Problemas Publicos y Agenda de Gobierno,Luis Felipe Aguilar Villanueva
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PROBLEMAS PBLICOS
Y
agenda de gobierno
Coleccin Antologas de Poltica Pblica
Tercera antologa
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PROBLEMAS PUBLICaSy
agenda de gobiernoCHARLES D. ELDER, ROGE R W. COBB
BARBARA J. NELSON, ANTHONY DOWNS
HORST W. J. RITTEL, MELVIN M. WEBBERMARK H. MODRE, EUGENE BARDACH
PETER J. MAY, HUGH HECLD
LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
estudio introductorioy edicin
liili iIU IO'iiJfJa,..1
MXICO MCMxcm
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Primera edicin, enero de 1993 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
Estudio introductorio yedicin
GRUPO EDITORIAL
993 Por caractersticas tipogrficasde ediciny derechos adquiridosMIGUEL NGEL PORRA
LIBRERo-EDrroR
Derechos reservados conforme a la ley
ISBN; 968-842-320-3
IMPRESO EN MXICO PRINTED INMEXICO
n o; - . _ - ~ l c j
C 01 .\. .
Amargura 4, San ngel, 01000, Mxico, D. F. Tels 548-48-62 y 548-45-23
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INICIAR cada uno de los captulos, que en traduccina la lengua castellana contiene la Coleccin Antologas
de Poltica Pblica, se hace mencin de la ficha biblio-grfica de la publicacin que sirvi de fuente al texto
que presentamos.
En todos los casos, se obtuvo la anuencia conducente
por parte de los propietarios de los derechos de edicin.
Son las editoriales quienes a su vez, por acuerdo con los
autores desde el origen de la publicacin, en el caso de
los que aqu se contienen, las que conservan los mencio-
nados derechos. A ellas, a quienes ellas representan, y a
quienes hicieron la traduccin, por hacer posible este
esfuerzo, nuestro sincero reconocimiento.
Los EDITORES
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programtica del estado (en vez de una jurdica, argumentativa yfuncional...).
Obviamente e! anlisis t e i c o ~ t c n i c o de las polticas no pre-tende seruna panacea niuna buena nueva social, aunque s pro
puesta, exigencia y mtodo de elaboracin de polticas racionales:
inteligentes, eficientes ypblicas El estudio de las polticas puedetambin, tal vez, reactivar la ciencia poltica y la teora-prctica de
la administracin pblica. Nuestra cienciapolitioaha estudiado sis
temticamente casi todo menos la manera como e! gobierno cons
truye y toma sus decisiones, globalesy singulares. Los politologos
han prestado gran atencin a la historia de la formacin y funcionamiento del sistema poltico, los canales y procesos de produccinde! consenso, a las varias pcuologias del sistema, pero pocas han
sido comparativamente las investigaciones especializadas acerca de
la forma, patrn y estilo de! polcymakng, que mucho habran ayu
dado a allegar evidencia favorable a las atrevidas hiptesis sobre el
funcionamiento y destino (casi siempre imaginado como catastrfi
co) del sistema poltico. Por otraparte nuestra "teora" de la administracin pblica ha quedado atrapada entre las consideraciones
jurdicas institucionales (repertorio de leyes yreglamentos, mbitos
de competencia y jurisdiccin, procedimientos reglamentarios...) y
las menores consideraciones operativas para cumplir rdenes dadas
y llevar a cabo decisiones previas.A l acercar la administracin p-
blica al proceso decisorio delas polticas se rescatara su olvidadosentido clsico de gobierno, de "buen gobierno", y se reconstruira la
visin integral de su objeto de estudio y profesin. Abandonara sutriste imagen burocrtica de empleo subordinado, simplemente ope
rativo, de ventanilla y papeleo. Entender, definir y explicar el proceso
decisorio de las polticas, as comO prescribirmejores acercamientos
a su diseo y desarrollo, es innegablemente una tarea terica (pura
y aplicada) tan bsica y crucial como complicada. Dicho con irona
ms que porpolmica, puedecontribuir a bajarle los humos a unaciencia poltica frecuentemente imaginativa y valorativa y levantarle
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PRESENTACIN 9
la autoestima auna disciplina publiadministrativa demasiado [amu-
lar y hasta servil en su programa de investigacin.
La "Coleccin de Poltica Pblica", que se pretende abierta y se
obliga a publicaciones anuales, abre con cinco antologas. Todascontienen y traducen autores estadounidenses, porque ellos son los
pioneros, promotores e investigadores de los estudios de polticasp-
blicas. Son los cimientos sobre los que hay que construir y, puesto
que se trata de ciencia y poltica, las referencias fundam entales a
reafirmar, discutir, impugnar, desarrollar, reajustar. Las policysciences pertenecen a la "sociedad abierta", no son piezas intelec-tuales de sociedades cerradas en una visin integrista del mundo y
de s mismas. Espero que ya no existan en nuestro medio los predis-puestos a calificar el anlisis de poltica pblica como propaganda
del imperialismo. Sera viejo y triste; tambin lo sera su apologa
candorosa y su presentacin como la frmula doradapara solucio-
narlos males del mundo. El tono proftico y redentor de las ciencias
sociales, tan caracterstico y dominante de los aos sesenta y setenta,
ya no impresiona a nadie. A nadie, en sus cinco sentidos, se le ocurre
pens ar que la poltica o las polticas puedan ser redentoras y reso-lutorias. Es una disciplina que se pretende cientfica y racionaliza-
dora de las decisiones pblicas de gobierno; espera sermedida co n
la vara cientfica y racional. De todos modos, en los cinco volmenes
ahorapublicados se ofrecen textos que dan una visin realista y com-
pleja de la disciplina, sus logros y fracasos, sus afinidades, diferencias
y polmicas. No se ofrece al lector un panoramauniforme, integrado
y confortable de la disciplina, que pudiera despertar falsas expecta-
tivas intelectuales y prcticas.
Como toda antologa, la seleccin es lamentablemente una ex-
clusin. Muchos textos interesantes fueron pensados pero no escogi-
dos. El propsito ha sido mostrar el mundo de la disciplina, picar
la curiosidadporexplorarlo, no ser exhaustivo. Las bibliografas que
acompaanlos diferentes ensayos compensarn las omisiones y abri-
rn nuevas interrogantes y pistas. En general, trat de seleccionar
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textos que adems de seruna referencia permanente en los desarro-
llos de la disciplina, rebasaran la circunstancia norteamericana y
tuvieran la fecundidad de los conceptos y enunciados generales, ti-
les para la investigacin y formulacin de las polticas en otros con-textos.
En el primer volumen, El estudio de las polticas pblicas, se
traducen textosfontales de su nacimiento y ensayos que reconstruyen
su desarrollo, orientaciones, alcances y debilidades. En el segundo
volumen, La hechura de las polticas, se traducen textos bsicos y
multicitados sobre la nocin de poltica pblica, los modelos de an-
lisis y decisin de polticas, as comol s polmi s ineludibles entrerazn y transaccin, clculo y consenso, que son inherentes a la ela-boracin de las polticas en sociedades plurales y competitivas. En
el tercer volumen, Problemas pblicos yAgenda de gobierno,desde
la premisa de que la poltica pblica no es la gran decisin instan-
tnea en la cspide del estado, sino un proceso, una serie compleja
de decisiones, en la que se entremezclan las iniciativas de las orga-
nizaciones sociales y las de las instancias gubernamentales, se abor-
dan las primeras etapas y tramos de la hechura de la poltica: cmolos gobiernos forman su agenda y deciden que una cierta cuestin o
demanda es de inters pblico; cmo definen y explican los proble-
mas pblicos a atender; cmo construyen y ponderan las opciones
de accin para encararlos. En el cuarto volumen, La implementa-
cin de las polticas,se traducen textos fundamentales sobre la pues-
ta en prctica de las polticas: las mejores decisiones pblicas pueden
desfigurarse en su proceso de realizacin y, en consecuencia, cules
estrategias seguir para evitar desvos e incumplimientos.
En cada volumen los textos seleccionados son precedidos por
una introduccin que es un ensayo temtico ms que un comentario
pormenorizado de los textos. En la introduccin se contextualizan y
planteanl s preguntas clave, se sealan las lneas de discusin yrespuesta, no sin apuntar aqu y all deficiencias. Por ltimo, con-
viene advertir, para evitar sesgos que perjudiquen la recepcin de la
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disciplina, que el significado terico y prctico de las ciencias o an
lisis de I L Ipolticas se fundamenta en la exigencia de racionalidadde la elaboracin de las polticas y no en la manera como conciba
mos, ustedes o yo, las relaciones entre estado y sociedad, la naturaleza de las funciones del estado y elmbito de su intervencin. Para
la validez de su ejercicio intelectual, el programa de investigacin de
las ciencias o anlisis de polticas no necesita comprometerse uni
lateralmente con alguna especfica preferencia conceptual y valora
tiva sobre el estado o la accin gubernamental. Basta el reclamo
enteramente ciudadano de legalidad y eficiencia de los gobiernos en
el cumplimiento de sus funciones constitucionales . La coloracin
valorativa ms especifica est toda ella a cargo del investigador, bajo
el impulso de l L Ipolmicas y posiciones polticas de gobernantes yciudadanos.
Losproductos de la vida acadmica, como los de la vida poltica,
resultan siempre deuna accin colectiva, aunque la responsabilidad
de los,autores y los actores, siempre individuales, sea ineludible. Por
ello, los reconocimientos y agradecimientos a colegasy colaborado
res son merecidamente obligados. El ITAM (Instituto Tecnolgico
Autnomo de Mxico) y particularmente su rector, Lic. Javier Be
ristin, han brindado su simpatayapoyo a esta empresa intelectual.
A esta institucin acadmica se debe la creacin en 1987de la pri
mera Maestra en Polticas Pblicas en Mxico. Ha sido para m
una distincin participar en su diseo, revisin y docencia. Varios
de los textos que aqu se presentan fueron expuestos y discutidos con
las cuatro generaciones de estudiantes de la maestra. Mencin es
pecial merecen los profesores Federico Estvez, Arturo Fernndez,Leopoldo Gomez, Ricardo Samaniego, a quienes debo buenas pa-
labras e ideas en el trayecto. Tampoco puedo dejar de mencionar al
crculo de profesores de la UAM(UniversidadAutnoma Metropo
litanai-Xochimilco, F. Baza, M. Canto, P. Moreno, F. Surez, G.
Valenti, R. Vergara con quienes a lo largo de dos aos, los martes
por la tarde, comentydiscut ms terica que tecnolgicamente los
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supuestos, teoremas, conjeturas y recomendaciones del anlisis de
polticas pblicas. A este grupo perlenece el profesor Jonathn Mo-
linet, a quien quiero agradecer su extraordinaria colaboracin al ha
cerse cargo de la ltima revisin de los textos que aqu se presentan
y porsus numerosas observaciones para mejorar esta primera edi
cin en espaol de textos bsicos de polticas pblicas.
Estas primeras antologas son productos de una inolvidable es
tada intelectual en 1987en el Institute ofGovernmental Studies de
la Universidad de California en Berkeley. Durante ese ao me de
diqu a reconstruir la historia intelectual del movimiento de ciencias
yanlisisde polticas pblicas, gracias al Advanced Research Awarddel programa Fulbright de intercambio acadmico. Fue miprimera
experiencia en la activa comunidad cientfica norleamericana. Quie
ro recordary agradecera los profesores Victor Iones, Martin Landau,
Gene Lee y, muy en especial a Todd Lal'orte, todos del Instituto,
sus comentarios y sugerencias a lo largo de mi investigacin. A ellos
promet y todava debo, si bien prximo, un ensayo sobre el naci
miento, evolucin y balance de los estudios norteamericanos de po-
lticas pblicas.
Obviamente agradecemos a las revistas especializadas: Policy
Sciences, Policy Studies Journal, Policy Studies Review, Journal
of Policy Analysis and Management, Public Policy, Policy Analysis,
Journal of Public Policy, Public Administration Review, entre
otras,porhabemos permitido la traduccin de los articulos seleccio
nados.
Por ltimo, quiero agradecer a las profesoras Blanca Torres ySoledad Loaeza, sucesivamente directoras del Centro de Estudios
Internacionales de El Colegio de Mxico, el inters con que respal
daron mis estudios de poltica pblica que ofrecen ya sus primeros
productos. Los estudiantes de la carrera de administracin pblica,
generacin 1986-1990 de El Colegio de Mxico, leyeron con simpata
y circunspeccin muchos de los textos que ahora se publican, discu
tiendo su consistencia y aplicabilidad. Asimismo quedo agradecido
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a la seora Patricia Bourdn quien con profesionalismo asumi la
tarea de transcribiry corregir mis introducciones. Ojal este esfuerzo
redunde en un mejor diseo y desarrollo de las polticas: una em-
presa pblica conjunta de ciudadana ygobierno.
[El Colegio de Mxico mayo, 1991]
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Estudio introductorio
l. El proceso de la poltica
E
s DOMINANTE EN los estudios de poltica pblica considerar
que la poltica es un proceso que se desenvuelve por etapas,cadauna de las cuales posee sus actores, restricciones, decisiones,
desarrollos y resultados propios, influye en las dems yes afectada
por lo que sucede en las otras. La nocin de policy process es
propiamente un dispositivo analtico, intelectualmente construido,
para fines de modelacin, ordenamiento, explicacin y prescrip
cin de una poltica. Como tal pertenece al orden lgico ms que
al cronolgico, por lo que no entiende ser la representacin des
criptiva de una secuencia de tiempos y sucesos que efectivamentesuceden uno tras otro. Las etapas del proceso denotan slo los
componentes lgicamente necesarios e interdependientes de toda
poltica, integrados a la manera de proceso, y de ninguna manera
eventos sucesivos y realmente separahles. En la prctica las "eta
pas" pueden sohreponerse y suponerse unas a las otras, conden
sarse alrededor de una de ellas, anticiparse o atrasarse, repetirse.
Separar en diversos tramos la elaboracin de una poltica es algo
artificial y puede ser hasta desviante, si deja la impresin o reco
mienda que se proceda etapa tras etapa, prohibiendo avanzar a la
suhsiguiente a menos que se haya completado la precedente. En
suma, la separacin analtica no debe ser confundida con una se
paracin real, una secuencia temporal.
Fue el mismo Harold D. Lasswell (1971) quien habl de un
"modelo del proceso de decisin" y lo entendi como una "se-
[ 15]
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cuencia de siete fases" o "siete resultados" (: 27, 28): inteligencia,
promocin, prescripcin, invocacin, aplicacin, terminacin, eva
luacin. Sus epgonos, Peter DeLeon y Garry D. Brewer (1983),
reelaboraron ligeramente su propuesta en: iniciacin, estimacin,
seleccin, implementacin, evaluacin, terminacin (vase tabla 1).
Mayy Wildavsky (1977), para insistir en el hecho del permanente
aprendizaje, correccin y continuidad de las polticas, prefieren
hablar del "ciclo de la poltica" cuyosm pentosson: fijacin dela agenda, anlisis de la cuestin, implementacin, evaluacin y
terminacin.
Hogwood y Gunn (1986) hablan de un "marco de anlisis",til para la descripcin y la prescripcin de las polticas, que
tendra nueve etapas: decidir sobre qu decidir (bsqueda de la
cuestin o establecimiento de la agenda), decidir cmo decidir
(o filtracin de la cuestin), definicin de la cuestin, pronstico,
determinacin de objetivos y prioridades, anlisis de opciones,
implementacin monitoreo y control de la poltica, evaluacin y
revisin, mantenimiento-sustitucin o terminacin de la poltica.
Anderson (1984) divide el proceso en: identificacin del problema y formacin de la agenda, formulacin, adopcin, implemen
tacin y evaluacin. No obstante los diversos cortes analticos y
las diferencias terminolgicas, todos los estudiosos del desarrollo
de la poltica coinciden en sostener que los integrantes necesa
rios e interrelacionados de toda poltica son: la existencia de una
determinada situacin problemtica para cuya modificacin en
el sentido deseado se elige y efecta un determinado curso de
accin que produce ciertos resultados ms o menos diferentes
de los deseados y, en consecuencia, obliga a revisar el curso de
accin elegido.'
] Existen crticas y propuestas alternativas al estudio de la poltica como proceso. Unaes la de Dunn (1981) que entiende la poltica como sistema, cuya configuracin resultadel tipo y dinmica de interrelacin entre tres co mponentes bsicos: las polticas pblicas(la serie de elecciones hechas por las autoridades en un determinado campo de asuntos),los interesados en las polticas porlasconsecuencias y oportunidades que comport a (organizaciones sociales y polticas, lderes de opinin ...) y el entorno o contexto de las
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ESTUDIO INTRODUCTORIO 17
Como bien observa DeLeon (1988: 30), esta visin de la pol
tica como proceso ha ocasionado que las "etapas hayan recibido
en ciertos momentos un exagerado nfasis y se hayan vuelto pa
labras mgicas", si bien "han sido elementos clave para el desarrollo del campo". En efecto, en los aos sesenta, cuando los gobiernos
reformistas de Kennedy y Johnson declararon "La Guerra a la
Pobreza", lapolicy initiation, la fase de definicin de los problemas
sociales y la de formulacin de los programas, fue el principal\objeto de estudio y recomendacin. La necesidad de actuar y re-
vertir una historia vergonzosa de injusticia y discriminacin obli
gaba a localizar los aspectos ms graves de la cuestin social y a
descubrir sus factores causales determinantes, para pasar rpida
mente a disear programas de accin que trataran de removerlos
o atenuarlos. En ese momento, el clculo de las consecuencias
directas e indirectas de las acciones gubernamentales, aunque no
ausente, fue optimista. La complejidad de los problemas sociales
y la improcedencia de los programas fue empero un descubrimien
to doloroso y aleccionador en el momento que las evaluaciones
dejaron ver incumplimientos, dispendios, improvisaciones, ineficiencias. En ese momento lapolicy evaluation, ms que el diseo
y la seleccin de opciones, se volvi el tema clave. Se pens que
polticas.Los sistemas de polticas" (policy systemsson por un lado, realicades dadas,objetivas, concaractersticas lmites y dinmica propia; por otro lado,son productos eledecisiones delos sujetos, reelaborables ensus componentes. Las diferentes "etapas" sonslo manifestaciones diversas dela interaccin entrelos diversos elementos activos delsistema (Dunn, 9 : cap. 3). Porsu pane Lindblom (1980) advierte crticamente quelas diversas etapas del llamado proceso dela poltica manifiestan y plantean reiteradamentelas mismas cuestiones y questas (conflicto, cooperacin o ajuste, anlisis racionalo transaccin poltica, burocracia o pluralismo) son el objeto propio y principalde estudio.Ms an, la idea de policyprocess suele incorporar el supuesto o sugerirla imagen deque la hechura de la poltica sea un "proceso ordenado,racional a la manera de unescrito, consu prlogo desarrollo yfinal, lgicamentearticulados"; la poltica es, en carnbio, un proceso desaliado, desordenado (untidy processy; en el que se mezclan y sobreponen sin cuidado y claridad varios problemas y respuestas, varios actores, la decisin yla imposicin, la actividad intencional y la inercia. Por eso, muy cercano enlas palabraspero muy lejano en el concepto, prefiere hablar de policy-making process,en el sentidopolitizado de describir yexplicar el proceso mediante el cuallas fuerzas polticasse arreglan y,al hacerlo, confeccionan de hechola poltica (Lindblom, 1980: cap. 1).
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slo los resultados de la evaluacin podan orientar a la poltica
social y corregir los abstractos anlisis e ideales cursos de accin
que diseaban los economistas, administradores, ingenieros de sis
temas, basndose en las informaciones y explicaciones debatibles
. de los socilogos, psiclogos y trabajadores sociales.
La averiguacin de por qu fracasaron las polticas concluy
con argumentos y pruebas irrefutables que el fracaso se deba en
mucho a la inconsistencia de las teoras sociales que haban sus
tentado el diseo de las polticas sociales, aunque tambin su
puesta en prctica, la manera como se haba ideado que la poltica
se llevara a cabo, o la manera como de hecho se haba llevado acabo, era responsable directo. Surgi entonces explosiva en la
segunda mitad de los aos setenta la literatura de lapolicy im-
plementaiion que rescat las cuestiones organizacionales y admi
nistrativas olvidadas, debido a la importancia que se otorgaba al
anlisis, diseo y eleccin de las opciones. Sin embargo, los pobres
xitos de la activa presencia gubernamental en el campo de los
problemas sociales, que tan abrumadoramente los estudios de eva
luacin y de implementacin mostraban, llevaron a preguntarse
sobre si no era razonable dar por terminado ciertos programas, la
policy termination, y proceder a clausurar los varios organismos
gubernamentales que haban crecido alrededor de ellos. Ms ra
dicalmente se plante la interrogante si poda realmente ser efi
ciente y cmo el gobierno en la atencin de los muchos problemas
que haba asumido como asuntos pblicos suyos. El redimensio
namiento del estado y la reivindicacindelpolicy managementfueron en los aos ochenta las dos caras de una misma respuesta. La
atencin se centr entonces en la averiguacin de cmo el estado
podra lograr que las polticas para el cumplimiento de sus fun
ciones bsicas fueran realmente eficaces y eficientes, con el resul
tado de bajarle el tono a la invencin de nuevas y audaces polticas
de intervencin estatal, acaso innecesaria. Despus de aos de go
biernos voluntariosos, dispuestos a resolver todo tipo de proble-
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ESTUDIO INTRODUCTORIO 19
mas, dedicados al anlisis y al diseo de grandes polticas, se fue
asentando la idea de que era mucho ms relevante una direccin
y gestin pblica inteligente, capaz de eliminar deficiencias, des
vos, incumplimientos, particularmente en las polticas que se en
cargan de las funciones bsicas del gobierno frente a los
ciudadanos. Renaci entonces, pero en funcin de la gestin p
blica, el inters por elpolicydesigno
La consideracin de la poltica como proceso de varias y com
p l e j e t ~ p s ha propiciado tambin que las diferentes cienciasparticipantes hayan terminado por concentrar su investigacin en
especficos tramos del recorrido de la poltica y por menospreciarla importancia terica o prctica de los dems momentos. El dis
positivo analtico el proceso segment el proceso y ocasion tratamientos aislados y unidimensionales de decisiones singulares
sueltas, contra su intencin original de entender la poltica como
un curso de accin integrado por decisiones i nterdependientes y
complementarias.I;.s__ sque los politlogos han preferido estudiarla formacin de agenda del gobierno, los administradores pblicos la implementacin y los economistas se han dedicado enteramente a la construccin y seleccin de las opciones depgltik< :Asimismo han pretendido que los otros momentos del curso de
la poltica se subordinen al que privilegia su perspectiva terica y
entrenamiento disciplinario. Esta predileccinporun fase o momento particular se explica en mucho por el objeto e instrumental
terico de cada una de las disciplinas: difcilmente un politlogo
se interesa por y es capaz de construir un buen anlisis costo-be
neficio de las opciones polticas a escoger; igualmente un econo
mista suele ser indiferente a las consideraciones organizacionales
y polticas de una poltica y es incapaz de un anlisis fino de es
tructuras de poder o de diseo organizacional. Esta especializacin
no ha sido necesariamente negativa; muchos y valiosos estudios uni
disciplinarios nos han ayudado a alcanzar un mejor conocimiento
de las restricciones que pesan en la andadura de una poltica y de
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TABLA 1.FASES Y CARACTERSTICAS DEL PROCESO DE LA pOL TICA
Fase
Iniciacin
Estimacin
Seleccin
Caractersticas/Uso
Planteamiento creativo del problema.
Definicin de los objetivos.
Diseo innovador de opciones. Explicacin preliminary aproximativa de los con-
ceptos, aspiraciones yposibilidades.
Investigacin cabal de conceptos.
Examen cientfico de los impactos correspon-dientes a cada opcin de intervencin o al no
hacer nada.
Examen normativo de las consecuencias probables.
Bosquejo del programa. Establecimiento de los criterios e indicadores de
rendimiento.
Debate de las opciones posibles.
Compromisos, negociaciones yajustes.. Reduccin de la incertidumbre de las opciones.
Integracin de los elementos ideolgicos yno ra-cionales en la decisin.
Decisin entre las opciones.
Asignacin de la responsabilidad ejecutiva.
las razones de su orientacin y dinmica. Pero, como es obvio,perder de vista los otros componentes integradores del proceso
de una poltica no ayuda a su buena traza, decisiny operacin.
En estas pginas prestaremos atencin a los primeros tramos
de la poltica, la formacin de la agenda gubernamental yla de-
finicin de los problemas pblicos, conoceremos sus principales
aspectosycuestiones, as como las principales ideas ypropuestas
que algunos notables estudiosos han formulado.
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ESTUDIO INTRODUCTORIO
TABLA 1 (Continuacin)
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Fase
Implementacin
Evaluacin
Terminacin
Caractoisticostllso Desarrollo de normas, procedimientos y linea
mientos para la puesta en prctica de las deci
siones.
Modificacin de la decisin conforme a las restricciones operativas, incluyendo incentivos y recursos.
Traduccin de la decisin en trminos operativos.
Establecimiento de los objetivos y estndares
del programa, ineluyendo el calendario de operaciones.
Comparacin entre los niveles esperados de ren
dimiento y los ocurridos, conforme a los criteriosestablecidos.
Fijacin de responsabilidades para los incumplimientos notorios.
Determinacin de los costos, consecuencia y beneficios por elausura o reduccin de actividades.
Mejoramiento, si an necesario y requerido.
Especificacin de los nuevos problemas en ocasin de terminacin.
Fuente: Brewery Del.eon, The Foundations o[ Polic A n a ~ s i s The Dorsey Press, 1983, p. 20.
2. La formacin de la agenda
Innumerables problemas, provenientes de muchos puntos del estado, con situaciones ycausas heterogneas, que afectan a un ma
yor o menor nmero de personas, fluyen cotidianamente hacia el
gobierno en busca de atencin y solucin. Algunos problemas son
de inters general, como los relativos a la seguridad de personas
y patrimonios; otros problemas son de inters particular, comoIos
relativos a las necesidades materiales de algunos grupos social-
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TABLA 2.
UNA MIRADA AL PROCESO DE LAS POLTICAS
Formacin de Iproduce I Agenda
la agenda de Gobierno
Iconduce aI
Formulacin iodu e1 Las proposiciones de la
ylegitimacinde la poltica poltica (fines, metas y
(programas) medios de efectuacin)
Iconduce aI
Implementacin Iproduce I Acciones dede la poltica la poltica
Iconduce a J
1.Efectos de la poltica2.Evaluacin de los efectos3. Decisiones sobre
el futuro de la poltica(programas)
Fuente: Patterson, Davidsony Ripley,A or Pcrfect Union: lruroduction American Govemment, a ed.,Dorsey Press, Chicago. 1985. p. 465.
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ESTUDIO INTRODUCTORIO 23
mente desprotegidos. Algunos problemas son respaldados por or
ganizaciones poderosas y argumentos culturalmente significativos;
otros cuentan con voces dispersas e introducen argumentos alter
nativos a los comnmente usados. Frente a algunos problemas hayrpido y mayoritario consenso entre los ciudadanos, en otros cas-Os
las opiniones se dividen. Algunos problemas caen dentro del pe
rmetro de las obligaciones constitucionales del estado y exigen
slo el cumplimiento cabal de las responsabilidades estatales;
otros problemas rebasan las fronteras establecidas, pero no cejan
de reclamar la intervencin estatal. Algunos son problemas rela
tivamente sencillos y localizados, con respuestas disponibles; otros
son problemas complejos, de escala, interdependientes, que no sontratables aisladamente. Unos son problemas de rutina, programa
bles; otros son inditos, a encarar con medidas innovadoras. En
suma, las relaciones cotidianas entre sociedad y estado toman la
forma de problemas y soluciones, demandas y ofertas, conflictos
y arbitrajes, necesidades y satisfactores. El estado es concebido en
su origen y funcin como el encargado de resolver los problemas
que las relaciones entre los privados ocasionan o que son incapa
ces de resolver. Por ello mismo, el mbito del inters y responsa
hilidad de los privados y el mbito del inters y responsabilidad
del estado -lo que es del propia libertad y utilidad y lo que esdel Csar- estn en exploracin y ajuste permanente, extendin
dose o angostndose.
No todos los problem s sin embargo, logran llamar la aten-cin gubernamental y despertar su iniciativa. No todos logran
con
misma facilidad ycerteza formar parte del temario de losasuntos pblicos y colocarse entre los asuntos prioritarios del
gobierno. Algunas cuestiones que para los afectados resultan de
inters vital y que para muchos observadores pueden ser califi
cadas de inters pblico, son descartadas desde sus primeros pa
sos en busca de la atencin de la sociedad y del gobierno, o bien
son desfiguradas y desactivadas durante su trayecto en busca de
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atencin. Cuando logran acaso colarse en la agenda de gobierno,
no alcanzan los primeros lugares en la jerarqua de temas y re-
ciben apenas un trato de rutina o emergencia. Ante algunas cues-
tiones los gobiernos son inmediatamente sensibles yse muestran
preocupados, otras los dejan indiferentes. Algunas cuestiones ni
siquiera llegan a alcanzar la calidad de cuestin pblica y son
remitidas a la clase de asuntos privados o particulares exclusivos,
sin inters para el estado y a resolver cada uno por su propia
cuenta. Otras cuestiones que pueden tal vez probar su naturaleza
pblica y ser de inters para el conjunto no se vuelven sin ms
prioridades de la accin gubernamental. No todas las cuestionesse vuelven pblicas ni todas las cuestiones pblicas se vuelven
cuestiones que deben ser objeto de la accin gubernamental,
"agenda" de gobierno.
Qu ocurre entonces en el proceso de formacin de la agen-
da de gobierno? Cmo se forma y por qu se forma de esa
manera? A qu se debe que algunos asuntos pblicos y otros
por nada pblicos asciendan sin obstculos a asuntos de gobierno
y que, en contraste, otros con caractersticas de publicidad ms
claraycontundente sean descalificados, inhibidos, rechazados, o
bien aceptados con reservas y puestos en lista de espera? Qu
es 10 que realmente hace que una cuestin social circunscrita se
vuelva cuestin pblica y asuntos de la agenda de gobierno?
Ou es lo que determina la calidad de pblico de los muchos
problemas y asuntos que a diario se presentan en una colectivi-
dad? Cullgi y dinmica explica la atencin y el desinters,la seleccin y eliminacin de los asuntos? Cules factores faci-
litan o dificultan el ingreso a la agenda gubernamental de ciertos
temas y,por ende, controlan el trnsito de las demandas socia-
les? Son normas, organizaciones, personajes, imgenes, ideas,
sucesos, los que abren ycierran el acceso al mundo de 10 pblico
y de 10 gubernamental? Cmo filtran los asuntos y con cules
procedimientos? Es slo asunto de cultura poltica o es de la
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ESTIJDIO INTRODUCTORIO 25
poltica misma con sus juegos, conflictos y transacciones? Desde
una perspectiva normativa, no son lesionadas gravemente las li
bertades polticas si hay discriminacin entre ciudadanos en el
trato de sus asuntos y demandas, si no hay igualdad de acceso ala vida pblica, si ciertas cuestiones y ciertos grupos de ciudada
nos ni siquiera son escuchadas? Ms an, cul es el impacto
que en la legalidad y eficiencia de la gestin pblica tiene el
dejar sistemticamente sin audiencia, atencin y accin deman
dadas y reclamos de grupos? No existen otros procedimientos
y canales ms fluidos y paritarios, menos costosos, de comunica
cin e interlocucin entre sociedad y gobierno, que pueden pre
sentar con mayor oportunidad y confiabilidad asuntos realmentemerecedores de la intervencin gubernamental? Son los proce
sos plurales y competitivos de la democracia ms eficientes que
los corporativos y autoritarios en transportar las demandas, o sus
canales terminan por ser capturados por los asuntos privativos
de sus clientelas polticas y electorales? Se vuelve la democracia
"ingobernable" por llevar alegremente al gobierno toda suerte
de asuntos, sin ordenarlos y depurarlos, saturando las capacida
des de accin del gobierno? Son los nicos y son suficientes los
duetos de los partidos polticos para canalizar los asuntos de in
ters de las comunidades polticas, o se requiere la actividad de
otras formas de organizacin? Cul es el papel e impacto de
los medios electrnicos en la onfigur in de los asuntos pblicos y en la formacin de la agenda? Facilitan o dificultan, aclaran
o distorsionan, ordenan o confunden, radicalizan o instituciona
lizan? Cul el papel de la prensa escrita en la promocin de
los asuntos pblicos: se circunscribe a la lite lectora, acostum
brada al razonamiento y resuelta a estar informada polticamen
te? Es o debe ser inactivo el gobierno mismo, dejando que el
juego de los poderes y las opiniones de la sociedad civil decanten
y hagan avanzar sus asuntos, o el gobierno interviene y debe
intervenir activamente en la depuracin, clasificacin, anticipa-
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cin de los asuntos? Si interviene, son sus razones sustentables,
sus procedimientos son legales e imparciales?
La manera como se elabora la agenda de gobierno, se le da
forma y contenido, reviste fundamental importancia poltica y ad-
ministrativa, tanto en el plano terico como en el prctico. Pol-
ticamente, expresa la vitalidad o la flojedad de la vida pblica en
un sistema poltico dado. Entr e las libertades individuales y los
poderes del estado existe o no, es ancho o angosto, de acceso libre
o controlado, estructurado o espontneo, un mbito que es pro-
ducto de la mayor o menor energa de las libertades polticas.
Suele llamarse mbito pblico, esfera pblica, vida pblica, y cum-ple la funcin de'" mediar entre estado y sociedad, entre poltica y
economa, entre la constitucin poltica y la constitucin real de
una sociedad, entre la norma general y los intereses y necesidades
p r t i c u l r e ~ n efecto, a travs de la palabra, el dilogo, la argu-mentacin racional, la oferta de 'informacin, la invocacin de las
leyes, la retrica, el diseo de programas, en medio de la polmica
y los malos entendidos, con aclaraciones y ajustes recprocos, me-
diante acuerdos y negociaciones, los individuos y sus organizacio-
nes buscan transformar sus intereses y necesidades particulares en
asuntos generales de inters y utilidad para todo el conjunto del
estado. Este trabajo de generalizacin de intereses y solucin de
conflictos, civilizado y civilizatorio, poltico, es la razn de ser y
la funcin social propia del mbito pblico, que por definicin y
dinmica, es (debe ser) igualmente accesible a todos los ciudada-
nos que quieran presentar y justificar sus demandas, sin discrimi-nacin, privilegios, fueros y monopoliosj En el mbito pblico
ocurre que situaciones, sucesos, problemas, percepciones, necesi-
dades, que tienen un lugar circunscrito en la vida privada y grupal,
se transforman en demandas y cuestiones que pretenden poseer
la naturaleza de cuestin pblica y ser de significacin para el
orden, la soberana y la prosperidad del estado. En l los intereses
particulares buscan argumentarse como generales y, si pasan la
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ESTUDIO INTRODUCTORIO 27
prueba, originan leyes, disposiciones administrativas, asignaciones
de recursos pblicos. La vitalidad del mbito pblico dificulta
transfiguraciones insustentables de lo particular en general. Y des
califica todo atajo que en la oscuridad, a espaldas de los ciudadanos, con arreglos sin representatividad y sin buenas razones,
conduzca los intereses particulares exclusivos a trastocarse en re
publicanos. La flojedad y desfallecimiento de la libre vida pblica,
su ocupacin y control por parte de los poderes (gobiernos, par
tidos nicos o hegemnicos, clases, lites, etnias, grupos de inte
rs, corporaciones...), sin espacio para las libertades pblicas de
voz, razonamiento, expresin y eleccin, permite obviamente que
cualquier inters privilegiado se vuelva ley, cualquier demanda delos influyentes usufructe la hacienda pblica ycualquier progra
ma de grupos aliados se transfigure en proyecto nacional.
Lha formacin de la agenda de gobiernoJ as como de hecho'sucede, evidencia la salud o enfermedad de la vida phlica. Deja
ver quienesjson los que efectivamente definen y justifican los pro
blemas pblicos, cules grupos y organizaciones tienen efectiva
mente la fuerza de transubstanciar cuestiones sociales en pblicas
y en prioridades de gobierno, cules organismos y decisores gu
bernamentales estn siempre prontos a actuar frente a las deman
das de determinados grupos, cul es el firmamento ideolgico que
otorga valor y prioridad de asunto pblico a cules u s t i o n ~Revela, en suma, cul es la estructura de poder que domina efec
tivamente la hechura de una poltica.
Pero tambin, en trminos de gobierno y administracin, es
determinante. La ms importante de las decisiones de un gobierno\
es la que concierne a la eleccin de sus asuntos y prioridades de
accin: a su a g e n ~ l J a s dan el tono y direccin a un gobierno,prefiguran su xito o descalabro. En efecto lid proceso de elaboracin de la agenda es el momento en que el gobierno decide si
decidir o no sobre un determinado asunto, en el que delibera y
decide intervenir () bien decide no intervenir, aplazar su interven-
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mentas gubernamentales directos: propiedad, gasto, empresa y ad-ministracin pblica. Las actuales liberalizaciones, privatizacio-nes, des(re)regulaciones, desconcentraci ones, descentralizaciones,
administraciones delegadas, contratadas o compartidas... son ex-presiones y efectos de un manejo ms ordenado de su agenda porparte de gobiernos menos dispuestos a regular todo, entrometerseen todo, controlar todo, resolver todo. La filtracin de las cues-tiones se vuelve entonces una actividad estratgica, en la medidaen que decidir si una cuestin amerita ser objeto de la accin gu-bernamental significa comprometerse y poner en juego los recur-
sos del estado.Por agenda de gobierno suele entenderse en la literatura el\ d'conjunto de problemas, deman as, cuestiones, asuntos, que los
gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de suaccin y, ms propiamente, como objetos sobre los que han de-cidido que deben actuar o han considerado que tienen que ac-tuar. ste es el punto esencial de la definicin. Sin embargo, haydefiniciones de la agenda que se interesan ms en el proceso de
su elaboracin y conformacin e incluyen tambin el conjuntode problemas al que el gobierno ha decidido prestarles atencin(tomar en consideracin, estudiar), el conjunto de definiciones deesos problemas y hasta el conjunto de opciones de accin que elgobierno revisa para atender los problemas. En efecto, el queuna demanda, problema, cuestin o asunto llegue a ser conside-rado como punto o tema de la agenda de gobierno supone ana-lticamente decisiones antecedentes: la decisin de prestarleatencin, la elaboracin y seleccin de su definicin, la elabo-racin y seleccin de una opcin de accin. Estas varias decisionespueden ser cronolgicamente sucesivas, pero lgica y analtica-mente son condiciones interdependientes y necesarias para lle-gar a la decisin de que hay que actuar y hacer algo. El gobiernodecide actuar slo sobre lo que previamente ha llamado y fijado ///su atencin. A su vez, las ideas y valoraciones que se tienen de
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la composicin y causas del problema son determinantes para de
cidir prestarles atencin y para decidir la accin o la inaccin: para
decidir, primero, si el asunto en atencin debe ser agenda de go
bierno y para decidir despus si puede ser tratado con alguna de
las opciones de accin a la mano del gobierno; en efecto, definir
un problema es de alguna manera delimitar la probabilidad, tipo
y alcance de su solucin. Por ello, en interdependencia con la de
finicin del problema, el gobierno tiene que revisar sus posibles
cursos de accin y considerar si puede hacer efectivamente algo
(y con cules costos): si tiene sentido su accin. En suma, la aten
cin, definicin y tratabilidad del problema son componentes determinantes del proceso por el cual el problema (asunto, cuestin,
demanda) alcanza su carcter de agendum: algo sobre laque se
debe actuar. Estructuracin de la agenda, definicin del problema,
anlisis de las opciones de accin son as actividades interdepen
dientes.
La agenda poltico-administrativa est integrada por las de
mandas que los formuladores de las polticas han escogido o
respecto de las cuales se sienten obligados a actuar (Anderson,
1984: 47).
Se puede llamar propiamente formacin de la agenda al pro
ceso mediante el cual las demandas de varios grupos de la
poblacin se transforman en asuntos que compiten por alcan
zar la atencin seria de las autoridades pblicas (Cobb, Ross,
1976: 126).Por formacin de la agenda se entiende el proceso a travs del
cual problemas y cuestiones llegan a llamar la atencin seria
yactiva del gobierno como asuntos posibles de poltica pblica.
La importancia del proceso se debe bsicamente a dos hechos.
Primero, la capacidad de atencin de los gobiernos es limitada:
son siempre ms los asuntos en liza por la atencin del gobier
no que los que el gobierno considera efectivamente. Segundo,
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ESTUDIO INTRODUCTORIO 31
los problemas de una poltica no son datos a priori, sino ms
bien asuntos por definir. Si una situacin particular o un con-
junto de circunstancias constituye un problema y es propia-
mente un asuntos de "inters pblico", esto depende decreencias y valoraciones, no de los hechos mismos. Los pro-
blemas son elaboraciones humanas... Los problemas de la pol-
tica son entonces construcciones sociales que plasman ciertas
concepciones particulares de la realidad. Ahora bien, dado que
los problemas se pueden definir de muchas maneras, 10que est
en discusin a lo largo del proceso de formacin de la agenda
no es tanto cules problemas sern tomados en consideracin,
sino cmo sern definidos. Las definiciones no slo estructu-
ran y encuadran las elecciones posteriores de la poltica. Tam-
bin sirven para afirmar una concepcin particular de la
realidad (Cobb y Elder, 1984: 115).
Si bien la agenda es del gobierno, los problemas que la com-
ponen se originan y configuran en el sistema poltico. Son cues-
tiones, conflictos o necesidades que conciernen y preocupan a losciudadanos y que ellos con independencia del gobierno o en co-
municacin con l consideran asuntos generales de estado y, en
consecuencia, asuntos de gobierno. Hay entonces una agenda de
los ciudadanos, del estado o del sistema poltico, que puede pre-
ceder y determinar la agenda del gobierno o ser inducida por las
preocupaciones y prioridades gubernamentales, que puede empa-
tar con la del gobierno o diferir de ella en mayor o menor grado.
Los nexos () las inconexiones entre las dos agendas son propios
de la dinmica de las relaciones entre sociedad estado.Muy productivamente se ha distinguido entre dos tipos de
agenda. Y ha sido mrito de dos especialistas Roger Cobb y Char-
les Elder (1972, 1976, 1984). La primera agenda es llamada "sis-
tmica", "pblica", "constitucional"; la segunda, "institucional",
"formal" o "gubernamental". La primera "est integradaportodas'
I
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las cuestiones que los miembros de una comunidad poltica per
ciben comnmente como merecedoras de la atencin pblica y
como asuntos que caen dentro de la jurisdiccin legtima de la
autoridad gubernamental existente. Toda comunidad poltica, lo
cal, estatal y nacional, tiene su propia agenda sistmica". El se
gundo tipo de agenda es la institucional, gubernamental o formal,
la cual puede ser definida como "el conjunto de asuntos explci
tamente aceptados para consideracin seria y activa po r parte de
los encargados de tomar las decisiones. Por lo tanto, cualquier
conjunto de asuntos aceptados por cualquier organismo guberna- ')
mental en el nivel local, estatal o nacional constituir una agenda Iinstitucional" (Cobb y Elder, 1986: 115-116; Cobb y Ross, 1976)
126). >
Esta distincin es necesaria y aporta una visin ms compleja
de la construccin de la agenda de gobierno. Muchos asuntos pueden
haber alcanzado atencin, visibilidad o inters en una comunidad
poltica, haber sido considerados por la mayora de los ciudadanos
como asuntos pblicos que merecen el involucrarniento del gobier
no porcaer dentro del mbito de las obligaciones constitucionales
del estado y ser materia de la competencia gubernamental y, sin
embargo, no logran llegar a ser objeto de consideracin seria y
activa de ayuntamientos, ejecutivos, legisladores, jueces, burocra
cias. Tambin muchos asuntos significativos, sustentables como
pblicos, se desvanecen si no logran visibilidad, difusin, acepta
bilidad en la comunidad poltica o si se les descalifica como ajenos
y contradictorios a la letra yal espritu constitucional. Todo sistema poltico, por su constitucin, cultura, ideologa, visin de la
historia nacional, por sus corrientes de opinin, lugares comunes,
prejuicios, tiene fronteras precisas que filtran los conflictos y los
problemas, los califican y descalifican, los valoran o rechazan. Esta
selectividad del sistema poltico es determinante para que las de
mandas avancen y convenzan al gobierno de su validez. Normal
mente los gobiernos reflejan en sus actos los lmites, las tendencias
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ESTUDIO INTRODUCTORIO 33
y hasta las proclividades del sistema poltico que conducen. En
oposicin, puede haber gobiernos, normalmente renovadores y re
formistas, que introducen a su agenda institucional asuntos poten
cialmente estigmatizables y fciles objeto de crtica desde laagenda pblica establecida, convencional. La naturaleza y dinmi
ca de las dosagerrdas esdivers ay mede llegar a ser riesgosamentediscrepante. La agenda sistmica-tender a integrarse con cues
tiones abstractas, generales, globales, que grandes nmeros de po
blacin comparten precisamente por su formulacin genrica (la
"contaminacin", la "pobreza extrema", la "seguridad nacional")
y que suelen ser indicaciones ms que definiciones de reas de
problemas a atender. En cambio, la agenda institucionalde lasorganizaciones y dependencias gubernamentales tiende a ser ms
especfica, concreta y acotada, indicando y definiendo problemas
precisos (el "sida", el "analfabetismo", el "narcotrfico").
La agenda sistmica ser siempre ms abstracta, general y ms
amplia en extensin y dominio que cualquier agenda institu
cional dada. Ms an, las prioridades de la agenda sistmica
no necesariamente corresponden a las prioridades de las agen
das institucionales. De hecho, pueden existir discrepancias
considerables entre ellas. En este sentido, se podra plantear
la hiptesis general de que cuanto mayor sea la disparidad en
tre los dos tipos de agendas, mayor ser la intensidad y fre
cuencia de conflictos dentro del sistema poltico (Cobb y
Elder, 1986: 26).
La distribucin e interaccin de las dos agendas plantea dos
rdenes de cuestiones tericas. El primero, relativo a la agenda
sistmica, busca saber cmo determinados asuntos y problemas
logran expandirse, obtener visibilidad y consenso general, alcanzar
la calidad de "problema pblico". El segundo orden, relativo a la
agenda especfica del gobierno, busca saber cmo determinados
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asuntos y problemas, independientemente de si han despertado o
no el reconocimiento e inters de toda la comunidad poltica, lo-
gran obtener la atencin de polticos y funcionariosy ser aceptados
como objetos de su intervencin. Obviamente habra un tercer
orden cuestiones, relativo a la averiguacin de las relacionesque corren, pueden o deben correr entre la dinmica de las dos
agendas. Dejando de lado esta tercera cuestin, en la primera es
fundamentalmente la pregunta de cmo conflictos, necesidades y
demandas de grupos particulares se convierten en asuntos pbli-
cos en el doble sentido de que suscitan la atencin general y ter-
minan por ser considerados de inters general; es el clsicoproblema poltico de "la generalizacin de intereses". La segunda
cuestin, ms cerrada al comportamiento del gobierno, se pregun-
ta cul es el proceso decisional por el cual el gobierno determina
la estructuracin de su agenda, cmo decide que talo cual asunto
(pblico o no) deba ser incorporado a su agenda; en mucho, como
veremos, tiene que ver con "la definicin de los problemas" y "las
oportunidades de eleccin". La literatura ha tratado de ofrecer
modelos que ordenen la dinmica de las dos agendas respectivas,
antes de lanzar teoremas que expliquen por qu sucede la din-
mica de esa manera.
Cobb y Elder (1972, 1983) han ofrecido un modelo integrado
del proceso de formacin de la agenda sistmica o pblica desde
la premisa de los conflictos de grupo, preguntndose cmo los
conflictos logran dilatar su "alcance, intensidad y visibilidad", con-
vertirse en asuntos pblicos y demandar la intervencin guberna-mental. Para que un asunto tenga acceso a la agenda necesita
cumplir tres requisitos: que sea objeto de atencin amplia o al
menos de amplio conocimiento del pblico, que una buena parte
del pblico considere que se requiere algn tipo de accin y que
a los ojos de los miembros de la comunidad la accin sea compe-
tencia de alguna entidad gubernamental (1983: 115; 1976:127).
Aunque muchos aceptaran que la materia de la agenda puede ser
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una demanda o necesidad no necesariamente conflictiva, el mo
delo parte con la idea de quela conflictividad actual o potencialde un asunto en la comunidad poltica es el factor que favorece
su expansin y difusin. Asuntos inofensivos, que no desatan enfrentamientos, quedarn circunscritos en su localidad y pasarn
inobservados. Slo demandas, asuntos, reivindicaciones, proble
mas, actual o potencialmente conflictivos, son los candidatos. De-
ben entonces convertirse en un issue, en una cuestin de carcter
controvertido y polmico: "un conflicto entre dos o ms grupos
identificables sobre asuntos procedurales o sustantivos, que tienen
que ver con la distribucin de posiciones o recursos" (1983: 111).
Acontecimientos sociales que sirven de "mecanismos de dis
paro" (catstrofes, cambios tecnolgicos, sucesos econmicos, cr
menes, elecciones...) y actores sociales que se encargan de
convertirlos en cuestiones y ofrecer su primera definicin, los "ini-
ciadores", son el primer paso del trayecto. Las caractersticas de\.
la definicin son tambin factores que favorecen o impiden la di-
fusin del problema entre un mayor nmero de ciudadanos. El
grado de especificidad de una definicin, su mbito de significa
cin social, su relevancia temporal, su complejidad tcnica y la
existencia de precedentes regulan su avance y rapidez. Por consi
guiente, las cuestiones definidas genrica y sencillamente, sin tec
nicismos, que presentan aspectos nuevos y de significacin
duradera para grandes nmeros ele poblacin, son las que tienen
mayor probabilidad de expandirse al gran pblico y de involucrar
10.3 Esta probabilidad aumenta si la exposicin, difusin y argumen
tacin de la definicin emplea lenguajes ysmbolos culturalmente
Los autores distinguen Cl lW O tipos de pblico: grupos de identificacin" (Iosdirectamente afectados por el problema e involucrados enla cuestin , "grupos de aten-cin (los grupos que, pormuchas razones, se interesan especficamente en el problema],"pblico atento" (sectores de poblacin que les mteresa estar informados de los sucesos
polticos ysuelen estar atentosa los asuntos de su comunidad), pblico en general" (lapoblacin menos interesada e informada, pero que prestaatencin al problema cuandoes notorio y se formula emocionalmente),
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arraigados, dotados de una carga emocional profunda, que susci-
tan actitudes de aprobacin o reprobacin intensa entre los ciu-
dadanos. Obviamente si la cuestin entra en el circuito de los
medios masivos, escritos y electrnicos, se facilitar en principio
su difusin al conjunto de una comunidad poltica (Cobb y Elder,
1983: caps.)
El trayecto culmina cuando la definicin de una cuestin, des-
pus de inevitables ajustes y depuraciones a lo largo de su pol-
mico camino, se coloca en el orden del da de la comunidad
poltica. En este momento, la cuestin puede ser llamada pblica
yse coloca como reclamo ciudadano frente al gobierno, exigiendoun lugar en la agenda formal de sus organizaciones y programas.
L manera de conclusin, se propone la hiptesis comprobable deque cuanto ms amplio sea el pblico al que se ha expandido una
cuestin, mayor ser la probabilidad de que presione efectiva-
mente al gobierno y se coloque en la agenda formal. En efecto,
si la cuestin ha logrado difundirse entre los ciudadanos de la
comunidad poltica local o nacional, cuenta entonces con toda
la fuerza para levantar una presin masiva sobre el gobierno y
exigir se le preste seria atencin y se analice la manera de aten-
derla. No necesariamente desemboca el trayecto en una defini-
cin unnimemente compartida por la ciudadana entera. El
trayecto de la cuestin hacia la agenda poltica es en realidad
una confrontacin de decisiones y el resultado en que remata el
recorrido suele ser la aceptacin colectiva de que existe un pro-
blema insoportable y de que sociedad y/o gobierno tienen quehacer algo. Se comparte una definicin genrica y una lnea grue-
sa de accin pero suele persistir el desacuerdo sobre la compo-
sicin y alcance del problema, sobre las causas que lo ocasionan
y la manera de abordarlo. En realidad se difunde la cuestin ms
que la solucin, aunque la definicin que se ha ido perfilando
en medio del pblico tambin prefigura el esquema de respues-
ta: "se est frente a un issue cuando el pblico con un problema
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busca o solicita la accin gubernamental, pero hay desacuerdo p-
blico sobre cul es la mejor solucin del problema" (Eyestone,
1978: 3).
De hecho que una determinada cuestin haya despertado laatencin de los ciudadanos y se le haya considerado objeto de
inters pblico, digno y necesario de tratamiento gubernamental,
no se sigue sin ms que el gobierno lo integre a su agenda y me-
nos an que le asigne carcter prioritario. Averiguar y modelar
cmo se forma la agenda gubernamental formal es un segundo
orden de discusin e investigacin. El gobierno puede ser un ini-
ciador de cuestiones en la comunidad poltica y seguramente par-
ticipa en la expansin o freno de determinados asuntos a travs
de sus discursos, medios de informacin, organizaciones, lderes
e intelectuales afines. Los gobiernos no suelen comportarse pasiva
y reactivamente, dejando que las cuestiones se configuren y defi-
nan dentro del juego de las fuerzas sociales. Intervienen estrat-
gicamente en la vida pblica tratando de dar forma a las cuestiones
a la luz de sus posibilidades reales de intervencin. De todos mo-
dos, al final de la agenda pblica las cuestiones de la comunidad
poltica estn frente a los gobiernos. Procede entonces preguntar-
se y conjeturar cul es el comportamiento que el gobierno sigue
para decidir que debe prestar atencin a las cuestiones, analizarlas
y hacer algo por ellas. Tanto Cobb y Elder, como Kingdon (1984,
cap. 4), otro especialista en este tema, coinciden en sealar uel establecimiento de la agenda formal del gobierno es un proceso
decisional que las ms de las veces es contingente, tornadizo. Rara
vez el proceso est bien estructurado. En la mayor parte de las"issues areas"el proceso decisorio d.el gobierno es inestable, mala
o laxamente estructurado, sin un patrn de comportamiento, que
en mucho se asemeja a las "anarquas organizadas" que deciden
segn "el modelo de bote de basura" o de "papelera" (Garbage
Can Model), expuesto por Cohen, March y Olsen (1972, 1974,
1976).
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Las "anarquas organizadas" tienen tres propiedades bsicas:
"preferencias problemticas" (imprecisas, desordenadas, cam
biantes), "tecnologas no claras" (los procedimientos no son bien
entendidos por los miembros de la organizacin, hay mucho de
ensayo y error, de pragmatismo, analoga, saber convencional,
intuicin) y "participacin fluida" (diversos grados de motiva
cin y compromiso). En consecuencia, su proceso decisorio es
cambiante y hasta caprichoso. De hecho se parece aun "bote de
basura" o "papelera", "en el que los participantes arrojan varios
tipos de problemas y soluciones a medida que los generan"
(1972: 2). Apenas se presenta la oportunidad de elegir en unaorganizacin, los miembros interesados en la eleccin ven en ella
la ocasin para introducir sus problemas y preocupaciones ypara
lanzar sus propuestas de solucin. Se introducen as en el pro
ceso de decisin organizacional toda suerte de problemas y tipos
de solucin, a granel, con diversos niveles de anlisis y prueba,
con diversos propsitos, prioridades, procedimientos y tiempos.
Ms an, en esos momentos, aparece de golpe un gran nmero
de gente, desconocida y marginal, que exige participar y ser to
madae n cuenta. Los encargados de la decisin en parte expresan
las ideas y preocupaciones de los dems, y en parte introducen
sus propios intereses, preocupaciones, visiones y tecnologas. Sin
ser una lotera, decidir significa en mucho meter la mano en una
"papelera" o "bote de basura" y tratar de configurar con sus ele
mentos fragmentados, dispersos y heterogneos alguna res puesta
integrada. Decidir es compatibilizar los elementos que se tienena la mano. El proceso decisional de una anarqua organizada se
caracteriza entonces po r ser "una coleccin de decisiones que
estn en busca de problemas; de cuestiones y sentimientos que
estn en busca de ocasiones de decisin para poder ventilarse;
de soluciones en busca de las cuestiones que pueden responder
y de decisores en busca de trabajo" (1972: 2). Por tanto, "una
decisin es el resultado o la interseccin de varias corrientes re-
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lativamente independientes entre s que se mueven dentro de una
organizacin" ( : 3). La decisin es bsicamente el resultado de
la confluencia no casual pero tampoco enteramente previsible y
controlable de cuatro "corrientes", cada una de los cuales tienediversa lgica y dinmica: los problemas, las soluciones, los actores
participantes y las oportunidades de eleccin.
La vehemencia, heterogeneidad y volatilidad de las cuestio
nes que se presentan en la agenda pblica, todas compitiendo
por llamar la atencin y desatar la iniciativa del gobierno, gene
ra n un a "oportunidad de eleccin". Pero el gobierno en trance
de decidir encara normalmente un conjunto desordenado, dis
crepante y conflictivo de asuntos, una miscelnea de definiciones
y explicaciones, algunos teoremas y estratagemas de accin pro
bados y otros muchos de eficacia incierta, algunos demandantes
dispuesto a ir a fondo en sus reivindicaciones y otros que se da
ranpo r satisfechos si reciben algn gesto de inters por sus pro
blemas; algunos polticos y funcionarios prontos a entrar
vigorosamente en accin y otros ms reticentes, escpticos, pron-
tos a boicotear las iniciativas. Segn las circunstancias, los gobiernos viven tal vez situaciones holgadas que les permiten darse
tiempo y estudiar analticamente cul es la accin idnea; pero
en general sus oportunidades de eleccin son muy apretadas, con
demandas heterogneas y antagnicas, programas atrasados, el
tiempo encima, carencia de datos yrecursos, diagnsticos incom
pletos. Ante esta carga de asuntos diversos y cambiantes, la de
cisin del gobierno que selecciona una cuestin como objeto
merecedor de su atencin y a fin de cuentas como objeto de suaccin termina por ser el resultado de las correlaciones y com
binaciones que, analtica o intuitivamente, fra o atolondrada
mente, logra armar entre los elementos tericos, tcnicos,
humanos, legales... que tiene a la mano: este problema con este
esquema de solucin con estos hombres con estos recursos con
este tiempo. En efecto, de acuerdo al nmero, la fuerza e nten-
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sidad de los demandantes y los participantes en la toma de deci-
siones, de acuerdo con la complejidad y conflictualidad de la cues-
tin, de acuerdo con la informacin, conocimiento, tecnologa y
tiempo que disponen, los gobiernos construyen su definicin del
problema, establecen los objetivos a lograr en el tratamiento del
problema, disean los instrumentos y programas de abordaje,
identifican sus operadores, comunicadores y aliados.
En suma, la decisin gubernamental de introducir en su agen-
da asuntos pblicos especficos va a dependerde si el gobierno se
encuentra o no en una oportunidad de eleccin favorable (pocos
asuntos, obligaciones bsicas desahogadas, tiempo, recursos, ausen-cia de demandas contradictorias...), si las cuestiones y demandas
son o no tratables (hay experiencia, analogas, informacin, teo-
ras, tecnologas, recursos, personal competente), si los participantes
en la toma de decisiones estn o no interesados en intervenir en
la cuestin por muchas razones (polticas, morales, econmicas,
de mbito de jurisdiccin). Esto obliga a un diagnstico fino de
las "corrientes" que corren dentro de las organizaciones polticas
y gubernamentales con intencionalidades y dinmicas relativa-
mente autnomas. Por ejemplo, si los funcionarios participantes
en la decisin estn resueltos a hacerse cargo de un problema
candente, respaldado po rlos iudadanos, aunque sus esquemas de
respuesta sean dudosos y parcialmente eficaces, se configuraru na
oportunidad de eleccin favorable a la aceptacin del problemay
a ubicarlo como prioritario. En cambio, si el problema no ha lo-
grado an encender la opinin pblica, si los que se encargan deelaborar la poltica estn absorbidos porotros asuntos, aunque tal
vez posean tcnicas de tratamiento probadas en su eficacia y cuen-
ten con operadores competentes, la probabilidad de queuna cues-
tin sea elegida como tema prioritario ser mucho menor. Dicho
clsicamente, el gobierno sigue siendo el arte de lo posible, la
capacidad de hacer crecer los proyectos y desahogar los conflictos
en el marco de las limitaciones inescapables de la realidad.
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Sin embargo, aunque en mucho las decisiones pblicas se ca
ractericenpor la contingencia, los sistemas polticos y los gobier
nos de manera deliberada o espontnea han ido creando pautas,
conductos, tiempos, organizaciones y liderazgos para regular tantoel flujo de las demandas pblicas como el de las respuestas gu
bernamentales. Ordenan las demandas, encuadran los conflictos
intra e intergrupales, definen los problemas, disean y construyen
las alternativas polticas. Esta regulacin formal e informal de la
agenda ha ayudado a estructurar el proceso, fijando condiciones
y parmetros, aunque sin poder cancelar de todo su carcter libre y
plurimorfo.
El punto no es que el acceso a la agenda sea simplemente un
asunto accidental, sino que es producto de un proceso complejo
y laxamente estructurado. El que una cuestin logre colocarse
exitosamente en la agenda depende de una convergencia apro
piada de gentes, problemas, soluciones y oportunidades de
eleccin, pero el comportamiento de cada uno de estos ele
mentos es virtualmente incierto. Es posible empero reducir el
mbito de incertidumbre a travs de varios factores de contexto que son de ayuda para estructurar el proceso y restringir el
rango de su variabilidad potencial (Cobb y Elder, 1984: 118).
Los "factores de contexto" que establecen los lmites de varia
bilidad del acceso a la agenda son los que tratan de estabilizar las
corrientes de problemas, demandas, grupos y decisiones que flu
yen ininterrumpidamente entre sociedad y gobierno. Cotidiana es
la interlocucin entre las organizaciones sociales y los poderes delestado. Obviamente el grado de estabilidad e inestabilidad poltica
depende en gran medida de la fluidez y cauce de ese incesante ir
y venir de cuestiones y respuestas, demanda y oferta pblica. Por
ello, los sistemas polticos tratan de estabilizar las organizaciones
de inters, los canales de interlocucin, el universo de los asuntos
a debatir, delimitando el mbito de lo poltica y fiscalmente posi-
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nicos aceptados porel sistema en su conjunto yporlos centros de
gobierno. No todas las respuestas imaginables y disponibles pueden
volverse operativas. Hay restricciones fiscales, legales, morales,
tecnoproductivas, polticas. Sobre todo, tristemente, hay restric
ciones de la cabeza, mentales. Muchas respuestas pensables, ar
gumentables, plausibles, son inhibidas de inmediato, sofocadas,
caricaturizadas, o simplemente nunca pasarnporla cabeza de los
polticos y funcionarios. Hay pues un patrn de plausibilidad po
ltico-administrativa, determinado por restricciones de recursos e
ideas. A su vez, las oportunidades de eleccin tambin contribu
yen a poner orden en la interaccin entre sociedad y estado. Nor
malmente los gobiernos se encuentran ocupados en asuntos
previos o de rutina. En los momentos de saturacin de la agenda
o de intenso involucramiento gubernamental no hay tiempo y dis
posicin para atender a nuevos asuntos: las oportunidades estn
cerradas. Sin embargo, debido a prcticas institucionales estable
cidas o a rutinas administrativas, se abren peridicamente buenas
oportunidades para llamar la atenciny colocar asuntos nuevos o
pendientes.' Cada sistema poltico y oficina de gobierno tiene sucalendario de atencinydescanso, su horario de abierto y cerrado.
Son oportunidades para aprovechar las elecciones polticas, los
4 Kingdon (1984: cap.8 ) introdujo el trmino "ventana delas polticas pO/iLYw -dow, paradescribir el funcionamiento de estas oportunidades de eleccin. Se trata deoportunidades favorables que permiten colocar determinados problemas y recomendarciertas propuestas de solucin. Sociedad y gobierno tienenque estar preparados con diagnsticos y proyectos para cuando la dinmica poltica, de mane ra predecible o impredecible, configura una situacin favorable para algn asunto en particular o para una familia
de asuntos, anteriormente menospreciados. Esto ocurre particularmente cuando en ocasin de un evento peridico predecible (cambio de gobierno) o de uno impredecible (unsismo, una hambruna) hay mayor receptividad. Pero la oportunidad favorable supone oexige quelas organizaciones sociales o el gobierno cuenten con una definicin del problema guber namental ment e tratable en trminos de legalidad, eficiencia, consensualidad.Las ventanas no permanecen abiertas por mucho tiempo. Se cierran apenas los participantes perciben que el gobierno seha hecho cargo de la cuestin, porque los participantesfallan al entrar en accin,tal vez por no contar con alternativas disponibles, o porque losacontecimientos que "abrieron la ventana" salen de la escena por ser temporalmentelimitados; por ejemplo,se acab el periodode gobierno de un partido poltico que dioprioridad 1 ciertas cuestiones.
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presupuestos anuales, las consultas pblicas, las crisis de gobierno,
la bonanza de la economa pblica... Tambin hay, de golpe, en
razn de ciertos eventos crticos que sacuden o entusiasman a la
ciudadana, oportunidades favorables para plantear asuntos olvi-
dados o rechazados (una agenda ecolgica en ocasin de epide-
mias o calamidades, una agenda exportadora a raz de innovacio-
nes tecnolgicas). Todo esto configura un patrn de receptividad
gubernamental que contribuye a estabilizar y ordenar el carcter
miscelneo y mudable de los reclamos y presiones sociales. No
todo es azar en la elaboracin de la agenda.
Sin embargo, el factor con mayor peso causal en la configura-cin de la agenda formal de gobierno es la fuerza de los actores
polticos que intervienen en el proceso y, las relaciones polticas
y administrativas que han tejido entre ellos y con el gobierno. Este
punto de estudio es el ms afn e interesante para la ciencia (so-
ciologa) poltica, por cuanto tiene quev con la localizacin,descripcin y explicacin de las fuerzas de los diferentes grupos
sociales y de sus correlaciones de fuerzas. Ms all de la filosofa
poltica y de la norma constitucional, con su visin de ciudadanos
imparcialmente tratados e igualitariamente participantes, aqu se
trata de saber si y por qu un grupo tenga en cautiverio al gobierno
y lo use como instrumento de sus intereses exclusivos. O de ave-
riguar si, en cambio, hay un conjunto plural de intereses sociales
organizados, que tienen oportunidades semejantes de acceso a la
agenda y cuentan, con la capacidad de lograr que sus intereses
estn bien representados, razn por la cual el gobierno no es uninstrumento servil y unilateral, sino un agente y rbitro en los arre-
glos de los grupos de inters. A la manera de Lasswell (1936) se
trata de saber: Who gets what, when and how: Quin consigue qu
cosa, cundo y cmo. Aqu, tal vez ms que en otras fases del
desarrollo de la poltica, las teoras politolgicas sobre el conflicto
y el consenso, la parcialidad de los intereses y la legitimidad co-
lectiva del gobierno, lo sectorial (lo corporativo, lo oligrquico) y
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lo pblico, son clave; aqu enfrentan adems la prueba crucial de
su consistencia y objetividad.
La accin o inaccin del gobierno est en verdad predeter
minada por alguna fuerza social dominante (llmese clase, lite,etnia) o representa, ms bien, el acomodo de fuerzas del llamado
"tringulo de hierro" (gobierno, organizaciones del capital y or
ganizaciones laborales; o en sentido pluralista: grupos de inters,
comits legislativos y agencias gubernamentales), o es acaso la
muestra de un amplio y significativo margen de maniobra del -bierno por causa de la debilidad o la fragmentacin de los grupos
de inters? Enla formacin de la agenda se puede descubrir que
el gobierno es un aparato de dominacin de clase, la hegemona
de unalite reciclada, una activa arena pluralista sin vencedores
ni vencidos para siempre, la tpica transaccin entre las camarillas
burocrticas y polticas, el tringulo de hierro corporativo en ac
cin, la representacin imparcial de ciudadanos devotos al inters
pblico'?
La teora politolgica inspira en este punto toda una litera
tura interminable. A su vez, su hermano menor, los estudios depolticas, complementan a la ciencia poltica con estudios de caso,
extrapolaciones, conjeturas, muy sugerentes para determinar el
tipo y peso de las relaciones que ocurren entre las organizaciones
sociales yentre ellas y los poderes del estado. En mi opinin, los
estudios de polticas ofrecen dos importantes aportes categoriales
y explicativos concernientes a la relacin sociedad-gobierno: la
"red de cuestiones" y el "subsistema de polticas" que refinan y
matizan los teoremas mayores del corporativismo, el pluralismo y elclasismo-elitismo acerca de la naturaleza y funcionamiento del
gobierno. En efecto, el enfoque descriptivo y explicativo de issue
networks (Hedo, 1978) y el de policy subsystems (Milward y
Wamsley, 1984) son polmicos con los conceptos y las hiptesis
estndares de la ciencia poltica norteamericana que, de acuerdo
con su tradicin intelectual pluralista, es reiterativa en explicar o
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criticar el funcionamiento y los procesos decisorios de gobierno
en referencia con "tringulos de hierro" y "subgobiernos". En su
perspectiva, grupos de inters, especficos y poderosos segn el
tipo de polticas en juego, determinan de manera permanente e
integral la agenda, el proceso decisorio de las polticas, su proceso
de implementacin y sus criterios de evaluacin. El gobierno for-
mal es fatalmente la fachada de los pocos intereses organizados
que son los que gobiernan efectiva y enteramente determinadas
reas de asuntos, llamados tal vez pblicos pero de hecho parti-
cularistas. Esta perspectiva, empero, "con la idea de buscar a los
pocos poderosos, pasa por alto a los muchos cuyas redes de in-fluencia desencadenan y guan el ejercicio del poder" (Hedo,
1978: 1(2).
A raz del crecimiento de la intervencin estatal, los gobiernos
estuvieron ms expuestos a la presin de los grupos de inters y
tuvieron que ser ms solventes tcnicamente en la solucin de los
problemas de asistencia pblica y bienestar social. Al hacerse el
gobierno cargo constitucional o polticamente de muchos proble-
mas econmicos y sociales de individuos y grupos, la referencia a
teoras de explicacin y a tecnologas de solucin de problemas
fue necesaria y predominante. La poltica se desplaz hacia las
polticas, se consolid la interdependencia entre poltica y admi-
nistracin y apareci la figura del "poltico de polticas" (policy
politician). Por consiguiente, tanto las organizaciones sociales de-
mandantes como los gobiernos entendieron progresivamente que
para representar realmente los intereses y resolver efectivamentelos problemas se requera introducir conocimiento orientado y
aplicado, cada vez ms complejo, especializado. Haba una nece-
saria y crucial mediacin tcnica (y no slo valorativa) entre so-
ciedad y gobierno: la famosa racionalidad tcnica que a tantos
preocupa y hasta irrita. Por consiguiente, la academia, los intelec-
tuales, los despachos de consultora, los laboratorios, las creden-
ciales escolares, los currcula, las organizaciones profesionales
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(sociedades, barras, colegios...) se volvieron indispensables e in
fluyentes en los dos extremos de la interlocucin poltico-admi
nistrativa: en las organizaciones sociales para elaborar las deman
das ye nlas agencias gubernamentales para elaborar las respuestas.Pensarq ue grupos de inters, aun si poderossimos,puedenpres
cindir de la mediacin cientfico-tcnica para validar sus problemas,
colocando sin rodeos sus asuntos en la agenda de gobierno, recuer
da fases muy envejecidas y simplonas de estado y administracin
pblica. Para poder hoy colocar determinados asuntos como prio
ridad de gobierno se requieren slidos conocimientos, clculos muy
elaborados y evidencia relevante.
Ahora bien, las "redes de cuestiones" estn integradaspor todos
estos expertos y profesionales en especficos asuntos (fiscales, agr
colas, comerciales, ecolgicos, educativos, de energa y de salud
pblica...) que actan tanto en la sociedad como en el gobierno,
que comparten conocimientos, tecnologas y habilidades, se co
munican sistemticamente yse entienden rpidamente. Estos es
pecialistas tienden a estructurar las cuestiones de poltica y a
disear las opciones de poltica con marcos y referencias similares,abogan por el mismo esquema de solucin de problemas, confor
man organizaciones bastante cohesionadas y relativamente aut
nomas respecto de los juegos depoderde los gobernantes en turno
y de los intereses sociales organizados, debido a lazos educativos,
respeto intelectual recproco, trato profesional y distincin social
con base en la reputacin intelectual. Aunque esta red se entrelaza
con la lgica de los intereses de los grupos y con la lgica de
gobierno de las autoridades, su especificidad ysuperioridad es elconocimiento de la cuestin pblica en discusin. Por consiguiente,
es determinante su influencia en la formulacin de la poltica, por
cuanto son los que definen el problema, ofrecen informacin,
construyen las opciones, escogen los instrumentos, establecen los
criterios e ndices de rendimientos. A la existencia de estas redes
de expertos en las diferentes cuestiones que sociedad y gobierno
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enfrentan se debe principalmente que el acceso a la agenda y el
proceso decisorio de la poltica se estructure establemente, no
caticamente. El patrn o el estilo depolicymakingde un gobierno
tiene una de sus causas en las redes de expertos, particularmente
en las sociedades informadas, educadas, exigentes, tan conocedo
ras de sus asuntos como el gobierno mismo.
Los tringulos de hierro y los subgobiernos sugieren la idea
de un conjunto estable de participantes unidos por su afn de
controlar cerradamente los programas pblicos que son de su
inters econmico. Las redes de cuestiones son casi enteramente su opuesto. Los participantes entran y salen constante
mente de la red. No son grupos cohesionados porsu deseo de
dominio sobre un programa y tampoco hay alguien que con
trole enteramente las polticas y sus cuestiones. Cualquier in
ters material directo suele ser secundario con respecto a su
involucramiento intelectual o emocional en la cuestin. rlos miembros de la red su inters est en el significado de la
cuestin, a diferencia de los modelos polticos y econmicos
estndares que afirman que los intereses definen la posicin
acerca de las cuestiones ... En la red pueden estar presentes
grupos de inters poderossimos, pero tambin individuos dentro
y fuera del gobierno que tienen la reputacin de conocedores
del tema. Algunas profesiones pueden ser dominantes, pero
los verdaderos expertos son los especialistas experimentados
en cuestiones especficas (es decir, muy bien informados acerca de lo que verdaderamente cuenta en un particular debate
de poltica), independientemente de cul sea su formacin
profesional. Los integrantes de la red, no son slo tcnicos
especializados yexpertos, sino son los activistas de una poltica
que se conocen entre s precisamente por su conocimiento de
la cuestin. Los que ascienden a posiciones de liderazgo son
"polticos de polticas", expertos en usar expertos, los provee-
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mayor, pero poseen en mayor o menor grado su autonoma
con respecto del sistema. Atraviesan las divisiones convencio
nales del poder (legislativo, ejecutivo y judicial) y los diversos
niveles de gobierno... La configuracin del poder en los sub
sistemas es muy variada. Algunos subsistemas estn bajo el do
minio de uno o pocos actores muy poderosos; enotros el poder
es bastante difuso. Manifiestan poseer unordennormativo con
smbolos, mitos, rituales y hasta lenguajes singulares, que no
hacen sino reflejar la realidad intersubjetiva de sus miembros
y su acuerdo sobre lo que en su opinin es importante, deseable
o correcto. Se