PROYECTO DE USAID PARA LA

GESTIÓN DE LAS FINANZAS

PÚBLICAS

PROPUESTA DE REFORMA FUNCIONAL Y ADMINISTRATIVA DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE ADUANAS DE EL SALVADOR

Febrero 2018

La elaboración de este documento fue posible gracias al apoyo del pueblo de los Estados Unidos a través de la Agencia de los

Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). El contenido de este documento es solamente responsabilidad de

DAI Global, LLC y no refleja necesariamente los puntos de vista de USAID o del Gobierno de Estados Unidos.

PROYECTO DE USAID PARA LA GESTIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

PROPUESTA DE REFORMA FUNCIONAL Y ADMINISTRATIVA DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE ADUANAS DE EL SALVADOR

Nombre del Proyecto Proyecto de USAID para la Gestión de las Finanzas Públicas

Oficina Responsable de USAID Oficina de Crecimiento Económico USAID/El Salvador

Número de Contrato AID-519-C-17-00002 ICA No. 1003107-IC-18-29408-00

Contratista DAI Global, LLC

Autor Diego Rengifo García

Consultor en Aduanas

Fecha de Publicación Febrero, 2018

Los puntos de vista expresados por el autor de esta publicación no reflejan necesariamente los puntos de vista de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional o del Gobierno de los Estados Unidos.

TABLA DE CONTENIDO

Antecedentes …………………………………………………………………………………………………… 1

Introducción ……………………………………………………………………………………………………. 1

Reuniones ……………………………………………………………………………………………. 1

Visitas …………………………………………………………………………………………………… 1 -2

Otras reuniones ……………………………………………………………………………………… 2

Panorama actual de la DGA ………………………………………………………………………………… 2

Porque la DGA debe realizar la reforma administrativa y funcional ……………………… 2 - 4

Operativizar, desconcentrar y delegar ……………………………………………………… 4 - 5

Fortalecer la institucionalidad y la política de transparencia …………………… 5

Coordinación interinstitucional ……………………………………………………… 5

Coordinación institucional …………………………………………………………… 5 - 6

Defensoría del usuario aduanero …………………………………………………… 6 - 7

Centro unificado de servicios …………………………………………………………... 7

La estructura orgánica a nivel de unidades y la nueva propuesta …………………………… 7 - 8

Unidad de supervisión y control ………………………………………………………………… 8

Unidad de comunicaciones ………………………………………………………………………… 8 - 9

Comunicaciones externas ………………………………………………………………... 9

Comunicaciones internas ………………………………………………………………. 9

Unidad de lucha contra el contrabando y la defraudación …………………………… 9

Unidad de la planificación y gestión de la calidad ………………………………………. 10

Unidad de facilitación al comercio …………………………………………………………… 10 - 11

Segmentación de usuarios y prioridad a la figura del OEA …………………………………… 11 - 13

Capacitación ……………………………………………………………………………………………………… 13 - 14

Administración de la coyuntura …………………………………………………………………………… 14 - 15

Recomendaciones generales de la propuesta en las divisiones ………………………………. 15

División de gestión técnica ………………………………………………………………………. 15 - 16

División de gestión de operaciones aduaneras …………………………………………. 16

División de gestión de tecnologías de la información y las comunicaciones … 16

División de gestión administrativa …………………………………………………………… 16

División de gestión de fiscalización …………………………………………………………. 16 - 17

División de gestión de liquidación …………………………………………………………… 17

División de gestión jurídica ……………………………………………………………………. 17 - 18

División de gestión de servicios aduaneros ……………………………………………… 18

División de gestión de inteligencia aduanera ……………………………………………. 19

Administraciones aduaneras ……………………………………………………………………………… 19

Propuesta de organigrama de la DGA …………………………………………………………………. 20

Propuesta de organigrama de las administraciones aduaneras ……………………………. 21

Recomendaciones generales ………………………………………………………………………………. 22 - 23

Anexos ………………………………………………………………………………………………………………. 23 - 27

1

ANTECEDENTES

El presente informe se realiza con base en los términos de referencia del proyecto de USAID

para la Gestión de las Finanzas Públicas de la República de El Salvador, el cual tiene como

objetivo, entre otros:

“Desarrollar una propuesta de reforma administrativa y funcional de la Dirección

General de Aduanas, para la implementación de un nuevo modelo de facilitación

aduanera, un nuevo código aduanero y un sistema moderno de información para

mejorar la recaudación y aumentar el comercio transfronterizo”.

Con base en lo anterior, en esta visita se realizó un análisis del marco legal que regula la

organización administrativa de la Dirección General de Aduanas (DGA) y las funciones de las

áreas que la componen, además de visitas de campo y una serie de reuniones.

INTRODUCCIÓN

La metodología utilizada para realizar el citado análisis partió del análisis de la Ley Orgánica

de la Dirección General de Aduanas, emitida mediante decreto legislativo No. 903 de

diciembre de 2005, además de tener en cuenta la estructura del Ministerio de Hacienda.

Con el objetivo de desarrollar el trabajo, se realizaron reuniones y visitas, a saber:

REUNIONES

• Director General de Aduanas

• Unidad de Atención al Usuario

• Unidad de Planificación y Gestión de la Calidad

• Unidad de Gestión de Riesgos

• División Técnica

• División de Operaciones

• División de Tecnología de Información y Comunicaciones

• División de Fiscalización

• División Jurídica

• Departamento de subastas

VISITAS

2

• El Amatillo, en límites con Honduras

• La Hachadura, en límites con Guatemala

• El puerto marítimo de Acajutla

• La Aduana intermedia de Metalio

OTRAS REUNIONES

• Director de la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones de la

Dirección General de Impuestos - DGI

• Jefe del Departamento, Centro de tramites de importaciones y exportaciones - CIEX

del Banco Central Reserva de El Salvador

• Asesora Despacho Viceministra de Economía, Ministerio de Economía de El Salvador

El día 22 de enero se realizó la presentación de la propuesta de la nueva estructura

de la DGA, en la que participaron el Señor Viceministro de Ingresos, el Director

General de la Aduana, el Subdirector de las Aduana, la Jefa de Planificación

Institucional y el Director de Política Económica y fiscal, ambos del Ministerio de

Hacienda.

PANORAMA ACTUAL DE LA DGA

La Dirección General de Aduanas hace grandes esfuerzos para atender y controlar la

operación aduanera, sin embargo, muchos de ellos – los esfuerzos - se pierden porque

evidenciamos no hay una verdadera coordinación institucional e interinstitucional, razón

suficiente para que la aduana asuma el gran reto de reorganizarse y estructurar la entidad

por procesos, de manera que pueda cumplir de manera eficiente, trasparente y eficaz su rol,

tal y como se demanda de una aduana moderna.

PORQUE LA DGA DEBE REALIZAR LA REFORMA ADMINISTRATIVA Y

FUNCIONAL

Inicialmente es importante mencionar que serán tenidas en cuenta para efecto de esta

propuesta: el Acuerdo de Facilitación al Comercio de la OMC, el convenio de Kioto revisado

de la Organización Mundial de Aduanas y la Declaración de Arusha revisada sobre buen

gobierno y ética en la aduana, del Consejo de Cooperación Aduanera, entre otros, además

3

como referente las estructuras de las aduanas de Bolivia, Costa Rica, Uruguay y Guatemala.

(ver anexo 1)

Estas estructuras de las administraciones revisadas, evidencian son robustas y complejas

aunque no por ello las mejores, seguramente pretenden atender de la mejor manera las

particularidades y necesidades de cada país, pero desde el punta de la simplicidad,

entendimiento y modernidad de sus aduanas, no son necesariamente son el comparable que

la Aduana de El Salvador necesita, razón suficiente para señalar que, serán los documentos

de la OMC y la OMA, los llamados a ser tenidos en cuenta para la formulación de la propuesta,

tal y como se señalo anteriormente.

Comencemos entonces por señalar que una aduana moderna debe cumplir 4 funciones

básicas, veamos:

• Controlar, en este aspecto es necesario fortalecer el control posterior o de auditoria,

sobre el previo o simultáneo, razón por la cual se propone segmentar los auxiliares

de la función pública aduanera e individualizar a los usuarios de confianza y dar un

tratamiento diferenciado, entendiendo que no se puede tratar de la misma manera a

los operadores de comercio exterior.

• Facilitar, la aduana tiene que simplificar las operaciones tanto como le sea posible y

lograr el justo equilibrio con la labor de control. Cuando las operaciones son

complejas, llenas de trámites y no se asume la tarea de hacerlas más sencillas, se

podría estar fomentando la informalidad, el contrabando, la evasión, etc.

• Cobrar, las administraciones aduaneras deben contribuir con los ingresos públicos

de la nación y buscar que todos los auxiliares de la función pública aduanera no

paguen menos de lo que por ley corresponde en materia de derechos e impuestos a

la importación y demás obligaciones, según corresponda.

• Producir cifras estadísticas, es la función más estructural y necesaria que debe

cumplir una aduana moderna; con los datos procesados, bien administrados y

analizados, se deberá gerenciar la aduana de manera eficiente, porque con esos datos

bien analizados, se podrá controlar, facilitar y cobrar, tal y como es el propósito que

se incorpora en esta propuesta de modernización y que justifica el cambio.

El Acuerdo de Facilitación al Comercio, obligatorio para todos los países que hacen parte de

él, desde el 22 de febrero de 2017, propone varias practicas recomendadas y que han sido

recogidas por las aduanas que a ella pertenecen, no solo en relación con la metodología del

4

trabajo público-privado para la adopción de medidas1 también para generar una agenda

permanente en la búsqueda de construir “LA ADUANA QUE QUEREMOS”, teniendo como

referente indicadores de eficacia y eficiencia en las operaciones y el servicio que se presta.

El otro aspecto importante sobre el que se construye la propuesta tiene que ver con la

transparencia que incorpora no solo los postulados de este citado Acuerdo de Facilitación,

también la declaración del Consejo de Cooperación Aduanera sobre buen gobierno y ética en

aduanas, que además de referirse a la transparencia, automatización, reforma y

modernización, también aborda el relacionamiento con el sector privado2.

Para el mejor entendimiento y análisis de la formulación de la estructura, se han definido

unas acciones estratégicas que además de justificarla, fijan los lineamientos generales y de

política que deben ser implementados de manera ordenada para que la estructura moderna

que se propone permita los mejores resultados, porque nada ganamos con plantear un

cambio si no hay una forma gradual, metódica y organizada de desarrollarla.

No menos importante que lo anterior, es la implementación del modelo, dentro de un

concepto de gestión del riesgo y de segmentación de usuarios, teniendo claro que ninguna

aduana en el mundo puede controlar el 100% de las operaciones ni los usuarios, razón por

la cual deberá identificarse a los auxiliares de la función pública aduanera de confianza entre

los criterios de bajo riesgo, mediano riesgo o alto riesgo, según los parámetros establecidos,

no solo con la información aduanera sino con otros datos relevantes de otras entidades que

resulten útiles para el efecto, especialmente de la Dirección General de Impuestos, de la

Ventanilla Única de Comercio Exterior, Policía Nacional, etc.

OPERATIVIZAR, DESCONCENTRAR Y DELEGAR

1 “Artículo 2: OPORTUNIDAD DE FORMULAR OBSERVACIONES, INFORMACIÓN ANTRES DE LA ENTRADA EN VIGOR Y

CONSULTAS. 1. Oportunidad de formular observaciones e información antes de la entrada en vigor 1.1 Cada miembro ofrecerá, en la medida en que sea factible y de manera compatible con su derecho interno y su sistema jurídico, oportunidades y un plazo adecuado para los comerciantes y otras partes interesadas formulen observaciones sobre las propuestas de introducción o modificación de leyes y reglamentos de aplicación general relativos al movimiento, levante y el despacho de mercancías, incluidas las mercancías en tránsito.” 2 “10. Relación con el sector privado. Las administraciones aduaneras deben promover una relación abierta, transparente y productiva con el sector privado. Los grupos de usuarios deben ser alentados a aceptar un nivel adecuado de responsabilidad con relación al problema y para la identificación e implementación de soluciones prácticas. El establecimiento de memorandos de entendimiento entre las instituciones de aduanas y el sector privado puede ser útil en este aspecto. Del mismo modo, el desarrollo de códigos de conducta para el sector privado, que claramente establezca normas de comportamiento profesional, puede ser útil. Las penalizaciones asociadas con comprometerse en comportamiento corrupto deben ser suficientes para disuadir a los grupos de usuarios a pagar propinas o cuotas de facilitación para obtener tratamiento preferencial.”

5

Esta primera estrategia busca que el Director General no asuma de manera directa labores operativas si no solo asuntos estratégicos y de política, contrario a lo que sucede hoy, y que sean las Jefaturas de División o a través de ellas o sus departamentos, las que tengan la competencia en temas tales como: (i) La unidad de modernización de infraestructura; (ii) La unidad técnica de monitoreo y vigilancia; (iii) La unidad de inspecciones no intrusivas; y, (iv) la unidad de atención al usuario. Debe ser claro que, estas funciones y todas las demás, son importantes para la entidad, pero que, en el concepto de una aduana moderna, debe existir la delegación de funciones para que no se concentre en una o en pocas personas o áreas, casos o temas, que demandan una pronta y oportuna respuesta. FORTALECER LA INSTITUCIONALIDAD Y POLITICA DE TRANPARENCIA Esta propuesta que se formula busca consolidar el rol de la aduana a que se refiere la

mencionada Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas, a través de dos estrategias:

a) Coordinación interinstitucional: Es claro que la DGA no puede estar sola, ni

actuar sola, ella – la aduana – hace parte de la estructura del Ministerio de

Hacienda y debe en consecuencia como dependencia especializada, garantizar el

cumplimiento de las leyes y reglamentos que regulan el tráfico internacional de

mercancías dentro del marco de sus competencias y de coordinación

interinstitucional para lo cual debe liderar o participar en:

• El control y facilitación conjunto de operaciones aduaneras y de comercio

exterior

• El fortalecimiento del relacionamiento con la Ventanilla Única de Comercio

Exterior – VUCE

• Ser enlace con organismos multilaterales y atención de los asuntos

internacionales, tales como: unión aduanera, aprovechamiento de

acuerdos comerciales, control coordinado en frontera, etc.

b) Coordinación institucional: Así como la coordinación interinstitucional es

importante, la interna lo es igual, razón por la cual, corresponderá al Director

General trabajar en ese propósito. Todo cambio institucional trae consigo un

componente de incertidumbre y debe ser asumida por la más alta jerarquía de la

entidad, para comunicar, para explicar el cambio, para señalar el propósito de la

modernización y lo que se busca, que, entre otras cosas, deberá:

6

• Hacer realidad el concepto de “LA DGA UNA SOLA ADUANA”

• Fortalecer el trabajo para la armonización de procedimientos y

unificación de criterios

• Analizar y redefinir, de ser necesario, los indicadores de gestión y la

planificación estratégica

• Organizar la DGA por procesos

• Realizar un ajuste gradual y programado del modelo

De la mano de estos dos grandes conceptos, es importante que la Aduana evalúe la creación

de la DEFENSORIA DEL USUARIO ADUANERO, figura que está prevista en otras

instituciones del estado, como por ejemplo la Dirección General de Impuestos – DGI y por

supuesto en varias de nuestras aduanas en Latinoamérica; Colombia tiene un buen modelo

y valdría la pena analizar esta experiencia para decidir sobre su conveniencia y adopción,

para lo cual parafraseo sus funciones y las ajusto teniendo en cuenta que allí la entidad

funciona para los temas tributarios y aduaneros.

Las funciones de la Defensoría del Usuario Aduanero se pueden estructurar, así:

a) Formular recomendaciones al Director General de la Aduana para asegurar una adecuada, justa y oportuna prestación del servicio.

b) Realizar seguimiento, a solicitud de los usuarios aduaneros, a los procesos de fiscalización, a fin de asegurar el cumplimiento del debido proceso.

c) Participar, si lo considera conveniente, como veedor en las reuniones donde se promuevan correcciones de declaraciones por parte de los usuarios, y velar porque una vez producida la respectiva corrección, las mismas sean respetadas por los funcionarios de la aduana.

d) Velar porque las actuaciones de las diferentes dependencias de la DGA se cumplan dentro del marco de los principios constitucionales de equidad y transparencia que rigen el ejercicio de la función pública.

e) Canalizar las inquietudes que tengan los usuarios sobre deficiencias de la adecuada prestación del servicio por parte de la DGA, realizar las verificaciones que sean del caso, formular las recomendaciones para superarlas y poner en conocimiento de las

7

autoridades y dependencias pertinentes sus conclusiones, con el fin de que se apliquen los correctivos y/o sanciones que resulten procedentes.

Acorde con los dos temas anteriormente señalados, la propuesta de estructura también

busca el fortalecimiento de la política de transparencia: “YO LE JUEGO LIMPIO A MI

ADUANA” que pretende un impacto interno, pero también vincular al sector privado con este

propósito.

La estrategia seria a través de la suscripción de acuerdos de transparencia y buenas prácticas

a trabajar con el sector privado, por sectores económicos, o por gremios, o también con

auxiliares de la función pública aduanera; estos acuerdos, pretenden trabajar la construcción

de confianza, en la búsqueda de “LA ADUANA QUE QUEREMOS”

Dentro de este propósito se incluye un tema que se considera es estratégico en el tema de

transparencia y tiene que ver con la información, desde el punto de vista del acceso,

disponibilidad y la manera de comunicar, en ese sentido los servicios de información son

importantes, luego lo que se propone es anticipar dentro de la estrategias, los CENTROS

UNIFICADOS DE SERVICIOS” en el que por supuesto la aduana y otras entidades de

gobierno estén presentes y atiendan en un solo lugar, trámites de aduanas y comercio

exterior; un buen ejemplo de lo que se pretende es lo que vemos en la aduana intermedia de

Santa Ana, el donde un usuario encuentra en un solo sitio las entidades con las que tiene que

gestionar un proceso de exportación, allí también se podrían integrar otros servicios para

dar mayor integralidad a este concepto de facilitación y simplificación de trámites en la

búsqueda de la transparencia.

Señalados estos temas que buscan incorporar el concepto de una aduana moderna, desde el

punto de vista de lineamientos de política, acorde con lo que demanda el sector privado para

atender en debida forma las operaciones de manera eficiente, analizaremos entonces a nivel

de las Unidades con las que cuenta el Director General de Aduanas, cuál sería la propuesta y

que se busca, además de referirnos que se espera de las existentes.

LA ESTRUCTURA ORGANICA A NIVEL DE UNIDADES Y LA NUEVA PROPUESTA

Actualmente existen 8 Unidades: (i) De atención al usuario; (ii) De Planificación y gestión de

la calidad; (iii) De modernización de la infraestructura; (iv) De Gestión de riesgo; (v) De

facilitación del comercio; (vi) De inspecciones no intrusivas; (vii) Técnica de monitoreo y

vigilancia; y, (viii) de acceso a la información pública.

8

La propuesta que se formula pasaría de 8 a 6 unidades, incorporando la Unidad de

supervisión y control, la Unidad de comunicaciones, la Unidad de lucha al contrabando y la

defraudación, quedando claro que las funciones y competencias de las otras unidades que no

están incorporadas, no desaparecerían si no que se asignarían en otra parte de la estructura

propuesta y que se presentará y explicara más adelante, solo bástenos decir, cómo se señaló

anteriormente, que lo que se busca es operativizar, desconcentrar y delegar asuntos que

desde el punto de la propuesta se considera no deben estar dentro de la órbita directa del

despacho del Director General.

UNIDAD DE SUPERVISIÓN Y CONTROL

Esta Unidad será estratégica para asegurar el éxito del modelo propuesto y está concebida

para que directamente y de la mano del Despacho del Director General permitan evaluar,

supervisar y controlar las funciones y competencias de las áreas, para que se desarrollen con

base en lo señalado en la Constitución, la Ley y los Acuerdos, en tal sentido esta dependencia,

tendrá a su cargo, entre otras:

• La tarea de evaluar y realizar seguimiento continuo a la gestión de las dependencias

de la DGA.

• La evaluación de los procesos de competencia de la entidad, con el fin de determinar

su coherencia con los objetivos y resultados comunes e inherentes a la misión

institucional.

• La labor de asesorar y acompañar a las dependencias en la definición y

establecimiento de mecanismos de control en los procesos y procedimientos, para

garantizar la adecuada protección de los recursos, la eficacia y eficiencia en las

actividades, la oportunidad y confiabilidad de la información y sus registros y el

cumplimiento de las funciones y objetivos institucionales.

UNIDAD DE COMUNICACIONES

Es claro que el Ministerio de Hacienda tiene una dependencia encargada de este tema, sin

embargo, esta Unidad deberá de manera coordinada y bajo su orientación, desarrollar

principalmente las comunicaciones externas.

9

La razón de proponer esta Unidad, es que existe la llamada “mala prensa” por temas que

quizá no son responsabilidad de la aduana, que en algunos casos son temas tan técnicos,

específicos o complejos de explicar, que deben ser abordados directamente por la aduana

para que de manera sencilla y con un lenguaje fácil, se le cuente a la comunidad en general

las cosas; es importante poder reaccionar de manera constructiva y proactiva a los

señalamientos y situaciones, pero además la DGA también tiene que contar las cosas que en

su concepto hablan bien de la institución en materia de facilitación, control, cobro y cifras

de operaciones, importaciones, exportaciones, etc.

- Comunicaciones externas

• Medios hablados, escritos y televisados

• Fortalecimiento de la utilización de redes sociales

• Cifras y acciones

- Comunicaciones internas

• Que está pasando al interior de la DGA

• El Director informa

• Información de recursos humano

UNIDAD DE LUCHA CONTRA EL CONTRABANDO Y LA DEFRAUDACION

Establece el artículo 27 de la ley orgánica - léase decreto legislativo No. 903 de 2005- , que la DGA deberá tener una dependencia encargada de la lucha contra el contrabando y la defraudación, la que deberá coordinar con las demás instituciones involucradas, para prevenir y combatir los delitos de contrabando, defraudación de la renta de aduanas y demás delitos relacionados, quien asumirá temas tales como: el secuestro de las mercancías y los medios de transporte utilizados para la comisión del delito. Esta unidad deberá funcionar como unidad penal en la lucha contra los delitos que atentan contra la seguridad económica de estado y deberá ayudar a estructurar y fortalecer las investigaciones que por su carácter técnico y especializado a veces escapa al conocimiento de otros actores que intervienen en la lucha contra este tipo de delitos.

10

UNIDAD DE PLANIFICACIÓN Y GESTION DE LA CALIDAD

Si bien es cierto, esta Unidad está dentro de la estructura actual y se mantendrá, su rol deberá

fortalecerse en cuanto a la producción de cifras y datos, principalmente para gerenciar la

aduana y también para informar a los operadores de comercio exterior y auxiliares de la

función pública aduanera de manera oportuna, que está pasando desde el punto de vista de

las cifras y la gestión en los asuntos que son del resorte de la DGA.

En tal sentido esta Unidad deberá ser la responsable de coordinar con las distintas áreas de

la aduana y demás instituciones, la labor de procesar e informar: (i) datos estadísticos y

análisis operacionales; (ii) mediciones y estudios fiscales; y, (iii) gestión organización.

Una aduana moderna debe tener claro quiénes son sus clientes, que operaciones realizan, en

qué sector económico se localiza, cual ha sido su comportamiento en el cumplimiento de sus

obligaciones, etc. Es lo que llamaremos la “Big data aduanera”, para administrar la gestión

del riesgo, en donde lo que se deberá buscar es tener no solamente información de la aduana,

también de otras instituciones que por su actividad pueden ayudar a consolidar esta gran

base de información. En el capítulo de segmentación de usuarios se explicará esta acción

estratégica, aquí solo bástenos decir, que será la Unidad de Planificación y Gestión de la

Calidad, la encargada de coordinar esta importante actividad.

Esta Unidad también, en coordinación con las demás áreas deberá construir y proponer

indicadores de gestión y cumplimiento, que permitan evaluar al interior de la DGA temas

como: niveles de servicio, facilitación al comercio, cargas de trabajo, eficiencia y efectividad

en el control, etc.

UNIDAD DE FACILITACIÓN AL COMERCIO

Es claro que esta Unidad ya se encuentra consagrada en la actual estructura, sin embargo, nuestro comentario relacionado con ella es que el Protocolo del Acuerdo de Facilitación al Comercio de la OMC, trae para las aduanas una serie de tareas que buscan llegar al equilibrio entre la facilitación y el control; indudable que la DGA también deberá llevar a la práctica, temas que fortalecerán la necesidad que esta propuesta incorpora y que se deberán implementar conforme lo estableció el país en el trato especial y diferenciado para los países en desarrollo y los países menos adelantados miembros a que se refiere la sección II del Protocolo. Entre los temas a consolidar están:

a) Publicación y disponibilidad de la información;

11

b) Oportunidad de formular observaciones, información antes de la entrada en vigor y

consultas;

c) Resoluciones anticipadas;

d) Procedimientos de revisión o recursos;

e) Otras medidas para aumentar la imparcialidad, la no discriminación y la transparencia;

f) Levante y despacho de mercancías;

g) Cooperación entre organismos que intervienen en la frontera;

h) Traslado de mercancías destinadas a la importación bajo control aduanero; y,

i) Formalidades en relación con la importación, exportación y el transito Estos y otros aspectos que señala el mencionado Protocolo resultaran fundamentales para hacer de la DGA una institución moderna, tal y como el sector privado lo demanda, pero además, destacando dentro de ellos la construcción conjunta – sector público y privado - de las soluciones e implementación de las mejores prácticas, tal y como deviene del entendimiento del citado documento.

SEGMENTAR LOS USUARIOS Y DAR PRIORIDAD AL DESARROLLO DE LA FIGURA DEL OPERADOR ECONOMICO AUTORIZADO OEA Este importante componente establece que una aduana moderna no puede dar el mismo tratamiento a sus operadores de comercio exterior y auxiliares de la función pública aduanera y que deberá identificarlos y calificarlos, basado en 4 principios generales que devienen de los postulados que sobre gestión del riesgo consagra la Organización Mundial de Aduanas – OMA, a saber:

a. Aquellos operadores de comercio exterior que conocen sus obligaciones, saben de sus responsabilidades y les gusta cumplir;

b. Aquellos operadores de comercio exterior que conocen sus obligaciones, saben de sus responsabilidades y les cuesta trabajo cumplir;

c. Aquellos operadores de comercio exterior que conocen sus obligaciones,

saben de sus responsabilidades y cuando pueden no cumplen; y,

12

d. Aquellos operadores de comercio exterior que conocen sus obligaciones, saben de sus responsabilidades y no les gusta cumplir.

Estas cuatro categorías, suponen que todos los actores de comercio exterior están entrenados y capacitados, sin embargo, sabemos que no es así y que la aduana deberá asumir unas amplias jornadas de formación, para que la falta de conocimiento no sea una excusa para el debido cumplimiento de las obligaciones y responsabilidades que se consagran en la regulación aduanera y en general en la normatividad de comercio exterior. La DGA deberá con base no solo en la información con la que cuenta de manera directa – entiéndase la que obtiene cuando administra las importaciones, exportaciones, el tránsito aduanero, el monitoreo y en general el control de las operaciones aduaneras - deberá ampliar sus bases de datos de consulta y análisis, para efectos de poder desarrollar un integral análisis en la gestión del riesgo. Eso es precisamente lo que se demanda de una aduana moderna. Poder contar con usuarios de confianza permitirá a la DGA ser eficiente en la utilización de los recursos humanos y físicos pues podrá enfocar su actividad en aquellos operadores de alto riesgo. Debe ser claro que la aduana no puede dar el mismo tratamiento a los auxiliares de la función pública aduanera y que también criterios como tamaño de la empresa, volumen de operaciones, etc. Deben ser tenidas en cuenta para efectos para efectos de realizar la segmentación que se propone. El asunto de la calificación del riesgo a los auxiliares de la función pública aduanera y en general a los operadores de comercio exterior deberá darse dentro de los más altos estándares de transparencia, en tal sentido se sugiere a la DGA publicar los criterios generales de evaluación, sin que ello implique divulgar la formulación o análisis desarrollados para establecer la calificación de riesgo. En este sentido se proponen algunos criterios:

1. Antecedentes en el cumplimiento de las obligaciones aduaneras y tributarias;

2. Solvencia económica para el pago de las obligaciones aduaneras y tributarias;

3. Solvencia económica entre la actividad que desarrolla y las operaciones aduaneras para las que se encuentra inscrito, autorizado, habilitado según corresponda; y,

4. Cumplimiento de sus obligaciones ante otras autoridades, tales como la Policía,

autoridades sanitarias o fitosanitarias, autoridades judiciales. Además de la publicación de estos criterios, sería importante que la aduana estableciera la oportunidad legal para que una calificación de alto riesgo pueda ser revisada y si un auxiliar de la función pública aduanera u operador de comercio exterior después de un proceso de seguimiento, acompañamiento y de mejora de su comportamiento, pueda pasar por ejemplo

13

a ser de confianza. Este trabajo de calificar los usuarios tendría un impacto directo en promover los OEA en El Salvador, que tanta dificultad han tenido en su arranque, ya que aunque el programa inicio desde el año 2009, a la fecha no hay ninguna empresa certificada, entre otras cosas, esta situación en la aduana colombiana ha motivado que cada vez más empresas quieran aplicar a ser Operadores Económicos Autorizados, en la medida en que la Aduana calificara a todos los usuarios trátese de OEA o no. Es indudable que la Aduana de El Salvador al igual que todas las del mundo, según las mejores prácticas recomendadas deberán fortalecer el control posterior o de auditoria en el que la segmentación y el trabajo desarrollado por los inspectores vista y demás áreas de control, aúnen esfuerzos para realizar esta labor de identificación y singularización de usuarios.

CAPACITACIÓN

En los distintos diálogos con funcionarios de la DGA y auxiliares de la función pública

aduanera con los que se intercambiaron opiniones, siempre surgió como la mayor necesidad

el tema de la capacitación, en ese será necesario focalizar la estrategia en tres grandes

aspectos:

• Contar con centro de formación aduanera

• Realizar eventos institucionales y de formación técnica

• Capacitar a los auxiliares de la función pública aduanera

Además de la formación técnica especializada, será necesario también, pensar en incluir

otros aspectos tales como: (i) Gestión del cambio y liderazgo; (ii) Formación de formadores;

(iii) Indicadores de gestión y servicio; (iv) Investigación y auditoría aduanera; (v) delitos

aduaneros y fraude; (vi) Gestión de riesgo y criterios; (vii) Arancel, origen y valoración

aduanera.

Es necesario identificar cuáles de ellas deberán ser a través de asistencia técnica y cuales

solo capacitación, sin embargo, para el efecto es importante que la experiencia internacional

se incorpore en este tipo de formación.

ADMINISTRACIÓN DE LA COYUNTURA

14

Es necesario recomendar que esta modernización de la DGA sea gradual y por procesos. Sería

caótico tratar de impulsar un modelo que aborde todos los ámbitos planteados en este

documento de manera simultánea, adicionalmente es importante tener presente que varios

aspectos se deberán acoplar con: (i) reforma aduanera; y, (ii) modernización de los Servicios

Informáticos Electrónicos – SIE.

En este sentido, se propone avanzar inicialmente con los siguientes temas:

1. Establecimiento de los llamados “CENTROS UNIFICADO DE SERVICIOS”, ubicado uno

en la Aduana de San Bartolo y otro en la Capital, para atender de manera oportuna,

ágil y dinámica a los auxiliares de la función pública aduanera y en general a los

operadores de comercio exterior;

2. Programar e iniciar los temas de capacitación tanto a funcionarios de la DGA como al

sector privado; y,

3. Como la gran necesidad para la DGA, se advierte en este documento, es contar con

información confiable para producir análisis, estudios, ayudar a gestionar el riego y

en general administrar de manera eficiente la operación y formular indicadores de

gestión, se recomienda iniciar con el trabajo de la Unidad de Planificación y Gestión

de la Calidad.

RECOMENDACIONES SOBRE CADA UNA DE LAS DIVISIONES Y EL MODELO DE LA

ADMINISTRACIÓ ADUANERA

División de Gestión Técnica

Esta División juega un papel importante debido a las responsabilidades que tiene atribuidas,

que implican un alto conocimiento técnico y que deben ser desarrollados en coordinación

con otras divisiones para el fortalecimiento del control posterior.

Se propone que esta dependencia no tenga bajo su cargo el Archivo General por cuanto no

guarda relación con las actividades propias de la División, tradicionalmente la función de

resguardar y organizar documentación es una responsabilidad de áreas administrativas de

cualquier entidad gubernamental y por supuesto es así en otras aduanas.

Esta División deberá fortalecer los tiempos de respuesta a las consultas sobre clasificación

arancelaria, valoración y origen planteadas por los administradores de las aduanas y los

15

Contadores Vistas. Especial atención merece el trabajo conjunto que deberá desarrollarse

entre esta área y la División de Fiscalización para efectos de estructurar los programas de

control posterior.

División de Gestión de Operaciones aduaneras

Esta División está estructurada actualmente por zonas, sin embargo, el estándar de las

aduanas comparadas y que hacen parte del anexo 1, apuntan a un ordenamiento por

procesos, en ese sentido la propuesta sería:

a) Departamento de importaciones y exportaciones

b) Departamento de garantías

c) Departamento de regímenes especiales

d) Departamento de tránsitos aduaneros

Estos departamentos propuestos corresponden a la organización por procesos de la que ya

tantas veces hemos hablado, solo bástenos decir, que el departamento de régimen especiales

tendría bajo su responsabilidad las admisiones temporales, el régimen de

perfeccionamiento, el régimen de depósito y las zonas francas.

Ahora bien, la zonificación de las administraciones aduaneras podría mantenerse, siempre y

cuando esto le de mayor eficiencia a las operaciones o racionalice la utilización de los

recursos humanos o físicos.

División de Gestión de Tecnologías de la Información y las

Comunicaciones

Esta División de las Tics, tiene una estructura estándar dentro de las aduanas, en ese sentido

no se evidencia necesidad de la modificación de su estructura, solo bástenos decir que esta

área jugará un papel importante en la simplificación y facilitación y control al comercio,

cuando cuente con un sistema confiable y con cobertura del 100% de las operaciones.

División de Gestión Administración administrativa

La propuesta en esta División incorpora varios cambios en cuanto a sus funciones y

competencias, pasando de 3 a 5 Departamentos:

16

a) Departamento de Recursos Físicos

b) Departamento de Servicios Generales

c) Departamento de Recursos Humanos, Salud Ocupacional y Riesgo

d) Departamento de Comercialización

e) Departamento de Archivo General

En esta propuesta, el departamento de recursos físicos en coordinación con el área de

servicios generales, asumirían las funciones y competencias de la Unidad de Modernización

de la Infraestructura, con lo que se desoperativiza y se delegan temas que debido a su

naturaleza y con base en la formulación y justificación de esta propuesta, el Director General

de la Aduana ya no asumiría bajo la nueva estructura propuesta.

En cuanto al Departamento de Subastas, evidenciamos tiene mayores actividades bajo su

cargo, en ese sentido temas como la conservación, custodia, donación o destrucción también

deben hacer parte de su rol, razón que justificaría su nuevo nombre de Departamento de

Comercialización, con ello su labor sería más integral, del que se espera más adelante, que a

través de un sistema de administración de inventarios, controle los tiempos, reportes y

genere eficiencias en cuanto a este proceso corresponde.

En lo relacionado con el Departamento de Archivo General, es claro que la conservación,

administración y en general la custodia de la información deberá estar en cabeza de la

División de Gestión Administrativa.

Finalmente se propone que el tema de la correspondencia y su distribución esté en el

Departamento de Servicios Generales, quien será la dependencia encargada - solamente - de

su distribución a las áreas competentes.

División de Gestión de Fiscalización

El alcance de la propuesta en esta División, siguiendo la organización por procesos, nos lleva

a la propuesta de tres departamentos:

a) Departamento de Control en Zonas Secundarias

b) Departamento de Investigaciones Aduaneras

c) Departamento de Programas de Fiscalización

La primera, es decir control en zonas secundarias, sería la encargada de los operativos de

control en zonas secundarias, entiéndase diligencias en carretera, vistitas a los auxiliares de

la función pública aduanera y en general a los operadores de comercio exterior; este

17

departamento debería estar en capacidad de hacer control posterior con otras autoridades,

entiéndase policía nacional, fiscalía, autoridades sanitarias y fitosanitarias, entre otros.

El Departamento de Investigaciones Aduaneras, fortalecería todo lo que es el llamado control

posterior de auditoria, recibiendo insumos de las Divisiones de Gestión Técnica, de

Operaciones, de Inteligencia Aduanera y por supuesto de los departamentos de control en

zonas secundarias y programas de fiscalización, especialmente.

A su turno el Departamento de Programas de fiscalización, con base en toda la información

recibida de las distintas áreas y con la coordinación con las distintas dependencias de la DGA

formularia el plan de choque contra el contrabando y la defraudación en rentas.

División de Gestión de Liquidación

Siguiendo la propuesta de organización por procesos, es de donde surge la propuesta de la

creación de la División de Liquidación, dependencia que contaría con tres departamentos:

a) Departamento de imposición de sanciones

b) Departamento de liquidaciones oficiales

c) Departamento de audiencias y apertura a pruebas

El primer departamento funcionaria como ente liquidador de las sanciones que se impongan

a los auxiliares de la función pública aduanera por el incumplimiento de sus obligaciones y

responsabilidades.

El Departamento de liquidaciones oficiales a su turno se encargaría de proferir los actos

administrativos que modifican las declaraciones de importación que deben ser corregidas

para para pagar mayores derechos e impuestos a la importación por haber incurrido en

errores de tarifa, clasificación arancelaria, valoración, etc.

Finalmente, el departamento de audiencias y apertura a pruebas asumiría la labor que

actualmente se encuentra asignada a la División Jurídica, bajo los mismos términos y

condiciones.

División de Gestión Jurídica

Esta División se reorganizaría de la siguiente manera:

a) Departamento de Soporte Jurídico

18

b) Departamento Normativo

Este primer departamento se encargaría de atender los varios requerimientos de las

dependencias de la DGA con el fin de dar una coherencia legal y como su nombre lo dice,

soportar las actuaciones que de alguna u otra manera pueden generar controversia por su

interpretación y alcance.

El Departamento de Normalización que se encuentra actualmente en el área de planificación

sería transferido a esta División por ser la competente en la elaboración de proyectos de

norma, instrucciones y asuntos de interpretación y doctrina aduanera, pero además,

asumiría las consultas que formulan los auxiliares de la función pública aduanera y demás

operadores de comercio exterior.

En esta División no estarían entonces los Departamentos de Trámites y Registros, como

tampoco el Departamento de Audiencias y Apertura a Pruebas, que se explicaron en las

Divisiones competentes de la propuesta.

División de Gestión de Servicios Aduaneros

Se propone como una nueva División encargada de tres temas a saber:

a) Departamento de Registro y Control de los Auxiliares de la Función Pública Aduanera

b) Departamento de Asistencia e Información al Usuario

c) Departamento de Garantías

El primer Departamento asumiría la función que actualmente se encuentra en la División

jurídica, que tiene que ver con el Registro y Control de los auxiliares de la función pública,

básicamente con las mismas funciones y competencias.

El otro departamento, es decir de asistencia al cliente, asumiría algunas de las actividades

que tiene actualmente la Unidad de Atención al Usuario, salvo la radicación y distribución de

correspondencia, que como se mencionó anteriormente, quedará bajo esta nueva propuesta

en cabeza de la División Administrativa; este departamento estaría a cargo de los Call –

Center y los Centros Unificados de Servicios, explicados anteriormente.

El Departamento de Garantías que se propone, aceptaría, custodiaría y en general

administraría las garantías que los auxiliares de la función pública aduanera constituyan

para efectos de amparar sus operaciones.

19

División de Gestión de Inteligencia Aduanera

Esta es otra de las Divisiones que se propone crear, con el fin de que asuma funciones y

competencias que actualmente se encuentran bajo la responsabilidad del Director General:

a) Departamento de Monitoreo y Vigilancia

b) Departamento de Inspecciones no Intrusivas

c) Departamento de Riesgos y Selección de Casos

Es decir que las Unidades a cargo del Director, pasarían a esta nueva División, aplicando en

consecuencia el criterio de Desoperativizar y delegar, básicamente con las mismas funciones

y competencias.

Administraciones Aduaneras

Dependerán jerárquicamente del Director General y tendrán una estructura organizacional

partiendo de un administrador y jefe, y unos grupos: (i) Operaciones Aduaneras; (ii)

Servicios Aduaneros; (iii) Tecnologías de la información y las Comunicaciones; y (iv)

Administrativo.

Entiéndase que esta estructura organizacional pretende que estas dependencias – las

administraciones – soporte y puedan operar con eficiencia en las regiones, puertos,

aeropuertos y pasos de frontera, según se trate.

ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL RECOMENDADA

20

21

22

COMENTARIOS FINALES

El cambio hacia un nuevo modelo de gestión aduanera no depende necesariamente de

contratar más personal, de realizar revisiones intensas o generar planes de acción tan

ambiciosos que podrían ser materialmente irrealizables, es por esto que la propuesta que en

este documento se formula, deberá ser implementada por fases, partiendo necesariamente,

del fortalecimiento en asuntos de información.

El cambio hacia este nuevo modelo de gestión aduanera dependerá de redefinir la operación

en todos sus aspectos, de proveer las herramientas de planeación y control aduanero, de

profesionalizar al personal, de facilitar el comercio exterior y, sobre todo, que el personal

acepte, promueva e implemente los cambios de cara a contar con una verdadera aduana

moderna.

Por ello, consideramos que las recomendaciones formuladas contribuirán en gran medida a

obtener los resultados que una aduana moderna se espera, en cuanto al aumento en la

recaudación, al fortalecimiento del control aduanero, a facilitar el comercio exterior y

producir cifras y estadísticas.

Una vez hecho el análisis de la base legal que rige la Organización Administrativa y Funcional

de la Dirección General de Aduanas de El Salvador, evidenciamos que es necesario emitir un

solo acuerdo general que integre y le de vida jurídica a todas las áreas que componen la DGA,

en el cual se describirán las funciones y atribuciones de todas y cada una.

La emisión del acuerdo general permitirá a los funcionarios, empleados y usuarios del

comercio exterior conocer con precisión el contexto general y particular de las funciones de

la DGA y la identificación precisa de las áreas correspondientes que la componen, todo

integrado en un solo documento, evitando el problema actual que consiste en consultar todos

los acuerdos y cada uno de los manuales.

Otro aspecto no menos importante será la armonización con el Código Aduanero, para que

efectivamente se de ese mejoramiento integral y coherente que todos esperan tanto en el

sector público como en el sector privado.

La implementación de este modelo, basado en el Acuerdo de Facilitación al Comercio, el

Convenio de Kioto revisado, tendrá varios efectos positivos en la economía y su crecimiento:

menos barreras que permitirán aprovechar los acuerdos de libre comercio en doble vía, es

decir importando y exportando, más agilidad en las operaciones de comercio exterior,

simplificación en el movimiento, levante, despacho y tránsito de mercancías.

23

Debe ser claro para la Aduana de El Salvador que la información es estructural para cualquier

proceso de modernización que se pretenda, solo con ella, se podrán administrar de manera

eficiente y segmentada a los auxiliares de la función pública aduanera; con la información

estandarizada se podrá gestionar el riego, el cual no solamente deberá aplicarse en el

momento de levante o aforo de mercancías, lo que se busca es que la información también

organice el control posterior o de auditoria que se deberá fortalecer con este modelo, cuanto

la aduana identifique a sus usuarios de confianza y pueda anticipar de esta manera y que las

empresas se motiven a ser Operadores Económicos Autorizados.

ANEXOS

1. Estructura de aduanas de la Aduana de Guatemala, Bolivia, Costa Rica y Uruguay.