Preporuke za poboljšanje budžetskog procesa u Bosni i ...

PrePoruke za PoBoljšanje Budetskog Procesa u Federaciji Bosne i Hercegovine
Preporuke za poboljšanje budetskog procesa u Bosni i Hercegovini
Brošura za nevladine organizacije i graanstvo
2014.
2
2
3
3
Impresum Izdava: Fondacija "Centar za zastupanje graanskih interesa"
Za izdavaa: Damir Mehmedbaši, izvršni direktor Fondacije CPI
Autor: Aleksandra Banovi
DTP: Devad Pejdah
Štampa: Grafika Šaran
Tira: 40 primjeraka
Ovaj projekat je omoguila velikodušna podrška amerikog naroda
putem Amerike ambasade u Sarajevu i svi stavovi, mišljenja
i zakljuci izneseni ovdje ne odravaju nuno stav Amerike
ambasade ili Vlade SAD, ve iskljuivo autora.
4
4
Sadraj
O Fondaciji 5
O istraivanju otvorenosti budetskog procesa u Bosni i Hercegovini – Open Budget Survey
5
1. Analiza otvorenosti budetskog procesa u Bosni i Hercegovini 7
1.1. Dobre strane budetskog procesa u Bosni i Hercegovini 7
1.2. Preporuke za poboljšanje budetskog procesa u Bosni i Hercegovinii analiza najznaajnijih dokumenta u budetskom procesu
9
1.2.2. Prijedlog budeta 10
1.2.3. Usvojeni budet 15
1.2.6. Revizorski izvještaji 18
2. Izvještaji koji bi trebali biti dio budetskog procesa u Bosni i Hercegovini 19
2.1. Budet za graane 19
2.2. Polugodišnji pregled budeta 20
3. Snaga zakonodavstva u procesu nadzora budeta 21
Zakljuak 22
Uvod
Fondacija "Centar za zastupanje graanskih interesa" je nevladina, nepolitika i neprofitna
organizacija, osnovana u Sarajevu 2009. godine. Fondacija se bavi podrškom izgradnji civilnog
društva i edukacijom kroz obuke profesionalaca i ostalih nevladinih organizacija, promocijom u
pravcu jaanja graanske hrabrosti i graanskih inicijativa i inicijativa mladih, samostalno ili u
saradnji sa dravnim institucijama BiH, lokalnim i meunarodnim institucijama i organizacijama.
Sveobuhvatni cilj Fondacije CPI jeste upoznavanje i pribliavanje pitanja javnih finansija što
veem broju graana u BiH, te njihova animacija u pravcu poveanja ueša u procesima
upravljanja javnim novcem.
Fondacija CPI je 2009.godine provela anketu koja je imala za cilj da pokae koliko graani
Bosne iHercegovine poznaju oblast javnih finansija. Anketom je obuhvaeno 1000 graana
Bosne i Hercegovine starijih od 18 godina. Rezultati su pokazali da veina graana ne poznaje
budetski proces u BiH, niti pitanja koja se odnose na podruje upravljanja javnim finansijama.
Tako 89,8% ispitanika nije upoznato koliko je novca prikupljeno na svim razinama vlasti u BiH
u toku 2008. godine, 76% ispitanika ne zna koja instistucija priprema prijedlog entitetskog
budeta, a 96,4% ispitanika ne zna koliko procenata od ukupnih primanja etverolana porodica
uplauje na raun budeta i javnih fondova.
Kada uzmemo u obzir rezultate ove ankete veoma je jasno da graani nisu upoznati sa
procesom izrade i usvajanja budeta, te da teško mogu zauzeti znaajnu ulogu u tom procesu.
Sve navedene injenice bile su poticaj da Fondacija CPI nastavi sa radom i pokuša potaknuti
graane na aktivnije ueše u budetskom procesu, ali i nadlene institucije da procese
budetiranja u Bosni iHercegovini uine transparentnijim i odgovornijim.
O istraivanju otvorenosti budetskog procesa u BiH – Open Budget Survey
Globalno istraivanje o otvorenosti budetskog procesa (Open Budget Survey) bavi se
uporednim i redovitim mjerenjem budetske transparentnosti i odgovornosti. Navedeno
istraivanje, u saradnji sa organizacijom International Budget Partnership, sprovode ekspertne
organizacije i predstavnici civilnog društva u stotinu zemalja svijeta, a u Bosni i Hercegovini ga
sprovodi Fondacija CPI. Istraivanje o otvorenosti budetskog procesa (Open Budget Survey)
sprovedeno je prvi put u 2012. godiniza sve razine vlasti u Bosni i Hercegovini (drava, entiteti,
kantoni i Distrikt Brko).Metodologija OBS-a podrazumijeva ispunjavanje upitnika na osnovu
kojeg se putem indeksa otvorenosti budeta (Open Budget Index) odreena zemlja rangira na
ljestvici od 1 do 100.
6
6
Upitnik koji se koristi za izraunavanje indeksa otvorenosti budeta znaajan je iz dva kljuna
razloga. Prije svega, upitnik definira internacionalne standarde koji predstavljaju primjere
dobre budetske prakse, a zatim metodologija korištena u upitniku omoguava istraivanje
budetske transparentnosti i odgovornosti. Primjenom ove metodologije omoguena je i
poredba budetske transparentnosti i odgovornosti izmeu zemalja širom svijeta. Upitnik se
sastoji od pet glavnih poglavlja koja sadre 125 pitanja. Od drugog do petog poglavlja pitanja
su grupirana u etiri kategorije, a odnose se na sadraj prijedloga budeta i drugih budetskih
dokumeneta, na zakonski i vremenski okvir budetskog procesa, te ukljuenost javnosti u
budetski proces.
Prvo poglavlje upitnika odnosi se na utvrivanje kljunih budetskih dokumenata koje vlast
izdaje ili ne izdaje u toku budetskog procesa:
1. Dokument okvirnog budeta
3. Usvojeni budet
6. Polugodišnji pregled budeta
8. Revizorski izvještaj
U drugom poglavlju poseban naglasak stavljen je na prijedlog budeta, obzirom da je upravo
prijedlog budeta pokazatelj kako e vlada prikupiti i potrošiti sredstva da bi realizirala svoje
ekonomske i socijalne programe i ciljeve. Ono što se dešava sa prijedlogom budeta obino se
odraava i na sve ostale dokumente u budetskom procesu. Sve navedeno ujedno je i razlog
zbog kojeg bi prijedlog budeta trebao biti podvrgnut detaljnim analizama i raspravama u
javnosti i u nadlenim institucijama.
Tree poglavlje procjenjuje nivo transparentnosti u svim fazama budetskog proces. Dakle, koji
su to dokumenti koji bi trebali biti dostupni graanima i u kojoj fazi budetskog procesa bi
oni trebali biti dostupni. Svi budetski dokumenti nakon što prou zakonske procedure i budu
usvojeni od nadlenih institucija, morali bi biti dostupni javnosti.
etvrto poglavlje odnosi se na zakonsku regulativu kojom je reguliran budetski proces, ko je
odgovoran za donošenje i usvajanje budeta, kako se vrše izmjene budeta, koje su zakonske
procedure, kolika je i kakva uloga zakonodavne vlasti u budetskom procesu itd.
Peto poglavlje odnosi se na napore vlasti da ukljui javnost u sam proces budetiranja, kako
donošenje tako i izvršenja budeta, te analizira koji su to mehanizmi dostupni javnosti kako bi
ona mogla uzeti aktivno ueše u budetskom procesu.
7
7
Ovaj upitnik namijenjen je prije svega da pomogne istraivaima i organizacijama civilnog
društva kako bi utvrdili dostupnost informacija u svim fazama budetskog procesa, jesu li te
informacije plasirane javnosti na vrijeme i jesu li dostupne javnosti u punom obimu. OBS je još
jedan od napora uloenih kako bi se skrenula panja na znaaj odgovornog i transparentnog
budetiranja na regionalnom i na globalnom nivou.
1. Analiza otvorenosti budetskog procesa u Bosni i Hercegovini
1.1. Dobre strane budetskog procesa u Bosni i Hercegovini
Kada govorimo o rezultatima do kojih smo došli provodei istraivanje o otvorenosti budetskog
procesa, treba istai da je Bosna i Hercegovina (dravna razina) u 2012.ostvarila napredak u
odnosu na istraivanja koja su provedena 2008. i 2010. godine. Dakle, Bosna i Hercegovina
ostvarila je 50 bodova u odnosu na 44 boda iz prethodnih godina, a pomenuti napredak je
postignut usvajanjem Zakona o izmjenama i dopunama zakona o finansiranju institucija u BiH
kojim je predvieno i uvedeno programsko budetiranje. Dokumenti programskog budeta
omoguavaju budetskim korisnicima da bolje prezentiraju kako e sredstva biti korištena, a
vladi i parlamentu da donose kvalitetnije odluke o prioritetimaraspodjele ogranienih sredstava
prema aktivnostima i uincima. Nadalje, planiranje budetazasnovano na programskom
formatu poboljšava transparentnost odluka o dodjeli sredstava i poveava odgovornost
vlade i rukovodilaca javnog sektora za uinke i rezultate budetske potrošnje. Meutim, iako
je uvoenjem programskog budetiranja Bosna i Hercegovina napravila odreeni iskorak i
napredak, prema rangiranju International Budget Partnership-a naša zemlja još uvijek spada u
red onih zemalja koje u budetskom procesu objavljuju samo djelimine informacije.
Kao primjere onoga što International Budget Partnership smatra dobrom budetskom praksom
u budetskom procesu Bosne i Hercegovine,moemo istai sljedee:
• Svi budetski dokumenti dostupni su graanima;
• Rokovi za formulaciju i objavljivanje budeta i ostalih budetskih dokumenata jasno su
precizirani Zakonom o finansiranju institucija BiH;
• Dokument okvirnog budeta:
– DOB objavljen je malo manje od 6 mjeseci prije poetka budetske godine;
– u DOB-u su sadrani makroekonomski i fiskalni okviri;
– u DOB-u su sadrane politike i prioriteti koji su osnova za kreiranje budeta;
• Prijedlog i obrazloenje prijedloga budeta institucija BiH sadre:
– Klasifikaciju rashoda po budetskim korisnicima za tekuu budetsku godinu;
– Ekonomsku klasifikaciju rashoda za tekuu budetsku godinu;
8
8
– Klasifikaciju rashoda po programima za tekuu budetsku godinu;
– Podatke o prihodima za tekuu budetsku godinu;
– Klasifikaciju rashoda po budetskim korisnicima za jednu godinu prije tekue
budetske godine;
– Ekonomsku klasifikaciju rashoda za jednu godinu prije tekue budetske godine;
– Klasifikaciju rashoda po programima za jednu godinu prije tekue budetske
godine;
– Podatke o prihodima za jednu godinu prije tekue budetske godine;
– Podatke o prihodima i rashodima za tekuu budetsku godinu koji su klasificirani i
– prezentirani tako da omoguavaju nesmetanu poredbu sa podacima iz prethodnih
– godina;
– Jasno razraenu razliku izmeu postojeih i novopredloenih politika, te utjecaj
navedenih politika na prihode i rashode;
– Podatke o izdacima za kamate po dugu i podatke o otplati duga za tekuu
budetsku godinu;
dokument programskog budeta;
– Informacije o operativnim ciljevima budetskih korisnika koje se odnose na
dokument programskog budeta;
– Informacije o mjerama uinka budetskih korisnika koje se odnose na dokument
programskog budeta;
– Kvartalni izvještaji o izvršenju budeta su objavljeni;
– U kvartalnim izvještajima navedeno je izvršnje svih prihoda i rashoda za dati
kvartal;
– U kvartalnim izvještajima naveden je uporedni prikaz plana i izvršenja budeta
za dati kvartal tekue budetske godine, uz izvršenja za isti kvartal prethodne
budetske godine;
– U kvartalnim izvještajima navedene su informacije o servisiranju spoljnog duga;
– Kvartalni izvještaji o izvršenju budeta objavljeni su dva mjeseca nakon završenog
kvartala o kojem izvještavaju;
– Godišnji izvještaj o izvršenju budeta je objavljen;
– Godišnji izvještaj o izvršenju budeta usvojen je i objavljen manje od 6 mjeseci
nakon završetka budetske godine;
– U godišnjem izvještaju o izvršenju budeta pojašnjena je razlika izmeu originalnih
makroekonomskih pretpostavki i prognoza, te njihovog ostvarenja;
– U godišnjem izvještaju o izvršenju budeta prikazana je razlika izmeu planiranih
prihoda i rashoda za tekuu budetsku godinu, kao i stvarnog izvršenja prihoda i
rashoda;
9
9
• Revizorski izvještaji:
– Svaki revizorski izvještaj sadri osvrt na postupanje po preporukama iz prethodnog
izvještaja;
1.2. Preporuke za poboljšanje budetskog procesa u Bosni i Hercegovinii analiza najznaajnijih dokumenata u budetskom procesu
1.2.1. Dokument okvirnog budeta(DOB)
Izdavanje dokumenta okvirnog budeta prua znaajnu priliku organizacijama civilnog društva
da se ukljue u budetski proces. DOB se obino izdaje u trenutku kada organizacije civilnog
društva imaju najbolju priliku da utjeu na konanu verziju prijedloga budeta, obzirom da
obino ostaje dovoljno vremena za raspravu sa resornim ministarstvima i ministarstvima
finansija o programskim detaljima, smjernicama za formulaciju i provedbu politika, kao i o
budetskim prioritetima.
Dokument okvirnog budeta se usvaja svake godine u junu za trogodišnji period, a svoje
DOB-ove usvaja dravna, entitetske, kantonalne i vlada Brko Distrikta. DOB-ovi prikazuju
srednjorone makroekonomske pretpostavke i projekcije, srednjorone fiskalne projekcije,
srednjoronu fiskalnu strategiju, prioritete potrošnje, te gornje granice rashoda za narednu
budetsku godinu i preliminarne procjene za sljedee dvije godine.
DOB-ovi predstavljaju prednacrt godišnjih budeta koji se usvajaju krajem kalendarske godine
za narednu godinu. U okviru svojih zahtjeva za sredstvima u DOB-ovima, budetski korisnici
prezentiraju svoje zahtjeve unakrsno po ekonomskim kategorijama i u programskom formatu,
tj. prezentiraju koliko je sredstava potrebno svakom od programa i aktivnosti, te koji su oekivani
rezultati koji se trebaju postii tim sredstvima. To omoguava ministrima, vladi, parlamentu i
javnosti da ocijene koje aktivnosti i programi se finansiraju novcem poreskih obveznika i da
mjere uinke tih programa, tj. da ocijene da li program prua oekivanu vrijednost za uloeni
novac.
U zemljama u kojim vlada izdaje dobro formuliran i kreiran dokument okvirnog budeta,
izdavanje ovog dokumenta organizacijama civilnog društva daje kljunu priliku da utjeu na
vladine politike i rasprave o budetu. ak i kada organizacije civilnog društva nemaju dovoljno
internih kapaciteta ili informacija da analiziraju pretpostavke na kojima se temelji dokument
okvirnog budeta, navedene organizacije mogu koristiti analize koje su sprovele relevantne
meunarodnefinansijskeinstitucije, te ta izvješa koristiti kao argument za odobravanje ili
kritikupretpostavki i projekcija koje je izradila vlada.
Prema Zakonu o finansiranju institucija Bosne i Hercegovine, Vijee ministara obavezno
je usvojiti DOB najkasnije do 30. juna, a Ministarstvo finansija i trezora obavezno je objaviti
10
10
usvojeni DOB na zvaninoj internet stranici Ministarstva finansija i trezora najkasnije do 15. jula.
Dokument okvirnog budeta Bosne i Hercegovine koji smo analizirali pripremljen je u julu, tj.
objavljen je malo manje od 6 mjeseci prije poetka budetske godine. Kao što smo ve naveli,
Dokument okvirnog budeta institucija Bosne i Hercegovinesadri makroekonomski i fiskalni
okvir, kao i politike i prioritete koji su osnova za kreiranje budeta.
1.2.2. Prijedlog budeta
U veini zemalja pitanje budeta privue najviše panje u trenutku kada izvršna vlast objavi
predloeni budet parlamentu i javnosti. Prijedlog budeta predstavlja planove vlade da prikupi
prihode putem poreza i drugih izvora, te troši ta sredstva na svoje prioritete sprovodei tako
ciljeve politika u djela.
Detaljna procjena prijedloga budeta kada je objavljen od strane izršne vlasti moe pomoi
organizacijama civilnog društva i javnosti da identificiraju odreena vana pitanja na kojima e
se trebati raditi u daljem toku budetskog ciklusa. Takoer, organizacije civilnog društva mogu
prezentirati svoje analize prijedloga budeta zakonodavnoj vlasti, te na taj nain pruiti podršku
zakonodavnoj vlasti pri voenju rasprava o budetu.
Nevladine organizacije mogu se opredijeliti i za analizu i fokusiranje na odreene sektore i
podruja ekonomije za koje je u predloenom budetu planiran odreeni iznos novca. Analize
se mogu odnositi i na neke od sektora kao što su zdravstvo, obrazovanje, te njihovo poreenju
sa drugim sektorima. Navedene poredbe mogu pokazati koliko se izdvaja za vojsku u odnosu
na socijalna davanja, te koliko su izdvajanja za odreeni sektor opravdana ili nisu.
Analizom prijedloga budeta moe se utvrditi i utjecaj prijedloga budeta na razliite društvene
grupe. Jedan od naina da se izvrši analiza jeste da se procijeni koliko je od ukupnih izdvajanja
iz budeta konkretno namijenjeno za programe i projekte koji bi trebali pomoi najugroenijim
kategorijama stanovništva. Druga vrsta analize moe se odnositi na to da organizacije civilnog
društva promatraju utjecaj prijedloga budeta na baš odreenu kategoriju stanovništva, kaošto
su rasne i nacionalne manjine, starija populacija itd.
Veoma je vano preispitati i analizirati utjecaj prijedloga budeta na deficit i dravni dug,
inflaciju, ekonomski rast i zapošljavanje. Fiskalna analiza je osnova analize budeta, obzirom
da fiskalni i ekonomski problemi i pitanja utjeu na iznos i kompoziciju sredstava koja su
dodijeljena odreenom sektoru ili programu. Studije koje propituju fiskalne i ekonomske
probleme u predloenom budetu, obino ukljuuju i analizu budetskih ciljeva. Neka od
glavnih pitanja nakoja treba obratiti panju su: da li su procjene prihoda i rashoda odgovorne
i tane, koji oekivani suficit ili deficit proizlazi iz prijedloga budeta, te kako su sredstva
rasporeena po kljunim ekonomskim sektorima? Ovakve analize doprinose da se budetska
sredstva rasporede na najefikasniji nain.
Analizom Prijedloga budeta institucija Bosne i Hercegovinedošli smo do sljedeih preporuka
za poboljšanje:
Prijedlog budeta treba da sadri:
• Funkcionalnu klasifikaciju
Funkcionalna klasifikacija odnosi se na sredstva iz budeta klasificirana po namjeni za koju se
troše. Zakon o budetima Federacije Bosne i Hercegovine funkcionalnu klasifikaciju definira
kao skup poslova, funkcija i programa Federacije, kantona, gradova i opina razvrstanih prema
namjeni kojoj slue. Za razliku od klasifikacije po administrativnim jedinicama (budetskim
korisnicima) koja je uglavnom jedinstvena za svaku zemlju, ekonomska i funkcionalna
klasifikacija trebale bi biti usklaene sa meunarodnim standardima. Neki od prijedloga
budeta koje smo analizirali u ovom istraivanju sadre funkcionalnu klasifikaciju, ali sredstva
koja se izdvajaju iz budeta razvrstana su samo po glavnim kategorijama kao što su: aktivnosti
opih javnih slubi, javni red i sigurnost, socijalna zaštita, ekonomske usluge, aktivnosti
obrazovanja, zdravstvo itd. Meutim, kao što smo ve naveli funkcionalna klasifikacija morala
bi biti mnogo detaljnije razraena i usklaena sa meunarodnim standardima. U Prijedlogu
budeta institucija Bosne i Hercegovinenije navedena funkcionalna klasifikacija rashoda za
tekuu budetsku godinu, ali ni za godinu prije tekue budetske godine.
• Procjenu prihoda i rashoda za višegodišnji period
Obzirom da se iz budeta finansiraju uglavnom višegodišnji programi i da odluke o budetu
za tekuu godinu utjeu na parametrebuduihbudeta, vano je izvršiti procjenuprihoda ira
shodazavišegodišnjerazdoblje. To takoer podrazumijeva da navedene procjenemogubiti
revidiraneukoliko se okolnosti promijene.U Prijedlogu budeta institucija Bosne i
Hercegovinenisu navedeni prihodi ni rashodi za višegodišnji period, tj. nije navedena procjena
prihoda i rashoda za najmanje dvije godine nakon tekue budetske godine, a kako to nalae
najbolja praksa. Takoer, prijedlog budeta se velikim dijelom oslanja na budete iz prethodnih
godina, stoga je potrebno prezentirati širu sliku prihoda i rashoda iz prethodnih godina. U
Prijedlogu budeta institucija Bosne i Hercegovinenije navedena procjena prihoda i rashoda
za dvije godine prije tekue budetske godine.Prijedlog budeta institucija BiH, a kako to
podrazumijeva najbolja praksa, trebao bi sadravati i stvarno izvršenje svih prihoda i rashoda
za prethodne budetske godine.
• Informaciju o ukupnom dugu i detaljnu kompoziciju duga
Kada govorimo o kompoziciji duga, treba rei da je Fondacija CPI analizom budetskih
dokumenata u Bosni i Hercegovini na svim razinama vlasti, došla do zakljuka da veina
dokumenata ne sadri informacije o ukupnom javnom dugu. Ni Prijedlog budeta institucija
BiH u tom smislu ne predstavlja izuzetak, obzirom da nije navedeno stvarno i ukupno zaduenje
Bosne i Hercegovineni na poetku, niti na kraju godine. Informacija o ukupnom dugu veoma
je vana obzirom da je to jasan pokazatelj fiskalne pozicije u kojoj se nalazi odreena razina
vlasti.
12
12
U Prijedlogu budeta institucija BiHi prateoj dokumentaciji navedene su informacije koje se
odnosena plan otplateobaveza drave Bosne i Hercegovine za servisiranje vanjskog duga,
informacije o kreditorima, glavnicama ikamatama koje je potrebno isplatiti na osnovu duga
i detaljan plan otplate obaveza entiteta Bosne i Hercegovine. Treba naglasiti da je Bosna i
Hercegovina (dravna razina) jedan od rijetkih dobrih primjera kada je rije o informacijama
o dugu, u odnosu na prijedloge budeta koje smo analizirali na drugim razinama. Meutim,
prema onome štoInternational Budget Partnership smatra dobrom budetskom praksom, u
Prijedlogu budeta institucija Bosne i Hercegovine morale bi biti navedene i informacije pod
kojim uslovima su krediti dizani, koja je kamatna stopa, valuta duga, rok otplate itd. Takoer
nisu navedene informacije o dugu za prethodne budetske godine.
• Makroekonomsku prognozu i studije osjetljivosti
Makroekonomija analizira faktore koji utjeu na ekonomiju jedne zemlje u cjelini. Samim tim,
makroekonomija analizira agregate koji su vezani za funkcioniranje pojedinanih ekonomskih
subjekata (produkata, potrošaa, radnika) i zasebnih proizvodnih sektora (industrije,
poljoprivrede, usluga), kao i dijelova (regiona) jedne zemlje. Tako na primjer, ako kreatori
ekonomske (makroekonomske) politike promijene poreze, to e utjecati nafunkcioniranje
preduzea, proizvodnju i potrošnju, ivotni standard, investicije, budete i budetsku potrošnju,
izvoz i uvoz. Takoer, stimulativan makroekonomski instrumentarij (ekonomska politika) u
jednoj nacionalnoj ekonomiji poveat e proizvodnju, zaposlenost, izvoz... Naravno, i obrnuto -
destimulativan ekonomski ambijent u jednoj ekonomiji (makroekonomiji) smanjuje investicije,
proizvodnju, poveava nezaposlenost, pogoršava ekonomske odnose sa inostranstvom i sl.
Sve promjene u makroekonomiji(ekonomskoj politici) odraavaju se na preduzea, dohodak
stanovništva, potrošnju, štednju, ivotni standard i sl.
Kako budetska godina napreduje, organizacije civilnog društva mogu analizirati promjene u
ekonomiji koje su vezane za ekonomske pretpostavke. Navedene organizacije mogu analizirati
da li su ispunjene prognoze o rastu bruto društvenog proizvoda, inflaciji, zapošljavanju i
drugim ekonomskim indikatorima. Ako odreene prognoze nisu ispunjene, organizacije
civilnog društva mogu analizirati promjene koje su nastale u odnosu na prvobitne prognoze.
Ovakve analize daju mogunost da se procijeni da li budet prua oekivani makroekonomski
stimulans ili ogranienje.
Dakle, makroekonomske prognoze u prijedlogu budeta trebale bi biti opseno prezentirane,
a kljune ekonomske pretpostavke jasno naznaene. S druge strane, studije osjetljivosti
trebale bi pokazati kako bi se projekcija budeta mijenjala, u sluaju da se ispostavi da je
makroekonomska prognoza bila pogrešna.U Prijedlogu budeta institucija BiH i prateoj
dokumentaciji postoji poglavlje koje površno pojašnjava glavne makroekonomske trendove i
projekcije, dok studija osjetljivosti nije sastavni dio navedenog budetskog dokumenta.
13
13
• Informacije o finansijskoj i nefinansijskoj imovini
U veini prijedloga budeta koje smo analizirali na drugim nivoima vlasti,navedeni su prihodi
od finansijske i nefinansijske imovine. Nigdje se, kako bi to podrazumijevala najbolja praksa,
nenavodi klasifikacija imovine po glavnim tipovima,istorijske informacije o imovini, vrijednost
imovine, saetak popisa iz registra imovine itd.
Finansijsku imovinu treba klasificirati po glavnim vrstama, ukljuujui gotovinu,
vrijednosnicekoje se mogu plasirati na trište, ulaganja u preduzea i zajmove date drugim
subjektima. Finansijsku imovinu trebavrednovati po trišnoj vrijednosti. Nefinansijska imovina,
ukljuujui i nekretnine i opremu, takoer treba biti evidentirana u budetu. U Prijedlogu budeta
institucija BiH nisu navedene bilo kakve informacije o finansijskoj i nefinansijskoj imovini.
• Donacije u naturi
Donacije se smatraju neporeznim prihodom i kao takve jasno bi trebale biti naznaene u
budetu. U budetskim dokumentima trebale bi biti navedene i pojedinano klasificirane
finansijske donacije i donacije u naturi. U Prijedlogu budeta institucija BiH koji smo analizirali
navedene su finansijske donacije, kao i svi donatori. Ono sto predstavlja problem su donacije
u naturi koje nisu prikazane u navedenom prijedlogu budeta. Kada kaemo donacije u naturi,
treba rei da se misli na one donacije koje bi se mogle prodati na trištu i zamijeniti za novac.
Dakle, tu se ne misli na donacije u smislu pruanja nekih strunih znanja i usluga. Ono što
International Budget Partnership smatra najboljom praksom podrazumijeva da su navedene i
detaljno pojašnjene sve vrste donacija, kao i svi donatori.
• Povezanost prijedloga budeta sa politikama koje eli provesti vlada za višegodišnje razdoblje
U budetskim dokumentima politike i prioriteti uglavnom su veoma slabo pojašnjeni i
definirani. U odreenoj budetskoj godini, veina prihoda i rashoda se izdvaja za nastavak ve
postojeih politika i programa, iako je za vrijeme rasprave o prijedlogu budeta vei dio panje
usmjeren na to da li predloeni budet zagovara uvoenje odreenih novih politika, ukidanje
nekog postojeeg programa ili uvoenje nekog novog programa, a što je obino popraeno
poveanjem odnosno smanjenjem prihoda ili rashoda. Stoga je za razumijevanje prijedloga
budeta veoma vano detaljno prezentirati razliku izmeu postojeih i novopredloenih politika
i programa, te povezanost politika sa prijedlogom budeta, kako za tekuu budetsku godinu,
tako i za višegodišnje razdoblje. U Prijedlogu budeta istitucija BiH prikazana je povezanost
prijedloga budeta sa politikama i programima koje eli provesti vlada u tekuoj budetskoj
godini. Meutim, treba istai da nije prikazana povezanost prijedloga budeta sa politikama i
programima koje eli provesti vlada za višegodišnje razdoblje, tj. za razdoblje od najmanje dvije
godine nakon tekue budetske godine, a kako to podrazumijeva najbolja praksa.
14
14
• Garancije
Garancija je preuzeta pisana ugovorena finansijska obaveza, u sluaju da strana koja
ima primarnu obavezu za vraanje takve finansijske obaveze nije izvršila dospjelu uplatu.
Zajmoprimac je strana koja primarno ima obavezu izmirenja duga. Korisnik garancije (primalac
garancije) je kreditor ili zajmodavac kojem se, u sluaju neispunjenja dospjele obaveze od
strane zajmoprimca, izdavalac garancije obavezuje da e ispuniti ugovorenu obavezu, ako su
ispunjeni uvjeti iz garancije.
Dravne garancije definirane su u skladu sa odredbama Zakona o zaduivanju, dugu i
garancijama Bosne i Hercegovine. Dravna garancija predstavlja potencijalnu obavezu drave.
Obaveza drave nastaje ako zajmoprimac nije izvršio otplatu garantiranog zajma uz propisanu
kamatu uskladu s uslovima kreditnog sporazuma, u potpunosti ili djelimino. Obaveza
drave je da po prispijeu vrši otplatu u skladu s planom i nee biti odgovorna za bilo kakva
prijevremena plaanja, osim ako to izriito nije prihvatila u skladu s uslovima garancije. Dravne
garancijesu unutrašnje i vanjske dravne garancije.Unutrašnja dravna garancijaje garancija
drave da e otplatiti zajam, u potpunosti ili djelimino, ukoliko to ne uradi zajmoprimac, a
iskljuujui vanjske dravne garancije. Vanjska dravna garancijaje garancija drave da e
zajam koji je predmet meunarodnog sporazuma otplatiti, u potpunosti ili djelimino, ukoliko
to ne uradi zajmoprimac.Dravne garancije izdaju se samo za finansiranje kapitalnih investicija.
U Prijedlogu budeta institucija BiH garancije nisu navedene, niti je navedeno dali su pojedine
garancije planirane ili nisu, kome i u koju svrhu e biti izdate itd.
• Budue potencijalne obaveze vlade
Budue potencijalne obavezevlade odnose se na onu kategoriju obaveza za koje je izvjesno
da e se pojaviti nekad u budunosti, stoga je potrebno da vlada planira odreena sredstva.
Kao neke od buduih potencijalnih obavezavlade moemo navesti npr. penzije koje e trebati
isplatiti buduim umirovljenicima ili troškove zdravstvenog osiguranja za budue umirovljenike.
Obzirom da su u prijedlogu budeta prezentirani samo stvarni troškovi koji se odnose na
isplatu mirovina ili troškove zdravstvenog osiguranja umirovljenika, potrebno je da u prijedlog
budeta budu uvrštene i analize o potencijalnim buduim obavezama, kako bi se predvidio
njihov utjecaj na rashodovnu stranu buduih budeta.
• Nefinansijske parametre koji su potrebni za analizu budeta
Nefinansijski parametri koji su potrebni za analizu budeta takoer su usko vezani uz
programsko budetiranje. Dakle, kada govorimo o nefinansijskim parametrima koji su potrebni
za analizu budeta, to se prije svega odnosi na kvalitetno definirane strateške i operativne ciljeve
odreenog programa, kvalitetno kreirane mjere uinka, dobru usklaenost mjera uinka sa
programima, broj korisnika odreenog programa itd. Iako su u Prijedlogu budeta institucija BiH,
u sklopu programskog budeta navedeni nefinansijski parametri potrebni za analizu budeta, u
budetskom procesu Bosne i Hercegovine i dalje se radi o poetnoj fazi reforme koja se odnosi
15
15
na pripremu dokumenata programskogbudeta. Dostavljeni dokumenti budetskih korisnika,
generalno govorei, nisu dostigli najvišinivo kvaliteta osobito u smislu mjerenja rezultata rada
i efikasnosti programa. Budetskimkorisnicima e biti potrebno nekoliko godina da formiraju
baze podataka, prije nego što budu umogunosti u potpunosti i precizno mjeriti rezultate svojih
aktivnosti. U Prijedlogu budeta institucija BiH, pri izradi programskog budetiranja kod jednog
broja korisnika došlo je do sljedeih grešaka odnosno nejasnoa:
• Osnovni problem koji se javio kod pokušaja identificiranja mjera uinka jeste nedostatak
podataka,kako povijesnih podataka o direktnim rezultatima aktivnosti budetskih
korisnika, tako i statistikih podataka na osnovu kojih bi se pratilo ostvarenje krajnjih
rezultata pojedinih programa;
• Kod odreivanja operativnog cilja manji broj korisnika nije jasno razgraniio operativne
od strateških ciljeva budetskog korisnika;
• Naješe greške u korisnikim zahtjevima u dijelu mjera uinaka se biljee kod korisnika
koji su definirali nedovoljno konkretne mjere;
• Neki korisnici su definirali mjere za koje nisu naveli kvantifikaciju, niti mogui nain
mjerenja u budunosti;
• Kod pojedinih korisnika, ne postoji direktna veza izmeu izlaznih, krajnjih rezultata i/ili
mjera efikasnosti;
• Neki korisnici su definirali ili više rukovodilaca za jedan program ili imaju istogrukovodioca
za sve programe;
• Manji broj korisnika je pogrešno izlazne rezultate definirao kao krajnje ili obratno itd.
1.2.3. Usvojeni budet
Budet je primarni instrument kreiranja ekonomske, socijalne i fiskalne politike vlade. Njime
se utvrujuvladini ekonomski ciljevi i fiskalna strategija, te predstavlja sredstvo kojim se ciljevi
strateških politika vladeprevode u programe, usluge i aktivnosti koje zadovoljavaju socijalne
i ekonomske potrebe graana.Budet stoga podrazumijeva donošenje eksplicitnih odluka
za graane; pravljenje izbora izmeuekonomskih i fiskalnih ciljeva; pravljenje izbora izmeu
najvanijih prioritetnih politika i rezultata koje vladanastoji postii i alokaciju budetskih
sredstava tome shodno.Donošenje pravih izbora promoviše stabilnu fiskalnu politiku,
ekonomski rast i smanjenje siromaštva.Donošenje pogrešnih izbora moe rezultirati manjim
ekonomskim rastom, fiskalnom i monetarnomnestabilnošu i neefikasno, neefektivno i loše
usmjerenom potrošnjom.
Usvojeni budetje dokument kojim se izvršnoj vlasti daje ovlaštenje da prikuplja prihode, pravi
rashode i stvara dug. Mogunosti koje stoje na raspolaganju organizacijama civilnog društva,
kada je rije o analiziusvojenog budeta, veoma su sline onima koje smo naveli u poglavljukoje
se odnosi na prijedlog budeta. Dakle, organizacije civilnog društva mogu analizirati budetske
prioritete, sredstva izdvojena za odreene sektore, utjecaj budeta na razliite kategorije
16
16
stanovništva, na ekonomski rast itd. Meutim, analize usvojenog budeta nekada mogu biti i
mnogo detaljnije obzirom da navedene organizacije imaju više vremena na raspolaganju.
Usvojeni budet moe se koristiti i kako bi se ispitala uloga zakonodavca u budetskom
procesu. Odgovornost zakonodavne vlasti, kao institucije koja zastupa „društvo“, je da osigura
da budet optimalnozadovoljava potrebe graana dostupnim sredstvima. Organizacije civilnog
društva mogu usporediti prijedlog budeta s usvojenim budetom, kakobi se vidjelo da li je
parlament prijedlog budeta usvojio u originalu ili su nainjene znaajne izmjene, te postoji li
realna osnova za uvedene izmjene.
Generalno posmatrajui, usvojeni budet moe organizacijama civilnog društva pruiti
polaznu taku za procjenu da li usvojeni budet ispunjava osnovne zacrtane ciljeve. Navedene
organizacije mogu koristiti usvojeni budet kako bi nadzirale implementaciju redovnih
budetskih inicijativa, te da li politike odluke doprinose ostvarenju odreenih programskih
ciljeva bez poveanja gubitaka u budetu.
Kada govorimo o Budetu institucija Bosne i Hercegovine,na njega se takoer odnose sve
preporuke koje su navedene za prijedlog budeta u prethodnom poglavlju, stim da treba
naglasiti da bi usvojeni budet trebao sadravati programsko budetiranje.Prema onome
što International Budget Partnership definira kao dobru budetsku praksu, programsko
budetiranje moralo bi biti sastavni dio usvojenog budeta, dok je za sada programsko
budetiranje uvršteno samo u Prijedlog budeta institucija Bosne i Hercegovine.
Ono do ega smo takoer došli u našem istraivanju jeste da su prekršeni rokovi za usvajanje
budeta, koji su jasno precizirani Zakonom o finansiranju institucija BiH.U skladu s vlastitim
poslovnikom, Predsjedništvo Bosne i Hercegovine duno je podnijeti za narednu godinu
prijedlog budeta Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine do 1. novembra tekue godine.
Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine razmatra prijedlog budeta i usvaja Zakon o
budetu do 31. decembra tekue godine, u skladu s odobrenim budetom za tu godinu.Praksa
je pokazala da se navedeni rokovi esto ne poštuju, obzirom da je Odluka o privremenom
finansiranju institucija Bosne i Hercegovine i meunarodnih obaveza bila na snazi cijelu 2011.i
šest mjeseci 2012. godine.
Kvartalnim izvještajima o izvršenju budeta se periodino mjere trendovi tekuih prihoda,
rashoda i javnog duga, a što omoguava poreenje sa budetskim brojkama i korelacijama.
Vlada bi trebala objavljivati izvještaje o izvršenju budeta, kako bi se mogla vršiti uporedba
izmeu izvršenog i planiranog budeta. Kvartalni izvještaji o izvršenju budeta omoguavaju
organizacijama civilnog društva da svoje analize usmjere na pretpostavke i prognoze u budetu,
kao i na implementaciju budeta. Ukoliko organizacije civilnog društva imaju informacije koje
upuuju na to da odreeni vladin program ne daje eljene rezultate, same mogu provesti
odreeno istraivanje i predloiti konkretne mjere za poboljšanje. Dakle, generalno govorei,
17
17
kvartalni izvještaji omoguavaju organizacijama civilnog društva da izvrše procjenu sprovodi li
se budet na tragu onoga kako je prvobitno zacrtano ili se javljaju odreena odstupanja.
Ako govorimo o nešto konkretnijim zakljucima koje organizacije civilnog društva mogu izvui
iz kvartalnih izvještaja o izvršenju budeta, onda se to odnosi na prihode i rashode, odnosno
kako su odstupanja odekonomskih pretpostavki i prognoza utjeicala na promjene u prihodima
i rashodima. Ako su odstupanja od prvobitnih pretpostavki i prognoza znatna, organizacije
civilnog društva mogu traiti zvanino objašnjenje od vlade. Naprimjer, ako se ne ostvari
povean broj radnih mjesta koje je vlada predvidjela, moe doi do poveanih zahtjeva za
pomo nezaposlenima, što uveliko moe utjecati na rashodovnu stranu budeta.
Kvartalni izvještaji mogu pomoi organizacijama civilnog društva da procijene kako vlada
reaguje ili kako bi trebala reagovati na promjene koje su se desile od trenutka usvajanja
budeta. Takoer, kvartalni izvještaji jasan su pokazatelj hoe li biti potrebe za rebalansom
budeta. Oni su ujedno i pokazatelj kako se vlada nosi sa onim utjecajima na budet koji su van
njene kontrole, kao što su promjene kamatnih stopa i drugih finansijskih faktora izvan zemlje,
nepredviene promjene u svjetskoj ekonomiji itd. Pomou kvartalnih izvještaja o izvršenju
budeta, organizacije civilnog društva mogu pratiti utjecaj ovih nepredvienih faktora na budet
i svojim zakljucima i prijedlozima pomoi vladi da umanji posljedice.
Pored kvartalnih izvještaja o izvršenju budeta Bosne i Hercegovine, u kojim je sadrano
izvršenje svi prihoda i rashoda, trebali bi se izdavati i kvartalni izvještaji o ukupnom dugu
drave Bosne i Hercegovine i kompoziciji tog duga,što bi pomogloda se vidi rast ili smanjenje
zaduenosti iz kvartala u kvartal, ali i da se ima bolji uvid u ukupnu fiskalnu stabilnost drave.
Kvartalni izvještaji o izvršenju budeta trebali bi sadravati i izvršenje po programima, meutim
iako je u Prijedlog budeta institucija BiH uvršteno programsko budetiranje, ono nije sastavni
dio Kvartalnih izvještaja o izvršenju budeta institucija Bosne i Hercegovine.
1.2.5. Godišnji izvještaj o izvršenju budeta
Godišnji izvještaj o izvršenju budeta daje organizacijama civilnog društva priliku da
procijene kako se budet razvijao u odnosu na prvobitno planirani. Kada su u pitanju resorna
ministarstva, organizacije civilnog društva mogu koristiti godišnji zvještaj o izvršenju budeta
kako bi osigurale osnovu za raspravu o poboljšanjima realizacije odreenih programa u tekuoj
budetskoj godini,ali i kao osnovu za pripremu sugestija za formuliranje prijedloga budeta za
nadolazeu budetsku godinu.
Postoje mnogi razlozi zbog kojih troškovi vlade mogu odstupati od onih koji su prvobitno
usvojeni od strane zakonodavne vlasti: loša fiskalna politika, korupcija, neregularnosti u
nabavkama itd. S druge strane, odstupanja se mogu javiti i iz opravdanih razloga, kao što
su promjene u svjetskoj ekonomiji ili elementarna nepogoda koja je zadesila zemlju,te koja
iziskuje dodatna neplanirana sredstva.
Organizacije civilnog društva moraju stalno nadzirati rashode koji nastaju kako bi osigurale da
se budeti koriste u svrhu za koju su namijenjeni. ak i kada se organizacije civilnog društva
ne slau sa odreenim programima, trebaju nastaviti nadzor nad trošenjem sredstava kako bi
osigurale da se javna sredstva koriste efikasno i bez malverzacija. Dakle, godišnji izvještaj o
izvršenju budeta moe pruiti korisne informacije o tome zašto se usvojeni budet i stvarno
izvršenje prihoda/rashoda razlikuju. Ovi izvještaji takoer mogu pojasniti razliku izmeu ciljeva
koje je postavila vlada i onoga što se uistinu ostvarilo.
Iako je informacija o ostvarenju prihoda i rashoda sadrana i u kvartalnim izvještajima o
izvršenju budeta, treba rei da su u godišnjem izvještaju o izvršenju budeta prezentirane
mnogo detaljnije informacije koje se odnose na cijelu budetsku godinu. Informacije sadrane
u ovom izvještaju pruit e prvu priliku organizacijama civilnog društva da analiziraju uinak
vlade u cjelosti. Analizom godišnjeg izvještaja o izvršenju budeta,organizacije civilnog društva
mogu ui u trag nainu na koji se trošio budetski novac kroz budetsku godinu.
Kada govorimo o Godišnjem izvještaju o izvršenju budeta institucija BiHi meunarodnih
obaveza BiH,treba rei da smo došli do sljedeih preporuka za poboljšanje:
• Godišnji izvještaj o izvršenju budeta institucija BiH trebao bi prikazivati i izvršenje
budeta po programima za sve budetske korisnike;
• Godišnji izvještaj o izvršenju budeta institucija BiH trebao bi sadravati nefinansijske
parametrekoji su potrebni za analizu budeta (str. 15.).
1.2.6. Revizorski izvještaji
Ured za reviziju institucija Bosne i Hercegovinesvake godine samostalno donosi godišnji plan
revizije, kojim se definira obavljanje finansijskih revizija, revizija uinka, i drugih specijalnih
revizija u tekuoj godini. Zakon propisuje obaveznu finansijsku reviziju svih korisnika budeta
u Bosni i Hercegovini, a teme revizije uinka se biraju prema parametrima koji, izmeu ostalog,
ukljuuju i društveni interes, odnosno zanimanje javnosti za odreene teme (npr. upošljavanje u
institucijama Bosne i Hercegovine, javne nabavke, zakupi poslovnih prostora i sl.). Ovaj interes
se pri izradi godišnjih planova rada Ureda za reviziju interno analizira i uzima u obzir pri izradi
plana revizije.
Svaki graanin se Uredu za reviziju moe obratiti sa temama i problemima koje smatra
znaajnim, ali ni u kom sluaju, ni javnost, ni parlament, niti bilo koje drugo tijelo zakonodavne,
izvršne ili sudske vlasti ne moe Uredu nametati obavljanje odreene revizije. To se odnosi
i na specijalne revizije o ijem vršenju Ured odluuje samostalno, ali koje mogu kandidirati
institucije i pojedinci. O tome jasno govori i injenica da se godišnji plan revizije parlamentarnim
povjerenstvima mjerodavnim za finansije i budet dostavlja tek u formi informacije.
Kada jerije o praenju rezultata revizije, osim redovitog objavljivanja izvješa na svojoj web
stranici i kontinuirane komunikacije s medijima, svako naredno izvješe o finansijskoj reviziji
19
19
na poetku sadri poglavlje u kojemu se obrauje realizacija preporuka iz ranijeg izvješa.
Dakle, timovi revizora tokom tzv. prethodne revizije na terenu provjeravaju stupanj realizacije
preporuka. Revizija uinka ima i poseban mehanizam, tzv. follow-up izvješe, takoer
dostupno na web stranici, kojim se analizira stanje preporuka revizije uinka poslije odreenog
vremenskog razdoblja.
Revizorski izvještaji predstavljaju neovisnu ocjenu vladinih rauna od strane vrhovne revizorske
institucije zemlje. Obino procjenjuju da li je izvršna vlast prikupila prihode i potrošila sredstva
u skladu sa odobrenim budetom. Organizacije civilnog društva mogu koristiti revizorske
izvještaje kao znaajan izvor informacija o tome koliko dobro ili loše je budet implementiran.
Revizorski izvještaji obino izvještavaju o prekomjernom trošenju, malverzacijama i prevarama,
naglašavajui slabe take u procesu upravljanju javnim novcem. Takoer, revizorski izvještaji
esto predstavljaju jedini nezavisni izvor informacija o finansijskoj stabilnosti vlade, dakle, ovi
izvještaji su vaan izvor u procjeni da li se novac troši razborito.
Treba naglasiti da smo pri vršenju istraivanja o transparentnosti i odgovornosti budetskog
procesa, u budetskim dokumentima institucija Bosne i Hercegovine naišli na poglavlje koje
se odnosi na korektivne radnje s ciljem realizacije preporuka Ureda za reviziju institucija BiH, i
po tome Bosna i Hercegovina(dravna razina) predstavlja jedan od rijetkih pozitivnih primjera.
Najbolja praksa podrazumijeva da bi izvršna vlast trebala redovno objavljivati izvještaje o tome
šta je napravljeno kako bi se provele preporuke, te bi navedeni izvještaji morali biti dostupni
javnosti.
2. Izvještaji koji bi trebali biti dio budetskog procesa u Bosni i Hercegovini
2.1. Budet za graane
Vlada bi trebala snositi odgovornost i odgovarati graanima za ono što radi, a odgovornost
dijelom podrazumijeva da bi vladini programi trebali biti odraz potreba i prioriteta graana.
Vano je naglasiti da se budet svake drave puni upravno novcem graana kroz poreze koje
graani plaaju. ak i onda kada se budet puni dizanjem kredita i zaduivanjem, treba rei da
su upravo graani ti koji e vraati novac.
Dakle, obzirom da se budet puni novcem graana, vlada je duna da objavljuje i uini javnim
detaljne finansijske izvještaje o tome kako se novac iz budeta troši. Problem je u tome što su
ti finansijski izvještaji i budetski dokumenti esto veoma komplicirani i pisani jezikom struke
koji veina graana teško moe razumjeti. Ukoliko graani nisu u mogunosti da razumiju
objavljene dokumente, onda nee biti ni u mogunosti da postavljaju pitanja i trae odgovornost
vlade. Upravo budet za graane trebao bi da predstavlja neku vrstu pojašnjenja koje bi
20
20
omoguilo širokoj javnosti da bolje razumije planove vlade, kada se radi o prikupljanju prihoda i
trošenju javnih sredstava, odnosno kada je rije o budetskim programima i politikama.
Budet za graane je dokument koji bi trebao objediniti i pojasniti osnovne informacije o
budetu, te ih prezentirati koristei terminologiju koja bi bila razumljiva široj javnosti. Svrha
ovog dokumenta je da poboljša znanje graana o javnim finansijama i ohrabri ih da postanu
relevantan faktor u budetskom procesu. Budet za graane takoer moe posluiti i kao
instrument za educiranje stanovništva o tome kako se budet formulira, usvaja, izvršava, te
koje odgovoran za svaku od tih faza. Kroz budet za graane,vlada moe objasniti koja razina
vlasti je zaduena za obavljanje odreenih funkcija i sprovoenje odreenih programa.
Na kraju takoer treba naglasiti da osim graana i sama vlada ima korist od objavljivanja
budeta za graane, jer na taj nain pokazuje da osjea odgovornost prema svojim graanima.
Nastojanje vlade da prezentira fiskalnu politiku i budetski proces na što jednostavniji i
razumljiviji nain, moe uvrstiti njen legitimitet u oima javnosti. Prema nalazima istraivanja
u 2012. godini, 26 drava objavilo je ovaj dokument, premda se meu njima ne nalazi Bosna i
Hercegovina, te nijedna od naših susjednih zemalja.
2.2. Polugodišnji pregled budeta
Polugodišnji pregled budeta treba sadravati pregled uinka budeta na sredini budetske
godine i komentirati potencijalne promjene ekonomskih pretpostavki koje mogu utjecati
na usvojenu budetsku politiku. Izrada navedenog dokumenta omoguava organizacijama
civilnog društva da analiziraju i procijene jesu li pretpostavke i prognoze vlade bile tane ili
su odreena nacionalna i internacionalna dogaanja uinila te pretpostavke i prognoze
pogrešnim, te je neophodna izmjena.Takoer, organizacije civilnog društva mogu koristiti
polugodišnji pregled budeta kako bi razvile i dale konkretne preporuke vladi kako da unaprijedi
budetske programe. Kako bi izvršile procjenu da li se odreeni program dosljedno provodi
ilipostoje odreeni problemi, organizacije civilnog društva mogu koristiti infomacije o realizaciji
odreenog programa koje su prezentirane u polugodišnjem pregledu budeta i porediti ih sa
ciljevima prvobitno zacrtanim u budetu.
Kada govorimo o rashodima, organizacije civilnog društva mogu analizirati auriranu procjenu
rashoda koja je prezentirana u polugodišnjem pregledu budeta i traiti objašnjenje od vlade
zašto su odreene preinake nainjene. Organizacije civilnog društva takoer mogu pratiti
opravdanost alokacije odreenih sredstava, nove raspodjele izmeu budetskih korisnika
itd. Kao i sa rashodima, tako i sa prihodima navedene organizacije mogu izvršiti analizu da li
je vlada uspjela prikupiti prihode onako kako je to prvobitno planirala. One mogu procijeniti
da li je razlog za odstupanje od prvobitno usvojenog budeta loše planiranje ili promjena u
meunarodnim ekonomskim okvirima koja je nastala nakon usvajanja budeta.
Na polovini godine, odnosno negdje u periodu objavljivanja polugodišnjeg pregleda
21
21
budeta,vlada objavljuje svoj stav o tome da li postoji potreba za rebalansom budeta, te
organizacije civilnog društva mogu iskoristiti priliku da kandidiraju neki novi program za koji
smatraju da bi trebao biti uvršten u budet.
Dakle, polugodišnji pregled budeta prua priliku organizacijama civilnog društva da prate
implementiranje usvojenog budeta i da se pobrinu da su prvobitno zacrtani ciljevi ostvarenibez
neopravdanog trošenja javnog novca. Prema nalazima istraivanja u 2012. godini, 29 drava
objavilo je ovaj dokument, ukljuujui susjednu Srbiju i Sloveniju.
3. Snaga zakonodavstva u procesu nadzora budeta Istraivanje o otvorenosti budeta ispituje i ulogu zakonodavne vlasti, obzirom da zakonodavna
vlast igra kljunu ulogu u planiranju i nadgledanju implementacije dravnih budeta. Da bi
se izvršila procjena da li zakonodavstvo osigurava efektivan nadzor budeta, metodologija
International Budget Partnership-a podrazumijeva posmatranje 11 kljunih indikatora:da li
zakonodavna vlast ima interne kapacitete da vrši detaljne analize budeta,da li zakonodavna
vlast vrši konsultacije sa izvršnom vlasti prije formuliranja nacrta budeta,da li zakonodavna
vlast raspravlja o ukupnoj budetskoj politici prije formuliranja prijedloga budeta,koliko
vremena na raspolaganju ima zakonodavna vlast za voenje rasprava o budetu, koliko
vremena na raspolaganju ima zakonodavna vlast za usvajanje budeta, da li zakonodavna vlast
ima pravnu osnovu da moe utjecati na promjene u budetu,uloga i ovlasti zakonodavne vlasti
prilikom prestruktuiranja i preraspodjele budetskih sredstava,uloga i uticaj zakonodavne
vlasti u izmjenama i dopunama budeta, uloga zakonodavne vlasti u raspodjeli viška prihoda
koji nastanu u toku godine,uloga zakonodavne vlasti u korištenju tekue rezerve,i na kraju -da
li zakonodavna vlast detaljno razmatra revizorske izvještaje.
Prema rezultazima koje je ostvarila, Bosna i Hercegovina pokazuje prosjenu uspješnost
zakonodavne vlasti u procesu nadzora budeta. Nakon razmatranja navedenih 11 kljunih
indikatora, International Budget Partnership preporuuje da Bosna i Hercegovina preduzme
sljedee korake u cilju poboljšanja nadzora budeta:
• Zakonodavstvo treba imati interni kapacitet za sprovoenje budetskih analiza, te treba imati zvaninu raspravu o ukupnoj budetskoj politici prije formuliranja prijedloga budeta;
• Prijedlog budeta mora biti prezentiran zakonodavnoj vlasti najmanje šest sedmica prije poetka nove budetske godine;
• Izvršna vlast treba konsultirati lanove zakonodavne vlasti kao dio procesa koji se odnosi na utvrivanje budetskih prioriteta;
• Izvršna vlast trebala bi traiti odobrenje od zakonodavne vlasti prilikomprestruktuiranja i preraspodjele budetskih sredstava, te pri korištenju tekue budetske rezerve.
22
22
Zakljuak U skladu s najuspješnijim praksama razvijenih zapadnih zemalja i naporima meunarodne zajednice u Bosni i Hercegovini, u proteklih nekoliko godina u implementaciji je reforma budetskog procesa nasvim razinama vlasti u zemlji. Reforma je rezultirala uvoenjem dokumenta okvirnog budeta, usaglašavanjem kalendarskih rokova za punu implementaciju srednjoronog pristupa planiranju i izradom budeta na svim razinama vlasti.
Jedan od bitnih elemenata reforme je i izrada programskog budeta, kao budeta zasnovanog na ciljevima i rezultatima aktivnosti budetskih korisnika. Najvei napredak u ovom smislu postignut je usvajanjem Zakona o izmjenama i dopunama zakona o finansiranju institucija u BiH kojim je predvieno i uvedeno programsko budetiranje, te su u Prijedlogu budeta institucija BiH za 2011. godinujasno navedeni programi za svakog budetskog korisnika. Upravo ova injenica doprinijela je da Bosna i Hercegovina(dravna razina) u 2012. godini ostvari napredak u istraivanju o transparentnosti i odgovornosti budetskog procesa, u odnosu na istraivanja koja su provedena 2008. i 2010. godine. Kada su u pitanju zemlje u regiji,Slovenijaje najbolje rangirana (74 indeksna boda), zatim Hrvatska (61 bod), dok su slabije rangirane Albanija (47 bodova), Srbija (39 bodova) i Makedonija (35 bodova).
Kada govorimo o rezultatima istraivanja transparentnosti i odgovornosti budetskog procesa na svim razinama vlasti, poredak je sljedei: Bosna i Hercegovina (dravna razina) 50 indeksnih bodova, Bosansko-podrinjski kanton 45 bodova, a zatim slijede Sarajevski kanton 42 boda, Hercegovako- neretvanski kanton i Distrikt Brko 41 bod, Federacija BiH 40 bodova, Tuzlanski kanton i Zeniko- dobojski kanton 39 bodova, Republika Srpska 36 bodova, Kanton 10 35 bodova, Posavski kanton 34 boda, Unsko-sanski kanton 27 bodova, Srednjobosanski kanton 26 bodova i Zapadnohercegovaki kanton 21 bod. Iako je Bosna i Hercegovina (dravna razina) ostvarila najbolji rezultat u bh. okvirima, prema rangiranju International Budget Partnership-a ona spada u red onih zemalja koje objavljuju samo djelimine informacije, što govori da je ostalo još prostora za poboljšanje. Vano je istaknuti da pored preporuka za poveanja sveobuhvatnosti budetskih dokumenta i preporuka koje se odnose na jaanje uloge zakonodavne vlasti, Bosna i Hercegovina mora napraviti krupne iskorake koji se odnose na ukljuivanje javnosti u budetski proces, obzirom da je istraivanje koje smo proveli pokazalo da su prilike za uestvovanje javnosti u budetskom procesu veoma ograniene. Bosna i Hercegovina po broju ostvarenih bodova u globalnom poretku dijeli poziciju od 40. do 45. mjesta sa Argentinom, Kostarikom, Turskom, Bocvanom i Ganom.
Ova brošura prije svega ima za cilj da pomogne i podri nastavak reforme budetskog procesa u Bosni i Hercegovini. U prethodnom periodu sprovedene su odreene reforme i napravljeni pomaci kako bi se proces budetiranja u Bosni i Hercegovini na svim razinama vlasti uinio odgovornijim i transparentnijim. Istraivanje koje je provela Fondacija CPI jasno pokazuje da postoji još niz mjera koje bi trebalo provesti kako bi se budetski proces u zemlji uskladio sa meunarodnim standardima. Veoma je vano da svi relevantni faktori u navedenom procesu, a to se prije svega odnosi na izvršnu i zakonodavnu vlast, shvate znaaj i odgovornost svoje uloge u kreiranju transparentnijeg i odgovornijeg budetiranja u Bosni i Hercegovini. Vlast treba obezbijediti pravovremene, sveobuhvatne i tane informacije kako bi civilno društvo moglo uinkovito sudjelovati u budetskom procesu.
23
23
Korisni linkovi: Vijee ministara BiH - www.vijeceministara.gov.ba
Parlamentarna skupština BiH - www.parlament.ba
Vlada Federacije BiH - www.fbihvlada.gov.ba
Parlament Federacije BiH - www.parlamentfbih.gov.ba
Federalno ministarstvo finansija - www.fmf.gov.ba
Vlada Republike Srpske - www.vladars.net
Vlada Kantona Sarajevo - www.ks.gov.ba
Skupština Kantona Sarajevo - skupstina.ks.gov.ba
Vlada upanije Zapadnohercegovake - www.vladazzh.com
Skupština upanije Zapadnohercegovake - www.skupstina-zzh.ba
Ministarstvo finansija upanije Zapadnohercegovake - www.ministarstvo-financija-zzh.gov.ba
Vlada Tuzlanskog kantona - www.vladatk.kim.ba
Vlada Bosansko-podrinjskog kantona - www.bpkg.gov.ba
Vlada Kantona 10 - www.vladahbz.com
Vlada Srednjobosanskog kantona - www.sbk-ksb.gov.ba
Vlada Unsko-sanskog kantona - www.vladausk.ba
Vlada upanije Posavske - www.zupanijaposavska.ba
Skupština upanije Posavske - skupstinazp.ba
Vlada Hercegovako-neretvanske upanije - www.vlada-hnz-k.ba
Odjeljenje za makroekonomsku analizu pri UIO - www.oma.uino.gov.ba
Ured za reviziju institucija BiH - www.revizija.gov.ba
Ured za reviziju institucija u Federaciji BiH - www.saifbih.ba
Glavna šluba za reviziju javnog sektora Republike Srpske - www.gsr-rs.org
Ured za reviziju finansijskog poslovanja institucija Brko Distrikta BiH - www.revizori-bdbih.ba
International Budget Partnership - www.internationalbudget.org
Brošura za nevladine organizacije i graanstvo
2014.

Preporuke za poboljšanje budžetskog procesa u Bosni i ...

Documents

Transcript of Preporuke za poboljšanje budžetskog procesa u Bosni i ...