Policy paperStudeni, 2018.

Europskom unijom u 2020 Predsjedanje Hrvatske

Impressum

Autori: Marina Škrabalo, Solidarna – Zaklada za ljudska prava i solidarnost i Duje Prkut, Politicode

Suradnici: Petra Škokić (GONG), Petar Vidov (Faktograf), Emina Bužinkić (Centar za mirovne studije), Vedran Horvat (Institut za političku ekologiju, Mreža mladih Hrvatske)

Prevoditelji: Srđan Dvornik i Hana Dvornik

U Zagrebu, studeni, 2018. godine

CIP zapis dostupan je u računalnome katalogu Nacionalne i sveučilišne knjižnice u Zagrebu pod brojem 001013430.

ISBN 978-953-7960-08-7

GONGTrg bana Josipa Jelačića 15/IV

10 000 Zagreb, Hrvatska

e-mail: gong@gong.hr

web: www.gong.hr

Izjava o odgovornosti

Podrška Europske komisije za izradu ove publikacije ne predstavlja odobrenje njenog sadržaja koji odražava stavove samih autora te se Komisija ne može smatrati odgovornom za bilo kakvu daljnju uporabu informacija sadržanih u ovoj publikaciji.

Facebook: www.facebook.hr/gong

Twitter: @GONG_hr

Instagram: www.instagram.com/mladi_gong

GONG je Centar znanja u području građanskog aktivizma i zgradnje demokratskih institucija društva u okviru Razvojen suradnje s Nacionalnom zakladom za razvoj civilnog društva. Sadržaj ovog dokumenta isključiva je odgovornost GONG-a i nužno ne izražava stajalište Nacionalne zaklade.

GONG je korisnik operativne potpore - strukturne podrške europskim think-do-thanks u cjelini “Demokratska i građanska participacija” u sklopu programa Europa za građane.

Uvod

Zašto je važno predsjedanje Europskom unijom?

Višegodišnji financijski okvir EU za 2021.-27.

Finalizacija Brexita

Europski izbori 2019. i njihove posljedice

Zaštita europskih vrijednosti

Europsko demokratsko upravljanje

Jedinstveno digitalno tržište EU

Europska energetska sigurnost i održivost

Proširenje EU na zapadni Balkan

4

8

17

28

35

41

51

65

74

82

Sadržaj

4

Šest mjeseci pred izbore, anti-imigrantski sentiment se rasplamsava u fizičke i verbalne napade iz mržnje na ulicama Europske unije, na društvenim mrežama i političkim kampanjama. Ovo je vidljivo i u nedavnom političkom nemiru kojeg je izazvao neobvezujući UN-ov Globalni sporazum o sigurnim, uređenim i regularnim migracijama, tzv. Marakeški sporazum. Prvo je sporazum odbacila samo Trumpova administracija, da bi mu se sada priključile Mađarska, Poljska, Austrija, Češka i Bugarska. Baš kao što je to bio slučaj sa Istanbulskom konvencijom, vidimo da se pojavljuje nova taktika iliberalnih političkih lidera i njihovih saveznika s radikalne desnice diljem Europe u vidu rastakanja multilateralnih međunarodnih inicijativa zaštite ljudskih prava putem histerije izazvane na društvenim mrežama, potaknute i lažnim vijestima i govorom mržnje. Čini se da tradicionalne političke stranke nemaju kapaciteta odgovoriti na potrebe prosječnog građanina, što doprinosi širenju osjećaja socio-ekonomske i kulturalne nesigurnosti, zanemarivanje od strane političkih elita, otuđenja od europskih procesa donošenja odluka, što je iskustvo kojeg dijele milijuni građana Europe, koji na idućim izborima u svibnju 2019. imaju samo dvije opcije – ne glasati ili dati podršku nekoj antisistemskoj stranci.

Sumornu atmosferu, koja prati okrivljavanje migranata, odnosno izbjeglica za složene društvene probleme, pojava autoritarnih europskih lidera i urušavanje vladavine prava, često se uspoređuje s onom iz kasnih 1930-ih koja je otvorila vrata za fašistički i nacistički teror diljem kontinenta i cijelog svijeta. No, baš u vremenima kada vlada strah, potrebno se više nego ikad uključiti u europski politički proces iz perspektive zajedničkih vrijednosti, vodeći pritom računa o svim relevantnim kretanjima, kao što su socio-ekonomski razvoj, raširena korupcije, propast profesionalnih medija, suženi prostor za građanski aktivizam i jednostrana odustajanja od multilateralizma i iznalaženjem vrijednosnog konsenzusa. Sada, više nego ikad, potrebno je nadići osjećaj depresije i očaja, te se fokusirati na prilike za djelovanje za one građane EU koji su zabrinuti za akutnu krizu zajedničkih europskih vrijednosti te su spremni braniti, ali i obnoviti temeljnu ideju Europske unije kao zajednice jednakih, slobodnih i sigurnih ljudi, posvećene trajnom miru. Naime, svaka kriza, dok urušava status quo, ujedno nudi i prilike za suštinske, konstruktivne promjene.

Jedna takva prilika proizlazi iz predsjedanja EU, kojeg dijele Rumunjska, Finska i Hrvatska, koje traje idućih 18 mjeseci, a koje je od ključne važnosti za (de)normalizaciju vizije EU kao iliberalne autoritarne, nacionalističke, protekcionističke i strahom vođene zajednice. Novi politički kontekst će biti, u prvom redu, određen rezultatima izbora te će stoga Vijeće imati ključnu ulogu u štićenju ili razgradnji zajedničkih europskih vrijednosti. Predsjedavajuće članice mogu, u okviru trija, ostaviti neizbrisivi trag i to ovisno o tome kako će se nositi s bitnim problemom neslaganja oko temeljnih vrijednosnih pitanja, što pak onemogućuje EU da poduzme određene institucionalne reforme i donese odluke o vlastitoj dugoročnoj budućnosti. Vijeće bi posebnu pažnju trebalo posvetiti povlačenju jasne granice između onih koji poštuju i štite zajedničke europske vrijednosti, naspram onih koji aktivno rade na tome da se te vrijednosti uruše, uz obećanje kreiranja labave, kulturalno i politički homogene zajednice, u kojoj su kritični glasovi utišani, a vladavina prava se korumpira kako bi služila moćnicima.

Uvod

5

Ova analiza trebala bi poslužiti kao pomoćni policy izvor svim europskim aktivnim građanima koji osjećaju da je došao trenutak djelovanja i koji Vijeću žele nametnuti obavezu da ispune svoju povijesnu odgovornost. Nadamo se da će on biti koristan i za sve civilne i političke aktere koji se pripremaju za europske izbore i koji shvaćaju da je kritička deliberativna borba protiv fašizacije Europe već počela. Analiza nudi pregled ključnih područja javnih politika, koji su visoko relevantni za nadolazeći trio predsjedanja Vijećem (Rumunjska, Finska, Hrvatska), u razdoblju od siječnja 2019. do kraja lipnja 2020. U prvom je redu namijenjena akterima iz civilnog društva - aktivistima, sindikalistima, poslovnim predstavnicima, novinarima i znanstvenicima - u zemljama koje čine trio, ali isto tako i njihovim europskim kolegama iz drugih država članica. Namjera analize je obogatiti raspravu o mogućim zajedničkim akcijama i na taj način doprinijeti povećanju utjecaja europskog civilnog sektora na sljedeće predsjedanje EU, a sve za vrijeme u kojem se više nego ikad prije čine potrebnima - ponovna izgradnje povjerenja građana u zajedničke europske vrijednosti, njena kohezija i njenu mogućnost da donosi odluke utemeljene u samim vrijednostima.

Tekst je modularno organiziran, nudeći osnovne informacije i ključne poglede na najbitnija politička pitanja kojim će se nadolazeći trio morati baviti, poput Europskih izbora 2019. i njihovih posljedica, Europske unije nakon Brexita, novog višegodišnjeg budžeta EU te sve važnija pitanja energetske sigurnost i održivosti. Nadalje, analiza nudi pregled stanja Zaštite europskih vrijednosti, europskog demokratskog upravljanja, europske digitalne agende i politike proširenja, s posebnim fokusom na Zapadni Balkan. Potonja četiri pitanja su izabrana kao posebice važna za sistemsku zaštitu zajedničkih europskih vrijednosti, koja je besmislena ako se istovremeno ne pretoči u političku odgovornost, nove razine povjerenja građana i uključenje građana u demokratske procese. Digitalna je agenda uključena zbog njenog velikog značaja u oblikovanju europske demokratske političke kulture, koja se promijenila nagore zbog neobuzdanog širenja bijesa, straha i laži putem društvenih mreža, što istovremeno ozbiljno urušava osobnu privatnost I demokratske procese neke države. Sagledana iz periferne pozicije Hrvatske, politika proširenja EU mora biti orijentirana prema zaštiti zajedničkih europskih vrijednosti. Europski se lideri moraju suočiti s ozbiljnom prijetnjom normalizacije polu-autokratskih sustava vlasti na Zapadnom Balkanu koja je uparena s vjerskom radikalizacijom. Ovo je situacija koju vrlo lako mogu iskoristiti politički akteri unutar i izvan Europe, koji imaju direktne koristi od njene podijeljenosti, fragmentiranosti i nemogućnosti da djeluje na globalnoj razini.

Uzme li se u obzir da EU trenutno nije sposobna osmisliti ili upravljati institucionalnim reformskim procesima, akteri civilnog društva trebali bi se usmjeriti na čuvanje okruženja koje omogućuje živo građansko djelovanje i kontrolu vlasti. Sužavanju prostora za građanski aktivizam treba pristupiti u svjetlu urušavanja vladavine prava koje se prvenstveno događa i državama članicama u Istočnoj Europi. Budući da će nakon europskih izbora doći do promjena odnosa moći u Europskom parlamentu, uloga Vijeća u zaštiti europskih vrijednosti postat će presudna. Na Vijeću je odluka hoće li u potpunosti iskoristiti proceduru članka 7. Lisabonskog ugovora kojom je moguće oduzeti glasačka prava u vijeću onim državama članicama koje sustavno i trajno potkopavaju europske vrijednosti, a posebno vladavinu prava. Zajednički je aktivistički interes snažno podržati druge mehanizme za zaštitu vladavine prava koji se

6

trenutno razvijaju, prvenstveno one vezane uz proračun EU. Uz to, aktivisti trebaju nastaviti sa snažnim zagovaranjem učinkovitog mehanizma praćenja stanja vladavine prava, putem preciznih i konkretnih indikatora, kao što je predložio Odbor za građanske slobode Europskog parlamenta, čiju bi pak primjenu trebao omogućiti novi međuinstitucionalni sporazum - Pakt EU za demokraciju, vladavinu prava i temeljna prava.

Europska unija treba prilagoditi svoje politike kako bi se njima uspješnije odgovorilo na negativne učinke snižavanja razine vladavine prava u državama članicama, kao što su destabilizacija neovisnih nadzornih institucija,napadi na građanske slobode i temeljna prava (posebice prava manjina, žena, LGBTQ osoba i izbjeglica), napadi na akademske i medijske slobode, neobuzdano korištenje politički nekorektnog, zapaljivog i mrzilačkog govora. U svjetlu svega ovoga, svi budući mehanizmi zaštite vladavine prava moraju imati daleko veći i širi doseg, povrh temeljnog problema funkcioniranja pravosudnih institucija. Sužavanje prostora za građanski aktivizam, napadi na kritičke glasove i prava manjina su rani pokazatelji autoritarnog vladanja i treba ih se stoga obuhvatiti svakim budućim mehanizmom zaštite vladavine prava.

Desni populisti na vlast dolaze nudeći svojim biračima pojednostavljenu sliku svijeta u kojoj pošteni narod stoji nasuprot korumpirane i otuđene političke elite. No, kada jednom dođu na vlast, desni populisti dokidaju podjelu vlasti i tako u javnim tijelima stvaraju plodno tlo za korupciju, klijentelizam i pogodovanje. Ako uzmemo u obzir padajuće razine povjerenja građana, nije jasno zašto je EU u potpunosti odustala od periodičnog izvještavanja o korupciji u državama članicama (i svojim institucijama). EU mora razviti robusni mehanizam praćenja antikorupcijskih napora i stanja korupcije koji će odgovoriti na iskazane želje europskih građana, koji su postali osjetljivi na brojne skandale svojih vlada i Brisela koji se tiču etike, integriteta, korupcije i sukoba interesa. Ukoliko je usvajanje zajedničkih europskih vrijednosti ključan cilj, možda bi se mehanizmi uvjetovanja primarno trebali upariti s antikorupcijskim narativom, koji bi u možda snažnije i šire odjeknuo među frustriranim i zabrinutim građanima od narativa zaštite vladavinu prava, dobrog upravljanja ili ljudskih prava. Dodatna europska sredstva trebala bi biti distribuirana aktivistima i novinarima putem posredničkih organizacija, budući da upravo oni prvi osjete težinu autoritarne vlasti.

Negativni učinci društvenih mreža na naše zdravlje, na naša društva i naše demokracije se više ne smiju ignorirati. Društvenim mrežama je potrebna ozbiljna, precizna i obuhvatna regulacija kako bi se mogli nositi barem s dijelom prepoznatih rizika: govor mržnje, zapaljivi govor, ksenofobija, lažne vijesti, neoznačeni politički oglasi i ne-javne objave koje vidi samo korisnik, netransparentno financiranje izbornih kampanja, obrada osobnih podataka, privatnost, depresija kod tinejdžera, ovisnost, itd.

Institucije EU moraju usmjeriti svoju pažnju na javne politike koje građanima mogu donijeti stvarne i opipljive koristi te time prevladati aktualni osjećaj isključenosti i nesigurnosti. Europski stup socijalnih prava još se čini kao deklaratorni, a ne stvarni cilj europskih politika, a EU tek treba iskoristiti prilike koje proizlaze iz tranzicije u nisko-ugljičnu ekonomiju koja je trenutno prepoznata kao nevoljka obveza, a ne kao šansa za dubinski preobražaj cijele europske ekonomije, a time i njezinih geostrateških odnosa koje sada uvelike određuje ovisnost EU o uvozu fosilnih goriva. Unatoč mnoštvu dokumenata u sferi politike imigracija i azila, EU je praktički samu sebe lišila šanse da razvije dugoročnu, održivu strategiju nošenja s globalnim migracijskim tokovima, uzrokovanim kompleksnim nasljeđem kolonizacije, ratova, eksploatacije prirodnih resursa i posljedičnih klimatskih poremećaja koje će obilježiti cijelo 21. stoljeće.

7

Stvarna predanost EU Agendi održivog razvoja 2030, podržana punom primjenom načela vladavine prava i participativne demokracije nameće se kao jedini mogući izlaz iz aktualnog stanja političke fragmentacije i kratkovidnog upravljanja kriznim situacijama. U godini u kojoj slavimo 70. obljetnicu Opće deklaracije o ljudskim pravima, stvorene nakon strahota Drugog svjetskog rata, a istodobno strahujemo za našu demokratsku budućnost, naša je građanska odgovornost širom Unije da pritisnemo europske lidere, počevši od sljedećeg predsjedanja i europskih izbora, da krenu ovim putem istinske jednakosti, slobode i sigurnosti za sve građane Europe i svijeta. Naime, taj se ključni pomak u političkoj perspektivi neće dogoditi sam po sebi.

Sadržaj ovoga policy papera je izrađen u transparentnom i participativnom procesu. Razlog tome je da su GONG i CROSOL (Platforma za međunarodnu građansku solidarnost Hrvatske) pokrenule javno savjetovanje pod nazivom „Prioriteti predsjedanja Europskom unijom 2019.-2020.“ sa ciljem zajedničkog detektiranja ključnih tema i problema vezanih uz demokratski i održiv razvoj EU te udruženja snaga kako bi se povećao utjecaj civilnog društva i aktivnih građana na predsjedanje i prioritete hrvatske, rumunjske i finske vlade.

Kako bi se podigla svijest i provjerilo kako se institucije pripremaju za predstojeće predsjedanje, GONG, CROSOL i Zaklada SOLIDARNA organizirali su međunarodnu konferenciju u Zagrebu o predsjedanju EU i zaštiti europskih vrijednosti, tijekom koje su dijelovi ovog policy papera predstavljeni.

Oba procesa – javno savjetovanje i međunarodna konferencija – pridonijeli su dovršavanju ovog policy papera koji je posljednji put aktualiziran sredinom studenog 2019. godine. Srdačno zahvaljujemo svima vama koji ste prepoznali važnost ove teme.

Zašto je važnopredsjedanje

Europskom unijom

9

Što je predsjedanje Europskom unijom?

Vijeće Europske unije, koje se često naziva samo Vijeće, jedna je od triju temeljnih institucija EU, koja predstavlja zajedničke interese država članica. Vijeće ne treba brkati s Europskim Vijećem, koje je posebna institucija EU koju sačinjavaju šefovi svih država članica i predsjednik Europske Komisije, a koje predvodi predsjednik kojeg bira samo Europsko Vijeće. Vijeće se sastaje u 10 različitih konfiguracija, ovisno o području političkog upravljanja pod raspravom. Svaka se konfiguracija sastoji od 27 ministara iz svake države članice koji su nadležni za upravljanje u rečenom području. Tako Vijeće Europske unije, zajedno s Europskim vijećem, predstavlja glavnu instituciju u kojoj nacionalne vlasti ulaze u interakciju, raspravljaju i donose odluke o legislativi i mjerama i programima EU. Osim što zakonodavne odgovornosti dijeli s Europskim parlamentom, odgovarajući na legislativne i budžetske prijedloge Europske komisije, Vijeće je glavno tijelo za odlučivanje sa zadatkom koordiniranja mjera i programa među državama članicama (primjerice donošenjem okvira, smjernica ili preporuka) i bavljenja problemima do kojih može doći između vlada. Nadalje, ono ima nadležnost nad oblikovanjem i implementacijom sigurnosne i vanjske politike EU.

Predsjedništvo Vijeća EU ustanovljeno je 1958. kao dio Europske ekonomske zajednice i organizirano kao šestomjesečno predsjedanje koje se rotira između izvornih članova. Međutim, predsjedanje kako ga danas znamo definirano je 2009. Lisabonskim ugovorom, koji je unio razne promjene kako bi povećao kontinuitet i koordinaciju Vijeća pod pritiskom rastuće europske zajednice. Istovremeno, često se tvrdi da su ove promjene ograničile i umanjile utjecaj i moć predsjedanja. Neke od ključnih promjena koje su utjecale na predsjedanje bile su odvajanje Europskog Vijeća, koje sad predvodi novouvedeni dugoročni predsjednik (Donald Tusk), prenošenje nadležnosti nad vanjskom politikom i sigurnosnim pitanjima s predsjedanja na Visokog predstavnika unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku, te uvođenje trija predsjedništava kako bi se olakšalo tranziciju između predsjedništava i poboljšalo koordinaciju i kontinuitet.

Svaka zemlja predsjeda tokom razdoblja od šest mjeseci, ali se njeno vodstvo smatra dijelom trija kojemu ta zemlja pripada. Tri zemlje koje uzastopno predsjedaju sačinjavaju trio i od njih se očekuje da se dogovore oko zajedničkih dugoročnih ciljeva i prioritetnih pitanja, te imaju zadatak surađivati na zajedničkoj agendi koja ima služiti kao temelj svakog pojedinog programa. Budući da rješavanje većine pitanja i prijedloga zahtijeva više od šest mjeseci, takvo bi grupiranje trebalo osigurati razdoblje od 18 mjeseci (odnosno tri predsjedanja) kako bi se bez prekida radilo na određenom pitanju i osiguralo višu razinu kontinuiteta. K tome, predsjedavajuća trija trebaju stvoriti okruženje u kojem male i neiskusne zemlje dobivaju podršku od iskusnijih partnera u triju.

Usprkos opisanim promjenama institucije predsjedanja, glavni su zadaci ostali isti: predsjedavajuća zemlja predstavlja Vijeće prema drugim institucijama EU, a njen je glavni zadatak planirati i voditi sastanke u Vijeću i njegovim pripremnim tijelima. Drugim riječima, ministri predsjedajuće zemlje organiziraju i olakšavaju diskusiju između ministara sviju država članica kako bi se došlo do dogovora i koordiniralo zajedničke interese i djelovanje.

Zašto je važnopredsjedanje

Europskom unijom

10

Predsjedništvo stvara unaprijed određen program i prioritetna pitanja te po njima postupa tako da osigura kontinuitet. Od programa se očekuje da uzme u razmatranje tekuća pitanja koja prethodna predsjedanja nisu uspjela razriješiti te hitna aktualna pitanja, kao i da bude utemeljen na zajedničkoj agendi i temama koje određuje predsjedajući trio.

Prema tome, od države članice se očekuje da predsjedajući Vijećem preuzme nekoliko uloga: 1) ulogu administratora kroz pripremanje i organiziranje formalnih i neformalnih sastanaka, kao i podnošenjem i distribuiranjem prateće dokumentacije i agenda, 2) ulogu koordinatora radnih odnosa između Vijeća i drugih institucija EU, 3) ulogu zaduženog za oblikovanje agende programa svojeg šestomjesečnog predsjedanja, 4) ulogu posrednika tokom pregovora između ministara iz raznih zemalja kako bi se došlo do dogovora i našlo prihvatljive kompromise, 5) ulogu predstavnika vijeća pred međunarodnim akterima eksterno i drugim EU institucijama interno.

Ima li predsjedanje Europskom unijom stvarni značaj?

Često se raspravlja koristi li predsjedanje doista državi članici i pomaže li joj u promicanju njenih nacionalnih interesa, ili ono prvenstveno predstavlja administrativno, diplomatsko i financijsko naprezanje. Jedan od glavnih argumenata o dobitku političke i pregovaračke moći koji proistječe iz predsjedanja Vijećem njegova je glavna uloga u određivanju dnevnog reda sastanaka Vijeća. Putem određivanja dnevnog reda ili planiranja i facilitiranja sastanaka, predsjedavajuća država članica može pokušati tempirati pregovore sebi u korist, ubrzavajući ili odlažući raspravu ili odluku o nekoj temi, a ima i priliku da uokviri i vremenski rasporedi uvedena pitanja – što sve može utjecati na proces pregovora. Na taj način predsjedavajuća zemlja može gurati pitanja koja odgovaraju njenom nacionalnom interesu. Predsjedništvo također državi članici nudi povećanu vidljivost u međunarodnim medijima, kao i među drugim državama članicama i europskim institucijama. To stvara plodnije tlo za potencijalna partnerstva i pregovore s raznim međunarodnim akterima. Primjerice, pripremajući se za predsjedanje, Bugarska je vlada planirala «više od 200 političkih i kulturnih događaja na području Bugarske, očekujući više od 200.000 posjetitelja». Nadalje, predsjedanje državi članici pruža dublje uvide i konkretnije informacije o otvorenim pitanjima o kojima se pregovara, uključujući interese i stavove pojedinih država članica prema određenim temama. To se može smatrati uvećanjem izvora moći, kao i izvorom dodatnih prilika za nova partnerstva i suradnje nacionalnih interesa.

Međutim, kritike institucije predsjedanja uglavnom tvrde kako opsežni financijski i administrativni troškovi koje nameće predsjedanje ne opravdavaju tako ograničenu prednost u moći pregovaranja. Premda predsjedavajuća država članica ima ulogu određivanja dnevnog reda, ta je uloga ograničena jer ta država nema mnogo utjecaja nad ishodima sastanaka ili trajanjem odlučivanja. Također, ograničeno je i odlučivanje o temama i prioritetima predsjedanja, jer postoji snažno očekivanje da se zadrži nerazriješena pitanja naslijeđene agende, kao i pitanja koja uvede Europsko vijeće. Šestomjesečni mandat može

11

izgledati kao prekratko razdoblje da bi se postigla stvarna dostignuća i promjene nacionalnog interesa, pa čak i da se uspostavi legitimnost pred drugim zemljama i dobije njihovo povjerenje. Druge kritike počivaju na opsežnim financijskim i administrativnim resursima potrebnim za predsjedanje, kao i visokoj razini stručnosti i sposobnosti administrativnih službenika i kreatora mjera i programa. Očekuje se da trošak predsjedanja pokriva sama država članica – u slučaju manjih zemalja poput Slovačke, Malte, Finske i Hrvatske te se troškove procjenjuje na 70 milijuna eura. Za osposobljavanje osoba i pripreme može se koristiti financiranje EU, kao u slučaju Hrvatske.

Raspravljajući o političkoj profitabilnosti za predsjedavajuću državu članicu, često se poseban fokus stavlja na male i nove države članice i na pitanje može li predsjedanje državama članicama čiji su pregovaračka moć i utjecaj obično slabi pružiti mogućnost privremene prednosti u ostvarivanju njenih nacionalnih interesa. Premda visoki administrativni i financijski troškovi često donose teži pritisak malim državama članicama, nove države članice suočavaju se s problemom nedostatka iskusnih administrativnih službenika sposobnih uspješno ispunjavati organizacijske zadatke, kao i nedostatka iskustva u pogađanju oko zahtjeva određene politike ili nepostojanja prethodno uspostavljenih odnosa.

Što dakle predsjedanje stvarno znači za državu predsjedateljicu? Premda ima doista opsežnih financijskih, administrativnih i stručnih potreba i troškova, a nadležnost nad određivanjem dnevnog reda i procesom odlučivanja možda ne nosi dovoljno utjecaja da bi se promijenilo ishode sastanaka, predsjedanje može svoj utjecaj iskoristiti da ubrza proces i rješavanje tema s agende koje su mu u interesu, kao i odložiti raspravu o drugima. Nadalje, predsjedajuća država članica, osobito manja država, čiji je utjecaj u procesu pregovora obično slabiji, uživa višu vidljivost i međunarodnu afirmaciju, kao i snažniji utjecaj na proces pregovora nego u usporedbi sa svojim normalnim položajem države članice.1

Zbog kompleksnosti institucije predsjedanja kao i zbog toga što ono ovisi o poslovi i dinamici odnosa među vladama u europskom kontekstu, nije lako proizvesti jasan recept za ‘uspješno’ predsjedanje. Ocjena uspjeha mora uzeti u obzir ograničenu vlast predsjedanja kao i restriktivan vremenski okvir te se usredotočiti na realistična očekivanja. Prema tome, kada se odgovara na pitanje po čemu je jedno predsjedanje EU uspješno, korisno je razmotriti izvještaje prošlih predsjedništava i istaknuti glavna područja pohvala i kritika.

Najočevidniji indikator uspješnosti predsjedanja jest mogućnost da zaključi dosjee i postigne sporazum o temama na agendi. Zbog ograničenja vremena i utjecaja predsjedanja, nije realistično očekivati uspješno zaključivanje svih tema. Prema tome, uspješno predsjedanje

1 Marjan Svetličič i Kira Cerjak, “Small Countries’ EU Council Presidency and the Realisation of Their National Interests: The Case of Slovenia”, CIRR XXI, br. 74 (2015): 5–39.

Što znači uspješno predsjedanje EU?

12

može biti ono koje je postiglo potpuno zatvaranje samo jedne teme na agendi, ali i ako je postiglo značajan razvoj i poboljšanje na području te politike. Na primjer, predsjedanje Estonije pamti se kao ono koje je razvilo pozornost za digitalno tržište i postiglo značajan pomak na području politike digitalizacije dok su neki drugi programski ciljevi ostali bez odgovora.

Dok je Estonija postigla poboljšanje na području svojeg nacionalnog interesa, Maltu se hvali što je postigla politički konsenzus na području za koje je interes država članica ograničen, no koje nije bivalo uspješno riješeno pod prethodnim predsjedanjima. Tokom pregovora koji su završili konsenzusom o politici organske hrane i promjenama Zajedničke poljoprivredne politike, Malta je očuvala neutralniju ulogu facilitatora, dobila pohvale za uspješno posredovanje i uspjeh u razrješavanju te teme, a dobila je i utjecaj i legitimnost za buduće procese pregovora o drugim temama.2

Osjetljivost na bitne političke i ekonomske događaje te tome suprotan interes za isključivo koncentriranje na pitanja od domaćeg značaja također se smatra važnom sposobnošću uspješnog predsjedanja. U skladu s tim, slovačko predsjedanje je dobilo kritike što je preotelo agendu EU za svoje domaće političke probleme a da se nije dovoljno pozabavilo nepredviđenim pitanjima migracijskih pritisaka i političkim poslovima.3

Vladanje tehničkim, administrativnim i diplomatskim odgovornostima pokazalo se važnim kriterijem uspješnog predsjedanja. Pokazalo se da za manje, a osobito novije članice EU posebnu zadaću predstavljaju visoki zahtjevi na resurse te stručnost predsjednika i državnih službenika; ona obuhvaća kako sposobnost rješavanja birokratskih zahtjeva tako i sposobnost facilitiranja pregovora i lobiranja kako bi se došlo do sporazuma. Primjerice, unatoč općoj pozitivnoj ocjeni slovenskog predsjedanja, ono je dobilo i kritike svoje sposobnosti stvaranja koalicija i lobiranja, kao i zbog “nedostatka neformalnog znanja među slovenskim službenicima te slabe koordinacije među nositeljima politika u različitim područjima.”4 Za male i nove države članice kakva je Hrvatska, osigurati odgovarajuće logističke, administrativne i diplomatske kapacitete predstavlja ozbiljan izazov, ali i test zrelosti u očima drugih država članica. Primjerice, prema procjenama hrvatske Vlade će Hrvatska tijekom predsjedanja biti odgovorna za organiziranje 1400 sastanaka na različitim razinama u Bruxellesu, oko 20 sastanaka i konferencija na ministarskoj razini i 200-250 tehničkih sastanaka koji će se odigrati u Hrvatskoj, kao i barem jedan samit lidera EU – za koji je već objavljeno da će u fokusu imati odnose EU – zapadni Balkan.

2 https://www.politico.eu/article/maltas-eu-presidency-how-did-it-go/.

3 “Success in Very Difficult Times - MEPs Praise Outgoing Slovak Council Presidency”, Official website, European Parliament, 13. 12. 2016., http://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20161208IPR55154/success-in-difficult-times-meps-praise-outgoing-slovak-council-presidency.

4 Svetličič i Cerjak, “Small Countries’ EU Council Presidency and the Realisation of Their National Interests: The Case of Slovenia”.

13

Budući da glavna snaga predsjedanja potječe od nacionalne vlade predsjedavajuće države članice, važnu ulogu u uspješnosti predsjedanja igraju njena politička stabilnost, kao i vjerodostojnost u međunarodnim očima. Jak primjer toga kako nestabilnost vlade i domaći problemi mogu značajno potkopati uspjeh predsjedanja predstavlja predsjedanje Češke, koje je kritizirano zbog “neuspjeha da pruži stabilno vodstvo” zbog pada češke vlade 2009., tokom njenog mandata u Vijeću.5

Postavljanje prioriteta predsjedanja Europskom unijom

Konačno, kada se priprema politički program prioriteta tokom predsjedanja, bitno je razumjeti širi europski kontekst relevantnih tema prisutnih u postojećim političkim raspravama, a koje prethodna predsjedanja nisu razriješila. Politička agenda EU za 2018. fokusirana je na sljedeća ključna pitanja6: ilegalne migracije, Brexit, kibernetska sigurnost i dezinformacije, resursi osnaživanja mladih, rastuće nejednakosti, borba protiv terorizma, novi Višegodišnji financijski okvir i budžetska očekivanja, eurozona i Europski monetarni fond, pitanje odaziva na europske izbore i kvaliteta predstavništva, poljsko i mađarsko djelovanje protiv načela vladavine prava, politički uspon radikalnih desnih stranaka, rasulo u zemljama Bliskog istoka i integracija migranata.

Zajednički program sadašnjeg predsjedničkog trija Estonije, Bugarske i Austrije fokusiran je na sljedećih pet tema: radna mjesta, rast i konkurentnost, jačanje i zaštita državljana/državljanki EU, politika klime okrenuta budućnosti, sloboda, sigurnost i pravda te poboljšavanje globalnog utjecaja EU.7 U skladu s tim, prioriteti Estonije bili su otvorena i inovativna europska privreda, Europa sigurna i zaštićena od terorizma i organiziranog kriminala, rješavajući istodobno migracijsku krizu, digitalna Europa i slobodno kretanje podataka te inkluzivna i održiva Europa u odnosu na mobilnost rada, jednake mogućnosti, socijalno uključivanje i održiv okoliš.8 Bugarsko predsjedanje prednost je dalo digitalnoj ekonomiji, sigurnosti i politici migracija, ekonomskom i društvenom jačanju mladih, kao i povezivanju i

5 Ondrej Horky, ‘Czech EU Presidency Lacked Commitment, Expert Says’, Newsportal, 30. 6. 2009., https://www.dw.com/en/czech-eu-presidency-lacked-commitment-expert-says/a-4435129.

6 Schuman Associates, “The EU Political Agenda in 2018: 10 Key Issues”, službeni website, Schuman Associates, 2. 2. 2018., http://www.schumanassociates.com/newsroom/377-the-eu-political-agenda-in-2018-10-key-issues; Members’ Research Service, “Europe’s Challenge in 2018: Ten Issues To Watch”, službeni website, European Parliamentary Research Service Blog, 17. 1. 2018., https://epthinktank.eu/2018/01/17/europes-challenges-in-2018-ten-issues-to-watch/.

7 “Trio Programme”, Bulgarian Presidency of the Council of the European Union, pregledano 4. 8. 2018., https://eu2018bg.bg/en/trio-programme; “Trio Programme”, Austrian Presidency of the Council of the European Union, pregledano 4. 8. 2018., https://www.eu2018.at/agenda-priorities/trio-programme.html.

8 “Priorities of the Estonian Presidency”, oficijelni website, Estonian Presidency of the Council of the European Union, n.d., https://www.eu2017.ee/node/921.html.

14

suradnji sa zapadnim Balkanom.9 Austrijsko predsjedanje, koje je sada na poziciji, formiralo je svoj program pod sloganom “Europa koja štiti” i prednost dalo zaštitničkoj ulozi Europske unije na trima područjima: sigurnost i ilegalne migracije, prosperitet i konkurentnost putem digitalizacije te stabilnost u europskom susjedstvu koje se odnosi na zapadni Balkan.10

Od predstojećeg rumunjsko-finsko-hrvatskog predsjedničkog trija očekuje se da gradi na osnovi neriješenih pitanja otvorenih tokom prethodnih predsjedništava, uvodeći i nove teme važne za Europu. Međutim, službeni program tog trija nije još na raspolaganju, jer se očekuje da bude predstavljen Vijeću u studenom 2018. Međuvladino artikuliranje programa tog trija, koje se usuglašava kroz niz međuministarskih sastanaka, mora uzeti u obzir prioritete pojedinačnih zemalja, program prošlog trija i aktualni europski politički kontekst.

Rumunjska, prva koja će predsjedati od siječnja 2019., predstavila je svoj program prioriteta, navedenih kao “teme od posebnog interesa”, razrađenihu konkretna pitanja:

1. Europa koja konvergira: rast, kohezija, konkurentnost, konektivnost, s težištem na pitanjima održivog razvoja, smanjivanja dispariteta, konvergencija, zapošljavanje i socijalna prava; inovativnost i digitalizacija; konektivnost i tržišta;

2. Sigurnija Europa, s težištem na pitanjima jačanja unutrašnje sigurnosti – upravljanja granicama, Schengena, kibernetske sigurnosti; te budućnosti sfere slobode, sigurnosti i pravde;

3. Europa, snažniji globalni akter, s težištem na pitanjima Zajedničke politike sigurnosti i obrane te djelotvornosti inozemnog djelovanja EU; dosljednost politike EU u njenom susjedstvu; te poštovanje međunarodnih obaveza;

4. Europa zajedničkih vrijednosti s težištem na pitanjima solidarnosti, kohezije, jednakih mogućnosti i socijalne pravde; demokracije, slobode i poštovanja ljudskog dostojanstva, te borbe protiv rasizma, ksenofobije, antisemitizma, netolerancije i populizma.

Rumunjska Vlada usvojila je u pripremama za Predsjedništvo EU uključujući pristup prema nevladinim akterima i civilnom društvu. Uspostavljena je platforma međusektorskih konzultacija koja okuplja vladine dužnosnike, javne službenike, znanstvenike i sveučilišne nastavnike, predstavnike civilnog društva i socijalne partnere, organizirane u tematske radne skupine u skladu s deset konfiguracija Vijeća. Radne skupine istražuju konkretna pitanja kojima se treba pozabaviti tokom rumunjskog predsjedanja. Prije njenog formiranja organizacije civilnog društva su održale svoje sektorske konzultacije kako bi odredile prioritete svojeg angažmana u odnosu na očekivanu Vladin program prioriteta. Međusektorska suradnja na pripremama politike za predsjedanje nije samo jasan znak otvorenosti Vlade nego i mudar potez mobiliziranja prijeko potrebne stručnosti na raznim područjima politike te

9 “Priorities”, službeni website, Bulgarian Presidency of the Council of the European Union, n.d., https://eu2018bg.bg/en/priorities.

10 “’A Europe That Protects’ - Priorities of the Austrian Presidency of the Council of the European Union”, Austrian Presidency of the Council of the European Union, pregledano 4. 8. 2018., https://www.eu2018.at/agenda-priorities/priorities.html.

15

osiguravanja angažmana ključnih zainteresiranih strana i njihove stručnosti za određena područja politike.

Hrvatska Vlada dosad je dala opću programsku orijentaciju budućeg predsjedanja u prvoj polovini 2020., nakon Rumunjske i Finske. Konzultacije trija održavaju se od siječnja 2018., a očekuje se da se u jesen 2018. intenzivira određivanje programa, kako bi bio dovršen do prosinca 2018. Očekuje se da se predsjedanje Hrvatske fokusira na ekonomski rast, zapošljavanje i socijalno uključivanje, europsku sigurnost, energiju i transportnu povezanost te proširivanje EU na zapadni Balkan. Hrvatska je već najavila da će u prvoj polovini 2020. biti domaćica samita EU – zapadni Balkan u Zagrebu. U srpnju 2018. hrvatska Vlada je usvojila formalnu odluku koja postavlja predsjedanje EU kao aktivnost od posebnog državnog interesa, koju se unutar državne uprave tretira kao prioritet. Daljnjom odlukom Vlada je osnovala tijela za pripremu predsjedanja EU, koja će obuhvatiti Upravljačko vijeće priprema za Predsjedanje Republike Hrvatske Vijećem EU, zaduženo za strategijske odluke, usvajanje smjernica za pripremu i provedbu te nadzor nad cijelim procesom. Vijećem će predsjedati predsjednik vlade, a u njemu će sudjelovati najviši Vladini funkcionari kao i stalni predstavnik Hrvatske pri EU te dužnosnik delegiran za predstavljanje Vijeća u Europskom parlamentu, dok će svim pripremama koordinirati Ministarstvo vanjskih i europskih poslova putem Međuresornog koordinacijskog vijeća kojem pomaže zajedničko Tajništvo. Treba tek vidjeti kako hrvatska Vlada kani osigurati strukturirane konzultacije i sudjelovanje saborskog Odbora za europske poslove, kao i aktivan doprinos socijalnih partnera i civilnog društva u pripremama za predsjedanje EU – što je važan preduvjet uspješnosti predsjedanja za njezinu najnoviju i jednu od najmanjih članicu.

16

Izvori i materijal za daljnje informiranje

Austrian Presidency of the Council of the European Union, https://www.eu2018.at/agenda-priorities/trio-programme.html

Tzveta Dryanovska – “Is There a Recipe for a Successful EU Presidency?: Key Ingredients, Priorities, and National Interests”, Move.bg, 10. 10. 2018., https://move.bg/is-there-a-recipe-for-a-successful-presidency.

Ole Elgström- European Union Council Presidencies: A Comparative Perspective , London: Routledge, 2003.

Estonian Presidency of the Council of the European Union – “Priorities of the Estonian Presidency”, https://www.eu2017.ee/node/921.html.

Ondrej Horky – “Czech EU Presidency Lacked Commitment, Expert Says”, https://www.dw.com/en/czech-eu-presidency-lacked-commitment-expert-says/a-4435129ž

POLITICO – “Malta’s EU Presidency: How It Went”, portal, POLITICO, 30. 6. 2017., https://www.politico.eu/article/maltas-eu-presidency-how-did-it-go/

Marjan Svetličič i Kira Cerjak – “Small Countries’ EU Council Presidency and the Realisation of Their National Interests: The Case of Slovenia”, CIRR XXI, br. 74 (2015): 5–39.

Schuman Associates – “The EU Political Agenda in 2018: 10 Key Issues”, http://www.schumanassociates.com/newsroom/377-the-eu-political-agenda-in-2018-10-key-issues

Members’ Research Service – Blog “Europe’s Challenge in 2018: Ten Issues To Watch”, https://epthinktank.eu/2018/01/17/europes-challenges-in-2018-ten-issues-to-watch/

Bulgarian Presidency of the Council of the European Union, “ Trio Programme’, https://eu2018bg.bg/en/trio-programme;

Bulgarian Presidency of the Council of the European Union, “Priorities”,https://eu2018bg.bg/en/priorities.

“’A Europe That Protects’ - Priorities of the Austrian Presidency of the Council of the European Union”, Austrian Presidency of the Council of the European Union, pregledano 4. 8. 2018., https://www.eu2018.at/agenda-priorities/priorities.html.

Romanian Government – Handbook of the 2019 Romanian Presidency of the Council of the European Union, http://www.europuls.ro/wp-content/uploads/2017/11/Guide_RO2019_EN_WEB.pdf

Višegodišnji financijski okvir EU

za 2021 -27

18

Tema ukratko

Višegodišnji financijski okvir (VFO) je instrument za strategijsko planiranje budžeta uveden na razini EU 2006., kada su Europski parlament, Vijeće i Komisija EU potpisali Međuinstitucionalni sporazum o proračunskoj disciplini i poboljšanju proračunskog postupka. Cilj je tog sporazuma pružiti stabilnu proračunsku perspektivu za ciklus od sedam financijskih godina, a 98% resursa koji ga sačinjavaju su vlastiti budžetski prihodi, koji ne smiju premašiti 1,20% bruto domaćeg proizvoda EU (BDP). Kao što je istaknula Komisija, “VFO omogućava EU da provodi zajedničke mjere i programe tokom razdoblja koje je dovoljno dugo da budu djelotvorni i da budu dopuna državnim budžetima time što će financirati mjere s dodanom europskom vrijednošću.” VFO određuje maksimalne godišnje iznose (plafone) koje EU smije potrošiti u pet različitih kategorija troškova (stavke). Stvarni godišnji budžet EU obično ne doseže plafone rashoda VFO, kako bi se u slučaju nepredviđenih okolnosti bilo prostora za fleksibilnost. VFO je dio sveobuhvatnog paketa koji također sadrži i vlastite resurse EU i skup sektorskih pravnih akata koji definiraju uvjete za pristup novcu i kriterije njihove dodjele za svaki program rashoda EU.

VFO se obično priprema oko 2-3 godine, što je povjereno Europskoj komisiji, koja je početkom svibnja 2018., pod motom “Moderni budžet za Uniju koja štiti, osnažuje i brani”, nacrt VFO 2021.-27. podnijela Parlamentu i Vijeću na raspravu i pregovore. Pregovori na razini Vijeća još uvijek nisu započeli. Europska komisija tradicionalno Vijeću EU daje smjernice za pregovore o VFO s Europskim parlamentom. Pravni akt kojim se uređuje VFO predlaže Europska komisija, te ga Vijeće mora jednoglasno prihvatiti nakon što dobije pristanak Europskog parlamenta. U slučaju da VFO ne bude prihvaćen do 31. 12. 2020., godišnje dodjele iz budžeta za iduću godinu zasnivat će se na prethodnome VFO, uz maksimalan godišnji porast od 2% kako bi se nadoknadilo inflaciju. Pa ipak, izostanak dogovora o VFO ozbiljno komplicira financijske poslove EU, budući da se u tom slučaju ne može odobriti nikakve višegodišnje rashode.

Komisija je predložila maleno ukupno uvećanje budžeta EU za 2021.-27., na 1,135 milijardi eura (1,11% ukupnog BDP EU 27), u usporedbi s 1,087 milijardi eura budžeta za 2014.-2020. (1,03% ukupnog BDP EU 27). Novi ukupni budžet uključuje Europski razvojni fond, koji je u prethodnom VFO bio tretiran kao poseban budžet. Ova razina obaveza iznosi 1,105 milijardi eura (odnosno 1,08% BDP) u isplatama. Dakle, Komisija predlaže maleno uvećanje financijskih obaveza država članica. Komisija predloženu veličinu budžeta opravdava potrebom za promptnim ulaganjem u prioritete EU za razdoblje nakon 2020., iznesene u Junckerovom govoru o stanju Unije 2016. i u debati o Budućnosti Europe koju je bio pokrenuo. Prioritetna područja za ulaganje, u kojima se predlaže uvećanja budžeta, uključuje istraživanja i inovacije, mlade, digitalnu ekonomiju, klimu i okoliš, upravljanje granicama, sigurnost i obranu, vanjsko djelovanje. Komisija se zalaže za pristup s težištem na europsku dodanu vrijednost u odnosu na državne budžete, to jest, na ulaganja u kojima EU može imati šireg utjecaja, poput istraživanja i razvoja, zaštite granica i velikih infrastrukturnih projekata koji bi potpomogli digitalnu preobrazbu čitave EU.

19

Komisija predlaže da se programe rashoda EU racionalizira, reorganizira po skupinama i učini fleksibilnijim, kako bi postali administrativno djelotvorniji. U tom kontekstu Komisija predlaže smanjenje financiranja Zajedničke poljoprivredne politike [ZPP] i Kohezijske politike, odnosno strukturnih fondova EU, od 5%, tvrdeći da će ove biti modernizirane, manje skupe, te da će pritom služiti novim prioritetima poput upravljanja migracijama. Taj je prijedlog oštro kritizirala Europska konfederacija sindikata [EKS] u svojem Stajalištu o Budžetu Europske komisije za 2021.-27.; ona tvrdi da stvarno smanjenje financiranja kohezijske politike iznosi 10%, i da za njega nema opravdanja u vidu ogromnih regionalnih asimetrija i socijalnih nejednakosti unutar EU. EKS se protivi potencijalnom dvostrukom rezanju Europskog socijalnog fonda plus (ESF+), što je jedan od krajnjih rezultata ukidanja minimuma od 23,1% udjela u financiranju iz Kohezijske politike koje države članice moraju potrošiti na projekte ESF+. EKS poziva na ukupno povećanje od 30% u davanjima iz budžeta Kohezijske politike za ESF+, glavni budući mehanizam za financiranje Europskog stupa socijalnih prava, naveliko iščekivanog (i promoviranog) programskog sredstva koje bi Socijalnu Europu trebalo vratiti na pravi kolosijek.

U sferi modernizacije budžeta, Komisija predlaže novi Fond za pravosuđe, prava i vrijednosti, čime bi postojeći programi na tom području bili pojednostavnjeni. Fond sačinjavaju program Prava i vrijednosti i program Pravosuđe, a predloženi budžet iznosi 947 milijuna eura na sedam godina – 642 milijuna eura za program Prava i vrijednosti te 305 milijuna eura za program Pravosuđe. Ukupni udio u budžetu otprilike je jednak udjelu u budžetu iz prethodnog razdoblja. Fond će podržavati aktivnosti više aktera na polju prava i vrijednosti, poput NVO-a,

Izvor: Večernji list, „Slijedi li teška politička borba među državama članicama zbog EU novca“

20

tijela za jednakost, javnih uprava, pravosudnih mreža ili sveučilišta. Kako je izjavila Komisija, zaštita europskih vrijednosti nikad nije bila tako važna kao danas, kada se europska društva suočavaju s ekstremizmom, radikalizmom i podjelama, te je “stvaranje prilika za uključivanje i demokratsko sudjelovanje u političkom i civilnom društvu ključan zadatak za budući budžet EU.”

K tomu, Komisija je predložila posebnu odredbu izvan regulative za VFO – “Uredbu o zaštiti proračuna Unije u slučaju općih nedostataka u pogledu vladavine prava u državama članicama”. Njezina je svrha “zaštititi financijske interese unije” time što bi se osiguralo da države poštuju “dobro financijsko upravljanje i vladavinu prava”. Ako država članica prekrši te principe, bit će joj uskraćen pristup financiranju EU, kako bi se osiguralo da “financijski interesi Unije budu zaštićeni”. Bude li ta odredba prihvaćena, to će Komisiji omogućiti da procijeni postoje li u određenim državama članicama čvrsti sistemi kočnica i protuteža koji mogu garantirati odgovornost pred javnošću i nadzor nad sredstvima EU. Odluku o tome da li opći nedostatak vladavine prava predstavlja rizik po financijske interese EU predlagala bi Komisija, a prihvaćalo Vijeće glasanjem obrnutom kvalificiranom većinom. To znači da se smatra da Vijeće prihvaća prijedlog Komisije, osim ako ga kvalificiranom većinom glasova odluči odbaciti. Novi prijedlog Komisije vrlo je sličan postojećem sistemu uvjetovanosti ex-ante VFO 2014.-2020., no ima snažnije pravno utemeljenje. Nije tako ambiciozan kao što su to željeli zagovornici ljudskih prava, budući da ne može “kazniti” zemlju koja zastrani u svojem pristupu migraciji ili manjinama, no ipak pruža zaštitni mehanizam u pogledu vrlo temeljnih pitanja poput neovisnosti sudbene vlasti i nadzornih institucija.

Prema ocjeni Komisijinog prijedloga VFO koju je Institut Breugel predstavio na konferenciji Europskog gospodarskog i socijalnog odbora (EGSO) “Okvir za VFO nakon 2020.: izazovi i prilike”, on može poslužiti kao dobar temelj za kasnije pregovore, no sadrži mnoge nejasne detalje i nedostatke koji iziskuju poboljšanja. S pozitivne strane, prijedlog VFO snažno je fokusiran na pružanje javnih dobara na korist čitavoj zajednici, preko državnih granica. To je legitimno opravdanje za uvećanje budžeta, osobito u svjetlu rastućih briga oko sigurnosti granica EU, kao i novih izazova i prijetnji poput digitalizacije i kibernetičke sigurnosti. Prijedlog VFO također se hvali zbog sredstava fleksibilnosti koje sadrži, poput relokacija između stavaka i godina, mogućnosti reprogramiranja sredinom mandata i programskih rezervi. Smanjenje budžeta za ZPP i Kohezijsku politiku ocjenjuje se logičnim u svjetlu prijeko potrebnih reformi obaju programa u smjeru njihova pojednostavnjenja i većeg usmjerenja na rezultate. Namjera Komisije da se upusti u sveobuhvatnu reformu ZPP i njezina nakana da povisi nacionalne doprinose smatra se pozitivnim koracima prema većem udjelu u ZPP i odgovornosti za njene rezultate.

Nova financijska uvjetovanost vezana uz poštivanje vladavine prava je dobrodošla, jer će njena puna primjena na sve države članice EU unaprijediti ukupno, prijeko potrebno praćenje vladavine prava u državama članicama. Svejedno, Institut Breugel poziva na mnogo širi pristup vladavini prava – redovnu analizu svih država članica EU, sličnu fiskalnom nadzoru Postupku EU u slučaju makroekonomske neravnoteže [PMN]. Taj je prijedlog po svojoj zamišljenoj institucionalnoj težini donekle sličan prijedlogu EP o obavezujućem Paktu o demokraciji, vladavini prava i temeljnim pravima, koji bi funkcionirao kroz Semestar te bi služio kao temelj za međuinstitucionalno praćenje i djelovanje u pogledu postupanja sukladno europskim vrijednostima. Bilo kakav mehanizam praćenja vladavine prava trebao bi formalno biti povezan s regulativom VFO.

21

S negativne strane, Institut Breugel format budžeta smatra prekompleksnim i nedostatno transparentnim, budući da ne pruža dosljedne usporedbe s prethodnim VFO. Fokus ZPP na izravne subvencije za poljoprivrednike smatra se nedjelotvornim, a udio namijenjen za Europsku službu za vanjsko djelovanje [ESVD] presramežljivim s obzirom na vanjske prilike i prijetnje s kojima se EU globalno suočava. Predloženo sredstvo za izvedbu reforme koje bi promicalo strukturne reforme smatra se preslabim glede poticaja državama članicama da se stvarno upuste u strukturne reforme u skladu s preporukama Europskog semestra, čija je implementacija u padu.

Socijalna platforma, najveća europska mreža OCD u socijalnom sektoru, u svojem komentaru “Budžet EU – nada i opasnosti za socijalnu potrošnju” priznaje namjeru Komisije da resurse i uobičajene instrumente koncentrira u novim integriranim programima, uključujući “ulaganje u ljude, socijalnu koheziju i europske vrijednosti”, koje postavlja temelj za budući Europski socijalni fond [ESF+]. Socijalna platforma smatra da je prijedlog ESF+ u VFO u skladu s Europskim stupom socijalnih prava, pritom spominjući njegov doprinos postizanju Ciljeva održivog razvoja [COR]. Socijalna platforma pozitivnim smatra predviđeni udio ukupnih kohezijskih rashoda za ESF plus od 27%, ali je zabrinuta zbog sedam-postotnog ukupnog smanjenja kohezijskog financiranja. Zasad nema detalja o stvarnom prenošenju principa Socijalnog stupa u investicijske prioritete, koji će biti otkriveni kad predloženi sektorski programi, uključujući odredbe ESF+, budu objavljeni uz VFO.

U vezi s VFO i klimatskim djelovanjem, široka koalicija poslovnih udruga, civilnog društva i think tankova je Otvorenim pismom od predsjednika Komisije tražila da budući budžet EU učini “potpuno kompatibilnim” s Pariškim sporazumom i ciljevima održivog razvoja EU. Pismo Junckera poziva da “znatno uveća” sadašnji udio budžeta EU od 20% za klimatsko djelovanje i da osigura da fondovi EU dopunjuju napore država članica da postignu klimatske ciljeve za 2030. i 2050. Wendel Trio, direktor Climate Action Network Europe [CAN], rekao je: “Vjerodostojan budžet EU mora se suočiti s dugoročnim izazovima koji stoje pred Europljanima: klimatske promjene su jedan od tih izazova. Viši europski klimatski i energetski ciljevi za 2030., osobito u manje razvijenim regijama, bit će ispunjeni samo ako ih se podupre ciljem od 40% potrošnje na klimatsko djelovanje i ako se ukine sve subvencije za fosilna goriva.” Stajalište CAN Europe o 40-postotnom udjelu u novom VFO za klimatsko djelovanje ne mora biti politički nerealistično. Kao što je istaknuto u otvorenom pismu, na Konferenciji o održivim financijama održanoj 22. 3., Juncker je naglasio da EU mora ići dalje spram usklađivanja financijskih tokova i klimatskih ciljeva. Istovremeno je predsjednik Francuske Emmanuel Macron pozvao da idući budžet EU 40 posto svojih rashoda namijeni za klimatsko djelovanje i ekološku tranziciju.

22

Aktualni izazovi

Komisijin vremenski okvir vezan uz VFO pokriva razdoblje do idućih europskih izbora, zakazanih za 23.-26. 5. 2019. U međuvremenu će se održati više rasprava na razini Vijeća i Parlamenta. Najvažnije od svega, 9. 5. 2019. će u Sibiuu, u Rumunjskoj, biti održan samit šefova država ili vlada EU, s očekivanjem da će oni tamo prihvatiti novi Program čelnika, koji je predložio predsjednik Europskog Vijeća, što bi moglo utjecati na pregovore o budžetskim prioritetima za sljedeći VFO. Program čelnika daje političke smjernice za EU tokom iduće dvije godine. Zbog europskih izbora i posljedične promjene Komisije (nova mora biti imenovana 1. 11. 2019.) nije realno očekivati da će VFO 2021.-27. biti prihvaćen prije kraja 2019., tj. za finskog predsjedanja, ili čak i kasnije, tokom 2020.

Konačni ishod pregovora o Brexitu važan je faktor u uobličavanju VFO 2021.-27. zbog očekivanog pada vlastitih izvora EU u iznosu od otprilike 13 milijardi eura na godinu, što bi sačinjavalo oko 13% godišnjeg budžeta EU. Drugo je pitanje potencijalno smanjenje uprave EU, dok Komisija zagovara sadašnji opseg osoblja i zadržavanje postojećeg osoblja iz UK. Premda je Komisija ovu budžetsku rupu pravdala predloženim uvećanjem doprinosa država članica EU 27 (s 1,03 na 1,11% privrednog outputa), kao i povećanjem vlastitih prihoda putem poreza, nije izvjesno kako će novi Parlament i Komisija poslije izbora 2019. pristupiti pitanju prihoda i aktualnom prIJedlogu Komisije da uveća ukupni budžet EU kako bi se maksimaliziralo njegov razvojni i sigurnosni učinak. U slučaju da se struktura EP znatno izmijeni u korist euroskeptičnih zastupnika, vjerojatno je da će politički zahtjevi za manji i restriktivniji budžet EU postati mnogo glasniji i utjecajniji.

Također treba uzeti u obzir to da će samo mjesec dana nakon imenovanja nove Komisije također biti imenovan i novi predsjednik Europskog Vijeća (1. 12. 2019.), što znači da se i na razini Vijeća EU može očekivati moguća promjena u političkom pristupu VFO. U slučaju da na mjesto Donalda Tuska dođe aktualni nizozemski premijer Mark Rutte (kako nagovještavaju briselski mediji i političke glasine), vrlo je vjerojatno da će novi predsjednik Vijeća EU gurati manji, “modernizirani” budžet koji će odražavati smanjivanje EU nakon Brexita. Naime, to je kritičko stajalište koje je zauzela “Štedljiva četvorka” – Nizozemska, Švedska, Austrija i Danska – kao reakciju na Junckerov prijedlog VFO od 2. 5. 2018. U tom će slučaju biti vjerojatno da će se od nove Komisije tražiti da iznese potpuno nov prijedlog VFO, temeljen na mnogo nižim prihodima. To bi pak značilo da se pregovori o VFO i njegovo konačno donošenje mogu produžiti sve do konačnog zakonskog roka, 31. 12. 2020.

23

Značaj za predsjedanje EU 2020.

Moderiranje pregovorima o VFO na razini Vijeća, kao i procesom trijaloga s Europskim parlamentom, u bliskoj suradnji s predsjednikom Europskog vijeća, glavna je odgovornost predsjedajućih država članica iz predstojećeg trija. U svjetlu okončanja sporazuma o Brexitu idućeg ožujka, novog dvogodišnjeg Programa čelnika koji će predsjednik Europskog vijeća predstaviti na Samitu u Sibiuu u svibnju, europskih izbora i šestomjesečnog institucionalnog interregnuma koji će slijediti, vrlo je malo izgledno da će VFO biti prihvaćen za mandata ove Komisije. Prije se očekuje da će finsko i hrvatsko predsjedanje imati “pune ruke” pregovora o VFO i posljedičnom donošenju prateće regulative, pružajući osnovu za širok spektar sektorskih programa i horizontalnih prioriteta poput širenja prihvaćanja klimatskog djelovanja. To će se sigurno odraziti na opći diplomatski kapacitet predstojećih predsjedajućih članica EU, i vjerojatno će ostaviti manje prostora za njihove vlastite programske inicijative u razdobljima najintenzivnijih pregovora.

Očekuje se da će biti političkih sukoba oko stvarne veličine budžeta i financijskih obaveza država članica nakon izlaska UK iz EU. Također se očekuje da će predloženi Instrument europskih vrijednosti, koji bi pružio financijski poticaj braniteljima ljudskih prava diljem EU, kao i novo uvjetovanje pristupa strukturnim fondovima EU vladavinom prava, naići na kritike država članica koje se sistematski kreću u neliberalnom pravcu (Poljska i Mađarska), sve više izražavaju neprijateljstvo spram zaštite manjina i migranata (Austrija i Italija) ili su općenito sumnjičave prema bilo kakvom uvećanju ukupnog budžeta EU i Komisijinih novih programa financiranja.

Ključna pitanja iz perspektive civilnog društva

Novi VFO organizacijama civilnog društva pruža nekoliko dugo očekivanih prilika da ojačaju vrijednosne temelje Europe, njezino globalno opredjeljenje za klimatsko djelovanje i sigurnost i dobrobit njenih građana i u Europi i globalno putem novog europskog budžeta. Pa ipak, konačni ishod je vrlo neizvjestan i ovisan o političkim odnosima, osobito nakon predstojećih europskih izbora. Istovremeno, novi budžet odražava dubok i snažan pomak prema sigurnosti kao središnjem pitanju za one na pozicijama političkog upravljanja u EU, koji tvrde da govore u ime svojih glasača i građana. To naravno ima smisla u svjetlu rastućih potreba za socijalnom zaštitom zbog najnovije ekonomske krize pojačane mjerama štednje koje su oslabile mreže socijalne zaštite. Paralelno s time, nastavljaju rasti inicijative za liberalizaciju tržišta rada, pa se šire i u novo područje političkog upravljanja, digitalizaciju. Ideološke podjele se produbljuju širom kontinenta, a strah od “Drugog” raspaljuju neodgovorni, neprofesionalni, pa čak i zlonamjerni mediji i ekstremističke kampanje koje na socijalnim medijima pokreću razne antidemokratske ekstremističke skupine, od džihadista ISIL-a do bijelih supremacista i kršćanskih fundamentalista.

24

EU je globalno suočena s erom u kojoj predstavlja globalno pribježište pred smrću, patnjom i poniženjem za milijune ljudi širom svijeta kojima je sudbina nanijela sušu, glad, siromaštvo, nasilje, rat i gubitak nade. Ovo je trenutak kad EU konačno mora dokazati da može ispunjavati vlastite vrijednosti i standarde. Od priljeva izbjeglica u jesen 2015. postalo je jasno da EU ne posjeduje moralnu snagu i kapacitet za upravljanje da osigura da svaka izbjeglica dobije sklonište i da svaka osoba u potrebi za azilom bilo gdje na kontinentu može taj azil i zatražiti. Taj vrlo temeljni princip solidarnosti sa žrtvama rata i nasilja toliko je mnogo puta prekršen tokom posljednje četiri godine ove Komisije, te grubo zanemarivan od strane čelnika EU, osobito Orbana. Ne čudi da je sigurnost granica središnji element novog investicijskog paketa VFO – investicija koju nijedan politički akter trenutno ne može dovesti u pitanje, budući da odražava konsenzus na razini čelnika EU da je zaštita granica Unijin prioritet, na uštrb životā ljudi i vrijednosti Unije. Povrh njegove moralne i pravne neprihvatljivosti, to je stajalište također vrlo kratkovido, jer ne uzima u obzir dugoročne projekcije globalne dinamike prema kraju stoljeća, koju će uvelike gurati klimatske promjene i sukobi oko resursa, projekcije koje pokazuju da nikakva granica neće biti u stanju zaustaviti ljude koji bježe od bijede. Umjesto zaštite granica i kontrole migracija, EU bi se trebala okrenuti politici zaštite života i ostvarenju globalnih Ciljeva održivog razvoja odnosno održivom strateškom pristupu fenomenu globalnih migracija kao odrazu globalnih razvojnih nejednakosti i klimatskih promjena, ukoliko želi postupati u skladu sa svojim vrijednostima i dugoročnom sigurnošću kao javnim interesom. Za to su šanse u ovom ciklusu VFO vrlo slabe.

Međunarodne organizacije za razvoj upozorile su na snažne veze između međunarodnog razvojnog budžeta EU i ublažavanja migracije, što u praksi znači sprečavanje budućeg kretanja izbjeglica i imigranata ka Europi. Kako izvještava POLITICO, Komisija u novom VFO planira 12 postojećih tokova financiranja spojiti u jedan – 89,2 milijarde eura vrijedan Instrument za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju. Sredstva će biti pretežno usmjerena na regije koje obuhvaćaju ishodišne ili tranzitne zemlje za migrante koji kreću prema Europi. Supsaharskoj Africi bit će primjerice dodijeljeno 32 milijarde eura, a Aziji i Pacifiku tek 10 milijardi. Komisija u svojem prijedlogu kaže da će 10% novog instrumenta biti posvećeno “bavljenju osnovnim uzrocima neregularnih migracija i prisilnog raseljavanja te potpori upravljanju migracijama.” Iz perspektive CONCORD-a, nedokazane investicijske sheme i kontrola migracija zasjenit će obaveze EU da promiče ljudska prava, održivi razvoj i borbu protiv siromaštva (koja ustvari nije eksplicitno spomenuta među ciljevima novog fonda). Oxfam je upozorio da razvojna suradnja može pomoći uhvatiti se u koštac s osnovnim uzrocima prisilnog raseljavanja, no da ona nije sredstvo koje bi moglo ili trebalo spriječiti ljude da se sele. “EU riskira da svoju ulogu odgovornog globalnog aktera naruši novim vanjskopolitičkim budžetom koji smjera udovoljiti državama članicama koje žele biti stroge po pitanju imigracije. U principu bi povećanje potrošnje na vanjsko djelovanje trebalo biti dobra vijest. Ali ne ako se taj novac koristi za na sebe fokusirane mjere i programe o migracijama i sigurnosti, a ne dugoročno održiv razvoj koji koristi svim ljudima.” Organizacije civilnog društva također su zabrinute da fokus na migracije odvlači pomoć od regija kojima je prijeko potrebna, poput onih izloženih gladi i suši.

Novi VFO mora osigurati jasnu i adekvatnu financijsku osnovu za implementaciju Europskog stupa socijalnih prava. Potpuna operacionalizacija i adekvatno financiranje te nove europske agende socijalne politike ključni su za postupnu obnovu europske socijalne države u formatu najprikladnijem za dvadesetiprvostoljetne društvene i privredne uvjete i opasnosti po socijalna i ekonomska prava i dobrobit građana. Podizanje razine socijalne sigurnosti, kvalitete

25

zaposlenja i socijalne uključenosti također je ključno za sprečavanje eskalacije frustracije u formi mržnje prema manjinskim skupinama, što je tipično za uvjete duboke socijalne i ekonomske deprivacije i osjećaja nesigurnosti. Iz tog je razloga važno pojačati pritisak na države članice EU da se drže svojih obaveza prema Europskom stupu socijalnih prava u VFO, neovisno o predstojećim promjenama u političkom krajoliku Europe. Fiksni udio od 30% kohezijskih fondova za mjere vezane uz Socijalni stup korisna je garancija dostatnog financiranja. Istovremeno je važno osigurati da predloženo uvjetovanje za financiranje vezano uz opseg implementacije Specifičnih preporuka europskog semestra za zemlje članice [Preporuke] ne utječe negativno na kapacitet bilo koje zemlje da implementira Socijalni stup, osobito u svjetlu slabih veza između Preporuka i socijalnih indikatora. Tu zabrinutost dijeli EKS. EGSO, sindikati i civilno društvo zahtijevaju dosljednu integraciju instrumenta za praćenje socijalnih indikatora (Social Scoreboard) u proces Europskog semestra kao i u proračunski proces EU. Paralelno, EGSO snažno zagovara primjenu Zlatnog pravila za javno investiranje sa socijalnim ciljem koje bi omogućilo veću proračunsku fleksibilnost, kao što su obračunska izuzeća u odnosu na kriterije dopuštenog javnog duga vezano uz proračunska ulaganja koja izravno doprinose realizaciji Europskog stupa socijalnih prava, što je od posebnog značaja za siromašnije članice EU koje zaostaju za prosjekom EU u odnosu na socijalne indikatore. Stvarno vođenje računa o socio-ekonomskim nejednakostima kao temeljnom problemu kojim se bavi Europski stup socijalnih prava u političkoj praksi znači da se socijalni indikatori sustavno prikupljaju, prate i koriste u širokom spektru političkog odlučivanja na svim razinama– od makroekonomskog planiranja preko mirovinskih politika država članica do višerazinskog programiranja Europskog socijalnog fonda. To je i apsolutni preduvjet za obnovu EU kao socijalne Europe.

Za organizacije civilnog društva također je ključno da buduće programiranje ESF+ i drugih strukturnih fondova EU zadrži postojeći kodeks ponašanja i princip partnerstva, koji uviđaju ključnu ulogu civilnog društva u osiguravanju sinergija i visokog socijalnog upliva u lokalnim zajednicama te da se bilo kakve devijacije od primjene horizontalnih načela na razini država članica temeljito prati u svrhu zaštite europskih vrijednosti. Sindikati i organizacije civilnog društva prirodni su saveznici u zalaganju za VFO koji omogućava potpuno funkcionalan Europski stup socijalnih prava.

Novi VFO mora pružiti nove, djelotvorne i koherentne mehanizme financijskog uvjetovanja za zaštitu europskih vrijednosti. U tom smislu se predloženo uvjetovanje vladavinom prava, koje bi moglo voditi obustavi dodjele sredstava EU, smatra korakom koji je dobrodošao, ali sam po sebi nedostatan. Pa ipak, u interesu je branitelja ljudskih prava širom Europe da predložena regulativa “preživi” političke promjene vezane uz europske izbore, te da dobije potporu Vijeća i budućeg EP. Naime, predložena regulativa gleda na sistematske nedostatke u vladavini prava, dok specifične mjere na razini zemalja ostaju ispod radara. Ono što nedostaje je robusno, sveobuhvatno praćenje svih ključnih aspekata vladavine prava kao preduvjeta za bilo koju formu financijskog uvjetovanja. Takav sistem treba biti osmišljen tako da opslužuje različita područja političkog upravljanja EU i da pruži valjane, na dokazima zasnovane temelje za zajedničko, koherentno djelovanje.

Predložena reforma programa Glavne uprave za pravosuđe vezana uz zaštitu vladavine prava i temeljnih prava je dobrodošla, osobito vezano uz predloženu racionalizaciju programa i mnogo eksplicitniji fokus na zaštitu temeljnih prava. Pa ipak, ukupni dodijeljeni iznos ne odražava izraženo političko opredjeljenje, jer se ne razlikuje mnogo od prethodnih iznosa dodijeljenih kroz pojedinačne programe. Pa ipak, moguća su poboljšanja u upravljanju

26

fondovima, putem mreže neovisnih filantropskih organizacija, što bi omogućilo jači pozitivni upliv na neovisnost, otpornost i održivost lokalnih OCD i medija, koji su obično na prvoj liniji zaštite ljudskih prava. Također je važno osigurati da opći kriteriji za pristup ne omoguće antidemokratskim OCD poput onih suprotstavljenih reproduktivnim pravima i pravima LGBTIQ osoba pod izgovorom “zaštite tradicionalnog načina života i prava vjerske većine” pristup financiranju EU usprkos njihovim diskriminatornim nakanama. Europske OCD nastavljaju lobirati za fleksibilan i dostatno financiran mehanizam koji reagira na realnosti ljudi u riziku od kršenja ljudskih prava u lokalnim zajednicama.

Redizajnirani program financiranja Glavne uprave za pravosuđe, Fond pravosuđe, prava i vrijednosti, ne ispunjava očekivanja aktera europskog civilnog društva, koji su se snažno zalagali za novi Instrument europskih vrijednosti, koji je podržao Europski parlament, koji bi služio kao fond za hitne slučajeve i otpornost za branitelje ljudskih prava diljem EU. Najviše brine to što predloženi Fond za pravosuđe, prava i vrijednosti ne pruža dodatno financiranje za zaštitu europskih vrijednosti, niti stvara nove prilike za responzivnije financiranje u slučaju specifičnih prijetnji, što bi zahtijevalo višegodišnje operativne potpore i distribuciju potpora kroz neovisnu mrežu posrednika. Kao što je naglasila platforma Liberties, novac će biti dostupan samo za pomoć u implementaciji zakona i programa EU, a ne za obranu prava i, općenitije, demokracije. K tome, ukupno dodijeljeno financiranje u stvari je 50 milijuna eura manje u odnosu na prethodne, objedinjene programe, te iznosi manje od polovine od 2 milijarde eura, koliko su organizacije civilnog društva zahtijevale kao ekvivalentno ulaganje u tuzemnu zaštitu vrijednosti vezano uz Unijino međunarodno financiranje vladavine prava i demokracije. Nije jasno je li spomen neizravnog financijskog upravljanja imao omogućiti Komisiji da uspostavi sredstvo dodjele potpora putem posrednika, slično tome kako funkcioniraju operateri fondova pod programom za NVO Darovnica EGP/Norveške, kao što je nagoviješteno u programskom dokumentu organizacije Liberties. Također nije jasno hoće li Komisija lokalnim OCD pružiti operativne potpore, izvan aktualne prakse dodjele uglavnom potpora za projekte i aktivnosti, pri čemu su operativne potpore rezervirane samo za europske mreže OCD. Naime, kratkoročno projektno financiranje ima vrlo ograničen utjecaj na održivost OCD i njihov kapacitet za reagiranje, a u nestabilnom i izazovnom političkom kontekstu fokus na unaprijed definirane projektne aktivnosti čak može i oslabiti sposobnosti aktivista za zagovaranje ad hoc. Europske mreže civilnog društva, uz potporu EGSO, nastavit će svoje zalaganje za prikladnije – fleksibilnije, kontinuiranije i više na društveni utjecaj orijentirane – mehanizme financiranja za OCD i zaštitu europskih vrijednosti, što u stvari može i imati utjecaja u svjetlu rastućeg ekstremizma diljem EU.

Također je važno osmisliti snažne mehanizme nadzora principa dosljednosti mjera i programa, tj. raskoraka između implementiranih mjera i programa na državnoj razini i programskih prioriteta financiranja EU za danu zemlju. U situacijama gdje se državne vlasti zalažu za ili potpiruju mržnju prema ženama, dok je istovremeno horizontalni princip rodne jednakopravnosti ugrađen u fondove EU koje primaju, takvo, u većoj mjeri na mjere i programe fokusirano, praćenje podudaranja i raskoraka lako bi se moglo integrirati u mandate tijela za programski nadzor, koja uključuju organizacije civilnog društva i socijalne partnere. Međusektorsko praćenje bi također trebalo sistematski primijeniti kao mehanizam nadzora za sve reformske inicijative koje financira EU, koje za predmet imaju sektore sudstva ili javne uprave, sektore koji su važni za sistematsku zaštitu vladavine prava i borbu protiv korupcije.

27

Novi VFO mora služiti obavezama EU prema Pariškom klimatskom sporazumu, te osigurati najveću moguću održivost i normalizaciju klimatske perspektive u svim budžetskim područjima i programima i mjerama. Njegov udio za klimatsko djelovanje morao bi iznositi 40% kako bi ispunio obaveze iz Pariškog sporazuma. Više ulaganja u klimatsko djelovanje i zaštitu okoliša ključna je poruka europskih ekoloških aktivista onima na pozicijama odlučivanja u EU. Kako navodi Markus Trilling iz CAN Europe: “Države članice bi trebale manje brinuti o vremenskom okviru, a više o nedosljednoj razini težnje ka klimatskome djelovanju Europske komisije koju se da iščitati u njenim prijedlozima za financiranje. Vijeće i Europski parlament moraju to nadoknaditi i osigurati da budžet EU postane potpuno kompatibilan s Pariškim sporazumom, da odredi ambiciozne i obavezujuće ciljeve za klimatsko djelovanje, težeći udjelu od 40% i isključujući sve potpore za fosilna goriva.”

S gledišta CAN, VFO nakon 2020. od ključne je važnosti za ostvarenje dugoročnih klimatskih ciljeva EU, uključujući klimatske i energetske ciljeve za 2030. i 80-95% smanjenje stakleničkih plinova do 2050. Europska komisija predlaže da se uveća uvođenje klimatske perspektive u sve programe EU, od sadašnjih 20% do 25% u budžetu EU za 2021.-2027., koje je raspoređeno između relevantnih programa i njihovih udjela u ukupnom klimatskom djelovanju i uvođenju klimatskog djelovanja u normu. U svojoj iscrpnoj ocjeni Komisijinog predloženog VFO, CAN zaključuje da uspjeh namjeravanog uvećanja u udjelu budžeta namijenjenom za klimatsko djelovanje ovisi o kvaliteti predstojeće legislative, koja bi trebala “odrediti ambiciozne kvantitativne ciljeve za klimatsko djelovanje, pružiti smjernice i kriterije koji bi osigurali zaštitu klime i okoliša i isključili potpore za fosilna goriva, te osigurati integraciju od strane EU financiranih planova i projekata u nacionalne i prekogranične planove za energetsku infrastrukturu i mobilnost, u svrhu ostvarenja ciljeva iz Pariškog sporazuma”. Svi su ovi zadaci izravno relevantni za predstojeća europska predsjedanja tokom i nakon prihvaćanja VFO.

Izvori

Europska komisija – Komunikacija “Moderan proračun Unije koja štiti, osnažuje i brani. Višegodišnji financijski okvir za razdoblje 2021.–2027.”, 2. 5. 2018., COM/2018/321 final.

Europska komisija, VFO Q&A

Vijeće EU, Oblikovanje rashoda EU-a: višegodišnji financijski okvir

Europski parlament, Rezolucija o potrebi da se uspostavi Instrument europskih vrijednosti radi potpore organizacijama civilnog društva koje promiču temeljne vrijednosti unutar Europske Unije na lokalnoj i nacionalnoj razini, 19. 4. 2018., 2018/2619(RSP)

Europski parlament, Dubinska studija za parlamentarni odbor za budžet “Kako se budžet EU razvijao i mijenjao u posljednjih 10 godina”, pripremio dr. Giacomo Benedetto.

Finalizacija Brexita

29

Tema ukratko

Očekuje se da proces povlačenja Ujedinjenog Kraljevstva iz EU, započet 26. 6. 2016. glasanjem na referendumu za izlazak zemlje iz Unije (Brexit), završi do 29. 3. 2019. tj. dvije godine nakon aktiviranja članka 50. Lisabonskog ugovora, koji određuje osnovna pravila „razvoda” države-članice od Unije. Proces pregovaranja počeo je 19. 6. 2017., i dosad je napredovao do dovršenja prve faze usuglašavanja o tri najbitnija pitanja, koja se odnose na prava građana UK i EU, financijsku nagodbu i granični režim između Sjeverne Irske i EU. Pregovori tokom prošle godine bili su usredotočeni na definiranje prijelaznog razdoblja za pregovaranje o procesu nakon Brexita i novom institucionalnom i ekonomskom uređenju između EU i UK. Obje strane i dalje su čvrsto za poštivanje izvornog roka 29. 3. 2019. za dovršenje procesa izlaska, no čini se da se vjerojatnost izlaska bez sporazuma, premda malena, tokom posljednjih mjeseci naglo povećava zbog višestrukih nesuglasica o ključnom pitanju budućeg stava UK spram jedinstvenog tržišta zajedničke trgovinske politike EU.

Za EU, koja je unatoč tome što pojedine članice imaju vlastite zabrinutosti, do danas ostala jedinstvena u odnosu na pitanje Brexita, središnja načela, postavljena u Smjernicama za pregovore koje je Vijeće usvojilo 29. 4. 2017., odnose se na izjednačene uvjete bez povoljnosti i iznimki, uzajamnu odgovornost, pristup pregovorima u “jedinstvenom paketu” praćen transparentnošću i iskrenom suradnjom, tokom pregovora i nakon postizanja sporazuma o istupanju. Čvrsti stav EU o nedjeljivosti četiriju sloboda u Uniji, kao i o međuovisnosti prava i obaveza u kontekstu članstva u jedinstvenom tržištu najvažniji je za dinamiku i moguće ishode pregovora o Brexitu.

Treba primijetiti da su pregovori o Brexitu jedinstveni s gledišta transparentnosti. Za razliku od većine pregovora EU, prije svega o trgovinskim aranžmanima, u kojima se obično preferira tajnovitost, u slučaju Brexita Komisija se opredijelila za aktivno objavljivanje svih ključnih dokumenata za pregovore, otvorenost glavnih pregovarača spram medija putem zajedničkih konferencija za novinare i brojnih sastanaka sa zainteresiranim stranama. Glavni pregovarač Unije Barnier odredio je kao preduvjet za svaki sastanak zainteresiranih strana obaveznu prethodnu registraciju u Transparency Register. Premda su ti postupci rezultat pouka izvučenih iz snažno osporavanih pregovora o TTIP, oni su i politički motivirani, jer izgleda da EU viši stupanj transparentnosti smatra pregovaračkim oruđem. Kako je istaknuo UK’s Institute for Government, EU želi biti u stanju da kontrolira javni narativ o Brexitu, pokreće podršku javnosti za svoje pozicije i služi se podacima o društvenim i ekonomskim učincima Brexita u svoju korist. Ombudsman EU Emily O’Reilly potiče Vijeće i Komisiju da osigura najviši stupanj transparentnosti obzirom na velik značaj tih podataka za sve izravno pogođene građane UK i EU. O’Reilly je kritizirala Komisiju zbog manjka objavljenih informacija o pripremnim sastancima, na kojima se diskutira o osnovnim načinima rada, ali je naglasila da je EU dosad bila daleko uspješnija od Vlade UK kad se radi o osiguranju transparentnosti. Britanski Odjel za izlazak iz EU, koji je donedavno vodio David Davis, također je bio predmet kritike grupe Unearthed, novinarskog projekta Greenpeacea u UK, kao Vladin odjel koji najlošije reagira, obzirom na službenu analizu zahtjevā i tajnovitost koja okružuje podatke o Brexitu i razgovore o razdoblju nakon Brexita.

Finalizacija Brexita

30

Vremenski tok Brexita (izvor: http://humebrophy.com)

Dana 8. 12. 2017. sklopljen je privremeni sporazum, koji je predočen EU i UK u Zajedničkom izvještaju pregovarača. Nakon njega je uslijedio Nacrt sporazuma o istupanju od 19. 3. 2018., koji obuhvaća usuglašeni pravni tekst za razdoblje provedbe, prava državljana i financijski sporazum, kao i značajan broj drugih članaka. Pregovarački timovi UK i EU namjeravaju do listopada dovršiti cijeli Ugovor o istupanju.

Ovo su dosad usuglašene ključne točke istupanja UK:

1. Bit će zaštićena prava triju milijuna građana EU i milijun građana UK na život, rad i obrazovanje. Sporazum uključuje prava srodnika onih koji žive u UK, a koji sami ne žive u UK, da se tim srodnicima u budućnosti pridruže, kao i mogućnost stjecanja prebivališta u UK za građane EU koji borave u UK i nakon izlaska UK iz EU. Ipak, kampanja za prava državljana i državljanki EU „3 million“ kritizirala je te odredbe zbog nedostatka kriterija registracije za ta prava i “datuma isteka roka” za pristup državljana i državljanki EU Europskom sudu pravde. Od Vlade UK se zahtijeva da organizira djelotvoran proces registriranja boravka građana EU kako bi se spriječilo da oni izgube svoja prava.

2. Usuglašena su načela financijskog sporazuma, uključujući doprinose budžetu tokom dvogodišnjeg prijelaznog razdoblja nakon ožujka 2019. Nije poznat točan iznos, ali ga UK Treasury procjenjuje na 35-39 milijuna funti, a postoji zabrinutost da bi mogao biti i mnogo viši.

3. UK će tokom prijelaznog razdoblja moći pregovarati o vlastitim trgovinskim sporazumima, potpisivati ih i ratificirati, a ipak biti i stranka postojećih trgovinskih sporazuma EU s drugim zemljama. Tokom tranzicije će biti zajamčena ribolovna kvota UK, a UK će do kraja 2020. efektivno ostati obuhvaćena Zajedničkom politikom ribarstva, ali bez direktnog utjecaja na njena pravila.

4. Što je najvažnije, Sjeverna Irska će u odsutnosti drugih rješenja ostati uključena u dijelove jedinstvenog tržišta i carinske unije kako bi se izbjeglo stvaranje tvrde granice

31

s Republikom Irskom. To što je postignuto rješenje meke granice između Sjeverne Irske i Irske te režim carine i slobodnog tržišta smatraju se izuzetno važnim za Mirovni proces Velikog petka.

Nacrt Ugovora o istupanju također određuje prijelazno razdoblje – s početkom 29. 3. 2019. i završetkom 31. 12. 2020., što će iziskivati jaku diplomatsku i političku aktivnost na oblikovanju novih mehanizama tijesne suradnje i aktivnog partnerstva između EU i UK – što je zajednički cilj koji obje strane u pregovorima opetovano ističu.

Europski parlament pozorno prati pregovore o Brexitu i daje svoje prijedloge putem niza rezolucija, uključujući Rezoluciju o okviru za buduće odnose EU-UK od 14. 3. 2018., koja predlaže da se buduće odnose regulira sveobuhvatnim okvirnim ugovorom o udruživanju, koji bi pokrio četiri glavna stupa: (1) trgovinske i ekonomske odnose (FTA), (2) unutrašnju sigurnost, (3) suradnju u vanjskoj politici i obrani i (4) suradnju na posebnim područjima, kao što su međunarodni razvoj, istraživanje i obrazovanje te zaštita okoliša. Taj bi ugovor trebao osigurati kako stabilnost tako i fleksibilnost budućih odnosa, koje bi garantirao podrobno razrađen i djelotvoran mehanizam upravljanja i rješavanja sporova. Parlament je ponovno dao svoju podršku pregovaračkom mandatu EU i njegovim osnovnim načelima, kao i posebnoj pozornosti koju se posvećuje zaštiti prava građana.

Dana 20. 6. 2018. Parlament UK je usvojio Zakon o istupanju iz EU, koji određuje prestanak važenja Zakona o Europskim zajednicama iz 1972. te je Parlament odobrio pregovore između UK i EU o ugovoru o istupanju. Zakon omogućuje prenošenje direktno primjenjivog postojećeg prava EU u pravo UK (uz neke iznimke, uključujući i Europsku povelju o temeljnim pravima) putem nove kategorije domaćeg prava za Ujedinjeno Kraljevstvo – zadržano pravo EU. Vlada UK dobiva ograničena ovlaštenja da adaptira i ukida zakone koji više nisu relevantni. Parlament ja ovlašten odobriti konačne odredbe ugovora o istupanju prije formuliranja njegove konačne verzije i usvajanja na Vladinoj razini. Do 29. 1. 2019. Vlada UK mora predočiti Parlamentu svoju konačnu odluku o daljnjem postupanju ako se u pregovorima ne dođe do sporazuma. U to će vrijeme biti mnogo jasnije koliko je vjerojatno da dođe do istupanja “bez sporazuma” ili da se produži razdoblje pregovaranja o Brexitu.

Aktualni izazovi

Vlada UK, koju vodi konzervativna premijerka Theresa May, objavila je sredinom srpnja 2018. Bijelu knjigu o Brexitu, poznatu kao Chequers’ Deal, osnovu za završni krug pregovora s EU koji počinje u kolovozu 2018. Takozvani Chequers’ Deal pobudio je zbog svojeg “mekog pristupa” oštre kritike pristaša Brexita iz Konzervativne stranke, što je dovelo do ostavke glavnog pregovarača Davisa (kojeg je u međuvremenu zamijenio Dominic Raab) i ministra vanjskih poslova Borisa Johnsona. Prve reakcije glavnog pregovarača EU bile su također negativne, ali iz suprotnog razloga – prijedlog UK o “carinskom sporazumu” odbačen je temeljem pregovaračkog načela izjednačenih uvjeta bez privilegija i iznimki , koje je bilo utvrđeno u smjernicama za pregovore. Barnier je naglasio: “EU ne može – i neće – prenijeti provedbu svoje

32

carinske politike i pravila, prikupljanje PDV-a i trošarina na državu-nečlanicu, koja ne podliježe upravnim strukturama EU”. Sada se smatra da je završni krug pregovora vrlo izazovan zbog suprotstavljenih shvaćanja sudjelovanja UK u jedinstvenom tržištu i trgovinskoj politici Unije.

Još je uvijek neizvjesno hoće li UK zaista napustiti EU do kraja ožujka 2019., sa sporazumom o budućim odnosima ili bez njega. Naime, u skladu s člankom 50. Lisabonskog ugovora, stranke se mogu suglasiti o produžetku razdoblja pregovora o uvjetima i procesu povlačenja države članice. Istodobno, stav EU, iskazan u smjernicama za pregovore, glasi da EU kani završiti pregovore o Brexitu i okončati proces istupanja prije izbora za EP u svibnju 2019. U UK vlada ima obavezu do kraja siječnja 2019. jasno reći kolika je vjerojatnost da dođe do Brexita bez sporazuma. Razne strane vrše na nju pritisak da brzo djeluje na postizanju konačnog sporazuma o izlasku i potom pređe na pregovore o trgovini. U međuvremenu, rastu kritike zbog toga što se nastavlja poštivanje pravila EU u ribarstvu i drugim sektorima. Uzimajući u obzir pritiske, očekuje se da su i EU i Vlada UK motivirane da postignu konačni sporazum o izlasku i poštuju izvorni rok, što bi značilo da danom 29. 3. 2019. UK prestaje biti članica EU.

Ipak, sve su veće neizvjesnosti i zabrinutosti, što se vidi i po opetovanim pozivima različitih institucija da se povisi spremnost na sve scenarije, uključujući onaj koji najviše zabrinjava, Brexit bez sporazuma, pri kojem ne bi bilo prijelaznog razdoblja, što bi vodilo u vrlo vjerojatnu pravnu, logističku i tržišnu katastrofu. U srpnju 2018. Komisija je dala saopćenje “Pripreme za povlačenje Ujedinjenog Kraljevstva iz Europske Unije 30. 3. 2019.”, u kojem iznosi različite scenarije i moguće pripremne mjere. Čak i u najpovoljnijem scenariju, sporazumu o Brexitu koji bi bio sklopljen prije 30. 3. 2018., prijelazno razdoblje bi trebalo osigurati pravodoban sporazum o budućim odnosima, koji bi se trebao primjenjivati od 1. 1. 2021. Vrijeme istječe za sve – to je glavna točka suglasja na svim stranama linija podjele i pregovaranja o Brexitu.

Značaj za predsjedanje EU 2020.

Obzirom na složenost tekućih pregovora i zahtjevan sadržaj prijelaznog razdoblja Brexita 2019.-2020., svako buduće predsjedništvo EU, kako vrlo nedavno pokazuje Austrija, morat će ulagati znatne diplomatske i političke napore kako bi osiguralo da se pregovori nakon Brexita nastave na dinamičan i produktivan način.

Vrhunac prijelaznog razdoblja nakon izlaska UK iz EU pokrivat će predsjedništva Finske, Hrvatske i Njemačke. Očekuje se da će nakon prošlih faza pregovora ostati otvoren niz pitanja. Jedan od velikih zadataka koji predstoji su pregovori o sveobuhvatnom ugovoru o odnosima između EU27 i UK (ili niz sektorskih i tematskih ugovora). Usporedno s tim, prijelazno razdoblje će iziskivati mnoštvo operativnih odluka vezanih s primjenom postignutih sporazuma. Konačno, posebnu će pozornost predsjedanja zahtijevati pažljivo praćenje utjecaja Brexita na najosjetljivija pitanja prava građana i poslovnih tokova. Još je nepoznato hoće li po izlasku UK iz EU koordinaciju radne grupe Vijeća za Brexit preuzeti države članice koje predsjedaju Vijećem. U svakom slučaju, sljedeći trio mora biti spreman doprinijeti visokom razinom stručnosti, diplomatskih vještina i političke agilnosti kako bi se osiguralo da svi procesi koji će uslijediti nakon Brexita teku glatko, transparentno i obuhvatno.

33

Ključna pitanja iz perspektive civilnog društva

Glavni predmet zabrinutosti skupina civilnog društva za ljudska prava i demokraciju jest potencijalno smanjenje postignute razine prava i sloboda ljudi do kojeg može doći zbog Brexita. Osobitu zabrinutost izražavaju predstavnici raznih profesija kao što su ribari, organizacije poljoprivrednika i sindikati, kojima je u središtu pažnje teret koji će snositi obični ljudi, koji imaju najmanje moći da odlučuju o stvarnom ishodu procesa Brexita, “razvoda” UK i EU.

Za skupine za ljudska prava iz UK od kritične je važnosti da konačni sporazum o Brexitu jamči da UK poštuje prava koja štiti pravo EU, uključujući Europsku povelju ljudskih prava, koja bi inače bila uklonjena iz prava UK. Aktiviste za ljudska prava nije umirilo obećanje vlade UK da će se isti raspon prava osigurati kroz domaćeg zakonodavstva.

Human Rights Watch nedavno je izrazio zabrinutost zbog negativnog djelovanja Brexita bez sporazuma na ljudska prava kako građana UK tako i građana EU, osobito njihova prava boravka, pristup pravdi kroz okvir Europske povelje o ljudskim pravima, kao i zbog potencijalnih ekonomskih poremećaja koji mogu nastati zbog pravnih zastoja i neizvjesnosti. Studija britanske policije je ustanovila rizik naglog porasta broja zločina iz mržnje nakon Brexita. Baš kao nakon referenduma o Brexitu, očekuje se porast društvenih podjela i napetosti, koje će dodatno poticati poteškoće koje proizlaze iz poremećaja u primjeni tržišnih regulativa. Amnesty International je jasno negativno ocijenila učinak Brexita na zaštitu ljudskih prava građana UK i građana EU koji žive u UK (pa se našla i na udaru kritika zbog svoje navodne pristranosti).

Konačno, za aktere civilnog društva diljem Europe od vitalnog je interesa da se svi procesi povezani s pregovorima, primjenom i praćenjem budućih odnosa EU-UK odvijaju pod punim nadzorom javnosti, uz jednak pristup i onima koji nisu priznati kao zainteresirana strana, pri čemu se posebnu pozornost treba posvetiti djelotvornoj institucionalnoj zaštiti prava građana. Obzirom na dubinu i gustoću osobnih, društvenih i ekonomskih međusobnih povezanosti građana UK i EU, budući odnosi trebali bi se ravnati prema dobrobiti ljudi i potencijalima za plodnu suradnju na osnovi reciprociteta i uzajamnog poštovanja zajedničkih vrijednosti i standarda.

34

Izvori

Institute for International and European Affairs, https://www.iiea.com/brexit/

Institute for Government, https://www.instituteforgovernment.org.uk/our-work/brexit

Europskakomisija, https://ec.europa.eu/commission/brexit-negotiations_en

Vijeće EU, http://www.consilium.europa.eu/en/policies/eu-uk-after-referendum/

Vlada UK, Odjel za istupanje iz EU, https://www.gov.uk/government/organisations/department-for-exiting-the-european-union

Parlament UK, https://www.parliament.uk

Europskiparlament, http://www.europarl.europa.eu/unitedkingdom/en/brexitpublic/brexit.html

POLITICO, https://www.politico.eu/section/brexit/

The Guardian, https://www.theguardian.com/politics/eu-referendum

Observer, https://euobserver.com/uk-referendum

35

Europski izbori 2019 i njihove posljedice

36

Tema ukratko

Revizije modela europskih izbora sveprisutna su tema u svim raspravama koje se bave procesima reformi institucija EU, osobito onih koje se nastoje nositi s dobro poznatim problemom deficita demokracije u EU. Unatoč ambicioznim planovima i idejama u opticaju, stvarne promjene pravila koje će biti uvedene za europske izbore 2019. samo su skroman korak naprijed. I Vijeće i Parlament suglasili su se s promjenama pravila koja uređuju europske izbore. Parlament će dati pristanak na cijeli paket nakon prijevoda na službene jezike. Nova pravila uvode promjene koje će proces izbora učiniti dostupnijim državljankama i državljanima EU – dopušta se glasanje putem interneta, a državljani i državljanke EU moći će glasati iz zemalja koje nisu članice EU. Ove inovacije dane su samo na izbor državama članicama, koje će ih, da bi stupile na snagu, morati dodatno unijeti u svoje nacionalne pravne okvire. Nova pravila potvrđuju postojeći pristup uređivanju europskih izbora – najvažnije odluke o modelu spadaju pod nadležnost svake pojedine države članice. Ne iznenađuje što je uvođenje obvezatnog praga glasova Vijeće tek tijesno odobrilo.

U nova pravila nisu uključene dvije najambicioznije inovacije koje su 2015. predložili članovi i članice EP – sistem Spitzenkandidata i transnacionalne liste. U sistemu Spitzenkandidata svaka europska stranka bira vodećeg kandidata ili kandidatkinju a pobjednika se imenuje za predsjednika Komisije. Argumenti sa ove izmjene su da one povećale demokratski legitimitet i odgovornost Europske komisije. Premda Komisija ima u europskom političkom sistemu golema ovlaštenja i težinu, na nju sindrom demokratskog deficita djeluje više nego na druge, što je direktna posljedica sui generis ustrojstva europskog političkog sustava. Početni korak procedure imenovanja Europske komisije je prijedlog kandidata za predsjednika Komisije od strane Europskog vijeća, vodeći pritom računa o rezultatima izbora. Premda je 2014. proces Spitzenkandidata primijenjen za biranje Jean-Claudea Junckera, Spitzenkandidata EPP, Vijeće je jasno izjavilo da ne treba očekivati da Vijeće u izborima 2019. poštuje to načelo. Jasno je da je Vijeće željelo zadržati svoju ulogu ključnog pregovarača u procesu imenovanja Komisije, umjesto prihvaćanja tek simbolične i/ili proceduralne uloge.

Ideju transnacionalnih lista prvi je još 1998. uveo tadašnji potpredsjednik Europskog parlamenta Georgios Anastassopoulos, no tek se posljednji pokušaj Parlamenta (pokrenut 2015.) jako približio tome da stvarno bude usvojen i tako stvori novu kategoriju zastupnika u Europskom parlamentu. Brexit je pružio priliku za inovacije u europskom izbornom procesu i ustrojstvu Europskog parlamenta – konkretno, uvođenje transnacionalnih izbornih lista i dokidanje problema proporcionalnosti (broja stanovnika i broja zastupnika dodijeljenih svakoj državi članici).

Predlagači transnacionalnih lista zastupali su tezu da bi to pomoglo stvaranju nove, uistinu europske izborne baze i tako ograničilo rast populizma stvaranjem zajedničkog europskog identiteta, no bilo je i onih koji su smatrali da bi u takvom izbornom modelu najviše dobili upravo populisti. K tome, manje europske zemlje izražavale su zabrinutost da bi transnacionalne liste pomogle samo Njemačkoj i Francuskoj da dobiju još veću političku težinu unutar EU. Pojavila su se i pitanja sposobnosti država članica da novu izbornu legislativu uvedu i usvoje na vrijeme za europske izbore 2019. Glavni zagovornik te ideje bio je (i još uvijek jest) Emmanuel Macron, koji vjeruje da bi to potaknulo interes i odaziv biračica i birača na izborima

37

EU, no također i da bi pomoglo stvoriti zajednički europski identitet. Nakon svih pregovora, EP se opredijelio samo za smanjivanje postojećih nerazmjera predstavljanja, koristeći samo neka od raspoloživih zastupničkih mjesta koja su pripadala UK. Španjolska i Francuska dobit će po pet mjesta, Italija i Nizozemska po tri, a Irska dva dodatna zastupnička mjesta u Europskom parlamentu. Devet zemalja dobit će po jedno – Poljska, Rumunjska, Švedska, Austrija, Danska, Slovačka, Finska, Hrvatska i Estonija.

Premda se rezultati europskih izbora čine nepredvidljivijima nego ikada, očekuje se da desničarske populističke stranke koje nude koktel antielitizma, protivljenja migracijama, antiliberalizma i protueuropskih osjećaja povećaju broj mjesta u Parlamentu. To bi neizbježno dovelo do pomaka u političkoj dinamici i javnim politikama u EU, a značajno bi se povećao rizik paralize odlučivanja. Očekuje se da politički akteri koji žele blokirati rutinsko vođenje poslova u Bruxellesu povećaju broj mjesta ne samo u Parlamentu, nego i u Vijeću. U preostalom dijelu 2018. i tokom 2019. godine odigrat će se velik broj općih/parlamentarnih izbora. Mnoge države članice imat će opće/parlamentarne izbore koji će direktno djelovati na sastav Vijeća (Švedska, Danska, Grčka, Finska, Luksemburg, Latvija, Estonija, Portugal i Poljska). K tome, u nekim zemljama bit će održani predsjednički (Irska, Hrvatska, Latvija, Litva, Rumunjska, Slovačka) i lokalni ili federalni izbori (Belgija, Bugarska, Danska, Nizozemska, Češka, Grčka, Irska, Španjolska, Sjeverna Irska). Sve ovo će utjecati na dinamiku nacionalne politike i javna politike, te se tako ostvaruje i utjecaj na prioritete Vijeća. Politički akteri centra moraju osigurati i očuvati integritet, odgovornost, stabilnost, predvidivost i djelotvornost institucija EU, bez obzira na činjenicu što će u krucijalnim procesima odlučivanja sudjelovati i oni koji žude za tim da dokažu da je europski projekt promašaj.

Ovo važi i za proceduru imenovanja nove Komisije nakon izbora. Kada kandidat za predsjednika Komisije, kojeg predloži Vijeće, dobije podršku Europskog parlamenta, sve kandidate i kandidatkinje za povjerenike/povjerenice moraju odobriti odgovarajući parlamentarni odbori. Kada Parlament pruži plenarnu podršku cijelom sastavu Komisije, Europsko vijeće imenuje sve članove i članice Komisije. Tom procesu treba posvetiti posebnu pažnju, imajući na umu da će se povećati broj i politička težina onih koji će ga nastojati poremetiti.

Aktualni izazovi

Nedavna globalna kretanja pokazuju da smo ušli u novu fazu politike, u kojoj postoje dva sistemska rizika po svaki izborni proces – novac i Internet. Državni i nedržavni akteri počeli su se služiti socijalnim mrežama kao sredstvom aktivnog sudjelovanja u oblikovanju narativa o društvenim problemima u stranim zemljama, u nastojanju da posiju razmirice i podjele u stanovništvu i tako izazovu političku nestabilnost. Postoje dobro dokumentirani primjeri autoritarnih režima koji financijski podupiru političke i građanske glasove s autoritarnim političkim agendom (ovisnost sudstva, slabljenje vladavine prava, kršenje ljudskih prava te napadi na medije, smanjen građanski prostor, udar na reproduktivna prava žena, na seksualno obrazovanje i vještine kritičkog mišljenja). Postoje dobro dokumentirani razlozi zbog kojih bi EU trebala biti zabrinuta time što se kanalizirani novac koristi za kupovanje neovisnih medija u državama članicama.

38

Tek kad priznamo da je tehnologija poremetila demokraciju možemo ju početi tretirati kao i bilo koji drugi društveni problem, te razviti konkretne mjere koje dokidaju prepoznate neželjene posljedice. Što se tiče izbornog procesa, vidimo obilje tih neželjenih posljedica. Premda su socijalne mreže postale možda i najvažniji segment vođenja političkih kampanja, one i dalje omogućuju netransparentno financiranje političkih kampanja i anonimni politički marketing kojem se ne zna naručitelj, što nije spojivo s načelima vladavine prava i liberalne demokracije. Algoritmi tražilica i isporuke vijesti imaju sistemski nedostatak koji bi mogao biti najvažniji pojedinačni faktor kojim se može objasniti zarazno širenje lažnih vijesti i teorija zavjere, kao i porast korištenja govora mržnje i zapaljivog govora.

Značaj za predsjedanje EU 2020.

Očekuje se da će Komisija biti imenovana u drugoj polovini 2019. godine i da će svoj mandat započeti do 1. 11. 2019. Bit će od najveće važnosti da pregovori o formiranju nove Komisije ne padnu pod utjecaj malicioznih političkih aktera koji će imati političke koristi ukoliko EU upadne u politički kaos. Dok su izložene naporima kojima je cilj utjecati i izmijeniti listu prioriteta i javne politike EU, glavne institucije EU moraju čuvati temeljna europska načela i vrijednosti. Ako EPP redefinira svoj identitet i doista usvoji tvrdolinijašku politiku identiteta i nastavi tolerirati urušavanje vladavine prava, snižavanja razine slobode medija, sistemsku korupciju i sužavanje prostora za građanski aktivizam, doći će do tektonskih političkih pomaka. Takva promjena, koju oštro promovira predsjednik Fidesza (EPP) Orbán, prelit će se u najznačajnije institucije EU i tako dalje širiti političku nestabilnost i izbornu volatilnost, smanjujući sposobnost EU da djeluje kao značajan globalni akter i njen kapacitet za učinkovito alociranje resursa i poticanje razvoja unutar EU.

Premda Europsko vijeće i Parlament zajednički daju smjernice i opće političke prioritete, predsjednik EK je taj koji na početku mandata postavlja političke prioritete Komisije. Na osnovi smjernica koje podnosi predsjednik, svaki odjel Komisije razvija petogodišnji sektorski strateški plan. Zbog jakog utjecaja na proces donošenja zakona i javnih politika u EU, pozicija predsjednika Europske komisije vjerojatno će i nadalje ostati pojedinačno najvažnija politička funkcija u EU. Na početku mandata Komisija će dodatno pokrenuti široke procese konzultacija o prijedlozima programa i mjera te inicijativama u okviru političkih prioriteta i strateških planova EK, u kojima će aktivno sudjelovati i Vijeće i Parlament. To može predstavljati rizik za programe konkretnih predsjedavanja Vijeća, jer će značajne resurse koje stoje Vijeću na raspolaganju ono morati usmjeriti na upravljanje tim dodatnim procesom savjetovanja i odlučivanja, koji slijedi nakon svakih europskih izbora.

Obzirom na važnost europskih izbora za razvoj europske demokratske vladavine i povjerenja građanki i građana u politički proces, kao i na njihov politički značaj, svi su članovi trija u poziciji da potaknu institucije EU da pomno analiziraju europske izbore 2019. Vijeće može inicirati stvaranje ili neovisno sastaviti izvještaj o održanim izborima, stavljajući u fokus osjetljive aspekte izbornog procesa i moguće opasnosti po demokratske procese u EU. Slom vladavine prava koji dovodi do zarobljavanja neovisnih institucija nadzora, političkih kampanja u socijalnim medijima bez vidljivog nosioca, upotrebe društvenih mreža od strane

39

stranih država i nedržavnih aktera, raširenost govora mržnje i zapaljivog govora, poplave lažnih vijesti i teorija zavjere u rezultatima pretraživanja i popisu vijesti, stranog novca povezanog s neprijateljskim zemljama koji se kanalizira kroz privatne i kvazi-javne fondacije, kršenja normi o zaštiti podataka od strane socijalnih mreža i tražilica – sve su to ozbiljni i važeći rizici koji mogu predstavljati tešku opasnost po demokratska načela i procese te im stoga treba posvećivati najveću pozornost. Daljnji gubitak povjerenja građana u izbore predstavljao bi završni korak na putu Europe od liberalne demokracije prema autoritarnom režimu (ili, kako ga zovu – iliberalnoj kršćanskoj demokraciji).

Ključna pitanja iz perspektive civilnog društva

Premda je vrlo pozitivno što su povećan javni nadzor i interes javnih tijela natjerali velike IT kompanije da izmijene svoju politiku i tako ublaže negativne utjecaje koje imaju na demokratsku kulturu i najvažnije demokratske procese, to nije održiv pristup na dug rok. Donositelji odluka moraju priznati važnu ulogu koju tehnologija, internet i obrada podataka igraju u svakodnevnom životu građana EU, uključujući izbore. Neželjene negativne društvene učinke koji nastaju u remećenju (disrupting) demokratskih procesa valja detektirati i primjereno umanjiti. Prva je zadaća strogo regulirati politički marketing i promociju koju vode izborni akteri i njihovi stožeri te marketing kojeg u izbornoj utakmici vode neizborni akteri. Dodatno, treba eliminirati mogućnost vođenja kampanje političkog marketinga koja zahvaća birače na društvenim mrežama, a istodobno ostaje potpuno skrivena od javnosti (takozvane “dark posts” kojeg samo i isključivo vide ciljane osobe). Umjesto potpunog oslanjanja na samoregulaciju velikih tehnologijskih kompanija, EU treba usvojiti pristup u kojem se kombinira regulaciju i samoregulaciju. Takav pristup trebalo bi primijeniti na reguliranje izbora i političkih kampanja na društvenim mrežama.

Sadašnja Europska komisija nije pokazala gotovo nikakav interes za poboljšanje antikorupcijske politike EU (uključujući integritet izbornog procesa), a ako tako bude i s novoimenovanom Komisijom, Vijeće mora biti spremno preuzeti aktivniju, ako ne i vodeću ulogu u oblikovanju antikorupcijske agende EU. Od novog Parlamenta i Komisije očekivat će se da čuvaju europski demokratski proces od nedopuštenih i netransparentnih utjecaja i razvijaju strateške i operativne planove za borbu protiv sistemske korupcije u državama članicama u kojima se narušava načela diobe vlasti.

Ovi izbori poslužit će kao test relevantnosti za S&D, potraga EPP-a za vlastitim identitetom EPP, tek još jedni novi izbori za zelene i liberale dok za radikalne autoritarne, anti-elitističke tradicionaliste oni predstavljaju veliku priliku. Premda su slabi izgledi da ovi politički akteri s ruba djeluju zajednički i dosljedno unutar jedinstvene desne radikalne političke platforme, svi oni dijele zajednički cilj koji se istodobno smatra i njihovim presudnim političkim oruđem – narušiti uobičajen način rada u Bruxellesu. Treba se sjetiti da je pravna odgovornost institucija EU braniti vladavinu prava i poštovati osnovno ljudsko dostojanstvo svakog europskog građanina i osobe koja živi u EU, u skladu s povijesnom presudom Europskog suda pravde koja

40

potvrđuje shvaćanje da je vladavina prava pravo državljanina EU (države članice ne moraju provoditi europske uhidbene naloge iz zemalja u kojima je sustav neovisnog pravosuđa ugrožen).

Izvori

Council of the EU – Press Release:European Parliament elections: Council reaches agreement on a set of measures to modernise EU electoral law, http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2018/06/07/european-parliament-elections-council-reaches-agreement-on-a-set-of-measures-to-modernise-eu-electoral-law/

European Parliament – Legislative Train Schedule: reform of the Electoral Law in the EU, http://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-union-of-democratic-change/file-reform-of-the-electoral-law-of-the-eu

Council of the EU - Proposal for a Council Decision adopting the provisions amending the Act concerning the election of the members of the European Parliament by direct universal suffrage (the ‘Electoral Act’), 9425/18, http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9425-2018-INIT/en/pdf

Bertelsmann Foundation – Izvještaj „Disrupting Democracy: Point. Click.Transform“, https://www.bfna.org/wp-content/uploads/2017/10/Disrupting-Democracy.pdf

European Union Institute of Security Studies – „Cyber security and Democracy: Hacking, leaking and Voting“, Policy Brief, https://www.iss.europa.eu/sites/default/files/EUISSFiles/Brief_30_Cyber.pdf

41

Zaštita europskihvrijednosti

42

Tema ukratko

Utemeljujući dokumenti EU jasno je definiraju kao nadnacionalnu zajednicu u kojoj se dijeli zajedničke vrijednosti i zajedničke ciljeve mira, sigurnosti i dobrobiti njenih državljanki i državljana i ekonomskim, pravnim i socijalnim mehanizmima omogućuje njihovo ostvarivanje. Prema članku 2. Lisabonskog ugovora Unija je utemeljena na vrijednostima poštovanja ljudskog dostojanstva, slobode, demokracije, ravnopravnosti, vladavine prava i ljudskih prava, uključujući prava osoba koje pripadaju različitim manjinskim skupinama u odnosu na prevladavajuće odnose moći. A te su vrijednosti zajedničke državama članicama u društvu u kojem vladaju pluralizam, nediskriminacija, tolerancija, pravda, solidarnost i ravnopravnost između žena i muškaraca. Glavni je cilj EU, prema članku 3 Ugovora, promicanje mira, njegovih vrijednosti i dobrobiti svih naroda. Povelja Europske unije o temeljnim pravima pobliže određuje prava europskih državljana i državljanki i odgovornost Unije i njenih članica da ih štite “stavljajući pojedinca u središte svojih aktivnosti, uspostavljanjem državljanstva Unije i stvaranjem područja slobode, sigurnosti i pravde”. Održivi razvoj i slobodno kretanje ljudi, dobara, kapitala i usluga tretira se kao integralne elemente mirovne misije Unije. Prema Povelji, Unija treba težiti očuvanju zajedničkih vrijednosti poštujući raznolikost kultura, tradicija, nacionalnih identiteta i političkih institucija država članica.

Međutim, u praksi postaje očevidno da europske vrijednosti nisu dubinski usvojene kao oznaka identiteta diljem Unije, što je posebno vidljivo u njezinom odnosu prema izbjeglicama. Priljev izbjeglica u drugoj polovici 2015. i prvoj polovici 2016. razotkrio je oštru podjelu između dvije vizije Europe – kao kontinenta solidarnosti i nade, koju prihvaćaju milijuni europskih državljanki i državljana koji su s izbjeglicama dijelili svoje domove, hranu i materijalna dobra, ali i kontinenta granica i isključivanja, što je, kako se čini, prevladalo među europskim političarima, ali na žalost također i mnogim građanima motiviranih strahom koji su se postupno okrenuli „zaštiti“ europskih granica kao prvenstvenom cilju politike imigracije i azila EU, kao i njihovih političkih programa. Razdoblje nakon grčke ekonomske krize i takozvane izbjegličke krize, po onome kako se njima upravljalo, razotkrilo je manjak solidarnosti s izravno pogođenim ljudima – bila to nezaposlenost i siromaštvo ili gubitak doma i rat. Unatoč mnoštvu dokumenata u sferi politike imigracija i azila, EU je praktički samu sebe lišila šanse da razvije dugoročnu, održivu strategiju nošenja s globalnim migracijskim tokovima, uzrokovanim kompleksnim nasljeđem kolonizacije, ratova, eksploatacije prirodnih resursa i posljedičnih klimatskih poremećaja koje će obilježiti cijelo 21. stoljeće. Umjesto toga, EU se opredijelila za kratkoročno rješenje zadržavanja milijuna izbjeglica iz Sirije i Iraka izvan granica EU uz pomoć autoritantne i militarizirane Turske. U maniri „outsourcinga“ EU prebacuje svoju odgovornost za zaštitu izbjeglica na Tursku kojoj tu „uslugu“ i plaća, čime izbjegava svoje obveze u skladu s međunarodnim humanitarnim pravom. Zabrinjava i politika EU prema stanju u zemljama na Balkanu koja ohrabruje koncentriranje izbjeglica u zemljama oskudnih infrastrukturnih i materijalnih uvjeta, okruženja koje je izloženo nasrtajima populizma i nacionalizma te koje rezultira policijskim nasiljem i brutalnošću spram izbjeglica. EU je svojim politikama zatvaranja vrata i neomogućavanja sigurnih prolaza, de facto doprinijela opsegu krijumčarenja i trgovanje ljudima kao i rastućem broju nesreća i pogibijana Mediteranu i njezinim vanjskim granicama.

43

Usporedno s tim, diljem EU slabi poštivanje vladavine prava i temeljnih prava. Nedavna politička i društvena kretanja ukazuju na porast autoritarnih tendencija (prvenstveno u Poljskoj i Mađarskoj), sve veće neprijateljstvo spram imigranata i manjina (etno-kulturnih, rodnih/LGBTIQ osoba, rasnih, ideologijskih), sumnjičavost spram struktura upravljanja EU i etabliranih političkih stranaka, patrijarhalnu i kršćansku fundamentalističku reakciju na sam pojam rodne ravnopravnosti te uz to seksualno i reproduktivno zdravlje i prava, u čemu su meta na prvom mjestu žene i LGBTIQ osobe. Sistematsko potkopavanje neovisnosti pravosuđa kao i reproduktivnog zdravlja žena koje provodi Vlada Poljske te bezočno promicanje iliberalne koncepcije demokracije mađarskog premijera najvidljiviji su znaci mnogo šireg, namjernog i svjesnog okretanja država članica od europske vrijednosne osnove. Nova talijanska i austrijska vlada otvoreno promiču protuimigracijsku agendu. Predsjednica Republike Hrvatske kao ni ministar unutarnjih poslova ne kaskaju previše u potpirivanju antimigrantske atmosfere i forsiranju tvrde politike kontrole granica. U nizu zemalja radikalna i klerikalna desnica mobilizira građane i građanke putem pučkih inicijativa protiv roda i LGBTIQ, dok militantne bjelačke suprematističke grupe diljem kontinenta izvode nasilne čine mržnje.

Desničarski populizam mijenja politički i društveni krajobraz Europe – sve do Švedske i Grčke. U ovom trenutku jedna petina europskih glasača daje povjerenje otvoreno protudemokratskim političkim opcijama, dok više od polovine europskih državljanki i državljana smatra da je pojava novih populističkih stranaka korisna, u svjetlu nepovjerenja spram tradicionalnih političkih stranaka. Desni populisti prvenstveno su okrenuti slabljenju političkih stranaka desnog centra time što ih guraju prema ekstremnoj desnici. Njihova je velika pobjeda nad konceptom Europe solidarnosti drastična promjena pozicije njemačke demokršćanske kancelarke spram izbjeglica, što će vjerojatno rezultirati daljnjom militarizacijom europskih granica. Naime, tokom posljednjih dviju godina Merkel je bila prisiljena odustati od svojeg apela i pozivanja na povijesnu odgovornost Njemačke da štiti živote progonjenih, u svjetlu rezultata izbora i sve većih političkih pritisaka bavarske političke partnerice CSU i ekstremno desne AFD. Populisti europske krajnje desnice uglavnom djeluju u nacionalnom prostoru, no pod zajedničkim nazivnikom i alibijem zaštite nacionalne suverenosti i europskog kršćanskog identiteta od imigracije, globalizacije i moralne dekadencije. Djeluju po istim taktičkim linijama namjernog pojednostavnjivanja političkih problema, mobiliziranja straha i mržnje protiv tobožnjih krivaca za moralno i socijalno propadanje i neodgovornog korištenja političkih, pravnih i medijskih oruđa. Do najveće mjere koriste se divljim terenom neregulirane komunikacije putem socijalnih mreža, što se pokazalo specifičnim faktorom globalnog oživljavanja populističke politike, koju pospješuje mogućnost nekažnjivog laganja, prijetnje, špijuniranja i mržnje na internetu. Njihove akcije očituju se u nizu inicijativa unutar i izvan političkih institucija, sa zajedničkim ciljem potkopavanja pluralističke i tolerantne naravi europskih društava i liberalno-demokratskih odrednica europskih političkih sistema, te tako ometaju održivi razvoj EU te njeno pozicioniranje na svjetskoj geopolitičkoj sceni.

Predstojeći europski izbori vjerojatno će dovesti više desnih populista u arenu europskog političkog odlučivanja, što pak jača njihove političke pozicije kod kuće i njihove sposobnosti za transnacionalno umrežavanje. Izdašno će im pomagati fondacija “The Movement” [Pokret], koju je pokrenuo Steve Bannon, političar i medijski poduzetnik iz SAD i samoproglašeni ideolog globaliziranog desničarskog populističkog pokreta, s ciljem formiranja “Super grupe” europskih euroskeptičnih krajnje desnih populista, koja bi obuhvatila 30% novog Europskog parlamenta. Također se saznaje da desničarski političari, socijalni pokreti i njihovi mediji dobivaju financijsku potporu i od političkih i od ekonomskih desnih centara moći, kako iz SAD

44

tako i iz Rusije. Ta politička kretanja konačno nalaze odjeka u geostrategijskom razumijevanju prijetnji što ih to postavlja za EU, čije se jedinstvo čini privlačnom metom onima koji smjeraju na rastvaranje njenih središnjih vrijednosti kao i njene moći globalnog odlučivanja.

Za borbu za vlastite vrijednosti EU nije adekvatno opremljena, premda neki od njenih lidera konačno postaju svjesni hitnosti i vrijednosti te borbe. Problema koji su izvorno priznavali tek aktivisti za ljudska prava koji su se suočavali s izbijanjem mržnje na terenu, konačno se laćaju politički lideri, prvenstveno francuski predsjednik Emmanuel Macron i predsjednik Komisije Juncker, no tek kad su teške posljedice po nacionalne izbore i institucije postale sasvim opipljive. Ne priprema se nikakva politička inicijativa koja bi formulirala zajedničku poziciju o zaštiti europskih vrijednosti i poslala snažnu političku poruku da je bilo kakav novi oblik fašizma direktna prijetnja europskim vrijednostima i, što je najvažnije, europskom miru i sigurnosti.

Najvažnija politička akcija koju su poduzeli lideri EU u zaštitu europskih vrijednosti bila je to što je Komisija 20. 12. 2017. precedentno protiv Poljske aktivirala članak 7. Lisabonskog ugovora. Trebale su dvije godine strukturiranog dijaloga s poljskim vlastima o kritičnom pitanju smanjivanja neovisnosti pravosuđa da bi se došlo do te točke. Unatoč frustracijama zbog sporog i zamršenog procesa odlučivanja, čak i dolazak do te točke da se uopće aktivira tu dotad nezamislivu “nuklearnu opciju” trebalo bi obilježiti kao uspjeh Komisije u pokretanju kolektivne političke volje EU da se djeluje protiv sistematskog nepoštivanja europskih vrijednosti u jednoj državi članici. U ožujku 2014. Europska komisija je usvojila novi Okvir za postupanje sa sistematskim prijetnjama vladavini prava u bilo kojoj od 28 država članica. On uspostavlja “proceduru prije primjene članka 7.” koja Komisiji dopušta da stupi u dijalog s državom članicom o kojoj je riječ radi sprečavanja eskalacije sistemskih prijetnji vladavini prava. Procedura se sastoji od triju stadija: (1) procjena Komisije i mnijenje o vladavini prava, na osnovi upozorenja o sistematskoj opasnosti po vladavinu prava; (2) javna preporuka Komisije i redovni kontakt s dotičnom državom članicom; (3) nastavak, koji uključuje praćenje primjene preporuke. Međutim, njegova je djelotvornost upitna a predložena su i poboljšanja sviju stadija procedure. No čini se da Vijeće nije voljno usvojiti strožu proceduru.

Prema izvještaju Komisije, saslušanje o Poljskoj pred Vijećem za opće poslove 26.6.2018., u kontekstu procedure po članku 7, poljske vlasti nisu ničim nagovijestile poduzimanje mjera koje bi rješavale otvorena pitanja koja je postavila Komisija. Dana 2. 7. 2018. Europska komisija pokrenula je postupke zbog povrede prava poslavši Poljskoj Pismo formalne opomene zbog poljskog zakona o Vrhovnom sudu s navodom da usvojene mjere potkopavaju načelo neovisnosti sudstva, uključujući i nemogućnost uklanjanja sudaca, te time Poljska ne ispunjava svoje obaveze po članku 19. stavku 1. Ugovora o Europskoj Uniji (TEU, Ugovor iz Maastrichta) u vezi s člankom 47. Povelje Europske Unije o temeljnim pravima. U međuvremenu izgleda da je poljska Vlada postala svjesna rizika financijskih sankcija povezanih s vladavinom prava u predstojećem budžetu EU 2021.-27. pa tek odnedavna pokazuje neke znake reagiranja na primjedbe Komisije. Nije izgledno da se u Vijeću sakupi dovoljno glasova za sankcioniranje Poljske, budući da je svjetonazorski srodna Mađarska već najavila da će vetom spriječiti svaku takvu odluku. Ipak, porast političke volje na razini Komisije (koja prati Europski parlament i pozorno vodi računa o volji i osjetljivostima lidera EU) zasigurno je obnovila barem nešto povjerenja u europske vrijednosti, osobito među poljskim građankama i građanima čija se građanska i ljudska prava sistematski krše. Linija je prekoračena – jednu državu članicu EU je formalno ukorila zbog kršenja europskih vrijednosti.

45

Prijedlog Komisije da vladavina prava bude uvjet u novom budžetu EU 2021.-27. mogao bi naći odjeka u praktičnim financijskim interesima država članica te stoga predstavljati politički povodljiviju disciplinsku mjeru nego što je to aktiviranje članka 7. Predložena “Uredba o zaštiti proračuna Unije u slučaju općih nedostataka u pogledu vladavine prava u državama članicama” smjera “zaštititi financijski interes Unije” osiguravajući da zemlje korisnice poštuju “sigurno financijsko upravljanje i vladavinu prava”. Ako država članica prekrši ta načela, bit će joj uskraćen pristup financiranju EU tako da “financijski interesi Unije budu zaštićeni”. Ta bi odredba, ako bude usvojena, omogućila Komisiji da procijeni postoje li u stanovitoj državi članici sigurni sistemi provjera i protuteža koji mogu jamčiti javnu odgovornost i nadzor fondova EU. U tom smislu novi je prijedlog Komisije vrlo sličan postojećem sistemu uvjetovanja ex ante VFO 2014.-2020. Nije onako ambiciozan kako su očekivali pobornici vladavine prava, jer ne može “kazniti” zemlju koja odstupa u svojim političkim mjerama o pravima žena, migracijama, manjinama, civilnom društvu i medijima, no daje mehanizam zaštite u odnosu na ona temeljna pitanja kao što su neovisnost sudstva i revizorskih institucija. U tom smislu predloženo uvjetovanje vladavinom prava koje može dovesti do suspenzije financiranja iz EU smatra se dobrodošlim korakom, no samim po sebi nedostatnim. Naime, predložena regulacija usmjerena je na sistemske nedostatke vladavine prava, dok konkretne političke mjere dane zemlje i njihov upliv na temeljna prava ostaju ispod radara. Istodobno, nužno je da financijske disciplinske mjere usmjerene na vlade koje povređuju vladavinu prava ne izazovu reakciju protiv domaćih organizacija koje upozoravaju na nepravilnosti i neovisnih medija. To iziskuje rezervnu opciju dodjele sredstava, putem centralnih programa EU ili neovisnih posrednika.

Aktualni izazovi

U planiranju djelotvornijeg odgovora prvi je korak mapiranje nedostataka sadašnjeg pristupa EU zaštiti vrijednosti. Članci 258.-260. Ugovora o osnivanju Europske Unije (TFEU; Rimski ugovor) daju Komisiji ovlaštenja za slučajeve kršenja i ona može pokrenuti postupak zbog prestupa protiv države članice koja ne poštuje svoje obaveze prema EU, dok članak 7. TEU daje Vijeću ovlaštenje sankcioniranja bilo koje države članice za koju se ustanovi da je kriva za ozbiljno i ustrajno kršenje vrijednosti EU. Za te se mehanizme općenito smatra da ih je jako teško politički koristiti zbog visokih pragova koje se zahtijeva za odlučivanje u Vijeću, nevoljkosti država članica da pokreću postupke jedne protiv drugih i jer imaju malo ili nimalo pravnih posljedica. Premda je ova Komisija konačno uspjela “probiti led” oko aktiviranja disciplinskih sredstava koja se nalaze u ugovorima, pred sljedećom Komisijom bit će novi izazovi, kao što je inicijativa sadašnjeg EP da se disciplinira napade mađarske iliberalne vlade na civilno društvo i sveučilište.

Ključni preduvjet dosljednije, osjetljivije i djelotvornije akcije unutar EU za zaštitu europskih vrijednosti je čvrst, sveobuhvatan i politički nepristran mehanizam praćenja stanja europskih vrijednosti (uključujući vladavinu prava) u svim državama članicama, u paru s nizom financijskih disciplinskih instrumenata, što ih omogućuje Višegodišnji financijski okvir i popratna regulativa. Premda je bilo više pokušaja da ga se provede, ne postoji efektivan mehanizam motrenja vladavine prava. U prosincu 2014. Vijeće je odlučilo održavati godišnji dijalog o ‘vladavini prava’ u državama članicama, no on je ipak tek neobavezan razgovor bez konkretnih povratnih informacija ili preporuka.

46

Takav prijedlog dao je Europski parlament 2016. godine, u obliku interinstitucionalnog Pakta EU za demokraciju, vladavinu prava i temeljna prava, praćenog sporazumima koji olakšavaju suradnju u okviru članka 7. – dosad bez daljnje akcije Komisije. Predloženi Pakt predstavlja dio Izvještaja LIBE i obuhvaća javno prikazivanje rezultata, godišnju interparlamentarnu debatu i sporazume o ublažavanju posljedica mogućih rizika i prekršaja te za aktiviranje preventivnih i korektivnih sredstava članka 7. Odlučno ga je usvojio Europski gospodarski i socijalni odbor. Taj bi mehanizam, pored ostaloga, trebao ispitivati aspekte kao što su zakonitost, hijerarhija normi, pravna izvjesnost, ravnopravnost, nediskriminacija, slobodan pristup pravdi i legalnom postupku, sprečavanje zloupotrebe prava i proizvoljnosti javnih vlasti, odvajanje različitih vlasti, poštovanje i zaštita političkog pluralizma, manjina te socijalne i seksualne raznolikosti, poštovanje slobode izražavanja i medija, s ciljem da se utvrdi postojeće nedostatke i pozove na njihovo ispravljanje. Parlament predlaže da se pokrene interinstitucionalni semestar demokracije, vladavine prava i temeljnih prava koji bi obuhvaćao okvir Komisije, godišnji dijalog Vijeća i interparlamentarnu debatu.

Preuređeni program financiranja Opće uprave za pravosuđe EK pod nazivom Fond za pravdu, prava i vrijednosti ne zadovoljava očekivanja aktera europskog civilnog društva koji su se energično zalagali za novi europski Instrument za vrijednosti, koji bi usvojio Europski parlament, a služio bi kao fond za hitne situacije i reagiranje na opasnosti za branitelje ljudskih prava širom EU. Predložena reforma Opće uprave za pravosuđe smjera na veću djelotvornost i mnogo izričitije težište na zaštitu temeljnih prava. Za Fond je predložen budžet od 305 milijuna eura tokom sedam godina, 642 milijuna eura za program Prava i vrijednosti i 305 milijuna eura za program Pravda. Kako je istaknula Platforma Liberties, novac će biti raspoloživ samo za pomaganje u provođenju prava i politike EU, a ne za širu obranu pravā i demokracije. Ukupna predviđena financijska pomoć zapravo je 50 milijuna eura manja od prethodnih programa uzetih zajedno i manje od polovine od dviju milijardi eura koje su tražile organizacije civilnog društva kao ekvivalentno ulaganje u domaću zaštitu vrijednosti u odnosu na međunarodnu financijsku potporu vladavini prava i demokraciji. Nije jasno da li se spominjanjem indirektnog financijskog upravljanja kani dopustiti Komisiji da uvede sredstva za posredno doniranje putem posrednika na način sličan operaterima fondova u programu za civilno društvo Darovnice EGP/Norveške, kako se sugerira u s policy dokumentu Platforme Liberties. Također je važno da se jasno definira opće kriterije podobnosti kako bi se spriječilo da protudemokratske OCD (poput onih koje se protive reproduktivnim pravima i pravima LGBTIQ osoba pod izgovorom da “štite tradicionalni način života i prava religijske većine”) dobiju pristup financiranju. Tokom predstojećih pregovora o novom budžetu EU 2021.-27. (VFO i popratna pravila), europske mreže OCD će nastaviti lobirati za fleksibilan i primjereno financiran europski mehanizam zaštite vrijednosti koji odgovara realnom stanju ljudi izloženih riziku povreda ljudskih prava u lokalnim zajednicama širom EU i u medijskom prostoru na internetu.

Ključni izazov na koji još nema odgovora jest gorući problem lošeg stanja medija u državama članicama EU. Naglo pada kvaliteta medija, zbog pristupa medijima na način slobodnog tržišta, suprotno strategijskom pristupu medijima kao ključnom nosiocu javnog informiranja – shvaćenoga kao javno dobro u kontekstu digitalnog društva. Kronično nedostatno financiranje iz javnih izvora, usporedno s podivljalom komercijalizacijom i opadanjem prihoda od reklama zbog brzog rasta socijalnih mreža, uvelike je lišilo medije njihovog potencijala da kvalitetnim i kritičnim informacijama i gledištima pomažu građanima i donosiocima odluka da shvate svoju stvarnost. Nužno je da se podršku neovisnom novinarstvu, slobodi medija

47

i medijskoj pismenosti sistematski integrira u svako buduće donošenje programa EU u zaštiti europskih vrijednosti. Krajnje je vrijeme da se uspostavi zaseban fond, kojim bi se upravljalo potpuno neovisno o bilo kakvim političkim strukturama, kako bi se osiguralo strategijsku financijsku potporu europskim medijima.

Nužno je da Komisija intenzivira svoje pionirsko traganje za pametnim modelom “kroćenja” socijalne i političke štete koju nanose socijalni mediji. Gomila se dokazni materijal o nasilju na internetu, govoru mržnje, lažnim vijestima, zloupotrebi privatnih podataka u komercijalne svrhe te za pokušaje modificiranja političkog ponašanja, o opskurnom financiranju od strane stranih sila i interesnih skupina, pogodovanju organiziranom zločinu i terorizmu. U siječnju 2018. Komisija je uspostavila stručnu radnu skupinu na visokoj razini o lažnim vijestima i internetskom dezinformiranju (HLEG), koja je objavila Izvještaj s najboljim primjerima i preporukama kako postupati u reguliranju te kompleksne i kontroverzne materije. Upozorivši na opasnosti pojednostavnjenih rješenja koja mogu potaknuti neželjenu cenzuru, višedimenzionalni pristup što ga preporučuje HLEG stavlja težište na sljedećih pet stupova djelovanja: (1) povećati transparentnost vijesti na internetu, uključujući i odgovarajuće dijeljenje podataka o sistemima koji omogućuju njihov opticaj na internetu, poštujući privatnost; (2) promicati medijsku i informacijsku pismenost radi suprotstavljanja dezinformacijama i pomoći korisnicima u kretanju okolišem digitalnih medija; (3) razvijati sredstva za osposobljavanje korisnika i novinara da se nose s dezinformacijama i njeguju pozitivan angažman u informacijskim tehnologijama koje se brzo razvijaju; (4) čuvati raznovrsnost i održivost ekosistema europskih informativnih medija, i (5) promicati kontinuirano istraživanje upliva dezinformacija u Europi i vrednovati mjere koje poduzimaju različiti akteri te stalno podešavati nužne reakcije. Nastavak djelovanja ovisi o novoj Komisiji – otvoreno je pitanje hoće li sadašnja razina brige zbog porasta govora mržnje i dezinformacija na internetu koju je pokazao Parlament ostati takva i nakon izbora 2019. – od kojih se strepi zbog njihovog populističkog potencijala koji pojačava propaganda putem socijalnih medija i financiranje iz inozemstva.

Svi ti izazovi u nastojanju da se osigura praktičku zaštitu europskih vrijednosti u političkim mjerama i programima financiranja EU bit će od značaja tokom predstojećih predsjedanja EU, koja će svoje diplomatske i stručne kapacitete morati usredotočiti na pospješivanje kompleksnog i višeslojnog interinstitucionalnog regulativnog procesa.

Značaj za predsjedanje EU 2020.

Svi sadašnji izazovi koji se nalaze pred EU u nastojanju da se osigura praktičku zaštitu europskih vrijednosti u njenim političkim mjerama i programima financiranja bit će od značaja tokom predstojećih predsjedanja EU. Novi trio 2019.-20. morat će svoje diplomatske i stručne kapacitete usredotočiti na pospješivanje kompleksnog i višeslojnog interinstitucionalnog regulativnog procesa usvajanja i primjene novog Višegodišnjeg financijskog okvira. Premda je miješanje u “unutarnje poslove” država članica najnepopularnija tema na dnevnom redu Vijeća, postupak po članku 7. koji je već u toku protiv Poljske te rezolucija EP o Mađarskoj iz svibnja 2017. sada su tu, i predsjedavajuća članica Vijeća sada će morati uložiti napore u ove osjetljive procese međuvladinog odlučivanja, u kojima niz

48

drugih ekonomskih i političkih interesa oblikuje saveze i konačnu političku volju EU da zaštiti europske vrijednosti.

Od nove Komisije očekuje se da djeluje po preporučenoj agendi od pet stupova u borbi protiv lažnih vijesti i dezinformacija na internetu, predstavljenoj u Izvještaju Stručne radne grupe na visokoj razini o lažnim vijestima i dezinformacijama na internetu (HLEG). Buduća Opća uprava za pravosuđe Komisije morat će provesti efikasniji Fond za pravdu, prava i vrijednosti. Komisija i Vijeće na kraju će morati uvažiti ili formalno reagirati na poziv Europskog parlamenta na zaključivanje interinstitucionalnog Pakta EU za demokraciju, vladavinu prava i temeljna prava, koji bi uveo sistematsko praćenje stanja europskih vrijednosti u državama članicama, kao osnovu za političke, financijske i pravne disciplinske mjere te nove programe EU za potporu njenoj vrijednosnoj osnovi.

Da bi došlo do bilo kakve promjene, nužno je da sljedeći trio usvoji zaštitu europskih vrijednosti kao jedan od svojih političkih prioriteta. Rumunjska je kao buduća predsjedateljica EU već istaknula europske vrijednosti kao jednu od četiriju tema koje su mu od posebnog interesa, pri čemu je težište na (1) solidarnosti, koheziji, jednakim mogućnostima i socijalnoj pravdi, (2) demokraciji, slobodi i poštovanju ljudskog dostojanstva te (3) borbi protiv rasizma, ksenofobije, antisemitizma, netolerancije i populizma. U interesu je budućeg trija, koji povezuje sjever i jugoistok Europe, da vodi Vijeće prema maksimalnom uplivu novih inicijativa za ljudska prava na različitim područjima političkih programa i mjera, što je moguće samo ako se na političkoj razini formulira strategijsku agendu za zaštitu i oživljavanje europskih vrijednosti. Predstojeći proces stvaranja strategije na razini Vijeća i Komisije, koji počinje Samitom u Sibiuu u svibnju 2019. i traje dobar dio prve godine nove Komisije, otvorit će prostor za takav politički projekt – po važnosti na ravnopravnoj osnovi s nedavnim pokušajem oživljavanja Socijalne Europe putem Europskog stupa socijalnih prava. Nov ciklus suradnje između institucija EU vrijedna je prilika za pokretanje debate o zaključivanju Pakta EU za demokraciju, vladavinu prava i temeljna prava koji je predložio EP, uz jaku podršku EGSO i mreža organizacija civilnog društva.

Trio 2019.-20. mogao bi inicirati proces postavljanja agende europskih vrijednosti na tematskom Samitu o europskim vrijednostima, koji bi okupio lidere EU te neovisne novinare, aktiviste civilnog društva, vjerske vođe te znanstvenike i univerzitetske nastavnike kako bi se obnovilo zajednički angažman i konceptualni pristup zaštiti vrijednosti kao neposrednom pitanju mira i sigurnosti Europe i njene političke legitimnosti. Novi trio može pokrenuti skup vodećih inicijativa u zaštiti europskih vrijednosti kako bi se izgradilo povjerenje u provedivost bilo kakve pozitivne promjene onkraj dugotrajnih postupaka zbog prekršaja.

Ključna pitanja iz perspektive civilnog društva

Djelotvornost potpore EU civilnom društvu traži djelotvornije mehanizme plaćanja – kao što je predložio Europski gospodarsko-socijalni odbor u svojem mišljenju Financiranje

49

organizacija civilnog društva od strane EU. Mišljenje upozorava na negativne trendove smanjivanja građanskog prostora u raznim državama članicama EU zbog tendencija autoritarne vladavine kao i zbog sve većeg neprijateljstva prema građanskom aktivizmu koji se zasniva na ljudskim pravima, koje putem kontroliranih medija i socijalnih mreža šire desničarske populističke skupine i pokreti. Usporedno s tim, upravljanje javnim donacijama postaje sve strože, također pod izgovorom financijskog nadzora protiv terorizma, dok se javno financiranje sužava posljetkom restriktivnijeg odobravanja budžeta kao reakcija na nedavnu ekonomsku krizu. Intervencija financijske potpore EU važna je za osiguranje opstanka, oživljavanja i izdržljivosti europskog civilnog društva, bez kojeg je Europa samo prazna posuda za legitimiranje postdemokratske strukture političke elite koju obilježava sistemski klijentelizam i zarobljeno zakonodavstvo.

Prema mišljenju Europskog gospodarsko-socijalnog odbora, treba i na europskoj i na nacionalnoj razini postaviti politički i pravni okvir koji bi njegovao razvoj europskog civilnog društva, čije su aktivnosti integralan dio vrijednosti usidrenih u temeljnim pravima. EGSO je, pored ostalih, predložio institucijama EU sljedeće akcije radi poboljšanja otpornosti i održivosti organizacija civilnog društva kao vitalno važnog katalizatora aktivnog europskog državljanstva: (1) nastavak diskusija o statutu za europske udruge i statutu za europske fondacije, (2) primjena članka 11. TEU o strukturiranom dijalogu s civilnim društvom, (3) uspostavljanje ombudsmana za zaštitu slobode građanskog djelovanja (civic space); (4) novi porezni poticaji na razini EU i država članica za privatne donacije i uklanjanje prepreka filantropiji preko granica; (5) uspostavljanje novog europskog fonda za demokraciju, ljudska prava i vrijednosti unutar EU (taj bi fond slijedio iste ciljeve kao i Europski instrument za demokraciju i ljudska prava), koji bi trebao biti potkrijepljen ambicioznim budžetom i bio bi izravno otvoren za organizacije civilnog društva širom Europe, a njime bi se upravljalo neovisno, slično Europskoj zakladi za demokraciju (neovisna donatorska organizacija EU za poticanje demokracije u europskom susjedstvu i šire, s Odborom upravljača koji se sastoji od predstavnika država-članica, Parlamenta i civilnog društva), (6) uvođenje operativnih donacija i višegodišnjeg financiranja, koje je kritički važno da bi se osiguralo održivost, autonomiju i socijalnu osjetljivost OCD, (7) pojačano financiranje programa Europa za građane i Erasmus+, koji imaju dokazan upliv na participativnu demokraciju i mobilnost, (8) praćenje primjene Kodeksa ponašanja u partnerstvu s civilnim društvom unutar strukturnih fondova; (9) širi doseg odredbi o tehničkoj pomoći strukturnih fondova radi jačanja izgradnje kapaciteta za OCD i (10) jednostavnije procedure posrednih donacija i raznovrsni financijski aranžmani radi dosezanja do lokalnih i marginaliziranih skupina.

Sljedeći budžet EU trebao bi jasno izražavati angažman EU na zaštiti njenih vrijednosti. Obzirom na političke neizvjesnosti u budućnosti, europske organizacije civilnog društva nastavljaju lobirati za vrijednosno orijentiran budžet EU 2021.-27., koji istinski podržava zaštitu temeljnih prava i vladavinu prava, socijalnu i ekonomsku dobrobit i ravnopravnost, integraciju izbjeglica, te obaveze EU spram agende Ciljeva održivog razvoja – klimatskog djelovanja, borbe protiv siromaštva i rodne ravnopravnosti kako kod kuće tako i širom svijeta. OCD za okoliš, ujedinjene oko Climate Action Network Europe, energično se kod Komisije i lidera EU zalažu za udio klimatske akcije od 40%, u usporedbi sa sadašnjim prijedlogom Komisije od 20%, brigu o klimi u svim programima EU i strategijsko smanjivanje financiranja fosilnih goriva u novom budžetu EU 2021.-27. Organizacije civilnog društva za međunarodni razvoj i prava migranata i izbjeglica zabrinute su zbog dominacije aspekta sigurnosti u politici inozemne pomoći EU, što se vidi po neupitnoj političkoj podršci krupnim povećanjima proračuna EU

50

za upravljanje granicama i obranu kao i po zadržavanju migracija kao uvjetu međunarodne donatorske podrške siromašnim zemljama pogođenima sukobima. EGSO, ETUC i Socijalna platforma zalažu se za punu i financijski održivu provedbu Europskog stupa socijalnih prava putem fiksiranog udjela od 30% udjela u sveukupnoj kohezijskoj politici za Program ESF+ i politički fokus na europsku socijalnu politiku kao ključnu za smanjivanje socio-ekonomskih nejednakosti i osjećaja nesigurnosti koji pak potiče socijalna neprijateljstva i ekstremizam.

Izvori

Bužinkić, Emina i Marijana Hameršak (ur.) Kamp, koridor, granica: studije izbjeglištva u suvremenom hrvatskom kontekstu, Institut za etnologiju i folkloristiku, Centar za mirovne studije i Fakultet političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu - Centar za istraživanje etničnosti, državljanstva i migracija, 2017.

Euro news – Explained: the rise and rise of populism in Europe, http://www.euronews.com/2018/03/15/explained-the-rise-and-rise-of-populism-in-europe

Statista – Right-wing populism in the European Union – Statistics & Facts, https://www.statista.com/topics/3291/right-wing-populism-in-the-european-union/

Statista – Index of authoritarian populism in different countries of Europe as of June 2016, https://www.statista.com/statistics/667838/index-of-authoritarian-populism-in-european-countries/

Bloomberg – How the Populist Right is Redrawing the Map of Europe, https://www.bloomberg.com/graphics/2017-europe-populist-right/

Brookings – The rise of European populism and the collapse of the centre left, https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2018/03/08/the-rise-of-european-populism-and-the-collapse-of-the-center-left/

Europski Parlament – Legislative Train Schedule – Area of Justice and Fundamental Rights, http://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-area-of-justice-and-fundamental-rights/file-eu-mechanism-on-democracy-the-rule-of-law-and-fundamental-rights

Europski gospodarsko-socijalni odbor – European control mechanism on the rule of law and fundamental rights, https://www.eesc.europa.eu/en/our-work/opinions-information-reports/opinions/european-control-mechanism-rule-law-and-fundamental-rights

Europska komisija – Facts Sheet: EU Justice, Rights and Values Fund, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-18-3975_en.htm

Platforma Liberties – New Policy Paper: Using the EU’s Budget to Protect Democracy, the Rule of Law and Fundamental Rights, https://www.liberties.eu/en/news/european-vaues-fund-two-proposals-mff/14471

51

Europsko demokratskoupravljanje

52

Tema ukratko

Europsko upravljanje, kako ga definira Bijela knjiga Komisije iz 2001., utemeljeno je na principima transparentnosti, odgovornosti, koherentnosti i koordiniranosti javnih politika, otvorenosti i uključivosti, čime se osigurava djelotvornost i učinkovitost EU te povjerenje građana u institucije EU.

Transparentnost se odnosi na unutarnje funkcioniranje institucija EU te na njihovu ulogu u nadzoru poštivanja temeljnih načela dobrog upravljanja u državama članicama i zajedničkim procesima donošenja javnih politika. Odgovornost, u smislu polaganja računa o vlastitom radu, se odnosi na institucionalna pravila koja omogućuju nadzor i promiču kulturu odgovornosti u upravljanju javnim resursima. Borba protiv korupcije ključno je sredstvo kojim se osigurava da principe demokratskog upravljanja ne krše osobe i interesne skupine koje imaju pristup donositeljima odluka, jer ovakav privilegirani pristup urušava sliku koju građani imaju o vlasti.

Koherentnost i koordiniranost javnih politika odnosi se na institucionalne kapacitete u različitim fazama donošenja i implementiranja javnih politika, da osmisle, kreiraju i isporuče djelotvorna i učinkovita rješenja koje uzimaju u obzir raznolike potrebe, interese i zabrinutosti država članica i građana Unije. Ključni princip za višerazinski sustav upravljanja EU.

Otvorenost i uključivost zahtijevaju sistematičnu, raznoliku i responzivnu komunikacijsku infrastrukturu koja omogućuje informirano sudjelovanje građana u javnoj sferi i procesima donošenja odluka, uz poklanjanje posebne pažnje uključivanju najslabijih društvenih skupina, čime bi se politički sistem približilo idealu participativne demokracije. Autonoman i živ građanski prostor, u kojem se građani mogu slobodno angažirati unutar svoje zajednice, ili pak sudjelovati u informiranoj javnoj raspravi koju omogućuju neovisni mediji (i građansko obrazovanje) preduvjet je demokratskog upravljanja, kao što odražava i sposobnost građana, te njihovo povjerenje u sistem, da konzumiraju svoja građanska prava i slobode.

Prema Eurobarometru iz ožujka 2017., Designing Europe’s Future (Oblikovanje budućnosti Europe), pripremljenom za Komisiju u okviru Rasprave o budućnosti Europe, svaki drugi građanin vjeruje institucijama EU (47%), tek četiri od deset (40%) vjeruju svojim nacionalnim vlastima, dok polovina građana (52%) vjeruje svojem pravosudnom i pravnom sistemu. Prema Eurobarometru o korupciji iz 2017., očigledno je da europski građani korupciju smatraju zajedničkim problemom te da se i dalje ne osjećaju sigurni kada prijavljuju korupciju. Više od dvije trećine (68%) Europljana smatra da je u njihovoj zemlji korupcija široko raširena, a velika se većina (79%) slaže da veze između poslovnog svijeta i politike u njihovoj zemlji vode u korupciju. Gotovo tri četvrtine građana (73%) kažu da ima korupcije u nacionalnim javnim institucijama i da su mjere protiv korupcije nedostatne. Pred čelnicima EU ostaje golem zadatak da se pobrinu da EU funkcionira kao stabilan prostor demokratskog upravljanja koje je fokusirano na dobrobit građana. To je ključna točka političke legitimnosti EU, koju će u kontekstu europskih izbora populisti osporavati.

Usprkos živahnoj europskoj političkoj i javnoj raspravi tijekom prošlog desetljeća, institucionalne reforme EU trenutno zaustavljaju hitniji politički problemi unutarnje podjele, te je teško da će krajnji ishod toga biti sveobuhvatno političko djelovanje koje je dovoljno ambiciozno da

53

predviđa izmjene osnivačkih ugovora, kao što je u svojem informativnom sažetku ustvrdio istraživački suradnik Carnegie Europe Stefan Lehne. “Dok su u ranim godinama europske integracijske reforme bile stvar rušenja prepreka i otvaranja mogućnosti, danas se one vrte oko obrane postignuća prethodnih desetljeća i obuzdavanja populističkih demona.”

EU zasad nije u poziciji osmišljavati i provoditi značajne reforme usmjerene ka daljnjoj integraciji, jer je njen trenutni fokus na očuvanju prošlih dostignuća koja su pod napadom populista i na nošenju s percipiranim hitnim prijetnjama vezanima uz eurozonu, migracije, trgovinu te pitanja politike i vojne obrane. Njena je unutarnja politička kohezija vrlo slaba, što znači da je vrlo izgledno da hrabrije i šire reformske inicijative koje iziskuju politički konsenzus budu odbijene na razini Vijeća, čak i ako ih promiču najistaknutiji europski čelnici poput Macrona, čiji Veliki plan za Europu, praćen novim krugom javnih rasprava, obuhvaća više integracijskih reformi – od klimatskog djelovanja, ambiciozne strategije za smanjenje korištenja fosilnih goriva, velikih partnerskih ulaganja u Afriku, do zajedničke vojne “snage za brzu reakciju”, zajedničkog obrambenog budžeta, zajedničkog sistema azila i granične policije EU, vlastitog budžeta eurozone, zajedničkog korporativnog poreza i zajedničkog ministra financija.

Istovremeno diljem Europe autoritarni moćnici i novi populistički izazivači spremaju se oslabiti neovisnost autonomnih institucija koja štite ljudska prava i temeljno dostojanstva svakog građanina EU, dok na leđa novinara i istraživača, organizacija za praćenje i aktivista, stručnjaka i sveučilišne zajednice stavljaju javne mete u nastojanju da iz europskih društava i europskog pojma demokracije uklone pluralnost. Takvi vladari oko sebe grade klijentelističku mrežu aktera koji podržavaju njihov sve autoritarniji stil, ophođenje i metode, koji spremno zarobljavaju državne institucije u korist svojih osobnih i/ili posebnih interesa. Zarobljenim resursima se širi i produbljuje mreža zarobljavanja, upregnuti su u postizanje personalne dominacije nad javnim institucijama, javnim politikama upravljanjem i javnim resursima. Potkopavanje neovisnosti pravosudnih, tužilačkih ili nadzornih tijela, kao i neovisnih medija i watchdog organizacija, širom otvara vrata sistemskoj korupciji.

U aktualnom političkom kontekstu čelnici i političari EU institucionalne reforme smatraju previše riskantnima. One predstavljaju kompleksan koji bi mogao iziskivati promjene ugovora, što bi se svima moglo obiti o glavu, ako pod utjecajem desnih populista to postane anti-EU referendum. To rezultira sporim napretkom u političkim raspravama, kao i u stvarnom odlučivanju oko najvažnijih i najkontroverznijih pitanja koja se tiču budućnosti europske integracije i njene globalne pozicije. Prema Lehneu, to je razlog zašto Junckerova entuzijastično najavljena “Rasprava o budućnosti Europe” nije urodila nikakvim konkretnim političkim dogovorom, niti je izravno oblikovala aktualne političke rasprave o budućem budžetu EU.

Pregled koji slijedi daje kratak uvid u ključna pitanja političke agende EU vezane uz aktualno stanje demokratskog upravljanja EU i reforme o kojima se raspravlja, predstavljen iz perspektive aktera europskog civilnog društva koji se boje da EU još uvijek nije spremna poduzeti ključne iskorake usprkos tome što njeni neprijatelji iskorištavaju njezine upravljačke slabosti.

54

Transparentnost, odgovornost i borba protiv korupcije

Sadašnja je Komisija iznevjerila očekivanja aktivista za transparentnost diljem Europe kad nije prihvatila loptu koju joj je bila nabacila prethodna dopredsjednica Komisije Redding, koja je stajala iza prvog i zasad posljednjeg Antikorupcijskog izvještaja EU. Usprkos uvjeravanjima dopredsjednika Timmermansa, drugi izvještaj nikad nije ugledao svjetlo dana, vjerojatno zbog pritiska pojedinih država i/ili Vijeća, a pod javnim izgovorom racionalizacije procesa upravljanja. Antikorupcijski izvještaj EU kojeg je Komisija objavila 2014. pružio je pouzdanu komparativnu analizu o mjerama sprečavanja i suzbijanja korupcije koje provode države članice te je mapirao prepoznate korupcijske i neetične prakse. Nepostojanje takvog izvještaja jasno ukazuje na to da je Komisija odustala od formuliranja strateški orijentirane, smislene i djelotvorne europske antikorupcijske politike.

U međuvremenu se situacija s korupcijom u EU pogoršala – dvije nacionalne vlade su izgubile povjerenje zbog korupcijskih skandala (Španjolska i Hrvatska), životi istraživačkih novinara bivaju brutalno okončani mafijaškim egzekucijama, nastojanja da se ukloni čitave dijelove nacionalnog antikorupcijskog zakonodavstva osujetili su masovni javni prosvjedi, potkopavanje neovisnosti sudske grane vlasti postalo je omiljenom razonodom korumpiranih političara koji prakticiraju vladanje čvrstom rukom (strongmen politics), pripadnik jedne europske kraljevske obitelji zatvoren je zbog prevare, bivši europski čelnici danas služe u odborima naftnih tvrtki i banaka. Ne glasaju za populističke stranke svi europski građani koji s njima dijele sliku o europskoj političkoj eliti, koja skriveno, iza zatvorenih vrata i u dosluhu s korporativnim interesima radi nauštrb javnog interesa; ali populističke i antielitističke poruke glasno će odjekivati u njihovim srcima i glavama ako sprečavanje i suzbijanje korupcije ostane nisko postavljen prioritet na europskoj agendi. Trajni manjak hrabrog i obuhvatnog djelovanja institucija EU u području antikorupcije pomoći će cinizmu da pusti korijenje u europskim društvima i dodatno hrani populističku retoriku o licemjerju političke elite. Nedostatak suvislijih aktivnosti Komisije i Parlamenta u području sprječavanja korupcije zapanjuje, s obzirom na to da hrani pojednostavnjenu populističku sliku europske politike – europske institucije i europska elita skreću pogled od korupcije jer su sami korumpirani. Krajnji je čas da čelnici EU prepoznaju potencijal čvrste europske antikorupcijske politike u ponovnoj izgradnju europskog projekta i povjerenja građana u održivost tog projekta.

55

Prostor za građanski aktivizam i participativna demokracija

Prostor za građansko djelovanje odnosno aktivizam (civic space) fundamentalno je obilježje europskih društava s dugom i raznolikom poviješću zajedničkog i kolektivnog djelovanja. Manifestira se kao dinamična i samoorganizirana javnost u kojoj građani uživaju slobodu, sigurnost i moć da poduzmu inicijativu i angažiraju se na društvenim i političkim pitanjima svoje zajednice na niz načina. Temelji se na potrazi za otvorenom javnom debatom i u sposobnostima svakog građanina da donosi informirane odluke i da djeluje u svrhu općeg javnog dobra i dobrobiti svih. Otvoren, pluralan i dinamičan prostor za građanski aktivizam središnje je obilježje demokratskih društava jer građanima omogućava da budu aktivan dio političke sfere, pored samih izbora. On također vlade ohrabruje da budu transparentnije i odgovornije. Slobode izražavanja, medija i medijskog pluralizma, udruživanja i okupljanja u srcu su europskih građanskih prava i sadržane su u Europskoj povelji o ljudskim pravima, Povelji EU o ljudskim pravima te u Ugovorima EU. Članak 11. Lisabonskog ugovora pruža snažnu pravnu osnovu za sistematsku integraciju građanskog angažmana u proces političkog upravljanja EU kao jedan od ključnih elemenata prakse vladavine prava sadržanih u članku 2, što jamči članak 7. Ugovora. Sukladno članku 11., institucije EU će građanima i reprezentativnim udrugama omogućiti sudjelovanje u debatama o mjerama i programima na svim područjima nadležnosti EU, kroz “otvoren, transparentan i redovit dijalog s reprezentativnim udrugama i civilnim društvom”. Komisija ima obavezu provoditi široke javne rasprave o javnim politikama koje predlažete se očitovati na Europske građanske inicijative, tj. kolektivne peticije barem milijun europskih građana iz značajnog broja država članica. Komisija “podnosi odgovarajući prijedlog o pitanjima za koja građani smatraju da je potreban pravni akt Unije u svrhu provedbe Ugovora”.

Međutim, u praksi prostor za građanski aktivizam diljem se kontinenta sužava, čemu svjedoči platforma Civic Space Watch, koju je uspostavio Europski građanski forum. Kršenja građanskih prava su češće popraćena brutalnim nasiljem i tlačenjem. U Španjolskoj se uhićuje prosvjednike za reproduktivna prava. U Slovačkoj su ubijen istraživački novinar i njegova zaručnica, vjerojatno od strane mafije povezane s korumpiranim političarima. Aktiviste za prava izbjeglica se blati, napada, pa čak i kažnjava u Italiji i duž Mediteranskog mora, ali i u zemljama primateljicama poput Norveške, Švedske, UK i Nizozemske. Umjesto da cijeni svoje vlastite građane zbog njihovih činova solidarnosti s ljudima koji bježe od rata i ekstremnog siromaštva, EU doprinosi kriminalizaciji solidarnosti, jedne od svojih temeljnih vrijednosti, koju provode sigurnosne službe njenih država članica u bliskoj svezi s Frontexom, te paralelno s populističkim antiimigrantskim društveno-medijskim i političkim kampanjama. U Mađarskoj je vlada pokrenula političku i pravnu kampanju protiv autonomije OCD koji štite i javno promiču liberalno-demokratske vrijednosti, do te mjere da je uvela registar OCD koje se financiraju iz inozemstva i koje su pod posebnim vladinim nadzorom, te ih je imenovala neprijateljima mađarskoga naroda (uobičajena omiljena riječ autoritarnih država za aktiviste za građanska prava). U Poljskoj aktiviste i umjetnike demoniziraju i ušutkuju katolički fundamentalisti koji su proželi civilno društvo i državne strukture, dok se LGBTIQ aktiviste u Rumunjskoj fizički napada ne samo zbog toga što marširaju na Prideu, već i kad prikazuju umjetničke filmove u javnim knjižnicama.

56

U pozadini ovih najvidljivijih, najoštrijih oblika kršenja temeljnih građanskih sloboda i europskih vrijednosti leži inertan, fragmentiran, slabo reguliran no pretjerano administriran okvir za očuvanje građanskih prava i davanje podrške organizacijama civilnog društva. Izvještaj koji je u lipnju 2018. pripremila europska mreža Civil Society Europe, “Civic Space in Europe 2017.”, predstavlja aktualno stanje stvari u EU, EEA i zemljama kandidatkinjama, s posebnim težištem na vladinim mjerama koje onemogućavaju ili omogućavaju aktivno građanstvo. Dobivena slika ukazuje na velike asimetrije između europskog zapada naspram juga i istoka, u tome kako organizacije civilnog društva ocjenjuju stvarno poštivanje temeljnih sloboda i stupnja pesimizma oko razvoja situacije u budućnosti. Među čimbenicima koji izazivaju zabrinutost oko sužavanja prostora za građanski aktivizam jesu slabljenje vladavine prava i transparentnosti te pojavljivanje oblika participacije kojom se upravlja odozgo, u zemljama u kojima se i inače pruža podrška radu civilnog društva. Također zabrinjava rast desnog populizma i normalizacija govora mržnje, koji djeluju kao neformalne prepreke i jude, osobito pripadnike ranjivih skupina, odvraćaju od uključivanja u javnu rasprave. Neoliberalne javne politike, mjere štednje i manjak razumijevanja za specifičnosti civilnog sektora također su izvor tjeskobe.

Izvještaj Civil Society Europe poziva europske institucije da aktivnije djeluju u odnosu na problem sužavanja prostora za građanski aktivizam tako da preuzmu veću ulogu u zaštiti demokratskih principa i određivanju smjernica za okružja koje potiče djelovanje civilnog društva. Sužavanje prostora za građanski aktivizam valja promatrati u širem kontekstu razgradnje europskih vrijednosti od strane pojedinih država članica, kao u slučaju nedavne Rezolucije Europskog parlamenta kojom je pozvao na pokretanje postupka po članku 7. stavku 1. protiv Mađarske zbog njenog napada na civilno društvo, za koju se snažno zalagala platforma Liberties, kao i druge europske mreže civilnog društva. Stoga bi bilo kakvo uvjetovanje pristupa sredstvima budžetu sa zaštitom vladavine prava moralo izravno uključivati i zaštitu prostora za građanski aktivizam u Europi.

Aktualni izazovi

EU mora unaprijediti svoj strateški pristup vlastitoj budućnosti, no njen kapacitet da to učini je ograničen stalnim izbornim promjenama političkog vodstva, populističkim političkim ambicijama da se poremeti i preoblikuje zajedničke vrijednosne temelje te dubokim podjelama među čelnicima EU. Kao što je istaknuo suradnik Carnegie Europe Stefan Lehne, predstojeći europski izbori predstavljaju populističku prijetnju, ali i poticaj da se ponovo afirmira javni narativ o prosperitetnoj budućnosti Europe kao dostižnom zajedničkom cilju usađenome u zajedničke vrijednosti vladavine prava, temeljnih sloboda, demokracije i solidarnosti: “Kampanja za europske parlamentarne izbore u proljeće 2019. bit će obilježena mobilizacijom nacionalističkih i euroskeptičnih političkih snaga bez presedana, koja bi se mogla pokazati najtežim političkim izazovom ikad postavljenim pred proces integracije. Ako pristalice europske integracije ne budu protiv ove navale imali ništa doli obećanja da će nespretno nastaviti gurati po uobičajenom, ishod tog nadmetanja mogao bi biti vrlo neizvjestan. Stoga postoji potreba za stvarnim dubinskim promišljanjem o dugoročnijem smjeru kretanja EU. Premda se to možda neće brzo preliti u izmjene osnivačkih sporazuma, izbornoj kampanji za europski parlament bi moglo dati nužan sadržaj i fokus.”

57

Pod pretpostavkom da prodemokratski politički akteri, predani unaprjeđenju demokratskog upravljanja u EU i otvaranju mogućnosti za zajedničku budućnost EU, uspiju mobilizirati dostatnu podršku birača, nova će Komisija imati zadatak nastaviti i pojačati napore uložene prema većoj transparentnosti, smanjenju korupcije i boljem sudjelovanju građana u upravljanju Europom.

Transparentnost, odgovornost i borba protiv korupcije

Komisija mora obnoviti izvještavanje o borbi protiv korupcije i razviti koherentnu antikorupcijsku strategiju te biti glavni nositelj antikorupcijske politike EU, što uključuje sprječavanje i borbu protiv korupcije, kako u državama članicama tako i u institucijama EU. To će također pomoći stvoriti javne forume u kojima će se moći raspravljati o novim antikorupcijskim mjerama i politikama, razvijati ih i unositi ih u procese osmišljavanja antikorupcijske politike. Zasad borba protiv korupcije ima vrlo slabu vidljivost i relevantnost, budući da je usađena u proces Europskog semestra (glavni dijalog o gospodarskim i poreznim politikama između EU i njenih država članica). Korupcija se mjestimično spominje u izvještajima Europskog semestra o pojedinim zemljamai u Preporukama za pojedine zemlje, ali ono što osobito nedostaje jest informirana detaljna komparativna analiza korupcijskih fenomena i relevantnog zakonodavnog okvira u državama članicama. Europski semestar trenutno nikako ne može biti zamjena za Antikorupcijski izvještaj EU. I Komisija i Parlament moraju povećati napore da ukrote korupciju i neetično ponašanje političkih i poslovnih elita u državama članicama, Briselu i poreznim oazama diljem svijeta.

EU mora konačno donijeti političku odluku i ubrzano početi raditi na uključivanju institucija EU u GRECO mehanizam Vijeća Europe, koji prati aktivnosti prevencije i sprječavanje korupcije te rad neovisnih (sudbenih) institucija. Svaka zemlja koja postaje stranka u Kaznenopravnoj konvenciji o korupciji Vijeća Europe automatski pristupa GRECO-u (Group of States against Corruption - Skupina država za borbu protiv korupcije) – tijelu Vijeća za antikorupcijski monitoring, koje je zaduženo za provođenje evaluacija antikorupcijskih politika u svakoj zemlji sudionici te pružanje konkretnih zakonodavnih, institucionalnih i praktičnih preporuka. Premda Lisabonski ugovor otvara mogućnost da EU postane stranka u bilo kojoj konvenciji Vijeća Europe, institucije EU ne sudjeluju u GRECO, budući da EU nije postala stranka u Kaznenopravnoj konvenciji o korupciji. Komisija koristi argument da ispituje detaljne pravne pojedinosti koje proizlaze iz Lisabonskog ugovora, a koji može sadržavati skrivene pravne prepreke za sudjelovanje institucije EU u periodičnim GRECO evaluacijama. Vijeće mora zatražiti jamstva u procesu pregovora o formiranju Komisije da će pristupanje EU GRECO-u (i drugim konvencijama VE) biti glavni prioritet za novi mandat Komisije. Osim što se moraju neodgodivo uključiti u GRECO evaluacije, institucije EU također moraju biti obuhvaćene bilo kakvim budućim antikorupcijskim izvještavanjem u EU i tako nadoknaditi jedan od ključnih propusta prvog Antikorupcijskog izvještaja EU. Povremene preporuke i spomeni korupcije u procjenama država članica u okviru Europskog semestra jednostavno nisu dovoljni. Korupcija je kompleksan problem koji treba savladavati na kompleksan način – koristeći nacionalne

58

i nadnacionalne instrumente, trajno razvijajući i primjenjujući inovacije u javnim politikama, uključujući stručnjake, aktiviste te akademsku zajednicu, nikad ne ispuštajući iz vida jasno definirane strateške ciljeve. Polazna točka za ovo bilo bi imati antikorupcijski izvještaj, tj. to je preduvjet za osmišljavanje stvarne antikorupcijske politike.

Institucije EU trebale bi dati punu političku potporu Uredu europskog javnog tužitelja (European Public Prosecutor’s Office - EPPO) kao novoj instituciji EU koja tek treba pokazati svoju sposobnost da istražuje, progoni i presuđuje o zločinima protiv financijskih interesa EU (prevara, korupcija, prekogranična prevara s PDV-om i slično). Budući da se nije moglo doći do konsenzusa među državama članicama, ta je institucija osnovana u okviru postupka pojačane suradnje. EPPO trenutno veže 22 države članice, dok ih je pet (Poljska, Danska, Mađarska, Švedska i Irska) i dalje izvan tog inovativnog mehanizma suradnje te imaju priliku bilo kad se pridružiti (izuzev Danske, koju vezuje stroga klauzula o izuzimanju iz zajedničkog područja slobode, sigurnosti i pravde). EPPO je ustanovljen zbog toga što nacionalne vlasti nemaju ovlasti progona kriminalnih aktivnosti izvan svojih granica, i zbog toga što postojeće institucije EU (poput OLAF-a, Europola i Eurojusta) nemaju nikakve tužilačke ovlasti. Infrastruktura EPPO imat će dvije razine djelovanja – europsku, koja se sastoji od Europskog glavnog tužitelja i kolegija od 21 predstavnika (po jedan iz svake uključene države članice) te nacionalnu razinu, koja se sastoji od delegiranih europskih tužitelja koji će služiti i kao nacionalni državni odvjetnici i kao državni odvjetnici EPPO (također po jedan iz svake uključene države članice). EPPO će imati ovlasti da neovisno pokreće istrage, kao i da preuzima slučajeve od nacionalnih tijela. Kad EPPO započne s radom (2020.-2021.), istraživački novinari i znanstvenici imat će novo neovisno tijelo s ovlastima i resursima za suočavanje s prevarama vezanim uz fondove EU i drugim zločinima protiv financijskih interesa EU. Nažalost, EPPO nema ovlasti progoniti ikoju drugu vrstu prekograničnih zločina (od kojih neki već spadaju pod mandat drugih komplementarnih tijela EU, poput Europola ili Eurojusta).

Građanski prostor i participativna demokracija

EU bi trebala strateški ojačati svoje mehanizme zaštite prostora za građanski aktivizam kao dio svojeg nedvosmislenog političkog opredjeljenja za zaštitu zajedničkih europskih vrijednosti. Valja uvidjeti da je zaštita prostora za građanski aktivizam podložna disciplinarnim mehanizmima vezanim uz poštivanje temeljnih vrijednosti, posebice članaka 2. i 11.Lisabonskog ugovoru, i Povelje temeljnih ljudskih prava EU, koja kao temeljne slobode eksplicitno prepoznaje ne samo slobodu udruživanja, okupljanja i izražavanja, već i medijske slobode i pluralizam. Europska komisija trebala bi ponovo razmotriti postojeće postupke zbog povrede prava ne bi li se bolje opremila za zaštitu europskih temeljnih prava i sloboda. Zanimljiv prijedlog dolazi iz Instituta za europsku politiku Fondacije otvoreno društvo u istraživanju naručenom od profesora De Schuttera, koje istražuje više novih linija djelovanja koje se može uvesti kako bi se osnažila upotrebu postupaka zbog povrede prava kao sredstva za zaštite temeljnih prava, uključujući i poticaje državama članicama da štite temeljnih prava u implementaciji prava EU.

59

Budući budžet EU, nova financijska pravila i prioriteti za financiranje trebali bi doprinositi podržavanju razvoja vibrantnog, neovisnog i demokratskog civilnog društva. Zbog toga se europske mreže civilnog društva, uz potporu aktualnog Europskog parlamenta i Europskog gospodarsko-socijalnog odbora, zalažu za snažnije mehanizme uvjetovanja vladavine prava, veće financiranje i racionalne, responzivne mehanizme za dodjele potpora u kontekstu trenutnih priprema Višegodišnjeg financijskog okvira (MFF) i pratećih propisa. Paralelno s time, od Komisije se traži da poduzme daljnje zakonodavne korake po prijedlogu Europskog parlamenta o Paktu za demokraciju, vladavinu prava i temeljna prava, također uzimajući u obzir izgledni proces pregovaranja o novom Međuinstitucionalnom sporazumu (Interinstitutional Agreement - IIA).

Europska digitalna agenda trebala bi u potpunosti podržati daljnju demokratizaciju institucija EU, koje bi trebale početi graditi zajedničku infrastrukturu za e-participaciju utemeljenu na zajedničkoj dijeljenoj viziji. U protivnom, prema studiji “Prospects for E-democracy in Europe” („Izgledi za e-demokraciju u Europi“) koju je naručila Jedinica za predviđanja Službe Europskog parlamenta za istraživanja, EU će prosječnom građaninu ostati nepregledna džungla, budući da aktualna rješenja EU za digitalno uključenje uvelike odražavaju slabosti i složenosti njenih birokratskih struktura. Uz ovaj strategijski pomak u oblikovanju digitalne sfere EU za građansko sudjelovanje, ta studija također predlaže posebnu testiranje dodane vrijednosti za poboljšano demokratsko upravljanje kroz provedbu digitalnih inovacija u participativnom budžetiranju, praćenju stajališta država članica spram odluka Vijeća, povećanje komunikacije zastupnika u Europskom parlamentu i građana, primjenu tzv. „crowdsourcing“ IKT platformi za sudioničko generiranje prijedloga javnih politika od strane Komisije. Polje digitalnih inovacija za demokratsko upravljanje puno je ideja koje dolaze od akademske zajednice i civilnog društva koje samo čekaju da ih iduća Komisija provede u djelo.

Na razini država članica EU, Civil Society Europe poziva na snažniji angažman institucija EU u davanju potpore nastojanjima nacionalnih i lokalnih institucija i civilnog društva da zaštite temeljna prava EU, putem kampanja za osvještavanje građana o njihovim pravima, formalnih radnih skupina Vijeća i Komisije za prostor za građanski aktivizam i demokraciju, posebnog koordinatora EU za prostor za građanski aktivizam i demokraciju, transparentno, strateško financijsko podupiranje zaštite temeljnih prava, podrške aktivnom europskom građanstvu i međusektorske suradnje koja uključuje civilno društvo. Od kritične je važnosti da sloboda medija i medijski pluralizam budu sveobuhvatno integrirani u sve buduće pravne akcije i akcije financiranja Europske Unije u zaštiti europskih vrijednosti i prostora za građanski aktivizam.

Budućnost poduzimanja novih koraka u ovim postojećim političkim inicijativama uvelike ovise o političkim ishodima europskih izbora 2019., za koje se očekuje porast snage desnih populista, koji će se protiviti predloženim progresivnim mjerama zaštite europskih vrijednosti. Tek treba vidjeti kako će se na sadašnje urušavanje europskih vrijednosti, među kojima je i sužavanje građanskog prostora, osvrnuti čelnici u novom Liderskoj agendi (Leader Agenda), kao i u Strateškoj agendi 2019.-2024. Vijeća EU na Summitu u Sibiuu u svibnju 2019., pod predsjedavanjem Rumunjske. Novi Radni program Komisije koji se očekuje u listopadu 2019. također će oblikovati ishod europskih izbora i politički program novog Predsjednika Komisije. Dođe li do značajnijeg restrukturiranja Parlamenta koje bi oslabilo njegovu sadašnju liberalnu orijentaciju, prodemokratsko europsko civilno društvo moglo bi izgubiti svojeg najjačeg političkog saveznika u naporima za stvaranje političke volje da se zaštiti europski prostor građanskih sloboda. U tom bi kontekstu aktivna uloga Pravobranitelja EU postala još važnija.

60

Značaj za predsjedanje EU 2020.

Tokom predstojeće dvije tranzicijske godine u toku kojih će institucije EU ući u novi ciklus donošenja odluka (od europskih izbora u svibnju 2019. do donošenja novog budžeta EU 2021.) na horizontu neće biti ikakvih procesa institucionalne reforme osim samog procesa pripreme novog budžeta EU za 2021.-27. Proces Višegodišnjeg financijskog okvira (MFF) pruža jedinu vrijednu priliku, kolikogod neizravnu, postupnu i djelomičnu, da se razvije program javnih investicija u EU usmjeren ka integraciji, u temama kao što su djelovanje protiv klimatskih promjena, istraživanja i razvoja, upravljanja granicama i mobilnosti. Istovremeno se MFF može koristiti kao sredstvo uvjetovanja vladavine prava, kao što to predlaže sadašnja Komisija. Pa ipak, kako ističe Lehne, “metoda pragmatičnih postupnih prilagodbi smještenih u MFF proces kratkoročno bi mogla predstavljati jedini put naprijed, ali bi mogla biti nedovoljna da ponovo uspostavi legitimnost EU u očima velikog dijela europske javnosti”. Politička debata na neformalnom Summitu čelnika EU u Sibiuu o Strateškom programu 2019.-24., koji će Predsjednik Europskog Vijeća Donald Tusk predložiti uz novu Lidersku agendu, trebala bi pružiti uvide u aktualno stanje zajedničke volje i ambicije za reforme na najvišim razinama donošenja odluka u EU.

Stoga su države koje predsjedaju Vijećem u poziciji da igraju aktivnu ulogu u oblikovanju strateškog pristupa Vijeća, kao i stvarne mjere usmjerene na povećanje transparentnosti rada Vijeća. Aktualni pregovori i izgledno usvajanje novog Međuinstitucionalnog sporazuma o Registru transparentnosti između triju ključnih institucija EU mogli bi iziskivati od Vijeće da poradi na svojoj transparentnosti, za slučaj da sadašnji pritisak od strane Europskog parlamenta i aktivista za transparentnost, koji je našao odjeka i u Stajalištu Komisije, urodi prihvaćanjem zajedničkih, viših standarda, spram čega je Vijeće tradicionalno bilo vrlo skeptično. Naime, i Parlament i Komisija već su unaprijedili svoje standarde transparentnosti, te u odnosu na Vijeće imaju poziciju moći koja proizlazi iz moralnog pokrića. Budući predsjedavajući trio EU mogao bi biti u poziciji da provede malenu no povijesnu reformu transparentnosti radnih procedura Vijeća. To se ne bi nužno ticalo samo pridržavanja pravila definiranih novim Međuinstitucionalnim sporazumom, već i odgovora na kritike i preporuke Pravobranitelja EU i ublažavanja ozbiljnog rizika po javnu reputaciju Vijeća, koje se naširoko smatra najnetransparentnijom od svih institucija EU, daleko udaljenoj od europskih građana.

Proaktivno predsjedavanje EU koje bi ozbiljno uzelo transparentnost i borbu protiv korupcije kao svoj prioritet, što zahtijevaju aktivisti za transparentnost, također bi moglo odigrati ključnu ulogu u tome da sva Trajna predstavništva dobrovoljno preuzmu obaveze iz Registra transparentnosti, u svjetlu njihove visoke izloženosti korporativnom lobiranju i rizicima korupcije, premda nisu obvezni pridržavati se pravila Međuinstitucionalnog sporazuma. Vrlo transparentan proces donošenja odluka u EU bi manje države članice trebale prepoznati kao svoj strateški cilj te bi ga one stoga trebale u potpunosti podupirati, kao i pokretati pokušaje unaprjeđenja transparentnosti, osobito na razini Vijeća.

Budući da Parlament uvijek gura razvoj robusne antikorupcijske politike EU, a Komisija od ovakvih priča kontinuirano bježi, pozicija Vijeća glede tih pitanja mogla bi postati presudna. Predsjedavajući trio 2020. trebao bi težiti da potvrdi obnovljenu predanost EU borbi protiv korupcije, bilo kao posebnom programskom prioritetu ili kao integralnoj komponenti

61

prioritetnog fokusa na zaštitu europskih vrijednosti. Vijeće je u poziciji da predvodi napore u više područja, poput ratifikacije Kaznenopravne konvencije o korupciji Vijeća Europe i hitnog uključivanja institucija EU u GRECO evaluacije, obnavljanja antikorupcijskog izvještavanja EU, pune implementacije ambicioznog međuinstitucionalnog sporazuma o Registra transparentnosti i integracije antikorupcije u sistematsko praćenje vladavine prava, kao i u mehanizme uvjetovanja koji se razvijaju unutar MFF okvira MFF ili primjenjuje temeljem članaka 7. i 11..

Istovremeno, buduće predsjedništvo EU trebat će se uhvatiti u koštac sa stvarnošću da na pozicijama odlučivanja u Vijeću sjede i oni koji žele urušitii presložiti zajedničke europske vrijednosti i europski koncept upravljanja, ne bi li ih upregnuli u svoju viziju EU kao kulturno monolitnog, samodostatnog, iliberalnog saveza država, ustrašenog od globalizirane budućnosti koja je pred nama. U svjetlu toga antikorupciju se mora smatrati sastavnim dijelom bilo kakvog mehanizma za osiguranje poštivanja vladavine prava, kao jedan od njegovih ključnih instrumenata, ali i kao indikatora uspješnosti. Kronično slabe rezultate država članica u području borbe protiv korupcije valja razmatrati u kontekstu kršenja temeljnih europskih vrijednosti kako ih definiraju članci 2. i 7. Lisabonskog ugovora. Financijska uvjetovanja vezana uz poštivanje vladavine prava predložena u kontekstu novog MFF trebala bi obuhvatiti i sistemsku korupciju, koja je blisko povezana s urušavanjem vladavine prava i usponu autoritarnih vlada, kao što je slučaj s mađarskim premijerom Obranom. Prema tomu, sužavanje prostora za građanski aktivizam i zarobljavanje medija trebalo bi smatrati relevantnim indikatorima za primjenu bilo kojeg trenutno dostupnog instrumenta zaštite vladavinu prava (procedura po članku 7.), kao i bilo kojeg instrumenta koji će uskoro biti razvijen (primjerice u okviru MFF). Žestoke reakcije mađarske vlade na takve prijedloge samo svjedoče u korist njihovog disciplinarnog potencijala.

Predstojeća predsjedanja EU trebala bi uzeti u obzir političke okolnosti oko uspostave novog Ureda europskog javnog tužitelja, za koji se očekuje da će postati u potpunosti funkcionalan već tokom predsjedništava Vijeća 2020. Budući da pet država članica neće sudjelovati u EPPO okivru, bit će važno osigurati da manjina zemalja koje se protive ideji snažnijeg nadzora EU nad svojim državama članicama u pogledu potencijalnih prevara s EU fondovima ne potkopavaju mandat i institucionalni razvoj EPPO.

Posebnu pozornost treba pružiti zaštiti građanskog prostora u kontekstu artikulacije zajedničkog Programa predsjedanja (koji se očekuje u prosincu 2018.), u kojem je kao tema od posebnog interesa za rumunjsko predsjedništvo predložena zaštita europskih vrijednosti. Strategijski pristup sužavanju prostora za građanski aktivizam, kako unutar EU tako i u njenom vanjskom djelovanju, treba razvijati u bliskoj suradnji s organizacijama civilnog društva i svim trima institucijama EU. Prema prijedlogu Parlamenta, to bi trebalo uključivati transparentan mehanizam za nadgledanje demokracije, temeljnih prava i vladavine prava, koji bi se primijenio u svim državama članicama, ali i na razini institucija EU, kao i u zemljama kandidatkinjama, što će biti temelj za daljnje mjere nadzora. Strategija EU za zaštitu i promicanje prostora za građanski aktivizam također bi trebala uključivati postupke za implementaciju članka 11. TEU, koji navodi da institucije EU imaju obavezu biti otvorene prema građanima i udrugama koje ih predstavljaju. Tri institucije EU trebale bi prihvatiti Međuinstitucionalni sporazum za uvođenje prikladnih mehanizama strukturiranog dijaloga s civilnim društvom.

62

Iznimno je važno da budući trio svojim postupcima vrati vjeru u ideju participativne demokracije i sudjelovanja mladih u procese donošenja odluka na svim razinama, od lokalne pa sve do europske. Novi trio bi posebnu pozornost trebao posvetiti uključivanju mladih u političko odlučivanje putem metode Strukturiranoga dijaloga s mladima koja bi upravo u tom razdoblju trebala biti redizajnirana. Protekli, šesti po redu ciklus SD-a urodio je Ciljevima za mlade koji su izraz vizije mladih diljem Europe o tome što žele ostvariti u 11 različitih područja. Snažan poticaj novog trija na razini Vijeća EU za implementaciju Ciljeva za mlade bio bi korak u pravom smjeru ukoliko EU stvarno želi pokazati da cijeni glas više od 50 000 mladih koji su sudjelovali u tom procesu te da svoje političke odluke usmjerava prema dobrobiti mladih europskih naraštaja.

Ključna pitanja iz perspektive civilnog društva

Rašireni i dugotrajni trendovi pada povjerenja građana u političke i državne aktere konačno su se prelili i u političku arenu, doprinoseći političkoj nestabilnosti i izbornoj nepredvidljivosti. Znanstvenici, aktivisti i novinari su svi dali svoje savjete mainstream strankama o tome kako se nositi s populističkim valom. Težište svih tih preporuka je na inovaciji u području transparentnosti i odgovornosti (uz oslanjanje na digitalna rješenja), koja su dovoljno robusna i čvrsta da suzbiju percepciju o političarima kao pripadnicima udaljene eliti čije su odluke usmjeravane kroz neprimjerene utjecaje i političku korupciju.

U tako nepovoljnom političkom kontekstu mlak pristup EU borbi protiv korupcije izgleda kao nepotreban i potencijalno vrlo skup luksuz. Možda je ironično što populistički političari, koji političku elitu mainstreama prozivaju zbog moralne i političke korupcije, su ustvari oni koji aktivno rade na dokidanju podjele vlasti i neovisnosti nadzornih institucija kako bi sačuvali osobno bogatstvo stečeno kriminalnim putem. Međutim, još je više ironično što čelnici EU ne shvaćaju moć populističkog antikorupcijskog sentimenta u mobilizaciji građana protiv neke elite za koju postoji percepcija da je korumpirana, što autoritarnim vođama omogućuje da oslabe i okupiraju javne institucije koje bi trebale suzbijati zloupotrebu moći. Antikorupcija je tako snažan politički okvir da može uvelike promicati populističke interese, no istovremeno se putem njega može pobuditi javna potpora za širu agendu zaštite vladavine prava i zajedničkih europskih vrijednosti. Zbog toga su aktivisti za transparentnost vrlo zabrinuti time kako se u predstojećim europskim izborima pozicionira antikorupcijska debata, ponajprije se bojeći da će ju populisti preoteti.

Neprekidno čuvanje i unapređivanje transparentnosti, integriteta i odgovornosti u procesima donošenja odluka trebalo bi biti postavljeno kao jedan od glavnih ciljeva europske antikorupcijske agende i jedan od najviših prioriteta EU. Dok će o budućnosti lobiranja u EU odlučiti aktualni pregovori o Međuinstitucionalnom sporazumu o Registru transparentnosti, treba poduzeti dodatne napore da se postigne više razine transparentnosti odlučivanja u ključnim institucijama EU.

63

Sadašnja razina transparentnosti rada Vijeća mora se popraviti. Ona je predmet kritike aktivista za transparentnost i antikorupciju, kao i Pravobranitelja EU.

Premda je Parlament unaprijedio svoje etičke standarde, sadašnja rješenja u pitanjima naknada za troškove i dodatnih poslova nisu zadovoljavajuća, kao što pokazuju izvještaji TI EU.

Institucije EU, osobito Vijeće i Komisija, često su meta zahtjeva za pristup informacijama, budući da se premalo informacija objavljuje proaktivno i budući da su mnogi procesi donošenja odluka u principu zatvoreni za javnost.

Komisija je prihvatila nov Kodeks ponašanja, koji unapređuje mnoge norme vezane uz transparentnost i integritet. Međutim, ima ozbiljnih sumnji glede djelotvornosti modela kojem nedostaje neovisno nadzorno tijelo.

Razine transparentnosti procesa odlučivanja u državama članicama također bi se moglo uvelike popraviti, kao što naznačuje izvještaj Access Info Europe.

U odnosu na rasprave o Budućnosti Europe i strateških odluka koje se tek trebaju donijeti, a koje su neodvojive od unaprjeđenja demokratskog upravljanja, europsko je civilno društvo jedinstveno u svojoj tvrdnji da budućnost Europe i njezinog demokratskog upravljanje moraju biti ukotvljeni u višedimenzionalnom konceptu održivosti, koji je ključan za preživljavanje čovječanstva i planete. Scenario 6 – Sustainable Europe for its Citizens (Održiva Europa za svoje građane), koju je poduprlo 250 organizacija civilnog društva širom Europe, predlaže alternativnu viziju budućnosti EU naspram one koju je Junckerova Komisija ponudila kroz 5 scenarija Bijele knjigu o Budućnosti Europe. U šestom scenariju održivost se nalazi u samom srcu europskog projekta, dok se EU 27 na prvo mjesto stavlja interese svojih građana, kako u EU tako i izvan nje, s posebnim fokusom na ostvarenju Programa za Održive razvojne ciljeve 2030. i punoj implementaciji Pariškog klimatskog sporazuma. U ovom scenariju Europa ima snažno težište na temeljnim europskim društvenim vrijednostima- demokraciji i participaciji, socijalnoj pravdi, solidarnosti i održivosti, poštivanju vladavine prava i ljudskih prava, kako unutar Europe tako i globalno.

Scenarij zamišlja reforme demokratskog upravljanja, počevši s razumijevanjem bolje regulacije kao regulacije usmjerene na osiguranje koherentnosti javnih politika za održivi razvoj i javnih politika kojima se postavljaju najviši standardi za radna mjesta, zdravstvo, sigurnost i okoliš, što bi svim građanima donijelo stvarnu opipljivu korist. Primjena principa koherentnosti javnih politika omogućit će uvođenje održivosti u procese donošenja regulative i budžeta u EU, u kojoj se budžet EU odnosno MFF smatra ključnim alatom za sustavno uvođenje održivosti u sva područja javnih politika. Scenarij također predlaže institucionalne reforme koje će omogućiti vibrantnu participativnu demokraciju i građanski angažman u procesima oblikovanja javnih politika, kao i učinkovitije praćenje da li se države članice pridržavaju dogovorenih standarda o održivosti EU. Zajednički fokus na održivosti kao globalnoj obavezi EU doista bi moglo poslužiti kao most između sukobljenih vizija budućnosti Europe, u slučaju da se stvarnost galopirajućih klimatskih promjena doista razumije i prihvaća kao zajednička odgovornost svih građana, država članica i institucija EU.

64

Izvori

Civil Society Europe – „Civic Space in Europe 2017“, https://civilsocietyeurope.eu/2018/06/22/report-on-civic-space-in-europe-2017/

Civic Space Watch – Monitoring Civic Space in Europe, https://civicspacewatch.eu/

Poseban izvještaj o ispitivanju Eurobarometra o korupciji, http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_397_en.pdf

Poseban izvještaj Eurobarometra o Oblikovanju budućnosti Europe, http://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index.cfm/ResultDoc/download/DocumentKy/78720

European Parliamentary Research Service, Scientific Foresight Unit - „Prospects for e-democracy in Europe“, http://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?reference=EPRS_STU%282018%29603213

Služba Europskog parlamenta za istraživanja, jedinica za nadzor Europskog vijeća, „From Rome to Sibiu – The European Council and the Future of Europe Debate“, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/615667/EPRS_STU(2018)615667_EN.pdf

Platforma Liberties – „Analysis of the Commission’s Proposal for a Rights and Values Programme“, https://dq4n3btxmr8c9.cloudfront.net/files/bGvl4K/Liberties_Israel_20180619.pdf

Stefan Lehne, suradnik Carnegie Europe, „EU Reform: Does Everything Have to Change to Stay the Same?“, https://carnegieeurope.eu/2018/07/19/eu-reform-does-everything-have-to-change-for-things-to-remain-same-pub-76871

Olivier De Schutter, Institut za europsku politiku Fondacije otvoreno društvo – “Infringement Proceedings as a Tool for the Enforcement of Fundamental Rights in the European Union”, https://www.opensocietyfoundations.org/reports/infringement-proceedings-tool-enforcement-fundamental-rights-european-union

65

Jedinstveno digitalnotržište EU

66

Tema ukratko

Jedinstveno digitalno tržište jedna je od najambicioznijih regulatorna inicijativa Europske Unije. Radi se o strategiji Europske komisije u osiguranju pristupa aktivnostima na mreži za pojedince i tvrtke pod uvjetima pravednog nadmetanja, zaštite potrošača i podataka, otklanjanja geografskog blokiranja (geo-blocking) i poteškoća koje stvara zaštita autorskih prava. Ono što se njime kani postići u smislu upravljanja je zajednički sistem što jednostavnijih horizontalnih propisa o tehnologiji i digitalnom okolišu koji bi mogao potaknuti rast i razvoj digitalne privrede, sistem kojim danas upravlja 28 različitih pojedinih nacionalnih pravnih okvira. Taj proces predvodi Komisija, koja želi otključati prilike za poslovanje na mreži time što će srušiti postojeće regulatorne prepreke. Po procjeni Komisije, potpuno funkcionalno jedinstveno digitalno tržište moglo bi sa sobom donijeti čak 415 milijardi eura godišnje, kao i stvoriti tisuće dobro plaćenih poslova za europske građane.

Komisija trenutno na stolu ima 35 zakonodavnih inicijativa, čime je otvorila put Vijeću i Parlamentu da aktivno sudjeluju u prihvaćanju i implementaciji te vrlo ambiciozne agende jedinstvenog digitalnog tržišta. Neke zakonodavne inicijative već su finalizirane, dok su neke od njih više tehničke naravi (poput prenosivosti digitalnih sadržaja koje europski građani kupuju ili na koje se pretplaćuju širom EU), druge mijenjaju pravila igre (poput kraja naknada za roaming ili oslobađanje pojasa od 700 MHZ, čime se otvara put za usluge 5G). Ako se postavljeni ciljevi ostvare, to bi moglo imati stvaran pozitivan učinak na kvalitetu života europskih građana. Jedinstveno digitalno tržište smjera potaknuti e-trgovinu rješavanjem problema geoblokiranja i prekogranične dostave paketa, moderniziranjem propisa o autorskim pravima i e-privatnosti, popraviti postojeće audiovizualne propise EU (promičući i europski film), poboljšati kapacitete za odgovore na kibernetičke napade, osloboditi potencijal europske podatkovne privrede omogućavajući slobodan protok neosobnih podataka, omogućiti brzi internet za sve (povezivost za europsko gigabitno društvo).

Međutim, premda je Europska Unija globalno preuzela vodeću ulogu u nošenju s negativnim učincima neukroćenog i nereguliranog IT sektora time što je glavno težište stavila na prava građana (kao u slučaju Opće uredbe o zaštiti podataka [Global Data Protection Regulation – GDPR]), na tom je putu popustila i podlegla utjecaju interesa IT korporacija. Javna savjetovanja i zakonodavni proces o jedinstvenom digitalnom tržištu se odvijaju istovremeno, no često su nasuprotni usvojenim rješenjima, koja imaju navadu neočekivano se pojaviti te ih se pripisuje utjecaju korporacija. Primjerice, raspravu o autorskim pravima u EU je u stranputicu odvelo to što su Komisija i izvijestitelj Voss gurali tzv. cenzorske mašine (censorship machines), što je pokrenulo viralnu kampanju #savethememe, kao i snažno protivljenje u Parlamentu. Još je jedan primjer strah aktivista za pristup koje Vijeće u reguliranju e-privatnosti, koji prijeti rastakanjem netom uspostavljenog pravnog okvira GDPR. Umjesto da poboljšavaju rješenja na stolu, aktivisti za privatnost su prisiljeni u potpunosti sasječi prijedloge koje smatraju neprihvatljivima i opasnima. Procese odlučivanja na stranputicu odvode takvi toksični prijedlozi, koji povrh toga doprinose smanjivanju razine povjerenja građana, koji već sad smatraju da je korporativni utjecaj na europske procese donošenja odluka i formulacije mjera i programa pretjeran.

67

Pristup internetu je na putu da postane ljudsko pravo, ponajprije zbog presuda sudova država članica u kojem ga definiraju kao pravo svih građana. U Europi, Finska ponajviše korača ovim putem – ona kani svim građanima omogućiti pristup vezama od 100 Mbit/s. Ako je pristup internetu postao instrumentalan i ključan za slobodu govora, pristup informacijama, poslovanje, komunikaciju, osobni razvoj, političko okupljanje, politički marketing, javno zalaganje, obrazovanje itd., to se treba odraziti u pristupu EU prema zemljama koje zatvaraju internet ili tehnologiju koriste da rastaču prava svojih građana. Valja istražiti mogućnost da ambasade država članica EU građanima zemalja izvan Unije pružaju besplatan i siguran pristup internetu, ukoliko to građani sami zatraže.

Društvene mreže i online platforme također će biti regulirane zakonodavnom inicijativom Jedinstvenog digitalnog tržišta. Međutim, te će se intervencije svesti na obaveze ručnog uklanjanja govora mržnje i lažnih vijesti sa svojih platformi. Postoji dovoljno dokaza da ovo neće ukloniti sve negativne efekte koje te mreže imaju po naše živote, naše zdravlje, društva i demokracije. Aktualni pristup Europske Unije ignorira obilne dokaze o ozbiljnim rizicima vezanima uz društvene mreže i mrežne platforme dizajnirane da nas učine ovisnima, da štete našem duševnom zdravlju i politički nas polariziraju. Pristup Europske Unije jednostavno nije dostatan – uvođenje obaveza poput micanja najviralnijeg i najvidljivijeg govora mržnje i lažnih vijesti putem mješavine regulacije i samoregulacije neće promijeniti postojeći poslovni model i neće ukloniti uočene negativne efekte. K tomu, premda je GDPR odjeknuo IT sektorom Europske Unije i mnoge tvrtke prisilio da prilagode svoju poslovnu praksu, globalni IT giganti odlučili su ignorirati GDPR i njegove temeljne obaveze, pokazujući prezir prema tom pionirskom propisu. Primjerice, Whatsapp, Facebook, Instagram i Google Android svi sadrže “prisilnu privolu”, odbijajući pristup uslugama svima onima koji ne žele dati svoju privolu za obradu osobnih podataka, što krši jedan od najosnovnijih principa GDPR. Postoje različiti pristupi koje se može primijeniti na navedene probleme – tretiranje socijalnih mreža kao problema javnog zdravstva, stvaranje europske digitalne granice, uspostava neovisne kontrolne institucije za GDPR za globalne tehnološke divove.

Komisija je u siječnju 2018. uspostavila Visoku stručnu radnu skupinu za lažne vijesti i dezinformiranje online [High Level Expert Group on Fake News and Online Disinformation – HLEG], koja je objavila Izvještaj s primjerima najbolje prakse i preporukama kako postupati u reguliranju ovog kompleksnog i kontroverznog pitanja. Upozoravajući protiv pojednostavljenih rješenja koja mogu dovesti do neželjene cenzure, HLEG preporuča višedimenzionalni pristup koji se fokusira na idućih pet okosnica djelovanja: (1) unaprijediti transparentnost online vijesti; (2) promicati medijsku i informacijsku pismenost; (3) razviti sredstva za osnaživanje korisnika i novinara u borbi protiv dezinformacija; (4) očuvati raznolikost i održivost europskog informativnog medijskog ekosistema i (5) promovirati kontinuirano istraživanje upliva dezinformacija u Europi.

68

Aktualni izazovi

Dok desni populisti diljem Europe jačaju, u opasnosti nije samo inicijativa Jedinstvenog digitalnog tržišta, već i čitav proces odlučivanja i osmišljavanja javnih politika u EU. Europski izbori 2019. mogli bi rezultirati novom velikom političkom manjinom u Europskom parlamentu, manjinom koja će biti željna dokazati da je europski projekt nesretna i neodrživa avantura europskih nacija. Njihovo uključenje u proces donošenja odluka mogao bi rezultirati samoispunjujućim proročanstvom o nesposobnosti EU da se uhvati u koštac s društvenim, ekonomskim i političkim problemima diljem Europe. S tim na umu bilo bi razborito od svih institucija EU da ubrzaju sadašnje procese odlučivanja prije izbora u svibnju, osobito one procese koji su toliko opsežni i relevantni poput Jedinstvenog digitalnog tržišta.

Nova pravila o privatnosti (Prijedlog regulative o privatnosti i elektronskim komunikacijama), koja nastoje stvoriti jedinstveno podatkovno tržište za sve neosobne informacije, ozbiljno su zabrinula aktiviste za privatnost. Premda im je cilj omogućiti slobodan protok neosobnih podataka samo između tvrtki i preko granica, aktivisti za privatnost se boje da će njima biti uvedeni mnogi rizici i da će aktualni pravni okvir koji uspostavlja Opća uredba o zaštiti podataka biti zaobiđen. Imajući na umu da su, kada govorimoo elektronskoj komunikaciji,propisi o privatnosti detaljniji i opsežniji od GDPR, nadležne će vlasti prije primijeniti nova pravila o privatnosti nego GDPR regulativu.

Parlament tek ima zauzeti stajalište u delikatnoj raspravi i odlučivanju o reformi autorskih prava, kojoj je cilj propise oko autorskih prava učiniti prikladnima za funkcionirajuće jedinstveno digitalno tržište. Glavna svrha članka 11 predloženih pravila jest da stvarateljima sadržaja i drugim nositeljima prava omogući da pregovaraju s online servisima i distributerima sadržaja glede upotrebe i dijeljenja svojih radova na mreži. To bi značilo da su mrežne platforme odgovorne za sav sadržaj koji objavljuju njihovi korisnici, te stoga moraju provesti izvedive tehničke mjere zaštite autorskog sadržaja pod zaštitom autorskih prava. Premda Komisija tvrdi da to neće pogoditi slobode na mreži i da memovi i isječci zaštićenih sadržaja neće biti zabranjeni, sve su oči uperene ka novom tehničkom rješenju koje treba implementirati kako bi se pridržavalo tih novih pravila o autorskim pravima. Kritičari su ta tehnička rješenja nazvali “strojnom cenzurom” (članak 13.), jer predviđaju da algoritmi detektiraju sadržaje zaštićene autorskim pravom i automatski zaustavljaju njihovo postavljanje online (uploadanje). Kritički glasovi su glasni budući da se već uviđa da takva tehnička rješenja nisu postigla ono što su obećavala. Javna rasprava o tom pitanju preopterećena je različitim mišljenjima o stvarnim efektima nove regulative. Primjer je tomu najnovija javna reakcija Wikimedije, koja upozorava da nova pravila prijete živom slobodnom webu, dok Komisija istovremeno tvrdi da mrežne platforme poput Wikimedije neće uopće biti pogođene.

Socijalne mreže blizu su tome da postanu Gordijski čvor ljudske civilizacije, kojeg je na prvi pogled nemoguće razmrsiti. Kontinuirano ignoriramo činjenicu da su socijalne mreže uvele potpuno nov tip ekonomije – ekonomija pažnje (attention economy). Online mreže namjerno su dizajnirane tako da stvaraju ovisnost, da korisnike drže online dok je god moguće. Rastući broj ljudi uključenih u razvijanje infrastrukture socijalnih mreža javno su iskazali zabrinutost i strah za budućnost demokracije i naših društava. Donosioci odluka i šira javnost kao da su nesposobni uvidjeti da su društvene mreže rizik po duševno zdravlje i da predstavljaju

69

jasnu i neposrednu opasnost po demokraciju i demokratske procese. Naše ‘news feed-ove’ i video preporuke stalno se prilagođavaju kako bi nas uspješno gurnuli prema sadržaju koji će uzburkati naše osjećaje i duže nas zadržati online, gurajući nas pritom u najtamnije zakutke Interneta. Danas je očigledno da su društvene mreže tako uspostavljene: povećavaju vidljivost i podržavaju širenje lažnih vijesti, govora mržnje i zapaljujućeg govora (inflammatory speech), šovinizma, ksenofobije, povijesnog revizionizma, malicioznog ponižavanja (trolling), online nasilja (bullying), političke nekorektnosti, itd. Priznati da problem postoji prvi je korak ka njegovom rješavanju. Zuckerberg je nedavno izjavio da je zaštita demokracije utrka u naoružanju, skrivajući činjenicu da su sam Facebook nedržavni i inostrani akteri pretvorili u oružje. Ne dođe li do ozbiljne promjene u poslovnom modelu Facebooka, Googlea i Youtubea, ima malo nade da će oni proizvesti ikakve rezultate doli onih kakvima danas svjedočimo. Ručno uklanjanje lažnih ruskih računa i lažnih vijesti tek je besmisleno plivanje protiv u jakoj struji koja nosi. Ako nisu dovoljna zvona na uzbunu koja oglašavaju ljudi koji su izgradili tu infrastrukturu, za sve bi nas crvenu zastavu trebala predstavljati činjenica da roditelji iz Silicijske doline svojoj djeci ne dozvoljavaju da koriste mobitele, u strahu od posljedica koje će tehnologija imati po njihov psihološki i društveni razvoj. I Facebook je javno priznao negativni utjecaj društvenih mreža na demokratsku kulturu i procese. Fondacija Bertelsmann je pokrenula sveobuhvatan projekt mapiranja efekata tehnologije na demokraciju – Disrupting Democracy (Narušavanje demokracije) – koji dijeli tu zabrinutost. Aktualni poslovni model mrežnih platformi, koji se temelji na špijuniranju njihovih korisnika, neće se promijeniti ako njihovi korisnici ne stvore pritisak, ali da bi do toga došlo ukupna populacija mora biti upoznata s finijim detaljima infrastrukture u pozadini društvenih mreža koje koriste.

Hrabar korak u pravom smjeru bilo bi stvaranje europske digitalne granice, čiji bi cilj bio zaustaviti tvrtke i usluge koje se u potpunosti ne pridržavaju EU standarda o sigurnosti, ljudskim pravima i zaštiti podataka. To bi Europu moglo staviti u središte stvaranja novih usluga i tehnologija koje bi bile potpuno kompatibilne s ljudskim pravima u digitalnoj okružju i zaštitilo građane EU od vlada koje špijuniraju svoje građane kao i ljude širom svijeta. Upravo su nedavno SAD, UK, Kanada, Australija i Novi Zeland zatražili neometan pristup (back-door) za svu enkriptiranu komunikaciju. Valjalo bi istražiti mogućnost uspostave neovisnog tijela s relevantnim nadležnostima koje bi u koordinaciji s Europskim odborom za zaštitu podataka kontroliralo tvrtke koje se bave podacima i imaju ogromne tržišne udjele. GDPR ima mnogo problema u pogledu implementacije, ali jedan od najrelevantnijih je ograničen kapacitet državnih vlasti da se nose s tvrtkama iz IT sektora i online mrežama koje djeluju diljem Europe i globalno. Glavni zadatak takvog nadležnog tijela bio bi da provodi neovisne revizije velikih korporacija iz IT sektora koje se još nisu prilagodile nekima od najosnovnijih principa GDPR (poput privole).

70

Značaj za predsjedanje EU 2020.

Jedinstveno digitalno tržište opsežna je i ambiciozna regulatorna inicijativa te je stoga teško predvidjeti procese odlučivanja koji će se odvijati tokom predstojećeg predsjedavajućeg tria za 2019.-2020., koji će držati Rumunjska, Finska i Hrvatska. U svibnju 2017. Komisija je objavila Komunikaciju o analizi provedbe Strategije jedinstvenog digitalnog tržišta na sredini provedbenog razdoblja, koja je istaknula tri područja u kojima su potrebni dodatni napori EU: podatkovno gospodarstvo, kibernetska sigurnost i internetske platforme (tj. društvene mreže). Premda su prijedlozi u ta tri područja stavljeni na pregovarački stol, isti još nisu usvojeni. Očekuje se da će Vijeće prije predsjedavanja 2020.,okončati pregovore o novim propisima o privatnosti, usvojiti svoj opći pristup i započeti pregovore s Komisijom i Parlamentom. Buduća predsjedavanja Vijećem također trebaju uzeti u obzir to da su aktualni prijedlozi Vijeća o privatnosti meta ozbiljnih kritika aktivista za privatnost, i da će se one pojačati završe li aktualni prijedlozi u općem pristupu Vijeća.

Umjetna inteligencija je novopridošlica u inicijativi za Jedinstveno digitalno tržište. Pod pritiskom globalnih trendova investiranja u umjetnu inteligenciju, kao i pod utjecajem mjera i programa koje pojedine države članice provode, Komisija i države članice su se u proljeće 2018. obavezale da će zgrabiti prilike koje mogu nastati daljnjim razvojem ovog polja. Komisija je objavila komunikaciju Umjetna inteligencija za Europu, u kojoj je predstavila svoje viđenje pristupa EU umjetnoj inteligenciji: biti ispred tehnoloških inovacija i osigurati ulaz istih u javni i privatni sektor; pripremati se za društvene i privredne promjene koje sa sobom donosi umjetna inteligencija; osigurati prikladan etički i pravni okvir. Voljnost da se zajednički sudjeluje u jedinstvenom europskom projektu razvoja umjetne inteligencije također je vidljiva u Deklaraciji EU o suradnji na području umjetne inteligencije, koju je na posljednji Digitalni dan (10.4.2018.) prihvatio velik broj država članica. Stoga je moguće predvidjeti da će dodatna regulacija i financiranje za umjetnu inteligenciju biti na dnevnom redu odlučivanja tokom predsjedavajućeg tria 2019.-2020. Imajući na umu to da je interes EU za umjetnu inteligenciju pojačan zbog globalnih trendova investiranja, može se očekivati da će ovo biti jedna od malobrojnih mjera i programa koji će u burnim vremenima nakon izbora 2019. moći donijeti više kohezije Europskoj Uniji.

Predložene europske mjere glede društvenih mreža tek su palijativ za teške simptome, ali ne liječe samu bolest. Europski državni službenici, stručnjaci i političari odbijaju ili propuštaju uočiti čitav spektar negativnih eksternalija društvenih mreža, koje pogađaju pojedince, društva i politiku. Dok se mnogo toga može zaključiti iz korelacija između rastućih razina depresije i rastuće upotrebe društvenih medija (osobito među tinejdžerskom populacijom), novija ispitivanja sugeriraju da upotreba društvenih mreža ima izravan negativni utjecaj na duševno zdravlje. Društvene mreže namjerno su dizajnirane tako da izazivaju ovisnost, i iznjedrile su nov poslovni model takozvane ekonomije pažnje, ukotvljen u internetskoj strukturi koja je oblikovana zahtjevima oglašivačke industrije. Inženjeri koji razvijaju skrivenu infrastrukturu društvenih medija u nju su usadile vodeće znanstvene uvide u stvaranju adiktivnih proizvoda putem kratkoročnih, dopaminskih povratnih sprega (dopamin feedback loop). Osim što su adiktivne i nezdrave, one proizvode i negativne društvene i političke ishode. Budući da algoritmi društvenih mreža pojačavaju negativnost, oni služe kao sredstvo širenja političke nekorektnosti, zapaljujućeg govora i govora mržnje, koji pak produbljuje političku polarizaciju.

71

Ti algoritmi također korisnicima serviraju vijesti koje su lajkane i koje su izazvale pažnji, koje su lažne i radikalne, umjesto pružanja objektivnih, relevantnih ili istinitih vijesti. Oni stvaraju filtere koji pojačavaju radikalizaciju stavova, te tako negativno utječu na izborne procese i javne rasprave čineći ih toksičnima i neuravnoteženima. Osjećaj hitnosti trebali još zaoštriti brojni uspješni pokušaji stranih državnih i nedržavnih aktera da zlonamjerno koriste ove odlike skrivene infrastrukture društvenih mreža.

Imajući na umu negativne političke i društvene trendove diljem EU, koji istovremeno donose nesigurnost u pogledu održivosti europskog projekta, krajnje je nužno da Vijeće pogura unaprijeđeni pristup ublažavanja društvene i političke štete koju generiraju društveni mediji. Otvoreno je pitanje hoće li sadašnja razina zabrinutosti oko rasta govora mržnje i online dezinformacija koju je Parlament izrazio, preživjeti izbore u 2019. – koji izazivaju strepnju zbog populističkog potencijala kojeg osnažuje propaganda na društvenim medijima i inozemno financiranje. Ove se negativne eksternalije više ne mogu ignorirati. Samo jedan program predsjedavanja, koji bi bio voljan otvoriti ovu prijeko potrebnu raspravu, mogao bi pogurati stvari u pravom smjeru. Zahvaljujući svojim dosadašnjim postignućima u digitalnim pitanjima, Finska je u poziciji da pokrene tu raspravu, ali i konkretne procese odlučivanja koji bi razmotrili čvršće i inovativnije pristupe u tom području. Finska bi trebala razmotriti mogućnost da se zalaže za nov inovativni pristup regulaciji društvenih mreža time što bi ih se tretiralo i kao zdravstveni rizik i rizik po demokraciju. Trebalo bi istražiti nove obaveze za društvene platforme, poput dužnosti da se svoje korisnike informira o ovisnosti svojih proizvoda ili obaveze da se povremeno podsjeća korisnike koliko su vremena proveli uključeni/online (budući da je njihov model zasnovan na remećenju pažnje korisnika). Imajući na umu novosti u njenim javnim politika(pristup širokopojasnom internetu kao pravo), Finska je također najbolji prikladni kandidat za iznošenje prijedloga da ambasade EU pružaju besplatan i siguran pristup internetu za građane zemalja izvan EU, gdje vlasti zatvaraju Internet i time krše brojna ljudska i politička prava. Prihvaćanje navedenih prijedloga europskim informacijskim i tehnološkim tvrtkama (poput Nokije) bi dalo prednost bez presedana nad IT gigantima koji trenutno dominiraju digitalnim svijetom. Sve u svemu, reguliranje društvenih mreža na način koji može zaštititi europske građane i demokraciju konačni je izazov kojim se institucije EU moraju pozabaviti u predstojećim godinama, osobito imajući na umu burni politički kontekst Europe.

Ključna pitanja iz perspektive civilnog društva

Europski su aktivisti izrazili zabrinutost u vezi s mnogim predloženim programima i mjerama koji su trenutno na stolu, pri čemu su bili najglasniji po pitanju novih pravila o privatnosti o slobodnom protoku neosobnih podataka te pravila vezanih uz autorska prava. Europska inicijativa za digitalna prava (European Digital Rights Initiative - EDRI) drži budno oko na procesima donošenja odluka i proizvodi detaljne analiza javnih politika za ključna pitanja. Istaknuli su zabrinutost u vezi s brojnim rizicima u aktualnom prijedlogu uspostave jedinstvene europske podatkovne privrede.

72

EDRI inzistira da se metapodatke za elektronske komunikacije treba smatra osjetljivim osobnim podacima (slično kategorijama navedenim u članku 9 GDPR). U odnosu na prijedlog Komisije i predložene postupke predstavljene u izvještaju koji je objavio Odbor za građanske slobode, pravosuđe i unutarnje poslove (LIBE), prijedlog Vijeća znatno proširuje obradu metapodataka bez pristanka. Tekst Vijeća predviđa da se pružateljima elektronskih usluga također dozvoli da obrađuju metapodatke koji nisu izravno vezani uz svrhe naplate, budući da odredbe o tome mogu uključiti u ugovore s krajnjim korisnicima. K tomu, Vijeće je uvelo obradu metapodataka bez pristanka za znanstvene svrhe i istraživanja. Aktivisti tvrde da će ovo stvoriti nove rizike za korisnike, budući da će se velike količine metapodataka čuvati i učiniti dostupnima snagama zakona, odnosno izložiti napadima na te baze podataka. EDRI također tvrdi da bi amandmani Vijeća mogli otvoriti put zaobilaženju odredbi o privoli u GDPR što se tiče tracking cookies, što bi uvelo mogućnost da se korisnike prisili da biraju između plaćenog pristupa koji poštuje privatnosti i besplatnog pristupa koji je uvjetovan pristajanjem na profiliranje i praćenje.

Dok su govor mržnje i lažne vijesti na online mrežama i dalje na popisu zadataka EU, pravila vezana uz autorska prava smjeraju uvesti potpunu zakonsku odgovornost platforma za svaki element sadržaja koji se nađe na njihovim serverima, prvenstveno u vezi sa sadržajem zaštićenim autorskim pravima. EDRI tvrdi da takav prijedlog strojnu cenzuru čini nužnom. Također se očekuje da će tvrtke sa sjedištima u SAD voditi u pružanju takvih usluga, čime će europske tvrtke postati manje kompetitivne i više ovisne o prekoatlantskim uslugama. Članak 13. prijedloga regulative o autorskim pravima (koji je amendirao odbor JURI) zamišlja svijet u kojem algoritmi odlučuju što se može postaviti na Internet, čime bi se ugrozilo jedno od najtemeljnijih ljudskih prava koja se ostvaruje u digitalnom okruženju – slobodu govora. To je potaknulo viralnu online kampanju #savethememe, budući da bi filteri za postavljanje na internet mogli značiti kraj jednoj od najomiljenijih i najšire prakticiranih formi satiričkog izražavanja na Internetu.

Kretanja u EU u pogledu privatnosti i razvoja tehnologije mogla bi uvelike doprinijeti njenom privrednom i demokratskom razvoju. Svijet je možda na rubu novog preporoda u kojem se odnose između prava na skrivanje u digitalnom okružju i upotrebe tehnologije za praćenje korisnika može redefinirati. EU je već zauzela globalno lidersku poziciju s GDPR-om, postavljajući zlatni standard glede zaštite osobnih podataka. Europska bi digitalna arena mogla postati tvrđava digitalnih sloboda, sigurnosti i privatnosti. Istovremeno, ako europski vođe ne budu djelovali hitro i hrabro u svim relevantnim problematičnim područjima, EU bi također mogla pasti žrtvom grabežljivih globalnih trendova, gdje se i privatnost pretvara u visoko profitabilnu robu i sredstvo političke manipulacije.

73

Izvori

Fondacija Bertelsmann: “Disrupting Democracy” (istraživački izvještaj), https://www.bfna.org/wp-content/uploads/2017/10/Disrupting-Democracy.pdf

Tristan Harris – eseji o etici u dizajnu, http://www.tristanharris.com/essays/

Zeynep Tufekci: “How social media took us from Tahrir Square to Donald Trump” (online article), https://www.technologyreview.com/s/611806/how-social-media-took-us-from-tahrir-square-to-donald-trump/

Europski gospodarski i socijalni odbor: “Artificial Intelligence” (izvještaj na vlastitu inicijativu), https://www.eesc.europa.eu/en/our-work/opinions-information-reports/opinions/artificial-intelligence

74

Europska energetskasigurnost i održivost

75

Tema ukratko

Proklamirani ciljevi EU podržavaju pristup energetskoj sigurnosti u širem okviru održivosti kao globalne vizije i međunarodne obveze EU u odnosu na Ciljeve održivog razvoja. EU se obvezala na koherentnu provedbu Agende 2030 za održivi razvoj koja se prenosi u specifične ciljeve i obveze EU u širokom spektru politika, među kojima je energetska naročito složena i važna.Kako je to opisala Europska komisija: “strategija Energetske unije usmjerena je na energetsku sigurnost i efikasnost, integrirano energetsko tržište i dekarboniziranu ekonomiju. Nastavno na energetski i klimatski paket za 2020. EU si je postavila daljnje ciljeve: klimatski i energetski okvir za 2030. Predviđa smanjenje emisije stakleničkih plinova za 40%, udio od najmanje 27% obnovljivih izvora energije u energetskoj košarici EU i porast energetske efikasnosti od najmanje 27%.“ U okviru Europske razvojne politike, EU treba jačati energetske sektore u zemljama u razvoju u skladu s njihovom ulogom „glavnih čimbenika održivosti“. EU sudjeluje u Energetskoj zajednici zajedno sa svojim susjedima u Jugoistočnoj Europi, Crnomorskoj regiji i šire, u svrhu stvaranja paneuropskog energetskog tržišta. Kroz program Global Climate Change Alliance Plus (GCCA+) EU pomaže ranjivim zajednicama da se nose s klimatskim promjenama uključujući i podršku energetskom sektoru. Kroz inicijativu Održiva energija za sve, EU se do 2030. obvezala osigurati Pristup održivim energetskim uslugama za 500 milijuna ljudi u zemljama u razvoju. Sporazum gradonačelnika za klimu i energiju, najveća svjetska inicijative gradova za klimu i energiju okuplja lokalne i regionalne vlasti koje se dobrovoljno obvezuju na ostvarenje klimatskih i energetskih ciljeva. Istodobno, čini se da je stvarno stanje energetske politike EU u širokom raskoraku od strateške vizije, i to uslijed prevelikog oslanjanja Unije na uvoz energije, dominacije fosilnih goriva i ovisnosti o geopolitičkim odnosima s Rusijom.

Niti jedna od 28 članica Europske unije trenutno ne može proizvesti dovoljno energije da zadovolji svoje potrebe. Podaci Eurostata za 2016. godinu pokazuju da nijedna članica EU više nije neto izvoznik energije. Glavninu svojih energetskih potreba EU zadovoljava energijom iz nuklearnih elektrana (28,7 posto) i obnovljivih izvora (27,9 posto). Ostatak proizvodnje otpada na kruta goriva (17,5 posto), prirodni plin (14,2 posto) i sirovu naftu (9,8 posto).

Trendovi pokazuju da je glavnina proizvodnje primarnih energetskih izvora u padu; s obzirom na 2006. godinu zabilježen je tek porast proizvodnje iz obnovljivih izvora, za naizgled impresivnih 66,5 posto. Međutim, to nije dovoljno da bi se neutralizirao efekt smanjenja proizvodnje ostalih energenata u istom vremenskom razdoblju: prirodnog plina (-41,2 posto), sirove nafte (-39 posto) i krutih goriva (-30,8 posto). Proizvodnja energije iz nuklearnih elektrana u istom desetogodišnjem razdoblju opala je za 15,2 posto, prvenstveno zbog denuklearizacije koja je u Njemačkoj pokrenuta nakon katastrofe u japanskoj Fukushimi. Iste te 2006. godine jedini neto izvoznik energije među članicama EU bila je Danska, ali od 2013. i Danci su prisiljeni svoje potrebe zadovoljavati energijom iz uvoza.

Opisani trend učinio je Europsku uniju izrazito ovisnom o uvozu energije, i to ne samo ekonomski već i politički. Podaci Eurostata pokazuju da članice EU iz Rusije dobivaju 30,2 posto potrebnih čvrstih goriva, 31,9 posto sirove nafte i 39,9 posto prirodnog plina. Ključna prijetnja sigurnosti energetske opskrbe EU tako je upravo činjenica da se gotovo sav uvoz energije zadovoljava odnosima s uskim krugom partnerskih zemalja. Podaci za 2016. pokazuju

Europska energetskasigurnost i održivost

76

da više od tri četvrtine plina koji EU uvozi dolazi iz Rusije, Norveške ili Alžira; više od dvije trećine čvrstih goriva uvezeno je iz Rusije, Kolumbije ili Australije; više od polovice potrebne sirove nafte EU uvozi iz Rusije, Norveške ili Iraka. Najveći energetski partner u svim aspektima uvoza fosilnih goriva je Ruska Federacija, što Europsku uniju čini izrazito ovisnom o režimu Vladimira Putina, naviklom koristiti resurse kojima upravljaju državna poduzeća kao alata za ostvarivanja geopolitičkog utjecaja.

Europska komisija od ovisničkog odnosa prema Rusiji nastoji se distancirati diverzifikacijom energetskih izvora, što je posebno naglašeno u sektoru prirodnog plina, kroz poticanje izgradnje LNG (liquified natural gas, ukapljeni prirodni plin) terminala. Problem pritom predstavlja činjenica da je američki ukapljeni prirodni plin 20 do 30 posto skuplji od plina koji se putem plinovoda dobavlja iz Rusije, zbog čega je u razdoblju između 2012. i 2018. bilo iskorišteno manje od četvrtine ukupnih kapaciteta europskih LNG terminala.

Istovremeno se neopravdano zanemaruje sve veća tržišna konkurentnost obnovljivih izvora energije, iako najnovija istraživanja pokazuju da će solarna energija i energija dobivena iz vjetra već 2020. godine postati jeftinija od fosilnih goriva. Inzistiranje na prirodnom plinu kao ključnom “tranzicijskom” gorivu ne jenjava ni usprkos relevantnim znanstvenim istraživanjima koje pokazuju da se radi o vrlo opasnom zagađivaču čija je percipirana ekološka prihvatljivost rezultat prvenstveno lobističkih napora teških stotinjak milijuna eura godišnje.

Aktualni izazovi

Predstojeći energetski izazovi Europske unije najlakše se mogu podijeliti na dva područja: zaštitu okoliša i geopolitiku. Ekološki izazovi, koji bi zbog svoje urgentnosti morali predstavljati primarni razlog zabrinutosti europskih i globalnih lidera, djelomično su već osviješteni u javnosti. Pariškim klimatskim sporazumom veći dio svijeta usuglasio se u ograničavanju globalne temperature barem 2 Celzijeva stupnja ispod prosječnih temperatura tijekom predindustrijskog razdoblja. Ali istovremeno, povećana učestalost ekstremnih vremenskih pojava, kao i recentna znanstvena istraživanja o ranije nezabilježenim opasnim posljedicama klimatskih promjena, sugeriraju da ta mjera neće biti ni približno dovoljna kako bi se postiglo očuvanje stabilnih uvjeta za život na Zemlji. U međuvremenu se pozicija administracije Sjedinjenih Američkih Država u odnosu na klimatske promjene radikalno promijenila, zbog čega se upravo od Europske unije očekuje usvajanje znanstvenih argumenata koji ukazuju na pogubnost klimatskih promjena i preuzimanje liderske uloge u politici djelovanja prema njihovom suzbijanju. Važnom bi pritom bilo postići visoku razinu suglasnosti i povjerenja između zemalja članica EU, a kako bi se izbjeglo da se tranzicija prema zelenoj energiji pretvori u tržišnu utrku između članica i podjeli Uniju na dobitnike i gubitnike unutar novog energetskog poretka.

Geopolitički izazovi europske energetske politike, pa time i prepreke u izgradnji planirane Energetske unije, prvenstveno se tiču odnosa prema Rusiji, najvećem izvozniku energije u Europu. Putinov režim aktivno ojačava svoju ulogu na europskom tržištu: u procesu gradnje su dva nova plinovoda, Sjeverni tok 2 i Turski tok. Posebno se kontroverznim pokazao Sjeverni

77

tok 2, plinovod koji će Njemačku povezivati s Rusijom preko Baltičkog mora, zaobilazeći pritom Ukrajinu čije će gospodarstvo tako ostati oslabljeno gubljenjem tranzitnih plinskih marži. Pozicija članica EU o Sjevernom toku 2 prilično je neusklađena: dok dio zemalja nema znatnije zamjerke na novi plinovod, ima i onih koji upozoravaju da se radi o sigurnosnoj ugrozi i direktnoj prijetnji Energetskoj uniji.

Zabrinutost izaziva sklonost Putinovog režima da ruske energetske divove, posebno Gazprom, koristi ne kao aktere na slobodnom tržištu, već kao geopolitičke poluge moći. Upravo se neizbježna buduća tranzicija prema obnovljivoj energiji nameće kao ključni razlog agresivnog ruskog pokušaja širenja i utvrđivanja vlastite interesne sfere. S obzirom da gospodarstvo Rusije u velikoj mjeri ovisi o izvozu fosilnih goriva, logično je da se ruske vlasti koriste postojećim resursima u svrhu budućeg očuvanja trenutne ili jačanja buduće pozicije, kao ključnog europskog isporučitelja plina. Takvi Putinovi napori, promatrani i u kontekstu drugih oblika ruskog djelovanja, poput dezinformacijske propagande putem medija i društvenih mreža ili sudjelovanja u kapacitiranju desnih populističkih i desnih ekstremističkih političkih grupacija diljem EU, navela je autore recentnog izvješća koje je objavio The European Council on Foreign Relations da konstatiraju kako je Putinova autoritarna država sa svojim EU antipodima sukobljena u otvorenom ratu koji će odlučivati o normama vladanja i međunarodnog ponašanja, uključujući i Europsku uniju.

U tom kontekstu politički je posebno važna proeuropska integracionistička inicijativa francuskog predsjednika Macrona u formi Velikog plana za Europu u kojem važno mjesto zauzima poziv na zajedničko djelovanje EU u pogledu klimatskih promjena. Macronova pozicija, koja se poklapa za zahtjevima europskih klimatskih stručnjaka i aktivista posebno je relevantna za aktualni proces donošenja novog europskog proračuna za razdoblje 2021.-27. U tom je procesu izvjesno da će većina država članica prvenstveno voditi računa o vlastitim srednjoročnim interesima, uvjetovanima energetskom ovisnošću o fosilnim gorivima. Unatoč Macronovoj uvjerljivosti i ambicioznosti(koju uvelike olakšava činjenica da Francuska ne ovisi o uvozu ruskih energenata već o vlastitoj proizvodnji nuklearne energije), strateško odlučivanje europskih lidera o stvarnoj i trajnoj energetskoj sigurnosti Europe teško može proći bezbolno.

Značaj za predsjedanje EU 2020.

S obzirom na njezin presudni značaj i mnoštvo izazova, izgledno je da će tematika energetske sigurnosti, u znatnoj mjeri kroz diverzifikaciju dobavnih pravaca, ostati aktualna tijekom sljedećeg razdoblja predsjedanja Europskom unijom, sve do 2020. godine. Statistički podaci pokazuju uzlazni trend uvoza fosilnih goriva, prvenstveno iz Rusije, a nema naznake da će se u predstojećem razdoblju to znatnije promijeniti. Dostupni podaci pokazuju da će se proizvodnja prirodnog plina unutar EU u narednim godinama, a posebno nakon 2025., znatno smanjivati, što znači i povećanje potreba za dodatnom energijom, koja se može pribaviti uvozom ili alternativnim proizvodnim izvorima.

Europska Unija se treba do kraja suočiti s političkim, ekonomskim i ekološkim prijetnjama koje proizlaze iz njezine ovisnosti o uvoznim fosilnim gorivima, i to u kontekstu krajnje zabrinutosti

78

svjetske političke i stručne zajednice za rapidno pogoršanje svjetske klime i imperativa što brže tranzicije prema niskougljičnoj ekonomiji. S obzirom i na vlastito iskustvo Hrvatske kao članice Trio budućeg Predsjedanja EU s projektom izgradnje LNG terminala (iako su osigurana europska sredstva nema interesa potencijalnih zakupaca) čiji je ishod još uvijek krajnje neizvjestan otvara se prostor za ozbiljniju političku raspravu o generalnoj isplativosti korištenja plina kao tranzicijskog goriva. Ako je izgradnja LNG-a ekonomski neisplativa (zbog nepostojanja interesa za skupljim američkim plinom), a povećana ovisnost o uvozu plina iz Rusije geopolitički neprihvatljiva opcija, kao najlogičnije rješenje za budućnost sigurnosti energetske opskrbe EU nameće se rapidniji zaokret prema čistim i dostupnim obnovljivim izvorima energije, poput solarnih farmi i vjetroelektrana.

Strateška i beskompromisna orijentacija na obnovljive izvore energije prilika je to da Europska unija, potaknuta sve štetnijim utjecajem klimatskih promjena i ambicijom za ostvarivanjem potpune energetske neovisnosti, zauzme lidersku poziciju u neizbježnoj fazi tranzicije prema potpunom prelasku na obnovljive izvore energije, facilitirane razvojem tehnologije. Tehnološki napredak već sad osigurava tržišnu konkurentnost ne samo decentraliziranim sredstvima energetske opskrbe putem solarnih panela, već i sredstvima transporta neovisnima o fosilnim gorivima, poput električnih automobila. Očuvanje stabilnosti na europskom kontinentu ne može se, međutim, postići isključivo putem tranzicije prema obnovljivim izvorima energije.

Svako rješenje koje bi pretpostavljalo buduću energetsku samooodrživost Europske unije mora uzeti u obzir i značaj gospodarske ovisnosti Rusije o tržištima na koje plasira višak fosilnih goriva. Trgovina fosilnim gorivima čini gotovo polovinu ruskog izvoza i osigurava oko polovice prihoda ruskog državnog budžeta. Izostanak većeg dijela sredstava koje Rusija ostvaruje u gospodarskoj razmjeni s članicama Europske unije ostavio bi snažan trag na ruskom gospodarstvu i gotovo sigurno značio ozbiljnu destablizaciju globalnih geopolitičkih odnosa. S obzirom na dokumentirane slučajeve “zarobljavanja država” ruskim kapitalom, u čemu nezanemarivu ulogu često imaju ruski energetski divovi, tako izazvana nestabilnost ima potencijal prelijevanja i unutar granice Europske unije. Svako rješenje usmjereno prema potpunoj energetskoj neovisnosti EU zbog toga bi trebalo biti formulirano kroz pregovaračke napore koji će uvažiti i poziciju Kremlja, te pretpostaviti razvoj buduće gospodarske suradnje EU i Rusije kroz druge ekonomske sektore.

Imajući na umu da se vođenje pregovora o velikim energetskim projektima dogovara na razini šefova država, predsjedavajuće članice ključni su akteri u usmjeravanju Vijeća prema traženom zaokretu u energetskoj politici. Nedavno povećanje interesa šefa država EU za klimatsku akcijuje pohvalno – jednim od nedavnih zaključaka, Vijeće traži od Komisije da do proljeća 2019. izradi dugoročnu strategiju smanjenja emisije stakleničkih plinova, u skladu s obvezama Pariškog sporazuma. No, šefovi država i samo Vijeće, na čiji rad mogu direktno utjecati, no i druge EU institucije, trebat će uložiti dodatne napore kako bi se climate action u EU konačno odmakla od inkrementalnih pomaka u industriji obnovljivih izvora energije, prema transformativnim akcijama koji prožimaju sve ekonomsko sektore i čitavo europsko društvo. Na potrebu snažnog zaokreta ukazuju i nedavno objavljeni podaci prema kojima je, umjesto do smanjenja, došlo do povećanja emisije u EU, i to drugu godinu za redom.

79

Ključna pitanja iz perspektive civilnog društva

Deklarirana posvećenost EU razvoju tehnologije obnovljivih izvora energije i tranziciji prema potpunom oslanjanju na obnovljive izvore, u drastičnom je raskoraku sa stvarnom energetskom politikom EU te energetskim projektima u raznim fazama pripreme. Kako je plin uz energetski faktor ujedno postao i iznimno bitan geopolitički faktor, organizacije civilnog društva su ozbiljno zabrinute količinom energije, resursa i političkog kapitala koji se ulaže u rusko-plinska rješenja naspram onih koji se ulažu u energetski održivu i neovisnu EU. Zabrinutost je tim veća jer je postalo očito kako se cilj izgradnje novog geopolitičkog položaja Rusije planira ostvariti ciljanim djelovanjem usmjerenim na povećanje političke nestabilnosti u zapadnim zemljama liberalne-demokracije. Autoritarna Rusija koristi informacijske kampanje na društvenim mrežama, skriveno financiranje radikalnih i ekstremističkih političkih i društvenih aktera, te poluge u rukama ruskih banaka i energetskih tvrtki, kako bi jakosti liberalne demokracije (sloboda govora, slobodni i pošteni izbori, sloboda udruživanja i prosvjeda, sloboda medija) pretvorila u njene slabosti. Ovime se ujedno i širi ideja kako je jedan od odgovora na moderne izazove globalizacije izgradnja autoritarnih režima vlasti, što bi iznjedrilo novi geopolitički poredak u okviru kojeg bi Rusija s većom lakoćom ostvarivala svoje vanjsko-političke ciljeve. Kako je već rečeno, izgradnja energetske pozicije koja je neovisna o Rusiji, zahtijevat će pregovore u kojoj se Rusiji nudi drugi oblik ekonomske i političke suradnje, koja uvažava stajališta Rusije, i njenu poziciju kao globalnog aktera.

Politika djelovanja protiv klimatskih promjena bi se trebala fokusirati na povećanje ekodostatnosti i energetske učinkovitosti u EU što znači da treba početi smanjivati investicije u ekonomske aktivnosti koje potiču emisije CO2, pripremajući tako EU za globalno društvo u kojem rast neće biti jedini cilj. Ovo se prvenstveno odnosi na istočnoeuropske zemlje koja zaostaju u ostvarenju ciljevima EU2030 i Pariškog klimatskog sporazuma, a BDP im i dalje ovisi o fosilnim gorivima. Dekarbonizacija energije i prometnog sektora, kroz iskorištavanje prilike pada cijene obnovljivih izvora energije, je od iznimne važnosti u ostvarenju cilja globalne ekonomije koja uspijeva povećanje buduće prosječne globalne temperature zadržati na 1,5 stupnjeva.

EU bi trebala odstraniti sve prepreke gradovima i lokalnim jedinicama u poduzimanju hrabrijih politika borbe protiv klimatskih promjena te nastavit s razvojem kapaciteta za proizvodnju obnovljive energije tako zaobilazeći sporost nacionalnih vlada. Sukladno tome, Europska bi komisija trebala razmisliti o dopuštanju energetske decentralizacije i lokalizacije proizvodnje energije kroz uvođenje demokratskih struktura upravljanja. Dodatno tome, za prijelaz na čistu energiju kojim se demokratski upravlja i raspolaže, Komisija bi trebala izgraditi javnu infrastrukturu koja podupire prijelaz na ekonomiju od 1.5 stupnja. Stoga, postojeće i sve nove procese remunicipalizacije javnih tvrtki u području energetike EU bi trebala poticati, a ne sprječavati ograničenjem broja policy opcija na raspolaganju (kao što je bio slučaj s Bolkenstein direktivom). Gradovi, zadruge i druge kooperativne zajednice i ne-državni akteri bi trebali slobodno i nesmetano raditi na punoj dekarbonizaciji proizvodnje energije i pomaku prema ekonomiji koja povećanje razina prosječne temperature na Zemlji nastoji zadržati ispod 1,5 posto.

80

Iako Komisija plin trenutno tretira kao tranzicijsko gorivo kojim se može povećati energetska sigurnost, ovakav bi pristup trebalo u potpunosti odbaciti čim prije, kroz oslanjanje na nedostatno razvijene i iskorištene potencijale proizvodnje obnovljive energije. Budući da u nekim državama članicama istočne Europe dokumenti planiranja ne ispunjavaju uvjet horizontalne integracije klimatskih aktivnosti, zanemarujući pritom i obavezne mjere, potrebna je temeljita revizija aktualne strategije kako bi se u tim zemljama povećala potpora javnosti za tranziciju prema obnovljivim izvorima energije. Samo razvoj čiste energije koji ima jasnu društvenu i okolišnu komponentu, može biti održivi i sigurni izvor energije za europske građane. Zemlje Istočne Europe, koje ignoriraju klimatske ciljeve EU nastavljaju sa proizvodnjom prljave i skupe energije, bi trebalo dodatno poticati na tranziciju ka čistoj energiji.

Dostupna sredstva europskih fondova koja podupiru tranziciju prema čistoj energiji bi trebala biti sastavni dugoročne strategije smanjenja korištenja karbonske energije dok istovremeno treba odustati od poticanja investicija koje bi imale nepoželjni učinak na razine emisije CO2. Procedure EIA i SEA bi stoga trebalo revidirati, pri čemu pažnju treba posvetiti kriterijima, uz poštivanje lokalne demokracije i uvjeta za održivost u ciljanim područjima. Dostupna sredstva europskih fondova i financijskih programa trebaju preusmjeriti na stvaranje nove infrastrukture koja bi podržavala nov pametni sistem distribucije i upravljanja energijom, a koji se lako može replicirati diljem Europe.

Nacrt novog EU proračuna za razdoblje 2021.-2027. osnažio je percepciju klimatskih aktivista da EU čini nedostatne napore prema punoj tranziciji na obnovljive izvore energije. Komisija u nacrtu budžeta tretira climate action kao horizontalni cilj svih EU programa, za kojeg je izdvojena jedna četvrtina ukupnog budžeta. Climate Action Network (CAN) Europe tvrdi da, kako bi EU proračun bio u potpunosti usklađen s Pariškim sporazumom, ukupan iznos EU budžeta namijenjenog za climate action mora biti povećan s 25% na 40%. CAN Europe ističe kako bez ovog povećanja EU neće moći ostvariti ciljeve energetske i klimatske politike za 2030., niti ciljano smanjenje emisije stakleničkih plinova za čak 80-95% do 2050. godine. Stanje hitnosti i obveze direktnog i neposrednog djelovanja, koje se vezuje uz Pariški ugovor, ali i sam proces njegovog nastajanje, jednostavno se ne da iščitati u ukupnim rezultatima europske energetske politike. Dok se veliki energetski projekti vezani uz fosilno gorivo dogovaraju na razini šefova država te njihova provedba počinje bez odmaka, europska tranzicija prema obnovljivim izvorima energije morat će proći kroz šumu natječaja, subvencijskih modela, regulacija, javnih politika i strateških dokumenata.

81

Izvori

Agenda 2030 za održivi razvoj, http://www.mvep.hr/hr/vanjska-politika/multilateralni-

odnosi0/globalne-teme/odrzivi-razvoj/

Renewable Power Generation Costs in 2017, https://www.irena.org/publications/2018/Jan/Renewable-power-generation-costs-in-2017

European Energy Security Reimagined, https://www.swp-berlin.org/en/publication/european-energy-security-reimagined/

Resisting Ill Democracies in Europe, https://humanrightshouse.org/articles/launch-resisting-ill-democracies-in-europe/

The Kremlin Playbook, https://www.csis.org/analysis/kremlin-playbook

Off target: Ranking of EU countries’ ambition and progress in fighting climate change, Climate Action Network Europe, http://www.caneurope.org/publications/reports-and-briefings/1621-off-target-ranking-of-eu-countries-ambition-and-progress-in-fighting-climate-change

Briefing: Key Priorities for the new EU long term climate strategy, Climate Action Network Europe, http://www.caneurope.org/publications/reports-and-briefings/1615-briefing-key-priorities-for-the-new-eu-long-term-climate-strategy

Fossil Fuel Subsidies in Europe, Climate Action Network Europe, http://www.caneurope.org/publications/blogs/1278-fossil-fuel-subsidies

82

Proširenje EUna zapadni Balkan

83

Tema ukratko

Postupno ali stalno proširivanje EU jedan je od njenih strateških pravaca još od Rimskog ugovora koji je 1957. potpisala inicijalna skupina šest zemalja – Njemačka, Francuska, Italija, Belgija, Nizozemska i Luxembourg. Danas, nakon šest valova pristupanja, Uniju čini 27 zemalja, nakon pristupanja Hrvatske 2013. i glasanja o istupanju UK iz EU na referendumu o Brexitu 2016. Proširenje se povijesno smatra sredstvom povećanja ekonomske snage EU i njenih članica i prosperiteta njenih građana, demokratskog razvoja, geostrategijske stabilnosti i globalnog političkog pozicioniranja.

Prema odredbi čl. 49. Lisabonskog ugovora, Europskoj uniji se može priključiti “svaka europska država koja poštuje vrijednosti iz članka 2. i koja se obvezuje promicati ih”. Prema tome, pristupanje EU trebalo bi biti proces vođen vrijednostima, koji uključuje sve institucije EU i sve države članice. Kopenhaški kriteriji, usvojeni 1993., odredili su glavne političke i ekonomske uvjete za valjanu molbu za članstvo u EU, na temelju kojih se obavljaju periodične ocjene napretka pristupanja, u kojem sudjeluju sve institucije EU i koji traže jednoglasnost svih država članica. Ako je zemlja dovoljno napredovala u ispunjavanju kopenhaških kriterija, započinju pregovori o pristupanju koji vode do višegodišnjeg, strukturiranog procesa prenošenja i primjene pravne stečevine EU. Kada taj proces završi, sastavlja se ugovor o pristupanju koji potpisuju zemlja kandidatkinja i države članice EU. Ipak, zemlja se može pridružiti EU tek pošto ugovor formalno odobri Europski parlamenti ratificiraju ga zemlja kandidatkinja i sve države članice. Europska komisija financijski potpomaže reformske procese zemalja kandidatkinja (i onih koje su na putu da postanu zemlje kandidatkinje) putem Instrumenta pretpristupne pomoći (IPA) u iznosu od 11,5 milijardi eura za razdoblje 2014.-2020. (IPA II). Sadašnji prijedlog Komisije za novi Višegodišnji financijski okvir (MFF) predviđa za financiranje IPA III povećanje od 13%, u iznosu od 14,4 milijardi eura.

U ovom trenutku postoji pet zemalja sastatusom zemlje kandidatkinje – Turska (podnijela molbu 1987.), Makedonija (podnijela molbu 2004.), Crna Gora (podnijela molbu 2008.), Albanija (podnijela molbu 2009.) i Srbija (podnijela molbu 2009.). Sve države, osim Albanije i Makedonije, započele su pregovore o pridruživanju. Među potencijalnim kandidatkinjama su Kosovo i Bosna i Hercegovina. Proces pridruživanja napreduje različitim brzinama, u čemu su najviše napredovale Srbija i Crna Gora, dok je Turska u kroničnom zastoju.

84

Izvor: Europska Komisija

Slijedi kratak pregled sadašnjeg stanja proširenja EU:

• Srbija je otvorila pregovore s EU u siječnju 2014. i od tada je otvorila 14 od 35 poglavlja pregovora, među kojima se ključni uvjeti odnose naPoglavlje23 (Pravosuđe i temeljna prava), Poglavlje 24 (Pravda, sloboda i sigurnost) i Poglavlje 35 (Druga pitanja, kojim se od Srbije traži da riješi sporove o granici s Hrvatskom i BiH te, što je najvažnije, da pregovara s Kosovom do sklapanja pravno obvezujućeg bilateralnog sporazuma o budućim odnosima Srbije i Kosova).

• Crna Gora je započela pregovore 2012. i od tada je otvorila 31 od 33 poglavlja, od kojih su pregovori za tri poglavlja zaključeni. Ipak, ključni izazovi nedovoljnog napretka na području vladavine prava i borbe protiv korupcije ostaju, kao i politički problemi stvarnog datuma pristupanja obzirom na dinamiku pregovora EU i Srbije.

• Kosovo je 2013. potpisalo Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (SAA) s EU, no daljnji je napredak uvjetovan činjenicom da pet država članica EU ne priznaje neovisnost Kosova te ishodom pregovora o miru sa Srbijom, koji su u toku.

• BiH je podnijela formalnu molbu za članstvo 2016., ali još uvijek ima poteškoća u davanju odgovora na Upitnik Komisije o stanju svog pravnog sustava u odnosu na acquis i pokazivanju napretka u borbi protiv korupcije. Kompleksna ustavna struktura države te duboke etničke i političke podjele unutar i između dvaju entiteta (Federacije BiH i Republike Srpske), naslijeđena iz poslijeratnog Daytonskog sporazuma, i dalje su, čini se, nesavladive prepreke na putu Bosne u EU, uvelike uzrokovane i slabim i nedosljednim uvjetovanjem Unije te nedostatkom strateške vizije o tome kako rješavati duboke strukturne nedostatke političkog i ustavnog uređenja BiH.

• Makedonija bi pregovore s EU mogla otvoriti u lipnju 2019., nakon jednog desetljeća stagnacije uzrokovane vetom Grčke zbog spora o imenu zemlje i uslijed bivše

85

autoritarne, korumpirane i nacionalističke vlade Gruevskog. Uvjet za taj ključni korak je uspješnost borbe protiv korupcije te, što je najvažnije, uspješna ratifikacija sporazuma koji su postigli premijeri Zaev i Tsipras o budućem imenu (Republika Sjeverna Makedonija) u nacionalnim parlamentima i uspjeh s tim povezanog referenduma u Makedoniji. Otvaranje pregovora nadalje ovisi o političkom ambijentu u EU neposredno nakon europskih izbora.

• Izgleda da i Albanija brže napreduje te bi mogla otvoriti pregovore u lipnju 2019., ovisno o koracima koje se poduzima u borbi protiv korupcije i organiziranog kriminala te poboljšanju vladavine prava.

• Turska je otvorila pregovore 2005. godine i od tada je otvorila 16 poglavlja. Trajna zabrinutost zbog stanja vladavine prava i zaštite ljudskih prava eskalirala je u protekle dvije godine, nakon što je Erdoganova vlada obuzdala vojsku i sudstvo oštrim mjerama nakon neuspjelog državnog udara u srpnju 2016., i rezultirala izjavom Europskog vijeća 26. 6. 2018. da je došlo do zastoja u pregovorima i da se ne predviđa otvaranje ili zatvaranje poglavlja niti daljnjih napora za uspostavljanje Carinske unije EU i Turske. U svojim kompleksnim odnosima s Turskom EU je vezana ovisnošću o volji i sposobnosti Turske da zaustavi tok migracije prema Europi pružajući smještaj 3,5 milijuna sirijskih izbjeglica, uključujući i one kojima je u EU uskraćen azil. Taj kontroverzni politički sporazum sklopljen je u ožujku 2016. u obliku Izjave EU i Turske, uz koju je donesen i Akcijski plan, te financijske pomoći EU od šest milijardi eura putem Programa za prihvat izbjeglica EU u Turskoj.

Unatoč vidljivom uspjehu procesa europske integracije tokom proteklih šest desetljeća, koji je uvelike ublažio hladnoratovske podjele između zapadne i istočne Europe, u kojem se 2004. i 2007. Uniji pridružila velika većina bivših socijalističkih zemalja, ovo je desetljeće bilo sve do nedavno označeno “zamorom od proširenja” (enlargement fatigue), prvenstveno kod takozvanih starih država članica, zabrinutima zbog političke i ekonomske cijene daljnjeg širenja EU. Glavni problemi odnose se na široke i trajne asimetrije društveno-ekonomskog razvoja i kvalitete demokratske vladavine diljem Unije, povezane s nizom internih i eksternih izazova Unije te centrifugalnih trendova, kao što su ekonomska kriza 2008., zatim kriza zaduženosti Grčke, Brexit, teroristički napadi, uspon desnog populizma te sve veći priljev izbjeglica i migranata koji je vrhunac doživio u jesen 2015., razotkrivši duboke unutrašnje podjele, nedostatak solidarnosti među državama članicama i nesposobnost EU da provede zajedničku politiku azila i migracije.

Gledano s pozitivne strane, od 2017. se proširenje EU na zapadni Balkan uspijeva pojaviti među političkim prioritetima EU, uvelike zahvaljujući realnim geostrateškim okolnostima pojačanog toka migracija kroz Balkansku rutu i nužnosti tijesne suradnje sa zemljama koje nisu članice EU te porastu političkog i ekonomskog utjecaja Rusije, Kine, kao i Turske na njeno neposredno balkansko susjedstvo. Bilo kakve strane investicije u ovu regiju padaju na plodno tlo koje obilježava niz dugoročnih razvojnih izazova – društveno-ekonomski problemi, siromaštvo, politički klijentelizam i korupcija, latentni međuetnički sukobi, koje pojačava nedovršen proces tranzicijske pravde, slabe demokratske vladavine i zabrinjavajućih trendova rastuće autoritarnosti te vjerskog i etničkog ekstremizma.

86

U svojem govoru o stanju Unije u rujnu 2017. predsjednik Komisije Juncker je istaknuo politiku proširenja EU fokusiranu na zapadni Balkan kao ključno sredstvo osiguranja političke stabilnosti EU u svjetlu rastućih prijetnji sigurnosti na njenim granicama: “Ako želimo više stabilnosti u svojem susjedstvu, moramo zemljama zapadnog Balkana ponuditi uvjerljivu i izglednu priliku za proširenje.” Ističući najveću važnost koju se pridaje vladavini prava, pravdi, temeljnim pravima i regionalnoj suradnji kao ključnim uvjetima za pridruživanje, on je izričito otklonio članstvo Turske u EU u bliskoj budućnosti, budući da se “Turska već neko vrijeme velikim koracima udaljava od Europske Unije”. Premda je ponovio čvrst stav EU da nijedna zemlja neće do 2019. biti spremna za pridruživanje, nagovijestio je moguće proširenje u godinama nakon toga.

U veljači 2018. Komisija je izložila svoju novu strategiju proširenja i prvi put odredila 2025. godinu kao indikativnu godinu pridruživanja Srbije i Crne Gore. Kako je istaknuto u pregledu koji je pripremila Istraživačka služba Europskog parlamenta, strategija dolazi u vrijeme sve veće pozornosti na Zapadni Balkan, a cilj joj je udahnuti novu energiju procesu proširenja, obnavljanjem angažmana EU te pokretanjem niza konkretnih inicijativa zamišljenih da donesu opipljive koristi građankama i građanima. Strategija prepoznaje zapadni Balkan kao dio Europe koji s EU ima zajedničku povijest, kulturno nasljeđe, izazove i prilike, kao i istu budućnost.

Nova strategija proširenja koju je donijela Komisija stavlja težište na tri glavna područja neposrednog djelovanja: (1) vladavinu prava; (2) tržišnu privredu i (3) pomirenje i rješavanje bilateralnih sporova. Premda ona pokazuju da Komisija zadržava fokus na “prvo temeljne stvari” (“fundamentals first”), koji intenzivno promiče od 2014., nova strategija izričito spominje “jasne elemente zarobljavanja države”, “veze s organiziranim kriminalom i korupcijom na svim razinama vlasti i uprave” i političku kontrolu nad medijima. Kako se nijednu od šest zemalja zapadnog Balkana ne smatra funkcionalnom tržišnom privredom, drugo područje obuhvaća djelovanje na strukturne slabosti, nisku konkurentnost i visoku nezaposlenost. Treće područje djelovanja strategije poziva na nedvosmislenu obavezu da se prevlada nasljeđe prošlosti putem pomirenja i usvajanja definitivnih obavezujućih rješenja svih bilateralnih sporova prije pridruživanja. Strategija ponavlja oprez u odnosu na spremnost Unije na proširenje, utvrđujući da unija mora biti jača i čvršća prije nego što mogne biti veća. Novost je obzirom na to poziv Komisije na djelotvornije mehanizme kojima bi se osiguravalo da nove članice poštuju vladavinu prava unutar Unije; to bi se postiglo putem ugovora o pridruživanju koje će Komisija predložiti u listopadu 2018. Ova točka je bitna kako bi se osiguralo da sama EU ostane vjerodostojna partnerica u procesu proširivanja, u kojem insistira na poštivanju vladavine prava, koju sistematski krši nekoliko njenih država članica. Naime, može se smatrati da je pozicija EU licemjerna kada vrši snažan pritisak u korist vladavine prava u zemljama kandidatkinjama i novim državama članicama, dok istodobno izgleda da joj nedostaje sposobnosti i volje da se pozabavi sve slabijom vladavinom prava u sadašnjim državama članicama.

Pozitivna promjena političke volje ogleda se u nekoliko inicijativa kojima je cilj učiniti proces proširivanja realnijim, opipljivijim i pravovremenim. Strategija proširenja iz 2018. popraćena je i Akcijskim planom podrške preobrazbi zapadnog Balkana i pokretanjem šest “vodećih inicijativa” usredotočenih na područja “zajedničkog interesa” – vladavinu prava, sigurnost i migraciju, društveno-ekonomski razvoj, transport i energetsko povezivanje, regionalnu digitalnu agendu, pomirenje i dobrosusjedske odnose, koje bi trebalo pokrenuti u razdoblju 2018.-20. U travnju 2018. Komisija je objavila još jedan strateški dokument o politici proširenja EU, u kojem je dala procjenu napretka koji su ostvarile zemlje proširenja, na osnovi njihovih

87

godišnjih izvještaja o napretku. Kako ističe CEPS, strategija iznosi tri važne točke: (1) zbog ozbiljnog nazatka vladavine prava i temeljnih sloboda, pregovori s Turskom ostaju blokirani; (2) dobre vijesti za Makedoniju i Albaniju u vidu preporuke da se kao datum otvaranja pregovora o pridruživanju odredi lipanj 2019. i (3) loše stanje demokracije i vladavine prava te povišene razine korupcije diljem regije ustanovljeni su kao kritični izazovi kako za dotične zemlje u prevladavanju tih sistemskih slabosti, neodvojivih od postojećih odnosa moći, tako i za EU, koja treba osigurati djelotvornije mehanizme provedbe.

Bugarsko predsjedništvo u prvoj polovici 2018. uložilo je izvanredan napor da se ojača politička predanost procesu proširenja EU na zapadni Balkan, postavivši ga kao jedan od četiriju programskih prioriteta kojem se pristupilo s pragmatičnog, regionalnog fokusa na opipljiva poboljšanja u povezanosti i kvaliteti života, potvrđujući proširenje EU kao najbolji geostrateški izbor za zemlje zapadnog Balkana, nasuprot stavljanju cijelog težišta na uvjetovanje. Glavno političko postignuće Bugarske bio je samit EU – zapadni Balkan održan u Sofiji 17. 5. 2018., prvi takav skup u 15 godina otkako je solunski samit otvorio izglede proširenja na cijelo područje Balkana. Samit je pokazao značajne razlike među pogledima država članica na buduće članstvo zemalja zapadnog Balkana u EU – od velikih pristalica poput Austrije i Bugarske do mnogo opreznijih stavova Francuske i Njemačke, pa sve do španjolskog bojkota Samita zbog oštrog protivljenja priznanju Kosova kao potencijalne zemlje-kandidatkinje. Ipak, samit je uspio usmjeriti pozornost lidera EU na ovu regiju i njenu važnost za sigurnosne prioritete EU.

Samit u Sofiji rezultirao je usvajanjem deklaracije (Final Declaration accompanied by the Sofia Priority Agenda) koja prikazuje prioritetne akcije koje će EU podržati na područjima (1) vladavine prava i dobrog upravljanja, (2) suradnje u pitanjima sigurnosti i migracija, (3) zajedničke sigurnosne i obrambene politike, (4) društveno-ekonomskog razvoja s posebnim fokusom na mlade, (5) povezanosti (digitalne, transportne, energetske i obrazovne) te (6) pomirenja i dobrosusjedskih odnosa. Neke od inovativnijih i konkretnijih inicijativa koje mogu dobro odjeknuti diljem regije uključuju praćenje sudskih postupaka teške korupcije i organiziranog kriminala, novu financijsku potporu neovisnim medijima i civilnom društvu putem Europske zaklade za demokraciju, obnovljeni akcijski plan kontrole ilegalnog vatrenog oružja, poboljšanje regionalne suradnje na novim hibridnim opasnostima, udvostručavanje financiranja Erasmus Plus za regiju, pojačanje napora za primjenu Regionalnog ekonomskog područja (osobito obzirom na trgovinu i priznavanje kvalifikacija), pokretanje regionalne Digitalne agende, koja će također nastojati sniziti troškove roaminga, te nastavak podrške stvaranju jedinstvenog regulatornog prostora i djelotvorno tržište energijom u okviru Ugovora o energetskoj zajednici i Regulativnog tržišta električnom energijom. Težište se također stavlja i na nove projekte povezivanja putem Western Investicijske mreže zapadnog Balkana kao što je Plava autocesta (Albanija – Crna Gora), Autocesta mira (Niš-Priština) i rekonstrukcija željezničkih pruga u regiji i njihova integracija u europsku mrežu.

Na sastanku Vijeća za opće poslove (GAC – formacija Vijeća odgovorna za proširenje) održanom 26. 6. 2018. određen je tentativan rok u lipnju 2019. za potencijalno otvaranje pregovora s Makedonijom i Albanijom, što je još jedan indikator obnovljene političke interesa za bavljenje zapadnim Balkanom. Za Makedoniju, ključni preduvjet je uspješna ratifikacija bilateralnog sporazuma s Grčkom kojim je u lipnju 2018. na razini predsjednika vlada riješen dugogodišnji spor o imenu zemlje. Taj sporazum, koji je omogućio uklanjanje grčke blokade procesa pridruživanja Makedonije, oštro su napali ekstremni nacionalisti, kako u Makedoniji, tako i u Grčkoj. Konačni ishod, koji iziskuje i odobrenje na općem referendumu u Makedoniji,

88

još je uvijek neizvjestan i sigurno će tokom jeseni 2018. izazvati dodatna politička previranja u objema zemljama. Za Makedoniju i Albaniju i dalje su ključni izazovi pokazati jasan napredak na području vladavine prava, suzbijanja korupcije i borbe protiv organiziranog kriminala. Izgleda da se pri određivanju datuma uzelo u obziri faktor rizika europskih izbora u svibnju 2019. i kampanje koja će im prethoditi, u kojoj se očekuje provala populističkih glasova protiv same ideje otvorene Europe, uključujući i proširenje na Balkan. Međutim, nije jasno koliko će rezultati europskih izbora povratno utjecati na političku volju lidera EU za otvaranjem pregovora s Makedonijom i Albanijom, što je pak od presudnog značaja za demokratsku stabilnost i toliko očekivani razvojni zamah obje zemlje.

Dana 10. 7. 2018., manje od dva mjeseca nakon sofijskog samita, u Londonu je održan još jedan samit o zapadnom Balkanu. Taj politički događaj na visokoj razini, kojem je domaćin bio UK, održan je u sklopu Berlinskog procesa – diplomatske međuvladine inicijative Merkeličinog kabineta kojoj je cilj njegovati regionalnu suradnju na područjima zajedničkog interesa i promovirati proširenja EU na zapadni Balkan kao geostrateški cilj EU. Berlinski se proces vrlo afirmativno odnosi spram doprinosa civilnog društva, međusektorskog dijaloga i društveno-ekonomske dimenzije proširenja EU te mira i stabilnosti u regiji, tako da je svaki popraćen sa Forumom civilnog društva, Poslovnim forumom i Forumom mladih. U svibnju 2017. ministar vanjskih poslova Njemačke najavio je agendu “Berlin plus” u kojima se ističu stvaranje posebnih fondova za novopokrenuta poduzeća, profesionalnu obuku, razvoj infrastrukture IT i osnivanje fonda za infrastrukturu i tehnologiju kojem bi kao donatori davali priloge države članice EU, EFTA i članice Europskog ekonomskog prostora. Londonski samit također je pokazao povećani politički interes za europsku perspektivu Balkana. Posebna pozornost posvećena je susjedskoj suradnji i pomirenju, što je rezultiralo popisivanjem dviju zajedničkih deklaracija o ratnim zločinima i o nestalim osobama u okviru Berlinskog procesa, kojima se deklarira obavezu za jaču regionalnu suradnju na osjetljivom području nasljeđa rata koje još uvijek utječe na živote tisuća obitelji žrtava rata koje još uvijek traže svoje voljene, poštovanje i pravdu. Tek treba vidjeti hoće li lideri zapadnog Balkana biti uopće voljni postupati u s proklamiranim ciljevima mira i suradnje.

Za sadašnju atmosferu političkih promjena koja potiče proces proširenja EU na zapadni Balkan valja uvelike zahvaliti činjenici da tokom 2018. godine postoje dva uzastopna predsjedanja (Bugarske i Austrije) koja u svojim radnim planovima daju prioritet ovoj regiji. Nakon početka na Samitu u Sofiji, koji je doveo do projektno orijentirane Sofijske agende prioriteta, u okviru ukupnog okvira europskog jedinstva (“United We Stand”) Austrija je proširenju na zapadni Balkan dala prioritet unutar svojeg okvira za mir i sigurnost (“Europa koja štiti”) s težištem na tri prioritetna područja: sigurnost i migracije, održavanje konkurentnosti kroz digitalizaciju i stabilnost u susjedstvu. Austrija je objavila da je voljna graditi dalje na postignućima prethodnog predsjedanja Bugarske i “zalagati se za razvoj konkretne prilike za priključenje EU za cijeli zapadni Balkan / države jugoistočne Europe, zasnovane na jasnim kriterijima vezanima uz uspješnost pojedinih država članica i njihovom radu na ostvarivanju mjerljivog napretka”. Premda je angažman Austrije u ovoj regiji jako potreban, njena usredotočenost na sekuritizaciju cjelokupne politke prema susjedstvu donosi velik rizik pojačanog (prešutnog ili čak i javnog) političkog uvjetovanja pridruživanja EU suradnjom lidera zapadnog Balkana s mašinerijom zaštite granica EU, dovodeći u opasnost poštivanje međunarodnih obaveza Unije spram ljudskih prava, koje proizlaze iz Ženevske konvencije i njenih vlastitih ugovora.

89

Aktualni izazovi

Stvoren je politički ambijent u kojem se daljem proširenju pristupa s najvećim oprezom spram njegovog potencijalnog negativnog djelovanja na unutrašnju političku i ekonomsku koheziju i stabilnost Unije. Lideri EU skloni su popuštati sve većem pritisku populističkih stranaka i značajnog dijela javnog mnijenja po kojima je kretanje radnika s istoka na zapad te daljnje proširivanje na Balkan, a osobito na Tursku, opasnost po bogatstvo Unije i njen (kršćanski) identitet, budući da se siromašnije i demokratski slabije razvijene zemlje s europskog juga i istoka pokušavaju priključiti, uključujući i one s pretežnim ili značajnim udjelom muslimanske populacije (Turska, BiH, Kosovo i Albanija). Kao glavni argument u korist sporijeg i opreznijeg pristupa proširenju, prihvaćen sa svih strana, uključujući i Francusku i Njemačku kao ključne pokretače procesa integracije EU, pojavljuje se opća zabrinutost u vezi s kapacitetom Unije da primi nove članice noseći se istodobno s vlastitom institucionalnom krutošću i manjkavošću. U novije vrijeme, za obnovu političkog angažmana na proširenju EU najviše su se zalagali predsjednik Komisije Juncker te, kao predsjedavajuće Vijeća, Bugarska i Austrija, no nužno je održati taj zamah i u sljedećim godinama. Idealno bi bilo tretirati proširenje EU kao stalan horizontalni prioritet EU, koji bi kao takav bio unesen u novu Lidersku agendu kao i u Stratešku agendu Europskog vijeća, o čemu će se raspravljati na Samitu u Sibiuu u svibnju 2019.

Premda nije donio suštinske promjene, Berlinski proces je uspio povećati realne perspective zapadnog Balkana u EU i ojačao je politički interes za regionalnu suradnju, zahvaljujući pragmatičnom fokusu na mnoštvo strateških razvojnih projekata, kao što su Program za povezivost, Regionalni ured za suradnju mladih (RYCO) i uspostavljanje nekoliko regionalnih sektorskih foruma, kao što su Investicijski forum komora zapadnog Balkana i Forum civilnog društva. Kako naglašava Marciaqu tekstu Procjena Berlinskog procesa koji je objavio FES, “Izazov, čijem prevladavanju Berlinski proces može pomoći, leži u prihvaćanju politizacije proširenja kao nove zadane realnosti i zalaganju za proširenje kao svojevrsna politička borba, a ne puki tehnički proces ispunjenja mjerila. Europska integracija može i treba biti izvor konstruktivnih podjela u politici WB6 – onkraj pojednostavnjene debate eurofila i euroskeptika. Nužna je transnacionalna mobilizacija koja EU vidi kao politički objekt, a ne kao sveznajuće božanstvo, kako bi se građane zemalja zapadnog Balkana (i EU) okrenulo od etnopolitike i potaknulo daljnje zajedništvo. Tu je od bitnog značaja uloga mreža civilnog društva, kao i sposobnost EU da obnovi svoju moć da inspirira ljude.”

Budući da je u politici migracija dominantnu ulogu dobio aspekt sigurnosti, pri čemu je glavno težište na zaštiti granica i zaustavljanju migracija, postoji opravdana bojazan zajednice aktivista za ljudska prava diljem Europe i regije da pod predsjedavanjem Austrije lideri zapadnog Balkana mogu očekivati političke i financijske nagrade ako što više izbjeglica i migranata zadrže izvan EU. Tešku cijenu za to platit će ljudi koji u Europi traže sigurno sklonište od rata i bijede, a izloženi su režimima restriktivne zaštite granica koji nastaju u regiji zapadnog Balkana, gdje brutalno izbacivanje, koje EU prešutno tolerira, uništava ne samo nade ljudi, već i same živote, kao što se nedavno dogodilo s tragičnom smrću Madine, djevojčice izbjeglice iz Afganistana čija je obitelj protjerana iz Hrvatske u Srbiju. Sve veće političko suglasje u EU o tome da zaštita granica dolazi na prvo mjesto samo će se pojačati nakon europskih izbora u svibnju 2019., za koje se očekuje da će povećati politički

90

utjecaj populista u Europskom parlamentu. Aktivisti za ljudska prava trebaju se pripremiti za situaciju gubljenja Parlamenta kao svojeg najjačeg institucionalnog saveznika u osiguravanju ikakve realne političke mogućnosti da se destabilizira dehumanizirajući okvir koji pitanja migracija na svodi samo na aspekt sigurnosti, koje je već urušilo Unijinu predanost međunarodnoj solidarnosti, očuvanoj 2. člankom Lisabonskog ugovora, koji iskazuje vrijednosnu orijentaciju Unije u njenim međunarodnim odnosima.

Imajući u vidu duboko ukorijenjeni politički klijentelizam i etnički nacionalizam kao glavne faktore koji stvaraju fiksne odnose političke moći i autoritarne tendencije na Balkanu, EU bi trebala uložiti stvaran napor na jačanju vlastitih mehanizama prinudne provedbe vladavine pravau okviru procesa pristupanja. Premda je nakon ulaska Hrvatske u EU, Poglavlje 23 dobilo prioritetnu pažnju u svim procesima pregovora, u praksi nema stvarnih rezultata. Obzirom na pogoršavanje vladavine prava u samoj EU, nužno je da EU obnovi vlastitu legitimnost jačanjem vlastitih pravnih i financijskih mehanizama osiguranja provođenja propisa u odnosu na njene države članice. Usporedno s tim, EU bi trebala insistirati na pojačanoj međunarodnoj i regionalnoj suradnji u progonu korupcije i organiziranog kriminala. U domeni pridruživanja, lidere zapadnog Balkana treba držati odgovornima za njihove manjkave rezultate u odnosu na vladavinu prava i sprečavanje korupcije, što je nemoguće bez funkcionalnog pravosuđa, neovisnih medija i djelotvornog nadzora civilnog društva.

Značaj za predsjedanje EU 2020.

Ključni je predstojeći politički zadatak iskoristiti trenutak i osigurati kontinuitet političkog angažmana lidera EU na proširenju EU na zapadni Balkan tokom dvaju predsjedavajućih trija u razdoblju 2018.-20. Nakon Bugarske i Austrije, postoje realistični izgledi da Rumunjska i Hrvatska – koje su obje tijesno povezane sa svojim susjedima na zapadnom Balkanu – postave temu proširenja EU kao zajednički prioritet novog trija, koji obuhvaća i Finsku. Strateški otklon od usmjerenosti na ispunjenje mjerila, i pružanje opipljivih koristi za građane i ekonomije zapadnog Balkana tokom samog procesa pridruživanja, a ne samo nakon njega, od kritične je važnosti da bi se EU učinilo uvjerljivim izborom za regiju, osobito u svjetlu sve većeg ekonomskog i političkog utjecaja Rusije, Turske i Kine te velike emigracije mladih i obrazovanih ljudi koji su izgubili povjerenje u izglede za prosperitetnu i demokratsku budućnost svojih domovina. Konkretna poboljšanja, kao što je smanjivanje ili ukidanje tarifa za razgovore mobilnim telefonom u drugim zemljama, sistematsko financiranje medija u regiji ili obnova regionalne transportne mreže veoma su potrebna ulaganja u povjerenje ljudi u proces proširenja. Lideri EU trebali bi izvući pouke iz Berlinskog procesa, defragmentirajući praćenje napretka u pridruživanju, premještanjem težišta cijelog procesa proširivanja EU na zapadni Balkan na kvalitetu suradnje u regiji i omogućavanjem šireg sudjelovanja zemalja zapadnog Balkana u procesima EU, čime bi se “zamutila razlika između članstva i ne-članstva kroz participaciju prije pridruživanja”. Te strateške promjene trebale bi na koncu učiniti integraciju s EU uvjerljivim i djelotvornim oruđem istinski demokratskog i održivog razvoja regije.

91

Polazeći od austrijskog fokusa na osiguranju provedbe postojećih strateških prioriteta koje je postavila Komisija i Sofijska agenda prioriteta, Rumunjska će imati zadatak koordiniranja procesa formuliranja nove Liderske agende i Strateške agende za Europsko vijeće, koju će predsjednik Tusk izložiti na Samitu u Sibiuu u svibnju 2019. To je ključna prilika da se proširenje EU uvrsti među glavne teme, s neposrednim fokusom na zapadni Balkan kao trajni prioritet EU do 2025. – godine kada bi europska zajednica mogla otvoriti svoja vrata Srbiji i Crnoj Gori, ali također, hipotetski, i Makedoniji i Albaniji, ako nacionalni procesi reformi krenu punom brzinom.

Predstojeći pregovori o novom Višegodišnjem financijskom okviru, koje moderira Austrija, također bi se mogli protegnuti do nakon europskih izbora, u razdoblje predsjedanja Rumunjske, pa čak i Hrvatske, a ta dva predsjedanja bi trebala ulaganja EU u proširenje na zapadni Balkan držati visoko na listi političkih prioriteta. Sadašnji prijedlog Komisije predviđa povećanje Pretpristupnog instrumenta za 13%, što je, za nadati se, neće biti osporeno u budućem Europskom parlamentu. Ipak, ako se proširenje EU afirmira kao jedan od trajnih političkih prioriteta EU u novoj Strateškoj agendi Europskog vijeća, trebalo bi uvesti mnogo ambiciozniji plan (poput Marshallovog) kako bi se ubrzale reforme, ali i da se pomogne premostiti duboki jaz u socijalnoj i ekonomskoj sigurnosti između EU i zemalja zapadnog Balkana. Kako je predložio Europski savez sindikata javnih službi, on bi se trebao usredotočiti na jačanje socijalne kohezije, pošteno zapošljavanje, funkcionalnu javnu upravu kojoj je u centru pažnje građanin, razvoj odgovarajućih sistema socijalne zaštite i kvalitetnih javnih službi. Takav plan mogao bi između ostaloga služiti i potpori konkretnim programima za bržu socijalnu konvergenciju.

Hrvatska se već obavezala u prvoj polovici 2020. održati sljedeći Zagrebački samit - Zapadni Balkan,koji bi trebao dati pregled ostvarivanja Agende prioriteta iz Sofije, ali bi također trebao težiti otvaranju konkretnije perspektive pridruživanja 2025. godine te ne izbjegavati najkontroverznije teme. Novi trio trebao bi poduzeti odlučan iskorak u rješavanju ustavne blokade i etnički zasnovanih političkih podjela koje sprečavaju izlazak Bosne i Hercegovine iz kronične ekonomske depresije i socijalne nesigurnosti njenih građanki i građana. Premda odnosi Srbije i Kosova formalno napreduju nakon potpisivanja sporazuma u Bruxellesu u travnju 2013., konačni politički ishod u formi sporazuma o trajnom miru na osnovi uzajamnog priznanja dviju suverenih država daleko je na vidiku, i radi se o osjetljivom diplomatskom poduhvatu koji uključuje i buduća predsjedanja EU, što može biti posebno osjetljivo za Hrvatsku, koja dijeli isto nasljeđe post-jugoslavenskih ratova. Sadašnji zastoj u odnosima EU i Turske također nije održiv, a na duži rok može voditi samo daljnjem otuđivanju Turske od pravne i političke sfere EU te budućoj eskalaciji neprijateljstava. Političkom utjecaju EU ozbiljno je naštetila ovisnost o turskom ublaživanju migracije.

U vrijeme populističkih prijetnji važnije je nego ikada da sljedeći trio predsjedanja EU posreduje u stvaranju trajnog političkog sporazuma o strateškom demokratskom razvoju zapadnog Balkana koji bi usvojile sve zemlje zapadnog Balkana, kao i njihovi neposredni susjedi i partneri iz EU. Novi dogovor za mir, sigurnost i demokraciju na Balkanu trebao bi biti čvrsto usidren u zajedničkoj agendi za vladavinu prava i suzbijanje korupcije, regionalnom procesu tranzicijske pravde i regionalnom okviru za održiv i pravičan društveno-ekonomski razvoj, što sve treba tumačiti kao neprocjenjivo ulaganje u sigurnost i stabilnost Europe. Možda bi Zagrebački samit 2020. mogao biti pravo vrijeme i mjesto za sklapanje takvog dogovora.

92

Ključna pitanja iz perspektive civilnog društva

EU bi trebala obnoviti svoj obećani angažman za mir i demokraciju na Balkanu odbacujući iluziju o naizgled stabilnom susjedstvu kojim vladaju balkanski moćnici, koji svoju moć crpe iz klijentelističke kontrole javnih resursa, privrede i medija, te recikliranja etničkih neprijateljstava. Toleriranje “stabilokracije” samo je palijativa za podivljale strahove EU od priljeva migranata i novih balkanskih ratova. Zbog očigledne koruptivne naravi takvih režima, od stabilokracije koristi može imati samo sadašnji uzlet desničarskog populizma diljem kontinenta i same regije, utjelovljenog u bijesu protiv “korumpiranih i otuđenih briselskih vladara“, kojeg je lako raspiriti među milijunima siromašnih i marginaliziranih ljudi na Balkanu, što pak pruža jak izgovor za vjerski fundamentalizam (kako islamski tako i kršćanski) te šovinističke reakcije protiv liberalnih demokratskih standarda temeljnih sloboda, kulturnog pluralizma i raznolikosti. Lideri EU moraju uvažiti ozbiljnu sigurnosnu opasnost ponovne normalizacije polu-autokratskog modela vladavine na zapadnom Balkanu, uparenog s vjerskom radikalizacijom, koju lako mogu iskoristiti politički akteri unutar i izvan Europe, žele razbiti njenu zajedničku vrijednosnu osnovu i profitirati od njenih nesklada, fragmentiranosti i nesposobnosti EU da djeluje na globalnoj pozornici.

Kako preporuča Balkans in Europe Political Advisory Group (BIPAG), predsjedanja EU bi se trebala snažno usredotočiti na ključno pitanje konsolidacije liberalne demokracije, i to daleko povrh i iznad formalnih procjena sadržanih u Poglavljima 23. i 24., kao ključni politički uvjet pridruživanja. Sljedeći trio trebao bi pozvati Komisiju da preispita sadašnji značaj strukture poglavlja pregovora, da razmotri uvođenje novog poglavlja pregovora “Kvaliteta demokracije” u kojem bi u fokusu bili bitni politički kriteriji liberalne demokracije, uzimajući u obzir nasljeđe ratne prošlosti kao i nove opasnosti koje donosi populizam i fundamentalizam. Da bi se pokrenulo pučku podršku demokraciji, i Komisija i Vijeće moraju osigurati da kritika balkanskih moćnika koju se jasno izriče iza zatvorenih vrata postane vidljivija i čujnija u europskoj javnosti i za građanke i građane zapadnog Balkana. U praksi, to znači da EU treba spram neovisnih medija i civilnog društva usvojiti pristup strateškog ulaganja koji pojačava njihovu otpornost, autonomiju i održivost. Sadašnji način pretpristupnog financiranja usredotočen na projekte trebalo bi u najmanju ruku upotpuniti, ako ne i zamijeniti, novim financiranjem orijentiranim na stvarne učinke, uz uključivanje politički neovisnih javnih i privatnih fondacija u EU i na zapadnom Balkanu, raznih veličina i tematskog fokusa(od velikih javnih institucija poput European Endowment for Democracy do lokalnih aktera civilnog društva kao što je Fondacija Trag u Srbiji).

Konačno, najvažniji test proširenja je volja ljudi. EU mora dokazati da joj je zbilja stalo do dobrobiti ljudi na zapadnom Balkanu (kao i u Turskoj, jednom kada se odnosi poboljšaju). Treba preuzeti odgovornost za manjak pozornosti koju se posvećivalo kvaliteti te ekonomskim i socijalnim učincima provedenih reformi, jer one ne zatvaraju duboki socijalno-ekonomski jaz ekonomskog rasta i socijalne sigurnosti između država članica i kandidatkinja za članstvo. Novi instrument politike EU Stup za socijalna prava trebalo bi protegnuti i na zemlje pristupnice, uobličujući sadržaj ključnih socijalno-ekonomskih reformi i programa javnih ulaganja tako da njeguju socijalnu i ekonomsku konvergenciju, sagledanu izvan neoliberalne paradigme. Kako

93

preporučuje Europski savez sindikata javnih službi, Europski stup socijalnih prava trebao bi služiti kao dodatno mjerilo pri procjeni spremnosti neke zemlje za pridruživanje i kao vodilja u odnosima s trećim zemljama, pored mjerila poštovanja Ugovora i njegovih vrednota, Povelje temeljnih prava i Europske socijalne povelje. Novi budžet EU 2021.-27. mora omogućiti strategijsko ulaganje u socijalni i ekonomski razvoj kao i u procese demokratskih, ekonomskih i socijalnih reformi u zemljama proširenja, s posebnim naglaskom na regiju zapadnog Balkana. Kako preporučuje Europski gospodarsko-socijalni odbor, u agendama budućih pregovora treba na najvišoj političkoj razini temeljito procijeniti i raspraviti opće stanje socijalne, ekonomske i teritorijalne kohezije u zemljama pristupnicama, imajući na umu da siromaštvo te socijalna i ekonomska nesigurnost daju snagu autokraciji, populizmu i političkoj nestabilnosti. Ako EU želi vjerodostojno proširivanje, treba se prvo pobrinuti da ne liši ljude njihovih socijalnih prava i osjećaja sigurnosti.

94

Izvori

Balkans in Europe Policy Advisory Group (BIPAG) – Policy Brief „The Migrant Crisis: A Catalyst for EU Enlargement?“, lipanj 2016., http://www.balkanfund.org/publib/biepag/The-migrant-crisis-a-catalyst-for-EU-enlargement-web.pdf

Balkans in Europe Policy Advisory Group (BIPAG) – Policy Paper „The Crisis of Democracy in the Western Balkans. Authoritarianism and EU Stabilitocracy“, ožujak 2017., http://www.biepag.eu/wp-content/uploads/2017/03/BIEPAG-The-Crisis-of-Democracy-in-the-Western-Balkans.-Authoritarianism-and-EU-Stabilitocracy-web.pdf

Vijeće EU - Conclusions on Enlargement and Stabilisation and Association Process, 26. 6. 2018., http://www.consilium.europa.eu/hr/press/press-releases/2018/06/26/council-conclusions-on-enlargement-and-stabilisation-and-association-process/pdf

Europska komisija – Komunikacija„A credible enlargement perspective for and enhanced EU engagement with the Western Balkans“, 6. 2. 2018., https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/communication-credible-enlargement-perspective-western-balkans_en.pdf

Europska komisija – 2018 Communication on EU Enlargement Policy, https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/20180417_strategy_paper_en.pdf

Europski gospodarsko-socijalni odbor – Mišljenje “Economic and Social Cohesion and European Integration of The Western Balkans – Challenges And Priorities”, travanj 2018., https://www.eesc.europa.eu/en/our-work/opinions-information-reports/opinions/economic-and-social-cohesion-and-european-integration-western-balkans-challenges-and-priorities

SlužbaEuropskog parlamenta za istraživanja – Topical Digest „Western Balkans in the Spotlight“, svibanj 2018., http://www.europarl.europa.eu/EPRS/TD_EU_integration_process_WB.pdf

SlužbaEuropskog parlamenta za istraživanja – At a Glance „Western Balkans: Enlargement Strategy 2018“, ožujak 2018., http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/ATAG/2018/614736/EPRS_ATA(2018)614736_EN.pdf

Friedrich-Ebert-Stiftung (Marija Uvalić Vladimir Cvijanović) – analiza “Towards A Sustainable Economic Growth and Development in the Western Balkan”, ožujak 2018., http://www.fes-croatia.org/fileadmin/user_upload/180411_Economic_Growth_WEB.pdf

ISBN 978-953-7960-08-7

www.gong.hr

ISBN 978-953-7960-08-7

www.gong.hr