PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Lezione 13

Sovranità e apparati • Sovranità e indirizzo politico

– Apparati strumentali / Forme puntuali di potere

• Pubblica Amministrazione in senso sogg. (PA)– Complesso di apparati

• Pubblica Amministrazione in senso oggettivo– Funzione o attività amministrativa

• Nello Stato liberale– Ministeri

• Frammentazione del potere – Pubbliche Amministrazioni

• Apparati serventi – Le PA non dispongono dei fini della propria attività

Diritto amministrativo (1)• Insieme delle norme sulle Pubbliche

Amministrazioni – Inizialmente di derivazione esclusivamente

statale– oggi pluralità di livelli (statale, regionale,

locale e sovrastatale)

• Diritto speciale – eccezione ai principi del diritto comune ai

soggetti privati– Garanzia della specialità / giurisdizione

speciale• giudice amministrativo (Consiglio di Stato e TAR)

Diritto amministrativo (2)• Attenuazione della specialità

– cresce l’area dei casi in cui alle PA si applica il diritto comune

– cresce la competenza amministrativa del giudice ordinario

– crescono gli strumenti ordinari del giudice amministrativo

• Ordinamenti statali evoluti in due direzioni– sistema di civil law, o a diritto amministrativo– sistema di common law

• Evoluzione recente– circolazione dei modelli / convergenza dei sistemi– crescente influenza del diritto sovranazionale

Nozione di PA• Quando una amministrazione è “Pubblica”?• Diritto interno, criterio nominalistico

– solo le amministrazioni dichiarate tali dalla legge

• Giurisprudenza: criteri di “pubblicità” – controllo; interessi generali; finanziamento pubblico.

• Diritto comunitario / Corte di giustizia • “Organismo di diritto pubblico”

– personalità giuridica– fini di interesse generale, non industriali o

commerciali – subordinazione a Stato, enti locali, altri org. dir. pubbl.

Principi costituzionali• Formali di derivazione liberaldemocratica.

– legalità e riserva di legge (art. 97, 117)– apparati serventi (art. 95)– buon andamento e imparzialità (art. 97, c. 1) – accesso al pubblico impiego / concorso (art. 97, c. 3)– funzionari al servizio esclusivo della Nazione (art. 98)

• Costituzione materiale – principio autonomistico / diritto comunitario – ragionevolezza, trasparenza, proporzionalità,

affidamento – Costituzione finanziaria – principio di produttività / separazione tra

amministrazione e politica

Struttura• Per Ministeri / amministrazione diretta

– centrale / periferica gerarchia

• Per enti pubblici / amministrazione indiretta– nomina, direzione, coordinamento e controllo – Modelli replicati in Regioni ed Enti locali

• Nuovi modelli / Autorità indipendenti – moneta, mercato, telecomunicazioni … – decisioni tecniche e neutrali – Governo non ha poteri di nomina / ingerenza

Ministeri• L. 59/97 - fonti organizzative

– legge ordinaria (numero Ministeri e principi organizzativi)– regolamenti governativi (Direttori generali, organici)– decreti ministeriali (uffici dirigenziali non generali)– atti di organizzazione (Dirigenza, poteri privato datore di

lavoro)

• L. 300/1999 modelli organizzativi– per Dipartimenti / per Direzioni generali– Aziende autonome / decentramento tecnico funzionale – Agenzie pubbliche, ad alta specializzazione tecnica

• Divisione tra amministraz. Dirigenti …• … e politica Ministro

– direttive generali annuali (obiettivi, priorità, budget) – attuazione dei documenti di finanza pubblica

Organizzazione periferica• Prefetto - organo a competenza generale

– rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie

• modello francese / tutte le funzioni• Italia / strutture specializzate

– Soprintendenze, Provveditorati agli studi …

• Devolution regionalizzazione – non riguarda le Prefetture

• Sindaco come Ufficiale di Governo– Stato civile, pubblica sicurezza – Dipendenza gerarchica

Enti pubblici• Gestione della spesa pubblica corpi separati /

enti pubblici strumentali – personalità giuridica / schermo tra Stato e mercato

• Sistema tipicamente italiano– sprechi, finanziamenti occulti e collusione coi partiti – Gestione krisismanagement

• Teoria della soppressione degli enti inutili …– … e vendita di enti “utili” per risanare la finanza

pubblica

• Riordino e privatizzazione: inizia anni ’90 …– … e procede a rilento (d.lgs. 415/1999)

Pubblico impiego• Dal d.lgs. 29/93 al TU (d.lgs. 165/2001)

– privatizzazione del rapporto, stesse regole dei privati – giurisdizione ordinaria del lavoro– in passato: giurisdizione esclusiva del giudice

amministrativo.• Disciplina del rapporto di lavoro

– contrattazione collettiva sindacati / ARAN • Organizzazione degli uffici

– legge, regolamenti, atti organizzativi interni • Dirigenza amministrativa

– Dirigenti generali spoil system (art. 19, d.lgs. 165/2001)

– Dirigenti concorso pubblico

Funzione amministrativa (1)

• Legge apparato interesse pubblico funzione attività amministrativa

• Distribuzione delle funzioni

– competenza amministrativa

• per materia

• per territorio

• per grado di gerarchia

Funzione amministrativa (2)

• Attività amministrativa – atti amministrativi o forme contrattuali – carattere concreto– fini obbligati– Mezzi: vincolata / discrezionale

• Discrezionalità amministrativa / limiti• Ponderazione tra interessi

– interesse pubblico concreto / equilibrio degli interessi– logica, imparzialità, proporzionalità e ragionevolezza – procedimento amministrativo

Procedimento amministrativo

• Garanzia (controllo del potere)• Schema procedimentale Fasi

– Iniziativa Istruttoria Decisione Integrazione dell’efficacia (Controlli / Comunicazione)

• Trasparenza e semplificazione– Responsabile / Termine predefinito– Conferenze di servizi– Diritti degli interessati

Atto e provvedimento

• Atti interni / Atti decisionali• Provvedimenti amministrativi

– Legittimità– Annullamento (GA) / Disapplicazione (AGO)– Responsabilità dell’amministrazione

• Vizi del provvedimento– Nullità (incompetenza assoluta)– Annullabilità (incompetenza relativa,

violazione di legge, eccesso di potere)

Attività contrattuale

• Provvedimento autoritatività

• Contratto parità giuridica tra le parti

• La PA ha capacità contrattuale generale– L. 241/90

• Scelta tra provvedimento e contratto– Determinazione a contrattare– Criteri (buon andamento, imparzialità …)– Diritto comunitario / evidenza pubblica

Servizi pubblici

• Attività materiali non autoritative• Dal Monopolio funzione di welfare …• … all’apertura al mercato (Regole UE)

– Privatizzazione / liberalizzazione / sistemi misti

• Servizi imprenditoriali– Concessione mediante gara europea

• Servizi socioculturali– Affidamento “in house” (società miste /

Aziende / Istituzioni)

Modernizzazione amministrativa

• Costituzione materiale• Stato amministrativo interventista

– Espansione / iper-regolazione

• Crisi fiscale Finanza pubblica PIL– Produttività e crescita– Risanamento, privatizzazioni, deregulation

• Produttività della PA– Federalismo e riforme amministrative– Qualità dei servizi