié à l’augmentation de la masse salariale : une répartition des opinions par rapport au nombre d’agents reversés en ACE dans des autres fonctionnaires



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26,7% des enquêtés affirment que l’augmentation du nombre d’agents reversés en ACE dans les autres fonctionnaires n’est pas un facteur favorisant la hausse de la masse salariale tandis que 73,3% affirment que ce facteur favorise bel et bien la hausse de la masse salariale. La majorité des enquêtés pensent que l’augmentation du nombre d’agents reversés en ACE est un facteur favorisant la hausse de la masse salariale au Bénin.

Graphique : Répartition suivant la connaissance du processus de gestion des agents de l’Etat


32% des enquêtés n’ont pas une connaissance du processus de gestion des agents de l’Etat tandis que 68% en ont une connaissance. La majorité des enquêtés ont une connaissance du processus de gestion des agents de l’Etat au Bénin.


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Graphique : Répartition suivant les diverses appréciations du processus actuel de programmation et de contrôle des effectifs des agents de l’Etat


11% des enquêtés ont une opinion mauvaise du processus actuel de programmation et de contrôle des effectifs des agents de l’Etat tandis que 63% ont une opinion mitigée. Par ailleurs, 26% des enquêtés pensent que le processus actuel de programmation et de contrôle des effectifs des agents de l’Etat est bon. La majorité des enquêtés ont une opinion mitigée sur le processus actuel de programmation et de contrôle des effectifs des agents de l’Etat.

Les diverses raisons des appréciations du processus

Les enquêtés qui optent pour une bonne appréciation du processus actuel de programmation et de contrôle de budgétisation de la masse salariale affirment que ce processus prend en compte les besoins en recrutement de personnels, dans le but de réaliser une gestion prévisionnelle et planifier pour la maîtrise des dépenses de l’Etat allouées à la masse salariale.


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Les enquêtés qui optent pour une appréciation mitigée du processus actuel de programmation et de contrôle de budgétisation de la masse salariale affirment que ce processus ne permet pas une maîtrise des avancements échelonnées, et favorise la mise en œuvre de plan de recrutement hors du délai prévu. Ce processus selon les enquêtés favorise les dépassements de la dotation initiale par des changements qui peuvent intervenir et mettre à mal les prévisions. Il y a un déséquilibre dans la répartition des avantages liés aux personnels et ministères. Ce processus n’est pas aussi efficace pour éviter les paiements aux agents fictifs et aux décédés dans la masse salariale.Les enquêtés qui optent pour une mauvaise appréciation du processus actuel de programmation et de contrôle de budgétisation de la masse salariale affirment que ce processus ne maîtrise rien de ce qui se fait actuellement.

Graphique : Répartition suivant le facteur lié à l’augmentation du personnel sous contrat



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36,6% des enquêtés affirment que l’augmentation du personnel sous contrat est un facteur favorisant la hausse des effectifs des agents de l’Etat tandis que 63,3% pensent le contraire. La majorité des enquêtés pensent que l’augmentation du personnel sous contrat est un facteur lié à la hausse des effectifs des agents de l’Etat.

Graphique : Répartition suivant la connaissance du traitement de la paie au Bénin


10% des enquêtés ont une connaissance du traitement de la paie tandis que 90% n’en ont point. La majorité des enquêtés n’ont pas une connaissance du traitement de la paie au Bénin.

Graphique : Répartition suivant l’appréciation du processus actuel de traitement de la paie



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30% des enquêtés ont une bonne appréciation du processus actuel de traitement de la paie tandis que 50% ont une appréciation mitigée. Il faut ajouter que 20% des enquêtés en ont une mauvaise appréciation. La majorité des enquêtés ont une appréciation mitigée du processus actuel de traitement de la paie.

Les diverses raisons de l’appréciation du traitement de la paie

Les enquêtés qui optent pour une bonne appréciation du Les enquêtés qui optent pour une bonne appréciation du processus actuel de traitement de la paie affirment que ce processus permet de déterminer la rémunération et les charges imposables par agent et permet aussi la réalisation des tableaux d’orientations des effectifs pour faire le point des recrutements projetés et les départs à la retraite. Il faut noter que ce processus est très bien élaboré selon eux.

Les enquêtés qui optent pour une appréciation mitigée du processus actuel de traitement de la paie affirment que ce processus ne permet pas le paiement en temps réels des arriérés et la paie n’est pas effectuée au grade réel.

Les enquêtés qui optent pour une mauvaise appréciation du processus actuel de traitement de la paie affirment que les rémunérations ne sont pas les mêmes et que des formations ne sont pas programmées pour cette activité.


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Propositions relatives à la gestion et à la maîtrise des effectifs et la gestion de leur carrière

La gestion optimal des effectifs des agents de l’Etat passe par :

la mise en place d’un système informatique plus fluide pour tout le processus de la gestion du personnel de l’Etat en vue d’une gestion prévisionnelle efficiente des emplois, des effectifs et des compétences. Par ailleurs, il faudrait penser 0 l’interconnexion des services des ressources humaines des institutions et des autres Ministères avec celui du Ministère du Travail et de la Fonction Publique ;

un contrôle de présence au poste de façon régulière ;

une bonne exploitation des résultats des différentes opérations des recensements payement des agents de l’Etat ;

une dotation des Ministères des softwares/logiciels adéquats pour la gestion prévisionnelle ;

des recrutements sur poste et le renforcementdu contrôle physique au niveau du Ministère de l’Economie et des Finances ;

une mise en œuvre rigoureuse des cadres organiques et élaboration des programmes de formations pour les cadres ;


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la mise en place d’un système de gestion regroupant le Ministère de l’Economie et des Finances, le Ministère du Travail et de la Fonction Publique et les Ministères Sectorielles ;

le redéploiement du personnel de l’Etat au vu des besoins de chaque service au sein des Ministères ;

Propositions relatives à la maîtrise du ratio masse salariale sur recettes fiscales

oeuvrer pour l’augmentation des recettes fiscales ;

revoir la politique des recrutements et travailler à l’automatisation des avancements systématiques ;

mise en place d’une commission pour harmoniser les primes et indemnités dans tous les secteurs ;

informatiser tous le processus de la gestion du personnel de l’Etat ;

se conformer aux directives de l’UEMOA pour définir les composantes de la masse salariale ;

revoir les contrats des agents externes nommés à des postes et utiliser rationnellement le personnel existant.


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ANNEXE 5 : Questionnaire

ETUDE SUR LES FACTEURS DE PRESSION DE LA MASSE SALARIALE AU BENIN

QUESTIONNAIRE

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ANNEXE 5 : Questionnaire

ETUDE SUR LES FACTEURS DE PRESSION DE LA MASSE SALARIALE AU BENIN

QUESTIONNAIRE

I. IDENTIFICATION

I.1 Nom et Prénoms de l’enquêté : ………………………………………………… (Facultatif)

I.2 Quelle est la dénomination de votre institution : …………………………………………...

I.3 Dans quel service êtes-vous dans cette institution ?....................................................................................................................................

I.4 Sexe de l’enquêté : 1-Masculin 2-Féminin

I.5 Le statut d’occupation du poste dans l’institution :

1-Agents Permanents de l’Etat 2- Agents Contractuels de l’Etat

3-Autres (à préciser) …………………………………………………………………………

II. LA MASSE SALARIALE

II.1 Avez-vous une connaissance de la gestion de la masse salariale au Benin ?

1-Oui 2-Non

CONFIDENTIALITE

Le présent guide de collecte est destiné à aider pour une meilleure compréhension de l’évolution des dépenses de personnel dans le budget de l’Etat et de proposer des mesures pour maîtriser la pression de la charge salariale sur les recettes fiscales afin de se conformer à la norme communautaire de l’UEMOA fixée à 35%. Les objectifs poursuivis pour l’étude sont : Analyser le processus actuel de programmation et de contrôle des effectifs des agents de l’Etat, de budgétisation de la masse salariale, et de traitement de la paye ; identifier les facteurs explicatifs de l’évolution de la masse salariale puis proposer des mesures pour la gestion efficiente du personnel de l’Etat et pour la maîtrise de la masse salariale. Les informations recueillies sont couvertes par le secret statistique.


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NEW AFRICA INNOVATIONS PageXXII

II.1.1 Si oui, quelle est selon vous le processus actuel de programmation et de contrôle de budgétisation de la masse salariale ? ……………………………………………………………

…………………………………………………………………………………………………...

II.1.2quelle appréciation avez-vous du processus actuel de programmation et de contrôle de budgétisation de la masse salariale ?

1-Bonne 2-Mitigée 3-Mauvaise

II.1.3 Pourquoi ? ………………………………………………………………………………...

II.2 Quelle sont les facteurs explicatifs de la hausse de la masse salariale ?

1. Présence de gains de productivité dans la Fonction Publique

8. Absence de gains de productivité dans la Fonction Publique

2. Augmentation du nombre d'agents reversés en ACE dans le secteur de la Santé

9. Diminution du nombre d'agents reversés en ACE dans le secteur de la Santé

3. Augmentation du nombre d'agents reverses en ACE dans le secteur de l'Education

10. Diminution du nombre d'agents reverses en ACE dans le secteur de l'Education

4. Augmentation du nombre d'agents reversés en ACE dans les autres fonctionnaires

11. Diminution du nombre d'agents reversés en ACE dans les autres fonctionnaires

5. Augmentation des dépenses totales 12. Diminution des dépenses totales

6. Harmonisation des éléments constitutifs de la masse salariale au niveau de l'UEMOA

13. Non harmonisation des éléments constitutifs de la masse salariale au niveau de l'UEMOA

7. Augmentation des primes et indemnités pour apaiser le climat social

14. Diminution des primes et indemnités pour apaiser le climat social

15. Autres (à préciser) …………………………………………………………………………

II.3 Quelles sont les mesures que vous proposez pour la maîtrise de la masse salariale au Bénin ?

Proposition 01 : ………………………………………………………………………………..

Proposition 02 : ………………………………………………………………………………..

III. LES AGENTS DE L’ETAT

III.1 Avez-vous une connaissance du processus de gestion des agents de l’Etat au Benin ? 1-Oui 2-Non


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NEW AFRICA INNOVATIONS PageXXIII

III.1.1 Si oui, quelle est selon vous le processus actuel de programmation et de contrôle des effectifs des agents de l’Etat ?.......................................................................................................

…………………………………………………………………………………………………...

III.1.2Quelle appréciation avez-vous du processus actuel de programmation et de contrôle des effectifs des agents de l’Etat ?


III.1.3 Pourquoi ? ……………………………………………………………………………………………………………………………………...

III.2 Quels sont les facteurs explicatifs de la hausse des effectifs des agents de l’Etat ?

1. Augmentation des effectifs appartenant aux catégories supérieures de personnels

4. Diminution des effectifs appartenant aux catégories supérieures de personnels

2. Augmentation du personnel sous contrat 5. Diminution du personnel sous

contrat

3. Le taux de départ à la retraite est élevé pour les catégories supérieures de personnels (A et B)

6. Le taux de départ à la retraite est bas pour les catégories supérieures de personnels (A et B)

7. Autres (à préciser) ……………………………………………………………………………

III.3 Quelles sont les mesures que vous proposez pour la gestion efficiente du personnel de l’Etat ?

Proposition 01 : …………………………………………………………………………………

Proposition 02 : …………………………………………………………………………………

IV. LE TRAITEMENT DE LA PAYE

IV.1 Avez-vous une connaissance du traitement de la paye au Benin ? 1-Oui 2-Non

IV.1.1 Si oui, quelle est selon vous le processus actuel de programmation et de contrôle du traitement de la paye ?..................................................................................................................

…………………………………………………………………………………………………...

IV.1.2 Quelle appréciation avez-vous du processus actuel de programmation et de contrôle de la paye ?


IV.1.3 Pourquoi ? ……………………………………………………………………………….


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NEW AFRICA INNOVATIONS PageXXIV

V. Selon-vous, les éléments ci-après constituent-ils un facteur de pression sur la masse salariale ? Et Pourquoi ?

LIBELLES MODALITES RAISONS Fonctionnaires de catégorie A 1-Oui 2-Non Policiers 1-Oui 2-Non Traitement de base des militaires 1-Oui 2-Non Autres catégories de fonctionnaires 1-Oui 2-Non Rémunération du personnel sous contrat et des décisionnaires 1-Oui 2-Non Rémunération du personnel occasionnel 1-Oui 2-Non Indemnités de fonction 1-Oui 2-Non Indemnités de résidence 1-Oui 2-Non Indemnités de responsabilités 1-Oui 2-Non Indemnités de transport 1-Oui 2-Non Indemnités de départ à la retraite 1-Oui 2-Non Indemnités d'utilisation des véhicules personnels des agents de l'Etat 1-Oui 2-Non Autres primes et indemnités (dont indemnités de correction) 1-Oui 2-Non Cotisations retraite des personnels sous statut 1-Oui 2-Non Cotisations retraite des personnels militaires 1-Oui 2-Non Cotisations CNSS des agents contractuels et décisionnaires 1-Oui 2-Non Assurance maladie en faveur du personnel 1-Oui 2-Non Frais d'hospitalisation d'urgence et d'évacuation sanitaire à l'étranger

1-Oui 2-Non

Frais d'obsèques du personnel 1-Oui 2-Non Prestation des organismes de formation résidents 1-Oui 2-Non Prestation des organismes de formation non-résidents 1-Oui 2-Non Indemnités de formations à l'étranger 1-Oui 2-Non Transport des agents en formation à l'étranger 1-Oui 2-Non Rémunération des assistants techniques 1-Oui 2-Non Indemnités de logements des assistants techniques 1-Oui 2-Non Dépenses de personnel non ventilées 1-Oui 2-Non Subventions d’équilibre. Personnel 1-Oui 2-Non Les transferts aux Institutions Nationales. Dépenses de personnel 1-Oui 2-Non Les transferts aux collectifs décentralisés. Personnels 1-Oui 2-Non Les dotations de la masse salariale 1-Oui 2-Non Les taux d'exécutions de la masse salariale 1-Oui 2-Non


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NEW AFRICA INNOVATIONS PageXXV

ANNEXE 6 : REVUE DOCUMENTAIRE

LES DOCUMENTS LES INFORMATIONS LES MESURES

Impact des réformes en cours

sur la budgétisation des

dépenses de personnels

Atelier de renforcement des

capacités sur le pilotage de la

masse salariale

Possotomè, les25 et 26 mars 2014

Pierrot SEGO,

Assistant du Directeur General du

Budget

Les réformes locales qui ont

préexistéà celles de l’UEMOA

le passage de l’applicatif SDL7 a SUNKWE pour la constitution de la base de données afin de réaliser une bonne gestion des agents hors activités l’institution de recensement périodique des agents de l’Etat l’élaboration du cadre organique dont découlent les plans de formation et de recrutement le croisement en cours des fichiers solde et carrière la création depuis 2012 d’un cadre de concertation et de décision regroupant les différents acteurs intervenant dans la fonction solde. la poursuite du décrochage de certains secteurs du Ministère du Travail et de la Fonction Publique, pour un meilleur suivi des carrières la réflexion en cours pour la création et la généralisation de l’Identifiant de Contrôle des Agents de l’Etat (ICAE) et pour la gestion automatisée des avancements et rappels Les changements induits par la

LOLF dans la budgétisation des

dépenses de personnel : le passage des

crédits évaluatifs aux crédits

limitatifs

Sous la nouvelle LOLF, tous les

crédits sont par essence limitatifs

En pratique, les dépenses ne pourront

plus être payées en dépassement du

budget, sauf mouvements ou nouvelles

ouvertures sur la même nature de

dépense

Plan budgétaire

Ouverture d’une ligne de crédit au

niveau de chaque Ministère pour

faciliter les travaux préparatoires à la

budgétisation des dépenses de

personnel

Les ressources inscrites sur cette

ligne devraient aider à l’organisation

de missions sur le terrain afin de

fiabiliser les données retracées dans

les états d’effectifs

A l’issue de ces missions, un

tableau signalétique des grades payes

et ceux portes par les derniers actes

devraient être produit

La dette liée au retard de l’effet

financier des glissements devraient

par la suite être dégagée pour nourrir

les travaux de la programmation des

dépenses de personnel

Plan technique

Le guide d’élaboration des états

d’effectifs a été mise en place

La conception, la réalisation et le

déploiement du logiciel Wineffect

dans les Ministères et institutions a

été effectuée

ANNEXE 6 : REVUE DOCUMENTAIRE


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NEW AFRICA INNOVATIONS PageXXVI

Justification plus exigeante des crédits

Plus de notion de service voté ni de

mesures nouvelles, mais place au

principe de la justification au premier

franc (JPF)

Pour la spécification des dépenses de

personnel, les programmes budgétaires

devront détailler leurs crédits de

personnel en fonction des actions et des

projets qui les composent.

Il y a la possibilité de faire recours à

la technique des imputations

rationnelles pour ventiler les coûts des

personnels communs à plusieurs

programmes

Etude sur le système de

rémunération dans la

Fonction Publique au Benin

RAPPORT FINAL : ETAPE

A-ETAT DES LIEUX

De manière générale

les textes en vigueur comportent

beaucoup de lacunes par endroits. Ils

sont caducs pour la plupart et, de plus,

mal ou non appliqués ;

l’organisation du travail et les

principes de gestion demeurent

procéduriers et ne permettent pas une

bonne responsabilisation des agents et

la réalisation d’objectifs précis et

clairement fixés au départ ;

la ressource humaine ne fait pas

encore l’objet d’une gestion adéquate et

manque de motivation dans un

environnement de travail fortement

Les propositions pour le système

de rémunération

la révision de la grille indiciaire

l’harmonisation des primes et

indemnités et la réduction de leur

nombre grâce à une typologie

clairement établie

Les propositions pour

l’environnement de la

rémunération

la mise en place d’une gestion

prévisionnelle des emplois, effectifs

et compétences (GPEEC)


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NEW AFRICA INNOVATIONS PageXXVII

Présenté le 07 mars 2012

Consortium Africa Label

Group/Afrique Conseil

politisé et/ou prévalent le clientélisme et

la médiocrité.

De façon spécifique les effectifs des agents de l’Etat sont

loin d’être maîtrisés : pas de gestion

prévisionnelle des recrutements, à

preuve les recrutements dont les

reversements massifs en agents

contractuels de l’Etat (ACE) d’agents

sans qualification effectués au cours de

ces dernières années et précisément à

partir de 2007.

les principes de gestion de la carrière

sont peu rigoureux et ne permettent pas

d’amener les agents à la performance :

outre l’automaticité des avancements

d’échelon, les critères d’évaluation et de

notation des agents sont inadéquats et

rendent le déroulement de la carrière

presque identique pour tous les agents

le système de rémunération basé sur

une grille indiciaire datant de 1985 et

bâtie à partir de niveaux de qualification

aujourd’hui dépassés, n’est plus adapté

aux exigences de la Nouvelle Gestion

Publique (NGP)

les primes et indemnités sont créées

dans une anarchie et une opacité totales

et leur paiement n’est souvent

l’amélioration des principes de

gestion de la carrière des agents,

notamment des critères

d’appréciation de leurs

performances, dans la recherche d’un

lien fort entre les performances et la

rémunération

la consolidation de la gestion axée

sur les résultats (GAR) et de ses

outils de mise en œuvre

la décentralisation du système de

gestion et de décision à travers la

mise en place de plusieurs fonctions

publiques sectorielles telles que la

Fonction Publique hospitalière, la

Fonction Publique enseignante, la

Fonction Publique des régies

financières et la Fonction Publique

territoriale aux côtés de la Fonction

Publique centrale

Les propositions pour la

gouvernance

Assurer la pertinence, l’efficacité

et l’efficience de toutes les décisions

et de tous les actes concernant la

rémunération

Améliorer, de façon continue, le

système pour qu’il soit orienté vers

le client et de plus en plus

performant au regard des exigences

de bonne gouvernance ;


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NEW AFRICA INNOVATIONS PageXXVIII

subordonné à aucune exigence ou

contrepartie. Il s’ensuit que le niveau de

rémunération de la majorité des agents

est demeuré faible tandis que nombre de

ces derniers, généralement les moins

méritants, bénéficient de ces primes et

indemnités et partant, d’une

rémunération substantielle, toute chose

qui en rajoute aux frustrations et à la

démotivation dans les services publics.

Moderniser et d’automatiser les

processus en intégrant en amont les

prévisions et simulations de la masse

salariale, le contrôle et le pilotage du

système à partir d’une base de

données fiable ;

Définir les résultats attendus du

système et de les évaluer

Définition du concept et du

contenu de la masse salariale

Atelier de renforcement des

capacités sur le pilotage de la

masse salariale

Evolution comparée du ratio «masse

salariale/recette fiscale» au sein des

pays membres de l’UEMOA

Au sein des pays membres de

l’UEMOA de 2000 à 2009, trois

groupes ressortent après analyse des

données :

Un premier groupe comprenant le

Sénégal et le Mali, où la limite des 35%

a été respectée sur l’ensemble de la

période.

Le deuxième groupe qui comprend le

Benin, le Niger et le Togo où le critère

est parfois respecté puis enfin ;

Letroisième groupe constitué du

Burkina Faso, de la Côte d’ Ivoire et de

la Guinée Bissau où la norme n’a été

respectée à aucun moment.

Constats relatifs à des questions

spécifiques à traiter pour un agrégat

masse salariale UEMOA harmonisée

Proposition relatives au champ

institutionnel

Le champ institutionnel de la masse

salariale comprendra :

L’administration centrale

(Ministères et Institutions)

Les collectivités territoriales

Les établissements publics de

l’Etat

Les caisses de sécurité sociale et

de prévoyance

Les institutions sans but lucratif Proposition de définition du

concept de la masse salariale

Les propositions relatives à la

nature des dépenses et donc aux

rubriques budgétaires de la masse

salariale dans les Etats membres

de l’UEMOA doivent s’appuyer

sur une définition explicite du

concept de la masse salariale,


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NEW AFRICA INNOVATIONS PageXXIX

Possotomè le 25 mars 2014

Présenté par

Rodrigue CHAOU

Au Burkina Faso

Les dépenses de formations sont

intégrées dans la masse salariale comme

rémunération en nature. Ces dépenses

de formations comprennent les

perdiems verses aux salariés et les

dépenses liées à ces formations. Les

dépenses d’habillement des militaires et

paramilitaires sont inscrites dans la

masse salariale.

Au Sénégal

La rémunération du personnel dit des

«corps émergents»(les volontaires, les

vacataires employés dans

l’enseignement primaire et secondaire)

n’est intégrée dans la masse salariale de

l’Etat qu’à leur intégration dans la

Fonction Publique, au bout de deux

ansd’exercice au moins.

Au Togo

Il existe des dépenses dites de solde

confessionnelle : des établissements

catholiques et protestants bénéficient de

l’Etat, des salaires. Ce sont des salaires

versés à des enseignants des

établissements prives catholiques et

protestants qui sont considérés comme

des subventions classées dans des

transferts et non dans la masse salariale.

De même est exclue de la masse

salariale les rémunérations des

enseignants des universités de Lomé et

définition qui lui-même s’appuie

sur les nomenclatures du cadre

harmonise des finances publiques

de 2009, notamment la

nomenclature budgétaire, le PCE

et le TOFE.

La directive N°8/2009/CM/UEMOA

portant nomenclature budgétaire de

l’Etat donne en son annexe, la

décomposition des «charges de

personnel» : 66 charges de

personnel selon les paragraphes ci-

après : 661 traitements et salaires en

espèces 663 primes et indemnités

664 cotisations sociales 665

traitements et salaires en nature du

personnel 666 prestation sociales 669

autres dépenses de personnel

NEW AFRICA INNOVATIONS PageXXX

de Kara.


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Le principe de liquidation budgétaire de la paie est la phase de liquidation des actes administratifs des agents de l’Etat ainsi que la gestion des points de paie des soldes et accessoires de ces derniers. Il est exécuté dans le logiciel SUNKWΕ.

Cette tâche incombe à la CGS, conformément à l’article 20 de l’arrêté n°0133/MEFPD/DC/SGM/DGB du 16 janvier 2015 portant attributions, organisation et fonctionnement de la Direction Générale du Budget.

A cet effet, ce principe peut être subdivisé en trois points à savoir : le mandatement des soldes et accessoires, le changement des assignations, le contrôle, la validation et la transmission à la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique des dossiers ayant une incidence financière sur les solde et accessoires ainsi que les changements de chapitre.

Le mandatement

Le mandatement consiste à la saisie des données issues des différents actes administratifs dans le logiciel SUNKWΕ.

A cet effet, la saisie d’un dossier à la Direction Générale du Budget (Direction à laquelle appartient la CGS) consiste à étudier le dossier reçu de l’usager à travers la régularité des pièces justificatives puis à procéder à l’insertion des données telles qu’elles résultent du contenu du dossier étudié lorsque l’agent chargé de la saisie estime ledit dossier régulier.

ANNEXE 7 : Principe de liquidation budgétaire de la paie


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Si après étude, l’agent chargé de la saisie estime le dossier irrégulier du fait d’une non-conformité relative à tout élément susceptible de l’empêcher de le traiter, il se réserve le droit de le saisir.

Outre les champs de recherche dont dispose l’ensemble des acteurs intervenant sur le logiciel tels que la consultation d’informations sur un agent, les registres globaux des agents de l’Etat, les registres des agents de l’Etat par Ministère ou Institution, les états statistiques, les salaires générés et archivés ou le dernier salaire généré, les champs spécifiques des agents chargés de la saisie sont celui de la création d’un agent, de la modification d’informations sur l’agent, du changement de point de paie et celui de la modification des dossiers d’un agent.

La création d’un agent consiste à inscrire ce dernier dans le logiciel quel que soit son statut (permanent, contractuel, ou autre). De même, elle permet la saisie du dossier de création (contrat) d’une personne non agent de l’Etat occupant un poste politique comme le cas d’un agent nommé par le Président de la République ou par un Ministre.

La modification d’informations sur un agent permet de corriger pour l’agent concerné, ses nom(s) et/ou prénom(s) ainsi que ses dates et lieu de naissance.

La modification d’un dossier porte essentiellement sur les informations relatives aux actes de la carrière, des allocations


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familiales, des indemnités liées au corps d’appartenance de l’agent, des indemnités de fonction et la correction des chapitres.

Selon le cas, la tâche liée à la modification d’un fichier s’effectue comme suit :

La saisie des actes de carrière concerne les actes d’avancement, de reclassement et de changement de corps. Sont aussi pris en compte comme actes de carrière, les actes de nomination-reversement et de résiliation de contrat-nomination.

Les dossiers d’allocations familiales sont relatifs aux enfants âgés de moins de vingt (20) ans scolarisés sous la charge de l’agent de l’Etat.

Les dossiers relatifs aux indemnités liées au corps d’appartenance comme l’indemnité de logement accordé aux agents des eaux-forêts et chasse par exemple sont pris en compte comme acte de carrière traités comme tels et dont le code est rattaché à celui du groupe de corps de l’agent concerné.

Quant aux dossiers des indemnités de fonction, ils sont traités pour les agents occupants des postes de fonction en leur accordant des avantages financiers sur leurs salaires.


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La correction des chapitres résulte soit du fait qu’un agent ait changé de Ministère ou d’institution soit de la fusion ou de la scission de son Ministère initial.

Le changement d’assignationLe changement de point de paie ou d’assignation émane de la volonté d’un agent de l’Etat à transférer son salaire soit d’une recette perception à une institution financière ou d’une institution financière à une autre.

Après avoir vérifié la conformité du dossier d’assignation, l’agent chargé de la saisie procède au changement du point de paie et liquide le dossier et l’envoi vers les acteurs chargés du contrôle et de la validation qui procèdent à la validation après contrôle.

Contrôle, validation et transmissionLa validation d’une saisie résulte de la vérification des pièces justificatives qui accompagnent le dossier saisi.

Outre les champs de recherche dont dispose l’ensemble des acteurs intervenant sur le logiciel, les champs spécifiques des agents chargés de la validation sont celui de la modification d’un dossier, de la modification de la date de prise de service, de la suppression d’un agent, du rétablissement d’un agent, de la validation d’un dossier, de la transmission des dossiers vers la DGTCP, de l’établissement d’un bordereau et de la réception des dossiers rejetés par la DGTCP.


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Le champ de modification d’un dossier est identique à celui de l’agent chargé de la saisie. Mais ne pouvant être juge et partie à la fois, il n’est pas permis à l’agent chargé de la validation de procéder à une saisie puis de la valider par la suite.

La modification de la date de prise de service permet de corriger les dates de prise de service et de naissance mal saisies. Elle se fait sur la base du certificat de première prise de service pour les corrections liées aux dates de prise de service puis sur la base d’une pièce d’identité pour les corrections liées aux dates de naissance.

La suppression d’un agent résulte de plusieurs raisons à savoir :

L’admission à la retraite : sur la base de la lettre ou de l’arrêté d’admission à la retraite signé du Ministre en charge de la Fonction Publique, la suppression de l’agent se fait pour compter de la date d’admission à la retraite de l’intéressé.

Le détachement : il consiste pour un agent, de mettre ses compétences soit à la disposition d’une structure publique ou semi publique ayant un budget autonome, soit à la disposition d’une structure internationale dont l’Etat est membre. La suppression se fait sur la base de l’acte l’ayant conduit au détachement pour compter de sa date d’effet.


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La mise en disponibilité : elle consiste pour un agent, de mettre ses compétences à la disposition d’une structure au sein de laquelle l’Etat n’est nullement engagé. La suppression se fait sur la base de l’acte de mise en disponibilité pour compter de sa date d’effet.

La radiation résulte d’une sanction notifiée par un acte de radiation pris par le Ministre en charge de la Fonction Publique ou du départ volontaire de l’agent de l’effectif des agents de l’Etat notifié aussi par un acte de radiation pris par le Ministre en charge de la Fonction Publique.

La suppression d’un agent en activité décédé prend effet pour compter du mois suivant celui du décès. Elle se fait sur la base du certificat de décès.

La lettre de suspension de salaire d’un agent signée du Ministre utilisateur est une pièce justificative qui permet à l’agent chargé de la validation de procéder à la suppression de l’agent.

La suspension intervient également pour le cas des agents non recensés lors des opérations de recensement paiement des agents de l’Etat.

Le rétablissement d’un agent fait suite aux cas ci-après : La lettre de report de la date d’admission à la retraite

signée du Ministre en charge de la Fonction Publique


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suite à une erreur de calcul de la date de retraite ou bien à un changement de corps d’un agent lui permettant de rallonger sa date d’admission à la retraite est la pièce principale permettant à l’agent chargé de la validation de rétablir le salaire à l’intéressé.

La fin de la période de mise en disponibilité justifiée par un acte de fin de détachement signé du Ministre en charge de la Fonction Publique qui autorise l’agent chargé de la validation de faire rétablir au requérant ses solde et accessoires.

La lettre de rétablissement signée du Ministre qui avait au préalable demandé au Ministre en Charge des Finances de procéder à la suspension des salaires d’un agent permet le rétablissement des salaires de ce dernier.

L’agent qui apporte la preuve contraire du motif pour lequel ses solde et accessoires avaient été suspendus permet à l’agent chargé de la validation de lui faire rétablir son salaire.

La validation d’un dossier est la certification qu’un dossier saisi est conforme aux pièces justificatives qui l’accompagnent. A ce niveau, il existe trois types de dossier à valider que sont : la validation des changements d’assignation, la validation des dossiers ayant un caractère financier, la validation des changements de chapitre.


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L’opération de changement d’assignation n’induisant pas une incidence financière, les dossiers concernés ne sont pas transmis à la DGTCP après leur validation. Ces dossiers sont donc conservés par l’acteur ayant procédé à leur validation.

Les dossiers ayant une incidence financière sont transmis électroniquement et physiquement au Service Solde de la DGTCP suivant une procédure bien définie.

Ainsi, après avoir validé un certain lot de dossier, l’agent chargé de la validation procède à la transmission des dossiers électroniquement à la DGTCP en y imprimant le bordereau de transmission qu’il joint au lot de dossier validé. Le lot accompagné du bordereau de transmission est déposé au secrétariat de la CGS qui se charge de l’envoi physique des dossiers au Service Solde de la DGTCP.L’établissement de bordereau est une opération qui permet de retrouver un bordereau précédemment établi et à pouvoir l’imprimer au besoin.Lorsque les dossiers sont rejetés par la DGTCP, ils sont retournés à la DGB électroniquement puis physiquement. La réception électronique des dossiers se fait par l’acteur chargé de la saisie.

Procédures de traitement et de paiement des salairesLes missions du Service de la Solde, depuis sa création à travers l’arrêté n°1188/MF/DC/SGM/DA du 14 décembre


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1998 portant attributions organisation et fonctionnement de la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique, ont évolué. Elles se présentent comme suit :

le contrôle de la régularité des données de paie ;

la tenue et la mise à jour des tables de paie ;

la liquidation des rappels de soldes et accessoires ;

le calcul, l’édition et la mise en paiement des salaires et accessoires ;

l’application des retenues et oppositions sur les salaires ;

l’édition des documents de la paie et accessoires ;

la tenue de la comptabilité de paie des soldes et accessoires ;

l’étude et l’analyse statistique de la paie ;

la gestion des contentieux relatifs à la paie ;

la mise sous plis des bulletins de paie et leur expédition.

Ces activités ne sont toutefois pas menées pour le personnel des Forces Armées et celui en poste dans les représentations diplomatiques du Bénin à l’étranger, bien que ceux-ci bénéficient d’une rémunération assurée par l’Etat.


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Contrôle et ValidationLa procédure de traitement des dossiers de salaires à la DGTCP démarre par la réception physique des dossiers reçus de la Direction Générale du Budget (DGB) par bordereau et consiste à vérifier la présence effective de tous les dossiers retracés sur ledit bordereau d’envoi. S’ensuit la réception électronique desdits dossiers dans la base de données « SUNKWΕ ». Le traitement proprement dit consiste à effectuer le contrôle des pièces transmises, la présence effective des différents actes requis au vu de la nomenclature des pièces, leur authenticité, leur conformité et la régularité des actes transmis pour validation. Il faut noter aussi, qu’il est primordial d’effectuer le contrôle de conformité des informations saisies dans la base de données « SUNKWΕ » et celles contenues dans les pièces justifiant l’opération. Si les différents contrôles sont concluants, le dossier est validé. Dans le cas contraire, il est rejeté puis retourné à la DGB pour les corrections nécessaires.

Contrôle et validation des précomptesPar précomptes sur salaires, il faut entendre la prise en compte des retenues et oppositions sur les salaires des agents civils de l’Etat au profit de l’Etat lui-même ou à des tiers. Ces retenues ou oppositions sont relatives à la pension alimentaire, à la validation de services auxiliaires, contractuels, militaires et


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stagiaires, au trop perçu sur salaires, aux remboursements des crédits accordés par les institutions financières et compagnies d’assurances, etc.

Avant toute prise en compte d’un précompte, il faudra s’assurer de la recevabilité du dossier aussi bien du point de vue de la structure émettrice et de l’agent concerné, que du point de vue de la possibilité de sa prise en charge.

Si ces contrôles sont concluants, on procède à la saisie et validations des dossiers dans Sunkwε.

Génération et liquidation

La génération et la liquidation partent de l’initialisation des tables de Paie et la suppression des générations antérieures avant de procéder au lancement de premier calcul. Le programme de génération des salaires du mois en cours est lancé. Une fois ladite génération achevée, le fichier de contrôle relatif à la paie est généré et l’on procède à l’analyse des problèmes et aux éventuelles corrections. Ce processus conduit à la détermination du salaire net à payer à chaque Agent de l’Etat et à l’édition des bulletins de paie et des bordereaux de transmission des salaires par poste d’assignation. Après cette édition les bulletins de paie sont rattachés à leur bordereau de transmission et ensuite envoyés pour contrôle et comptabilisation. Les divers états récapitulatifs sont alors générés et édités. Les données de la paie du mois courant sont archivées: c’est la clôture des travaux de l’échéance encours.


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La situation de la masse salariale par ligne budgétaire est mise en ligne pour l’émission des mandats de régularisation des salaires dans SIGFIP.

Mise en paiement et comptabilisation auxiliaire

Les bulletins de paie, les bordereaux de transmission des salaires et d’autres états édités sont soumis aux contrôles de cohérence et de conformité des données contenues dans ces différents états édités. On procède à la sommation des montants des différents états de paiement destinés à un poste d’assignation donné en vue du rapprochement avec les montants inscrits sur l’état récapitulatif édité par poste d’assignation.

Après ces contrôles d’usages, la situation des salaires nets à virer et à payer à vue est envoyée au Service de la Trésorerie pour l’établissement des chèques destinés aux banques assignataires. Les salaires à payer à vue sont ensuite convoyés vers les postes comptables.

C’est à la suite de tout ceci qu’on pourra comptabiliser dans ASTER les salaires nets à payer par mode de paiement et les différentes retenues et oppositions opérées au cours du mois, sur la base des différents états de paiement et récapitulatifs des salaires édités dans ‘’Sunkwε’’.

PaiementLe Service de la Trésorerie, après les contrôles d’usages opérés sur les différents états reçus du Service de la Solde, procède


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à l’établissement des chèques pour les différentes banques dans le logiciel MATKOSS en vue d’effectuer le virement des salaires. Le paiement à vue des salaires nets débute sur toute l’étendue du territoire le 20 de chaque mois ou le jour ouvrable venant immédiatement après. Dans les recettes des finances et autres postes comptables du Trésor le paiement se fait à travers le logiciel MATKOSS.

Les salaires payés sont enfin comptabilisés systématiquement dans ASTER.

Principe de la prise en charge de la masse salariale

Régularisation des salaires payés sans ordonnancement préalables

Après l’édition des salaires, la situation de la masse salariale par ligne budgétaire est mise en ligne pour l’émission des mandats de régularisation des salaires dans SIGFIP

Prise en charge comptable de la masse salarialeAprès la réception des mandats de régularisation des salaires, les rapprochements périodiques des données produites par le Service de la Solde et celles enregistrées dans SIGFIP s’effectuent pour s’assurer de leurs conformités et de leurs exactitudes. Si les contrôles sont concluants, la constatation des salaires et les charges salariales sont effectuées dans ASTER.


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Annexe 8 : Les données statistiques utilisées

Les effectifs des agents de l’Etat


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LISTE DES SIGLES ......................................................................................6LISTE DES GRAPHIQUES............................................................................8LISTE DES TABLEAUX ...............................................................................9AVANT-PROPOS .........................................................................................11Résumé ..........................................................................................................13Introduction ..................................................................................................17I. Contexte, justification et objectifs de l’étude ............................................211.1 Contexte et justification ..........................................................................211.2 Objectifs .................................................................................................22II. Approche méthodologique et déroulement de la mission ........................232.1 Cadrage de la mission avec les commanditaires ....................................242.2 Phase de la collecte des données ............................................................252.3 Traitement et analyse de données, restitution et harmonisation .............28III. Analyse des effectifs des agents de l’Etat ...............................................303.1 Composantes des agents de l’Etat ...........................................................303.1.1 Evolution des effectifs civils ................................................................303.1.2 Répartition des agents suivant les catégories et le sexe ......................333.1.3 Structure de l’effectif des agents par catégorie et par régime d’emploi .......................................................................................................................353.1.4 Structure de l’effectif par catégorie ....................................................363.1.5 Structure de l’effectif par catégorie des militaires ...............................373.2. Analyse du processus actuel de programmation et de contrôle des effectifs des agents de l’Etat ........................................................................383.2.1 Dépouillement des états d’effectifs ......................................................393.2.2 Récapitulation par corps et par direction ..............................................39

TABLE DES MATIERES


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3.2.3 Confection des états d’effectifs numériques ........................................40IV. Rémunération des agents de l’Etat ..........................................................414.1 Composantes de la rémunération des agents et de la masse salariale .....414.2 Analyse diagnostic du processus de budgétisation de la masse salariale et de traitement de la paie…………………......................................................434.2.1 Prévision des dépenses de personnel ....................................................434.2.1.1 Evaluation de la masse salariale .......................................................444.2.1.2 Détermination de la masse salariale .................................................474.2.2 Confection des tableaux d’effectifs numériques et exécution des dépenses de personnel .................................................................................. 484.2.2.1 Confection des tableaux d’effectifs numériques...............................484.2.2.2 Exécution des dépenses de personnel ..............................................49V. Facteurs explicatifs de l’évolution de la masse salariale ..........................515.1 Facteurs de l’évolution de la masse salariale ..........................................525.2 Etude du lien entre la masse salariale et ses composantes : une analyseen composantes principal……………...…...................................................585.3Analyse comparative entre l’évolution de la masse salariale totale et celle des militaires .................................................................................................60VI. Dépenses de personnels dans les pays de l’UEMOA .............................626.1 Définition de la masse salariale et mode de calcul dans les pays de l’UEMOA .....................................................................................................626.2 Analyse de l’évolution du ratio (masse salariale /recettes fiscales) dans la zone UEMOA ..........................................................................................63VII. Propositions d’amélioration de la gestion efficiente du personnel d’Etat et de la maîtrise de la masse salariale ..........................................................657.1 Propositions d’amélioration de la gestion du personnel .........................657.2 Propositions pour la maîtrise de la masse salariale ................................73


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Conclusion et recommandations ..................................................................74BIBLIOGRAPHIE .......................................................................................77ANNEXE 01 .................................................................................................85ANNEXE 02 .................................................................................................93ANNEXE 03 ...............................................................................................100ANNEXE 04 ...............................................................................................111ANNEXE 05 ..............................................................................................117ANNEXE 06 ...............................................................................................121ANNEXE 07 ...............................................................................................126ANNEXE 08 ...............................................................................................139

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