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QUALE FUTURO PER LA PAC?
Roberto Pretolani Dipartimento di Economia e Politica Agraria,
Agroalimentare e Ambientale Università degli Studi di Milano
Società Agraria di Lombardia, 20 aprile 2011
Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale
L’ennesima riforma della PAC ?
Con la Comunicazione 672 del 18.11.2010 della
Commissione al Parlamento Europeo, al
Consiglio, al Comitato Economico e Sociale
Europeo e al Comitato delle Regioni, dal titolo:
La PAC verso il 2020: rispondere alle future sfide dell'alimentazione,
delle risorse naturali e del territorio
è iniziato il dibattito per il futuro assetto della
PAC, che si concluderà entro la fine del 2012
L’ennesima riforma della PAC ?
Apparentemente si tratta della quinta fase della
riforma della PAC:
1993-1999 : Piano Mac Sharry
2000-2003 : Agenda 2000
2004-2008 : Mid Term Review -> Riforma Fischler
2009-2013 : Health Check
2014-2020 : Europa 2020
Probabilmente sarà qualcosa di più profondo
dell’HC, simile per incisività alla riforma Mac
Sharry o a quella Fischler
Le riforme Pac dal 1992 ad oggi Sostegno agricolo UE (milioni di €) a carico dei
consumatori e dei contribuenti (%)
Fonte: elaborazione su dati OECD (PSE/CSE database)
-
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
120.000
140.000
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
Sostegno agricolo dai contribuenti % dai consumatori %
Le riforme Pac dal 1992 ad oggi Bilancio UE e peso del settore agricolo (milioni di €)
Fonte: Commissione Europea
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20.000
40.000
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120.000
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160.000
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
Agricoltura Totale Inc. % Agricoltura
L’ennesima riforma della PAC ?
Lo spostamento del costo della PAC dai
consumatori (prezzi garantiti) ai contribuenti
(aiuti diretti e sviluppo rurale) e la progressiva
riduzione della % del bilancio UE per le politiche
agricole facevano temere un «abbandono» della
PAC (finisce nel 2013!!) oppure un suo drastico
ridimensionamento.
Le proposte contenute nel Com 672 predisposto
dal Commissario Dacian Ciolos sono, comunque,
una buona notizia.
La PAC durerà almeno fino al 2020. Ma come?
La Comunicazione - Perché una riforma?
Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale
Secondo il documento: «La PAC è chiamata ad affrontare una serie di
sfide che costringono l'UE a fare scelte strategiche per il futuro a
lungo termine del settore agricolo e delle zone rurali»
Da qui «la necessità che la futura PAC continui ad essere una politica
comune forte, imperniata su due pilastri»
Il documento identifica tre obiettivi strategici:
a) Preservare il potenziale di produzione alimentare dell'UE
secondo criteri di sostenibilità, al fine di garantire la sicurezza
dell'approvvigionamento alimentare a lungo termine per i cittadini
europei e contribuire a soddisfare la domanda mondiale di prodotti
alimentari, che secondo le stime della FAO dovrebbe subire un
incremento del 70% da qui al 2050.
b) Sostenere le comunità agricole, che forniscono ai cittadini euro-
pei una grande varietà di derrate alimentari di pregio e qualità,
con una gestione attiva del territorio e delle risorse naturali.
c) Preservare la vitalità delle comunità rurali, per le quali
l'agricoltura costituisce un'attività economica importante in grado
di creare occupazione locale.
I motivi della riforma in dettaglio
Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale
Affrontare le preoccupazioni in materia di sicurezza dell’approvvi-
gionamento alimentare, a livello sia UE sia mondiale
Migliorare la gestione sostenibile delle risorse naturali
Far fronte alle pressioni esercitate dai cambiamenti climatici
sull’attività agricola
Rafforzare la competitività, in presenza di maggiore
globalizzazione e più marcata variabilità attesa dei prezzi,
mantenendo la produzione agricola in tutta l’UE
Valorizzare la diversità delle strutture e dei sistemi produttivi
dell’UE, preservandone il ruolo sociale, territoriale e strutturante
Rafforzare la coesione territoriale e sociale nelle zone rurali,
promuovendo l’occupazione e la diversificazione
Ripartire il sostegno della PAC in modo più equo e bilanciato tra
Stati membri e tra agricoltori in attività
Semplificare l’attuazione della PAC, riducendo gli oneri
amministrativi per i beneficiari dei fondi
Gli obiettivi della riforma
Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale
1) Produzione alimentare efficiente a. Contribuire al reddito agricolo e limitarne le fluttuazioni
b. Migliorare la competitività del settore agricolo, aumentando
la percentuale di valore nella filiera alimentare
c. Compensare le difficoltà di produzione delle regioni che
presentano specifici vincoli naturali
2) Gestione sostenibile risorse naturali a. Garantire pratiche di produzione sostenibili e una maggiore
offerta di beni pubblici ambientali, oggi non remunerati
b. Favorire una crescita verde attraverso l'innovazione
c. Interventi di mitigazione e adattamento al cambiamento
climatico
3) Sviluppo territoriale equilibrato a. Sostenere l'occupazione rurale
b. Migliorare l'economia rurale e promuovere la diversificazione
c. Favorire la diversità strutturale dei sistemi agricoli
Gli strumenti della PAC 2020
- Efficacia dei meccanismi
di attuazione
- Coerenza tra politiche
- Revisione della
ripartizione del sostegno
tra SM
- Pacchetto di strumenti
per la gestione del rischio
- Politica qualità rafforzata
e semplificata
I pilastro II pilastro
Pagamenti diretti
rivisti Misure di mercato
semplificate
- Più “verdi”
- Più equamente
ripartiti tra paesi
e agricoltori
- Soggetti a tetti
aziendali
- Riservati agli
agricoltori in attività
- Con una
condizionalità
semplificata
- Regime speciale per
piccoli agricoltori
- Razionalizzare e
semplificare gli
strumenti
vigenti (rete di
sicurezza)
- Politica della
qualità riveduta
- Miglioramento
della filiera
alimentare
Competitività,
innovazione,
cambiamento
climatico,
ambiente
I pagamenti diretti: finalità e modalità
Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale
Finalità: Ridistribuzione, riformulazione e
migliore orientamento del sostegno
Redistribuzione basata su criteri economici e
criteri ambientali agli «agricoltori attivi» - Sostegno del reddito di base Pagamento diretto disaccoppiato di base, uniforme tra gli agricoltori
della regione o Stato Membro, soggetto alla condizionalità, soggetto a
tetti per azienda (tenuto conto dell’intensità di lavoro)
- Componente “ecologica” Obbligatoria, a sostegno di misure ambientali semplici, non contrattuali e
annuali, che vadano al di là della condizionalità
- Sostegno aggiuntivo per zone svantaggiate Pagamento per superficie, aggiuntivo al reddito, integrativo del sostegno
erogato nel secondo pilastro
- Aiuto accoppiato facoltativo per problemi specifici di alcune regioni su superficie, rese o capi
I pagamenti diretti: finalità e modalità
Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale
Si potrebbe immaginare una soluzione di questo tipo:
Le misure di mercato
Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale
Finalità: razionalizzare e semplificare gli strumenti
- Intervento come rete di sicurezza in caso di crisi di
prezzo e turbative di mercato
Estendere i periodi di intervento
Ricorso a clausole di salvaguardia
Ammasso privato
- Proposte per una Politica di qualità riveduta
- Migliorare il funzionamento delle filiere alimentari Squilibrio del potere negoziale degli attori della filiera
Regolare le relazioni contrattuali
Ristrutturare e consolidare il settore agricolo
Funzionamento dei mercati dei derivati sulle materie prime
Dal progetto alle proposte
Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale
Punti rilevanti della negoziazione:
• Redistribuzione aiuti diretti tra SM;
• Regionalizzazione aiuti diretti negli SM;
• Nuove politiche di mercato;
• Misure sviluppo rurale e cambiamento
climatico
Rispetto ai primi due punti, si pone il problema di
una più equa distribuzione dell’ammontare di
risorse tra Paesi, aree e singoli beneficiari.
A seconda dei criteri che si individueranno per
riallocare le risorse dei pagamenti diretti si
potranno verificare ampi scostamenti dalla
situazione attuale.
Dal progetto alle proposte
Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale
I passaggi che ci attendono sono i seguenti:
Definizione del budget PAC 2014-2020
Suddivisione del budget tra I e II pilastro
Redistribuzione tra i 27 stati membri
Redistribuzione tra regioni italiane
Regionalizzazione obbligatoria degli aiuti
I punti di incertezza sono ancora molti
Vediamo quali sono le variabili in gioco
I pagamenti diretti per superficie agricola
Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale
Lavoro svolto da INEA in collaborazione con il Mipaaf: se si
rapportano i massimali dei pagamenti diretti per Paese alla
superficie agricola che ha generato i diritti all’aiuto, il valore medio
comunitario sarebbe pari a poco meno di 300 euro/ha (296,2) e
l’Italia si collocherebbe al di sopra di tale valore (433,7 euro).
I pagamenti diretti rispetto alla PLV agricola
Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale
Tuttavia, se si tiene conto di altri criteri distributivi delle risorse, la
situazione si modifica notevolmente a vantaggio del nostro Paese.
La PLV è un parametro di grande interesse per la distribuzione dei
pagamenti diretti, perché sintetizza molti criteri “oggettivi”
(specializzazione, forza lavoro, strutture, ecc.).
L’Italia contribuisce in modo rilevante alla PLV europea (12,7%), ma
l’importo medio degli aiuti per 1.000 euro di PLV vede il nostro Paese
molto al di sotto (76,7%) rispetto al dato medio europeo (123 euro)
Il problema della parità di potere di acquisto
Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale
E’ stata posta l’attenzione sul fatto che il potere di
acquisto tra i 27 Stati membri è molto diverso tra Paese
e Paese.
In pratica, 100 euro medi di aiuto al settore agricolo
corrispondono ad entità molto diverse a seconda se
questi 100 euro vengono dati ad un agricoltore tedesco,
ad uno italiano o ad uno polacco o bulgaro, dati i
diversi livelli di potere di acquisto tra i tre Paesi.
Applicando questo criterio della parità di potere di
acquisto, si ottengono dei dati molto diversi da quelli di
partenza.
I pagamenti per superficie e per PLV corretti
con la PPP
Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale
Un “flat rate” medio europeo di 296,2 € per ettaro è
pari a 320,9 € in Italia, a 379,9 nel Regno Unito, e solo
a 121,7 euro in Bulgaria o a 142,8 euro in Romania. Quindi, per avere un “flat rate” per ettaro rispondente alla PPP in
Italia bisognerebbe scendere da 433,6 a 320,9 €, e non a 296,2 €.
Seguendo lo stesso ragionamento, con la PLV in PPP in Italia
bisognerebbe portare l’aiuto medio da 94,8 per 1.000 € di PLV a
133,9 € (e non a 123,6 €).
I massimali secondo “criteri oggettivi”
Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale
Un altro modo per agire sulla distribuzione delle
risorse è rivedere i massimali individuando “criteri
oggettivi” che tengano contro della potenzialità di
produzione da parte dell’agricoltura di beni pubblici.
Come esempio, INEA ha utilizzato 4 criteri con pesi diversi:
1) Superficie ammissibile;
2) PLV;
3) Popolazione rurale;
4) Aree Natura 2000.
In realtà, il massimale italiano ricalcolato in questo modo risulta
sempre in linea con quello attuale, mentre altri Paesi (Francia,
Regno Unito, Danimarca, Grecia,…) vedono il proprio massimale
ridursi in modo più netto.
Possibili applicazioni di «criteri oggettivi»
Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale
La situazione attuale degli aiuti PAC
Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale
Trasferimenti della PAC in Italia e Lombardia, 2007-2009
Fonte: elaborazione su banca dati spesa pubblica in Agricoltura - INEA, 2010
Lombardia 453,8 (12,2%)
Lombardia 572,0 (13,0%)
Lombardia 710,5 (9,8%)
Lombardia 56,4 (7,5%)
Lombardia 82,1 (7,3%)
La redistribuzione dei pagamenti diretti a
livello regionale: quali criteri?
Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale
Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale
MeuroPeso su
ItaliaVar. %
Statu quo 572,0 12,8
SAU 355,5 8,1 -37,9%
PLV (PPB) 610,0 13,9 6,6%
Area Natura 2000 263,3 6,0 -54,0%
Lavoro (ULA) 412,5 9,4 -27,9%
40-20-20-20 406,7 9,3 -28,9%
40-40-10-10 462,1 10,5 -19,2%
30-30-20-20 432,6 9,9 -24,4%
Possibili conseguenze in Lombardia
• Per la Lombardia si profila una potenziale perdita di
massimale tra il 20 ed il 30%.
• L’unica possibilità è l’impiego di correttivi nel riparto
nazionale alleandosi con altre regioni penalizzate
(Piemonte, Veneto, Umbria, Puglia, Calabria)
Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale
La situazione attuale (2010) in Lombardia
Il PUA è erogato a circa 35.000 aziende (60% del totale), con
una SAU pari al 90% del totale e con 3/4 di ha con titoli.
Il PUA medio/ha è 661 € al lordo della modulazione; solo la
regionalizzazione lo farà scendere a 489 € (senza tagli)
PUA 2010 Totale
con
premi
senza
premiTotale
con
premi
senza
premiTotale
Aziende 58.932 34.886 24.046
SAU (ha) 957.427 24,72 3,96 16,25 862.228 95.198
Sup.selezionata (ha) 709.147 20,33 0,00 709.147
Reddito lordo (€) 2.850.217.978 70.960 15.583 48.365 2.871 3.936 2.977
Valore titoli Superficie 421.070.339 12.070 0 7.145 594
Titoli condiz. particolari 14.861.196 426
Pag.accoppiati 47.523.742 1.362 67
Modulazione -30.549.672 -876
Totale pagamenti 452.905.605 12.982 0 7.685 661 0 473
% Pagamenti/reddito 15,9% 18,3% 15,9% 23,0% 15,9%
Titoli superficie 2013 468.594.081 13.432 7.951 543 489
Per azienda Per ettaro
Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale
L’attuale distribuzione degli aiuti
Derivando da una base storica (settori ed aree), la
distribuzione degli aiuti in Lombardia è fortemente
concentrata.
L’1% delle aziende (608) riceve oltre 100.000 euro di
PUA, il 73% del PUA va al 10% delle aziende.
Distribuzione delle aziende e degli aiuti per classe di pagamenti
% Aziende % SAU%Reddito
(RLS)
%
Pagamenti
< 1000 15,0% 3,5% 2,2% 0,9%
1000-5000 19,4% 12,9% 9,1% 6,0%
5000-20000 14,6% 24,3% 20,4% 19,8%
20000-100000 9,2% 37,0% 41,1% 51,7%
> 100000 1,0% 12,4% 14,1% 21,7%
Senza pagamenti 40,8% 9,9% 13,1% 0,0%
LOMBARDIA 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale
L’attuale distribuzione degli aiuti
Oggi la distribuzione degli aiuti è sostanzialmente
analoga a quella del reddito.
Il 10% delle aziende concentra il 47% della SAU, il 70% dei
redditi e il 60% dei pagamenti.
Il 67% delle aziende riceve solo il 9% dei pagamenti.
Distribuzione delle aziende e degli aiuti per classe di reddito
% Aziende % SAU%Reddito
(RLS)
%
Pagamenti
< 4800 € 42,0% 5,0% 1,4% 2,0%
4800-19200 € 24,9% 11,6% 5,2% 6,9%
19.200-48.000 € 12,9% 14,8% 8,0% 11,0%
48000-120000 € 9,6% 21,5% 15,0% 20,0%
> 120000 € 10,6% 47,1% 70,5% 60,0%
LOMBARDIA 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale
L’attuale distribuzione degli aiuti
Vi è anche un forte squilibrio tra montagna e collina da
un lato (43% delle aziende, 25% della Sau e 8% di aiuti) e
pianura dall’altro (92% dei pagamenti).
Distribuzione delle aziende e degli aiuti per fascia altimetrica
% Aziende % SAU%Reddito
(RLS)
%
Pagamenti
Montagna 21,4% 16,1% 5,2% 3,2%
Collina 21,8% 8,7% 10,0% 4,9%
Pianura 56,8% 75,2% 84,9% 91,9%
LOMBARDIA 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Proviamo adesso a fare una simulazione delle variazioni
nella distribuzione degli aiuti tra aziende, ipotizzando un
PUA medio (al lordo modulazione) di 489 euro/ha.
Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale
Effetti regionalizzazione «flat rate»
Per zone altimetriche un pagamento uguale per tutti
porterebbe a una significativa redistribuzione del
sostegno, dalla pianura alle aree collinari e montane.
Mentre la variazione dei premi sarebbe rilevante, la
variazione del reddito sarebbe modesta in pianura (-3%)
e significativa in montagna (+40%).
Effetti della regionalizzazione degli aiuti per fascia altimetrica
Reddito
(RLS) / ha
Pagamenti
/ha SAU
% Premi/
Reddito
Variazione
% premi
Nuovo
reddito /
ha
Variazione
% reddito
Nuova %
premi/
reddito
Montagna 961 98 10,2% 400,0% 1.352 40,7% 36,2%
Collina 3.415 274 8,0% 78,8% 3.631 6,3% 13,5%
Pianura 3.357 598 17,8% -18,2% 3.249 -3,2% 15,1%
LOMBARDIA 2.977 489 16,4% 0,0% 2.977 0,0% 16,4%
Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale
Effetti regionalizzazione «flat rate»
La penalizzazione sarebbe rilevante per le aziende che
oggi hanno maggiori pagamenti e andrebbe a beneficio di
quelle oggi meno o non sostenute.
Effetti della regionalizzazione degli aiuti per classi di pagamento 2010
Reddito
(RLS) / ha
Pagamenti
/ha SAU
% Premi/
Reddito
Variazione
% premi
Nuovo
reddito /
ha
Variazione
% reddito
Nuova %
premi/
reddito
< 1000 1.907 126 6,6% 288,0% 2.270 19,1% 21,6%
1000-5000 2.099 228 10,9% 114,4% 2.360 12,4% 20,7%
5000-20000 2.502 398 15,9% 22,9% 2.593 3,7% 18,9%
20000-100000 3.304 683 20,7% -28,4% 3.110 -5,9% 15,7%
> 100000 3.376 856 25,3% -42,8% 3.010 -10,9% 16,3%
Senza pagamenti 3.936 0 0,0% n.s. 4.425 12,4% 11,1%
LOMBARDIA 2.977 489 16,4% 0,0% 2.977 0,0% 16,4%
Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale
Effetti regionalizzazione «flat rate»
Ovviamente vi sarebbe uno spostamento dei premi verso
settori meno sostenuti in passato a scapito di quelli più
diffusi in Lombardia (cereali e bovini).
Effetti della regionalizzazione degli aiuti per orientamento produttivo
Reddito
(RLS) / ha
Pagamenti
/ha SAU
% Premi/
Reddito
Variazione
% premi
Nuovo
reddito /
ha
Variazione
% reddito
Nuova %
premi/
reddito
Cereali 1.358 553 40,7% -11,5% 1.295 -4,7% 37,8%
Seminativi diversi 1.435 386 26,9% 27,0% 1.538 7,2% 31,8%
Ortofloricoltura 18.400 167 0,9% 192,7% 18.722 1,8% 2,6%
Viticoltura 2.809 43 1,5% 1031,9% 3.255 15,9% 15,0%
Frutticoltura 3.960 107 2,7% 355,4% 4.342 9,6% 11,3%
Olivicoltura 1.625 138 8,5% 255,8% 1.976 21,7% 24,8%
Arboree miste 11.697 99 0,9% 392,0% 12.087 3,3% 4,0%
Bovini da latte 4.681 622 13,3% -21,4% 4.548 -2,8% 10,8%
Bovini da carne 1.694 677 40,0% -27,7% 1.506 -11,1% 32,5%
Bovini misti 1.520 362 23,8% 35,3% 1.648 8,4% 29,7%
Altri erbivori 591 81 13,8% 501,8% 999 69,1% 49,0%
Granivori 9.074 386 4,3% 26,9% 9.178 1,1% 5,3%
Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale
Effetti regionalizzazione «flat rate»
I premi andrebbero a compensare maggiormente le
aziende meno efficienti (per condizioni naturali ma
anche per scelte produttive) ed a penalizzare
(relativamente) le aziende più gradi e più efficienti
(variazione premi -22% ma variazione reddito -3%)
Distribuzione delle aziende e degli aiuti per classe di reddito
Reddito
(RLS) / ha
Pagamenti
/ha SAU
% Premi/
Reddito
Variazione
% premi
Nuovo
reddito /
ha
Variazione
% reddito
Nuova %
premi/
reddito
< 4800 € 833 186 22,3% 163,6% 1.137 36,5% 43,1%
4800-19200 € 1.333 283 21,2% 73,0% 1.540 15,5% 31,8%
19.200-48.000 € 1.603 362 22,6% 35,2% 1.731 7,9% 28,3%
48000-120000 € 2.071 459 22,2% 6,6% 2.101 1,5% 23,3%
> 120000 € 4.457 627 14,1% -21,9% 4.319 -3,1% 11,3%
LOMBARDIA 2.977 489 16,4% 0,0% 2.977 0,0% 16,4%