Presupuesto Por Result a Dos Flavio Ausejo

DIPLOMADO SOBRE GESTIN POR RESULTADOS

PRESUPUESTO POR RESULTADOS/1

MDULO III:

Flavio Ausejo

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La presente publicacin ha sido elaborada con la asistencia de la Unin Europea. El contenido de la misma es responsabilidad exclusiva del CIES y en ningn caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Unin Europea.

CIES Consorcio de Investigacin Econmica y Social MODULO I: DESCENTRALIZACIN Y PRESUPUESTO POR RESULTADOS

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UBICACIN DEL MDULO EN EL DIPLOMADO DE GESTIN POR RESULTADOS

MDULO I:DESCENTRALIZACIN Y GESTIN POR RESULTADOS

MDULO II:PLANIFICACIN ESTRATGICA Y OPERATIVA

MDULO III:PRESUPUESTO POR RESULTADOS

MDULO IV:IDENTIFICACIN DE PROYECTOS EN EL MARCO DEL SNIP

MDULO V:SISTEMAS ADMINISTRATIVOS


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NDICE

I. ORGANIZACIN DE LAS UNIDADES DIDCTICAS II. DESARROLLO DE LAS UNIDADES DIDCTICAS 1. Primeraunidad:lapolticapblicadelpresupuestoporresultados 1.1. Aspectos generales 1.1.1. Definicin de poltica pblica y problema pblico 1.1.2. Especificidades de la gestin pblica en comparacin con la gestin privada 1.2. Antecedentes del presupuesto por resultados 1.2.1. Experiencias en Amrica Latina 1.3. Por qu y para qu implementar el presupuesto por resultados en el Per? 1.4. Qu es el presupuesto por resultados? 1.5. El presupuesto por resultados: un elemento dentro de la gestin por resultados 1.6. Dnde se viene implementando la metodologa de presupuesto por resultados? 2. Segundaunidad:condicionesinstitucionalesyorganizacionales paralaaplicacindelpresupuestoporresultados 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. Voluntad poltica Revisin de los objetivos de la poltica pblica Participacin de los servidores pblicos Mirada multianual Capacidad para el trabajo intergerencial Definicin de los objetivos para la ejecucin del presupuesto por resultados 2.7. Responsabilidad por los avances del diagnstico y diseo del presupuesto por resultados 2.8. Rendicin de cuentas

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9 9 9 9 11 13 14 15 16 17 18

23 23 23 25 25 26 27 27 28


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3. Terceraunidad:losinstrumentosdelpresupuestoporresultados 3.1. La programacin presupuestaria estratgica 3.1.1. Programacin: elaboracin del diagnstico para el presupuesto por resultados i. modelo conceptual ii. modelo explicativo iii. modelo prescriptivo 3.1.2. Formulacin: diseo del presupuesto por resultados i. modelo lgico 3.1.3. Bsqueda y presentacin de evidencia bibliogrfica 3.1.4. Seguimiento 3.1.5. Evaluacin 3.2. Recomendaciones para el diseo de un programa presupuestario estratgico

29 29 29 31 32 32 33 35 37 37

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4. Cuartaunidad:impactosdelpresupuestoporresultados enlaorganizacinyenlagestinpblica 4.1. Sistemas administrativos transversales 4.2. Indicadores de desempeo 4.2.1 Ante quin responde 4.2.2. Toma de decisiones: priorizacin 4.3. Programas y proyectos 4.4. Coordinaciones entre organizaciones pblicas

40 40 41 42 42 43 44

III. EjERCICIO PRCTICO 1. Modeloconceptualgeneral 1.1. Primer paso: bsqueda de modelos conceptuales 1.2. Segundo paso: anlisis de los modelos conceptuales 1.3. Tercer paso: recoleccin de informacin estadstica. 2. Modeloexplicativo 2.1. Identificando los elementos del indicador 2.2. Factores causales directos de la condicin de inters 2.3. Factores causales indirectos de la condicin de inters 3. Modeloprescriptivo

47 47 47 48 49 50 52 54 61 65


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BIBLIOGRAFA ANExOS1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Formatos de llenado para la programacin presupuestaria estratgica Presupuesto por resultados: modelo conceptual general Presupuesto por resultados: modelo explicativo Presupuesto por resultados: caminos causales jerarquizados Presupuesto por resultados: formulacin de resultados Presupuesto por resultados: formulacin de productos Presupuesto por resultados: definicin de la estructura funcional programtica 8. Presupuesto por resultados: identificacin de indicadores

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DiplomadodeGestinPblicaOrientada aResultados2

PRESENTACINEn el marco de las acciones del Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES) para aportar al fortalecimiento del proceso de descentralizacin y promover que este responda a una gestin pblica ms eficiente, eficaz y democrtica, se plante la elaboracin de un programa acadmico -en la modalidad de diplomado- para fortalecer las capacidades de los Gobiernos Regionales (GR) y de los actores de la sociedad civil en su manejo del enfoque de Gestin por Resultados. La elaboracin del diplomado Gestin Pblica Orientada a Resultados ha sido posible gracias al aporte de dos intervenciones con objetivos coincidentes que plantearon como actividad prioritaria el diseo del programa formativo. El primero de ellos es el Proyecto de Fortalecimiento de la Administracin Pblica Regional de Arequipa, financiado por National Endowment for Democracy (NED). Este proyecto se implement hasta julio de 2009 y su objetivo fue contribuir para la instauracin de una gestin pblica eficiente en el interior del Gobierno Regional de Arequipa. El segundo de ellos, el proyecto Fortalecimiento de las Capacidades de Gestin por Resultados, financiado por la Unin Europea, se implement a principios del ao 2009, con un trabajo que ir hasta fines de 2011 y que tiene como objetivo primordial fortalecer las capacidades de los GR de Piura, Lambayeque, Arequipa y Cusco, as como de acadmicos, periodistas y asociaciones de base para una gestin basada en resultados que sea ms eficaz y eficiente para responder a las prioridades regionales. Las acciones para la elaboracin del diseo general del diplomado y de los cinco mdulos correspondientes han estado bajo la coordinacin conjunta del CIES y de los asociados regionales responsables de la intervencin: la Universidad Catlica Santa Mara en Arequipa, el Centro Guamn Poma de Ayala en Cusco, y la Universidad Catlica Santo Toribio de Mogrovejo (USAT), en conjunto con el Centro de Investigacin y Capacitacin del Campesinado (Cipca), en las regiones Lambayeque y Piura.

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La presente publicacin ha sido elaborada con la asistencia de la Unin Europea. El contenido de la misma es responsabilidad exclusiva del CIES y en ningn caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Unin Europea.


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El diseo del diplomado surge en primer trmino como respuesta a un contexto en el que la gestin pblica regional, pero tambin la nacional, es percibida por la mayora de ciudadanos como lenta, poco eficaz y distante de las reales necesidades de los ciudadanos, en especial de los ms pobres y excluidos. En segundo trmino, atiende las demandas de los propios Gobiernos Regionales que han manifestado la necesidad de fortalecer sus capacidades institucionales para desarrollar una mejor gestin. El diplomado consta de cinco mdulos: i) ii) iii) iv) v) Descentralizacin, Gestin por Resultados y Presupuesto por Resultados; Planificacin estratgica y operativa; Presupuesto por Resultados; Identificacin de proyectos en el marco del Sistema Nacional de Inversin Pblica; Sistemas transversales del Estado vinculados a adquisiciones y contrataciones, personal, inversin pblica, presupuesto, contabilidad y tesorera.

Es un diplomado de carcter semipresencial y su principal caracterstica radica en que los cinco mdulos que contiene se desarrollan tomando como base dos Programas Estratgicos del Presupuesto por Resultados priorizados en las regiones: el Programa Articulado Nutricional y el Programa Estratgico Logros de Aprendizaje. Esta decisin se adopt, por un lado, con el propsito de vincular el espacio de formacin y de capacitacin con las demandas y caractersticas del trabajo que desarrollan los funcionarios de los Gobiernos Regionales, y, por otro, porque consideramos que organizar el diplomado alrededor de un caso de estudio favorecer que los participantes se apropien mejor de los contenidos, en la medida que estos sern aplicados a ejercicios prcticos. Finalmente, porque todos los mdulos abordarn el mismo caso, lo que asegura que los productos se orienten a mejorar las condiciones de implementacin del programa estratgico seleccionado. El diplomado de Gestin Pblica Orientada a Resultados contribuir a la formacin de grupos de profesionales interesados en los temas pblicos y comprometidos con los desafos de desarrollo regional. Asimismo, por sus caractersticas y metodologa, consideramos firmemente que facilitar que los Gobiernos Regionales dispongan, al finalizar el programa, productos tiles para la gestin pblica regional desde un enfoque de Gestin por Resultados. Lima, noviembre 2009.

LARS STOjNIC OficialdeProyectos

PATRICIA CABRERIZO Analista

ConsorciodeInvestigacinEconmicaySocial


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I. ORGANIZACIN DE LAS UNIDADES DIDCTICAS DEL MODULO

El Mdulo de Presupuesto por Resultados (PPR) contar con cuatro unidades, dos de estas corresponden a las fases no presenciales y una a la fase presencial. Estas unidades permitirn a los participantes conocer el Presupuesto por Resultados, sus antecedentes e impactos, as como su relacin con la gestin por resultados. Asimismo, permitirn que los participantes cuenten con herramientas para desarrollar un diagnstico, a fin de caracterizar la prevalencia de desnutricin crnica en menores de cinco aos. Las unidades del mdulo involucrarn los siguientes temas: n Primera unidad (fase no presencial I): En esta unidad se desarrollan los aspectos generales del Presupuesto por Resultados, sus antecedentes y su relacin con la gestin por resultados. n Segunda unidad (fase no presencial II): En la segunda unidad, los participantes debern analizar las condiciones institucionales y organizacionales que son necesarias para implementar el Presupuesto por Resultados en el caso de estudio. Duracin aproximada de la primera y segunda unidad: 15 das calendario con un estimado promedio de una hora con 30 minutos de estudio diario. n Terceraunidad(fase presencial): En esta unidad los estudiantes revisarn los instrumentos del Presupuesto por Resultados. Tal como la programacin presupuestaria estratgica. Duracin aproximada: 3 das calendario con un estimado promedio de ocho horas de estudio diario. n Cuartaunidad(fase no presencial II): En la ltima unidad del mdulo los participantes analizaran los impactos del Presupuesto por Resultados en la organizacin y la gestin pblica. Asimismo, los participantes terminarn el trabajo final de diagnstico. Duracin aproximada: 12 das calendario con un estimado promedio de tres reuniones de equipo de tres horas de trabajo cada una, adems de una hora diaria en promedio para cumplir con la distribucin de tareas en equipo.


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II. DESARROLLO DE LAS UNIDADES DIDCTICAS

1. PRIMERA UNIDAD: LA POLTICA PBLICA DEL PRESUPUESTO POR RESULTADOS

1.1. ASPECTOS GENERALESEl principal reto que enfrenta cualquier Estado para atender las necesidades y aspiraciones de sus ciudadanos es identificarlas, priorizarlas en particular las ms bsicas como son los servicios de salud y educacin y encontrar la mejor manera de satisfacerlas. Para atender este reto, el Estado requiere definir las polticas pblicas con las cuales busca satisfacer las necesidades y aspiraciones identificadas, y establecer los medios y mtodos a travs de los cuales esas polticas van a ser ejecutadas. La primera parte del mdulo est dedicada a explicar los aspectos ms relevantes de la gestin pblica, con el objetivo de comprender el contexto en el cual el estado peruano viene utilizando y aplicando la metodologa de presupuesto por resultados para asignar los recursos financieros a las diferentes funciones que desempea.

1.1.1. DefinicindepolticapblicayproblemapblicoEl concepto de poltica pblica puede ser definido como: el conjunto de sucesivas respuestas del estado frente a situaciones consideradas socialmente como problemticas/3. Desde esa perspectiva, las polticas pblicas estudian cmo, por qu y para qu los gobiernos adoptan determinadas medidas, y actan o no actan (Heidenheimer, 1990:3) o, en palabras de Dye, estudian qu hacen los gobiernos, por qu lo hacen y cul es su efecto (Dye, 1976:1). Tomando la definicin previa, la accin del gobierno tiene el propsito de identificar y actuar sobre aquellos aspectos o temas que son considerados como problemticos por el impacto que tienen en la sociedad. Los problemas que son reconocidos como problemas sociales que requieren atencin, segn Gary Becker (1995), son aquellos que muestran dos caractersticas: i) reflejan carencias en la sociedad de manera objetiva y, ii) los actores sociales califican la situacin como problema pblico.

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Salazar Vargas, Carlos (2008). Polticas Pblicas & Think Tanks, pag.. 45.


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Las carencias en la poblacin pueden ser evidenciadas a travs de la investigacin, utilizando mtodos rigurosos de investigacin social, que demuestren la presencia de una situacin que est afectando negativamente el bienestar, las posibilidades de desarrollo o progreso, la convivencia social, el medio ambiente o la existencia misma de la sociedad o comunidad especfica. Los criteriosparaidentificarunacarenciaonecesidad, de acuerdo a Meny y Thoenig (1992), estn basados en aspectos subjetivos y selectivos. Para ello es necesario aplicar cuatro criterios: a. La necesidad normativa: Definida por expertos, polticos o personas influyentes conforme a sus propios valores. b. La necesidad sentida: Polticos y/o lderes sociales traducen deseos y motivaciones latentes de los ciudadanos en demandas concretas. c. La demanda expresada: Son las propias personas a travs de actos concretos, como el uso o no uso de un servicio pblico ofrecido por el gobierno, peticiones, comunicaciones directas a la autoridad, entre otras, las que expresan sus demandas las que son recogidas por los tomadores de decisiones. d. La necesidad comparativa: Surge de comparar la situacin de un determinado fenmeno social en diferentes contextos. Las comparaciones pueden darse a cualquier nivel local, regional o de pas. En relacin a la demanda expresada, como criterio para la identificacin de un problema social, las razones por las cuales estos actores con poder (dentro y fuera del estado) propugnan una intervencin, puede variar desde aspectos ticos y morales hasta la identificacin de determinados sntomas que, sobre la base de experiencias previas y de aspectos como la distribucin del poder, les lleva a alertar sobre la necesidad de intervenir. En sntesis, de acuerdo a Lopez (2008), el estado a travs de sus diferentes niveles de gobierno tiene una doble dependencia con la sociedad: desde la economa y desde los ciudadanos. Con respecto a la primera, el estado promueve la acumulacin privada y mantiene los equilibrios macroeconmicos con el fin de recaudar impuestos que son los recursos que hacen posible su funcionamiento. Con respecto a los segundos, el estado asigna bienes y servicios pblicos (educacin, salud, seguridad, orden, entre otros) que son desplegados a travs de la formulacin, aplicacin y evaluacin de polticas pblicas, y la gestin de las mismas, recibiendo a cambio legitimidad, tanto de origen - a travs de las elecciones - como de desempeo - a travs del apoyo de los ciudadanos a la gestin del gobierno. Esta mutua dependencia est graficada en el siguiente esquema.


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ESqUEMA 1. LA LGICA DE LA POLTICA PBLICA

Estado

Pblicas

Sociedad

Elaboracin: propia

1.1.2. Especificidadesdelagestinpblicaencomparacinconlagestin privadaLos ciudadanos esperan que el estado entregue bienes y servicios que permiten mejorar su calidad de vida. En el imaginario del ciudadano, se espera que el estado se comporte como una empresa privada en relacin con sus clientes, buscando satisfacer sus expectativas y entregando el mejor servicio. Sin embargo, la realidad es diferente debido a diferencias de tipo estructural que existen en la relacin estado ciudadano y empresa cliente. La principal diferencia es que el motivo para la accin de la empresa es la maximizacin de beneficios en un entorno competitivo, en donde el cliente puede elegir entre diferentes posibilidades. En cambio, en el sector pblico la accin tiene el propsito de generar valor pblico/4, y el ciudadano no tiene la opcin para elegir entre diferentes posibilidades, pues los servicios que ofrece el estado son, en la mayora de las veces, nicos.

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Mark Moore seala en Gestin Estratgica y Creacin de Valor en el Sector Pblico (1998) lo siguiente: El valor se encuentra en los deseos y las percepciones de los individuos, no necesariamente en las transformaciones fsicas, ni tampoco en la sociedad como abstraccin el valor pblico es producto de un intercambio entre lo ofrecido, consumido o proporcionado por parte de quien recibe el bien o servicio, tomando en cuenta la competencia o disponibilidad de los bienes o servicios similares o iguales Por lo tanto, los directivos pblicos deben satisfacer diferentes tipos de deseos y actuar de acuerdo con determinadas percepciones.


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Segn John T. Dunlop (1980), existen las siguientes diferencias: 1. La perspectiva del tiempo. Los gestores del gobierno tienden a tener horizontes relativamente breves, impuestos por las necesidades y calendarios polticos, mientras que los gestores privados parecen tener una perspectiva de ms tiempo orientada hacia la evolucin del mercado. 2. Duracin de los gestores del gobierno. La extensin de servicio de los ms altos gestores de gobierno, de designacin poltica (como ministros, viceministros y secretarios), es relativamente breve, mientras que los gestores privados tienen un periodo ms largo, tanto en el cargo como en la misma empresa. 3. Medicin de desempeo. Existe poco o ningn acuerdo sobre las normas y mediciones para evaluar a un gestor de gobierno, en tanto que en la empresa privada s estn bien establecidas varias pruebas de desempeo. 4. Limitaciones de personal. En el gobierno hay dos capas de funcionarios encargados de la gestin: el servicio civil y los nombramientos polticos. En muchos casos, las clusulas de los contratos del servicio civil complican el reclutamiento y/o la contratacin, la transferencia y el despido del personal para alcanzar objetivos. En comparacin, la gestin privada tiene considerablemente mayor margen en el manejo de su personal. 5. Equidad, eficiencia y eficacia. En la gestin gubernamental suele hacerse gran hincapi en la creacin de condiciones de igualdad entre diferentes grupos, mientras que en la empresa privada el nfasis recae en la eficiencia y el desempeo competitivo. 6. Procesos pblicos vs procesos privados. La gestin gubernamental suele estar expuesta a la vista del pblico y ser ms abierta, mientras que las empresas privadas tienen una gestin ms discreta, y sus procesos ms internos y menos expuestos a la vista del pblico. 7. Funcin de la prensa y de los medios informativos. La gestin gubernamental debe enfrentarse regularmente a la prensa y otros medios informativos y sus decisiones a menudo son previstas por stos. Las decisiones privadas aparecen menos en la prensa, y sta ejerce mucho menos influencia sobre sus decisiones. 8. Impacto legislativo y judicial. A menudo los gestores gubernamentales se ven sometidos a minuciosos escrutinios por grupos supervisores del legislativo, o aun a rdenes judiciales, que son totalmente inslitas en la gestin privada. Ese escrutinio con frecuencia limita materialmente la libertad de accin ejecutiva y administrativa.


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9. El objetivo final. Los gestores gubernamentales rara vez tienen un objetivo final claramente trazado, mientras que los de empresas privadas se proponen generar mayor renta (ganancia), desempeo en el mercado y supervivencia.

1.2. ANTECEDENTES DEL PRESUPUESTO POR RESULTADOSLa metodologa de presupuesto orientado a resultados, tambin conocido como Presupuesto por Resultados (PpR) no es un tema nuevo. Desde inicios de los aos ochenta fue extendindose por los pases anglosajones como un paradigma distinto al prevaleciente de la Administracin Pblica Progresiva (burocracia weberiana). El PpR forma parte del paradigma emergente de la Nueva Gestin Pblica (Hood 1994, 1995) que se grafica en el Esquema 2. El cambio supuso un replanteamiento y rediseo de los sistemas presupuestarios pblicos (Premchand 1993: 94, 1995: 7-8). La ejecucin presupuestaria pas de ser una estricta adhesin a los crditos aprobados, a un esquema de gestin flexible y eficiente de los recursos disponibles para la consecucin de objetivos (Camao, 2007).

ESqUEMA 2. MODELOS DE GESTIN PBLICAGestinPblicaTradicional

vs

NuevaGestinPblica

Regulacin y objetivos vagos Gestin orientada hacia dentro Ausencia de responsabilidades de gestin y motivacin para la mejora Ausencia de competencia Ausencia de Evaluacin y tcnicas de Gestin Centralizacin Funcin Pblica burocratizadaFuente: Adaptado de Montesinos Julve, 1998.

Desregulacin Gestin orientada hacia el ciudadano (cliente) nfasis de responsabilidades de gestin y motivacin para la mejora Introduccin de la competencia y el mercado Mtodos de evaluacin y tcnicas de gestin Descentralizacin Reorganizacin e implicacin de la funcin pblica en la gestin y las reformas

Los organismos internacionales para el desarrollo como la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) y el Banco Mundial/5, vienen impulsando este tipo de reformas, y son diversos los gobiernos que han considerado esta metodologa como una

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En abril del presente ao el gobierno recibi un crdito de 330 millones de dlares por parte del Banco Mundial con la finalidad de que se reforzara la eficiencia del gasto pblico. Entre los programas que se reforzarn est el desarrollo del Presupuesto por Resultados.


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pieza sustantiva de la reforma integral de la administracin pblica (Arellano, Gil, Ramrez, Rojano, 2000). La revista Observer de la OCDE, de marzo del ao 2008, presenta una gua para usuarios en Presupuesto por Resultados/6. Los esfuerzos que vienen realizando los pases de la OCDE para incorporar esta metodologa desde la dcada pasada, han trado beneficios en trminos de mejoramiento del control del gasto pblico y la obtencin de resultados. Por ejemplo, la informacin generada ha estimulado un mayor nfasis en la planificacin y ha permitido identificar qu programas estn sirviendo a sus objetivos y cules no. Los retos actuales estn en cmo desarrollar y usar los resultados en el proceso presupuestario para medir los cumplimientos, cmo mejorar la calidad de la informacin y cmo convencer a los polticos de usarla en el proceso de toma de decisiones/7. A modo de ilustracin, a continuacin se exponen algunas experiencias de aplicacin de este enfoque en Amrica Latina, con la finalidad de comprender mejor el contexto en el cual se inscribe la metodologa de Presupuesto por Resultados en algunos pases de la regin y ver cules fueron los lineamientos estratgicos que acompaaron y/o fueron plasmados en la reforma presupuestal.

1.2.1.ExperienciasenAmricaLatinaChile.- Se inici incluyendo a partir del ao 1994 indicadores de eficiencia, eficacia y calidad con metas en el proceso presupuestario. La evaluacin de programas se estableci en 1996 y se inici en 1997. Chile manejaba 1,684 indicadores de desempeo, de los cuales 1,590 tenan seguimiento y evaluacin, incluidas evaluaciones de impacto realizadas por organizaciones independientes. Brasil.- El concepto del Presupuesto por Resultados se introduce en el ao 2000. Entre el ao 2001 y 2003, se introducen modificaciones en los programas y se dispone el uso del mismo sistema de clasificacin de actividades y gastos tanto para el planeamiento como para el presupuesto. Asimismo se dispone de reportes anuales de transparencia respecto al desempeo de las organizaciones y los programas. Colombia.- La introduccin del Presupuesto por Resultados se inici a niveles sub nacionales destacando inicialmente la experiencia de la alcalda de Bogot. Este cambio metodolgico se inici sin existir obligacin legal de hacerlo. El presupuesto por resultados permiti a

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Extrado de la pgina Web: http://www.oecd.org/dataoecd/32/0/40357919.pdf Extrado de la pgina Web: http://www.clad.org.ve/siare/innotend/evaluacion/taxonomia/3-1Grandesfuncionesdegobierno.html


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esta gestin y a las siguientes orientar la discusin pblica y la asignacin de los recursos hacia los programas y resultados prioritarios y evitar las tentaciones del micromanejo del gasto. Mxico.- El proceso de la Nueva Estructura Programtica (NEP) y el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) a travs de indicadores, se inicia en el ao 1995. Comprende dos grandes apartados: el primero incluye una reforma legal y normativa que pretende dar ms transparencia y responsabilidad al servidor pblico, y el segundo comprende una reingeniera organizacional para elevar la calidad de los bienes y servicios (productos) al beneficiario final que es el ciudadano.

1.3. PORquyPARAquIMPLEMENTARELPRESuPuESTOPOR RESULTADOS EN EL PER?Diversos estudios concluyen que el proceso de gestin del presupuesto en el Per an no ha logrado consolidarse como un instrumento que promueva la provisin adecuada de bienes y servicios pblicos (con criterios de eficiencia, eficacia y equidad) y el logro de una mejor calidad de vida para los ciudadanos. Entre las principales limitaciones identificadas est la dbil articulacin entre el presupuesto y la planificacin territorial, sectorial e institucional; la rigidez de la normatividad que dificulta la gestin institucional; la debilidad de los sistemas de informacin para el monitoreo y la evaluacin; la poca capacidad de gestin de las organizaciones para orientar sus acciones a la obtencin de resultados y la escasa rendicin de cuentas y participacin de la sociedad civil/8. El Ministerio de Economa y Finanzas ha realizado varios intentos por mejorar el proceso presupuestal en los ltimos aos, los que son sealados a continuacin/9: n PPBS (Planning Programming Budgeting System), aport en lnea con las iniciativas de cambio, pero no ayud a superar la visin institucional. n Presupuesto por Programas: repite los vicios del enfoque institucional y sectorial. n Planeamiento Estratgico: tiende a ser capturado por el enfoque burocrtico y la visin institucional.

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MEF (2006). Presupuesto por Resultados. Motivaciones, conceptos e instrumentos (2008). Lima: MEF.


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n Modelos presentacionales de presupuesto por resultados (Marco Lgico de Programas): presentan informacin de resultados, pero basan la asignacin en otras consideraciones. Los mtodos utilizados no han logrado realizar los cambios esperados a fin de superar la mirada institucional y consolidar un sistema capaz de contribuir al logro de los propsitos del Estado. A continuacin se presenta una sntesis de los cambios esperados: n Cambiar el foco de atencin principalmente institucional del sector o del programa, al resultado que requiere el ciudadano para mejorar su calidad de vida. n Recuperar la figura del producto para la asignacin de presupuesto y la gestin, introduciendo el anlisis de costos. n Contar con una oficina central de presupuesto como propiciadora de buenas prcticas de gestin articulada con/ los operadores del producto y del logro de resultados. n Vincular los recursos o insumos a los resultados que se quiere obtener, lo que implica proponer un modelo decisional para un presupuesto orientado al resultado. Redisear los instrumentos de planificacin estratgica del gobierno regional y local que estn articulados con las polticas y objetivos nacionales. n Fortalecer los espacios de coordinacin intergubernamental que se establezcan con los rganos rectores del nivel nacional: Ministerio de Economa y Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN)/10.

1.4.quESELPRESuPuESTOPORRESuLTADOS?El presupuesto por resultados comprende la aplicacin en el ciclo presupuestal, de principios y tcnicas para el diseo, ejecucin, seguimiento y evaluacin de intervenciones con una articulacin clara sustentada en bienes y servicios a ser provistos a un determinado grupo o poblacin objetivo (productos) y en los cambios generados en el bienestar ciudadano (resultados), a ser logrados bajo criterios de eficiencia, eficacia y equidad/11. El Presupuesto por Resultados pretende quebrar el esquema tradicional del proceso presupuestario:

10 Grupo Propuesta Ciudadana (2007). El Presupuesto por Resultados en el proceso de descentralizacin. Lima, Per. 11 Presupuesto por Resultados. Conceptos y lneas de accin (2008). Lima:MEF.


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n Es una forma diferente de interaccin entre el Estado y el ciudadano: del incrementalismo inercial al nuevo servicio pblico. n Es un nueva forma de concebir y elaborar el presupuesto: Desde la perspectiva del ciudadano De lo inmediato (1 ao) al largo plazo (8 aos) n Quiebra caractersticas estructurales del estado cmo la sectorialidad y nula coordinacin, y n Promueve la coordinacin intra e intersectorial Estos cambios se hacen posible a partir del diseo, validacin y aplicacin de nuevos procesos y metodologas aplicables al ciclo presupuestal; su diseminacin y uso progresivo entre los operadores, en todo nivel de gobierno, lo que evidentemente implica cambios sustantivos en el marco institucional que rige la gestin presupuestaria del Estado.

1.5. EL PRESUPUESTO POR RESULTADOS: UN ELEMENTO DENTRO DE LA GESTIN PARA RESULTADOSLa Gestin para Resultados (GPR) es definida/12 como un marco conceptual cuya funcin es la de facilitar a las organizaciones pblicas la direccin efectiva e integrada de su proceso de creacin de valor pblico, a fin de optimizarlo asegurando la mxima eficacia, eficiencia y efectividad de su desempeo, la consecucin de los objetivos de gobierno y la mejora continua de sus instituciones. Las dimensiones de una gestin orientada a resultados son bsicamente cuatro: a) El resultado es clave para cualquier accin del gobierno, b) Adquisicin de responsabilidad de los directivos por los resultados obtenidos, c) Interconecta los componentes de la gestin para optimizar su funcionamiento, y d) Una cultura que hace nfasis en los resultados y no en los procesos y procedimientos. De acuerdo a Roberto Garca, la gestin por resultados implica el desarrollo de las fases de planificacin, presupuesto (orientado a resultados), la gestin de los temas financieros, de adquisiciones y contrataciones, la existencia y gestin de programas y proyectos que desarrollan las funciones asignadas a la organizacin; y el monitoreo y evaluacin de las etapas necesarias para lograr los resultados en los ciudadanos.

12 Extrado de la pgina web: http://www.clad.org.ve/siare/innotend/evaluacion/taxonomia/1-GestionparaResultados.html


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ESqUEMA 3. LA GESTIN PARA RESULTADOS

Presupuesto por resultados

auditoria y

programas y

Monitoreo &

basado en programas presupuestario de mediano plazo de gasto interna y externa

programas y

sistema de monitoreo

bienes y sistema de basada en resultados

1.6.DNDESEvIENEIMPLEMENTANDOLAMETODOLOGADE PRESUPUESTO POR RESULTADOS?La metodologa de presupuesto por resultados se viene aplicando a un conjunto de programas y sectores, detallados a continuacin:

CUADRO 1. PROGRAMAS ESTRATGICOS BAjO EL MARCO DEL SISTEMA DE PPR2009 2010 2011

Nmero de Programas Estratgicos (PE) Pliegos incorporados a la estrategia de PPR % del presupuesto en PEs

9 33 8.3%

33 40 13.2%

24 44 21%

Fuente: Exposicin de Motivos del Proyecto de Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el ao fiscal 2010, pag. 81. Elaboracin propia.


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CUADRO 2. PROGRAMAS ESTRATGICOS, METAS Y RESPONSABLESProgramasEstratgicos Lnea de base Meta 2011 Responsable(s)delprograma

001

ProgramaArticuladoNutricional Prevalencia de desnutricin crnica en menores de 5 aos SaludMaternoInfantil Ratio de mortalidad materna por 100 mil nacidos vivos Tasa de mortalidad neonatal por mil nacidos vivos Cobertura de parto institucional en gestantes procedentes de la zonas rurales Porcentaje de nacimientos vivos atendidos por personal de salud capacitado y llevado a cabo en un establecimiento de salud LogrosdeAprendizajealFinalizar elIIICiclo Desempeo suficiente en comprensin lectora de los alumnos que concluyen el III ciclo de la EBR Desempeo suficiente en matemticas de los alumnos que concluyen el III ciclo de la EBR AccesodelaPoblacinala Identidad Cobertura de peruanos mayores de 18 aos con DNI AccesoaServiciosSociales BsicosyaOportunidadesde Mercados Reduccin del tiempo promedio de acceso a centro de salud (a pie) minutos Reduccin del tiempo promedio de acceso a centro de educacin (a pie) minutos Reduccin del tiempo promedio de acceso a centro de comercio (a pie) minutos

22.6%

16%

PCM, MINSA, MIMDES, SIS, Instituto Nacional de la Salud y Gobiernos Regionales

002

164 15.2 49.4% 57.7%

120 14.6 n.d. 70%

MINSA, SIS Y Gobiernos Regionales

003

15.9% 7.2%

35% 30%

MINEDU Y Gobiernos Regionales

004

94.6%

n.d.

RENIEC

46 24 61

35 18 49

005

MTC y Gobiernos Regionales


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ProgramasEstratgicos

Lnea de base

Meta 2011

Responsable(s)delprograma

006

AccesoaAguaPotabley DisposicinSanitariadeExcretas paraPoblacionesRuralesde2000 HabitantesoMenos Acceso a agua potable en reas rurales Acceso a disposicin sanitaria de excretas en reas rurales (poblaciones menores a 2000 habitantes) AccesoyusoaServiciosPblicos EsencialesdeTelecomunicaciones enPoblacionesRuralesdeMenos de3000Habitantes Cobertura de uso de telefona pblica en zonas rurales Acceso y uso de servicio de internet AccesoaEnergaenLocalidades Rurales Cobertura energtica operativa en hogares rurales GestinAmbientalPrioritaria Media anual de contenido de material particulado con dimetro menor a 2.5 micras (PM 2.5) Contenido de arsnico en aguas que pueden ser potabilizadas con tratamiento convencional Contenido de coliformes termotolerantes en aguas que pueden ser potabilizadas con tratamiento convencional AccidentesdeTrnsito Nmero de muertos por 10,000 vehculos Accidentes fatales durante el ao Accidentes trnsito por cada 10,000 vehculos Nmero de accidentes generados por vehculos de transporte terrestre en la red vial nacional por cada 1,000 vehculos

62% 33%

73% 65%

VIVIENDA y Gobiernos Regionales

007

68.7% 18.8%

80% 35%

MTC y UNI

008

30%

50%

MEM y Gobiernos Regionales

009

92.43 g/ m3 0.038 mg/L 32,000 NMP/100 mL

< a 50 g/m3

Presupuesto Por Result a Dos Flavio Ausejo

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