FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS

ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS DE SÃO PAULO

JOSÉ CARLOS VAZ

LIMITES E POSSIBILIDADES DO USO DE PORTAIS MUNICIPAIS PARA PROMOÇÃO DA

CIDADANIA: A CONSTRUÇÃO DE UM MODELO DE ANÁLISE E AVALIAÇÃO.

Tese apresentada ao Curso de Doutorado em Administração de Empresas da FGV/EAESP - Área de Concentração: Sistemas de Informação, como requisito para obtenção do título de Doutor em Administração.

Orientador: Prof. Dr. Norberto A. Torres

SÃO PAULO

2003

VAZ, José Carlos. Limites e possibilidades do uso de portais municipais para promoção da cidadania: a construção de um modelo de análise e avaliação. São Paulo: EAESP/FGV, 2003, 490 páginas (Tese de doutorado apresentada ao

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Curso de Doutorado em Administração de Empresas da EAESP/FGV, Área de Concentração: Sistemas de Infomação).

Resumo: Trata dos limites e possibilidades de promoção da cidadania por portais municipais. Constrói um Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M) com o intuito de analisar e avaliar de forma abrangente e multidimensional portais municipais em termos de sua contribuição à promoção da cidadania. Aplica o modelo ao caso do portal do município de São Paulo. Realiza uma pesquisa exploratória com municípios brasileiros sobre serviços e informações oferecidos pelos portais. Caracteriza sua utilização e apresenta limites e possibilidades desta para a promoção da cidadania. A pesquisa conclui pela aplicabilidade do modelo e pela possibilidade dos portais municipais serem utilizados para promoção da cidadania, mas sob efeito de condicionantes tecnológicos e não-tecnológicos.

Palavras-chave: Internet; Portais; Portais Municipais; Governo Local; São Paulo (Prefeitura); Atendimento ao Cidadão; Inclusão Digital; Governo Eletrônico; Cidadania.

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DEDICATÓRIA

Ao Cabral, que não se interessa por estas coisas.

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AGRADECIMENTOS

O bom de se fazer uma tese é que, por uma combinação de sentimentos como solidariedade e pena, todo mundo ajuda:

Com tantos ajudando, eventualmente algum nome pode não ter sido citado nestas páginas, mas isto não diminui minha gratidão.

Fábio Alher mostrou que é um amigo admirável, Vagner Diniz fez com que tudo começasse, na família todos tiveram paciência.

Davison Balduino e Lucimara Morais Lima merecem um agradecimento especial pela ajuda inestimável que deram, especialmente no fechamento do trabalho.

Por gentilezas, indicações, sugestões e auxílios de toda ordem agradeço a Alejandra Meraz Velasco, Janaína Valéria de Mattos, Ana Paula F. Macedo Soares, Evelyn Levy (que leu e criticou o primeiro esboço do projeto), Ladislau Dowbor, Anastácio Pereira Lima, Fábio Madeira, Alberto Teixeira, Gisele M. Ribeiro, Marcelo Rocha da Silva, Maria Alexandra Viegas Cortez da Cunha, Roberto Grum, Clóvis Bueno de Azevedo, Sylvia Cadena, Todd Laporte e Dam Remenyi.

Na Prefeitura de São Paulo, agradecimentos sinceros a Helena Kerr do Amaral, Sérgio Amadeu da Silveira e Marcelo Sales Hargreaves pela enorme colaboração.

Meu obrigado ao reitor da UniABC - Universidade do Grande ABC, Prof. Azurem Ferreira Pinto, pelo apoio no momento certo. Também sou grato à Profa. Lucinei A. de Britto e a Lilian Baptista pela ajuda valiosa de muitas formas.

Torno público meu agradecimento à CAPES pela bolsa de estudos concedida.

Aos amigos e companheiros do Instituto Pólis agradeço pela colaboração e apoio. Um agradecimento especial a Ruth Simão Paulino, Jorge Kayano, Eduardo L. Caldas, Silvio Caccia Bava, Veronika Paulics e Zuleika Arashiro.

A oportunidade de pesquisar na Universidade do Texas, em Austin, foi de grande valia para a realização deste trabalho. Registro meu agradecimento à Fundação Ford e ao Programa Gestão Pública e Cidadania, da Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas, pelo suporte que tornou viável a viagem e estadia. Minha sincera gratidão ao professor Peter K. Spink, da EAESP/FGV, por ter possibilitado que isto ocorresse. A ele meu agradecimento também pelo apoio e motivação, e pelas inúmeras oportunidades de aprendizagem que tem criado para beneficiar muitos.

De minha estada em Austin fica o agradecimento aos professores Gary Chapman, Robert Wilson e Joe Potter. Também agradeço a Francis Fisher, Sue Beckwidth, Heloísa Buarque de Almeida e Richard Pelton entre vários outros que

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com suas grandes e pequenas gentilezas auxiliaram-me. A hospitalidade e acolhida de Pamela Rogers foi inesquecível.

A ENAP - Escola Nacional de Administração Pública deu-me a oportunidade de realizar pesquisas e outras atividades que contribuíram para a realização desta tese. Agradeço por isso a Regina S. Pacheco, Vera Petrucci, Carlos A. Morales, Marco Acco, Marianne Nassuno, Danielly Ramos e a muitos funcionários que sempre me atenderam com cordialidade e gentileza.

Na EAESP/FGV devo agradecer aos professores Fernando Meirelles, Marcos Fernandes Gonçalves da Silva, Maria Rita Durand, Marta Farah e Pierre Ehrlich.

Ao professor Norberto Torres endereço minha gratidão não somente pela orientação e valiosas sugestões e indicações de pesquisa: seu apoio, paciência, encorajamento e disposição para ajudar foram indispensáveis para a realização deste trabalho. Mas também foram exemplos de solidariedade e respeito humano mais perenes que qualquer tese.

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SUMÁRIO

CAPÍTULO 1 - INTRODUÇÃO.........................................................13

1.1 VISÃO GERAL DA PESQUISA........................................................151.2 JUSTIFICATIVA DA ESCOLHA DO TEMA.......................................181.3 CONTEÚDO DO TRABALHO.........................................................20

CAPÍTULO 2 - CONTEXTUALIZAÇÃO DA UTILIZAÇÃO DA INTERNET PARA O ATENDIMENTO AO CIDADÃO E SUAS MÚLTIPLAS DIMENSÕES...............................................................................25

2.1 O CENÁRIO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA: ENTRE TENTATIVAS DE REFORMA, EMERGE A PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS COM FOCO NO CIDADÃO 27

2.1.1 Década de 1990: Emergência de novas temáticas e paradigmas 27

2.1.2 Foco no cidadão.....................................................................322.1.3 O foco no cidadão e a reoganização dos serviços de

atendimento 352.1.4 Os riscos do foco no cidadão e a substituição do cidadão pelo

cliente 402.1.5 A importância da tecnologia da informação na orientação ao

cidadão 422.2 O CENÁRIO DA TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO..........................45

2.2.1 Tendências gerais da tecnologia da informação: integração e convergência 45

2.2.2 Internet como integradora das tendências de evolução da tecnologia da informação..............................................................................51

2.2.2.1 A integração de aplicações baseadas na Internet com sistemas e dados pré-existentes.................................................................54

2.2.3 De Websites a Portais: tendências para evolução da prestação de serviços na Internet..................................................................55

2.2.4 A construção das bases tecnológicas da evolução dos portais: desafios tecnológicos e disputas por mercado...............................................61

2.2.4.1 Portlets............................................................................612.2.4.2 Web Services e e-Services..............................................62

2.2.5 Impacto de novas tecnologias sobre a avaliação de portais. 662.3 A EXPANSÃO DO USO DA INTERNET PELO SETOR PÚBLICO E O

GOVERNO ELETRÔNICO.......................................................................................672.3.1 Estágios de desenvolvimento do governo eletrônico e o caso

brasileiro 702.3.2 Limites para a implementação do governo eletrônico...........742.3.3 O conceito inacabado de Governo Eletrônico.....................75

2.3.3.1 Governo eletrônico e uso de portais municipais: uma definição de trabalho..................................................................................79

2.3.4 Governo Eletrônico e uso da internet pelos Municípios........802.3.4.1 Evolução do uso de portais municipais para o

atendimento ao cidadão pelos municípios brasileiros (1995-2002)...........812.4 TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO E CIDADANIA...........................89

2.4.1 Cidadania e Direitos..............................................................89

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2.4.2 A disseminação da tecnologia da informação e da Internet e suas implicações sociais: entre possibilidades e ameaças............................92

2.4.2.1 Participação política e controle social dos governos......942.4.2.2 Internet e desigualdades sociais......................................97

2.4.3 Exclusão digital......................................................................992.4.4 Potencial de impacto nos direitos de cidadania da utilização

de portais ou websites municipais para atendimento ao cidadão...............103

CAPÍTULO 3 - ANÁLISE E AVALIAÇÃO DE PORTAIS MUNICIPAIS: MARCO CONCEITUAL REFERENCIAL EM UMA PERSPECTIVA MULTIDISCIPLINAR........................................................110

3.1 A MULTIDIMENSIONALIDADE DOS PORTAIS MUNICIPAIS..........1123.2 O REFERENCIAL DA AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS.......116

3.2.1 Avaliação dos efeitos das políticas públicas: impactos e resultados 122

3.3 O REFERENCIAL DA AVALIAÇÃO DO USO DA TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO E DE PORTAIS..............................................................................130

3.3.1 Primeiros esforços de avaliação de websites: o foco nas interfaces 131

3.3.2 A avaliação de usabilidade: o desafio da adequação das interfaces às demandas dos usuários...........................................................134

3.3.3 Para além das interfaces: a contribuição da avaliação da eficácia do uso da tecnologia da informação..............................................139

3.3.4 Avaliação de portais governamentais e municipais............1433.3.5 Novas tecnologias e novos focos de avaliação....................151

CAPÍTULO 4 - METODOLOGIA....................................................157

4.1 OBJETIVOS E OBJETO DO TRABALHO........................................1584.1.1 Problematização e estabelecimento da hipótese de pesquisa

1604.2 LOCUS E FOCUS DA PESQUISA: DEFINIÇÃO DO CAMPO E

MULTIDISCIPLINARIDADE..................................................................................1654.3 SELEÇÃO DA ESTRATÉGIA DE PESQUISA...................................169

4.3.1 A opção pela pesquisa qualitativa.......................................1694.3.2 A interação entre dados e análises......................................173

4.3.2.1 Hipótese de pesquisa.....................................................1744.3.2.2 Questões estruturadoras da pesquisa.............................175

4.3.3 Etapas do trabalho...............................................................1754.4 CONSTRUÇÃO E APLICAÇÃO DE MODELO DE ANÁLISE,

CLASSIFICAÇÃO E AVALIAÇÃO..........................................................................1794.5 COLETA E TRATAMENTO DOS DADOS.......................................181

4.5.1 Primeiro nível: observação preliminar de portais websites municipais 181

4.5.1.1 Seleção dos portais e municípios a pesquisar...............1824.5.1.2 Procedimentos de coleta e tratamento dos dados..........183

4.5.2 Segundo nível: Pesquisa exploratória para elaboração de visão panorâmica das experiências.............................................................183

4.5.2.1 Seleção dos portais e municípios a pesquisar...............1844.5.2.2 Procedimentos de coleta e tratamento dos dados..........188

4.5.3 Terceiro nível: Estudo de caso.............................................188

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4.5.3.1 Seleção do caso a pesquisar.........................................1894.5.3.2 Procedimentos de coleta e tratamento dos dados..........191

4.5.4 Validade e confiabilidade....................................................1914.5.4.1 Validade da construção.................................................1924.5.4.2 Validade interna............................................................1934.5.4.3 Validade externa...........................................................1934.5.4.4 Confiabilidade do estudo..............................................194

CAPÍTULO 5 - O MODELO DE ANÁLISE E AVALIAÇÃO DE PORTAIS MUNICIPAIS (MAAP-M).............................................................196

5.1 PRINCÍPIOS E ESTRUTURA DO MODELO DE AVALIAÇÃO...........1985.1.1 Pressupostos referentes à relação entre cidadania e

atendimento ao cidadão...............................................................................1995.1.2 A importância do contexto e a relatividade da avaliação.. .1995.1.3 Relações de causalidade e efeitos do emprego dos

instrumentos de políticas públicas...............................................................2005.1.4 Concentração na eficácia dos portais municipais...............2015.1.5 Estrutura do modelo de análise e avaliação dos portais

municipais 2025.2 AVALIAÇÃO DO CONTEXTO - IDENTIFICAÇÃO DOS

CONDICIONANTES AMBIENTAIS, ORGANIZACIONAIS E POLÍTICOS....................2045.2.1 Condicionantes ambientais..................................................206

5.2.1.1 Condicionantes ambientais gerais.................................2085.2.1.2 Condicionantes ambientais específicos.........................210

5.2.2 Condicionantes organizacionais..........................................2125.2.3 Condicionantes políticos e estratégicos...............................221

5.2.3.1 Condicionantes políticos e estratégicos gerais..............2245.2.3.2 Condicionantes políticos e estratégicos específicos......227

5.3 FUNCIONALIDADES E PADRÕES DE USO....................................2355.3.1 Análise do conteúdo ofertado..............................................2375.3.2 Análise de características funcionais e de desenho.............2435.3.3 Análise dos padrões de acesso.............................................248

5.4 EFEITOS DA UTILIZAÇÃO DE PORTAIS MUNICIPAIS NO ATENDIMENTO AO CIDADÃO.............................................................................253

5.4.1 Impacto dos portais municipais na transformação da cidadania 261

5.4.2 Resultados dos portais municipais na mudança dos padrões de produção e consumo dos serviços...........................................................265

CAPÍTULO 6 – APRESENTAÇÃO, TRATAMENTO E DISCUSSÃO DOS DADOS COLETADOS: EXPERIÊNCIAS BRASILEIRAS DE UTILIZAÇÃO DE PORTAIS MUNICIPAIS E ESTUDO DO CASO DO PORTAL PREFEITURA.SP, DA PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO.......................................................................270

6.1 RESULTADOS DA PRIMEIRA ETAPA DO LEVANTAMENTO DE DADOS: PESQUISA EXPLORATÓRIA PARA A CONSTRUÇÃO DE UMA VISÃO REFERENCIAL DA UTILIZAÇÃO DA INTERNET PELOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS PARA O ATENDIMENTO AO CIDADÃO................................................................273

6.1.1 Componentes da oferta básica de serviços e informações. .273

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6.1.2 Uma visão panorâmica da utilização da Internet para o atendimento ao cidadão nos municípios brasileiros....................................275

6.1.2.1 Os dados levantados: visão panorâmica da utilização da Internet para o atendimento ao cidadão nos municípios brasileiros........276

6.1.3 Considerações adicionais....................................................2986.2 RESULTADOS DA SEGUNDA ETAPA DO LEVANTAMENTO DE

DADOS: ESTUDO DO CASO DO PORTAL PREFEITURA.SP, DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO...............................................................................302

6.2.1 Fichamento do caso.............................................................3026.2.1.1 Missão do portal, como declarada pelos responsáveis..3026.2.1.2 Dirigentes públicos responsáveis pelo portal municipal.

3036.2.1.3 Órgãos responsáveis e envolvidos na operação do portal

municipal. 3036.2.1.4 A política de tecnologia da informação da prefeitura...3056.2.1.5 Histórico, evolução e estratégias de implantação do portal

municipal. 3066.2.1.6 Recursos envolvidos no desenvolvimento e manutenção.

3156.2.1.7 Tecnologias empregadas...............................................3176.2.1.8 Principais dificuldades enfrentadas...............................318

6.2.2 Identificação e análise dos condicionantes ambientais, organizacionais, políticos e estratégicos do caso em estudo....................325

6.2.2.1 Condicionantes ambientais...........................................3266.2.2.2 Condicionantes organizacionais....................................3336.2.2.3 Condicionantes políticos e estratégicos........................339

6.2.3 Análise das funcionalidades e padrões de uso.....................3446.2.3.1 Análise do conteúdo ofertado.......................................3446.2.3.2 Análise de características funcionais e de desenho.......370

6.2.4 Análise dos padrões de acesso.............................................3786.2.5 Avaliação dos resultados e impactos da utilização.............383

6.2.5.1 Identificação dos impactos e resultados........................3846.2.5.2 Caracterização dos impactos e resultados.....................391

CAPÍTULO 7 - CONCLUSÕES........................................................396

7.1 UTILIDADE E VIABILIDADE DO MODELO DE ANÁLISE E AVALIAÇÃO DE PORTAIS MUNICIPAIS CONSTRUÍDO (MAAP-M)......................400

7.1.1 A aplicação do modelo no caso estudado............................4017.1.2 Aspectos positivos e condições de aplicabilidade do modelo

4057.1.2.1 Aspectos positivos do modelo MAAP-M.....................4057.1.2.2 Condições de aplicabilidade..........................................407

7.1.3 Possibilidades de aperfeiçoamento do modelo MAAP-M....4077.2 POSSIBILIDADES E LIMITES DO USO DE PORTAIS MUNICIPAIS

PARA O ATENDIMENTO AO CIDADÃO EM UMA PERSPECTIVA DE PROMOÇÃO DA CIDADANIA 410

7.2.1 Possibilidades de promoção da cidadania através dos portais municipais 411

7.2.2 Limites e restrições à promoção da cidadania através dos portais municipais........................................................................................416

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7.2.3 Desafios e perspectivas........................................................4227.3 CONSIDERAÇÕES FINAIS...........................................................427

7.3.1 Limitações do trabalho e possibilidades de desenvolvimentos futuros 427

7.3.2 Contribuições deste trabalho..............................................430ABSTRACT.........................................................................................433REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.................................................434ANEXO A - ROTEIRO PARA LEVANTAMENTO DE

INFORMAÇÕES PARA AVALIAÇÃO DE USO DE PORTAL MUNICIPAL PARA O ATENDIMENTO AO CIDADÃO...................................................458

ANEXO B - MAPA DO PORTAL DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO.......................................................................472

ANEXO C - PROTOCOLO DE CRIAÇÃO, MANUTENÇÃO E ATUALIZAÇÃO DOS SITES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL DE SÃO PAULO NA INTERNET..........................................475

7.3.3 COORDENADORIA DE GOVERNO ELETRÔNICO.........476ANEXO D - SERVIÇOS DISPONÍVEIS NO SERVIÇO DE

ATENDIMENTO AO CIDADÃO DO PORTAL PREFEITURA.SP, DA PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO............................................480

ANEXO E - MUNICÍPIOS PESQUISADOS NA FASE DE OBSERVAÇÃO PRELIMINAR.....................................................................490

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CAPÍTULO 1 - INTRODUÇÃO

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Capítulo 1 - Introdução

Não é simples conduzir uma pesquisa em que o próprio objeto de estudo muda de nome (e de conceito) ao longo da realização da pesquisa. O tema que despertou o interesse do pesquisador foram as homepages de prefeituras. Nos primeiros dias de trabalho, ainda na fase de aproximação ao tema, a pesquisa já versava sobre websites municipais. À época de sua conclusão, o avanço da tecnologia da informação e o adensamento do uso da Internet pelos municípios vai transformando-os em portais.

Por trás dessa mudança, encontra-se um conjunto de fenômenos sociais complexos e interligados: evolução da tecnologia de conectividade e integração de sistemas, dados e aplicações, evolução da tecnologia de portais, ampliação da base de usuários da Internet sem modificação do quadro de exclusão digital a que se submete a maior parte das pessoas, aprendizado organizacional e social quanto ao uso da Internet, mudanças nas práticas de gestão e de trabalho nas organizações públicas, demandas dos cidadãos quanto a novos padrões de qualidade de serviços e transformações culturais.

Com isso, o que um dia foi pensado como estudo das homepages municipais torna-se um trabalho a exigir uma abordagem multidimensional e integrada: há que se falar de tecnologia da informação, de transformação na gestão pública, de atendimento ao cidadão, de organizações públicas, de processos sociais e culturais e de direitos e cidadania.

Esse tipo de fenômeno pode também ser estudado à luz do processo de Reforma do Estado, colocado em discussão nos vários níveis de governo, inclusive o municipal. LAFORE (1992, p. 72) observa que “o tema da modernização do serviço público apoiou-se fortemente sobre uma vontade de melhor conhecer e melhor servir o cidadão.” Para o mesmo autor, foi “em nome de uma melhor prestação de serviços ao cidadão que os métodos do setor privado foram introduzidos no setor público: comunicação, introdução de novos métodos de trabalho, projetos de serviço, avaliação etc.”

Do ponto de vista da tecnologia da informação, os últimos anos têm propiciado um desenvolvimento bastante expressivo. A convergência entre estas duas tendências pode produzir inovações significativas na relação entre governos e cidadãos, trazendo consequências positivas para a promoção da cidadania.

1.1 Visão geral da pesquisa

O atendimento ao cidadão tornou-se objeto de atenção de governos brasileiros nos últimos anos. Uma combinação entre oferta e demanda trouxe à luz, nos vários níveis de governo, experiências que se valeram de novas tecnologias ou de instrumentos tradicionais e que passaram a se incorporar ao cotidiano dos cidadãos.

Essa emergência de novas experiências passa a exigir que, do ponto de vista da produção de conhecimento, tal fenômeno receba também uma nova atenção. Esta

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pesquisa pretende colaborar nessa tarefa sob o ângulo dos aportes que a tecnologia da informação pode trazer ao atendimento ao cidadão, concentrando sua atenção no uso da Internet pelos governos municipais brasileiros.

No tocante a isto, é importante salientar duas concepcões básicas que orientam todo o estudo:

A primeira concepção liga-se ao entendimento de que a cidadania é fruto da relação entre Estado e sociedade e, portanto, não pode ser simplesmente outorgada pelo Estado. Isto significa que o governo municipal, através do uso de um website municipal para o atendimento ao cidadão, não confere cidadania, mas pode contribuir para o seu avanço, considerando-se que a construção da cidadania é um processo de permanente renovação e ampliação de suas frentes e possibilidades (OLIVEIRA, 2000).

A outra concepção referencial em que se funda este trabalho é decorrente da anterior, e diz respeito à indissociabilidade entre atendimento ao cidadão e cidadania. Os dois temas não podem ser tratados em separado porque o atendimento ao cidadão prestado pelas organizações públicas não deixa de ser uma forma de relacionamento entre o Estado, através de um de seus entes, e a sociedade, ainda que atingindo apenas um único indivíduo POLITT (1990).

O objetivo desta pesquisa foi construir um modelo de análise e avaliação de portais municipais para o atendimento ao cidadão, voltado para a identificação de resultados e impactos potenciais e efetivos sobre a promoção da cidadania. Através de sua aplicação em um caso selecionado, combinada a outros recursos de investigação (pesquisa exploratória e revisão de literatura), objetivou-se também identificar os limites e possibilidades da utilização de portais municipais na promoção da cidadania.

Portais podem ser conceituados como instrumentos abrangentes e articulados de presença de organizações na Internet. Os portais concentram e subordinam a si o acesso a um conjunto estático ou dinâmico de conteúdos com algum vínculo entre si. Segundo CUNHA (2000, p. 77), “um portal é uma porta de entrada na rede, a partir do qual os usuários determinam seus passos na Web. [...] Existem portais que oferecem serviços e conteúdos genéricos, outros especializaram-se em máquinas ou mecanismos de busca de informações e outros ainda são centrados em um conteúdo particular, como serviços públicos.”

A hipótese de pesquisa que fundamentou o trabalho foi:

O uso de portais municipais no atendimento ao cidadão contribui positivamente para a promoção da cidadania, com tal contribuição sujeita a condicionantes e restrições de ordem tecnológica, política, social e organizacional.

A investigação foi orientada pelas seguintes questões estruturadoras:

O que significa promover a cidadania através de portais municipais?

Como avaliar a contribuição à cidadania gerada pela oferta de serviços e informações através de um portal?

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Qual é o real alcance de cada possibilidade de utilização dos portais municipais para a promoção da cidadania? Que serviços podem ser prestados, que tipo de informação pode ser oferecida?

Quais são os limites, restrições e condicionantes para a eficácia dos portais na promoção da cidadania?

A construção do Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M) aparece como a primeira contribuição desta pesquisa. O MAAP-M presta-se especialmente a avaliações de eficácia organizacional e de termo mais longo. Por conta de sua capacidade de explicação da influência dos componentes e condicionantes do portal sobre seu desempenho, o modelo pode ser utilizado como elemento de avaliação para subsidiar intervenções. Sua estrutura é modular e flexível, sendo possível destinar diferentes graus de atenção aos seus componentes, de acordo com as características do caso estudado.

A pesquisa também oferece uma caracterização do uso de portais por municípios brasileiros para o atendimento ao cidadão, sob o ponto de vista da promoção da cidadania, elaborada com base em uma pesquisa exploratória com método de observação direta. Essa caracterização fornece uma visão panorâmica das aplicações utilizadas pelos municípios.

O estudo do caso do portal Prefeitura.sp, da Prefeitura do Município de São Paulo, teve como objetivo central ilustrar e validar o modelo de análise e avaliação de portais municipais (MAAP-M). Adicionalmente, teve também o objetivo de aprofundar e complementar os resultados da pesquisa exploratória realizada.

Pode-se destacar o estudo de caso como uma contribuição em si ao estudo do tema e ao estudo do governo do município, pela importância do registro da experiência que apresenta e as reflexões sobre seus resultados e dificuldades.

Com bases nesses dados, foi possível chegar à conclusão de que os portais municipais podem contribuir para a promoção da cidadania, mas a efetividade de seu impacto depende de uma complexa série de condicionantes e características dos portais. Os limites, restrições e condicionantes para adoção dessas tecnologias foram classificados e analisados em suas interações. Não se restringiu a análise aos limites específicos das aplicações, mas limites mais gerais, com capacidade de intervir diretamente sobre os padrões de produção e consumo dos serviços de atendimento ao cidadão através da Internet.

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1.2 Justificativa da escolha do tema

Desde os primeiros momentos da World Wide Web comercial foram identificados potenciais para a promoção da cidadania por portais brasileiros (VAZ, 1995). Mesmo que tenha havido otimismo exagerado em alguns casos, não se pode refutar essas possibilidades. Entretanto, a literatura de avaliação de portais públicos e a literatura sobre utilização da Internet por municípios dedica pouca atenção aos níveis de efetividade dos portais. De modo geral, os autores dedicam-se a apresentar os benefícios teóricos da utilização da Internet ou casos de sucesso para benchmarking. Reflexões críticas sobre experiências de utilização de portais por governos municipais são raras. Também há carência de instrumentos de avaliação voltados à eficácia dos portais: o paradigma de que avaliar um portal é atribuir pontos a quesitos de funcionalidade e padrões de uso, especialmente de usabilidade, permanece forte.

Com isso, à abundância de retórica soma-se a carência de informações úteis. A avaliação baseada na idéia de usabilidade peca pela incapacidade de aprofundar-se nas dinâmicas sociais, organizacionais e políticas que presidem o planejamento, implementação e operação de portais municipais. As informações por elas produzidas tendem a ser mais úteis aos escalões intermediários (gerentes de comunicação, gerentes de tecnologia da informação) que à direção estratégica da prefeitura. A profundidade das avaliações realizadas geralmente não alcança os fatores que realmente direcionam o desempenho dos portais municipais, pois esses só podem ser detectados através de avaliações estruturadas, flexíveis, abrangentes e multidimensionais.

Esse quadro motivou o desenho da pesquisa aqui apresentada. Para avançar no conhecimento sobre a promoção efetiva da cidadania através de portais municipais, novos métodos de avaliação precisam ser elaborados. Além disso, novas avaliações precisam ser realizadas para identificar os limites e possibilidades do uso de portais municipais para atendimento ao cidadão, sob a pena de que grandes somas podem ser investidas pelas prefeituras sem retornos econômicos, políticos e sociais correspondentes.

A escolha do tema, além da sua importância intrínseca, também encontra motivações no interesse pessoal do pesquisador que, nos últimos anos, produziu e apresentou diversos trabalhos ligados à administração municipal no campo da tecnologia da informação e da promoção da cidadania, participou do Comitê Consultivo do CONIP - Congresso Nacional de Informática Pública e do júri do Prêmio “Cidadania na Internet”, categoria websites municipais (em 1998, 1999 e 2000). Também participou de pesquisas promovidas pela Escola Nacional de Administração Pública sobre sistemas de atendimento ao cidadão1.

1 ENAP (2001b).

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1.3 Conteúdo do trabalho

O emprego de Internet pelas prefeituras para o atendimento ao cidadão significa um problema de ordem tecnológica, administrativo-organizacional e política. Para explorar os múltiplos aspectos envolvidos foi necessário retomar o conhecimento produzido sobre as diversas dimensões do problema, de forma a contextualizá-lo.

O Capítulo 2 apresenta essa contextualização da utilização da Internet para o atendimento ao cidadão. Empreendeu-se uma revisão de literatura sobre vários temas: tendências da administração pública, orientação para o cidadão no atendimento, tendências da tecnologia da informação, tendências da tecnologia de portais, direitos de cidadania, questões sociais ligadas à disseminação da Internet, governo eletrônico e utilização da Internet por governos, com destaque para os governos municipais. Esse capítulo não apenas fornece a revisão bibliográfica geral do trabalho, como avança criticamente na contextualização e conceituação.

O capítulo inicia pela discussão das principais tendências presentes no cenário da administração pública a partir da década de 1990 no Brasil. A orientação para o cidadão na organização do Estado e na prestação de serviços públicos emerge nesse período para o centro das discussões e influencia processos de mudança nos órgãos públicos, além de trazer novos referenciais para a gestão pública. Materializar esta orientação, no entanto, implica mudanças nas estruturas mentais e nas práticas de trabalho vigentes no serviço público. As evoluções deste campo exigem mudanças nos processos de trabalho que dependem da utilização intensiva da tecnologia da informação.

A tecnologia da informação surge como ferramenta indispensável, o que justificou que se apontasse as principais tendências na sua evolução, em especial no que diz respeito ao uso da Internet nos processos de negócio e sua integração aos sistemas, bases de dados e aplicações.

A contextualização continua pela discussão das principais características da utilização da Internet pelo setor público para o atendimento ao cidadãos. Destaca-se o chamado “governo eletrônico”, termo que foi associado à utilização intensiva dos recursos da Internet na prestação de serviços públicos. Discutem-se as principais barreiras à efetivação do governo eletrônico, tal como colocadas pela literatura, e a evolução dessas idéias e práticas no Brasil.

Após explorar as conceituações de governo eletrônico propostas na literatura sobre o tema discute-se sua utilização como recurso conceitual, sendo possível constatar que se trata de uma conceituação ainda não consolidada. Face às restrições encontradas com relação ao termo governo eletrônico, considerou-se mais adequado identificar o objeto do trabalho como a utilização de portais, em nível municipal, para atendimento ao cidadão, do ponto de vista da promoção da cidadania, buscando-se na literatura as principais possibilidades de aplicações dos portais municipais, inclusive trazendo informações sobre a sua evolução no Brasil.

Como o objetivo deste trabalho passa pelo entendimento dos limites e possibilidades de promoção da cidadania através do uso da Internet pelos governos municipais, foi preciso identificar diversas dimensões de relacionamento entre a Internet

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e a cidadania. A contextualização encerra-se com a discussão das relações entre cidadania e portais municipais, sob o ponto de vista do atendimento ao cidadão, com a compreensão das relações entre Internet e cidadania. São identificados os principais questionamentos à utilização da Internet e elabora-se uma tipologia dos efeitos do uso de Internet para o atendimento ao cidadão sobre os direitos e as relações de cidadania, a partir das reflexões de MARSHALL (1967) e BOBBIO (1992).

O Capítulo 3 apresenta um marco conceitual referencial para a análise e avaliação de portais municipais, dentro da perspectiva multidisciplinar adotada. Constitui-se na revisão bibliográfica mais específica, após a revisão bibliográfica de contextualização e conceituação apresentada no capítulo anterior.

A análise das características e a avaliação da contribuição dos portais municipais à promoção da cidadania através do atendimento ao cidadão exige o concurso de conhecimento produzido em distintos campos. Trata-se de um fenômeno tecnológico, organizacional e político. Seu desempenho é condicionado por uma extensa lista de fatores ambientais, tecnológicos, organizacionais e políticos.

A abordagem empregada partiu da formulação mais geral no campo da avaliação das políticas públicas, com a identificação na literatura das categorias centrais de avaliação (impactos e resultados) e sua reconstrução para efeito da presente pesquisa, tarefa esta que orientou a revisão da literatura de avaliação de aplicações da tecnologia da informação e de portais ou websites. Com isto, o referencial produzido manteve seu foco nas categorias de avaliação que apontam para a contribuição dos portais para a promoção da cidadania através do atendimento ao cidadão, o que significou elaborar uma crítica da avaliação de portais ou websites baseada em indicadores quantitativos de usabilidade e padrões visuais, por inadequada ao foco na eficácia organizacional e na integração de processos imposto pelos desenvolvimentos da tecnologia de portais.

No Capítulo 4 do trabalho o objetivo, o objeto e a hipótese de pesquisa são definidos em função da problematização. As questões estruturadoras da pesquisa são levantadas.

Nesse capítulo expõem-se as principais decisões metodológicas enfrentadas para o desenho da estratégia de pesquisa. Discute-se a decisão pelo locus em Administração Pública e focus na prestação de serviços e atendimento ao cidadão. A opção por uma metodologia de base qualitativa é explanada e a fundamentação metodológica em aspectos da Grounded Theory é explicitada. Cada uma das etapas de trabalho é exposta: justifica-se a construção e apresentam-se os fundamentos, alicerçados na crítica aos procedimentos tradicionais de avaliação de portais ou websites com base na usabilidade e aspectos visuais. A coleta de dados compõe-se de três níveis: observação preliminar de portais ou websites municipais, pesquisa exploratória sobre a utilização de portais municipais para o atendimento ao cidadão e estudo do caso do portal Prefeitura.sp, da Prefeitura Municipal de São Paulo. Para cada uma delas tem-se a apresentação da justificativa de sua presença na estratégia de pesquisa, a exposição dos critérios e procedimentos de seleção de casos a estudar e dos procedimentos de coleta e tratamento dos dados. O capítulo também discute as questões ligadas à validade e confiabilidade da pesquisa.

O Capítulo 5 apresenta o Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M), desenvolvido para atender um dos objetivos centrais da pesquisa. O

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modelo de análise e avaliação desenvolvido incorpora a base conceitual apresentada nos itens anteriores, combinando recursos da avaliação de políticas públicas e seus instrumentos e da avaliação técnica de portais ou websites em função dos objetivos do trabalho e das questões orientadoras da pesquisa.

O Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M) orienta-se para a identificação de impactos e resultados da utilização de portais no atendimento ao cidadão e busca compreender não somente estes efeitos da aplicação da tecnologia, mas também o comportamento de seus principais fatores condicionantes. Ou seja, por agrupar instrumental analítico e avaliativo, o modelo não somente contribui para a identificação dos efeitos do uso dos portais ou websites em distintos niveis, chegando aos impactos na promoção da cidadania, como também explora as relações de causalidade que explicam o funcionamento do portal e seu desempenho. É, portanto, um modelo voltado para a eficácia organizacional com poder de diagnóstico e identificação de fatores de sucesso e de fatores limitadores do desempenho.

Estas características do modelo desenvolvido conferem-lhe o caráter de produto destacado desta pesquisa. Concebido como instrumento para a identificação de limites e possibilidades do uso de portais ou websites municipais para o atendimento ao cidadão com vistas à promoção da cidadania, o MAAP-M em si pode ser visto como uma contribuição relevante que pode ser utilizada em outras investigações acadêmicas ou mesmo por gestores públicos interessados em avaliar a utilização da internet pelas prefeituras.

Ao Capítulo 6 coube a apresentação dos dados coletados e tratados. Traz, inicialmente, uma visão panorâmica do uso de portais ou websites municipais no atendimento ao cidadão em municípios brasileiros. Nessa visão panorâmica, que utilizou como amostras municípios com maior probabilidade de utilização de inovações, foi possível identificar uma oferta básica de serviços compartilhada pelos municípios com uso mais consolidado. Identificaram-se, também, possibilidades de utilização da tecnologia de forma a contribuir positivamente para a cidadania.

O mesmo capítulo contém o estudo do caso do portal Prefeitura.sp, da Prefeitura do Município de São Paulo. O estudo de caso foi desenhado para ilustrar e validar a aplicação do Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M) e para aprofundar os resultados da pesquisa exploratória, ampliando o entendimento da compreensão das possibilidades e limites de promoção da cidadania por meio da utilização da Internet pelas prefeituras municipais.

O sétimo e último capítulo oferece as conclusões da pesquisa. Nele é discutida a validade do modelo de análise e avaliação desenvolvido e é apresentada de forma conclusiva uma avaliação das possibilidades e limites da promoção da cidadania pela utilização da Internet no atendimento ao cidadão, utilizando-se conclusões do estudo de caso e da pesquisa exploratória.

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CAPÍTULO 2 - CONTEXTUALIZAÇÃO DA UTILIZAÇÃO DA INTERNET PARA O ATENDIMENTO AO CIDADÃO E SUAS MÚLTIPLAS DIMENSÕES.

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Capítulo 2 - Contextualização da utilização da internet para o atendimento ao cidadão e suas múltiplas dimensões.

Para explorar o conjunto de questões construídas no capítulo anterior a partir da formulação de hipóteses de pesquisa, foi necessário retomar o conhecimento produzido sobre as diversas dimensões do problema, de forma a contextualizá-lo. O emprego de Internet pelas prefeituras para o atendimento ao cidadão, como já visto, significa um problema de ordem tecnológica, administrativo-organizacional e política.

Este capítulo pretende dar conta do entendimento multidisciplinar do objeto da pesquisa, fornecendo uma contextualização e conceituação básica. Para isto, foi empreendida uma revisão de literatura sobre vários temas: tendências da administração pública, orientação para o cidadão no atendimento, tendências da tecnologia da informação, tendências na tecnologia de portais, direitos de cidadania, questões sociais ligadas à disseminação da Internet e utilização da Internet por governos, com destaque para os governos municipais. Este capítulo configura-se, portanto, como a revisão bibliográfica geral do trabalho, mas vai além disto ao avançar na contextualização e conceituação.

O capítulo inicia-se por uma seção que traz a discussão das principais tendências presentes no cenário da administração pública a partir da década de 1990 no Brasil. A “orientação para o cidadão” na organização do Estado e na prestação de serviços públicos emerge nesse período para o centro das discussões e influencia processos de mudança nos órgãos públicos, além de trazer novos referenciais para a gestão pública.

Esses novos referenciais de operação dos serviços públicos exigem mudanças nos processos de trabalho que tendem a exigir o emprego intensivo de recursos de informática. Neste capítulo, em sua segunda seção, também se identificam as tendências centrais da tecnologia da informação e, mais especificamente, de uso de portais. Especial atenção é dedicada à integração de sistemas, bases de dados e aplicações, vital para o fornecimento de serviços através da Internet.

Outra seção apresenta as principais características do chamado “Governo Eletrônico”, termo que passou a definir a utilização intensiva dos recursos da Internet na prestação de serviços públicos. Após estabelecer as distinções necessárias à sua utilização como recurso conceitual, exploram-se as possibilidades propostas na literatura sobre o tema, com destaque para o nível municipal.

Construir conhecimento sobre o problema exige, ainda, a compreensão das relações entre Internet e cidadania. Em virtude dessa necessidade, neste capítulo se mapeia os principais questionamentos à utilização da Internet e, por fim, a partir das reflexões de MARSHALL (1967), constrói-se uma tipologia dos efeitos do uso de Internet para o atendimento ao cidadão sobre os direitos e as relações de cidadania.

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2.1 O cenário da Administração Pública Brasileira: entre tentativas de reforma, emerge a prestação de serviços com foco no cidadão

Nesta seção é explorada uma dimensão fundamental para a compreensão do quadro em que se insere o problema estudado: o cenário da administração pública a partir da década de 1990, caracterizado pela emergência de novas temáticas e paradigmas. Neste movimento, ganhou força especial a orientação ao cidadão na prestação de serviços públicos. Materializar esta orientação, no entanto, implica mudanças nas estruturas mentais e nas práticas de trabalho vigentes no serviço público. E requer a utilização intensiva da tecnologia da informação.

2.1.1 Década de 1990: Emergência de novas temáticas e paradigmas

As últimas décadas do Século XX apresentaram mudanças nos paradigmas da Administração Pública (MEZZOMO KEINERT, 1998), com a emergência de um novo modelo com ênfase na eficiência e no controle dos resultados, em substituição à tradicional focalização no controle das atividades-meio das organizações burocráticas.

Comumente chamado de Modelo Gerencial (BRESSER PEREIRA, 1996), este novo modelo traz à agenda da gestão pública novos temas, que ABRUCIO (1997, p. 8) destaca como sendo: a preocupação com a avaliação de desempenho, o controle sobre os gastos públicos e a orientação dos serviços públicos para a satisfação dos cidadãos. CAIDEN (1991) destaca o aumento da produtividade, a ampliação da capacidade de resposta do setor público, a criação de mecanismos de controle e a reestruturação das organizações públicas. CLAD (1999, p. 129) também aponta como "ingredientes básicos" desse novo paradigma a eficiência, a democratização do serviço público, o aumento da autonomia gerencial, a redução dos níveis hierárquicos e o desenvolvimento de mecanismos de transparência da administração pública. TROSA (2001) destaca a orientação para resultados, contrapondo-se à orientação para os controles, como diferencial desse novo modelo.

No Brasil, esse movimento encontra maior eco nos primeiros anos do governo de Fernando Henrique Cardoso, no período compreendido entre 1995 e 1998. Durante a gestão de Luiz Carlos Bresser Pereira à frente do Ministério da Administração e Reforma do Estado, uma série de iniciativas do governo federal implantam proposições do chamado “Modelo Gerencial”, como também disseminam seus princípios entre a opinião pública e os servidores federais. A partir de 1999, a extinção do citado ministério materializa a retirada da “Reforma do Estado” da agenda prioritária do governo federal (CUNHA, 2000)2. Entretanto, temas como redesenho de processos, foco no cidadão, orientação gerencial para resultados, flexibilização das estruturas estatais e parcerias público-privado, entre outros, mantiveram-se nas discussões sobre a administração pública no Brasil.

Essas mudanças no pensamento em Administração Pública não ocorreram por acaso, nem se tratam de um fenômeno brasileiro. SOARES (2002, p. 86) aponta que

2 Para um balanço desse processo, ver a obra organizada por BRESSER PEREIRA e SPINK (2001).

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"o desenvolvimento do modelo gerencial de administração foi inspirado na iniciativa privada, apresentando ainda muitos elementos dessa forma de gestão".

De fato, o período compreendido pelas décadas de 1980 e 1990 foi marcado pelo florescimento de uma profusão de experiências de novas técnicas de gestão no setor privado. As mudanças que pautaram os estudos e também a prática da administração de empresas no período destinaram-se a adaptar a gestão empresarial a um novo ambiente caracterizado pelo acirramento da competitividade internacional, pela concentração da competição em grandes conglomerados transnacionais e pela profunda transformação motivada pela disseminação da tecnologia da informação no campo da produção de bens e serviços e na gestão das empresas (TAPSCOTT, 1999). Novos temas emergiram, sob marcada influência das transformações operadas na Administração de Empresas, como o tratamento de informações em grandes volumes e profundidade, a busca da excelência no atendimento aos clientes, a redução de desperdícios e retrabalhos, a automatização da produção de bens e serviços, a utilização da internet para a prestação de serviços, a redução das organizações ao seu porte “mínimo”3.

COELHO (2001a, p. 131) destaca entre as tendências emergentes nas organizações públicas que caracterizam um novo modelo de organização do trabalho:

formas mais flexíveis e menos regulamentadas de emprego público;

maior flexibilidade gerencial;

maior compromisso com desempenho e resultados;

elevados padrões de conduta, comportamento e ética profissional;

oferecimento de oportunidades a minorias e portadores de deficiências;

associação de remuneração a desempenho;

capacitação de gerentes para liderança de equipes;

postura ativa em relação a parcerias e novos negócios.

FRESNEDA (1998) destaca a relação entre tecnologia da informação e transformações radicais nas organizações públicas, atingindo estruturas organizacionais, processos de trabalho e perfil do servidor público. A crescente utilização de recursos tecnológicos pelo setor público contribui positivamente para a criação de novas estruturas, com menos níveis hierárquicos, orientadas pelos valores da qualidade, eficiência, foco no cidadão, trabalho colaborativo e horizontalidade.

SOARES (2002) identifica quatro categorias de transformações interligadas e com influências recíprocas, que presidiram as ações de transformação das organizações públicas.

mudanças organizacionais;

mudanças nos processos de trabalho;

3 Neste tópico em particular, técnicas como downsizing e reengenharia foram popularizadas e, no senso

comum, tornaram-se sinônimo note-se que equivocado de modernização gerencial.

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substituição do aparato tecnológico; e

mudanças culturais.

Essas tendências refletiram-se em novas abordagens da administração que influenciaram o pensamento sobre Administração Pública. KETTL (2000) observa que a emergência do comércio eletrônico gerou nas empresas transformações nos modelos de negócios as quais o setor público passou a tentar emular. CAIDEN (1991, p. 88) defende uma atuação "mais empresarial" dos governos. GUERRERO (2001) defende que os serviços públicos devem perder sua forma burocrática e orientar-se para as práticas mercantis, transformando o cidadão em consumidor.

Em paralelo a esse processo de influência da Administração de Empresas sobre a Administração Pública, outras influências manifestaram-se no ambiente deste campo do conhecimento.

Não se pode descartar a influência dos processos ocorridos ao longo da década de 1980 e primeiros anos da década de 1990, nos países de capitalismo avançado de tradição anglo-saxônica. Marcados por uma orientação neoliberal, especialmente preocupada com questões de eficiência e redução de gastos públicos, os governos desses países promoveram profundas reformas nos respectivos aparelhos estatais. Essas experiências foram decisivas para a construção teórica do “modelo gerencial”, e suas práticas e conceitos resistiram a descontinuidades administrativas nos países de origem, mantendo-se como orientações prevalecentes nas práticas de governo, sendo incorporados à agenda pública de diversos outros países. Tanto as experiências quanto a produção teórica tiveram influência marcante sobre o processo brasileiro de “Reforma do Estado”, que nelas buscou, deliberadamente, um quadro de referência4, e também sobre o pensamento em Administração Pública no país.

Especialmente ao tratar nas questões ligadas à eficiência e à redução de gastos públicos, esse modelo encontrou eco no Brasil. Por uma série de fatores ligados aos imperativos de ajuste fiscal no Estado brasileiro, surgiu a necessidade de maior racionalização no uso dos recursos, tornados mais escassos. Ao mesmo tempo, no Brasil, o processo de redemocratização, fortemente impulsionado pela Constituição de 1988, estimulou uma significativa pressão da sociedade por transparência nos governos.

Também se pode cogitar que essa mesma redemocratização tenha alimentado uma postura de maior demanda da sociedade por melhor qualidade dos serviços públicos. AFONSO (2002) aponta a emergência de uma “cobrança local por melhores serviços públicos”. Este fato também pode ser ligado ao surgimento de novas expectativas quanto à qualidade do atendimento aos clientes das empresas privadas, que no período investiram significativamente em melhoria do atendimento. No setor privado, as décadas de 1980 e 1990 caracterizam-se por uma preocupação crescente com a qualidade do atendimento ao cliente, por conta das pressões por competitividade. Com isso, diversas técnicas de gestão de atendimento foram desenvolvidas no período. Criaram-se as condições para a sua incorporação pelo setor público, como técnicas que 4 A título de exemplo, pode-se mencionar os esforços da ENAP - Escola Nacional de Administração

Pública, no período 1995-2002, em termos de tradução de publicações, intercâmbio com organismos

governamentais desses países, promoção de seminários internacionais com pesquisadores estrangeiros e

representantes de experiências de reforma nos países de capitalismo avançado.

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podem ser aplicadas também para o atendimento de usuários dos serviços públicos (ENAP, 2001b). Um outro ângulo desse crescimento da demanda por melhor qualidade dos serviços públicos é apresentado por JONES e THOMPSON (2000), que sustentam que a padronização e a rigidez dos serviços públicos providos no modelo burocrático tornaram-se inadequados para sociedades crescentemente hererogêneas e complexas.

Mais forte no âmbito da União e dos estados, nas prefeituras esse processo redundou nas chamadas ações de “modernização administrativa”, voltadas à redução de custos e aumento da capacidade operativa da administração municipal. VAZ (2001) caracteriza os processos de modernização administrativa como uma forma de mudança organizacional e identifica como principais transformações geradas por esses processos o estabelecimento de novas formas de atendimento ao cidadão, novos processos e práticas de trabalho e o surgimento de novas formas de tratamento da informação.

DANIEL (2001), opondo-se à visão de Estado mínimo defendido pelo discurso de inspiração neoliberal, propõe a modernização administrativa como caminho para a construção de um “Estado local forte”, capaz de “prestar serviços públicos com democracia e eficiência, com qualidade e produtividade”. Os dois autores citados, em concepções bastante próximas, apontam que os programas de modernização administrativa podem incorporar instrumentos como:

elaboração de indicadores de desempenho da administração municipal, tornados públicos;

instituição de padrões de qualidade do atendimento ao cidadão;

alterações na estrutura organizacional;

mudanças no desenho dos processos de trabalho, com foco na forma de prestação de serviços públicos;

intervenções voltadas à promoção de mudanças na cultura organizacional;

valorização do servidor público e melhoria de suas condições de trabalho;

capacitação profissional dos servidores públicos; e

incorporação de tecnologia da informação, especialmente a Internet, aos processos de trabalho e atendimento ao cidadão.

2.1.2 Foco no cidadão

Os autores que propõem o modelo gerencial de administração pública contrapõem-no ao chamado modelo burocrático. BRESSER PEREIRA (1999) defende que o modelo gerencial resolve uma limitação do modelo burocrático: a falta de focalização nas necessidades dos cidadãos-usuários dos serviços públicos. Em sua crítica, afirma que o modelo burocrático tem um efeito inibidor sobre o processo decisório, por sua base na regulamentação intensiva das ações dos agentes públicos com vistas à garantia da impessoalidade no acesso aos serviços. Com isso, o aparato estatal assume uma postura auto-referida e perde agilidade para atendimento das demandas.

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Constitui-se a inversão de propósitos apontada por KETTL (2001), em que a "máquina pública" dedica-se a atender prioritariamente os seus interesses e apenas subsidiariamente os da população. Ou, dito de outra forma:

“O modelo tradicional de atendimento ao público nos órgãos governamentais é marcado pela fragmentação e pela falta de conexão ágil e racional entre os diversos serviços e informações. Os vícios burocráticos e comportamentais foram se acumulando ao longo dos anos, transformando cada setor da máquina pública em algo com início e fim em si mesmo. Dessa forma, os serviços oferecidos não se apresentam como soluções aos problemas dos cidadãos e, sim, como soluções administrativas internas aos próprios setores.” (PREFEITURA MUNICIPAL DE SANTO ANDRÉ, 2001).

De acordo com FALCO (2000), esta situação vincula-se à fragilidade do controle social sobre o aparato estatal, explicada pela assimetria de informação presente nas relações entre governo e sociedade, nas quais esta última não dispõe de informações suficientes para efetivar o controle sobre as ações do Estado.

Segundo SOARES (2002, p. 48), a colocação do cidadão no centro das ações do setor público é a "resposta que o modelo gerencial pretende dar para combater as distorções da administração auto-referida." A mesma autora prossegue afirmando que, com o deslocamento do foco da administração pública em direção aos resultados, "o quesito dos padrões de qualidade na provisão dos serviços públicos destacou-se como um aspecto essencial para as práticas de administração pública"

O modelo gerencial, a despeito de suas várias nuances e linhas distintas5, consistentemente direciona esforços em termos do atendimento ao cidadão. Cunha-se a expressão “foco no cidadão” como síntese de princípios que SOARES (2002, p.47) destaca:

velocidade e agilidade de resposta do prestador de serviços;

utilização de sistemas flexíveis de atendimento ao cidadão, com maiores condições de atendimento segmentado ou personalizado, em substituição à prestação de serviços padronizada;

busca da excelência dos serviços, inclusive com o estabelecimento de padrões e metas de qualidade de atendimento;

manutenção de canais de comunicação com os usuários, e

avaliação da qualidade dos serviços prestados.

A adoção do “foco no cidadão” situa-se como um princípio central de reorganização do Estado, entre os princípios do modelo gerencial. Não somente a prestação de serviços em si é reestruturada, mas se pretende que todo o funcionamento

5 Para uma tipologia de abordagens no âmbito do modelo gerencial da Administração Pública, ver

FERLIE et al. (1999).

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do aparelho estatal redirecione-se e mude suas prioridades a partir das demandas entendidas como aquelas prioritárias dos cidadãos. É um Estado para o cidadão6.

Para que o Estado possa desempenhar esse papel, é necessário acompanhar a evolução da satisfação dos usuários dos serviços públicos. A qualidade é entendida fundamentalmente como sendo aquela percebida pelo usuário do serviço (ZEITHALM, PARASURAMAN e BERRY, 1990). A partir deste postulado, desenvolveu-se o modelo do Service Gap Model (BLYTHE e MARSON, 1999), que busca relacionar a satisfação dos usuários à diferença (gap) entre a expectativa dos usuários sobre os serviços públicos e o serviço efetivamente obtido. O modelo propõe a obtenção de informações sobre as expectativas dos cidadãos, a reestruturação das organizações públicas para o atendimento dessas expectativas, a construção de instrumentos de monitoramento da satisfação dos usuários, a estruturação de um sistema de “feed-back” e melhoria contínua para a redução das diferenças entre expectativas e resultados.

2.1.3 O foco no cidadão e a reoganização dos serviços de atendimento

A orientação para o cidadão levou à disseminação de uma série de instrumentos de atendimento ao cidadão. Esses instrumentos buscam atender às necessidades de simplificação dos procedimentos, como expresso por OSBORNE e GAEBLER (1994, p. 210):

“um sistema dirigido ao cliente deve ser “descomplicado” para o cliente, que não deve ser confrontado com um fabuloso labirinto de programas fragmentados, (...) e uma infinidade de formulários para preencher. O sistema deve ser transparente para que os clientes sejam capazes de transitar por entre as muitas opções disponíveis, sem necessariamente ter que transitar pelas burocracias que se ocultam por trás de cada uma delas.”

Esses requisitos, evidentemente, encontram suporte na aplicação de recursos de tecnologia da informação, especialmente naqueles que permitem a integração dde processos e o acesso remoto a sistemas e bases de dados. Ainda que se valendo de intensidades distintas do uso dessas tecnologias, os principais instrumentos de atendimento ao cidadão de alguma forma a utilizam.

O desenvolvimento de soluções de atendimento orientado ao cidadão pode ser classificado em duas categorias, de acordo com o nível de integração de processos e o formato do atendimento oferecido:

atendimento setorial: oferecimento de soluções obedecendo a estrutura setorial existente na administração pública (ou uma estrutura já fruto de uma revisão organizacional), incorporando recursos tecnológicos e

6 Apesar do foco deste trabalho ser o nível municipal de governo, não houve preocupação de se recorrer a

uma bibliografia específica para este nível, por duas razões: a concentração da produção no nível nacional

ou em trabalhos sem delimitação de abrangência em termos de níveis de governo e a adequação dessa

produção às necessidades de reflexão do ponto de vista municipal. Para bibliografia específica ver

LARRETA e STRAFACE (2000).

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redesenho de processos. Neste modelo, a principal preocupação se encontra na revisão dos processos com foco nas necessidades do cidadão. A inovação concentra-se no back-office, ou seja, na realização pelas tarefas pelos órgãos públicos, e requer maior nível de integração interna na execução de tarefas entre os vários departamentos de um mesmo órgão, mas requer menor grau de integração entre distintos órgãos;

atendimento integrado: utilização de recursos únicos para o atendimento ao cidadão, independentemente da natureza de sua demanda. Neste modelo, o foco está na redução do deslocamento e do gasto de tempo do cidadão. A inovação concentra-se no modelo de contato do cidadão com a administração pública, que requer maior integração entre órgãos distintos e a implantação de estruturas comuns.

Evidentemente, esses dois tipos são tipos básicos, podendo existir combinações entre eles (por exemplo, uma central de atendimento integrado de um órgão específico, que integra o atendimento dos vários departamentos que o constituem).

BENT et al. (1999) desenvolveram uma tipologia para o modelo de atendimento integrado (single window service). Classificam as possibilidades de atendimento por este modelo nas três categorias tratadas abaixo.

Centrais de informação: equipamentos que promovem melhorias no atendimento ao cidadão através da centralização da oferta de informação e orientações para o acesso a serviços públicos, como guias de serviços na Internet, centrais de atendimento telefônico e centrais de informação com atendimento presencial. A utilização de recursos telefônicos e de Internet permite que as informações encontrem-se disponíveis inclusive fora dos horário comercial ou para cidadãos com dificuldade de locomoção ou que se encontrem fora da localidade. SOARES (2002), aponta a dependência que este tipo de instrumento tem em relação aos recursos tecnológicos.

Centrais de atendimento único: facultam aos cidadãos o acesso a um conjunto abrangente de serviços através em um único equipamento público. O atendimento centralizado, reunindo serviços de vários órgãos, vem significar economia de tempo e deslocamento para os cidadãos.7

Centrais de atendimento específico: são centrais de atendimento destinadas a atender uma região ou tipo de público específico, que por suas características (localização, vulnerabilidade social, concentração de demandas) necessitam de procedimentos especiais. Estas centrais podem, inclusive, operar de maneira itinerante (SOARES e VAZ, 2000).

7 No Brasil, são consideradas experiências relevantes neste campo o SAC - Serviços de Atendimento ao

Cidadão do Estado da Bahia e o Poupatempo, do Governo do Estado de São Paulo.

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SOARES (2002) observa que a utilização de recursos da tecnologia de informação é imprescindível para este tipo de atendimento. Da mesma forma, aponta a necessidade de reorganização das instituições envolvidas, o que significa que devem atuar de forma articulada, propiciando uma rede de serviços integrada.

Entretanto, essa integração não é automática, nem simples de ser obtida. Na verdade, é preciso levar em conta que, sob o rótulo de single window services ou one-stop service shops, ou seja, pontos únicos de atendimento ao cidadão-usuário, podem ser enquadrados serviços com muitas diferenças entre si. A diferença fundamental é o nível de integração entre os órgãos envolvidos. Este pode se comportar de acordo com a seguinte escala:

ausência de integração: não são utilizadas centrais de atendimento. Cada órgão organiza o atendimento em suas instalações, de acordo com seus processos;

compartilhamento de instalações e protocolo: como na categoria anterior, as organizações compartilham um espaço, nele reproduzindo uma lógica setorial. Entretanto, existe um protocolo mínimo de atendimento utilizado por todas as organizações ou departamentos que compartilham o equipamento. Este protocolo pode envolver disposição de instalações, organização do atendimento e fluxo de usuários, papelaria e identidade visual, padronização de mobiliário, vestuário de atendentes e procedimentos de atendimento;

interface única de atendimento: as organizações se relacionam compartilhando os recursos de contato com o cidadão. Este recebe um atendimento único, preferencialmente por um único funcionário, ficando a cargo da integração entre os órgãos o encaminhamento da resolução do problema do cidadão para o órgão competente, utilizando cada um seus processos individuais; e

integração de atendimento e processos: não somente a interface é única, como as organizações compartilham sistemas e bases de dados, a partir de processos integrados. Assim, não somente o cidadão tem economia de tempo e deslocamento, como se produzem ganhos de eficiência na operação dos processos.

Essa mesma catagorização pode ser aplicada à utilização da Internet para o atendimento ao cidadão através da Internet, conforme apresentado no quadro abaixo.

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Tabela 2.1 - Níveis de integração em centrais de atendimento integrado

CATEGORIA ATENDIMENTO PRESENCIAL ATENDIMENTO PELA INTERNETInexistência de integração.

Organizado por cada órgão ou departamento em suas instalações.

Cada órgão ou departamento dispõe do próprio website, sem relação com os demais.

Compartilhamento de instalações.

Realizado em um equipamento comum, mas cada órgão ou departamento organiza seu atendimento de acordo com seus próprios critérios.

Cada órgão ou departamento dispõe do próprio website, mas compartilham uma página inicial comum.

Compartilhamento de instalações e protocolo de atendimento.

Realizado em um equipamento comum, sob responsabilidade de cada órgão, mas seguindo normas comuns.

Cada órgão ou departamento dispõe do próprio website, mas compartilham uma página inicial comum e alguns elementos visuais e links.

Interface única de atendimento.

Realizado em um equipamento comum, com uma interface única de atendimento (guichê único), preservando-se os procedimentos internos estruturados setorialmente.

Os websites dos órgãos são componentes de um portal único, compartilhando estrutura de navegacão, padrões visuais e uma interface única de atendimento ao usuário com baixo nível de integração com as aplicações setoriais.

Integração de atendimento e processos.

Realizado através de interface única, estruturado por processos integrados.

O portal municipal dispõe de uma interface única de atendimento ao cidadão que permite alto nível de integração com os processos de trabalho e sistemas de informação.

O receituário da orientação ao cidadão no atendimento propõe, também, que esta não utilize apenas os recursos da tecnologia da informação, a reorganização de processos e a reestruturação dos modelos de atendimento. O investimento na produção e divulgação da informação sobre os serviços é vista como elemento indispensável para a garantia da efetivação do foco no cidadão (OSBORNE e PLASTRICK, 1997; RUA, 1999), uma vez que garante uma resposta a problemas clássicos no acesso aos serviços:

desconhecimento do público sobre os serviços e procedimentos para obtê-los, porque as informações não existem ou são de difícil acesso;

desconhecimento sobre as características dos serviços oferecidos e dos padrões de qualidade que podem ser exigidos pelos cidadão; e

linguagem cifrada e inacessível dos órgãos públicos.

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O fornecimento de informações ao cidadão sobre os serviços públicos tem como instrumentos mais presentes na literatura os guias de serviços públicos e as cartas de serviços (ENAP, 2001b). Os primeiros são documentos que apresentam em um só recurso (impresso ou publicado na Internet) as informações necessárias para que os cidadãos possam ter acesso aos serviços (como endereços e telefones, critérios de elegibilidade, documentos a apresentar). As segundas são documentos que apresentam não somente informações sobre o acesso de serviços, como estabelecem padrões de qualidade exigíveis, como tempos de espera e atendimento, tempo de solução de problemas, níveis de soluções de problemas e tipo de atendimento a ser oferecido.

Por fim, os autores que defendem a orientação ao cidadão recomendam, também, a utilização de recursos de asculta de opiniões e avaliação dos serviços pelos usuários, uma vez que a qualidade dos serviços é vista em função das expectativas destes e de sua satisfação (PARASURAMAN, 1991; BLYTHE e MARSON, 1999; DINSDALE e MARSON, 2000).

2.1.4 Os riscos do foco no cidadão e a substituição do cidadão pelo cliente

A despeito das inovações geradas pela orientação ao cidadão, todo esse movimento trouxe, entre seus efeitos, uma redução do conteúdo de cidadania atribuído ao usuário de serviços públicos. Transformado em cliente-consumidor, o cidadão vê o direito ao acesso ao serviço público e sua possibilidade de participar de sua gestão substituídos por uma relação que, se não completa e verdadeiramente presidida pela lógica de mercado, tenta emulá-la. Nesse contexto, como aponta SOARES (2002), os cidadãos aparecem como usuários dos serviços públicos, mas não como seus titulares.

Segundo POLITT (1990) o termo cliente ou consumidor, usado pelo modelo gerencial, parte de um ponto de vista individualizante, que prioriza os direitos individuais e o mercado em detrimento dos direitos coletivos e da participação na esfera pública.

A equiparação (ou redução) de cidadão-usuário a cliente é criticada como uma visão frágil, por limitar o alcance do conceito de cidadania. Entender o cidadão-usuário como cliente dos serviços públicos significa, em última instância, eleger o mercado como mediador da cidadania. O exercício da cidadania passa, no caso dos serviços públicos, a remeter às práticas, princípios e valores de mercado, o que não necessariamente se coaduna com o princípio da universalidade dos direitos.

POLITT (1990, p. 183) manifesta a inadequação dessa transposição conceitual, assinalando que:

“não basta tratar os usuários de serviços públicos como meros consumidores, ignorando a dimensão da cidadania envolvida. Em que pesem as contribuições do uso de mecanismos do mercado para o governo, [...] não se pode fazer uma transposição pura e direta de um setor para o outro. Em outras palavras, a eficiência e a eficácia não podem corresponder exatamente aos mesmos valores e significados no setor público e no setor privado”.

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Por conta disto, o autor estabeleceu uma distinção entre as duas visões: consumidor de serviços públicos e cidadão. Enquanto a relação de consumo é uma relação de atendimento a demandas individualizadas e desconectadas entre si, a relação entre o cidadão-usuário dos serviços públicos e os órgãos provedores dos serviços necessariamente inclui vinculações que ultrapassam os limites do atendimento individualizado, como “justiça, representação, participação e igualdade de oportunidades” (POLITT, 1990, p.129).

Não é sem motivo, portanto, que a partir do modelo gerencial tenham surgido novas abordagens que buscam retomar a cidadania como categoria relevante na prestação de serviços públicos. ABRUCIO (2001) indica que a abordagem denominada Public Service Orientation surge como nova corrente com esta preocupacão, vendo o usuário dos serviços públicos como cidadão, portanto portador de direitos, não mais como cliente de serviços providos sob lógica que tentava copiar a lógica de mercado. Segundo o autor, a Public Service Orientation retoma os temas do republicanismo e democracia a partir da valorização de conceitos como accountability, transparência, participação política, eqüidade e justiça, “questões praticamente ausentes” no modelo gerencial puro. Também valoriza a participação em nível local e a descentralização, não somente como meio mais eficiente de prestar serviços, mas como meios mais eficazes para capacitar os cidadãos para a participação nas decisões públicas (HAMBLETON, 1992, p. 11, citado por ABRUCIO, 2001, p. 190). Ainda segundo Abrucio, a visão do cidadão na Public Service Orientation tem uma conotação coletiva, pensando-se a cidadania como um conjunto de cidadãos portadores de direitos e deveres.

2.1.5 A importância da tecnologia da informação na orientação ao cidadão

Quer seja pela influência das várias produções do modelo gerencial, quer seja pelo impacto da Public Service Orientation, ou, ainda, pela absorção de conteúdos de múltiplas fontes nesse campo, a introdução do “foco no cidadão” como categoria central de organização das ações do Estado influenciou o pensamento em administração pública e a prática de gestores públicos. SOARES (2002) identifica três grandes categorias de estratégias de intervenção no aparelho de Estado para a adequação das operações às necessidades e demandas do cidadão-usuário:

reestruturação da "máquina pública", no sentido de conferir maior agilidade e qualidade de atendimento;

controle do desempenho pela implantação de padrões e indicadores de desempenho para monitoramento da qualidade do serviço público;

interação e comunicação com o cidadão, em termos de fornecimento de informações sobre os serviços públicos, participação dos usuários em processos de avaliação dos serviços e criação de mecanismos de asculta.

Fica evidente que estas três estratégias demandam o emprego de recursos da tecnologia da informação, não se podendo deixar de dar valor às novas possibilidades abertas pelo seu desenvolvimento (FRESNEDA, 1998) e, mais particularmente, pela Internet. Autores como HEEKS e DAVIES (1999) e JOIA (2002) identificam uma

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indissociabilidade entre os processos de reforma do Estado e a intensificação do uso da tecnologia da informação pelos governos.

COELHO (2001a, p. 127) vê na expansão dos recursos da tecnologia da informação a possibilidade de emergência de um “novo paradigma” para a atuação dos governos na chamada “Era da Informação”. O autor (como muitos outros) cede à tentação da pomposidade do título e de seu apelo mais popular do que científico, uma vez que a informação e o conhecimento sempre presidiram a ação das sociedades humanas, desde tempos imemoriais (BURKE e ORNSTEIN, 1998). Por conta disso, é difícil dizer que esta é uma era da informação e as outras não o foram. Não é a informação que caracteriza o movimento histórico em questão, mas talvez a disponibilidade e velocidade da expansão da tecnologia a ela dedicada, o que exigirá distanciamento histórico para ser verificado.

A despeito desses arroubos de entusiasmo, entretanto, vale registrar as perspectivas apontadas pelo autor para o futuro dos governos, como “ideal a ser atingido”:

“os governos funcionam 24 horas por dia, divulgando informações e prestando serviços de maneira mais rápida, com menores custos e melhor qualidade, promovendo um controle social mais eficiente, incrementando o compartilhamento de informações e a integração de serviços e adotando o uso de transações eletrônicas de forma abrangente” (COELHO, 2001a, p. 127).

Assim como apontado por SOARES (2002), a visão do autor recorre aos recursos da tecnologia da informação para sua efetivação, especificamente à Internet e à integração de dados, sistemas e aplicações. Em verdade, em que pese a disseminação do uso de portais ou websites de órgãos públicos, e resultados bem sucedidos na prestação de serviços através da Internet, esse quadro ainda está distante de ser completamente atingido pela administração pública brasileira, e isso não exclui o nível municipal. Como se constatou na presente pesquisa, fatores extra-tecnológicos têm uma grande responsabilidade sobre este relativo atraso. A evolução da tecnologia de portais, por sua vez, também não superou a totalidade dos desafios colocados à materialização dessa visão.

Depois de haver construído, nesta seção, um quadro referencial do cenário da administração pública, com destaque para as questões relativas ao atendimento ao cidadão na prestação de serviços e fornecimento de informações, e mostrado o quanto as evoluções futuras deste campo dependem dos recursos da tecnologia da informação, é oportuno estabelecer um quadro referencial do cenário da evolução da tecnologia da informação, especialmente das tecnologias de Internet e de integração de dados, sistemas e aplicações à rede mundial. Este é o centro do conteúdo da seção seguinte.

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2.2 O Cenário da tecnologia da informação

O cenário da Administração Pública, como se pode ver, é fortemente condicionado pela tecnologia da informação. A orientação do funcionamento dos governos para o atendimento ao cidadão exige novos processos de trabalho, ampliação da interação com o cidadão e utilização intensiva de informação. A tecnologia da informação surge como ferramenta indispensável, o que justifica que se aponte as principais tendências na sua evolução, em especial no que diz respeito ao uso da Internet nos processos de negócio e sua integração com os sistemas, bases de dados e aplicações, o que se apresenta nesta seção.

2.2.1 Tendências gerais da tecnologia da informação: integração e convergência

Para se caracterizar as tendências da tecnologia da informação é preciso, além do tradicional binômio hardware-software, levar em conta os recursos de comunicação entre computadores, por se constituirem no ponto mais dinâmico de expansão contemporânea da tecnologia.

As tendências da tecnologia da informação são influenciadas pela perspectiva de progressivas reduções nos custos unitários de produção de equipamentos, combinadas ao aumento de sua capacidade. A redução dos custos tem se originado do domínio crescente sobre a tecnologia, especialmente no campo dos microprocessadores, assunto já suficientemente abordado pela literatura. A expansão do mercado e o desenvolvimento das tecnologias produtivas têm permitido que ganhos de escala alimentem a redução de custos. Observa-se que, cada vez mais, os equipamentos incorporam em seus custos parcelas crescentes de valor intangível, representado pelos esforços de pesquisa tecnológica empreendidos para o desenvolvimento dos produtos. Assim, registra-se uma tendência a que o custo de equipamentos passe a ser cada vez menos relevante no total de investimentos e despesas com a tecnologia da informação.

Paralelamente à redução de seus custos, os equipamentos sofrem uma grande expansão de sua capacidade e aumento de sua portabilidade, permitindo uma explosão de usos, especialmente naqueles de pequeno porte, além da transformação nas arquiteturas, possibilitando a combinação do aumento das capacidades das estações de trabalho com a facilidade de acesso, compartilhamento e processamento remoto de grandes volumes de informação.

O aumento da capacidade dos equipamentos abre espaço para o incremento do potencial dos programas, especialmente com o crescimento de aplicações orientadas à integração de processos de trabalho e o crescimento de aplicações orientadas para problemas estratégicos e gerenciais. Além dos usos tradicionais de sistemas transacionais, surgem crescentemente aplicações que procuram responder a demandas por maior capacidade de análise e suporte a decisões, como a exploração de bases de dados (data mining, datawarehouses, datamarts, CRM, business inteligence) e a demanda por integração de sistemas, aplicações e bases de dados, inclusive sobre a plataforma da Internet. Não se trata de deixar de lado o controle ou a racionalização do trabalho por meio do computador, tarefas que popularizaram seu uso e justificaram a sua expansão. Na verdade, este tipo de aplicação já se encontra consolidada e os

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desenvolvimentos da tecnologia devem crescentemente integrar as aplicações transacionais à produção de informações de suporte à decisão.

Outro aspecto importante do desenvolvimento tecnológico em termos de software é a ampliação das suas capacidades de resolução de problemas, tornando transparentes para os usuários um número crescente de tarefas, quer por meio de recursos embutidos nas aplicações, quer por meio de agentes de software, capazes de orientar os usuários e mesmo decidir em seu nome na realização de tarefas complexas e na busca de informações.

No campo da comunicação e conectividade vislumbram-se os movimentos mais importantes, abrindo espaço para uma crescente convergência tecnológica. A expansão da infra-estrutura de comunicações (fibras óticas, conexões de banda larga, satélites artificiais, backbones) cria condições para a integração de aplicações através da Internet, com o aumento da capacidade e velocidade de transmissão.

A emergência de potentes recursos de comunicação permite a disseminação de redes internas e externas às organizações, que se tornam um requisito indispensável para a operação inclusive de organizações de pequeno porte.

Por outro lado, esse crescimento da conectividade e da dependência das organizações das redes de computadores leva ao crescimento dos gastos com as rubricas de custos do entorno da tecnologia da informação como segurança, transmissão de dados e capacitação de recursos humanos.

Essas características da evolução da base material da tecnologia da informação expostas acima são decisivas para a compreensão do cenário da tecnologia da informação, no qual se pode destacar três tendências principais a afetar as organizações e também a administração pública: a disseminação da tecnologia da informação, com a sua consequente incorporação a todas as dimensões da vida organizacional, o aumento da conectividade e integração e a convergência de várias tecnologias e dispositivos.

a) Incorporação da tecnologia da informação à totalidade das operações das organizações

A disseminação da tecnologia da informação, fato evidente que dispensa maiores comentários, tem levado a uma popularização do uso dos recursos disponíveis, com a conseqüente expansão do número de trabalhadores qualificados para usos básicos. Essa ampliação do uso beneficia-se da redução de custos unitários verificada ao longo do tempo e na ampliação de capacidades de velocidade, processamento e armazenamento. Segundo ALBERTIN (2000, p. 9):

“As mudanças tecnológicas nas indústrias de computadores e de telecomunicações têm aumentado as economias de escala e de escopo, e têm tido um profundo impacto no funcionamento das empresas.”

O mesmo autor destaca que essas economias de escala e de escopo permitiram um novo patamar de manipulação de informações, inclusive sob condições de dispersão geográfica, em um contexto de declínio dos custos de processamento que torna descrescentes os custos unitários médios de transações das empresas.

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DERTOUZOS (1997), por sua vez aponta o desenvolvimento de interfaces como um espaço de grandes inovações no uso da tecnologia da informação, com redução do nível de mediação exigido para a utilização de recursos da tecnologia. Essa simplificação do uso amplia a base de usuários e gera novas ofertas de serviços.

O processo de disseminação da tecnologia da informação atingiu também os governos locais. Segundo FINQUELIEVICH (1995, p. 107), são três as mais relevantes motivações que contribuíram para a disseminação da tecnologia da informação nas administrações municipais:

diminuição do tamanho e portabilidade dos equipamentos de informática, que os tornaram menos elitistas, possibilitando a descentralização do uso e agilidade no tempo de resposta;

a convergência de tecnologias através da informática e comunicação, culminando em equipamentos de uso múltiplo; e

a diminuição dos custos da informatização, acompanhada da evolução tecnológica.

Os fatores objetivos apresentados acima têm permitido a incorporação pela sociedade do paradigma da informatização, ou seja, cada vez mais o uso da tecnologia da informação é assumido como elemento fundamental para o funcionamento da sociedade e da administração pública, materializando-se, segundo AFONSO (2002, p.3) no surgimento de uma

“demanda por fortes inversões em novas tecnologias de informação e comunicação, mais abrangente do que apenas usar a Internet, ainda que este seja o epicentro”.

Entretanto, deve-se salientar que esse processo de incorporação de um paradigma de uso da tecnologia da informação pela sociedade muitas vezes é tratado pela imprensa, por publicações não acadêmicas e por outros formadores de opinião de forma excessivamente otimista. CRANE & BODIE (1996) assinalam que as transformações organizacionais acarretadas pela tecnologia da informação muitas vezes são imprevisíveis e até mesmo contraditórias. ALBERTIN (2000) destaca que a utilização da tecnologia da informação em si não garante a consecução dos objetivos organizacionais, que podem ser sim beneficiados pela sua aplicação estratégica e sintonizada a estes. Em outro sentido, DINIZ (1997, p. 111), aponta os riscos do “consumismo tecnológico”. Já MEHTA e DARIER (1998, p. 115) sustentam que a Internet é elitista e excludente, podendo ser vista como um instrumento de “colonização eletrônica” que ameaça a segurança dos Estados e a privacidade dos indivíduos.

b) Aumento da conectividade e integração

A tendência ao aumento da conectividade e integração tem criado condições para a transformação das práticas de trabalho nos organismos públicos, em função da ampliação da capacidade e velocidade de transmissão de dados, do crescimento do uso de ferramentas de trabalho em grupo e das possibilidades de integração de sistemas. MADNICK, já em 1991, apontava para o fato de que a evolução da tecnologia da informação conduz a uma elevada conectividade, o que possibilita novas formas de

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relacionamento inter-organizacional e novos padrões de desempenho. Estes são baseados na conectividade gerada pela processo de redução de custos e aumento de produtividade da tecnologia da informação, em combinação com a emergência de novos recursos, como a maior acessibilidade a bases de dados, a transformação das interfaces de trabalho ser humano-máquina e a constituição de potentes redes de comunicação, definidas por ALBERTIN (2000, p. 45):

“Uma rede de comunicação é um sistema de unidades de processamento independentes compartilhando recursos de hardware, software e dados para uma comunidade de usuários.”

O aumento da conectividade possui efeito radical sobre o desenho de processos de trabalho e a forma como as organizações interagem com seu meio. MALONE, YATES & BENJAMIN (1987)8 previram que o crescimento da interconexão entre os sistemas e organizações não produziria simplesmente incrementos de velocidade e eficiência sobre os fenômenos conhecidos, mas geraria transformações fundamentais no fluxo de bens e serviços. De fato, a integração de processos de trabalho possibilitada pela integração de sistemas e bases de dados, especialmente sobre a plataforma da Internet, extrapola a integração interna à organização e atinge a integração externa entre organizações diferentes, modificando as relações entre as organizações e entre elas e seus clientes.

Com a expansão das redes e da interconexão de computadores e dessa mesma integração de sistemas, novos padrões de interatividade com usuários têm sido obtidos. Com a utilização de transações digitais, substituindo antigas formas de funcionamento de processos e funções da administração pública, tornou-se possível a realização remota de atividades ligadas ao relacionamento com clientes, usuários de serviços, contribuintes e fornecedores.

c) Convergência tecnológica

A chamada convergência tecnológica é uma tendência derivada do aumento da conectividade e da expansão das capacidades da tecnologia da informação. Com a popularização da Internet (ou, melhor dizendo, com a consolidação do protocolo TCP/IP9 e sucessores) ampliaram-se as possibilidades de intercomunicação, interatividade com usuários e de processamento remoto.

Ao mesmo tempo, o desenvolvimento da tecnologia permite a digitalização de virtualmente todas as informações, o que conduz à integração de diversos dispositivos (telefones fixos e portáteis, televisores, pagers e dispositivos eletrônicos inseridos em aparelhos domésticos, computadores portáteis e de mão, coletores de dados, máquinas, computadores de bordo de automóveis ou outros dispositivos conectáveis à internet). No campo da administração pública ainda não se observam materizalizações

8 Citado por ALBERTIN (2000, p. 13).

9 TCP/IP é a sigla em inglês para Transmission Control Protocol/Internet Protocol. AFONSO (2000:6)

define o TCP/IP como um “conjunto de protocolos universal de transporte e encapsulamento de dados da

Internet”. Com a evolução da Internet, os protocolos e os recursos de transmissão de dados e integração

de aplicações ganham importância e complexidade, como será visto adiante.

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significativas desta tendência. Entretanto, pode-se divisar mudanças nos processos de trabalho que envolvem coleta e transmissão de dados e no fornecimento de informações aos cidadãos. Com o desenvolvimento da tecnologia de comunicação sem fio (wireless), supõe-se que devam expandir-se novas formas de conexão a sistemas de informação públicos e mesmo a sistemas transacionais dos governos.

2.2.2 Internet como integradora das tendências de evolução da tecnologia da informação

Dentre as tecnologias da informação, sem dúvida a Internet é a que mais se tem destacado nos anos recentes.

ALBERTIN (2000, p. 45) a define como:

“uma rede composta por uma série de redes do tipo local, regional, nacional e internacional conectadas, utilizando um protocolo do tipo TCP/IP, que permite a interoperabilidade de ambientes com equipamentos multi-plataformas e multi-fornecedores.”

A Internet constitui um ambiente mediado por computador que combina diversos recursos que podem ser utilizados separadamente ou de maneira integrada. O correio eletrônico oferece uma forma de comunicação interpessoal ágil e barata; quando utilizado com recursos de comunicação em grupo, como listas de discussão, possibilita o acesso a um público dirigido em uma área específica de interesse; também é possível realizar transferências de arquivos em qualquer formato, incluindo bancos de dados, documentos texto, documentos gerados por aplicativos, imagens, sons etc.; os chats oferecem a facilidade de comunicação imediata computador a computador ou mesmo a discussão simultânea; a tecnologia de hipertexto desenvolvida a partir dos sucessores do Mosaic permite a utilização combinada de aplicações com formato baseado no conceito de hipertexto, com apresentação de imagens, textos, som, animações, formulários, execução remota de programas, acesso a bancos de dados, publicações online.

A expansão do padrão estabelecido pela Internet como referência para ambientes intermediados por computadores (ALBERTIN, p. 45) implica a extensão de sua utilização em diversos novos campos e o florecimento de novas aplicações.

ALBERTIN (2001, p. 45) considera que, sendo a Internet uma infra-estrutura digital pública e compartilhada, permite não só fácil e livre acesso, como também que os custos de distribuição de serviços sejam ser reduzidos.

A disseminação da Internet, especialmente a partir do vertiginoso crescimento das aplicações baseadas na World Wide Web (WWW)10, foi percebida como portadora de diversos benefícios para as organizações, como a redução de custos e despesas,

10 A World Wide Web caracteriza-se por utilizar-se de uma interface gráfica que permite uma utilização

intuitiva por parte de seus usuários. Ao mesmo tempo, trata-se de um suporte digital multimídia,

incorporando sons, imagens, textos e gráficos.

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aumento de produtividade, oportunidade de divulgar e melhorar a sua imagem institucional e de aumentar a interatividade com seu público alvo através da realização de transações virtuais. Segundo MOULES (1997), a realização de transações virtuais tem como principais potencialidades a possibilidade de redução de custos e preços, em termos de economia em instalações, economia em estoques e economia em pessoal e a redução da pressão sobre unidades de atendimento a clientes. Para o mesmo autor, a Internet pode construir relações individualizadas com clientes, baseadas no atendimento de necessidades particulares, inclusive pela prestação de serviços com acompanhamento do processo por via eletrônica. Por suas características, a conveniência para os clientes tende a firmar-se o valor central das transações virtuais possibilitadas pela ampliação dos recursos de conectividade.

O uso da tecnologia baseada no protocolo TCP/IP e seus sucessores não se restringe, entretanto, à relação entre as organizações e seu ambiente externo. Com o desenvolvimento da Internet, abriu-se também caminho para o desenvolvimento de redes corporativas internas, utilizando a mesma tecnologia, barata e já bastante disseminada,. Essa rede interna é chamada Intranet.

A Intranet traz benefícios que vão além da simplificação e melhoria da qualidade da troca de correspondência interna. Utilizando-se o padrão de desenvolvimento e acesso a websites, permite ampliar o acesso a informações dentro da organização, inclusive através da informações não estruturadas. Um volume muito grande de informações, oriundas de vários sistemas, pode ser disponibilizado. Com a emergência das tecnologias de portais e o aumento da capacidade de conexão e transmissão de dados, as intranet crescentemente passaram a utilizar a própria Internet como plataforma e os portais passaram a combinar aplicações de intranet e aplicações para público mais amplo, como será visto adiante.

Por conta dessas características pode-se afirmar, ainda com ALBERTIN (2000), que:

“A Internet é a grande facilitadora, ou melhor, é considerada como um ambiente em rede, base e viabilizador da integração dos outros vários ambientes (...)” ALBERTIN (2000, P. 45).

Desde seu aparecimento, a Internet despontou como possibilidade de novos benefícios para as organizações como:

redução de custos e despesas;

aumento de produtividade;

aumento da capacidade de vendas e relacionamento com clientes;

divulgação e reforço de sua imagem institucional; e

aumento da interatividade com seu público alvo.

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De fato, os desenvolvimentos das aplicações de tecnologia da informação baseadas na Internet buscaram, a partir da segunda metade da década de 1990, orientar-se para a materialização desses benefícios. Entretanto, a realização desse conjunto de possibilidades depende de crescentes capacidades de integração de sistemas. Segundo COELHO (2001b), a expansão da prestação de serviços na Internet traz novas dificuldades para as organizações, como a compatibilização de equipamentos e programas e a incorporação de novos dispositivos além dos computadores (telefones fixos e portáteis, televisores, pagers e dispositivos eletrônicos inseridos em aparelhos domésticos, computadores portáteis e de mão, máquinas, computadores de bordo de automóveis ou outros conectáveis à internet), que deverão assumir um papel mais importante no acesso à Internet nos próximos anos.

2.2.2.1 A integração de aplicações baseadas na Internet com sistemas e dados pré-existentes

MURPHY e STOYANOVA (2002) afirmam que a evolução da Internet levou a uma crescente complexidade, com múltiplas aplicações, plataformas, bases de dados e origens de dados. Nos ambientes de uso intensivo da Internet, as demandas expandem-se para a universalização do acesso a serviços e informações através da Internet, o atendimento à demanda por maiores volumes de dados e maior qualidade de informação e à exigência de menores tempos para recuperação da informação.

Neste quadro, é inevitável a necessidade de compatibilização dos recursos e ambientes, uma vez que a proliferação de novas aplicações da tecnologia da informação não se vê acompanhada na mesma velocidade pela capacitação dos recursos humanos, além de levar à superposição de tecnologias por conta da velocidade da inovação.

Ao caminhar para uma utilização mais intensiva da Internet na realização de suas atividades-fim e atividades-meio, as organizações enfrentam o problema de incorporar à lógica de funcionamento os heterogêneos recursos tecnológicos já existentes, inclusive aqueles sistemas desenvolvidos para dar suporte a transações inicialmente não realizadas através da Internet (legacy systems), como aqueles baseados em COBOL, C ou assembler, ou as aplicações mais recentes, desenvolvidas para a Internet, mas sem aprofundamento em termos de integração com outros sistemas (web legacy), como aplicações em Java e XML (ULRICH, 2000).

A rapidez da obsolescência das aplicações é, em muitos casos, antieconômica. TOMKINS e MICHAEL (2002) apontam a importância do reaproveitamento de tecnologias, aplicações e bases de dados existentes (legacy artifacts e legacy models), e da reutilização de componentes para a integração entre sistemas, com ganhos de agilidade e custos.

Os principais sistemas e bases de dados de uma organização significam investimentos de grande monta, realizados ao longo de vários anos, nos quais esses recursos foram sendo aperfeiçoados, incorporando as definições necessárias ao funcionamento do negócio. O abandono de sistemas e bases de dados existentes implica custos volumosos de substituição, sendo mais indicada a busca de alternativas para sua reutilização.

DONEGAN (2002) aponta a necessidade de reconhecer como ativos intelectuais da organização as informações existentes em seus múltiplos sistemas e bases de dados.

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Para isso, aponta como necessárias ferramentas de integração e gerenciamento do seu conteúdo, de maneira abrangente e escalável, valendo-se de arquiteturas abertas e com possibilidades de fácil agregação de novas funcionalidades.

ULRICH (2002) destaca duas ondas alternativas dominantes no processo de integração entre legacy data, legacy applications e aplicações baseadas na Internet (web-based applications): middleware e tecnologias semi-invasivas.

A tecnologia middleware baseia-se na ligação entre a interface do website e os sistemas existentes na organização. Do ponto de vista do usuário, a transação se efetiva através do website, mas o middleware se encarrega de iniciar o processo ligando a transação aos outros processos da organização em seu processamento normal, eventualmente usando até mesmo processamento por lotes (batch).

As tecnologias semi-invasivas são ferramentas que permitem a migração de telas de legacy systems para websites e possibilitam a esses sistemas ter acesso a essas telas. Embora esta forma de integração seja mais aconselhável que a tecnologia de middleware, permanecem incompatibilidades entre os requisitos dos ambientes baseados na Internet e as características técnicas dos sistemas pré-existentes.

Como conseqüência da utilização dessas tecnologias, ULRICH (2002) aponta a proliferação de sistemas híbridos, utilizando parcialmente novas e antigas tecnologias, e incapazes de atender as necessidades da efetiva utilização da Internet pelas organizações. Por conta disso, o autor destaca a necessidade de desenvolvimento de novas tecnologias com maior poder de extração, transformação e reutilização de dados e aplicações já existentes para migração para uma arquitetura já efetivamente direcionada para a Internet.

2.2.3 De Websites a Portais: tendências para evolução da prestação de serviços na Internet

A redefinição da infra-estrutura de aplicações de tecnologia da informação em função do desenvolvimento das tecnologias voltadas à Internet é um desafio crítico para as organizações (MURPHY, 2002).

MACNEIL (2002) sustenta que a utilização da Internet exige que as aplicações sejam baseadas em arquiteturas abertas e crescentemente transacionais, portáteis, distribuídas, multi-tarefa, escaláveis, seguras e dotadas de recursos de personalização. Esta tendência supõe o desenvolvimento de tecnologias voltadas a suporte de processos específicos do negócio e extração de dados das bases de dados existentes.

Os desenvolvimentos iniciais de websites concentraram-se nas interfaces adotadas. Com a evolução tecnológica, o foco desviou-se da forma para o conteúdo e para as formas de acesso. A arquitetura das aplicações de comércio eletrônico e governo eletrônico passou a se fundar em coleções de serviços e aplicações oriundos de diversos sistemas de informação e outras fontes da organização, tornados disponíveis através de um portal que promove a integração (YOCKELSON, 2002).

Portais podem ser entendidos como ambientes que tornam disponíveis informações e serviços contextualmente relevantes para um indivíduo, sendo este um cliente, usuário, um empregado ou parceiro da organização (YOCKELSON, 2002).

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Com isso, a grande tendência na prestação de serviços através da Internet é a de expansão da utilização de portais que agregam informações e funcionalidades, atuando como uma ferramenta de unificação de provimento de serviços sob recursos de controle de acessos de usuários, personalização e interface comum (MANGULIUS, 2002). Com isso, as organizações passam a oferecer seus serviços através de um ponto único de acesso remoto, disponível ininterruptamente e prestando serviços através de auto-atendimento .

Ao mesmo tempo, a estruturação e configuração das páginas de um portal tornou-se muito mais fácil em relação aos primeiros websites. Com a utilização de ferramentas de construção de templates, é possível criar com facilidade visualizações automáticas (workplaces) distintas em termos de aparência e estrutura de navegação, em função das especificidades dos públicos e aplicações. Cada workplace organiza os componentes (portlets) disponíveis para o usuário em uma única tela.

RAMPRASAD (2002) apresenta a evolução dos portais em duas “gerações”. A primeira geração superou os websites isolados ao agregar conteúdos de diferentes origens (ou unidades organizacionais), estabelecendo o princípio do controle centralizado sobre conteúdo descentralizado. Caracterizou-se pelo oferecimento de conteúdos genéricos (notícias, eventos, informações padronizadas), correio eletrônico e recursos de busca. Já a segunda geração caracteriza-se pela focalização dos grupos de usuários e dos processos de negócio e pelo acesso a conteúdos vinculados a aplicações (tanto aplicações desenvolvidas especificamente para a Internet como aquelas desenvolvidas para outros ambientes), permitindo o acesso personalizado a transações e aplicações .

As principais tendências para o desenvolvimento de portais, segundo CA (2002a) são:

centralização do acesso: um portal deve ser entendido como um recurso que funciona como ponto único de acesso na web a todas as aplicações e informações necessárias aos usuários, incluindo: web services, websites, aplicações e documentos;

flexibilidade de acesso: o acesso e a utilização de um portal pelos seus usuários deve se dar de forma flexível, o que significa que diferentes dispositivos podem permitir o acesso (computadores pessoais, computadores de mão, telefones celulares) como também o acesso deve ser personalizado em termos de apresentação e funcionalidades disponíveis, o que requer recursos de reconhecimento, classificação e autenticação de usuários; e

estruturação em canais: apesar de incorporarem múltiplas aplicações, muitas vezes operadas por diferentes unidades de uma mesma organização, a estruturação dos portais crescentemente se orienta pela criação de canais, agrupamentos lógicos de informação e aplicações destinados a atender categorias de necessidades dos usuários, em substituição ao critério departamental, que reduz o portal a uma soma de websites isolados.

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O desafio para a construção de ambientes baseados em portais centra-se, portanto, na automação dos processos de extração de informação para permitir a personalização dos serviços, de forma que a partir da informação os usuários possam realizar transações mais rapidamente. A personalização deve levar em conta não só o conteúdo, mas também segurança, processos de negócio, permissões, interface e reconhecimento de perfis de usuários (YOCKELSON, 2002).

Com o desenvolvimento da tecnologia de portais, outros requisitos tornam-se importantes. BROWN et al. (2002) destacam entre as caracterísitcas mais importantes para o desempenho de um portal: facilidade de acesso; recursos de busca; personalização; segurança; interatividade; integração de aplicações e integração de dados.

BROWN et al. (2002) justificam a necessidade de portais para organizações cujos negócios sejam compostos de múltiplos serviços e tarefas, utilizando sistemas distintos para seu processamento. Também apontam os portais como soluções para organizações cujos usuários dos websites tenham que buscar informações e serviços em um grande repertório, o que toma muito tempo para localização do que se deseja. Além disso, permitem um melhor e mais simplificado gerenciamento tanto dos conteúdos estruturados como dos não-estruturados. Nesse sentido, combinam vantagens em termos de eficiência e eficácia da utilização da Internet.

BARRY (2002) aponta como fatores-chave do sucesso da implementação dos portais a facilidade de implementação, a flexibilidade de uso através da alta capacidade de personalização, a utilização de componentes padronizados e a arquitetura aberta voltada à integração. YOCKELSON (2002) aponta a integração de dados e aplicações como o principal ponto de atenção para o planejamento estratégico e implementações de portais.

Os portais comerciais são normalmente classificados em três categorias, de acordo com seus usuários: empregados, outras organizações ou consumidores. Comumente essas categorias são denominadas Business to Employees (B2E), Business to Business (B2B) e Business to Consumer (B2C), respectivamente, além dos portais que combinam mais de uma dessas categorias. Segundo CA (2002b) os portais voltados aos empregados (B2E) são os de utilização mais intensa. Os portais para relacionamento com outras organizações (B2B) tem uma utilização menos intensa que os anteriores, e os portais voltados aos consumidores (B2C) são os de uso mais leve, em termos de utilização por usuário/hora.

Para YOCKELSON (2002), esta separação entre categorias de usuários é devida ao foco do negócio, não à tecnologia, e deve ser substituída por um processo de convergência tendo como resultado uma única interface personalizável, com predomínio dos portais multi-uso.

RAMPRASAD (2002) classifica os portais definidos como de segunda geração em três tipos:

portais informacionais: são aqueles voltados principalmente ao fornecimento de informações, tanto genéricas quanto personalizadas;

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portais transacionais: destinados ao processamento de transações vinculadas aos processos de negócio das organizações; e

portais colaborativos: voltados à realização de atividades colaborativas envolvendo distintos parceiros.

O mesmo raciocínio de YOCKELSON (2002), quanto à necessidade de flexibilizar a categorização dos portais por público, pode ser aplicado também a esta categorização. Na verdade, os tipos de portais de RAMPRASAD (2002) não podem ser vistos como isolados. Especialmente para organizações complexas, cujos negócios sejam compostos de múltiplos serviços e tarefas, é mais conveniente tomar essa tipologia não como uma classificação rígida dos tipos de portais, mas como uma tipologia de funções dos portais. Partindo dessa conceituação, pode-se, portanto, identificar essas funções como elementos constitutivos dos portais, singularmente combinados entre si em função das especificidades de cada organização.

Assim, combinando as duas tipologias temos as seguintes classificações de funções dos portais:

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Tabela 2.2 - Tipologia de funções dos portais

APLICAÇÕES

PÚBLICO INFORMACIONAIS TRANSACIONAIS COLABORATIVASUsuários finais, cidadãos, consumidores (B2C)11.

Disseminação de informações genéricas.Acesso a bases de dados.

Operações de prestação de serviços e comércio eletrônico.

Interação entre organizações e público-alvo.

Empregados (B2E). Treinamento básico.Bases de conhecimento compartilhadas. Acesso a bases de dados.

Processos internos. Trabalho remoto em grupos.Grupos de aprendizagem.

Parceiros de negócios (B2B).

Disseminação de informações genéricas.Bases de conhecimento compartilhadas.

Transações eletrônicas.Integração de sistemas inter-organizacionais.

Projetos compartilhados.Intercâmbio de informações.

11 As siglas correspondem, respectivamente, aos termos ingleses Business to Consumers, Business to

Employees, Business to Business. Foram apresentadas por serem bastante freqüentes na literatura,

inclusive naquela escrita em português.

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2.2.4 A construção das bases tecnológicas da evolução dos portais: desafios tecnológicos e disputas por mercado

2.2.4.1 Portlets

MARGULIUS (2002) vê nos portais a tendência para se consolidarem como principal ponto de encontro entre aplicações, conteúdo e processos de negócio. Com isto, tem-se que os principais desafios em termos de integração de tecnologias e sistemas de informações materializam-se em desafios para o desenvolvimento dos portais. O autor dá conta de que esses desafios apresentam-se não somente sob a forma de evolução tecnológica, mas também de disputa entre abordagens e tecnologias. Essa disputa tecnológica não tem aspectos somente técnicos, mas também é uma disputa por mercado travada pelas empresas fornecedoras de soluções baseadas nessas tecnologias, que direcionam seus esforços de pesquisa e desenvolvimento em função de suas estratégias de negócio.

O mesmo autor aponta que o estabelecimento de padrões realmente abertos levaria à transformação dos produtos dessas companhias em commodities, permitindo a entrada de novos competidores em seu mercado. Evidentemente, esta subordinação do desenvolvimento tecnológico a interesses econômicos não é um fenômeno inédito no desenvolvimento tecnológico em geral, e muito menos no desenvolvimento da tecnologia da informação.

Uma das tecnologias de maior importância para o desenvolvimento de portais é a utilização de portlets. Portlets são componentes padronizáveis que aparecem como pequenas janelas nas páginas dos portais , conectando os usuários a aplicações, e têm papel decisivo na personalização dos serviços e informações ofertados. Funcionam como elementos básicos dos portais, incorporando ampla variedade de conteúdos, podendo ser manipulados pelos usuários com facilidade. São estruturados como objetos modulares que podem ser adicionados ao portal como componentes autônomos, contendo informações ou aplicações, desde as mais simples, como um documento de texto, até portlets de conteúdo dinâmico, como dispositivos de acesso a aplicações integradas como ERP ou CRM, passando por vídeo, áudio e imagens, captura de metadados, correio eletrônico, workflow e busca.

O desenvolvimento de portlets encontra como principal desafio a criação de condições técnicas para a interoperabilidade de portlets entre si e com outros recursos como aplicações de gerenciamento de relacionamento com clientes (CRM), sistemas integrados de gestão e portal frameworks, por sua vez também freqüentemente incompatíveis entre si ou entre produtos da mesma categoria com fornecedores diferentes. No caso de portal frameworks, por exemplo, é importante notar que cada fornecedor dispõe de seus próprios portlets e padrões, o que compromete a interoperabilidade entre eles (MARGULIUS, 2002). Esta característica do mercado fornecedor de tecnologia para portais leva a um contexto de altos custos de desenvolvimento de portlets sob tecnologia proprietária o que, por sua vez, cria uma pressão pelo desenvolvimento de padrões abertos, que devem popularizar-se nos próximos anos (COELHO, 2001b).

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2.2.4.2 Web Services e e-Services

Para solucionar os problemas de integração de aplicações e dados em um contexto de crescimento da importância da operação de portais, segundo COELHO (2001b), “muitas das empresas de software estão a propor uma nova arquitectura tecnológica baseada em XML a que chamam de e-Services, que tem como objectivo normalizar e facilitar a troca de informação entre os diversos sistemas através da Internet”.

A tecnologia de e-Services baseia-se no deenvolvimento do conceito de Web Services. Sob este rótulo são classificados objetos de software que podem se acoplar na Internet usando protocolos para executar funções ou processos, produzindo serviços durante o seu uso (on-the-fly), por conta do emprego de componentes reutilizáveis padronizados (DIFFUSE PROJECT, 2002).

Os Web Services/e-Services constituem um padrão de aplicações para ambientes Internet que podem interagir dinamicamente com outras aplicações baseadas na Internet. As bases tecnológicas dos Web Services/e-Services em grande parte se valem da combinação de vários recursos tecnológicos:

XML (Extensible Markup Language): a linguagem XML permite a descrição e manipulação de dados, assim como sua distribuição em diversos tipos de dispositivos e plataformas Internet; por suas características de padrão aberto, esta tecnologia funciona como interface para múltiplas aplicações e serviços de múltiplas especificações com independência de plataforma (KLUG, 2002);

SOAP (Simple Object Access Protocol): protocolo que permite o encapsulamento de informações de modo a assegurar interoperabilidade em plataformas Java e .NET;

WSDL (Web Services Description Language): linguagem em que são escritos os componentes dos Web Services, caracterizando-se como uma descritora de interfaces e funções dos serviços invocados através do protocolo SOAP; e

UDDI (Universal Description, Discovery & Integration): sistema de consulta de meta-dados que funciona como um diretório de Web Services, permitindo a sua localização por sistemas de busca universal.

A utilização dessa tecnologia permite o estabelecimento de ambientes voltados à constituição de relacionamentos eletrônicos dinâmicos, baseados em componentes que são unidades lógicas e de dados que podem ser agregadas a aplicações (ULRICH, 2001). Assim, as ferramentas Web Services/e-Services permitem que se decomponha aplicações em componentes modulares reutilizáveis de fácil integração. Ao funcionar como padrões para conectar componentes de aplicações que operam remotamente, de maneira independente de quais plataformas sejam utilizadas, possibilitam que usuários tenham acesso a aplicações e serviços de distintas formas e com distintos dispositivos (MURPHY, 2002). Com isso, permitem que, a partir da identificação dos pontos de interface entre organizações, sistemas e clientes, os sistemas de informação sejam

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acessados e utilizados a partir da Internet de forma a realizarem-se transações inteiramente em base virtual (MURPHY e STOYANOVA, 2002), inclusive interligadas automaticamente, sem necessidade de ações dos usuários ao longo do processo. Trata-se, na verdade, da substituição da automação de tarefas pela automação de processos completos, mesmo que as etapas dos processos estejam em diferentes websites (daí a importância de portais integradores), o que pode até mesmo não ser percebido pelo usuário, visto que obtém o produto final do processo, a despeito de quais tarefas tenham sido cumpridas para seu fornecimento.

COELHO (2001b) aponta que os benefícios dessas novas tecnologias abarcam a redução de tempos e custos, a facilidade de integração de aplicações e dados e, principalmente, uma expressiva mudança do padrão de prestação de serviços através da Internet, por conta da flexibilidade de utilização proporcionada por novos níveis de integração de sistemas. Esta flexibilidade materializa-se na automatização de procedimentos em geral, oferecidos independentemente em um mesmo portal ou em distintos portais ou websites. As aplicações passam a se assentar “sobre composições de serviços, encontrados e efectuados dinamicamente durante a execução, aquilo a que chamamos a integração de serviços ‘just-in-time’”, de acordo com um dirigente da IBM.12

Outra companhia atuante na área de tecnologia da informação, a HP, defende que os e-Services trazem como vantagens o fato de serem “acopláveis”, padronizados e modulares, permitindo a realização de várias transações de um único processo e a incorporação de outros dispositivos além dos microcomputadores. Os e-Services trafegam sobre uma infra-estrutura sempre disponível, e são disponibilizados de forma simples e personalizada.13

DIFFUSE PROJECT (2002) aponta quatro consequências principais da disseminação da tecnologia de e-Services:

software pode ser utilizado e remunerado como um fluxo, ao invés de pacotes;

torna-se possível obter interoperabilidade automática ad hoc entre aplicações;

serviços podem ser completamente descentralizados e distribuídos pela Internet e acessados por distintos dispositivos; e

redução dos custos e obstáculos de integração de sistemas, permitindo a focalização no atendimento às tarefas críticas da prestação de serviços.

A proliferação de soluções pontuais ou específicas aumenta os custos de desenvolvimento e manutenção de sistemas. A orientação para Web Services supera a prestação de serviços pontuais através da Internet, muitas vezes por distintas unidades

12 Cf. entrevista de Manuel Guerrero à Revista Redes, Portugal, junho de 2001. Disponível em

http://www.xl.pt/red/0601/a01-02-00.shtml. Consultado em 3 de janeiro de 2003.

13 Cf. http://www.hp.com.br/e-services. Consultado em 3 de janeiro de 2003.

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da mesma organização sem que haja comunicação entre eles, daí seu impacto na configuração de portais. A provisão de Web Services é entendida como uma iniciativa que atravessa a organização (ULRICH, 2001), pela definição de padrões e integração de dados e aplicações, gerando novos padrões de operação baseados na agregação de sistemas com altos padrões de consistência, segurança e desempenho, escalabilidade, capacidade de personalização e visualização e integração de recursos existentes (legacy integration). Por conta de suas características, permite que os custos de integração sejam reduzidos, tanto por conta de se basear em uma arquitetura simplificada como por utilizar padrões e componentes reutilizáveis, com ganhos de escala nos custos de desenvolvimento e manutenção. Ao mesmo tempo, a padronização de componentes reduz tempos de desenvolvimento de novas aplicações e torna-as mais confiáveis (ULRICH, 2001).

As vantagens apontadas, entretanto, não podem ser absolutizadas. ULRICH (2001) considera que a consolidação deste tipo de padrão levará vários anos, uma vez que evolução dos recursos de tecnologia da informação baseia-se no desenvolvimento “artesanal” de aplicações desde seu início, e que há necessidade de estabelecimento de novos padrões de arquitetura, além da migração final do conjunto de legacy applications para essa nova arquitetura. Da mesma forma, LI et al. (2002) advertem que, apesar da evolução da tecnologia no sentido da constituição de uma plataforma para realização de negócios e provisão de serviços eletrônicos, ainda não se materializou completamente uma infra-estrutura para plataformas de e-services realmente interoperáveis e integradas.

2.2.5 Impacto de novas tecnologias sobre a avaliação de portais

A primeira grande mudança na WWW foi a transição das páginas estáticas, características dos tempos pioneiros, para a utilização de bancos de dados, com o aparecimento de recursos dinâmicos de oferta de conteúdos e de personalização. Com isso, a utilização da Internet para fins de prestação de serviços recebeu um grande impulso, ao mesmo tempo que novos padrões de uso puderam emergir, com a disseminação do comércio eletrônico, primeiras aplicações de governo eletrônico e início da utilização de portais (DIFFUSE PROJECT, 2002). Do ponto de vista da avaliação do uso de portais, passou-se do foco nas características técnicas da interface para a adequação aos usuários e clientes. Vista como um novo meio de realização de negócios a ser explorado, o foco de marketing (especialmente distribuição e planejamento de marketing) dominou a visão de avaliação.

Com as tecnologias de portais, portlets e e-services/Web Services, a evolução da Internet manifesta uma clara tendência de mudança da orientação, passando de uma integração baseada nos dados para uma integração baseada nos serviços (LINTHICUM, 2001). Já não se trata de domínio de um novo canal de distribuição, mas de novas maneiras de estruturação dos processos organizacionais a partir da Internet. O foco precisa ser modificado, tornar-se abrangente e dar mais peso para a estratégia organizacional, dando maior destaque à eficácia e aos resultados das operações.

O cenário da administração pública aponta a importância da tecnologia da informação para a efetivação da orientação ao cidadão e melhoria do atendimento ao

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cidadão, com consequentes ganhos de eficácia e eficiência para os órgãos públicos. Por conta da importancia da tecnologia da informação nesse processo, esta seção apresentou as principais tendências componentes da sua evolução recente, especialmente em termos de tecnologia de Internet e sua integração com sistemas, bases de dados e aplicações. A seção seguinte complementa esta, ao apontar os principais aspectos do chamado da utilização de ambientes mediados por computador, especialmente da Internet, no atendimento ao cidadão. Discute-se, também, o conceito de governo eletrônico, caudatário destas tendências.

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2.3 A expansão do uso da Internet pelo setor público e o governo eletrônico

Nesta seção, são abordados os principais aspectos referentes à expansão do uso da tecnologia da informação e da Internet pelo setor público. O conceito de governo eletrônico é apresentado e discutido em termos gerais, focalizando especialmente o nível municipal, objeto do presente estudo.

A combinação do conjunto de tendências da tecnologia e da mudança de paradigmas da Administração Pública, apresentados nos tópicos anteriores, traz impactos diretos sobre a atuação dos governos. Há uma tendência de ampliação das demandas apresentadas pela sociedade aos governos e de aumento do padrão de exigência e expectativa quanto à qualidade dos serviços. Com o surgimento de novos métodos de produção dos serviços, novas formas de organização e novos serviços surgem condições para efetivo crescimento da eficiência e da eficácia das ações governamentais (COELHO (2001, p. 111)

HEEKS e DAVIES (1999) destacam que a eclosão dessa diversidade de novos recursos possibilita transformações profundas nas práticas de governo. Esses novos patamares potenciais de eficiência vêm ao encontro da implantação de processos com foco na prestação de serviços ao cidadão, mais ágeis e velozes, com alta tecnologia e fácil monitoramento. Pode-se afirmar, com COELHO (2001a, p. 111), que

“os processos de reforma e modernização da gestão pública estão enfrentando um novo desafio, qual seja, o de adaptarem-se à crescente difusão de inovações tecnológicas e à expansão de um novo paradigma produtivo associado ao estabelecimento da chamada ‘sociedade do conhecimento’”.

Não é sem motivo, portanto, que a década de 1990 assistiu ao crescimento do número de aplicações da tecnologia da informação à administração pública no atendimento direto ao cidadão, destacando-se (RAMOS e VAZ, 1998; VAZ, 2001):

utilização de recursos de ganho de tempo na operação de processos, como leitura ótica, cadastro único, cartões magnéticos, equipamentos em rede, centrais de atendimento telefônico14;

praças ou centrais de atendimento informatizadas e em rede;

desconcentração da prestação de serviços:

postos de atendimento regionalizado operando em rede com sistemas centrais;

prestação de serviços através da Internet;

14 Também chamadas, desnecessariamente, de “call centers”.

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fornecimento de informações através da Internet; e

quiosques informatizados para auto-atendimento.

Em outra dimensão, tem-se a ampliação da capacidade de análise da informação por parte dos governos. Tecnologias como os sistemas de informações georeferenciadas (SIG), sistemas de datawarehouse e mineração de dados permitem uma melhor identificação de demandas e resultados de políticas públicas e a operação de sistemas de informação para acompanhar em profundidade a relação com cidadãos.

COELHO (2001a, p. 127-128) aponta também como decorrência da expansão da tecnologia da informação na Administração Pública a possibilidade de criação de “novos modelos de negócio para as organizações públicas”, a transformação da burocracia existente em “burocracia digital”, o “surgimento de estruturas de gestão mais dinâmicas e flexíveis”. HO (2002) observa que o advento da Internet e do chamado “governo eletrônico” caminha para acarretar mudanças inclusive no nível local de governo, em um movimento de perda da importância dos modelos tradicionais, baseados na padronização burocrática, na departamentalização e foco nos meios, substituídos pelo “paradigma do governo eletrônico”, caracterizado pelo preocupação com oferecimento de serviços aos cidadãos-usuários e pela formação de redes colaborativas.

CUNHA (2000, p. 123) destaca o papel da tecnologia na desintermediação da relação entre governo e cidadãos:

“Os governos podem utilizar a tecnologia para promover a desintermediação na relação governo-cidadão. Para isso, o governo tem que redesenhar e integrar os processos de atendimento, sob o risco de perpetuar processos anacrônicos. Alguns dos processos atuais de intermediação existem pela complexidade dos processos burocráticos e agregam valor ao serviço pela comodidade fornecida ao solicitante. Por vezes, representam oportunidades para práticas de corrupção. Há, no entanto, espaço para intermediários informacionais, cuja habilidade estará em integrar processos governamentais que envolvam diferentes poderes e esferas de poder, diferentes organizações governamentais e ainda outras organizações e processos da iniciativa privada, por exemplo clientes e fornecedores”.

Observando a partir do ângulo da cidadania, FERREIRA e ARAÚJO (2000) destacam que o governo eletrônico proporciona uma redução de custo de cidadania, entendido como o dispêndio de tempo em atividades de aquisição de informação sobre ações de natureza pública, no acompanhamento crítico dessas ações e na participação cidadã. Não consideram, no entanto, que a redução de outros dispêndios de tempo (para acesso a serviços públicos) também significa ganhos de tempo apropriáveis pela cidadania.

Assim, vê-se que a tecnologia da informação tem sido crescentemente entendida como um instrumento de apoio à administração pública, ao permitir o oferecimento de novos serviços aos cidadãos, ao oferecer condições para ampliação da eficiência e da eficácia dos serviços públicos, ao melhorar a qualidade dos serviços prestados e ao

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permitir acesso à informação e à constituição de novos padrões de relacionamento com cidadãos e novos espaços para promoção da cidadania. No campo da administração pública, a intensificação do uso e o surgimento de novas aplicações da tecnologia da informação levou ao surgimento da idéia de governo eletrônico.

2.3.1 Estágios de desenvolvimento do governo eletrônico e o caso brasileiro

Existe uma diferença entre a informatização da administração pública e governo eletrônico. A expansão e a consolidação da Internet, em paralelo com os movimentos de mudança na administração pública para a incorporação da orientação ao cidadão, dá um destaque inédito ao cidadão nas políticas e projetos de tecnologia da informação nos governos.

Essa nova situação trouxe condições para uma mudança significativa no uso da informática pelos governos. Por conta disso, REINHARD (1999) propõe uma caracterização da evolução do uso da tecnologia da informação na administração pública brasileira, que caminha desde a automação inicial de processos sob a forma de sistemas isolados até os estágios de “desintermediação da comunicação com o público” e “atendimento integrado ao cidadão”. Segundo CUNHA (2000), esta última etapa, caracterizada pela integração de processos e pela integração interorganizacional, encontra-se em construção, mas se encontra ainda distante da prática da maioria dos municípios. A autora, entretanto, destaca sua inevitabilidade, por conta da disponibilidade da tecnologia, da demanda dos cidadãos e pelo surgimento de novos padrões de atendimento a partir da experiência do setor privado.

ONU e ASPA (2002) propõem uma categorização de estágios do desenvolvimento do governo eletrônico que leva a um termo semelhante à etapa de atendimento integrado ao cidadão proposta por REINHARDT (1999). Essa categorização é apresentada na tabela 2.3 adiante.

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Tabela 2.3 - Estágios do governo eletrônico segundo ONU e ASPA15

ESTÁGIOS CARACTERÍSTICASEmergente Estabelecimento de uma presença governamental

oficial na Internet. Em crescimento Os websites governamentais ampliam a oferta de

informações e tornam-se mais dinâmicos. Interativo Usuários podem obter formulários, contatar

funcionários e dirigentes municipais e interagir através da Internet.

Transacional Usuários podem fazer pagamentos e outras transações on line.

Integração generalizada Integração completa de serviços eletrônicos superando as fronteiras administrativas dos órgãos.

Fonte: ONU e ASPA (2002, p. 12)

Reinhard (1999), propõe uma descrição da história da utilização de computadores pela administração pública brasileira, com ênfase na aplicação que se deu à tecnologia No caso brasileiro, AFONSO (2002) aponta a implantação de aplicações de governo eletrônico como prioridade do governo federal, tornando-se, crescentemente, prioridade também dos governos subnacionais. O fornecimento de informações e a prestação de serviços têm recebido grande atenção no desenvolvimento de novas aplicações. Diversos órgãos do Governo Federal16 e dos governos estaduais, além de numerosos municípios, implantaram algum tipo de atendimento aos cidadãos utilizando este recurso, em alguns casos com grande destaque na sociedade, como a utilização da Internet pela Secretaria da Receita Federal que é, sem dúvida, o caso de maior visibilidade.17

Em estudo realizado em 2001, ONU & ASPA (2002) classificam o Brasil como um país com alta capacidade de governo eletrônico. Dentre 132 países listados, o Brasil situa-se na décima oitava colocação na classificação do índice de governo eletrônico adotado pelos pesquisadores, a frente dos demais países da América do Sul.

Os governos estaduais e municipais não têm obtido a mesma visibilidade que as ações do governo federal, mas como prestadores de numerosos serviços, encontram-se em condições de explorar os recursos da tecnologia em questão, com um grande leque de novas aplicações surgindo.

AFONSO (2002, p. 5) registra o avanço da prestação de serviços pela Internet por órgãos estaduais, especialmente no que diz respeito à administração tributária:

15 A tradução e adaptação dos termos é de responsabilidade do pesquisador.

16 Ver http://www.redegoverno.gov.br para o portal de serviços ao cidadão do governo federal, que tem

liderado a aplicação da internet no setor público brasileiro.

17 Para descrição e análise da experiência, ver ENAP (2001a, p. 103-145) e COELHO (2001a). O

endereço eletrônico da Receita Federal é http://www.receita.fazenda.gov.br.

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“Examinando sites de administrações tributárias européias e americanas, além de documentos obtidos em organizsmos internacionais, verificou-se que a quantidade e a abrangência dos serviços oferecidos pelas administrações tributárias brasileiras é maior”.

O mesmo autor aponta dados de observação estruturada de websites de governos estaduais abrangendo a verificação da implementação de 38 serviços potenciais em setembro de 2001. Os resultados são apresentados na Tabela 2.4 a seguir.

Tabela 2.4 - Implementação de serviços através da internet por governos estaduais brasileiros

QUANTIDADE DE SERVIÇOS IMPLEMENTADOS

NÚMERO DE UNIDADES DA FEDERAÇÃO

Até 4 4Entre 5 e 14 15Entre 15 e 24 4Acima de 24 3

Fonte: AFONSO (2002, p. 6)

Este quadro, entretanto, não pode ser visto com otimismo exagerado. Ainda que o uso da Internet para o fornecimento de informações e para a prestação de serviços públicos apresente uma inegável tendência ao crescimento, ainda se encontra aquém do potencial que a tecnologia oferece. CUNHA (2000), em pesquisa sobre o emprego da Internet pelos três níveis de governo no Brasil, destaca características dessa subutilização:

predomínio do fornecimento de informações sobre a prestação de serviços;

baixo nível de integração de processos; e

virtual inexistência de processos realizados através da Internet que integrem órgãos distintos.

A autora observa que os resultados do uso de portais ou websites municipais estão relacionados ao nível de integração entre sistemas e processos, inclusive no nível interorganizacional, e assinala que a integração é

“de um lado limitada pelas dificuldades de integrar processos da administração pública isolados e, por outro, pela dificuldade de integração dos dados em meio eletrônico, dos sistemas de informação e das arquiteturas tecnológicas já existentes em cada estrutura de governo (CUNHA, 2000, p. 116).

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Com isso, tem-se um quadro em que, devido à baixa integração de processos, as aplicações da Internet predominantemente são adaptações de aplicações anteriormente existentes, sem um trabalho de redesenho de processos dando-lhe sustentação (CUNHA, 2000).

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2.3.2 Limites para a implementação do governo eletrônico

A adoção de práticas de governo eletrônico obedece a condicionantes relativos à estrutura social, econômica e política dos países. Estudos apontam como fatores determinantes para a expansão do governo eletrônico a infra-estrutura de comunicações, disposição dos governos e capacitação da força de trabalho (ONU e ASPA, 2002).

GERMAN (2000) destaca o problema do acesso à tecnologia como limitante da expansão do governo eletrônico. O acesso à tecnologia não se resume ao fornecimento de acesso à Internet, sendo necessário qualificar esse acesso (por meio do entendimento dos tipos de políticas e equipamentos públicos utilizados, mecanismos de indução ao uso, financiamento da inclusão digital) e outros tipos de acesso a serviços públicos por meio eletrônico. Como dentro de um mesmo governo o desenvolvimento tecnológico pode dar-se de forma bastante desigual, é preciso também atentar para a exclusão digital interna aos órgãos públicos.

PEARSON (2002) afirma que a transição das práticas tradicionais da administração pública para práticas fundadas no uso intensivo da tecnologia da informação requer a construção de uma forte infra-estrutura, considerando programas e equipamentos, intercomunicação e redes, recursos de segurança, capacidade de armazenamento e gerenciamento de grandes volumes de dados, treinamento e integração de sistemas a interfaces centradas no cidadão e de fácil acesso.

ONU e ASPA (2002, p. 49) apontam como obstáculos à implementação do governo eletrônico as barreiras gerenciais, operacionais, institucionais e àquelas ligadas às políticas e ao planejamento. Entre esses obstáculos destacam: custos e recursos de tecnologia e infra estrutura; falta de capacidade de gerenciamento de projetos de tecnologia da informação de larga escala; falta de coordenação e planejamento estratégico; falta de recursos para prestar serviços ininterrruptos; dúvidas e resistências de altos dirigentes e gerentes; falta de continuidade e deficiências na abrangência das políticas e programas; falta de incentivos à inovação; ausência de políticas e diretrizes para ação; dicotomias culturais e organizacionais; oposição por interesses profissionais ou corporativos e restrições jurídicas à inovação.

Já FERREIRA e ARAÚJO (2000) apontam quatro categorias de dificuldades, focalizando com destaque a divulgação de informações e a transparência: dificuldades de universalização de acesso; falta de infra-estrutura governamental para sustentar a interatividade com os cidadãos, o que compreende não somente a disponibilidade de recursos técnicos mas também administrativos e gerenciais; falta de regulamentação e de práticas de simplificação do fornecimento de informação; e qualidade da informação divulgada.

A noção de governo eletrônico está fortemente vinculada à integração. Os projetos de governo eletrônico são, forçosamente, iniciativas que ampliam o grau de integração intragovernamental. A organização da administração pública em departamentos estanques e com intercomunicação formal e lenta desestimula práticas de integração de processos, sistemas e aplicações. Resistências burocráticas e de decisores

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públicos e outros fatores ligados à dinâmica política interna dos governos podem alimentar essas barreiras.

2.3.3 O conceito inacabado de Governo Eletrônico

JOIA (2002) aponta que o conceito de governo eletrônico é, ainda, um conceito emergente, e que a literatura ainda não consolidou um conceito, uma vez que o conjunto de fenômenos abarcados pela conceituação normalmente empregada é extremamente abrangente.

A noção de governo eletrônico popularizou-se entre os anos finais do Século XX e iniciais do Século XXI, sem a necessária consolidação do conceito e sem uma clara definição de sua abrangência. Como conceito emergente, os riscos de sua aplicação indiscriminada não podem ser ignorados. Mesmo assim, diversos autores empregam o termo governo eletrônico para diferentes níveis de aplicação da tecnologia da informação pelos órgãos públicos. De modo geral, os autores vinculam a noção de governo eletrônico diretamente à utilização da Internet ou de outros meios de interconexão eletrônica pelas organizações públicas.

A vinculação do conceito de governo eletrônico à utilização de Internet e a outras formas de interconexão eletrônica pode ser vista em conceitos como aquele expresso por COELHO (2001a, p. 112):

“toda a prestação de serviços e informações, de forma eletrônica, para outros níveis de governo, para empresas e para os cidadãos, vinte e quatro horas por dia, sete dias por semana”.

Da mesma forma, a definição da OCDE baseia-se no aproveitamento do potencial de transformação de estruturas e modelos de operação dos governos oferecido pela Internet e tecnologias a ela relacionadas (OCDE, 2001).

IRMC (2001) entende que o termo governo eletrônico refere-se ao uso da tecnologia da informação, especialmente a tecnologia de Internet e aplicacões interconectadas para:

facilitar a comunicação e estimular o acesso e fornecimento de informações e serviços públicos para cidadãos, empresas, funcionários públicos e outras entidades governamentais;

ampliar a eficiência, eficácia e desempenho de processos e programas; e

permitir a facilitação e ampliação da participação dos cidadãos no processo democrático.

Esta conceituação associa a idéia de governo eletrônico às novas formas de oferta de informação e serviços, mas não a limita a novas ofertas, entendendo que tantos os novos serviços e informações podem ser oferecidos como os serviços correntemente

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não fornecidos on line. Assim, não se trata de operar uma substituição de canais de tradicionais de distribuição, mas de sua suplementação por um novo canal.

A vinculação do termo à utilização da Internet aparece como decorrência da popularização do uso dessa tecnologia entre os governos. Face às possibilidades de constituição de novos canais de distribuição de serviços públicos através de portais ou websites governamentais, vislumbrou-se o surgimento de uma nova categoria no campo da utilização da tecnologia da informação. Observe-se que esta noção emerge simultaneamente à disseminação dos processos da chamada “Reforma do Estado” e não é sem motivo que muitos autores associam os dois fenômenos de maneira definitiva. JOIA (2002), por exemplo, afirma que:

“Sem dúvida alguma, o sucesso de Governo Eletrônico anda pari-passu com o sucesso da reforma do próprio Estado. Em verdade, são dois conceitos complementares.”

Entretanto, outros autores apresentam uma conceituação na qual o termo “governo eletrônico” abraça qualquer utilização da tecnologia da informação por parte dos governos. LENK e TRAUNMÜLLER (2001, citado por JOIA, 2002), claramente influenciados pela metodologia do Balanced Scorecard (NORTON e KAPLAN, 1997), apontam quatro perspectivas do governo eletrônico:

perspectiva do cidadão: fornecimento de serviços eletrônicos do governo para cidadãos;

perspectiva de processos: alterações de processos de trabalho em organizações públicas, ampliando sua eficiência e eficácia;

perspectiva da cooperação: promoção da integração entre órgãos governamentais e destes com outras organizações, conferindo agilidade aos processos decisórios e eliminando-se redundâncias; e

perspectiva da gestão do conhecimento: gerenciamento, a partir de repositórios adequados, de conhecimento acumulado nos vários órgãos governamentais.

Outros destacam o papel do uso da tecnologia da informação pelos governos para a promoção da chamada “democracia digital”, incorporando sistemas de votação eletrônica através da Internet ou de dispositivos off-line, sistemas de atendimento telefônico e aplicação de tecnologia da informação a processos (FERREIRA e ARAÚJO, 2000).

A definição de ONU e ASPA (2002, p. 54) situa o governo eletrônico no campo das relações interorganizacionais, envolvendo a coordenação e implementação de políticas e a prestação de serviços. Aqui, o Governo Eletrônico é diferenciado da Governança Eletrônica (interação entre cidadãos, órgãos governamentais e autoridades) e Administração Eletrônica (atividades organizacionais, gestão do conhecimento e operação de políticas organizacionais).

As diferentes abordagens compartilham a mesma noção de governo eletrônico como prestação de serviços contínua e remotamente, mas ocultam uma gama de

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aplicações da tecnologia da informação, marcadas por distintos graus de integração dos sistemas de informação e de níveis variáveis da presença dos recursos da tecnologia da informação como elementos indissociáveis da operação dos processos organizacionais.

Assim, a construção de um conceito consolidado de governo eletrônico exige algumas operações conceituais e delimitações, que podem ser resumidas pelas três perguntas abaixo:

a) Para ser governo eletrônico é preciso usar a Internet?

Uma primeira necessidade é a delimitação dos pontos de contato entre governo eletrônico e Internet. A literatura não responde com precisão se aplicações que não utilizam a Internet devem ser consideradas como aplicações de governo eletrônico ou não.

b) Qualquer aplicação que usa a Internet é governo eletrônico?

Se qualquer uso da Internet pelos governos puder ser considerado governo eletrônico, caem por terra definições como as de ONU e ASPA (2002), que separa governo, administração e governança eletrônica. Ao mesmo tempo, fica-se com um conceito genérico a ponto de não ter utilidade, a exemplo do que já existe hoje, sem uma consolidação do conceito.

c) Qualquer provimento de serviços por Internet é governo eletrônico?

Como decorrência das questões anteriores, tem-se que é preciso responder à pergunta se implantar governo eletrônico resume-se a implantar o provimento de serviços através de um portal. A integração de processos e sistemas está subjacente sob a forma do questionamento da existência de um nível mínimo de integração de processos que delimita o que pode ser considerado governo eletrônico.

2.3.3.1 Governo eletrônico e uso de portais municipais: uma definição de trabalho

Viu-se acima que o conceito de governo eletrônico não está completamente consolidado e, na suas formas mais utilizadas, ainda é por demais genérico para ser útil como categoria organizadora da realidade. Assim, foi preciso extrair desta noção um conteúdo que auxiliasse a estruturação do modelo de análise e avaliação de portais municipais, ainda que cobrisse apenas parcialmente a abrangência que a maioria dos autores confere ao tema.

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A literatura que trabalha com noções mais ampliadas de governo eletrônico considera um conjunto de diversas possibilidades de uso da tecnologia da informação pelos governos. Para este trabalho, o foco das atenções concentra-se em um único recurso: o uso de portais.

A produção sobre o tema é unânime em afirmar que o governo eletrônico pode ocorrer no nível local, regional ou nacional, ou seja, em municípios, estados e União. Ainda que haja um marco referencial compartilhado, a natureza e conteúdo das aplicações modifica-se (FERNANDES, 2001). No presente estudo, face a seus objetivos e objeto, apenas o nível municipal de governo interessa à pesquisa.

A este trabalho, por conta de sua preocupação com o atendimento ao cidadão, interessam apenas parte das categorias de aplicações expostas por ONU e ASPA (2002) A dimensão de governo eletrônico é responsável pelo fornecimento de serviços e de informações de interesse individual. A governança eletrônica é a dimensão responsável pelas informações de interesse coletivo e à interação do cidadão com o governo. O objeto de interessse é a utilização dos portais municipais para o atendimento ao cidadão. A chamada “Administração Eletrônica”, compreendendo aplicações voltadas ao público interno e à promoção da eficiência organizacional, não está incluído no escopo deste trabalho.

Os benefícios do governo eletrônico são apontados como apropriáveis pelo governo (aumento de capacidade operativa, ganhos de eficiência, melhor relacionamento com os cidadãos). Também podem ser vistos a partir de outro ponto de vista, o do cidadão (melhor atendimento, acesso a serviços e informações, condições de interagir com governo). É este o ângulo de análise e avaliação dos portais municipais aqui adotado.

Por fim, este trabalho não se destina a firmar posição sobre o alcance do conceito de governo eletrônico e de sua abrangência. Por sua imprecisão, o termo governo eletrônico mostrou-se pouco útil. Assim, este trabalho opta por associar o governo eletrônico a uma definição de trabalho mais restrita, porém mais potente em termos de instrumento conceitual de classificação de aplicações. Fala-se sobre a utilização de portais, em nível municipal, para atendimento ao cidadão, do ponto de vista da promoção da cidadania.

2.3.4 Governo Eletrônico e uso da internet pelos Municípios

Por conta das características tecnológicas da Internet, com o acesso ao meio sendo relativamente independente do porte da organização, ocorreu uma disseminação do uso dessa tecnologia relativamente rápida em seus primeiros anos. BAKER (1997, ix) considera a Internet um sistema de transmissão de informações estruturado em rede e registra que o crescimento do seu uso fez dela a mais reconhecida das tecnologias desse tipo, por oferecer aos governos locais um novo canal para a oferta de serviços e informações.

A utilização da Internet e de recursos de governo eletrônico é apontada como fonte de impactos positivos nos governos municipais, com o desenvolvimento de novas

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ferramentas de gestão, maior disponibilidade de informação, possibilidades de aumento da eficiência e eficácia das políticas públicas, novas oportunidades de interatividade com cidadãos e novos espaços para promoção da cidadania (VAZ, 1995).

Por outro lado, com a disseminação do uso da Internet e, simultaneamente, com a disseminação da integração de sistemas e de redes internas nas prefeituras, novos problemas surgiram, com novas exigências e necessidade de novos investimentos e, consequentemente, com a instauração de novos padrões de custo.

Esse movimento faz com que municípios de menor porte e condições financeiras mais débeis não tenham condições de arcar com os mesmos custos de municípios de maior porte (servidores, sistemas de segurança, qualidade do desenvolvimento, softwares de desenvolvimento etc.). Some-se a isso as próprias dificuldades de acesso em muitas localidades, por conta dos custos elevados e da fragilidade das redes de telecomunicações.

2.3.4.1 Evolução do uso de portais municipais para o atendimento ao cidadão pelos municípios brasileiros (1995-2002)

A partir do início da operação comercial da Internet, em meados dos anos 90 do século XX, os municípios iniciaram um processo de criação de aplicações da Internet para a disseminação de informações e a prestação de serviços.

No Brasil, o uso da Internet ocorreu inicialmente em um número reduzido de municípios, notadamente de grande e médio porte, configurando-se esse conjunto de experiências em um leque de aplicações de websites municipais voltadas para o fornecimento de serviços e informações aos cidadãos. Nos primeiros sete anos de adoção da tecnologia, no período entre 1995 e 2002, as administrações municipais utilizaram muito pouco a Internet para aplicações voltadas a facilitar suas relações com fornecedores e outros órgãos governamentais18.

A observação do uso dos websites municipais ao longo desse período19 revela um processo de homogeneização dos websites. Ao longo destes anos, a diferenciação de conteúdo entre os websites reduziu-se, indicando um processo de disseminação de funcionalidades oferecidas. Pode-se considerar que o processo gerou uma oferta básica de serviços e informações aos cidadãos através da Internet.

O conteúdo dessa oferta básica pode ser agrupado em categorias, de acordo com a natureza de seu uso: (a) oferta de informações de interesse geral, voltadas a demandas

18 Vale observar que novas aplicações de governo eletrônico vêm se desenvolvendo também em outros

campos que não o fornecimento de serviços e informações ao cidadão, como a introdução de aplicações

de compras eletrônicas. Estas aplicações significam um novo estágio do uso da Internet pelos governos,

mas não fazem parte do escopo deste trabalho.

19 O pesquisador observou websites municipais ao longo deste período, inclusive de maneira sistemática,

através de sua participação no comitê de seleção do Prêmio Cidadania na Internet, promovido pelo

CONIP - Congresso Nacional de Informática Pública. Nesta atividade, o pesquisador teve a oportunidade

de observar a evolução de dezenas de websites de municípios ao longo do período 1998-2001.

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individuais dos usuários dos websites; (b) prestação de serviços; (c) oferta de informações para controle social dos atos do governo municipal e (d) comunicação interativa com cidadãos. Cada uma delas é descrita a seguir. Na seção 6.1 a oferta básica é analisada por meio de exemplos de municípios com descrições detalhadas e uma avaliação da profundidade da oferta20.

a) Oferta de informações de interesse geral, voltadas a demandas individuais dos usuários dos websites

Inserem-se nesta categoria as aplicações dos websites municipais voltadas a tornar disponíveis informações públicas de interesse geral, mas que atendem a necessidades de municípes ou de organizações e indivíduos que mantenham ou pretendam manter relações com o município ou seu governo. Nesta categoria, o fornecimento de informações atende a demandas e interesses ligados aos direitos individuais. Foi este o primeiro tipo de aplicação da Internet por municípios a se difundir. Já em 1995, algumas das aplicações listadas a seguir aparecem no website do município mineiro de Frutal, considerado o primeiro website municipal brasileiro21. Inicialmente, surgiram aplicações como divulgação de informações institucionais e informações básicas sobre o município, inclusive aquelas voltadas a atrair investimentos.22 De forma contínua, novas informações passaram a ser apresentadas pelos websites municipais: notícias sobre a cidade e sobre o governo municipal; diretórios de serviços públicos municipais; diretórios de serviços prestados por outros entes; informações sobre endereços, horários, telefones de repartições públicas municipais; procedimentos e documentação exigida para utilização de serviços públicos; legislação municipal; recomendação de outros websites de interesse; programação cultural, esportiva e de lazer do município; cartografia; informações de divulgação turística e econômica23; informações de apoio a visitantes da cidade; itinerários e horários de transporte coletivo; publicações oficiais da prefeitura; diário oficial do município; informações relevantes para os moradores e visitantes da cidade (cotações de produtos, chegada de navios ao porto, condições de balneabilidade das praias etc.); divulgação de concursos públicos e licitações, entre outras. Não é sem sentido que esta categoria constituiu-se no campo de experimentação para a elaboração dos websites municipais futuros, permitindo gradual aprendizado e familizarização de usuários, técnicos e dirigentes municipais com a nova tecnologia. Tratou-se de um caminho natural de adoção da Internet. A simples divulgação de informações gerais exige apenas atividades de criação e edição de páginas de websites, sem demandar

20 A profundidade da oferta do serviço ou informação é considerada aqui como o nível de completude do

atendimento da demanda, em termos da participação do portal no atendimento parcial ou total das várias

fases do processo necessário para o atendimento da demanda total. Este conceito é explorado mais

adiante, no Capítulo 5 deste trabalho.

21 As menções a conteúdos de websites municipais baseiam-se em observação direta do website. Ver

Anexo E deste trabalho.

22 Este foi o primeiro uso dos websites municipais brasileiros. Cf. DINIZ (1997, p. 113).

23 Cf. VAZ (1995).

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integração com os sistemas de informação e sem implicar transformações nos processos de trabalho e desenvolvimento de novos serviços. Na verdade, este foi o mesmo caminho adotado também pela maioria das empresas privadas.

b) Prestação de serviços

A prestação de serviços através da Internet é vista como alternativa à degradação do atendimento ao cidadão pelos órgãos públicos, que, segundo COELHO (2001a, p. 127), é caracterizada pela irracionalidade, departamentalismo, corporativismo e arbítrio da burocracia, e materializada no gasto de tempo do cidadão com filas e deslocamentos, servidores desmotivados e ambientes insalubres.

Após as primeiras experiências de uso dos websites municipais, concentradas na divulgação de informações de interesse geral, rapidamente surgiram aplicações destinadas a atender necessidades particulares dos cidadãos, desta vez transformando a forma de prestação de serviços públicos. Ainda em 1995, VAZ (1995, p.2) identifica como possibilidades de prestação de serviços públicos:

“solicitações de execução de serviços, pedido e obtenção de informações de interesse [particular] do cidadão, marcação de consultas médicas, inscrição em cursos e eventos”

Ao longo dos anos subseqüentes, vários novos serviços foram introduzidos, como sistemas de solicitação e acompanhamento de manutenção urbana (poda de árvores, limpeza pública, pavimentação etc.); fornecimento de informações personalizadas como acompanhamento do andamento de processos, localização de túmulos e informações sobre situação fiscal de contribuintes; downloads de documentos e programas gratuitos; emissão de formulários; emissão de alvarás e certidões; emissão de boletos e guias de pagamento de impostos, taxas e contas de água; cálculo de impostos municipais; registro de reclamações de consumidores; venda de material de campanhas comunitárias24 e pagamentos on line de tributos.

c) Oferta de informações para controle social dos atos do governo municipal

Ao contrário da primeira categoria apresentada (oferta de informações de interesse geral, voltadas a demandas individuais dos usuários dos websites), nesta categoria inserem-se as aplicações dos websites municipais voltadas à garantia de direitos coletivos ligados à prática do controle social sobre os governos. De forma pioneira, em 1995 a prefeitura de Recife apresentava o andamento das obras públicas,

24 A cidade de Boston, nos EUA, introduziu esta funcionalidade em seu website em 1998.

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inclusive com fotos de sua evolução no website municipal25. Também incluem-se nesta categoria aplicações como a divulgação de prestações de contas, divulgação de relatórios financeiros e informações simplificadas sobre a execução orçamentária. VAZ (1995) destaca a possibilidade de obtenção de resultados positivos em termos de ampliação da transparência da gestão:

“Especialmente se a conexão auxiliar a fiscalização das ações do governo municipal, permitindo que os cidadãos acompanhem as ações da prefeitura e a execução orçamentária, será possível reforçar a transparência da gestão.”

Acrescentam-se às aplicações incluídas nesta categoria o acompanhamento de ações governamentais definidas em práticas participativas como os chamados orçamentos participativos26 e a publicação de informações em atendimento às exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal.

d) Comunicação interativa com cidadãos

Algumas aplicações surgiram com o intuito de usufruir as possibilidades de comunicação interativa entre governos e cidadãos tornadas possíveis pela Internet, como fóruns de discussão sobre temas relevantes para o município27, conversas on-line com personalidades e autoridades municipais, enquetes ou pesquisas de opinião, atendimento a pedido de informações sobre programas e ações do governo municipal.

VAZ (1995, p. 2) aponta o potencial de uso da Internet para a “identificação de demandas da sociedade em termos de obras e serviços públicos” e levanta a possibilidade de sua utilização em processos participativos de decisão “inclusive para a definição de prioridades no processo de elaboração do orçamento.”

Também assinala que essa interatividade pode trazer benefícios no campo da identificação de necessidades de intervenção e ganhos políticos para a relação entre governo e cidadãos:

“ao utilizar a Internet como instrumento de comunicação com os cidadãos, a prefeitura se aproxima destes, ampliando sua capacidade de diagnóstico e a legitimidade de suas ações.”

O mesmo autor considera também ser possível utilizar a Internet para a avaliação dos serviços públicos e recebimento de reclamações sobre sua prestação, inclusive como insumo para o trabalho das ouvidorias municipais28.

25 Cf. VAZ (1995).

26 Os municípios de Porto Alegre e Belo Horizonte foram os municípios brasileiros que fizeram as

primeiras tentativas neste campo.

27 Em setembro de 1998 o município de Vitória já utilizava sistematicamente este recurso em seu website.

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Na Seção 2.2 (Tabela 2.2) foi apresentado um quadro sintético das funções dos portais empresariais. Partindo desse quadro e das reflexões acima, é possível montar quadro assemelhado para a utilização dos portais municipais.

28 Para informações sobre experiências e forma de funcionamento de Ouvidorias Municipais, ver VAZ

(2000c).

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Tabela 2.5 Categorias de uso dos portais municipais, por público e aplicações

APLICAÇÕESPÚBLICO INFORMACIONAIS TRANSACIONAIS COLABORATIVAS

Cidadãos e suas organizações (G2C)29

Disseminação de in-formações genéricas. Acesso a bases de da-dos para obtenção de informações individualizadas.

Solicitação de serviços presenciais.Prestação de serviços virtuais.

Processos colabo-rativos entre orga-nizações da socie-dade e governo municipal.

Servidores Pú-blicos (G2E)

Treinamento básico.Bases de conheci-mento compartilhadas. Acesso a bases de da-dos.

Operação de proces-sos internos.

Trabalho remoto em grupos.Grupos de aprendi-zagem.

Fornecedores e Empresas (G2B)

Disseminação de in-formações genéricas.Bases de conheci-mento compartilhadas.Informações de acesso a negócios.

Transações eletrôni-cas.

Projetos comparti-lhados.Intercâmbio de in-formações.

Outros Órgãos Governamentais (G2G)

Bases de conheci-mento compartilhadas.

Transações eletrôni-cas.Integração de siste-mas e processos inter-organizacionais.

Projetos comparti-lhados.Intercâmbio de in-formações.

Para efeito deste trabalho, apenas a categoria “Cidadãos e suas organizações” é considerada, pelos motivos acima expostos. No decorrer da pesquisa, estas aplicações foram exploradas em detalhe e exemplificadas, para auxiliar na construção do Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M) e da avaliação do potencial dos portais municipais na promoção da cidadania.

Nesta seção apresentaram-se os principais conteúdos atribuídos à noção de governo eletrônico, e foi possível constatar que se trata de uma conceituação ainda não consolidada. Discutiram-se as principais barreiras à efetivação do governo eletrônico, tal como colocadas pela literatura, e a evolução dessas idéias e práticas no Brasil.

Face às restrições encontradas com relação ao termo governo eletrônico, entendeu-se por oportuno identificar o objeto do trabalho como a utilização de portais, em nível municipal, para atendimento ao cidadão, do ponto de vista da promoção da cidadania.

29 As siglas correspondem, respectivamente, aos termos ingleses Government to Citizens, Government to

Employees, Government to Business e Government to Government. Foram apresentadas por serem

bastante freqüentes na literatura, inclusive naquela escrita em português.

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Foi possível observar uma convergência nas conceituações e avaliações das possibilidades de expansão do uso da tecnologia da informação e da Internet pelo setor público. Nesta seção também se tratou das principais possibilidades de aplicações dos portais municipais, focalizando especialmente o nível municipal.

A seção seguinte discute as relações entre cidadania e portais municipais, sob o ponto de vista do atendimento ao cidadão.

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2.4 Tecnologia da informação e cidadania

Em uma sociedade em que os fluxos de informação têm papel preponderante, as interfaces tornam-se forças sociais poderosas (BARRETO, 2001). As conseqüências da disseminação da Internet, portanto, alcançam as práticas sociais que interferem sobre as relações de cidadania. Uma vez que o objetivo deste trabalho passa pelo entendimento dos limites e possibilidades de promoção da cidadania através do uso da Internet pelos governos municipais, não basta conhecer as tendências apontadas acima, tanto para a administração pública como para a tecnologia da informação. Foi preciso, como apresentado a seguir, identificar diversas dimensões de relacionamento entre a Internet e a cidadania. As dimensões e propósitos deste trabalho, no entanto, obrigaram o pesquisador a realizar escolhas, tanto nos temas abordados quanto na literatura consultada, que reduziram a atenção dedicada a alguns aspectos.

O primeiro tema a merecer atenção foi o entendimento dos elementos constitutivos da cidadania, fundada na noção de direitos. Também se apresenta nesta seção as implicações sociais da expansão do uso da Internet, como vistas pela literatura. Não sendo este o objeto da pesquisa, esses processos e condicionantes não se constituiram em objeto de estudo detalhado, mas sua existência não poderá ser desconsiderada. Optou-se por apontar os aspectos que possam vir a ter maior influência sobre o desempenho dos portais ou websites municipais.

A seção constrói, também, uma tipologia de efeitos do uso da Internet para o atendimento ao cidadão, em termos de incidência sobre os direitos e, consequentemente, sobre as relações de cidadania no interior da sociedade.

2.4.1 Cidadania e Direitos

A noção de direitos de cidadania (ou de cidadão como portador de direitos) aponta para a demanda por igualdade entre os indivíduos. Ou seja, os direitos de cidadania não são exclusivos de um determinado grupo social, mas pertencem a qualquer cidadão, não se podendo colocar obstáculos fundados em bases étnicas, culturais, religiosas, de gênero ou de nacionalidade.

De acordo com MARSHALL (1967), para que a igualdade no exercício dos direitos seja alcançada, coloca-se a necessidade de instrumentos que promovam a garantia de sua efetivação. Tem-se, aqui, demanda e justificativa para a existência de instituições públicas destinadas à promoção e salvaguarda dos direitos da cidadania, em um modus operandi calcado na impessoalidade e no domínio da lei.

Dentro desta visão, o Estado assume um papel determinante na realização dos direitos de cidadania. “Em seu sentido amplo, cidadania constitui o fundamento da primordial finalidade do Estado democrático de direito, que é possibilitar aos indivíduos habitantes de um país seu pleno desenvolvimento através do alcance de uma igual dignidade social e econômica” (ROZICKI, 2002).

Assim, os direitos de cidadania só podem existir quando o Estado valida as normas de cidadania e adota medidas para implementá-las. Os direitos de cidadania devem ser universais, promulgados por lei e garantidos a todos. Pessoas e coletividades

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podem possuir seus próprios imperativos morais, costumes ou mesmo direitos específicos, mas estes só se tornarão direitos de cidadania se forem universalmente aplicados e garantidos pelo Estado. A cidadania concerne, desse modo, à relação entre Estado e cidadão, especialmente no tocante a direitos e obrigações (JANOSKI, 1998).

O conceito de cidadania foi desenvolvido por diferentes correntes de pensamento, mas há relativo consenso em torno da proposta de MARSHALL (1967), que propôs a primeira teoria sociológica de cidadania ao desenvolver os direitos e obrigações inerentes à condição de cidadão.

Centrado na realidade britânica da época, em especial no conflito entre capitalismo e igualdade, MARSHALL (1967) relaciona a noção de cidadania à noção de direitos. Separa o conceito de cidadania em três partes, ou elementos, a partir de uma perspectiva histórica. Os três elementos são o civil, o político e o social. A esses elementos correspondem três tipos básicos de direitos de cidadania que podem ser assim apresentados: direitos civis, direitos políticos e direitos sociais.

O elemento civil é associado aos direitos vinculados à liberdade individual, como o direito a ir e vir, o direito à opinião, expressão, pensamento e crença, o direito à propriedade e o direito à justiça. O autor associa sua consolidação ao século XVIII.

A participação no exercício do poder político, entendida como direito do cidadão, é o centro do elemento político do conceito de cidadania em MARSHALL. Assim, o direito de participar nos processos políticos de decisão de assuntos de natureza pública, quer seja como representante ou representado, incorpora uma dimensão a mais à cidadania, e sua consolidação nas sociedades ocidentais é um tema central na dinâmica do século XIX.

O terceiro elemento da análise do conceito de cidadania do autor é o elemento social. Trata-se, aqui, de ir além da liberdade individual e da liberdade política. Este elemento faz referência ao direito a um mínimo de bem-estar econômico e segurança, à participação na herança social e a condições de vida compatíveis com os padrões que prevalecem na sociedade como minimamente dignos. O século XX, segundo Marshall, é o palco da afirmação desses direitos na história.

BOBBIO (1992) também utiliza uma categorização dos direitos de acordo com sua evolução histórica, destacando um processo no qual se consolidam primeiramente os direitos de liberdade em relação ao Estado (liberdades individuais), passando-se depois aos direitos políticos, que incorporam um olhar positivo sobre a liberdade, construindo condições de posicionamento autônomo e participativo dos cidadãos em relação ao Estado. Posteriormente, afirmaram-se os direitos sociais, responsáveis por expressar novas exigências e valores como o bem-estar e da igualdade não apenas formal. A estas três categorias de direitos, acrescentou-se uma quarta categoria, chamada de direitos de quarta geração, nos quais se incluem direitos de acesso coletivo, ou seja, aqueles cujo destinatário é a generalidade dos cidadãos ou até mesmo os animais e a natureza, como o direito ao meio ambiente adequado e à qualidade de vida (ROZICKI, 2002).

Contrapondo-se ao jusnaturalismo, BOBBIO (1992, p.32) observa que os direitos, como construções históricas e sociais, “emergem gradualmente das lutas que o

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homem trava por sua própria emancipação e das transformações das condições de vida que essas lutas produzem”.

Como construções históricas, os direitos “são o produto não da natureza, mas da civilização humana; enquanto direitos históricos, eles são mutáveis, ou seja, suscetíveis de transformação e ampliação.”

Sendo construções históricas e sociais, os direitos não surgem repentinamente. Constroem-se a partir de lutas sociais, de disputas políticas e econômicas e da superação das contradições entre a sua simples enunciação e a efetiva realização. BOBBIO demonstra que a simples enunciação dos direitos no formato de declarações públicas ou mesmo de leis não implica seu exercício efetivo por parte dos cidadãos.

A materialidade dos direitos, portanto, é objeto de um processo de disputa no interior da sociedade e de diferentes segmentos do aparato estatal, não isento de avanços e recuos. Essa visão gradualista da implementação dos direitos supõe a existência de um processo de afirmação dos direitos que envolve diversos atores sociais.

A afirmação dos direitos dá se no plano do discurso e no plano da prática, no cotidiano das relações sociais e na relação entre indivíduos, coletividades e Estado.

Assim, pode-se apontar diversos elementos que contribuem para a efetivação dos direitos: no âmbito da sociedade, o debate público, a circulação de informações e a mobilização de atores sociais comprometidos com a afirmação dos direitos em questão podem funcionar como fatores de convencimento da sociedade e pressão sobre os agentes estatais.

No campo das ações de iniciativa dos governos, cabe destacar as políticas direcionadas a públicos especialmente excluídos do acesso a direitos, o fornecimento de informações aos cidadãos sobre como aceder a seus direitos e as medidas para remoção de entraves e facililtação do acesso aos direitos, como novos canais de oferta de serviços e informações. Estas últimas formas de ação estatal para a afirmação e garantia da efetivação dos direitos são especialmente importantes para o presente trabalho.

2.4.2 A disseminação da tecnologia da informação e da Internet e suas implicações sociais: entre possibilidades e ameaças

A importância do processo de disseminação da tecnologia da informação é inegável e seus impactos sobre a sociedade fartamente abordados pela literatura. LOJKINE (1995, p. 11) fala de uma “revolução informacional”, capaz de transformar as bases da sociedade industrial, anunciando uma “nova civilização, pós-mercantil”. Segundo vários autores, essa disseminação levou ao surgimento de uma “sociedade da informação” (CASTELLS, 1989).

Esse fenômeno tem efeitos diretos sobre o entendimento da noção de cidadania e sobre sua efetivação (e as disputas em torno dela) no interior da sociedade. Segundo SILVA (2001) essa “revolução” centrada na informação tem proporcionado a emergência de novas linguagens, novos instrumentos, novas instalações tecnológicas que apresentam grandes benefícios, mas também implicam custos sociais significativos.

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A informação tem adquirido um renovado valor que, segundo o acesso que se tenha a ela, pode significar integração ou dominação, oportunidade ou marginalidade.

A expansão da Internet e sua consolidação como paradigma entre as possibilidades de ambientes intermediados por computadores, devem ser vistas como processos que ocorrem analogamente ao caso de outras tecnologias (BURKE e ORNSTEIN, 1998). Assim, seus impactos sociais e políticos estão sujeitos não somente às suas características específicas, mas também aos demais condicionantes tecnológicos e aos processos econômicos, culturais e sociais. Por outro lado, não se pode deixar de considerar algumas peculiaridades da Internet, especialmente sua capacidade de integrar diferentes modalidades de comunicação e diferentes tipos de conteúdo (DIMAGGIO et al., 2001, p. 308), sua característica de “rede digital de dados extremamente descentralizada” (AFONSO, 2000, p. 5), a capacidade de associar o processamento de informações com a comunicação e a acessibilidade relativamente elevada ao seu uso. Estes atributos levam seu potencial de penetração a diversos aspectos da vida humana, uma vez que podem ser aplicados a qualquer tipo de organização e a um largo espectro de relações sociais.

Buscando cobrir esse espectro, DIMAGGIO et al. (2001) destacam cinco grandes domínios de investigação nos impactos sociais da Internet:

transformações das práticas de participação política;

relação entre Internet e desigualdades sociais;

impactos no capital social e relações interpessoais e comunitárias;

mudanças estruturais nas organizações; e

transformações culturais e influência sobre a diversidade cultural.

Para os objetivos deste trabalho, os dois primeiros itens acima são diretamente relacionados às ações dos governos locais, o que os faz particularmente importantes e merecedores de atenção especial30.

2.4.2.1 Participação política e controle social dos governos

DIMAGGIO et al. (2001) situam as principais questões envolvendo a participação política e a Internet no campo de seus impactos na forma como os cidadãos relacionam-se com os governos. Trata-se, portanto, de argüir se a Internet permitirá o florescimento de uma sociedade mais participativa e atuante no campo político e se a maior disponibilidade e circulação de informações refletir-se-á em cidadãos melhor informados e mais críticos.

Os mesmos autores afirmam que, como em outros casos, a literatura sobre os impactos da Internet sobre a política evoluiu por três estágios: euforia injustificada,

30 Para as três dimensões que não são exploradas neste trabalho, DIMAGGIO et al. (2001) oferecem uma

farta bibliografia.

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ceticismo abrupto e igualmente injustificado e gradual percepção de que efetivamente esta tem possibilidades muito singulares e politicamente significantes (DIMAGGIO et al., 2001, p. 319).

Do ponto de vista das iniciativas da sociedade civil, há um relativo consenso de que a chamada ciberpolítica (cyberpolitics), ou ativismo cidadão pela Internet (HILL e HUGUES, 1998), passada a fase de euforia dos primeiros anos da rede, dificilmente atinge resultados importantes de maneira isolada, nem promove sozinha ampliação do grau de democratização. BRYAN et al. (1998) destacam a importância das redes comunitárias (civic networks) para o fortalecimento do tecido social.

TSGAROUSIANOU (1998) afirma que as iniciativas no campo da sociedade civil, com a criação de espaços virtuais de debate, mobilização de atores sociais e indivíduos, articulação de demandas e formação política de cidadãos para a participação requerem outros esforços dos grupos interessados. O espaço virtual, portanto, nào substitui os demais espaços de relação política.

Em termos das ações dos governos para estimular a participação política através da Internet, o ponto de partida é o entendimento da informação como direito do cidadão, bem público e fundamento para o acesso a uma série de outros direitos (SUCUPIRA, 1997; MALMEGRIN, 1997), dispondo de um “caráter de promotora de uma ‘alavancagem’ de outros direitos” (VAZ, 2002, p.245). A participação e o controle social sobre o governo dependem fundamentalmente da circulação de informação. Entretanto, não se trata unicamente de uma questão de montante de informação veiculado, mas também da forma de sua apresentação, de maneira a atingir um público amplo (SUCUPIRA, 1997).

O controle social dos atos de governo envolve uma relação que “inclui mas também supera a fiscalização dos atos e resultados da administração pública” (LEVY, 2000, p. 5). DINIZ (1997) destaca como possibilidades de controle social através da Internet a disponibilização de bancos de dados do governo municipal e publicação de informações sobre as várias fases de processos fundamentais na operação da prefeitura, como licitações, coleta de tributos, execução orçamentária. O autor destaca a importância de utilizar a Internet para explicitar compromissos dos governos com suas comunidades pela abertura para o controle social, exemplificando com o acompanhamento dos processos de orçamento participativo, e mesmo a utilização da Internet para participação dos cidadãos nos processos de tomada de decisão do governo. O autor, entretanto, tem o cuidado de registrar que a Internet, nestes casos, pode funcionar como “um canal a mais” na relação do Estado com o cidadão.

LAPORTE et al. (2002) defendem que a Internet pode contribuir para a emergência de novos padrões de governança, incrementando as relações entre cidadãos e governos e participação política. Segundo os autores, a utilização da Internet pelos governos, se orientada para o fornecimento de informações, permite à interatividade desempenhar um papel significativo nas relações entre cidadãos, organizações da sociedade civil e governo.

Essa visão privilegia a utilização ativa dos portais governamentais para a promoção do controle social das políticas e ações dos órgãos públicos a partir da idéia de openness, ou abertura para o fornecimento de informações, entendida como o fornecimento livre e universal de informações para seu público-alvo (DEMCHAK et

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al., 2000, p. 7). WELCH e WONG (2001, p. 510) consideram este conceito de openness como um indicador de “governamental accountability”.

Duas categorias são básicas para a promoção da participação política através de portais governamentais, neste enfoque: a transparência (transparency) e a interatividade (interactivity). A transparência é definida como a informação que um órgão público apresenta a respeito de si próprio, enquanto interatividade é definida em termos de conveniência no acesso às informações disponíveis no website (DEMCHAK et al., 2000, p. 9)31.

VAZ (1997) aponta a possibilidade de ações estruturadas e sistemáticas dos governos municipais no fornecimento de informações aos cidadãos. O mesmo autor levanta a possibilidade de surgirem efeitos multiplicadores, do ponto de vista do desenvolvimento da cidadania, à medida em que se consiga caminhar para uma rede de informações da qual os cidadãos e suas entidades possam participar, obtendo e compartilhando informações (VAZ, 2002). Alguns requisitos são vistos como necessários: a promoção do acesso dos cidadãos à Internet, a articulação dos principais sistemas informatizados com os portais e websites municipais e a estruturação da informação com foco na sua busca pelo cidadão. Na mesma direção, DOWBOR (1997) levanta a importância da criação de sistemas locais de informação, partindo do princípio de que a velocidade da produção de informações possibilitada pela disseminação da tecnologia da informação desloca o problema do fornecimento de informações aos cidadãos do acesso às fontes para a participação nos processos de informação, baseados em sistemas constantemente atualizados.

Para efetivamente promover a participação política e controle social, portanto, é requerido um certo nível de institucionalização da abertura da organização pública ao fornecimento de informações, o que justifica a preocupação de DEMCHAK et al. (2000) com essa noção.

Para alguns autores, essas possibilidades da Internet, no entanto, mais do que ampliar a base social da participação, podem apenas complementar e suplementar tradicionais fontes de informação para controle social e participação, uma vez que os cidadãos que utilizam a Internet para participação política já o fazem através de outros meios (ROBINSON et al., 2000, citado em DIMAGGIO et al., 2001).

CUNHA (2000, p. 124) adverte que:

“O uso da rede para facilitar a prática democrática depende mais dos mecanismos de participação existentes do que da tecnologia. Já há tecnologia disponível, mas a viabilização depende de vontade política e de interesse do cidadão. A Web é uma alternativa para governos cuja agenda de ação contempla o incremento da participação democrática, mas o perfil de usuários atual não é representativo da população.”

Dentro desta visão, a tecnologia da informação, e mais precisamente a Internet, não tem papel determinante na expansão da participação política e do controle social, que é caudatária de outros processos sociais mais complexos (TSAGAROUSIANOU,

31 Demchak e Laporte participaram do desenvolvimento de um método de avaliação de websites

governamentais baseado nesses conceitos (DEMCHAK et al., 2000), apresentado adiante.

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1998), que envolvem processos de mudança na cultura organizacional das instituições públicas, nas práticas da sociedade e na cultura política.

2.4.2.2 Internet e desigualdades sociais

Na relação entre Internet e desigualdades sociais surgem questões relativas às possibilidades de redução de desigualdades sociais, de sua reprodução através da Internet ou mesmo de sua ampliação, com o surgimento de novas formas de exclusão social.

As avaliações mais otimistas entendem que a Internet pode reduzir a desigualdade pela redução do custo da informação e pela possibilidade de ampliar as capacidades e habilidades de trabalho das pessoas, independentemente de seu nível social (ANDERSON et al., 1995, citado por DIMAGGIO et al., 2001, p. 310). Em contrapartida, pode-se dizer que aqueles que dispõem de melhores condições sócio-econômicas tendem a antecipar-se na apropriação dos benefícios da Internet, ou valer-se de uma capacidade de conexão maior para ampliar suas diferenças em relação aos demais.

Outros defendem que a Internet possibilita a ampliação do acesso aos serviços públicos e a redução dos limites impostos pela falta de acesso à informação à apropriação de serviços públicos (HO, 2002; COELHO, 2001a).

Alguns autores, mesmo sem rejeitar o potencial da Internet para a promoção da cidadania, ressaltam que o conjunto de possibilidades abertas por essa tecnologia pode ter sua efetivação limitada pelo seu “alto conteúdo elitizante” (DINIZ, 1997, p. 111).

CUNHA (2000) conclui que o perfil do cidadão usuário de serviços eletrônicos é semelhante ao do internauta brasileiro – classe A e B, educação formal de nível superior, o que torna o problema do acesso crítico e necessitando de intervenção governamental.

LOJKINE (1995, p. 237) aponta o risco da proliferação da “desigualdade informacional”, levando setores sociais à exclusão da apropriação dos benefícios da “revolução informacional” por conta de suas dificuldades de acesso à tecnologia.

AFONSO (2000) questiona quem são os beneficiários e os controladores da chamada “nova sociedade” e destaca a importância de monitorar a propagação da tecnologia e a reprodução da desigualdade social a ela associada. SCHILLER (1996, 1998) adverte para os perigos da inteligação global promover não igualdade de oportunidades, mas sim mais desigualdade. Para este autor, prevalecem os interesses dos investidores privados nos desdobramentos do desenvolvimento da Internet. Como resultados dessa elitização, surge o risco de que esta tecnologia venha a ser apropriada desigualmente por distintos setores da sociedade: “como qualquer outra tecnologia, a Internet tem servido para legitimar algumas estruturas de poder vigente” (DINIZ,1997, p. 111).

RIFKIN (2000) levanta a possibilidade de crescente mercantilização da vida humana promovida por uma nova forma de capitalismo, baseada na oferta de serviços pagos ofertados no espaço virtual constituído pela Internet. Em posição complementar,

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BARBER (2000) indica a possibilidade de surgimento de um “totalitarismo comercial” fundamentado na oferta de serviços e informações através da Internet.

SILVA (2001) destaca os impactos da tecnologia de informação não somente no plano das grandes tendências sociais, mas também aqueles no âmbito das condições materiais de existência dos indivíduos e em suas maneiras subjetivas de absorverem o fenômeno. Para o autor, o impacto da tecnologia de informação se cristaliza no espaço privado. Observando expectativas quanto ao uso da tecnologia de informação por parte de indivíduos com pouca ou nenhuma condição de acesso a ela, nota que a tecnologia de informação adquire sentido para os adultos objeto da investigação somente em sua relação com as possibilidades de estudos de seus filhos. O discurso emerge desde a exclusão atual, mas considera as possibilidades de inclusão futura (dos filhos) através da educação. Nesse sentido, a tecnologia de informação – especificamente o computador – adquire valor simbólico. Serve assim como ponto de partida para a emergência de um discurso de igualdade, em que não se distingue o valor simbólico das novas tecnologias de seu valor real; e tampouco se fazem distinções entre a qualidade do acesso que têm às novas tecnologias, comparado com o que têm os setores de maiores recursos: nas suas representações, o simples fato de ter acesso a elas faz desaparecer as diferenças que se expressam em outros âmbitos. Desemboca-se assim em uma lógica perversa: crer que o acesso comum às novas tecnologias gera igualdade.

2.4.3 Exclusão digital

GERMAN (1997, p. 31 a 51) alerta para o risco de uma nova divisão da sociedade em todos os países, entre aqueles conectados à Internet e aqueles dela isolados, constituindo-se, em nível transcendente e não delimitado pelas fronteiras nacionais, uma network high society contraposta à information poor society. Segundo o Relatório de Desenvolvimento Humano da ONU de 199932, somente três por cento da população mundial possuiam acesso à Internet.

Em outra obra (GERMAN, 2000a), o mesmo autor relativiza, inclusive, o papel de iniciativas de inclusão digital baseadas no aumento da presença da população na rede. O mesmo autor chama a atenção para a necessidade de “responsabilidade global” para os riscos potenciais que a expansão do uso e das capacidades da tecnologia de informação e comunicação. Para o autor, a expansão da Internet traz consigo riscos como o da perda de privacidade e redução do sigilo de privacidade de dados. A exclusão digital é tratada como um aspecto da exclusão social mais ampla, e o simples aumento do percentual da população com acesso à Internet não significaria promoção da igualdade social, mas sim levaria o desnível social para o espaço virtual. Ou seja, a exclusão digital deve ser compreendida como um processo associado à exclusão social, alimentando e sendo alimentada por ela, fundando-se em obstáculos econômicos, ausência de infra-estrutura e carências de educação. Superar estes fatores, no entanto, não é condição suficiente para a popularização do uso da Internet, pois a oferta de serviços atraentes é apontada como necessidade para estimular a sua disseminação.

CUNHA (2000, p. 110) observa que não se pode tratar o problema do acesso à Internet no Brasil da mesma forma como este é tratado nos Estados Unidos. Se lá o problema é colocado como tornar viável o acesso das minorias, no Brasil a questão é

32 Ver http://www.undp.org/hdro/99.htm, acessado em 20 de outubro de 2000.

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como promover o acesso da maioria, vítima da exclusão social e da concentração de renda, o que significa a atuação em quatro dimensões:

acesso à tecnologia de informação e serviços, desde tecnologias básicas como o telefone até serviços baseados em redes de computadores como os que a Internet provê;

acesso à informação;

acesso a uma conexão física; e

competência para o uso, domínio da leitura/escrita e usabilidade.

Em resposta aos desafios da popularização do acesso à Internet, iniciativas do governo e da sociedade civil têm proliferado, sob o rótulo de inclusão digital.

A ação de inclusão digital mais freqüente é a criação de postos de acesso gratuito à Internet e capacitação para uso de tecnologia da informação (telecentros), operados por organizações da sociedade, por prefeituras ou por convênios entre ambos.

No campo da sociedade civil, uma das iniciativas pioneiras e mais consolidadas é a do CDI - Comitê pela Democratização da Informática. Segundo números da própria instituição, esta conta com 702 escolas de informática e cidadania autônomas e auto-sustentáveis, em 38 cidades e 19 estados brasileiros e já foram capacitados para o uso da tecnologia da informação 309.668 crianças e jovens33.

A iniciativa de telecentros da Prefeitura Municipal de São Paulo, posta em operação em 2001, conta com vinte unidades (sendo uma para pessoas portadoras de deficiência) e mais de 91 mil usuários cadastrados, sendo cerca de 62 mil o número de usuários mensais. O número de cidadãos que já concluíram o curso de informática básica superou a marca dos 23 mil no período entre 2001 e 2002.

Entre os usuários dos telecentros, predominam os oriundos dos extratos sociais empobrecidos, contrariamente aos resultados apresentados pelas pesquisas sobre o perfil dos usuários da Internet no Brasil. Pode-se dizer que os telecentros não somente atendem a uma demanda reprimida, como também criam demanda, ao incluir cidadãos antes excluídos do universo de usuários da Internet. Fica evidente e inegável a possibilidade de impacto da oferta deste tipo de serviço sobre a promoção da cidadania.

Os telecentros de São Paulo evidenciam as dimensões da carência de acesso gerada pela exclusão digital, e também auxilia a sua caracterização como parte da exclusão social mais ampla, como se pode ver pelas tabelas abaixo:

33 Cf. Perfil Institucional do CDI, disponível em www.cdi.org.br. Consultado em 20 de dezembro de

2002.

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Tabela 2.6 - Renda dos Usuários dos Telecentros da Prefeitura de São Paulo

FAIXA DE RENDA PORCENTUAL DE USUÁRIOSSem renda 9%

1 a 2 salários mínimos 34%

2 a 5 salários mínimos 36%

5 a 10 salários mínimos 6%

Acima de 10 salários mínimos 1%

Fonte: Prefeitura Municipal de São Paulo, Coordenadoria de Governo Eletrônico34

Tabela 2.7 - Escolaridade dos Usuários dos Telecentros da Prefeitura de São Paulo

ESCOLARIDADE PORCENTUAL DE USUÁRIOSSem escolaridade 4%

Ensino fundamental incompleto 43%

Ensino fundamental completo 7%

Ensino médio incompleto 20%

Ensino médio completo 22%

Superior completo ou incompleto 2%

Fonte: Prefeitura Municipal de São Paulo, Coordenadoria de Governo Eletrônico

Outra iniciativa comum é a criação de laboratórios de acesso à Internet em escolas da rede pública. A prefeitura de Campinas implantou um dos projetos pioneiros, o Projeto Alfa, constituindo uma rede inteligando as escolas municipais35 à Internet já em 1997.

Vale destacar, também, um tipo de iniciativa menos comum: o oferecimento de acesso gratuito à Internet: a Prefeitura do Recife foi pioneira nesta iniciativa, com a Rede Cidadão, implantada em 1993 como uma freenet. A Rede Cidadão provê acesso discado gratuito a qualquer cidadão36.

34 Os dados sobre a utilização dos telecentros da prefeitura municipal de São Paulo estão disponíveis em

http://www.telecentros.sp.gov.br/interna.php?id=516. Consultado em 15 de janeiro de 2003.

35 Para mais informações sobre o Projeto Alfa, ver PREFEITURA MUNICIPAL DE CAMPINAS, 1996.

36 Cf. http://www.recife.pe.gov.br/pr/freenet/indexs.php4. Consultado em 13 de dezembro de 2002.

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É preciso, entretanto, olhar cautelosamente discurso e práticas sobre a inclusão social, evitando-se uma visão mitificadora do oferecimento do acesso universal à tecnologia da informação e à Internet. MALINA (1999) alerta para o risco de que a ampliação do uso de Internet pelos governos ao invés de reduzir amplie a exclusão digital, constituindo uma nova forma de prestação de serviços que exclui a maioria da população.

Além disso, é preciso levar em conta que a exclusão digital não é fruto apenas da insuficiência da infra-estrutura, ou das carências de escolaridade, nem depende exclusivamente das variáveis econômicas. Cuidado especial deve ser posto nas barreiras ao acesso ocultas sob as relações sociais, como as impostas pelas relações de gênero, por exemplo (VAZ e MATTOS, 2000).

2.4.4 Potencial de impacto nos direitos de cidadania da utilização de portais ou websites municipais para atendimento ao cidadão

Nas seções precedentes foi apresentada uma revisão dos tópicos centrais das várias dimensões do problema da promoção da cidadania através do uso da Internet para atendimento ao cidadão pelos governos municipais: o cenário da administração pública, com especial atenção para o foco no cidadão e o atendimento, as tendências mais importantes incidindo sobre a tecnologia da informação e a Internet, as aplicações da Internet na operação de serviços e fornecimento de informações pelos governos e a dimensão da cidadania, considerando-se os seus múltiplos aspectos e, em especial, a articulação entre cidadania e direitos.

Sendo a noção de cidadania intimamente ligada à conquista, garantia e acesso a direitos, as possibilidades de promoção da cidadania através do uso de portais municipais no atendimento aos cidadãos, em princípio, podem ser entendidas como aquelas atividades que, de alguma forma, permitem a facilitação do acesso e o exercício de direitos. Isto exige a identificação das iniciativas de uso da Internet no atendimento aos cidadãos que produzam efeitos sobre o acesso, efetivação e consolidação de direitos. Partiu-se das reflexões de MARSHALL (1967) e BOBBIO (1992) acima expostas, somadas às observações de websites na fase preliminar de pesquisa e à literatura sobre governo eletrônico, especialmente em nível municipal, para estabelecer uma tipologia de cinco tipos de impactos37 do uso de portais ou websites municipais no plano dos direitos da cidadania. Note-se que alguns serviços contribuem para a promoção de mais de um direito.

a) Promoção do direito à informação de interesse particular

Enquadram-se nessa categoria as iniciativas que permitam aos cidadãos obter informações de posse do governo municipal que dizem respeito aos interesses dos cidadãos, de empresas ou de organizações. O oferecimento de informações é, em si, um serviço prestado ao cidadão e às organizações.

Esta categoria é bastante abrangente, e inclui:

37 A noção de impacto de políticas públicas e de seus instrumentos é tratada adiante, no capítulo 3 deste

trabalho.

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informações individualizadas, ou seja, aquelas que se referem especificamente aos cidadãos, a seu trabalho ou a seu patrimônio, ou às organizações e sua operação, como informações sobre trâmite de processos e solicitações e sobre impostos e multas a pagar; e

informações gerais de interesse particular: aqui, classifica-se um conjunto numeroso de informações que, apesar de não serem individualizadas, atendem a demandas particulares como programação cultural, notícias, condições de tráfego, itinerários e horários de transporte coletivo, concursos públicos, licitações, mapas, informações históricas e demográficas e informações de interesse de setores econômicos locais.

b) Promoção do direito aos serviços públicos

Os serviços públicos são espaço privilegiado de afirmação dos direitos sociais, uma vez que o Estado é por excelência o agente responsável pela sua promoção (BOBBIO, 1992). Estes direitos, entretanto, nem sempre se encontram plenamente disponíveis aos cidadãos: ou a informação a eles é inacessível, ou as formas tradicionais de seu provimento são pouco eficazes. Nesses casos, a utilização da Internet pode suprir deficiências na prestação de serviços e também estimular o acesso a eles, reduzindo as desigualdades no acesso e removendo obstáculos à sua efetivação.

BRESSER PEREIRA (1999, p. 65) relaciona o aumento da eficiência, eficácia e produtividade do setor público, gerando a ampliação do acesso aos serviços públicos e a obtenção de altos níveis de qualidade de atendimento aos cidadãos ao "resgate do espaço público como locus de expressão da cidadania".

Assim, nesta categoria incluem-se as ações que facilitem o acesso a serviços públicos, como o oferecimento de serviços total ou parcialmente pela internet e a divulgação de informações que sejam requisitos para a efetivação de direitos e removam obstáculos de caráter social, cultural e geográfico ao acesso aos serviços. Também aqueles serviços cujo oferecimento pelo governo municipal representa uma iniciativa deste na afirmação de direitos não completamente consolidados na sociedade, inserindo-se em um quadro de disputa social pela representação dos direitos e seu alcance.

c) Promoção do direito ao próprio tempo

Ao reduzir tempos gastos pelos cidadãos em deslocamentos e providências para utilizar os serviços públicos, as aplicações da tecnologia da informação podem ampliar o acesso ao direito a usufrir o próprio tempo com liberdade, para ampliar suas capacidades, dedicar-se a seus interesses pessoais ou trabalhar. Este tipo de efeito tende a reduzir as desigualdades na apropriação e fruição do espaço urbano e, segundo alguns, pode-se até mesmo pensar em novas formas urbanas geradas pela disseminação da Internet, inclusive para a prestação de serviços públicos (MITCHELL, 1997).

CUNHA (2000, p. 118), em pesquisa sobre o perfil do usuário dos portais ou websites governamentais, aponta a percepção, da parte dos usuários, de que este é um recurso caracterizado pela facilidade de uso, ganhos de tempo e economia de recursos. Na pesquisa, aparece como principal motivo que leva os cidadãos a utilizar o

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atendimento por Internet o fato de que este “evita deslocamentos”. Destacam-se, também, entre as respostas, as justificativas com base em que “é mais rápido”, “está disponível fora do horário comercial” e porque permite ao cidadão “não enfrentar filas”. Assim, a promoção deste direito pode ser vista como uma das mais importantes expectativas dos cidadãos.

Grande parte das facilidades oferecidas pela Internet em tese devem poder ser alocadas a esta categoria, porém é oportuno notar que resultados parciais podem ser obtidos, quando apenas parte do serviço é oferecida através da Internet, ou quando este não é oferecido, mas o portal municipal fornece as informações necessárias para que se tenha acesso ao serviço, economizando ao cidadão deslocamentos apenas para obtenção de informações.

d) Promoção do direito ao controle social do governo

A OCDE (2001) destaca o potencial do uso da Internet para a promoção da transparência da gestão pública. A transparência promove relações de governança efetiva, ao permitir o acompanhamento da formulação de políticas e das iniciativas de governo pelos cidadãos e suas organizações. Cria condições para o estabelecimento de relações de confiança entre governados e governantes e dá legitimidade às ações destes últimos. Por outro lado, exige a existência de mecanismos de prestação de contas dos atos governamentais.

Nesta categoria de direitos promovidos pelo uso da Internet incluem-se as iniciativas que permitem essa prestação de contas. Portanto, incorpora iniciativas de acesso de cidadãos a informações sobre as ações do governo, fundadas na noção de direito à informação pública (SUCUPIRA, 1997; MALMEGRIN, 1997) permitindo-lhes acompanhar, avaliar e controlar o desempenho governamental, como, por exemplo: a publicação de demonstrativos financeiros, relatórios de atividades de órgãos públicos, planos de governo, andamento de obras e divulgação de licitações.

e) Promoção do direito à participação política

Ao contrário do controle social do governo, que tem um caráter basicamente coletivo, a participação política, mesmo que sempre vinculada a dinâmicas sociais, se materializa pela ação individual dos cidadãos ou de suas organizações enquanto atores sociais dotados de projetos próprios (MATUS, 1996).

Iniciativas de comunicação interativa entre governos municipais e cidadãos, que permitam a estes intervir, de alguma forma, na gestão dos serviços públicos e das políticas públicas, em tese podem materializar-se e fortalecer o direito à participação política no âmbito do governo municipal. Incluem-se aqui as possibilidades de participar em processos de discussão coletivos através de recursos de interatividade presentes nos portais, as possibilidades de opinar sobre projetos do governo e até mesmo as experiências de votação por meio da Internet, ainda não disseminadas.

Também podem ser classificadas nesta categoria as ações de divulgação e estímulo à participação de processos participativos promovidos pelo governo municipal,

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como a divulgação de reuniões do orçamento participativo e as orientações sobre os requisitos para participação.

O quadro abaixo sintetiza essas categorias de direitos que podem sofrer impacto positivo do uso da Internet para o atendimento ao cidadão pelos governos municipais.

Tabela 2.7 - Atendimento ao cidadão pela Internet e promoção de direitos

DIREITOS INICIATIVAS CORRESPONDENTESDireito à informação de interesse particular.

Fornecimento de informação individualizada.Fornecimento de informação geral de interesse particular.

Direito aos serviços públicos. Prestação de serviços públicos.Fornecimento de informação para acesso aos serviços públicos.

Direito ao próprio tempo. Prestação de serviços públicos.Fornecimento de informação de facilitação de acesso a serviços públicos.

Direito ao controle social do governo.

Prestação de contas.Divulgação de atividades de governo.

Direito à participação na gestão municipal.

Interação com cidadãos nos processos de elaboração e implantação de políticas.Divulgação de informações para facilitar o acesso de cidadãos a processos participativos.

Nesta seção, a dimensão de cidadania da utilização da Internet no atendimento ao cidadão foi apresentada e discutida. Limites e possibilidades da utilização da Internet foram identificados na literatura existente. A partir da conceituação de direitos de MARSHALL (1967) e de BOBBIO (1992) foi elaborada uma tipologia de efeitos potenciais do emprego de portais ou websites municipais sobre os direitos dos cidadãos. Ao se fazer este movimento, é preciso manter em mente a advertência de OLIVEIRA (2000), citado por KAYANO & CALDAS (2002, p. 300):

“a construção da cidadania e de sua imediata correlata, a democracia, são intermináveis, no sentido de que, no momento mesmo em que aquisições cidadãs e democráticas são confirmadas, recomeça o trabalho de ampliação dos limites já alcançados”.

Assim, não se pode adotar uma noção estática da cidadania, limitada a conteúdos pré-definidos. Fruto de uma construção que se dá a cada lance da vida

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social, seu conteúdo dinâmico precisa ser redimensionado a cada momento.Essa compreensão da relação entre uso da Internet e cidadania complementa a avaliação dos cenários da administração pública e da tecnologia da informação, apresentados nas seções anteriores. Como se pode ver, a literatura nas três áreas aponta para o desenvolvimento das tecnologias de portais e Internet de forma a criar condições para alterar a dinâmica de produção e consumo de serviços públicos em nível municipal, atendendo a esforços de orientação do funcionamento dos governos para a focalização no cidadão. Esse movimento vem a significar mudanças nas relações de cidadania que se somam aos demais câmbios sociais instigados pela disseminação do uso da Internet.

Essas mudanças, entretanto, têm graus de materialização bastante distintos. A despeito da consolidação de uma “oferta básica” de serviços e informações veiculados nos portais ou websites municipais, persistem diferenças entre eles e nem todas as promessas da tecnologia foram ainda cumpridas. O potencial da Internet não terá sido suficientemente explorado, ou esse pretenso potencial inexplorado não passa de euforia tecnológica? Ou, em outra direção, a tecnologia de Internet é inadequada para atender a essas demandas?

Com isto, o problema da avaliação das possibilidades de avanço na cidadania por meio do uso da Internet para o atendimento do cidadão assume uma importância fundamental.

Concluída esta contextualização do tema, a pesquisa volta-se para a construção de um marco conceitual referencial da avaliação de portais, destinado a subsidiar a construção de um modelo de avaliação e análise de portais municipais em termos de seus impactos sobre a cidadania. Este é o objeto do próximo capítulo.

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CAPÍTULO 3 - ANÁLISE E AVALIAÇÃO DE PORTAIS MUNICIPAIS: MARCO CONCEITUAL REFERENCIAL EM UMA PERSPECTIVA MULTIDISCIPLINAR

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Capítulo 3 - Análise e avaliação de portais municipais: marco conceitual referencial em uma perspectiva multidisciplinar

Este capítulo apresenta um marco conceitual referencial para a análise e avaliação de portais municipais, dentro da perspectiva multidisciplinar que preside esta investigação. Constitui-se na revisão bibliográfica mais específica, após a revisão bibliográfica de contextualização e conceituação apresentada no capítulo anterior.

Tratando-se de objetos complexos, os portais municipais exigem, para a análise de suas características e avaliação de sua contribuição à promoção da cidadania através do atendimento ao cidadão, o concurso de conhecimento produzido em distintos campos. Trata-se de um fenômeno tecnológico, organizacional e político. Seu desempenho é condicionado por uma extensa lista de fatores, ambientais, organizacionais, e políticos e tecnológicos.

Assim, a construção de um marco conceitual referencial necessita dar conta dessa multiplicidade de fatores envolvidos. Sua estruturação fundou-se em dois campos centrais: a avaliação de políticas públicas e seus instrumentos, especialmente concentrada na avaliação de efeitos (impactos e resultados); e a avaliação de recursos de tecnologia da informação, com concentração na literatura de avaliação de portais em algumas formulações clássicas sobre desempenho de sistemas de informação.

O capítulo está estruturado de acordo com esses dois campos. A abordagem empregada partiu da formulação mais geral no campo da avaliação das políticas públicas, com a identificação na literatura das categorias centrais de avaliação (impactos e resultados) e sua reconstrução para efeito da presente pesquisa, tarefa esta que orientou a revisão da literatura de avaliação de aplicações da tecnologia da informação e de portais. Com isto, o referencial produzido manteve seu foco nas categorias de avaliação que apontam para a contribuição dos portais para a promoção da cidadania através do atendimento ao cidadão.

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3.1 A multidimensionalidade dos portais municipais

Nesta seção, inicia-se a construção de um marco conceitual referencial para a avaliação de portais pelo entendimento de sua multidimensionalidade.

BAKER (1997) entende a adoção de websites municipais como uma inovação ao mesmo tempo tecnológica e de política pública. A partir desta posição, descortina-se a possibilidade de entendimento do portal municipal como um fenômeno multi-dimensional, que envolve tecnologia da informação, organização dos serviços públicos e da política de atendimento ao cidadão e a relação do governo municipal com a sociedade e os cidadãos. Portanto, para encetar esforços analíticos e avaliativos é imprescindível estabelecer categorias que delimitem essas múltiplas dimensões.

Primeiramente, um portal ou website municipal pode ser visto sob sua dimensão tecnológica, ou seja, como um tipo específico de aplicação de um recurso de tecnologia de informação, sob a forma de um ambiente mediado por computador. A implantação de um portal municipal é uma decisão tecnológica (BAKER, 1997, p. 39). Nesse sentido, em que pesem as especificidades da organização que o utiliza e dos usuários de seus serviços, um portal municipal sujeita-se aos mesmos requisitos gerais de utilização e categorias de desempenho de portais de outras organizações voltadas à prestação de serviços de massa.

Pode-se também estudar um portal municipal em sua dimensão organizacional e de prestação de serviços, ou seja, como um recurso que uma prefeitura municipal enquanto organização emprega para compor seu sistema de atendimento ao cidadão-usuário de serviços públicos.

BAKER (1997, p. 3) assinala que a decisão de implementar um website municipal pode ser considerada uma inovação em termos de política pública que envolve potenciais mudanças nos métodos de produção e oferta dos serviços públicos, através de um novo canal de distribuição e comunicação.

O portal municipal deve ser entendido como um instrumento prioritário ou não da política de atendimento ao cidadão da prefeitura. Esta pode ser ou não uma política explícita, uma vez que se pode considerar que não ter uma política explicitada não significa que a organização não disponha de valores, princípios e diretrizes norteando sua ação naquele campo, nem que não realize o atendimento ao cidadão, uma vez que, no caso de uma prefeitura, é impossível não ser realizado algum tipo de atendimento ao cidadão.

Indo além, pode-se dizer que não dispor de uma política pública formulada para um determinado problema não deixa de ser uma definição política do governo: a inclusão de uma temática na agenda de políticas públicas reflete a interação do núcleo dirigente do governo municipal com a complexa teia de atores sociais que intervém na arena de disputa pela formulação de políticas e pela alocação de recursos públicos.

Sendo ou não parte de uma política de atendimento ao cidadão explícita, um portal municipal, em sentido organizacional, é um instrumento de realização de atividades definidas como integrantes do campo de atuação da organização que o utiliza. Partindo de tal consideração, faz sentido supor que deva obedecer a padrões de

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eficiência e eficácia que justifiquem sua adoção como instrumento de prestação de serviços.

O atendimento ao cidadão através de um portal municipal precisa, portanto, contemplar as necessidades e características do público-alvo de forma a estimular sua escolha como instrumento de atendimento a suas demandas, atendendo a seus critérios de satisfação. Da mesma forma, vincula-se aos padrões de desempenho organizacional, o que requer sua integração às práticas de trabalho, formas organizativas e sistemas informatizados da prefeitura.

É possível considerar um portal municipal, ainda, como um meio de interação entre administração municipal e cidadãos, o que significa observá-lo em sua dimensão política, uma vez que a utilização do portal municipal reflete as próprias escolhas do governo municipal em termos de promoção de direitos dos cidadãos, desde os direitos ligados ao acesso aos serviços públicos até aqueles relacionados ao acesso a informação e à participação na gestão pública.

Nesse sentido, os recursos de que dispõe e a forma como são oferecidos aos cidadãos refletem e materializam os padrões de interação desejados e/ou obtidos pelo governo com os cidadãos e a sociedade, guardados os limites impostos pelas restrições tecnológicas, econômicas e sociais.

Os padrões de interação entre governo e cidadãos e sociedade no âmbito da utilização dos portais municipais para o atendimento aos cidadãos devem ser tratados de maneira bidirecional, ou seja, não apenas considerando os fluxos de informação e serviços oriundos da prefeitura destinados aos cidadãos, mas também as possibilidades de expressão e participação dos cidadãos no processo de formulação, implementação, gestão, acompanhamento e avaliação dos serviços e das políticas públicas.

A forma como as informações e os serviços são oferecidos e apropriados pelos cidadãos, seu conteúdo e sua amplitude, mais que deixar entrever, são parte integrante da complexa relação entre o governo municipal e a sociedade. Isto significa que os efeitos da utilização de um portal municipal alcançam pontos que estão além do simples atendimento de demandas individuais.

As três dimensões aqui estabelecidas não se compreendem como aspectos estanques e dissociados. Não é possível estudar em profundidade um portal ou website municipal abrindo mão de uma delas. Tomar um portal ou website municipal apenas em sua dimensão tecnológica não o dissocia de outros portais municipais voltados à prestação de serviços nem permite compreender seus efeitos do ponto de vista político na relação do governo municipal com a sociedade. Excluir a dimensão tecnológica, no entanto, priva o analista de conhecer os reais padrões de funcionamento do portal municipal e torna impossível o estudo dos padrões de consumo dos serviços pelos cidadãos-usuários, fundamentais para a compreensão dos efeitos efetivos e potenciais de sua adoção.

A dimensão organizacional e de prestação de serviços, enquanto categoria de análise dos portais municipais, permite ao pesquisador compreender o portal municipal em ligação com a política de atendimento ao cidadão da prefeitura. O estudo dessa dimensão oferece subsídios para o entendimento do funcionamento do portal municipal a partir da análise de seu conteúdo. As funcionalidades tornadas disponíveis pela

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tecnologia podem, portanto, receber novos atributos a partir deste ponto de vista. Esses atributos, estabelecidos em função dos conteúdos do website municipal, conferem significado à sua utilização.

A compreensão da dimensão organizacional e de prestação de serviços permite a articulação do portal em si, em sua dimensão tecnológica, com os efeitos de sua utilização, especialmente do ponto de vista dos efeitos individualizados, junto aos cidadãos-usuários ou a organizações. Quando associado ao estudo da dimensão política do portal ou website municipal, torna possível compreender esses efeitos do ponto de vista mais amplo, aqueles não necessariamente individualizados.

Não se pode deixar de lado a dimensão organizacional e de prestação de serviços porque seu entendimento traz para o esforço de análise e avaliação importantes referenciais de contexto organizacional. Websites não existem de maneira apartada das organizações que os criam e são responsáveis por sua manutenção, portanto qualquer trabalho de avaliação não pode ignorar os condicionantes organizacionais.

Da mesma maneira, a dimensão política dos portais municipais articula-se às demais. Não considerá-la mutila qualquer tipo de avaliação de portais municipais, já que impede o entendimento da apropriação por indivíduos e organizações, em termos particulares, e pela sociedade, em termos coletivos e difusos, dos benefícios gerados. Mas o alcance desta dimensão vai adiante. Além de sua imprescindibilidade para a avaliação dos efeitos dos portais municipais, utilizá-la como uma das faces do prisma através do qual se os observa permite compreender os condicionantes políticos que presidiram e/ou presidem a concepção, implantação e operação do portal municipal. Analisar e avaliar um portal municipal em sua dimensão política rompe com as possibilidades de estabelecer pretensas neutralidades para o emprego da tecnologia da informação e para a adoção de instrumentos de atendimento ao cidadão. A impossibilidade desse tipo de neutralidade, tomada como um pressuposto neste trabalho, por sua vez, demanda instrumentos de avaliação que considerem a relatividade da avaliação de políticas públicas e seus instrumentos38.

Por conta da existência dessas distintas dimensões do fenômeno, e de sua articulação e interdependência, é preciso atentar para o fato de que a construção de um modelo de análise e avaliação do uso de portais municipais para atendimento ao cidadão deve compreender um desenho metodológico multidimensional. Isto torna clara a necessidade de uma abordagem multidisciplinar, envolvendo conhecimento no campo da avaliação de políticas públicas e no campo da avaliação técnica de websites.

O desenvolvimento do método de avaliação de portais municipais aqui empreendido foi concentrado no objetivo do trabalho, ou seja, identificar limites e possibilidades do emprego deste tipo de tecnologia para o atendimento ao cidadão, identificando sua contribuição para a promoção da cidadania.

Trata-se, sem dúvida, de um problema que supera a simples construção de métodos de avaliação de desempenho técnico e disponibilidade de websites, ou de suas características de concepção, exigindo o emprego de instrumental de avaliação de políticas públicas, especialmente de seus condicionantes e efeitos. Mais do que recursos complementares, devem ser estes os recursos centrais do método de avaliação, servindo-

38 Cf. GARCIA (2001, p. 5). A relatividade da avaliação de políticas públicas é apresentada adiante.

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se do conhecimento no campo da avaliação técnica de websites como instrumental auxiliar para dar conta de aspectos tecnológicos do problema.

Nesta seção os portais municipais tiveram sua muldimensionalidade explorada. Tratam-se de fenômenos ao mesmo tempo tecnológicos, políticos, organizacionais e de prestação de serviços. Compreender os desafios de sua avaliação exige a compreensão dessas múltiplas dimensões. A seguir, é apresentado o referencial disponível no campo da avaliação de políticas públicas e seus instrumentos.

3.2 O referencial da avaliação de políticas públicas

O ponto de partida desta seção é o entendimento dos portais municipais como instrumentos de política pública, inclusive de mais de uma simultaneamente. Este fato, por si, complexifica de início o problema, já que a tarefa de correlacionar múltiplas políticas não é trivial. Como fenômenos complexos, estas se intercruzam indefinidamente.

A literatura de avaliação de políticas públicas e seus instrumentos é bastante farta, o que obrigou a uma seleção forçosamente parcial. Foi dada especial atenção aos autores que tratam das relações de causalidade na aplicação das políticas públicas.

Ao se refletir sobre avaliação de políticas públicas e de seus instrumentos ou componentes39, não é possível deixar fora de destaque o seu caráter aplicado, apontado por diversos autores. POSAVAC & CAREY (1992) apresentam uma conceituação de avaliação baseada na sua contribuição ao desenho, redesenho e gestão das políticas públicas. Para esses autores, a avaliação combina um conjunto de recursos para determinar a real necessidade das ações e em que grau estas atendem às necessidades que a originaram. É também importante para verificar se a relação custo-benefício dos serviços é favorável e se os efeitos secundários negativos são suportáveis.

39(?) Tradicionalmente, a literatura trata de políticas públicas e de programas e projetos a elas

subordinados. Para efeito desta pesquisa, não se considerou necessário aprofundar estas distinções, já que

o estudo dos referenciais conceituais e metodológicos da avaliação das políticas públicas aqui realizado

tem o intuito de instrumentalizar a construção de uma ferramenta específica para avaliação do uso de

portais municipais para o atendimento ao cidadão. Discutir estes conceitos em profundidade, portanto, é

uma tarefa que não faz parte do escopo deste trabalho. Entretanto, para evitar um enfoque desprovido de

rigor, utilizaram-se os termos “avaliação de políticas públicas” para a delimitação do campo do

conhecimento e para tratar de aspectos mais gerais e “avaliação de políticas públicas e seus

instrumentos”, neste caso buscando considerar todos os possíveis subconjuntos ou componentes, quando

se sentiu a necessidade de explicitar esses eventuais subconjuntos ou componentes. Note-se que, neste

trabalho, os portais municipais foram considerados instrumentos de uma política de atendimento ao

cidadão, explícita ou não.

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Este último aspecto é também defendido por COTTA (1998), que destaca a importância da avaliação em um contexto de restrição de recursos que exige a racionalização dos gastos públicos. Segundo a autora, a eficiência e a eficácia são "vetores" que devem orientar as avaliações.

GARCIA (2001, p. 5), por sua vez, aponta a relatividade dos sistemas e métodos de avaliação das políticas públicas, afirmando que:

"um sistema de avaliação é sempre um produto de uma construção deliberada com vistas a atender necessidades específicas em um ambiente institucional particular. Resultará de um esforço coletivo de tentativa e erro, de aprender fazendo, pois não existem um modelo universal nem receitas genéricas aplicáveis a quaisquer situações."

Da mesma forma, outros autores oferecem distintos pontos de vista que corroboram afirmações deste teor (PINTO, 1986; FIGUEIREDO & FIGUEIREDO, 1986).

A literatura sobre o assunto têm origens distintas, que não se restringem à produção acadêmica. Incorpora contribuições de pesquisadores acadêmicos e profissionais envolvidos com uma ou diversas etapas do processo de formulação, implementação, operação, gestão e avaliação das políticas públicas. Boa parte dela é produzida por demanda ou sob vínculos institucionais de órgãos técnicos governamentais ou agências de cooperação internacional.

A produção sobre o tema, por conta disto, vê reforçado seu caráter de saber eminentemente multidisciplinar, uma vez que seus construtores provém de diversos meios e trazem com eles influências desses meios de onde provém e circulam.

Comparando os avaliadores oriundos do "mundo da pesquisa" (acadêmicos) e do "mundo do planejamento", PINTO (1986, p. 88) observa que as trajetórias pessoais e profissionais dos avaliadores, assim como sua associação a diferentes tipos de organização ou ambientes institucionais, têm influência decisiva nos resultados das avaliações.

Outros autores ressaltam que a avaliação de uma política pública ou de seus instrumentos é um problema complexo e quase-estruturado (MATUS, 1993;.citado por GARCIA, 2001). Segundo MORIN (2000, p. 38; citado por GARCIA,2001):

"há complexidade quando elementos diferentes são inseparáveis elementos constitutivos do todo (como o econômico, o político, o sociológico, o psicológico, a afetivo, o cultural) e há um tecido interdependente-interativo e inter-retroativo entre o objeto do conhecimento e seu contexto, as partes e o todo, o todo e as partes, as partes entre si."

Ainda seguindo as idéias de GARCIA (2001), vê-se que essa complexidade traz problemas sérios para a construção de conhecimento sobre avaliação e também para sua realização: problemas de tal ordem, complexos e quase-estruturados, não podem ser facilmente resolvidos a partir de conhecimentos padronizados ou especializados.

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A realização de boas avaliações enfrenta obstáculos de distintas ordens. Primeiramente, é preciso considerar a relatividade de qualquer processo de avaliação, apontada acima. Dada essa relatividade, é bastante provável que uma dada avaliação encontre ecos bastante diferentes, dependendo de quem sejam aqueles que com ela tomam contato.

Uma segunda dificuldade, apontada por GARCIA (2001, p. 9), é o caráter "sabidamente nebuloso, impreciso, muitas vezes não formalizado" dos "meandros e desvãos dos processos de formação, desenho e execução das políticas governamentais".

GARCIA (2001) também aponta como dificuldade o fato de que, muitas vezes, os programas, políticas e projetos não foram desenhados levando em conta sua posterior avaliação. Esta circunstância limita as conclusões da avaliação, não sendo possível recuperar a situação inicial ou reconstruir o processo de intervenção realizado nem compreender plenamente a evolução de seu contexto. Como conseqüência, vem a dificuldade para estabelecer relações de causalidade entre ações e seus efeitos.

Por sua vez, PINTO (1986) nota que as avaliações de políticas publicas são afetadas pela agenda dos decisores governamentais, por si só bastante volátil, volatilidade esta potencializada pela descontinuidade administrativa.

Essa mesma descontinuidade administrativa também acrescenta uma outra dificuldade a este rol: a mudança de pressupostos e, portanto, de expectativas dos agentes governamentais quanto às políticas e, portanto, quanto à sua avaliação.

A avaliação é sempre, portanto, uma operação realizada a partir de um ponto de vista, de uma dada leitura da realidade e de um corpo de valores que conformam um conjunto de expectativas quanto aos efeitos da política. Esses valores não são valores predeterminados e imutáveis, mas dependem dos referenciais adotados pelos avaliadores da política.

Nesse mesmo caminho, ROCHE (2000) reafirma a relatividade da avaliação e assinala que os julgamentos avaliativos dependem do contexto a partir do qual são elaborados e dos pressupostos assumidos pelos agentes da avaliação. A avaliação tem como base

“os julgamentos sobre que mudança é considerada ‘significativa’ para quem, e por quem; pontos de vista que freqüentemente variarão de acordo com a classe, o sexo, a idade e outros fatores” (ROCHE, 2000, p. 39).

Face a essa relatividade, tem-se que a avaliação de políticas públicas e de seus instrumentos pode servir a diferentes objetivos, simultaneamente ou não (COTTA, 1998). Da mesma forma, diferentes enfoques ou tipos de análises podem ser empregados, gerando, inclusive, distintas modalidades de avaliação. Entretanto, estas diferentes modalidades guardam um forte relacionamento entre si, sendo, muitas vez, impossível isolar completamente uma modalidade, ou concentrar a avaliação apenas em um aspecto enfoque específico (POSAVAC & CAREY, 1992).

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Igualmente, um processo avaliativo pode enfatizar distintos aspectos das políticas públicas ou de seus instrumentos. A literatura menciona40 diversos aspectos das políticas públicas e de seus instrumentos como critérios de avaliação ou mesmo categorias centrais para distintas abordagens da estruturação de processos de avaliação, sendo os mais importantes os listados a seguir.

Normalmente os objetivos das políticas são alvo de investigação, mas é preciso atenção quanto ao fato de que nem sempre estão explicitados por seus formuladores. A literatura, em geral, considera distintos níveis de objetivos (objetivos gerais e específicos, metas), sua natureza e nível de consecução. Segundo COHEN & FRANCO (1993), citado por COTTA (1998), os objetivos classificam-se em objetivos “de resultado e de sistema, originais e derivados, gerais e específicos, únicos e múltiplos, complementares, competitivos e indiferentes, imediatos e mediatos”.

A relação custo-benefício das políticas é empregada em busca de conclusões sobre a eficiência e os padrões de produtividade da política e seus instrumentos, através da análise de sua eficiência no emprego dos recursos em relação aos efeitos produzidos. Aqui, são formuladas questões sobre a adequação do volume de recursos aplicados à relevância do problema, por um lado (dimensionamento da intervenção) e à consistência entre os recursos empregados e os efeitos produzidos (eficiência). COTTA (1998, p. 114) adverte para o fato que em muitas intervenções esta avaliação não é possível (ou, poder-se-ia dizer, deve ser relativizada), sendo que os benefícios não podem ser mensurados quantitativamente ou há outros aspectos, não econômicos, que devem ser forçosamente considerados (promoção da eqüidade, inclusão social, acesso e preservação de direitos e outros).

O público-alvo da política é outro critério especialmente destacado nas avaliações. Inclui-se aqui o estudo dos beneficiários das políticas públicas, considerando diversas possibilidades de classificação, com base em variáveis demográficas, sociais e econômicas. A avaliação das políticas, sob o ponto de vista do público-alvo, envolve questões como o nível de cobertura da ação em relação ao público-alvo, a adequação da política e seus instrumentos ao valores e traços culturais do público, o alcance junto a diferentes segmentos e a relevância da escolha do público a ser beneficiário.

Também é bastante destacado pela literatura o estudo dos atores sociais envolvidos, tomados como aqueles grupos sociais que, de alguma forma, têm relação ou interesses na política pública e em seus efeitos. Neste caso, o foco da atenção não se restringe ao público-alvo ou beneficiários da política. A avaliação de uma política com este foco normalmente abarca a identificação dos atores envolvidos (e também daqueles excluídos) e sua participação nas etapas de formulação, implementação, operação, gestão e avaliação da política pública, inclusive incorporando a análise da “intricada rede de interesses” existente (COTTA, 1998, p. 109), indispensável para possibilitar uma avaliação das relações entre eles.

O processo avaliativo também pode concentrar-se na avaliação de processo, focalizando aspectos como a articulação interna da política e seus instrumentos, a

40 Cf. ROCHE (2000), INTRAC (2001), COTTA (1998), AGUILAR & ANDER-EGG (1994),

FIGUEIREDO & FIGUEIREDO (1986), PINTO (1986), POSAVAC & CAREY (1992), GARCIA

(2001), entre outros.

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validade dos diagnósticos utilizados, a aderência das ações realizadas aos objetivos, o cumprimento dos cronogramas de implementação. Segundo COTTA (1998, p. 112), “trata-se do acompanhamento sistemático da evolução das metas do programa ou projeto”.

Os efeitos das políticas, por sua vez, são um critério central para a avaliação de eficácia das ações. Normalmente, a literatura utiliza termos como eficácia, impactos, resultados, efetividade, efetividade social e efeitos, muitas vezes com divergência entre acepções ou superposição de categorias, havendo variação dos significados de um mesmo termo, de autor para autor. Neste trabalho, emprega-se o termo “efeito”, salvo quando em citação de outro autor, para designar qualquer tipo de mudança na realidade total ou parcialmente atribuível à política pública ou ao emprego de um instrumento de política pública. Será demonstrado adiante a necessidade de estabelecer uma categorização mais precisa, que permita aprofundar a análise e avaliação dos efeitos.

Identificar os efeitos de uma política pública é um dos objetivos mais comuns de processos de avaliação. Busca-se, ao avaliar os efeitos da política, conhecer sua capacidade de transformar a realidade. Os efeitos são definidos como desejados ou indesejados, previstos ou inesperados, primários ou secundários, potenciais ou efetivos, restritos ou ampliados (COTTA, 1998).

Entretanto, é voz comum na literatura a indagação sobre o encadeamento dos efeitos, o atendimento às necessidades do público-alvo, à aderência aos objetivos da política e ao planejamento de sua intervenção e também o questionamento sobre a sustentabilidade dos efeitos no longo prazo. A avaliação dos efeitos, como será demonstrado a seguir, é a mais importante contribuição da literatura de avaliação de políticas públicas à consecução dos objetivos deste trabalho.

3.2.1 Avaliação dos efeitos das políticas públicas: impactos e resultados

Através da avaliação dos efeitos pode-se estabelecer relações de causalidade entre as ações e as transformações na realidade observadas (COTTA, 1998, p. 112). Os efeitos das políticas públicas e da aplicação de seus instrumentos, tal como apresentados acima, materializam seus limites e possibilidades de intervenção. Determinando os efeitos de uma política pública ou do emprego de um instrumento de política pública, é possível estabelecer sua capacidade de atender às demandas ou intervir sobre as situações-problema em questão. Também tornam-se factíveis avaliações sobre a sustentabilidade das ações e sobre a replicabilidade da política em outros contextos. Pode-se, inclusive, utilizar a avaliação dos efeitos para fixar condições de sucesso e insucesso de intervenções. Ou seja, a partir do entendimento dos efeitos das políticas públicas pode-se avaliar os limites e possibilidades de uma política pública ou do emprego de um dado instrumento de política pública.

Como decorrência, em função dos objetivos deste trabalho, é forçoso oferecer destaque especial aos efeitos das políticas públicas. Sendo este trabalho voltado para a identificação de limites e possibilidades da utilização de portais municipais para o atendimento ao cidadão, a avaliação de efeitos das políticas é a principal contribuição que a avaliação de políticas públicas aporta.

94

Inicialmente, é importante distinguir a avaliação de uma política da avaliação de seus efeitos. Na verdade, a avaliação dos efeitos é parte da avaliação da política. Trata-se da atividade de avaliar as mudanças na realidade decorrentes da realização da política ou da aplicação de seus instrumentos.

A categoria “efeitos” é entendida aqui como uma categoria suficientemente genérica para abarcar qualquer tipo de fato que se constitua em mudança em relação à situação anterior e cuja gênese se possa explicar, ao menos parcialmente, por uma relação de causalidade com a política pública ou instrumento de política pública em questão.

O nível de generalidade de uma categoria é inversamente proporcional à sua potência enquanto instrumento analítico, o que pode vir a reduzir sua aplicabilidade em processos de avaliação. Evidentemente, a construção de um conjunto de categorias de análise extremamente detalhado pode dificultar a avaliação sem necessariamente adicionar valor significativo. Por conta disso, os autores que abordam o tema identificam alguns poucos, mas distintos níveis de classificação dos efeitos das políticas públicas, em geral fundamentando a clivagem em função de atributos como profundidade das mudanças operadas, sustentabilidade das mudanças, horizonte temporal das mudanças e transformações sociais, econômicas e culturais operadas, entre outras41.

Como em geral ocorre na literatura de planejamento estratégico e avaliação de políticas públicas, os autores adotam nomenclaturas diferentes para categorias muito próximas entre si, ou correspondentes. BARROS (1999, citado por GARCIA, 2001) destaca os conceitos de "eficácia" e "efetividade social" para avaliação de efeitos de uma política pública. O primeiro termo refere-se aos benefícios mais imediatos das ações da política sobre aqueles beneficiários diretos, enquanto a "efetividade social" é definida "nos mesmos moldes da eficácia, mas do ponto de vista mais amplo das populações, comunidades ou setores beneficiados."

AGUILAR & ANDER-EGG (1994) utilizam dois níveis para a avaliação da eficácia das políticas públicas e seus instrumentos: resultados intermediários e resultados finais.

Da mesma forma, INTRAC (2001, p. 5) também estabelece uma hierarquia para os efeitos, e identifica três níveis:

resultados: medida do esforço empreendido e das atividades realizadas;

efeito: uso das atividades realizadas e produção de benefícios sustentáveis a longo prazo; e

impacto: mudanças efetivas, caracterizadas por diferenças entre a situação original e aquela no momento da avaliação.

Nesta categorização, os “efeitos” referem-se aos “resultados mais imediatos” note-se que a terminologia adotada causa imprecisão e dá margem a dúvidas causados pela intervenção, ao passo que os impactos referem-se às “conseqüências ou produtos finais” da intervenção. Os impactos, nesta categorização, são uma categoria

41 Cf. ROCHE (2000), INTRAC (2001), COTTA (1998).

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bastante adequada para esforços avaliativos, uma vez que a eles se pode atribuir um valor subjetivo ou objetivo (INTRAC, 2001, p. 5).

GARCIA (2001), por sua vez, também considera importante a existência de distintos níveis, privilegiando a noção de impacto. O autor relaciona a avaliação de impactos de uma política pública à verificação das transformações da realidade atribuíveis às ações das iniciativas governamentais em questão. Essa avaliação coloca em foco, portanto, o problema das relações de causalidade.

ROCHE (2000, p. 37) conceitua avaliação de impacto como:

“análise sistemática das mudanças duradouras ou significativas positivas ou negativas, planejadas ou não nas vidas das pessoas e ocasionadas por determinada ação ou série de ações”.

Como decorrência desta definição, tem-se que a avaliação de impacto deve basear-se na análise do grau de influência dos resultados de uma intervenção sobre a produção de mudanças nas vidas das pessoas que compõem seu público-alvo. Na visão do autor, os impactos não precisam ser, necessariamente, duradouros, uma vez que as ações podem produzir mudanças na qualidade de vida das pessoas, suficientemente significativas, ainda que não se mantenham eternamente.

FIGUEIREDO & FIGUEIREDO (1986, p. 57), com uma especial preocupação em definir a política pública como ação que não prescinde da ação política tanto em sua fase de formulação, quanto na fase de implementação e avaliação, destacam a complexidade da avaliação do impacto e sua ligação íntima com a compreensão dos referenciais e condicionantes da política pública:

“a avaliação dos impactos é extremamente complexa, já que não basta mostrar que ocorreram mudanças, mas é preciso mostrar, também, que as mudanças registradas não ocorreriam (total ou parcialmente) sem a ação política.”

É importante considerar que os efeitos das políticas vinculam-se não somente às ações realizadas, mas são condicionados ou determinados pelo ambiente institucional e político. Segundo ROCHE (2001, p. 40) ao se avaliar os efeitos de uma política, os julgamentos:

“só podem ser feitos para cada situação específica, o que leva a uma importante conclusão de que a mudança acontece devido a uma combinação das atividades de determinado projeto ou programa com a contínua dinâmica do contexto no qual as atividades ocorrem”.

O mesmo autor adverte que os modelos de avaliação lineares apresentam, por conta disto, restrições, pois a interação entre diversos aspectos da realidade

“pode resultar no mesmo insumo que produz divergentes e possivelmente inesperados resultados com o decorrer do tempo ou em diferentes locais” (ROCHE, 2000, p. 41).

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Destacando a vinculação lógica entre impactos e resultados, produtos, atividades e insumos, o autor oferece a noção de encadeamento dos efeitos, através da chamada “cadeia de impacto”, destinada a facilitar o estabelecimento de distinções entre os diferentes níveis dos efeitos: produtos, resultados e impactos (ROCHE, 2000, p. 42).

A figura 3.1 abaixo representa uma adaptação de responsabilidade do pesquisador da Cadeia de Impactos de Políticas Públicas de Roche.

Os produtos, na verdade, não significam transformações na realidade, apenas instrumentos empregados para a promoção destas transformações no âmbito das ações estudadas. No caso da avaliação dos portais municipais, o produto é o próprio portal municipal, como instrumento da política pública de atendimento ao cidadão.

Os resultados e impactos significam efeitos reais da política, ou seja, as transformações de fato empreendidas, em nível crescente de complexidade e decrescente de concretude.

ROCHE (2000) também observa que as variáveis de contexto apresentam crescente influência na avaliação, à medida que se caminha em direção aos impactos. Assim, enquanto o produto é facilmente identificável, o resultado, além de não tão facilmente identificável, já é fruto de uma interação entre o produto, o público beneficiário e seu contexto. Já o impacto apresenta-se como uma interação entre os resultados obtidos e o contexto, sendo que muitas vezes é praticamente impossível isolar o impacto da política ou de seus instrumentos de outros fatores intervenientes.

Nível de influência sobre mudanças

Importância do contexto social, econômico, ambiental, político e organizacional

Insumos

Atividades

Produtos

Resultados

Impactos

Figura 3.1 Cadeia de Impactos de Políticas Públicas(Adaptado de Roche, 2000, p.43)

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COTTA (1998, p. 115) também levanta a idéia de encadeamento entre efeitos das políticas públicas, mencionando que

“a intervenção produz certos efeitos no grupo visado, os quais, por sua vez, repercutem sobre o restante da população e/ou sobre o ambiente social. A diferença entre avaliação de resultados e avaliação de impacto, portanto, depende eminentemente do escopo da análise: se o objetivo é inquirir sobre os efeitos de uma intervenção sobre a clientela atendida, então trata-se de avaliação de resultados; se a intenção é captar os reflexos desta mesma intervenção em contexto mais amplo, então trata-se de uma avaliação de impacto. Ou, dito de outra forma, a avaliação de resultados visa aferir os resultados intermediários da intervenção, e a avaliação de impacto, seus resultados finais”.42

Não é possível concordar com a autora quanto aos pré-requisitos para a realização de avaliações de resultados e impactos, visto que a autora vincula sua realização à existência de metas mensuráveis: “os objetivos da intervenção devem estar definidos de maneira a permitir a identificação de metas mensuráveis.” (COTTA, 1998, p. 115).

Ocorre que, ao se avançar na cadeia de impacto proposta, mais difíceis e relativas são as possibilidades de determinação da real contribuição da política para aquelas transformações significativas operadas sobre a realidade, ou seja, mais indissociados estão os impactos do contexto. Daí a importância de se propor a noção de contribuição43 como forma de qualificar o impacto: se não é possível afirmar categoricamente que uma dada intervenção determinou uma transformação da realidade, ao menos deve ser possível buscar evidências da importância de sua contribuição para a mudança em questão. Quanto mais amplo for o impacto, em termos de interferência transformadora em processos sociais complexos, mais obstáculos podem surgir para uma mensuração com base em dados quantitativos ou avaliação com conclusões baseadas no estabelecimento de relações de determinação. Para produzir essas evidências, tende a ser importante valer-se do recurso à produção de indicadores qualitativos.

Por fim, cabe notar que a simplicidade da idéia de avaliação de impacto é apenas aparente. Avaliar impactos não é uma tarefa trivial: exige trabalho de campo, tempo e emprego de recursos humanos (GARCIA, 2001).

Em outro ponto de vista, deixar-se levar pela aparente simplicidade da tarefa de avaliar impactos de políticas públicas e seus instrumentos pode obstruir a compreensão de que a avaliação de impactos sujeita-se à relatividade das avaliações, uma vez que distintos atores sociais podem vir a construir suas próprias explicações das relações de causalidade entre a política pública e as transformações da realidade verificadas (INTRAC, 2001, p. 14).

42 COTTA (1998:115).

43 O pesquisador registra as discussões com Ana Luiza Salles Souto e Jorge Kayano, do Instituto Pólis,

sobre a noção de contribuição como recurso para a avaliação de impactos.

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Com base nesta breve revisão da literatura, fica claro que é útil analisar e avaliar os efeitos de uma política pública ou do emprego de seus instrumentos valendo-se de níveis articulados entre si, que permitam resgatar relações de causalidade entre as ações realizadas e os efeitos obtidos, sem restringir-se apenas aos aspectos “técnicos” da política. Além disso, é necessário fixar atenção especial na definição desses distintos níveis de avaliação dos efeitos. A terminologia empregada pode dar margem a dificuldades de compreensão e de comparação de abordagem. O problema, no entanto, é mais complexo, pois como aponta ROCHE (2000, p.9), a distinção entre categorias, embora tenha utilidade, nem sempre é suficientemente clara. Cabe, portanto, o estabelecimento de distinções entre as categorias de avaliação dos efeitos e suas fronteiras, levando em conta que essas fronteiras nem sempre se manifestam claramente.

Assim, para efeito desta pesquisa, optou-se por classificar os efeitos da utilização de portais municipais como instrumentos de política de atendimento ao cidadão em duas categorias encadeadas de maneira não completamente linear: resultados e impactos, a partir da conceituação de ROCHE (2000), portanto em ordem crescente de complexidade, abrangência, profundidade, prazo de maturação e de permanência e contribuição para transformações nas condições da cidadania.

Nas páginas acima foram discutidas as referências conceituais da avaliação de políticas públicas e seus instrumentos, buscando estabelecer um marco conceitual referencial da avaliação de portais municipais. A seção seguinte toma um outro caminho para complementar esse marco conceitual referencial, discutindo a evolução da literatura sobre avaliação de portais, inclusive considerando as tendências mais recentes de evolução da tecnologia, apresentadas em capítulo anterior. Também recorre à literatura sobre avaliação de eficácia da utilização da tecnologia da informação, ainda que se detenha menos nesse tema.

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3.3 O referencial da avaliação do uso da tecnologia da informação e de portais

Apesar de, como visto anteriormente, os portais municipais deverem ser compreendidos como instrumentos da política de atendimento ao cidadão, o que faz com que o trabalho exija o emprego de referenciais de avaliação de políticas públicas e seus instrumentos, não se pode deixar de considerar que este é um instrumento de política pública de cunho marcadamente tecnológico, uma vez que se trata da aplicação de recursos da tecnologia da informação para a prestação de serviços e fornecimento de informações. Ainda que não seja suficiente isoladamente, a análise e avaliação da base tecnológica é indissociável do esforço analítico e avaliativo.

A seguir, é apresentada uma revisão da contribuição da literatura sobre planejamento e avaliação de websites ao problema, explorando sua evolução ao longo do tempo. Com isto, pode-se ver o quanto a evolução tecnológica influenciou as prescrições para desenvolvimento de portais e os critérios e métodos para sua avaliação. De um foco eminentemente técnológico, caminhou-se para uma crescente preocupação com a adequação às características dos usuários e o atendimento às suas demandas. Com o desenvolvimento de novas tecnologias de integração, outras questões aparecem, e a avaliação de portais novamente sofre um deslocamento, aprofundando o movimento anterior e incorporando crescentes preocupações estratégicas. O que em meados da década de 1990 merecia atenção de designers e especialistas em informática, menos de dez anos depois é objeto de preocupação por parte dos decisores públicos e privados.

Este tópico também é complementado por uma rápida revisão de algumas contribuições clássicas da literatura de avaliação de uso de tecnologia da informação e de seu alinhamento com a estratégia das organizações, contribuições estas que tomam a mesma linha e também influenciam a evolução da produção sobre avaliação de portais. A escassa literatura sobre avaliação de portais sub-nacionais também é apresentada, em seus pontos centrais.

Com base nestas contribuições da literatura e da emergência de novas tecnologias com potencial de transformação significativa nos padrões de uso da Internet para a prestação de serviços, são identificadas algumas diretrizes para a avaliação de portais municipais, que são aprofundadas no capítulo seguinte.

3.3.1 Primeiros esforços de avaliação de websites: o foco nas interfaces

Para tratar de avaliação de portais, é preciso levar em conta o que a literatura afirma a respeito de quais devem ser as características de um portal que atenda a requisitos de eficiência e eficácia. A literatura sobre padrões de qualidade de websites é bastante farta e tem bastante vinculação com aquela sobre os requisitos mercadológicos de sucesso do uso de websites. Na literatura, as obras voltadas a fatores de sucesso para o “comércio eletrônico” predominam sobre as obras relativas ao sucesso do “governo eletrônico” em termos de anterioridade e volume. Essa literatura traz referências importantes para qualquer trabalho de avaliação e deve ser considerada.

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ABELS et al.(1997) levantam o dilema de compatibilização entre forma e conteúdo para a criação de recursos informacionais de efetiva utilidade para seus usuários. Identificam três grandes campos que oferecem referências básicas para a busca de solução para esse dilema:

a contribuição dos profissionais de planejamento e desenvolvimento de websites, formando uma literatura de base empírica;

a literatura sobre desenho de interfaces computacionais e

as adaptações de critérios desenvolvidos para documentos impressos.

a) A literatura de base empírica

A literatura de base empírica fundamenta-se em princípios extraídos da experiência de profissionais de planejamento e desenvolvimento de websites, e foi especialmente importante nos primeiros anos da utilização comercial da World Wide Web. Sua fundamentação em efetivas avaliações por parte dos usuários é apontada como frágil, sendo as preferências e percepções dos profissionais sobre o que seria um bom website o principal insumo para sua produção (ABELS et al.,1997, p. 253).

Os mesmos autores apontam que grande parte de sua atenção é dedicada aos aspectos relacionados à forma, como o uso de imagens, a extensão das páginas e os tipos de letras a utilizar. A estrutura de navegação também é privilegiada, com especial atenção as ligações entre páginas (links).

DAY (1997, p. 109) aponta que esta literatura é, em grande parte, mais prescritiva que avaliativa, como o trabalho de BLUM (1996), ou aborda os dois aspectos conjuntamente, como STOVER e ZINK (1996). Nem sempre sua produção tem enfoque acadêmico, fato atribuível à relativamente recente disseminação da Internet, o que caracteriza a produção sobre sua utilização como um campo ainda em construção e pelo caráter eminentemente prático dos profissionais que trabalham com o desenvolvimento de websites, não vinculados a ambientes de produção acadêmica, em geral.

b) A literatura sobre interfaces

A literatura sobre desenho de interfaces computacionais é anterior à produção de conhecimento sobre avaliação de portais. Seus autores são responsáveis por uma produção que se apóia em princípios desenvolvidos pelos estudos sobre a influência de fatores humanos no planejamento de interfaces de sistemas de informação e recursos de tecnologia da informação, que permitiram a construção de conhecimento para desenho de interfaces computacionais baseadas nas necessidades dos usuários, como em NISENBAUM (1994), ADLER e WINOGRAD (1992) e TREU (1994).

A partir desta literatura, diversos autores construíram suas obras, como BORGES et al.(1996) e SHUM (1996), incorporando conhecimentos desenvolvidos

101

para outras aplicações da tecnologia da informação para o planejamento e avaliação de websites.

Muitas das contribuições deste campo baseiam-se em pesquisas com usuários, em geral focalizando testes de usabilidade de aspectos específicos dos websites, como em BELL e TANG (1998). ABELS et al.(1997) consideram este enfoque mais rigoroso e melhor fundamentado conceitualmente que a literatura de base empírica.

c) A literatura baseada em avaliação de documentos impressos

A terceira abordagem identificada tem enfoque mais forte nos conteúdos e recursos de acesso à informação que nos aspectos de desenho e apresentação dos portais.

A literatura fundamentada nos critérios de avaliação de sistemas de informação baseados em documentos impressos destaca a possibilidade de aplicação aos websites de fatores tradicionalmente levados em conta nesses sistemas, como critérios de organização, confiabilidade das fontes de informação e abrangência do tratamento da informação. Além desses, outros fatores são apontados, como facilidade de utilização, recursos de busca de informação e disponibilidade, como em PRATT et al.(1996) e RETTIG (1996).

Assim como a literatura de base empírica construída a partir da experiência de profissionais de design de websites, ABELS et al.(1997) também consideram que boa parte desta literatura fundamenta-se mais no julgamento dos especialistas em coleta, armazenamento e recuperação de informações do que em investigações.

Preocupados com as limitações dessas abordagens, ABELS et al. (1998, p. 42) utilizaram pesquisas qualitativas junto a usuários para definir requisitos para o bom desempenho de um website, tendo como resultados, em ordem decrescente de importância: facilidade de uso, conteúdo, estrutura, conexões (links), recursos de busca e aparência.

Outros autores organizam de forma diferente critérios correlatos, ou apresentam visões concentradas em determinados focos, destacando critérios específicos. BAKER (1997, p. 4), considerando um website municipal essencialmente como um canal de fornecimento de informações, assinala a necessidade de basear a implementação nas necessidades dos usuários.

Os três campos apontados por ABELS et al.(1997), descritos acima, fornecem referências para o planejamento e avaliação de websites em termos de orientação para critérios de qualidade, mas concentram-se especialmente no que diz respeito aos requisitos que conformam a interface com os usuários, preocupando-se com a facilidade de uso e aderência às necessidades de navegação nos websites pelos usuários.

3.3.2 A avaliação de usabilidade: o desafio da adequação das interfaces às demandas dos usuários

Com a difusão do uso da Internet para atividades comerciais e prestação de serviços, DAY (1997) focaliza sua atenção, como diversos outros autores, na

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necessidade de construir métodos de avaliação e de desenho de websites que tenham como referência seus usuários, e assinala a necessidade de ouvir os usuários através de pesquisas e testes.

Surge, portanto, para que esforços avaliativos possam ser conduzidos, a questão da fixação de padrões de qualidade da interface utilizada, presente não somente na literatura sobre websites, mas também naquela referida a outros recursos de atendimento ao cidadão e fornecimento de informações públicas.

ROWLEY (1998) assinala que a qualidade da interface é particularmente importante e influencia a eficácia da realização de transações e do emprego dos recursos de acesso a informações pelo público. Também registra que as interfaces dos ambientes mediados por recursos da tecnologia da informação devem ser capazes de permitir a interação dos recursos com diferentes tipos de usuários. Devem ser simples o suficiente para permitir que os usuários as utilizem sem nenhum treinamento, além das informações fornecidas durante a própria experiência de utilização, o que exige que sejam interfaces simplificadas e auto-explicativas.

A literatura sobre projeto e avaliação de websites é farta em estabelecer forte relação de influência das condições de uso dos portais sobre sua capacidade de atrair usuários, assinalando que a simples oferta de serviços não basta, sendo necessário que os portais sejam estruturados de forma a facilitar e induzir o seu uso.

HORGAN (1996) aponta que as definições em termos de estruturação de websites são problemas complexos, por envolverem múltiplas combinações de técnica e arte, exigindo uma visão que vai desde os aspectos técnicos da computação até a psicologia. Segundo o autor, nenhuma das múltiplas facetas podem ser negligenciadas.

Para dar conta dessa complexidade, a usabilidade é tratada como categoria de abrangência mais geral, para o caso dos websites, mas presente como problema anterior no campo da produção e avaliação de interfaces computacionais.

Ainda antes da explosão do uso comercial da Internet, NIELSEN (1993) vê a usabilidade como relacionada fundamentalmente a quão bem um usuário pode utilizar uma funcionalidade provida pelo sistema através de uma interface.

O mesmo autor, posteriormente, adaptou conhecimentos no campo da usabilidade de interfaces de sistemas para os websites, combinando suas pesquisas anteriores a sua experiência profissional (NIELSEN, 1999) e orientou seu trabalho a uma perspectiva avaliativa integrada à prescritiva, apresentando critérios para o bom desempenho de websites. Distingue a avaliação de usabilidade em dois métodos: testes de usabilidade por usuários e inspeções de usabilidade, na qual estes não estão envolvidos. As inspeções de usabilidade podem ser realizadas por avaliadores a partir de quesitos previamente definidos, sem exigir grandes investimentos em tecnologia ou amostragem de usuários (PEREIRA JR. e CAPETO, 2000).

A idéia central na obra de Nielsen é a de que o website deve conformar-se às reais necessidades do usuário e a suas práticas de utilização da Internet. Deve-se buscar objetividade no website, e aplicar apenas os recursos necessários para o bom fornecimento da informação ou da prestação de serviços.

103

A obra de Nielsen44 ocorre como uma reação às primeiras experiências de desenvolvimento de websites, nos primeiros anos da World Wide Web, em que os novos recursos tecnológicos da interface em surgimento ainda eram explorados tanto pela comunidade técnica como por seus usuários. Nesses primeiros anos, o desenvolvimento de websites era um campo extremamente incipiente e os profissionais envolvidos vinham de áreas distintas como a produção editorial gráfica, a televisão ou o desenvolvimento de sistemas, trazendo as práticas dos meios de origem, o que levou a um processo de “aprendizado na prática para aqueles que se aventuram nesse espaço virtual” (BORGES, 1999).

Nielsen toma a frente do processo que cumpre um papel estruturador e organizador do conhecimento, deslocando a orientação do projeto de websites da forma para o conteúdo e estruturação. Com a popularização dos portais e o crescimento do seu uso comercial e governamental, fez-se necessário esse trabalho de reorientação das práticas de desenvolvimento de websites, uma vez que muda o perfil dos usuários, incorporando um número crescente de pessoas com baixo nível de conhecimento e interesse por tecnologia da informação (BORGES, 1999).

Os critérios para o bom desempenho de um website que NIELSEN (1999) propõe, sob o rótulo de usabilidade, podem ser apresentados, de forma resumida, como:

simplicidade: a forma deve subordinar-se ao conteúdo; o uso de recursos de edição do texto e recursos adicionais como som, imagens e animações deve ficar restrito ao mínimo essencial, para evitar não somente a lentidão do acesso (que é inibidora da utilização) como também para garantir ao usuário a suficiente concentração no conteúdo;

relevância do conteúdo: as informações e serviços oferecidos no website devem ser realmente úteis, e restritas aquilo que realmente importa aos usuários, com textos concisos e objetivos;

objetividade: o website deve levar o usuário o mais rapidamente possível à informação ou serviço que necessita;

coerência: o website deve utilizar padrões visuais e de organização que podem ser facilmente captados pelos usuários, permitindo-lhes interagir intuitivamente com os recursos, o que torna mais simples a utilização da interface; e

clareza da organização da informação: o website deve ter uma estrutura clara e compreensível para o usuário, que deve poder deslocar-se pelas diferentes seções sem perder a noção de localização.

Esta linha de avaliação de usabilidade fundada na avaliação por indicadores e listas de verificação de quesitos, com atribuição de notas e indicadores, expandiu-se significativamente como a consolidação dos portais como instrumentos de comércio eletrônico e de prestação de serviços públicos. Segundo PEREIRA JR. e CAPETO (2000), a praticidade e o baixo custo deste tipo de instrumento são determinantes para a sua adoção e popularização, que levou, inclusive, ao oferecimento de serviços 44 Jacob Nielsen é responsável por um website específico sobre questões de usabilidade que pode ser

consultado para informações adicionais: http://www.useit.com.

104

comerciais de avaliação de portais. Pode-se citar, a título de exemplo, o WAMMI - Website Analysis and Measurement Inventory (www.wammi.com), que opera a partir de questionários submetidos aos usuários; o Bobby, voltado à avaliação de usabilidade e acessibilidade a portadores de deficiências e que realiza avaliações instantâneas; e o MCIL Website Effectiveness Review, que permite avaliações personalizadas e comparativas a partir de uma lista de verificação padrão45.

PEREIRA JR. e CAPETO (2000) desenvolveram, a partir do WAMMI, da obra de Nielsen e de outros métodos de avaliação de interfaces de sistemas computacionais não voltados diretamente para os websites, uma lista de verificação baseada em indicadores articulados em onze categorias:

tratamento da informação: maneira como o conteúdo do website está organizado, apresentado e tornado disponível;

compatibilidade do sistema com o contexto e linguagem do usuário: clareza, adequação e correção da apresentação das informações escritas, incluindo terminologia, símbolos, abreviações e gramática;

reconhecimento e orientação no sistema: trata da estruturação da navegação no website, avaliando os recursos de navegação, a facilidade de localização de seções e informações e a transparência da estrutura de navegação;

visibilidade do sistema: diz respeito ao fornecimento de informações ao usuário quanto aos arquivos, funcionalidades e informações disponíveis no website, permitindo ao usuário conhecer os resultados de sua navegação no website;

consistência e padrões: inclui a consistência de títulos e seções, a disposição dos elementos de interface e dos formatos utilizados;

aspectos visuais, estética, legibilidade e design: concentra a avaliação das páginas individualmente, observando itens como atratibilidade visual, organização da disposição das páginas e distinção visual entre elementos de interface, texto e conteúdo;

flexibilidade e eficiência: avaliação da capacidade do website de ser utilizado de maneira diferenciada, incluindo recursos de impressão, consulta futura, velocidade de conexão e acesso à informação e acessibilidade a diferentes versões de programas e equipamentos;

controle e liberdade do usuário: verifica se o usuário tem controle e consentimento sobre todas as ações realizadas pelo website durante a navegação;

45 Respectivamente, http://www.cast.org/bobby e http://www.mcil.co.uk/7-site-review-homepage.htm.

Websites verificados em 14 de dezembro de 2002.

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prevenção de erros e recuperação: considera o quanto o projeto do website preocupa-se com evitar a ocorrência de erros e as ações desencadeadas a partir da ocorrência destes, como a emissão de mensagens de erro claras e a possibilidade de execução de ações de recuperação;

suporte ao usuário: inclui não somente os serviços de suporte automático durante a navegação como também a possibilidade de contato com a equipe de manutenção do website; e

conformidade técnica: indica a conformidade com padrões e diretrizes de acessibilidade, validação de código e métodos de documentação e manutenção.

A contribuição de PEREIRA JR. e CAPETO (2000) é bastante ilustrativa desta linha de trabalho. Estrutura-se em categorias subdivididas em quesitos, sendo que cada quesito é representado por uma pergunta, como no caso de vários outros métodos. Destinado a produzir uma avaliação de baixo custo, sem a perspectiva de ser avaliação única, o método desenvolvido atribui pontuações em gradiente (0 a 4) em função crescente do nível de ocorrência de cada um dos quesitos estabelecidos para cada uma das categorias. O resultado final é sintetizado através da apuração da porcentagem de pontos obtidos sobre a pontuação máxima possível, construindo-se uma escala de avaliação qualitativa (de péssimo inferior a ótimo superior) vinculada ao resultado quantitativo. A maior riqueza da avaliação, no entanto, está nos comentários a cada quesito de avaliação, orientados para o aperfeiçoamento do website. Ao se tomar contato com estes comentários, entretanto, percebe-se que a tentativa de estabelecer uma metodologia quantitativa esbarra na atribuição de conceitos subjetivos como “bem indexado” ou “bom trabalho de atualização”, sem a definição do que seria “mal indexado” ou “um trabalho de atualização regular”.

Poder-se-ia apresentar em detalhe outros métodos semelhantes de avaliação, cada um deles utilizando categorizações distintas e formas de apresentação de resultados diferenciadas. O mais importante a observar, entretanto, é a convergência desses métodos e categorias para algumas recorrências, como aponta ROBINSON (2002), que destaca a multiplicidade de métodos de avaliação de websites produzida pela avaliação baseada em quesitos, desde simples checklists até websites que oferecem serviços comerciais de avaliação. O autor observa que algumas variáveis são repetidamente mencionadas, como confiabilidade, abrangência, atualização, utilidade e precisão das informações. Apesar de também basear seu método de avaliação em quesitos e indicadores, declara que não se pode contar com a existência de indicadores perfeitos e definitivos para a eficácia de um website, assinalando a necessidade de produzir métodos de avaliação que levem em conta as necessidades dos usuários.

3.3.3 Para além das interfaces: a contribuição da avaliação da eficácia do uso da tecnologia da informação

As visões de avaliação de websites apresentadas acima já incorporam a reflexão produzida a partir da consolidação dos portais como instrumento de prestação de serviços e atendimento ao cidadão. Concentram-se nas características e funcionalidades

106

dos portais. Por outro lado essas visões têm menos a dizer sobre outros aspectos. Para estes, é importante destacar outros campos de produção de conhecimento relevantes.

Pode-se, portanto, acrescentar à lista uma quarta fonte de conhecimento, que é a literatura sobre avaliação e planejamento de sistemas de informação e de recursos de tecnologia da informação. Sendo ela vastíssima, não se propõe realizar aqui uma revisão de seu conteúdo, mas é importante registrar alguns pontos básicos, por sua capacidade de influenciar a produção de conhecimento sobre avaliação técnica de portais.

A abordagem dos fatores críticos de sucesso (ROCKART, 1979) tem uma influência significativa na literatura posterior de planejamento e avaliação de sistemas e recursos de tecnologia da informação. De acordo com TORRES (1995), que utiliza essa abordagem para identificar fatores críticos de sucesso no planejamento de recursos de tecnologia da informação, os fatores críticos de sucesso constituem-se em poucos fatores, de importância vital para o sucesso da organização, e estão diretamente ligados aos processos operacionais.

ALBERTIN (2001) considera que se pode aplicar essa abordagem não somente à estratégia da organização, ou à sua estratégia de tecnologia da informação, mas também a iniciativas, e estabelece fatores críticos de sucesso de projetos de tecnologia da informação.

Pode-se ver a influência desse conceito na literatura de avaliação de websites, na qual boa parte dos autores advoga a eleição de um número reduzido de fatores como determinantes do sucesso de um website. A partir dessas contribuições da literatura, é possível identificar fatores críticos de sucesso da utilização de portais.

As questões de eficiência e eficácia em tecnologia da informação são outro dos aspectos mais trabalhados pela literatura. SMITHSON e HIRSCHEIM (1998) relacionam o crescimento da importância da eficácia como critério central de avaliação à evolução da tecnologia da informação e consequente ampliação dos efeitos desta para além da automação de atividades e dos ganhos de produtividade.

Baseando-se em MAGGIOLINI (1981), LAURINDO (2002, p.33), em conceituação bastante representativa da produção sobre o assunto, vincula a noção de eficiência em tecnologia da informação ao desempenho das aplicações, em termos de tempo e de uso de recursos e à implantação de sistemas ao menor custo possível e com melhor uso de recursos. O mesmo autor relaciona a eficácia no uso da tecnologia da informação à implantação de sistemas que melhor se adaptem às necessidades dos usuários e da organização, no que tem a concordância de KUKLA et al. (1992), que apresentam como características de sucesso de um sistema de informações sua eficiência técnica, facilidade de utilização, utilidade para os usuários e adaptabilidade a mudanças no meio e na organização. WHITE e MANNING (1998) relacionam esses fatores à decisão de utilização de portais para atendimento de demandas por serviços e informação. Esses critérios são compartilhados amplamente por outros autores.

A preocupação crescente com a avaliação da eficácia do uso da tecnologia da informação desencadeou duas linhas principais de avaliação. A primeira concentra-se na avaliação das relações custo-benefício dos investimentos em tecnologia da informação (MAHMOOD, 1993; FRAMEL, 1993; BYRD e MARSHALL, 1997), o que nem sempre é fácil, uma vez que os benefícios muitas vezes têm um tempo de maturação que

107

não chega a ser levado em conta, os impactos podem ser indiretos e não diretamente mensuráveis, problemas apontados por LAURINDO (2002, p. 64-71), que avalia que

“não é possível concluir acerca do desempenho da tecnologia da informação em relação à sua eficácia usando unicamente indicadores financeiros e de investimento em tecnologia da informação”.

Por conta destas conclusões de LAURINDO (2002) e dos próprios objetivos e hipóteses deste trabalho, este não incorpora esse tipo de avaliação. Outros fatores contribuem para que não se o incorpore, como as restrições para identificação de custos efetivos de serviços no âmbito da Administração Pública; o fato de se buscar aqui identificar limites e possibilidades para o uso de portais municipais, em uma perspectiva mais exploratória; e as tendências de redução de custos de informática, o que, em princípio, levaria à efetivação posterior de possibilidades atualmente antevistas e inviáveis economicamente, mas desde já identificadas como possibilidades (o que já atende aos objetivos desta investigação). Some-se a isso o fato de que a mensuração econômica de impactos na promoção da cidadania é tema controverso e, como visto anteriormente, nem sempre é um objetivo realizável.

A segunda linha de avaliação da eficácia do uso da tecnologia da informação pelas organizações privilegia sua contribuição à estratégia. MCFARLAN (1984) destaca distintas possibilidades de contribuição da tecnologia da informação ao sucesso das organizações, o que traz impacto para os conteúdos e métodos de avaliação da eficácia do uso das aplicações da tecnologia, em função de sua influência na estratégia e no funcionamento do negócio.

O mesmo autor salienta que é necessário levar em conta a evolução da tecnologia da informação nesse tipo de avaliação, considerando os impactos presentes e os impactos futuros da tecnologia da informação no funcionamento das organizações. Assim, quanto mais fortes os impactos presentes ou futuros, maior atenção deverá ser dada às avaliações de contribuição da tecnologia para a eficácia da estratégia. Conseqüentemente, avaliações da eficácia da tecnologia da informação estarão mais próximas de avaliações da eficácia da estratégia e levarão menos em conta os fatores relacionados à eficiência organizacional. Essa transição, ainda segundo o autor, deve ser acompanhada por um deslocamento da importância das áreas de tecnologia da informação na estrutura organizacional da empresa, em direção ao nível estratégico.

Não é sem motivo, portanto, que HENDERSON e VENKATRAMAN (1993), com a abordagem do alinhamento estratégico, destacam a relação de mútua determinação entre a tecnologia da informação e a estratégia da organização, o que exige que os sistemas de informação, processos e infra-estrutura organizacional articulem-se à estratégia de tecnologia de informação e à estratégia de negócio. Com isso, os autores colocam para a avaliação da utilização de recursos de tecnologia da informação a necessidade de considerar sua contribuição à eficácia organizacional não somente como elemento de suporte às operações, mas como instrumento central no desempenho organizacional, capaz de determinar a estratégia organizacional.

Em linha semelhante, PORTER e MILLAR (1985) relacionam positivamente a importância das aplicações da tecnologia da informação para o desempenho organizacional à intensidade de informação envolvida nos produtos e processos.

108

A aplicação de elementos destas visões para os portais municipais pode trazer benefícios. Ao aplicar às prefeituras municipais a classificação empregada por LAURINDO (2002, p. 36) e baseada nos trabalhos de MCFARLAN (1984) e FERNANDES e KUGLER (1990), tem-se que as prefeituras municipais encontram-se em uma posição na qual as aplicações da tecnologia da informação têm baixo impacto presente, mas alto impacto futuro, uma vez que os desenvolvimentos da tecnologia da informação tendem a beneficiar as atividades de prestação de serviços, o fornecimento de informações, a integração de sistemas, a realização de transações remotas e o deslocamento de fronteiras organizacionais46. Assim, crescentemente a avaliação da eficácia das aplicações da tecnologia da informação neste tipo de organização deverá pautar-se pela sua contribuição à eficácia estratégica, gradativamente tomando o lugar de destaque da contribuição para a eficiência do uso dos recursos. Em outras palavras, o desenvolvimento da tecnologia da informação faz com que a apropriação dos seus benefícios desloque-se do interior da prefeitura (eficiência nos processos) para a sua relação com a sociedade e os cidadãos (eficácia no atendimento aos cidadãos). O instrumental avaliativo, portanto, deve deslocar-se no mesmo sentido.

3.3.4 Avaliação de portais governamentais e municipais

A prática da definição de critérios de “bom desenho” para o planejamento e avaliação de websites influenciou o surgimento de um literatura de avaliação de portais governamentais baseada em critérios de desempenho. De certa forma, essa literatura e as práticas investigativas dela derivadas influenciaram-se, também, pelas práticas de benchmarking e pesquisas sobre best practices, em voga na década de 1990, buscando selecionar experiências de sucesso e nelas identificar as características decisivas para o bom desempenho, passíveis de serem reproduzidas em outras experiências. Da mesma maneira, essa produção se mantém bastante permeável à utilização de indicadores quantitativos agregados para a avaliação. Não é sem motivo que essa literatura gerou iniciativas de comparação de portais públicos (ESCHENFELDER et al., 1997; GANT e GANT, 2002) e de construção de rankings de websites municipais (DEMCHAK et al., 2000).

Essa corrente incorporou os princípios básicos das idéias expressas por NIELSEN (1999) e outros autores, e voltou-se para a construção de métodos de avaliação baseados em um número reduzido de categorias de avaliação. Entretanto, em seus trabalhos, já se percebe o oferecimento de maior atenção à eficácia do website.

Uma contribuição significativa desta linha é a de DECONTI (1998), que desenvolve um sistema de classificação de websites governamentais baseado na análise de velocidade de acesso, facilidade de leitura, flexibilidade, aspectos estéticos, estrutura e recursos visuais avançados.

A avaliação de websites municipais ganha importância e densidade conceitual com o trabalho do Cyberspace Policy Research Group47. Os autores deste grupo, como DEMCHAK et al. (2000) estruturam um sistema de avaliação denominado WAES

46 As principais tendências da tecnologia da informação e seus impactos nas organizações são abordados

no Capítulo 2 deste trabalho.

47 Cf. http://www.cyprig.arizona.edu.

109

(Website Attribute Evaluation System) a partir de um grupo restrito de categorias, focando a avaliação na idéia de openness, ou abertura para o fornecimento de informações, entendida como o fornecimento livre e universal de informações para seu público-alvo (DEMCHAK et al., 2000, p. 7). WELCH e WONG (2001, p. 510) consideram este conceito de openness como um indicador de “governamental accountability”.

Duas categorias são básicas para a avaliações, neste sistema: a transparência (transparency) e a interatividade (interactivity), cada uma delas subdividida em atributos, sendo que para cada um deles são estabelecidos conjuntos de quesitos para avaliação. A transparência é definida como a informação que um órgão público apresenta a respeito de si próprio, enquanto interatividade é definida em termos de conveniência no acesso às informações disponíveis no website (DEMCHAK et al., 2000, p. 9).

Uma aplicação da metodologia formulada por DEMCHAK et al. (2000) especificamente para municípios foi desenvolvida no estado de Michigan, nos EUA, por uma organização independente chamada Cyber-state.org. Neste trabalho, duas grandes categorias foram utilizadas para estruturar os quesitos de avaliação (CYBER-STATE, 2002): a densidade dos dados ofertados, entendida como o volume de dados disponíveis no website, e a interatividade, definida como a facilidade de uso das informações. Pode-se observar a grande correspondência entre as duas categorias e as categorias originais do trabalho de DEMCHAK et al. (2000).

FERBER et al. (2002) destacam como limitação do trabalho de DEMCHAK et al. (2000) o fato de seus estudos levarem a um método baseado em uma lista de verificação de atributos avaliados apenas em função de sua existência ou não. Segundo o método em questão, o resultado final da avaliação é a soma do resultado de cada atributo, que tem valor zero ou um, respectivamente quando ele está ausente ou ocorre. Com isso, o método não permite que se avalie a gradação desses componentes, tornando impossível captar e avaliar diferenças de qualidade e fatores subjetivos e qualitativos.

FERBER et al. (2002) propõem, então, uma metodologia de avaliação de websites públicos voltada para os websites dos legislativos estaduais dos EUA. Seu método utiliza cinco categorias, cada uma delas dividida em dez quesitos: conteúdo, focalizando as informações oferecidas; usabilidade, mensurando qualidade do desenho, facilidade de navegação e de localizar as informações; interatividade, incluindo recursos para promover a comunicação entre os usuários e o governo; transparência, incluindo as informação aos usuários sobre as organizações e pessoas responsáveis pelos websites e utilidade, incorporando a preocupação com a capacidade de servir aos interesses de distintos públicos usuários do website.

GANT e GANT (2002) desenvolvem um método de avaliação de portais de estados dos EUA, com um caráter mais abrangente. Os autores vão além da preocupação com a democratização da informação por meio da Internet e consideram mais seriamente a prestação de serviços. Em seu trabalho, estabelecem quatro categorias de avaliação: abertura (openness), personalização de serviços e informações, usabilidade e transparência e calculam indicadores para cada uma delas, produzindo depois um indicador agregado que gera um ranking dos portais avaliados.

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A noção de abertura para os autores concentra-se em aspectos de conteúdo, e incorpora à idéia de openness de DEMCHAK et al. (2000). Assim, para os autores, a abertura refere-se à extensão do fornecimento de serviços e informações pelo website e sua capacidade de manter um fluxo de comunicação com seu público-alvo. Trata-se, portanto, de uma avaliação do número e tipo de serviços e informações oferecidos pelo website, levando em conta também o número de passos necessários para que os usuários tenham acesso a eles (GANT e GANT, 2002, p. 13). Neste quesito os autores também associam a eficácia do website ao uso do princípio de one-stop service shops, ou seja, pontos únicos de atendimento ao cidadão-usuário, que pode resolver seus problemas a partir de um único ponto na Internet.

A personalização é vista por GANT e GANT (2002, p. 16) como o oferecimento de conteúdo e forma em formatos específicos para usuários ou grupos de usuários, através de recursos de criação de páginas personalizadas pelo próprio usuário, do uso de recursos de identificação e cadastramento dos usuários e do oferecimento de serviços e informações personalizadas a partir do reconhecimento dinâmico do perfil do usuário.

O terceiro critério utilizado por GANT e GANT (2002, p. 17) é o da usabilidade, entendida como o nível de facilidade de acesso aos recursos disponíveis no website. Neste quesito, ou autores utilizam a usabilidade como categoria agregada para avaliação de todos os aspectos relacionados à facilidade de utilização da interface, como identidade visual, adequação aos distintos grupos de usuários, estrutura de navegação, acessibilidade para portadores de deficiências48, funcionamento em distintos programas navegadores (browsers), integração com outros dispositivos como computadores de mão, existência de serviços de suporte telefônico, menus intuitivos, mapas dos websites, indicações de novidades, recursos de busca, serviços de ajuda e respostas a dúvidas freqüentes (FAQs).

O quarto e último critério dessa abordagem é a transparência (transparency), entendida aqui especialmente no que diz respeito à confiabilidade do website. Assim, esse quesito abrange itens como contato com responsáveis pelo conteúdo e pelos serviços, recursos de comunicação direta com os cidadãos-usuários, datas das últimas versões de cada página, recursos e políticas de segurança e privacidade e oferecimento de informações sobre as transações realizadas, incluindo recibos que possam ser impressos.

Os trabalhos de GANT e GANT (2002), do Cyberspace Policy Research Group e de outros autores (ALEXANDER e TATE, 1999; GRAY, 1999; HORTON e LYNCH, 1999; KAYE e MEDOFF, 1999), avançam na construção de critérios de avaliação de websites de organizações públicas, especialmente ao deslocar o foco da avaliação para o atendimento de necessidades dos usuários e para os efeitos da utilização dos portais, em detrimento das características funcionais e visuais, sem deixar de dar-lhes relevância. Entretanto, esta abordagem tem a limitação de reduzir a avaliação a seus aspectos

48 A principal fonte para consulta a requisitos de acessibilidade para portadores de deficiências são as

orientações produzidas pelo World Wide Web Consortium (W3C), através de sua iniciativa denominada

WAI - Web Accessibility Initiative (W3C, 2001). Ver também BROPHY e CRAVEN (2002) para

métodos de avaliação de acessibilidades e websites dedicados ao tema. Vale destacar que o oferecimento

de recursos de acessibilidade para esse público tem relações diretas com a promoção da cidadania e

combate a uma forma específica de exclusão social.

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quantificáveis por meio de indicadores, deixando de lado aspectos qualitativos e as particularidades de cada portal ou website e das organizações das quais fazem parte. Ao se orientar para a produção de rankings, tornam-se instrumentos úteis para a comparação, mas não atendem plenamente às necessidades de avaliações dos efeitos do uso dos portais municipais no atendimento ao cidadão.

Na verdade, para esta linha de produção se aplicam ainda que parcialmente as críticas de DAY (1997), não restritas à avaliação de websites governamentais. Para este autor, as características de desenho do website são absolutamente secundárias, uma vez que são subordinadas à estrutura de navegação. Para o autor, a avaliação do website deve prender-se unicamente à sua eficácia, em última análise definida pelo uso e disposição para o uso por parte do seu público-alvo. As características de desenho são problemas não da ordem da eficácia, mas da eficiência, devendo ficar circunscritas às avaliações de aspectos técnicos.

Outros autores relativizam a idéia de regras rígidas e universais de usabilidade de portais, preferindo estabelecer procedimentos de avaliação individualizados para cada portal (HOLZSCHLAG et al., 2002). Para os autores desta linha, ao invés de proceder a formulações de caráter genérico e validade universal, é mais adequado que a avaliação leve em conta as características do negócio e da organização.

CUNHA (2000) ultrapassa os limites da avaliação baseada na usabilidade e propõe um modelo de avaliação de portais de governo com duas dimensões:

características de qualidade: usabilidade, funcionalidade, eficiência, portabilidade e confiabilidade, definidas a partir da literatura de avaliação de websites e de produtos de software; e

fatores higiênicos e motivacionais para o trabalho no ambiente Web: a partir da aplicação dos princípios da teoria de Herzberg sobre motivação no trabalho à utilização de websites, define características relacionadas ao atendimento de requisitos básicos de operação e à adoção de estímulos à utilização dos portais. Fatores higiênicos estão relacionados ao oferecimento de funcionalidades básicas (ou seja, são percebidos negativamente pelo usuário) e fatores motivacionais, que direcionam a satisfação do usuário, por adicionar valor à prestação do serviço e estimular os usuários a utilizar o website.

A autora assinala que a avaliação da utilização da Internet pelo governo deve ir além dos aspectos ligados à primeira dimensão, destacando a importância do entendimento dos objetivos estratégicos do governo e sua relação com a tecnologia, destacando, também, como aspectos que devem ser considerados as características dos cidadãos que utilizam os serviços, o conteúdo do portal e o processo de implementação.

DAY (1997) também considera que as avaliações baseadas nas características funcionais dos websites são sempre parciais e incompletas, e critica as metodologias de avaliação baseadas nas características técnicas e de navegação. Para o autor, o fator realmente relevante é a satisfação das necessidades e desejos dos usuários: um portal ou website é bom quando o público ao qual se destina opta por utilizá-lo porque lhe agrada. Dentro dessa linha, a estrutura deve estar subordinada à estratégia de negócio

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do website. A definição da estrutura deve subordinar-se às características e necessidades dos usuários, ao objetivo do portal e ao conteúdo. Uma vez definida a estrutura, os aspectos visuais e os recursos técnicos são vistos pelo autor como secundários.

De fato, é de se questionar o alcance de formulações genéricas sobre o desempenho de websites. Se, por um lado, é bastante razoável supor que a interface gera padrões de interação relativamente homogêneos, independente do negócio e da organização, por suas características técnicas, por outro parece pouco prudente deixar de levar em conta as diferenças entre usuários de portais tão distinto quanto o de uma banda de rock e o de um serviço de informações sobre economia e finanças (BORGES, 1999).

Por conta disso, HOLZSCHLAG et al. (2002) advogam que a maneira mais eficaz de avaliar um portal é construindo instrumentos específicos para cada objeto de avaliação. Estes instrumentos devem colocar seu foco na forma como os portais atendem as necessidades e expectativas dos usuários e considerar sua evolução ao longo do tempo, as condições de produção da oferta de serviços e informações e o contexto de utilização das interfaces.

A necessidade de se deixar de lado visões genéricas e aprofundar olhares personalizados sobre os portais não fica restrita à sua avaliação. À medida que os portais crescem em volume, complexidade e riqueza de conteúdo, a importância das soluções de navegação também cresce, o que passa a exigir recursos de personalização do uso, servidos por bases de dados sobre os usuários articuladas às bases de dados operacionais e aplicações utilizadas pelo website (STERNE, 1996). Partindo de uma posição bastante comum na literatura, que advoga a participação dos usuários no desenho de interfaces, NISENBAUM (1994) defende que as interfaces devem subordinar-se aos objetivos dos usuários e atender às tarefas que desempenham por meio das interfaces, daí a importância de recursos de personalização construídos a partir de consultas aos usuários, desde a organização da informação por meio de redundâncias por especificidades (por exemplo, páginas e estruturas de navegação destinadas a públicos específicos) até ferramentas de personalização individualizada. Analisando portais governamentais brasileiros, CUNHA (2000) destaca a necessidade de utilização de recursos de personalização, com o desenvolvimento de portais temáticos, voltados a grupos de interesse, e de ferramentas de personalização individual da navegação.

Esse quadro de maior complexidade dos portais traz a necessidade de avaliar as condições de seu funcionamento em relação não somente à interface empregada, mas também aos padrões de acesso a ela. Contextos de altas capacidades da interface, sob baixo desempenho de comunicação, levam à redução das possibilidades de contribuição positiva do portal para o desempenho organizacional. Em outras palavras: para avaliar a eficácia de um portal, é preciso conhecer os padrões de acesso a eles.

Para que seja possível avaliar os padrões de acesso ofertados através de portais, o conceito de disponibilidade tem relevância e merece ser considerado. Segundo DERFLER (2002, p. 201), a idéia de disponibilidade vincula capacidade a confiabilidade do website. Capacidade deve incluir conexões, processamento e armazenamento de dados. A confiabilidade está relacionada às características dos equipamentos, conexões e habilidades dos recursos humanos responsáveis pelas múltiplas etapas dos processos.

113

A avaliação da disponibilidade dá conta dos problemas relacionados à oferta do ambiente, mas não considera as características da demanda. No caso específico dos portais municipais, como instrumento de política pública, a avaliação de sua eficácia como elementos de promoção da cidadania requer a avaliação também das possibilidades de acesso colocadas à disposição dos usuários potenciais. A título de exemplo, pode-se considerar que um determinado portal ou website municipal tenha alta disponibilidade mas o número de usuários seja extremamente baixo, por inexistência de ações ou políticas de inclusão digital e estímulo ao uso dos serviços (VAZ, 1995)49.

O conteúdo dos portais municipais compreende tanto informações tornadas disponíveis a partir de processos não-estruturados quanto o resultado da oferta de serviços e informações originadas e processadas por sistemas eletrônicos de informação que estão fortemente articulados aos processos de trabalho da prefeitura municipal.

Para a primeira categoria, a contribuição da literatura apresenta-se muitas vezes no formato de textos prescritivos destinados a orientar o desenvolvimento de websites, como a literatura de base empírica apresentada por ABELS et al. (1997).

PELC (2001) entende que os portais municipais atendem principalmente a um uso informacional, e por isso defende que devem garantir ao cidadão a possibilidade de obter neles informações desejadas com o mínimo de esforço, substituindo o atendimento telefônico. Sustenta que as organizações municipais devem dispor de instrumentos para garantir que os conteúdos sejam os mais adequados e dispostos da maneira mais amigável possível. Para isso, utilizando o exemplo do portal do Condado de Fairfaix (Estado da Virgínia, EUA), propõe o uso de pesquisas qualitativas ( focus groups) para a identificação dos conteúdos e formas mais interessantes para os usuários. Na mesma direção, outros autores, como ROBINSON (2002), destacam a importância da garantia da confiabilidade das informações apresentadas, além de sua atualização, como fundamentais para o desempenho em termos de oferta de conteúdo informacional.

Quanto à segunda categoria (serviços e informações originadas e processadas por sistemas eletrônicos de informação que estão fortemente articulados aos processos de trabalho da prefeitura municipal), a literatura contribui especialmente através da literatura de comércio eletrônico e do chamado “governo eletrônico”50.

Basicamente, essa literatura organiza-se em dois campos. O primeiro concentra-se nos aspectos vinculados à arquitetura de negócios, preocupando-se com a apresentação das possibilidades dessas aplicações da tecnologia (FERNANDES, 2001), a exploração dos requisitos para sua eficácia e a discussão de seus aspectos estratégicos (DINIZ, 2000).

49 A importância de políticas e ações de inclusão digital é abordada em maior detalhe na Secão 1.4 deste

trabalho.

50 A conceituação e principais elementos do “governo eletrônico” são objeto de atenção da Seção 2.3

deste trabalho.

114

O segundo campo volta-se para os temas mais relevantes do ponto de vista tecnológico, sendo a principal preocupação presente nessa literatura a criação de condições básicas para a operação, incluindo-se aí tanto as questões ligadas à construção de infra-estruturas com capacidade de suportar as transações (DERFLER, 2002) como aquelas voltadas às características das aplicações em termos de funcionalidades oferecidas, especialmente em termos de integração de sistemas.

3.3.5 Novas tecnologias e novos focos de avaliação

O desenvolvimento da tecnologia de prestação de serviços através da Internet e a tendência à consolidação dos portais como o padrão de estabelecimento de presença das organizações na Internet promoveram um novo deslocamento do foco da avaliação do uso da Internet. A primeira grande mudança na WWW foi a transição das páginas estáticas, características dos tempos pioneiros, para a utilização de bancos de dados, com o aparecimento de recursos dinâmicos de oferta de conteúdos e de personalização. Com isso, a utilização da Internet para fins de prestação de serviços recebeu um grande impulso, ao mesmo tempo que novos padrões de uso puderam emergir, com a disseminação do comércio eletrônico, primeiras aplicações de governo eletrônico e início da utilização de portais (DIFFUSE PROJECT, 2002). Do ponto de vista da avaliação do uso de portais, passou-se do foco nas características técnicas da interface para a adequação aos usuários e clientes. Vista como um novo meio de realização de negócios a ser explorado, o foco de marketing (especialmente distribuição e planejamento de marketing) dominou a visão de avaliação, que se valeu basicamente das avaliações de usabilidade.

Se a pergunta central da avaliação de websites baseada na usabilidade era a adequação às características dos usuários, a evolução da tecnologia opera um deslocamento para os processos de negócio. A nova pergunta a orientar a avaliação do uso de portais é: que problemas e necessidades são atendidas? Em outras palavras, o avanço da tecnologia e a consolidação de padrões de usabilidade de portais operaram um deslocamento para questões estratégicas. As características visuais e a estruturação assumem um lugar secundário na avaliação (obviamente, continuam tendo influência sobre o desempenho dos portais), tornando-se categoria central os efeitos concretos sobre o desempenho organizacional do oferecimento de serviços e informações através da Internet.

Com as tecnologias de portais e e-services/Web Services, a evolução da Internet manifesta uma clara tendência de mudança da orientação, passando de uma integração baseada nos dados para uma integração baseada nos serviços (LINTHICUM, 2001). Já não se trata de domínio de um novo canal de distribuição, mas de novas maneiras de estruturação dos processos organizacionais a partir da Internet. O foco precisa ser modificado, tornar-se abrangente e dar mais peso para a estratégia organizacional, dando maior destaque à eficácia e aos resultados das operações.

Essas mudanças na Internet afetam as práticas e a produção intelectual sobre a avaliação de portais. Pode-se identificar, portanto, um processo de evolução com quatro grandes fases do pensamento sobre avaliação do uso de portais pelas organizações:

avaliação baseada nas características técnicas da interface: preocupação com normas de bom desenho, utilização correta dos recursos da linguagem

115

HTML e redução dos tempos de acesso, em função das limitações de velocidade das conexões;

avaliação baseada na usabilidade: foco na estrutura de navegação e na adequação às características dos usuários;

avaliação baseada na contribuição ao desempenho organizacional: orientação para a consecução de objetivos diretamente relacionados aos processos de negócio das organizações; e

avaliação baseada na eficácia organizacional: com o desenvolvimento das tecnologias de portais, gerando uma integração generalizada de processos sobre plataforma Internet, envolvendo aplicações e bases de dados, o foco orienta-se para não somente a estratégia organizacional, mas também para a integração de processos. Com isso, a avaliação de portais municipais passa a dar peso à eficácia organizacional e à integração no uso dos recursos da tecnologia da informação.

O quadro abaixo identifica esses quatro momentos, devendo-se levar em conta que se trata de uma tipologia ideal, não havendo um comportamento diacrônico perfeito, isto é, os momentos muitas vezes se sobrepõem e muitas vezes ocorrem no campo real transições, tanto nos portais como na produção de conhecimento sobre eles.

116

Tabela 3.1 - Evolução da tecnologia de websites e portais em relação ao pensamento sobre sua avaliação

AVALIAÇÃO

ETAPA CARACTERÍSTICAS DOS WEBSITES

CAMPO DE REFERÊNCIA

FOCO

Pioneirismo Páginas estáticas. Recursos técnicos. Características de design.

Difusão Websites semi-estáticos. Marketing. Usabilidade.

Consolidação Portais dinâmicos. Estratégia organizacional.

Conteúdo e resultados.

Integração generalizada

Integração generalizada de processos sobre plataforma Internet, envolvendo aplicações e bases de dados.

Estratégia organizacional e integração de processos.

Integração no uso dos recursos tecnológicos e eficácia organizacional.

Não é sem motivo, portanto, que PEARSON (2002) apresenta como características ideais da prestação de serviços públicos por meio da internet o oferecimento unificado de uma abrangente quantidade de serviços providos por distintos órgãos, ininterruptamente, levando em conta a facilidade de uso e a consistência em termos de aparência e funcionalidade.

Novas categorias de avaliação tomam lugar de destaque, a partir das novas tendências de configuração de portais: o nível de profundidade da cobertura dos processos pelas aplicações disponíveis, os padrões de utilização e correspondentes recursos de personalização, a integração aos sistemas e bases de dados tradicionais da organização (legacy systems), a capacidade de interação com usuários e trabalho colaborativo, os recursos de segurança e a infra-estrutura de equipamentos, dispositivos de comunicação e programas para garantir a disponibilidade do portal.

Para a identificação da contribuição dos portais municipais ao desempenho organizacional das prefeituras no tocante à promoção da cidadania o desenvolvimento de recursos de avaliação de sua utilização necessita concentrar-se na contribuição à consecução dos objetivos estratégicos de atendimento ao cidadão. Impõe-se o emprego de recursos de avaliação de portais que levem em conta a satisfação de seus usuários e a construção de novos padrões de atendimento.

Pode-se, a partir desta preocupação e da literatura existente nos diversos campos relacionados direta ou indiretamente à avaliação técnica de portais, estabelecer duas grandes diretrizes, a serem utilizadas como fundamentos para o desenho de instrumentos de avaliação técnica dos portais municipais. Sua fixação é diretamente relacionada ao contexto de uma avaliação multidisciplinar com objetivo central de

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compreender a contribuição dos portais municipais para a promoção da cidadania através do atendimento ao cidadão.

A primeira diretriz é a de que a avaliação de portais municipais, do ponto de vista da tecnologia da informação, deve superar a simples avaliação do design da interface. Se os aspectos ligados à interface e condições de navegação são relevantes, outros dois também merecem ser considerados e, juntos, configuram o tripé de avaliação técnica dos portais municipais: são os padrões de acesso e o conteúdo ofertado. Assim, pode-se afirmar que a eficácia de um portal, do ponto de vista técnológico, depende da adequada interação entre três elementos:

os conteúdos oferecidos, tanto no formato de prestação de serviços por meio de sistemas de informação integrados ao portal como pela oferta de informações de interesse dos usuários, em termos de suas reais necessidades e expectativas;

os padrões de acesso ao portal, em termos de velocidade, capacidade, confiabilidade, oferta de pontos de acesso livre e adequação às expectativas e necessidades dos usuários; e

a interface disponível para os usuários, em termos de conformação às suas habilidades e hábitos de utilização e atendimento às suas necessidades, levando em conta a facilidade de uso, estruturação, integração e coerência das várias partes.

A segunda diretriz para a avaliação diz respeito à importância de manter o foco da avaliação naqueles fatores diretamente relacionados às possibilidades de contribuição do portal ou website municipal para o desempenho organizacional, o que, no problema em estudo, significa identificar a influência de condicionantes políticos, organizacionais e ambientais, da configuração tecnológica e de seu entorno sobre a capacidade de gerar transformações na cidadania através do uso de portais municipais.

Nesta seção, que constituiu a revisão bibliográfica específica desta pesquisa, finalizou-se, com a revisào da literatura de avaliação de portais, o trabalho de construção de um marco conceitual referencial para esta avaliação. Tal marco buscou dar condições para que o modelo construído incorporasse também o referencial das avaliação de políticas públicas, consequentemente permitindo que se construa um modelo de análise e avaliação multidimensional, incorporando a dinâmica política e organizacional à avaliação.

No próximo capítulo, as questões e opções metodológicas para a construção e condução do estudo são apresentadas. As questões surgidas neste capítulo e no anterior, e outras a elas associadas, são trabalhadas na forma de hipóteses. O problema de pesquisa é detalhadamente delineado e os métodos de investigação apresentados.

118

CAPÍTULO 4 - METODOLOGIA

Capítulo 4 - Metodologia

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4.1 Objetivos e objeto do trabalho

O objetivo desta pesquisa foi construir um modelo para identificar os limites e possibilidades da utilização de portais municipais para o atendimento ao cidadão na promoção da cidadania e, através de sua aplicação combinada a outros recursos de investigação (pesquisa exploratória, estudo de caso e revisão de literatura), identificar quais são esses limites e possibilidades.

A escolha desses objetivos deve-se à expansão do uso da Internet pelos governos e pelos cidadãos, ainda que esta expansão veja-se limitada pela exclusão da maioria da população brasileira dos benefícios desta tecnologia. Apesar de todas as esperanças e, às vezes, otimismo infundado de muitos autores (FRESNEDA, 1998; COELHO 2001a) o observador mais atento vê-se diante de um paradoxo: uma tecnologia de alto potencial includente, ao ser adotada crescentemente pelo Estado, pode tornar-se excludente por conta de reproduzir na apropriação de seus benefícios as demais desigualdades sociais (MALINA, 2002).

Na contemporaneidade, a noção de cidadania não combina com a de exclusão. Ao contrário, organiza-se a partir da incorporação permanente e sistemática de novos conteúdos e da criação de condições de inclusão para usufruto dos direitos (OLIVEIRA, 2000). A cidadania vincula-se à busca de igualdade através da afirmação de direitos (BOBBIO, 1992). Portanto, não é possível falar em cidadania sem falar de direitos, o que leva diretamente à reflexão sobre os efeitos da expansão da Internet sobre a cidadania: afinal de contas, essa nova tecnologia permite a promoção da cidadania e, portanto, a afirmação, consolidação e facilitação de acesso a direitos? Ou simplesmente reproduz e alimenta as desigualdades sociais vigentes, oferecendo direitos para poucos em detrimento da exclusão dos demais?

Procurar respostas para estas questões descortinou uma lacuna no conhecimento sobre o uso dos portais de Internet pelos municípios: pouco se refletiu sobre a efetividade da promoção da cidadania operada pelo uso dos portais municipais. Além disso, não se dispõe de instrumentos para avaliação de portais municipais em profundidade. Poucas iniciativas de pesquisa dão conta de avaliar websites municipais. A mais expressiva iniciativa é do Cyberspace Policy Research Group51. Os autores deste grupo, como DEMCHAK et al. (2000) estruturaram um sistema de avaliação denominado WAES (Website Attribute Evaluation System) a partir de um grupo restrito de categorias, focando a avaliação na idéia de openness, ou abertura para o fornecimento de informações, entendida como o fornecimento livre e universal de informações para seu público-alvo. Com isso, dão conta de uma das dimensões da cidadania identificadas na seção 2.4 deste trabalho. Esse talvez seja o único trabalho de investigação sistemática sobre cidadania e websites municipais. Os próprios responsáveis por este trabalho, em comunicação pessoal endereçada ao pesquisador, informam não ter conhecimento de outros trabalhos assemelhados (LAPORTE, 2002).

Para suprir essa lacuna no conhecimento sobre avaliação de portais ou websites municipais, os objetivos desta pesquisa incorporaram com destaque a elaboração de um modelo para análise e avaliação de portais municipais, orientado para a avaliação dos impactos sobre a cidadania do atendimento ao cidadão através da Internet.

51 Cf. http://www.cyprig.arizona.edu.

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A complexidade do conjunto de aplicações e conseqüências da disseminação do uso da Internet, somada às diferenças entre os níveis de governo, fez necessário o estabelecimento de contornos para permitir o trabalho de pesquisa.

Para que pudesse ser desenvolvido um modelo adequado às especificidades do seu objeto de avaliação e para evitar problemas decorrentes de uma abrangência demasiadamente ampla, com prejuízo da profundidade das análises, foi necessário escolher um dos três níveis de governo para ser estudado. A escolha do nível municipal de governo permitiu um estudo simultâneo de experiências de agentes distintos mas prestadores de vários serviços semelhantes e comparáveis.

Com isto, tem-se uma focalização do estudo no uso da Internet no atendimento aos cidadãos-usuários de serviços públicos em nível municipal. A pesquisa buscou construir um modelo de análise e avaliação de portais municipais para identificar os impactos dessa utilização, de forma a contribuir metodológica e conceitualmente para o planejamento de sistemas de atendimento voltados para a promoção da cidadania, no nível municipal de governo, para o caso brasileiro. Adicionalmente, buscou respostas, utilizando esse mesmo modelo, para as questões relacionadas aos limites e possibilidades de promoção da cidadania por meio do uso de portais municipais para o atendimento ao cidadão.

4.1.1 Problematização e estabelecimento da hipótese de pesquisa

BENJAMIN & LEVINSON (1993) afirmam que o desenvolvimento da tecnologia da informação possibilita um deslocamento dos limites das funções e organizações, com a emergência da integração eletrônica entre sistemas. MEIRELLES (1994, p. 478) baseia-se na literatura e na evidência empírica para sugerir cinco classes de impactos do uso da tecnologia da informação sobre as organizações a partir da ampliação das possibilidades de interconexão:

alterações de aspectos dos papéis gerenciais, das relações de poder, distribuição de funções, níveis hierárquicos e processos;

alterações de práticas de trabalho e da estrutura organizacional baseadas em alterações nas práticas de trabalho em equipe possibilitadas pelos recursos da tecnologia da informação;

mudanças nas fronteiras organizacionais em função da redução crescente dos custos de interconexão;

aumento do nível de integração interna de processos; e

aumento da interdependência organizacional.

No setor público, diversos autores, como FRESNEDA (1998), apontam a possibilidade de que esta transformação possa ser comparável à ocorrida no setor privado, com a adoção da tecnologia da informação significando uma mudança de grande vulto na administração pública brasileira. Essa mudança, segundo o autor, provoca uma transformação organizacional notável nas instituições governamentais em

121

termos dos seus processos de trabalho e das formas de produção dos serviços públicos. Mas também se pode estender o alcance dessas mudanças à relação com os cidadãos-usuários dos serviços, pela mudança do seu nível de acesso e forma de utilização dos serviços públicos.

A partir da segunda metade da década de 90 do Século XX, a ampliação do uso de ambientes intermediados por computador, notadamente aqueles baseados no protocolo TCP/IP, generalizados através da Internet, criou novas condições para a utilização da tecnologia da informação na prestação de serviços. No caso do setor privado, esses novos recursos da tecnologia da informação trouxeram possibilidades muitas vezes superestimadas de grandes mudanças nas empresas. Segundo DREYFUSS (1995, p. 25), a tecnologia da informação crescentemente vem transformando as organizações, atuando como:

instrumento permanente de renovação de processos;

agente de viabilização de novos produtos e serviços; e

elemento de flexibilização entre ambiente, organização e pessoas.

Em formulações distintas, diversos outros autores têm apontado este impacto transformador dos desenvolvimentos da tecnologia da informação. HENDERSON & VENKATRAMAN (1993), KEEN, (1991) e MCFARLAN (1984) relacionam esses desenvolvimentos com transformações estratégicas nas organizações. PORTER (1997, p. 61) apresenta a universalidade desta tendência, que atinge todas as organizações. Os padrões de relacionamento com clientes, fornecedores e outros elementos do ambiente organizacional tem recebido atenção convergente. GATES (1996, p. 157) aponta a ampliação das fronteiras das organizações pelo crescimento das aplicações de troca eletrônica de dados (EDI). TACHIZAWA & REZENDE (2000, p. 17) destacam a reformulação dos relacionamentos externos das empresas com o surgimento de aplicações que permitem “a interação com usuários e sistemas localizados externamente à organização”.

Diversos autores exploraram o papel transformador da tecnologia da informação sobre as organizações públicas, como OSBORNE & GABLER (1994) e seus impactos sociais (POSTMAN, 1993; MILLER, 1996; DETOURZOS, 1997).

Apesar das diferenças econômicas em relação a países considerados desenvolvidos, com a conseqüente escassez de recursos para investimentos, muitos autores, como FRESNEDA (1998) e COELHO (2001a), acreditam que também no contexto brasileiro a tecnologia da informação pode desempenhar papel central na transformação das práticas vigentes no Estado. FINQUELIEVICH (1995, p. 110), ao falar do processo de informatização dos municípios, destaca o papel transformador da tecnologia da informação na assistência à tomada de decisões e no significativo crescimento das possibilidades de comunicação rápida, quer no que diz respeito às informações trocadas entre os diversos órgãos da municipalidade, quer no que diga respeito à comunicação municipalidade/munícipes.

A mesma autora, no entanto, relativiza a tendência a superestimar papel da inovação tecnológica, recordando a importância de outros fatores:

122

“los vectores de la modernización y la agilización de la administración local passan más por la distribución del poder, la formación de los administradores y gestionarios, la voluntad de decidir y de comunicar, que por la evolución tecnológica.” (FINQUELIEVICH, 1995, p. 110).

É linha geral entre os autores, tanto brasileiros como estrangeiros, quer por observação de experiências, quer por analogia com o setor privado, a razoável suposição de que a tecnologia da informação, em sua evolução, também possa modificar a relação dos órgãos públicos com os cidadãos usuários de seus serviços, uma vez que se pode levantar a possibilidade de que a adoção da tecnologia de informação consegue transformar os padrões de consumo dos serviços públicos por parte dos cidadãos.

Por conseguinte, a pesquisa buscou verificar se esta afirmação pode ser considerada válida para o caso da utilização de portais municipais no atendimento ao cidadão. Entretanto, e diferentemente do que ocorre com o setor privado, a questão não pode ser considerada apenas do ponto de vista do consumo em si. Enquanto o setor privado preocupa-se com a maximização da riqueza dos acionistas, valendo-se da expansão da produtividade e das receitas para tanto, a prestação de serviços públicos envolve um componente indissociável de promoção da cidadania e garantia de direitos (POLITT, 1990).

O tempo de consolidação das mudanças tende a ser mais lento do que visões otimistas apresentavam há não muito tempo. Em princípio, pode-se afirmar que essa defasagem está associada às dificuldades estruturais e conjunturais enfrentadas pelo poder público municipal (inadequação de políticas, lentidão no processo decisório, deficiências da infra-estrutura de telecomunicações, redução do volume de recursos destinados a investimento) do que a questões de natureza propriamente tecnológica.

Não se pode deixar de lado fatores diretamente relacionados à condução do processo de inovação tecnológica no governo municipal, como os apontados por FINQUELIEVICH (1995). Segundo a autora, os processos de informatização e as administrações locais não se acompanham, em geral, de uma evolução correlata dos processos de gestão e organização, o que acarreta um “bloqueio da informatização”, em decorrência da adoção de técnicas conservadoras no que se refere à organização interna e as relações da administração com as outras instituições e com o público. Essas formas de condução dos processos de informatização limitam-se a traduzir para uma nova tecnologia as relações de poder e os padrões de organização dos serviços públicos vigentes, retardando a modernização efetiva dos serviços.” (FINQUELIEVICH, 1995, p. 110).

Tendo levantado tanto as visões de possibilidades como a existência de fatores em tese limitantes à utilização de portais municipais para a promoção da cidadania e os questionamentos sobre o processo de adoção das tecnologias pelo setor público, foi inevitável transportar essas questões para a definição do estudo.

Assim sendo, foi acolhido como relevante o questionamento sobre o real alcance das transformações induzidas pela Internet, através do uso de portais municipais52 no

52 Neste trabalho, entende-se por portal municipal um ponto único de acesso aos serviços e informações

oferecidos pela prefeitura na Internet, operado diretamente pelo governo municipal, sob qualquer forma

de contratação de serviços. Um portal municipal concentra as atividades de prestação de serviços e

123

atendimento ao cidadão, buscando não somente identificar as possibilidades, mas também compreender seus limites.

Na presente seção foi apresentada a problematização que gerou a definição do objeto e objetivo da pesquisa e permitiu a formulação da hipótese a ser usada para orientar a construção do Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M) e para a pesquisa de campo a se valer deste. Na seção seguinte apresenta-se o processo de definição do ponto de vista empregado pelo pesquisador, com a escolha do focus da investigação e do locus que a orientou.

fornecimento de informações aos cidadãos pelo governo municipal através do uso articulado de padrões

visuais, estrutura de navegação e organização da informação.

124

4.2 Locus e focus da pesquisa: definição do campo e multidisciplinaridade

Nesta seção, objetiva-se deixar claro a partir de onde se pretendeu observar o problema, ou seja, sob que referenciais do ponto de vista do pensamento científico empreendeu-se a construção teórica e se orientaram as investigações sobre a realidade.

Ao mesmo tempo em que o problema dos portais municipais exige um olhar multidimensional, é preciso definir o campo ao qual se vincula a pesquisa, para que possa valer-se de seu instrumental.

Segundo BORDIEU (1983), os campos articulam-se a partir de uma definição que não é estática de objetos de estudo e de disputa no conhecimento, questões e interesses de investigação que conformam a prática de seus componentes, que, por sua vez, valem-se em seu trabalho de pesquisa de um habitus compartilhado, que se conforma em um

“capital de técnicas, de referências, um conjunto de ‘crenças’, (...) propriedades que se atém à história (nacional e internacional) da disciplina, à sua posição (...) na hierarquia das disciplinas, e que são ao mesmo tempo condição de funcionamento do campo e o produto deste funcionamento (...).”53

Face à relativa novidade do objeto deste estudo e à pouca disponibilidade de literatura específica, pode-se afirmar que não há um campo já definido na produção de conhecimento sobre portais ou websites municipais. Assim, o trabalho de investigação precisou recorrer a distintos campos, buscando em sua produção elementos para articular uma reflexão consistente para um problema ainda pouco estudado. Entretanto, não seria possível realizar o trabalho sem estabelecer referenciais mínimos para a estruturação da pesquisa.

O fato de tratar-se de um trabalho de pesquisa destinada à obtenção de titulação acadêmica, no campo da Administração, afirmou-se como referência inicial. A partir das opções, procedeu-se à organização do esforço investigativo. Dentro do pensamento na Administração, a Administração Pública dispõe de um referencial de observação bastante adequado aos objetivos, dispondo de instrumental para observar as políticas públicas e seus instrumentos, as organizações públicas, suas relações com os cidadãos-usuários dos serviços públicos, seus sistemas de informação e suas estratégias54. Ao mesmo tempo, a Administração Pública, enquanto campo, mostra-se bastante aberta a contribuições de outros campos, o que foi benéfico neste caso, dada a necessidade de se recorrer a alguns instrumentais analíticos que permitam entendimento dos aspectos tecnológicos. Ao mesmo tempo, a Administração Pública tem condições de acolher contribuições de outros campos da Administração.53 BORDIEU (1983, p. 89-90).

54 Para uma reflexão sobre as relações entre Administração Pública e Administração na produção de

conhecimento, ver MEZZOMO KEINERT (1998).

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Portanto, a opção de focus da pesquisa é a Administração Pública, enquanto ramo das ciências sociais aplicadas. Segundo MEZZOMO KEINERT (1998, p. 17):

“O focus é a perspectiva teórica que coloca à disposição conceitos para selecionar e interpretar os fatos reais e as observações integrativas relevantes para as principais questões, o que individualiza as posições e dá meios para mapear o território. O focus é o instrumental analítico utilizado, um certo ‘enfoque especializado’ sobre o campo.”55

Sendo esse o focus escolhido, não cabe produzir uma exploração tecnológica da Internet, com o estudo dos seus princípios técnicos de funcionamento ou dos seus requisitos em termos de equipamentos, sistemas operacionais, protocolos de transmissão de dados e outras questões relevantes no caso de adoção de outros foci. Nem cabe explorar as relações políticas presentes no processo, para além dos efeitos do atendimento (por exemplo, o relacionamento entre atores sociais).

Seguindo a mesma base metodológica construída por GOLEMBIEWSKI e HENRY, a definição do locus da pesquisa é importante exatamente para orientar esse aspecto do estudo. O locus é apresentado por MEZZOMO KEINERT (1997, p. 17) como:

“o que delimita o território a ser explorado pelo estudo, definindo os fenômenos empíricos que constituem o objeto da pesquisa. O locus é o local institucional do campo (institutional where).”

A preocupação com a promoção da cidadania não significou a eleição imediata do tema como um locus do trabalho. Na verdade, a promoção da cidadania é entendida, aqui, como resultado da utilização da tecnologia estudada na prestação de serviços públicos pelos governos municipais. Assim, é necessário delimitar a “exploração do território” do uso de portais municipais pelos governos municipais, identificando os fenômenos que possam vir a contribuir para a promoção da cidadania.

Para o presente estudo, o locus escolhido é o da prestação de serviços e atendimento ao cidadão, o que implica não voltar as atenções (ou voltá-las de maneira seletiva e determinada pela condição aqui estabelecida) a temas igualmente relevantes para outras dimensões da promoção da cidadania, como a inclusão digital, ou a temas importantes para outras dimensões do uso da Internet no setor público, não diretamente vinculados à promoção da cidadania, como o gerenciamento do uso da Internet, análises custo-benefício ou desenho de processos de trabalho. Todos estes temas não se constituem no locus e, portanto, serão mantidos apartados do escopo do trabalho.

Explicitadas estas opções, a metodologia a ser empregada necessitou confrontar possibilidades apresentadas na literatura com sua efetiva implementação nos municípios, identificando nas experiências concretas os resultados junto aos cidadãos. Em virtude dessa necessidade, combinou-se o uso de pesquisa bibliográfica produzida no focus de Administração Pública e em outros foci, no locus da prestação de serviços e atendimento ao cidadão e em outros loci complementares, com o desenvolvimento do Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M), e com o estudo de 55 Esta concepção tem como referencial os trabalhos de GOLEMBIEWSKI (1974; 1977) e HENRY

(1975).

126

experiências de aplicação da Internet em sistemas de atendimento ao cidadão por governos municipais em dois níveis: uma pesquisa exploratória e um estudo de caso.

Nesta seção justificou-se a escolha do campo da Administração Pública como o focus da pesquisa, por conta de seus recursos para lidar com fenômenos multidimensionais envolvendo políticas e organizações públicas e por sua capacidade de acolher contribuições de outros campos. Definiu-se também o atendimento ao cidadão como o locus do estudo a prestação de serviços e atendimento ao cidadão.

Na seção seguinte são apresentadas as conclusões que conduziram à seleção da estratégia de pesquisa capaz de dar conta de articular a construção do Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M) à etapa de coleta e tratamento de dados, de forma a permitir a verificação da hipótese e, em outra direção, valer-se dela para identificar questões e categorias de análise

127

4.3 Seleção da estratégia de pesquisa

Por conta dos objetivos e da hipótese, foi necessário compreender em que medida o uso de portais municipais por governos municipais para a prestação de atendimento aos cidadãos pode ser bem sucedido e em que medida pode ser inócuo ou contraproducente. Um desenho de pesquisa específico foi criado para isso. Ele é apresentado nesta seção.

Tratou-se, delimitando-se este caminho a partir da pesquisa de campo, de estabelecer tipologias de possibilidades de ampliação da cidadania através do uso da tecnologia em questão, ao mesmo tempo que deverão ser exploradas as condições de implantação e utilização que impedem maior aplicabilidade. Observe-se que este tipo de pesquisa, no qual a exploração dos dados obtidos empiricamente abre diversas possibilidades impossíveis de serem previstas em sua totalidade exige um procedimento metodológico baseado na coleta e análise de dados que, ao invés de submetê-los a uma teoria anteriormente elaborada, orienta-se para seu tratamento em termos de categorização e de formulação de conceitos e tipologias não definidas a priori.

4.3.1 A opção pela pesquisa qualitativa

A distinção entre métodos de pesquisa de base qualitativa e quantitativa pressupõe a opção entre dois tipos de pesquisa. De um lado estão os modelos que são matematicamente rigorosos, dotados de grande potencial de explicação de relações entre poucas variáveis de comportamento que pode ser isolado. De outro lado vêm aqueles modelos que são capazes de lidar com variados domínios e abranger um maior número de variáveis, ao preço de perderem o rigor matemático e terem suas conclusões mais discutíveis.

Três dimensões principais distinguem as pesquisas qualitativas das quantitativas: a natureza do envolvimento do pesquisador; a coleta de dados e o tipo de dado coletado e o método de estabelecimento de generalizações.

a) A natureza do envolvimento do pesquisador

A natureza de envolvimento é vista como a chave com as quais lidam diferentes estilos de pesquisa (BRYMAN, 1989).

A relação entre o pesquisador com o objeto na pesquisa quantitativa costuma ser bem superficial e breve ou não costuma sequer acontecer. Este é o caso onde os pesquisadores fundamentam-se em questionários postais de pesquisa ou laboratórios experimentais. A pesquisa qualitativa fundamenta-se em entrevistas e na possibilidade direta de observação e envolvimentos pessoais do pesquisador com o fenômeno

128

pesquisado. A interação entre entrevistador e entrevistados, por exemplo, pode ser decisiva para a interpretação dos dados coletados.

Pesquisas quantitativas partem da premissa de que devem permitir exata replicabilidade e implicam a explicitação sistemática de procedimentos que podem ser repetidos por outros pesquisadores interessados em replicar a pesquisa. A pesquisa qualitativa faz uso de maior contato com o objeto da pesquisa para criar um quadro mais complexo das interrelações envolvidas e considera a possibilidade apenas de uma replicabilidade parcial dos resultados: devido à interação do observador com o objeto, não existem duas observações idênticas.

b) A coleta de dados e o tipo de dado coletado

A pesquisa quantitativa supõe que a estrutura e os procedimento de coleta devem ser definidos antes do início da coleta de dados e não podem ser alterados posteriormente. O seja, o pesquisador sabe exatamente que tipo de dados deve coletar para testar a teoria proposta. Ao contrário, pesquisadores qualitativos com freqüência se engajam em um vasto trabalho de campo preliminar antes de definirem o desenho final da pesquisa.

Pesquisadores envolvidos em pesquisa qualitativa podem necessitar incorporar novos elementos à sua estratégia inicial de pesquisa e refinar a pesquisa teórica do trabalho. O pesquisador pode ainda começar o estudo sem ter identificado com precisão as variáveis a considerar.

c) Método de estabelecimento de generalizações

Em uma pesquisa quantitativa hipóteses são formuladas a partir da teoria, uma vez que esta tem o papel fundamental de explicação sobre os fenômenos. Os resultados dos testes são indicativos da validade da teoria como suporte à sua confirmação. Têm valor em si como conhecimento do fenômeno estudado. Dados qualitativos somente são conhecimento quando inseridos no trabalho teórico.

Devido aos poucos anos de uso de portais ou websites como instrumentos de atendimento ao cidadão, da inevitável multidimensionalidade do trabalho e de sua inserção no contexto pouco delimitável e de natureza imprecisa dos fenômenos sociais complexos, as pesquisas quantitativas mostram-se insuficientes para a solução do problema. A presente pesquisa não pode basear-se unicamente em metodologias de base dedutiva, nem é possível ancorar a verificação da hipótese em medidas quantitativas. BAKER (1997) registra que, por conta das diferenças encontradas entre os websites municipais, o uso de análises estatísticas fica limitado.

O ponto de vista adotado nesta pesquisa assume que o conjunto de problemas em questão não pode ser tratado com a expectativa de respostas exatas e universais. Ao contrário, devido à sua condição de fenômenos sociais complexos, são por natureza dotados de ambigüidades, multidimensionalidades e densas cadeias de causalidade e interrelacionamento. Isto sugere que teorias normativas não são de grande

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aplicabilidade, uma vez que não conseguiriam dar conta dessa totalidade e gerariam explicações pontuais e questionáveis. Assim, para dar conta desse tipo de problema foi necessário criar um referencial dinâmico do quadro de forças deste processo, baseado em uma metodologia de base qualitativa.

BRYMAN (1989) propõe quatro alternativas para o desenho de pesquisa. Pelo fato do objetivo desta pesquisa excluir o teste de uma teoria pelo método quantitativo, o uso da survey research é considerado incompatível com os objetivos desta pesquisa. Restam três modalidades de pesquisa, qualitativas: pesquisa experimental, pesquisa-ação e estudo de caso.

A pesquisa experimental depende da interferência do pesquisador sobre as variáveis independentes e conseqüente observação dos efeitos sobre as variáveis dependentes. Para o problema em questão, esta alternativa é impossível de ser aplicada.

Na pesquisa-ação a participação do pesquisador vai além de observar e coletar dados, participando da dinâmica dos processos da organização ou grupo social estudado. Não se aplica ao problema-objeto desta investigação, uma vez que se trata de um método mais adequado a estudos para o entendimento de relações de causalidade localizadas entre fenômenos de fácil circunscrição no tempo e no espaço e nos quais o observador pode se inserir como participante.

Resta o método de estudo de caso, que permite a compreensão de eventos e processos em que o pesquisador tem pouco ou quase nenhum controle sobre eles. No estudo de caso, a percepção de realidade pelos participantes é insumo indispensável, o que dá ao pesquisador a possibilidade de se envolver com a realidade e realizar interpretações. O estudo de caso é adequado para pesquisas em temas onde o conhecimento prévio sobre o tema é limitado (EISENHARDT, 1989) e onde se caminha para a construção de teorias.

Segundo YIN (1989), um estudo de caso é um método de investigação baseado no questionamento empírico sobre um fenômeno contemporâneo. O estudo de caso concentra-se nas relações principalmente de causalidade ou precedência entre contexto e fenômeno em situações em que os limites entre ambos não se dão como claramente delimitados.

Outra aplicabilidade dos estudos de caso, para o mesmo autor, encontra-se em situações nas quais o pesquisador não apresenta controle sobre o comportamento dos eventos e nas quais sua atuação como observador tem muito pouca influência sobre o fenômeno social observado.

O uso da metodologia de estudo de caso para compreensão das aplicações de websites municipais já foi experimentado por outros pesquisadores. GILL & YATES-MERCER (1997) mostraram sua aplicabilidade para estudar padrões de disseminação de informação por governos locais.

Uma consideração central no desenho de uma pesquisa de estudo de caso é a seleção dos casos. O número de casos selecionados depende das particularidades da pesquisa. De acordo com YIN (1994), estudos de casos podem ser desenhados para envolver um único ou múltiplos casos. Múltiplos casos são mais úteis quando se busca comparações e um forte teste de um padrão de conhecimento semi-estruturado. Casos

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únicos são passíveis de ser utilizados em circunstâncias específicas: casos emblemáticos que partem de uma teoria consolidada; casos cujas particularidades fazem-nos únicos e casos que servem para ilustrar e revelar aspectos significativos de um conhecimento produzido (YIN, 1994). Entendeu-se que esta estratégia era conveniente para a pesquisa, visto que o objetivo era ilustrar, demostrar a aplicabilidade e validar o Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M) como modelo aplicável a situações de análise abrangente da utilização de portais municipais para a promoção a cidadania.

4.3.2 A interação entre dados e análises

Para atingir os objetivos deste trabalho, requereu-se uma estratégia de pesquisa que fosse essencialmente uma interação entre dados e análises, como é comum a pesquisa com estudo de caso. Para identificar fatores relevantes para a construção do Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M) e para o entendimento das potencialidades e restrições à promoção da cidadania pelos portais municipais, foi necessário um processo cíclico de interação entre dados e análises, construindo gradualmente o conhecimento.

Para isso, a abordagem da Grounded Theory (GLASSER e STRAUSS, 1967) foi particularmente importante. A Grounded Theory (teoria fundamentada nos dados) orienta a formulação de um conhecimento teórico a partir da coleta de informações cumulativas que, uma vez analisadas sistemática e comparativamente, permitem a gradual consolidação do conhecimento produzido. É particularmente útil para explorar temas nos quais, pela combinação de complexidade do objeto com inexistência de formulações teóricas consolidadas, não se dispõe de condições para construir um desenho experimental rigidamente estruturado.

A utilização de métodos baseados na Grounded Theory faz com que a criação de categorias fundamente-se em códigos que emergem dos dados e que em um segundo momento sistematizam e redefinem o uso desses mesmos códigos, orientando os passos subseqüentes de tratamento dos dados. Para isso, é aconselhável dispor de referenciais conceituais e empíricos que funcionem como um fio flexível que conduz a investigação (GLASSER and STRAUSS, 1967, p. 43).

A preocupação central das pesquisas fundamentadas nessa abordagem não está no teste de hipóteses ou na verificação de teorias, mas na construção de conhecimento teórico a partir dos dados. No presente estudo, isto foi adequado porque seu objetivo principal foi a construção do Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M), em si dotado de uma visão teórica sobre o problema da promoção da cidadania através do uso de portais municipais. Por outro lado, não foi descartada a utilização de uma hipótese orientadora, propositadamente genérica para permitir que dela derivassem questões estruturadoras do estudo de caso capazes de produzir um trabalho de campo caracterizado pela interação entre dados e análises. Ao trabalhar com esses dados, o pesquisador necessitou de uma perspectiva de orientação básica que o auxiliasse a identificar a relevância dos dados e a deles extrair categorias que dotadas de significado. Para isso, a revisão da literatura disponível e as questões estruturadoras do estudo, derivadas da hipótese, tiveram papel fundamental.

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4.3.2.1 Hipótese de pesquisa

A hipótese de pesquisa adotada para sintetizar os problemas levantados e permitir a interação entre dados e análises foi:

O uso de portais municipais no atendimento ao cidadão contribui positivamente para a promoção da cidadania, com tal contribuição sujeita a condicionantes e restrições de ordem tecnológica, política, social e organizacional.

A verificação da hipótese deveria permitir que se qualificasse a contribuição dos portais municipais à promoção da cidadania, através da criação no âmbito do desenho e aplicação do modelo de análise e avaliação de portais municipais a ser desenvolvido de tipologias e identificação de relações entre várias categorias.

4.3.2.2 Questões estruturadoras da pesquisa

Esta hipótese trouxe consigo um conjunto de questões estruturadoras da pesquisa:

O que significa promover a cidadania através de portais municipais?

Como avaliar a contribuição à cidadania gerada pela oferta de serviços e informações através de um portal?

Qual é o real alcance de cada possibilidade de utilização dos portais municipais para a promoção da cidadania? Que serviços podem ser prestados, que tipo de informação pode ser oferecida?

Quais são os limites, restrições e condicionantes para a eficácia dos portais na promoção da cidadania?

Estas perguntas presidiram as várias etapas do trabalho, desde a exploração inicial do tema através do estudo da literatura e da observação semi-estruturada de portais ou websites municipais até a construção do Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M) e sua ilustração e validação através do estudo de caso, passando pela pesquisa exploratória sobre o tema.

Estas etapas são apresentadas a seguir.

4.3.3 Etapas do trabalho

A materialização da estratégia de pesquisa em procedimentos investigativos levou a uma pesquisa constituída de várias fases de coleta de dados articuladas ao trabalho teórico e à construção do Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M).

Além da revisão da literatura sobre os vários temas e dimensões que compõem o problema e da observação inicial semi-estruturada de portais municipais, realizou-se uma pesquisa exploratória sobre as possibilidades de utilização de portais para atendimento ao cidadão pelos municípios que subsidiou a elaboração do modelo. Este,

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por sua vez, foi aplicado a um caso específico e desta aplicação e dos resultados da pesquisa exploratória produziram-se conclusões orientadas pela hipótese e pelas questões estruturadoras da pesquisa.

Assim, a coleta, tratamento e análise de dados na pesquisa utilizou três níveis sucessivos de aproximação:

primeiro nível: observação preliminar semi-estruturada de portais municipais;

segundo nível: pesquisa exploratória para elaboração de visão panorâmica das experiências; e

terceiro nível: estudo de caso utilizando o Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M).

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A seguinte figura resume a estratégia de pesquisa adotada:

Fig. 4.1 Estrutura Resumida da Estratégia de Pesquisa

Observação preliminar

Pesquisa exploratória

Modelo de Avaliação

Categorias de análise e avaliação Roteiro de

coleta de dados

Estudo de caso

Revisão da literatura

Visão panorâmica

Questões iniciais

Potencial e Limites dos portais

Aplicabilidade do modelo

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Nesta seção apresentou-se a estratégia de pesquisa adotada, a partir da definição inicial de utilização de metodologia qualitativa e estudo de um único caso para ilustração, demonstração da aplicabilidade e validação do Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M) construído na pesquisa. A abordagem da Grounded Theory foi apresentada como referência metodológica em função de sua adaptação às necessidades e objetivos do estudo. Foi estabelecida uma hipótese e construídas questões estruturadoras do trabalho, conferindo a elas a função de orientar os procedimentos metodológicos de realização da pesquisa, permitindo o diálogo dos dados com os resultados das análises, como um fio condutor da investigação. Pela natureza da pesquisa e por conta do referencial metodológico adotado, foi necessário definir etapas que permitissem gradual e contínua reelaboração teórica a partir dos dados. Assim, a coleta de dados valeu-se de três momentos, correspondentes a distintos níveis de aprofundamento no problema: observação preliminar semi-estruturada de websites municipais; pesquisa exploratória para elaboração de visão panorâmica das experiências; e estudo de caso utilizando o Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M).

O trabalho realizado para cada um desses níveis é apresentado a seguir, detalhando os objetivos, seleção dos websites pesquisados e os procedimentos de coleta e tratamentos dos dados.

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4.4 Construção e aplicação de modelo de análise, classificação e avaliação

Em capítulo anterior, pôde-se ver as limitações dos métodos e da literatura de avaliação de portais ou websites para oferecer instrumentos de avaliação de utilização de portais municipais em termos de sua contribuição à cidadania. Este fato alçou a construção do Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M) à condição de objetivo central da pesquisa. Nesta seção são apresentadas as diretrizes metodológicas para a elaboração do modelo.

A construção do modelo de análise e avaliação de portais municipais, combinando o conhecimento acumulado na área de avaliação de políticas públicas com a de avaliação de portais ou websites, orienta-se por uma preocupação com a criação de condições para análises e avaliações abrangentes, dando conta da multidimensionalidade inerente aos portais municipais.

Por conta disso, qualquer tipologia que se fizesse não poderia perder de vista seu caráter multidimensional. Na construção desse modelo, foi necessário levar em consideração as observações de MEIRELLES (1994), que chama atenção para as múltiplas dimensões envolvidas e para a limitação de qualquer estrutura de referência que se possa construir para a classificação de sistemas de informação. Além da multidimensionalidade, um outro aspecto foi inevitavelmente incorporado ao modelo: a orientação para as relações de causalidade direcionadoras do desempenho dos portais e, conseqüentemente, de seus impactos sobre a promoção da cidadania.

Assim como em outros momentos da pesquisa, na construção e aplicação do modelo de avaliação de portais foi necessário fazê-lo dotado de flexibilidade e capacidade de absorver as especificidades das experiências e também de incorporar sua evolução e transformação contínua. Para isto, foi oportuno tomar de empréstimo visões da construção do conhecimento científico baseadas na complementaridade entre indução e dedução (REYNOLDS, 1971; BUNGE, 1998). Assim, somou-se à verificação da hipótese e elementos metodológicos de base indutiva, da Grounded Theory, como exposto anteriormente.

O trabalho de análise, classificação e avaliação das experiências, seguindo as orientações da base metodológica adotada, permitiu a construção gradativa do conhecimento, em um processo de aproximação contínua e recolocação permanente das questões-chave da investigação durante o processo de levantamento e sistematização das informações.

O modelo foi construído através da interação entre dados e análises, especialmente para a identificação de questões relacionadas ao desempenho dos portais e às relações entre seus componentes e à natureza dos resultados e impactos. a observação preliminar de portais municipais forneceu elementos que, confrontando à literatura, permitiram ao Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M) problematizar a realidade. Da mesma forma, a pesquisa exploratória junto a portais municipais trouxe elementos para a formulação do modelo.

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Nesta seção foram apresentados as diferentes etapas da pesquisa: a construção do Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M) e as atividades de coleta e tratamento de dados.

Essas atividades de coleta e tratamento de dados, fundamentais para a construção do modelo e para a sua aplicabilidade prática, e ao mesmo tempo estritamente vinculadas a ele em termos dos resultados produzidos, são expostas na próxima seção.

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4.5 Coleta e tratamento dos dados

Estudos de caso podem combinar distintos métodos de coleta e tratamento de dados. Um mesmo estudo de caso pode valer-se tanto de métodos quantitativos quanto qualitativos. Consulta a arquivos e documentação, entrevistas e observação são exemplos de pesquisa qualitativa aplicada a estudos de caso. Questionários são exemplos de pesquisa quantitativa. Os métodos empregados na pesquisa são eminentemente qualitativos, pelos motivos expostos anteriormente, ainda que algumas quantificações tenham sido realizadas.

Como visto acima, a coleta, tratamento e análise de dados na pesquisa utilizou três níveis sucessivos de aproximação:

primeiro nível: observação preliminar de websites municipais;

segundo nível: pesquisa exploratória para elaboração de visão panorâmica das experiências; e

terceiro nível: estudo de caso.

O trabalho realizado para cada um desses níveis é apresentado a seguir, detalhando os objetivos, seleção de unidades de análise e os procedimentos de coleta e tratamentos dos dados. Finalmente, a estratégia de pesquisa recebe considerações de validade e confiabilidade.

4.5.1 Primeiro nível: observação preliminar de portais websites municipais

A observação preliminar de websites municipais iniciou-se quando dos estudos para a definição do projeto de pesquisa e perdurou ao longo do processo de elaboração do referencial teórico. Neste período, o pesquisador percorreu sistematicamente portais ou websites municipais brasileiros e estrangeiros, realizando uma observação semi-estruturada, acompanhando sua evolução e levantando desse contato com a realidade questões que viriam a auxiliar na definição e redefinição das hipóteses e na estruturação metodológica da pesquisa56. Essa etapa inicial, trouxe, como resultados:

a identificação da possibilidade da existência de uma oferta básica de serviços emergente do panorama dos portais municipais brasileiros, evidenciada por uma relativa uniformidade de conteúdo entre eles;

a identificação de formas de oferecimento de serviços e informações mais freqüentes, o que auxiliou a estruturação da pesquisa exploratória correspondente ao segundo nível de levantamento e análise de dados; e

a familiarização do pesquisador com as alternativas de estruturas de navegação e padrões visuais adotados pelos municípios, contribuindo para o entendimento das limitações da avaliação baseada na usabilidade, o que viria

56 A lista de portais e websites municipais visitados nesta etapa está disponível no Anexo E deste trabalho.

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a redundar no trabalho de estruturação de um modelo de análise e avaliação que as superasse.

4.5.1.1 Seleção dos portais e municípios a pesquisar

Nesta etapa, a preocupação central era observar um número relativamente alto de municípios e acompanhar, inclusive, sua evolução. Buscando levantar questões e manter o pesquisador atualizado quanto aos desenvolvimentos em termos de ofertas de novos serviços, os critérios para seleção não precisaram ser rígidos e deram margem a uma menor preocupação com precisão. No entanto, o pesquisador procurou acompanhar portais de municípios com maior potencial de inovação, como os participantes do prêmio Cidadania na Internet, do CONIP - Congresso Nacional de Informática Pública, e municípios participantes de outras iniciativas de reconhecimento de experiências inovadores de gestão municipal, como o Programa Gestão Pública e Cidadania, da Fundação Getúlio Vargas. Também foram observados alguns municípios e condados dos EUA no início desta etapa.

4.5.1.2 Procedimentos de coleta e tratamento dos dados

Os dados coletados nesta fase foram tratados de forma bastante simples: para cada município foram registrados, de forma sucinta, os conteúdos ofertados e modificações ocorridas a cada observação, além de comentários gerais sobre conteúdo e características funcionais. Não houve preocupação com regularidade, mas cada município recebeu várias visitas, em média três por ano.

Estes registros foram utilizados para complementar a revisão de literatura e para o levantamento de questões para a estruturação da pesquisa exploratória e formulação do estudo de caso. Também é preciso assinalar que esta etapa serviu como familiarização do pesquisador com os portais municipais estudados, o que auxiliou as análises posteriores.

4.5.2 Segundo nível: Pesquisa exploratória para elaboração de visão panorâmica das experiências

Em razão da necessidade de aproximações sucessivas do objeto e a orientação para a construção de conceitos e da teoria a partir dos dados, de acordo com o enfoque da Grounded Theory, foi necessário realizar uma etapa de pesquisa exploratória sobre o conteúdo dos websites brasileiros. Esse tipo de levantamento, realizado através de observação direta estruturada, permitiu a construção de uma visão panorâmica das experiências que, além de seu valor em si para a pesquisa, como painel da utilização da Internet por municípios brasileiros, teve como objetivos:

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identificar padrões de oferta de serviços e informações por municípios brasileiros na Internet. A visão panorâmica daí obtida foi capaz de capaz de caracterizar o potencial de promoção da cidadania presente na “oferta básica” de serviços cuja existência foi sugerida anteriormente57; e

identificar elementos para a construção do modelo de análise e avaliação de portais municipais, auxiliando a estabelecer as questões estruturadoras do estudo de caso destinado a ilustrar o modelo.

4.5.2.1 Seleção dos portais e municípios a pesquisar

Face aos objetivos do trabalho, não foi considerado necessário ou oportuno empreender essa pesquisa exploratória como uma investigação exaustiva que buscasse cobrir a totalidade de municípios brasileiros, ou mesmo uma amostra com poder de explicação sobre esse universo. Na verdade, uma vez que a pesquisa volta-se para as potencialidades do uso da Internet pelos municípios para a promoção da cidadania, e não para uma caracterização geral do seu uso pelos municípios brasileiros, foi mais conveniente identificar municípios onde houvesse maior probabilidade de haver aplicações que possam ser consideradas relevantes. A pesquisa intensificou-se mais na verificação da existência de experiências significativas, com efeito demonstrativo das possibilidades do uso da tecnologia para a promoção da cidadania, do que na elaboração um painel quantitativo do uso de portais municipais pelos municípios brasileiros. Por isso, não se mostrou adequada a realização de uma pesquisa no formato de survey.

A seleção dos municípios a pesquisar buscou identificar aqueles que reunissem maiores condições para uma exploração maior dessas possibilidades. Assim, pautou-se se pela representatividade em termos de real exploração dos recursos da Internet para o atendimento aos cidadãos. Foi conveniente, para tanto, escolher municípios que possuíssem uma utilização consolidada desse recurso tecnológico. Outro critério considerado foi o de se buscar municípios cujos governos tivessem tradição ou disposição para inovação, uma vez que se supõe que estes municípios terão mais probabilidade de adotar inovações no uso de portais municipais mais rapidamente.

A participação em iniciativas de premiação em inovação em gestão municipal e em uso de portais municipais foi identificada como um atributo que poderia denotar essa disposição para inovação e um uso mais consolidado da tecnologia, opção que encontra suporte em investigações de outros pesquisadores (ALHER, 1998).

Para dar conta desta exigência, os resultados de duas iniciativas de premiação foram utilizados de maneira combinada: uma iniciativa de premiação geral sobre inovação em gestão subnacional e outra de premiação sobre websites municipais.

Como iniciativa de avaliação e premiação de portais ou websites municipais, foi adotado o Prêmio Cidadania na Internet, uma iniciativa anual do CONIP - Congresso Nacional de Informática Pública, promovido pelo IDETI - Instituto de Desenvolvimento de Eventos em tecnologia da informação58. Como se trata de uma premiação anual que

57 Cf. Capítulo 2, seção 2.3 deste trabalho.

58 Cf. http://www.conip.com.br.

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ocorre desde 1998, o número de municípios inscritos atinge algumas dezenas no período 1998-2002. Sendo um evento de alta visibilidade no meio da informática pública, com ampla participação de representantes de governos municipais, de pesquisadores e de fornecedores de bens e serviços na área de informática pública, a premiação realizada no âmbito do congresso usualmente atrai os municípios com experiências mais significativas. A avaliação é realizada pelo comitê consultivo do evento, composto por especialistas na área de tecnologia da informação aplicada à gestão pública59.

O ciclo de premiação do Programa Gestão Pública e Cidadania, iniciativa conjunta da Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas e da Fundação Ford, foi escolhido como iniciativa de premiação geral. O programa vem realizando ciclos anuais de premiação de 1996 e consolidou-se como a principal iniciativa brasileira de identificação, avaliação e reconhecimento de experiências inovadoras de gestão no nível subnacional de governo, com centenas de inscrições anuais. Recebe inscrições de iniciativas de governos subnacionais e organizações dos povos indígenas, selecionando cem semifinalistas, dos quais vinte finalistas são escolhidos, e destes cinco destaques são indicados, anualmente60. As experiências são avaliadas por grupos de especialistas nas sucessivas fases, sendo que as finalistas recebem uma visita de campo que gera um relatório de avaliação.

O critério de seleção empregado foi uma combinação da freqüência de participação dos municípios nas duas premiações. No caso do Prêmio Cidadania na Internet, identificou-se aqueles municípios que participaram mais de uma vez nas últimas três edições (2000, 2001 e 2002), o que significou oito municípios. Para ampliar a confiabilidade da amostra, e avaliar a oportunidade de incluir algum município que participou apenas uma vez no período do Prêmio Cidadania na Internet, cruzou-se a lista total dos municípios com uma seleção de municípios que participaram de todas as edições da premiação do Programa Gestão Pública e Cidadania.

A combinação de resultados apresentou oito municípios com duas participações no Prêmio Cidadania na Internet, mais três municípios que, apesar de terem apenas uma participação, participaram de todas as edições do Programa Gestão Pública e Cidadania e por isso foram incluídos. Apenas um município sem essas características foi incluído: Santo André, com apenas uma participação no Prêmio Cidadania na Internet, mas que foi incluído por conta de uma reconhecida capacidade de inovação na gestão iniciada em 1997 e que conseguiu reeleger-se para o período 2001-2004, inclusive com premiações internacionais. Além disso, o município implantou uma política de modernização administrativa bem sucedida. O resultado final pode ser visto no quadro abaixo:

59 O pesquisador participou do Comitê Consultivo e da avaliação dos inscritos no período 1998-2000.

60 Para maiores informações sobre o Programa Gestão Pública e Cidadania, ver http://inovando.fgvsp.br.

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Tabela 4.1 - Municípios selecionados para pesquisa exploratória

MUNICÍPIOS PRÊMIO CIDADANIA NA INTERNET

PROGRAMA GESTÃO PÚBLICA E CIDADANIA

SELEÇÃO

2000 2001 2002Rio de Janeiro x x x x Selecionado.Porto Alegre x x x Selecionado.

Ribeirão Preto x x x Selecionado.São Paulo x x x Selecionado.

Belo Horizonte x x x Selecionado.Curitiba x x Selecionado.Salvador x x Selecionado.

Uberlândia x x Selecionado.Vitória x x Selecionado.Ipatinga x x Selecionado.Belém x x Selecionado.

Santo André x Selecionado.Aracaju x Não selecionadoSão Luís x Não selecionado

Rio das Ostras x Não selecionadoEcoporanga x Não selecionadoBlumenau x Não selecionado

S. José do Rio Preto

x Não selecionado

Vitória da Conquista

x Não selecionado

A seleção mostrou-se amparada também pelas conclusões de BAKER (1997) e NORRIS (1999, citado por CUNHA, 2000), segundo as quais se afirma haver uma correlação positiva entre o porte do município e a adoção e nível de utilização da Internet. Entre os municípios selecionados estão os quatro mais populosos do Brasil (São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e Salvador), além de outras capitas de estado de população superior a um milhão de habitantes (Curitiba, Porto Alegre e Belém), cidades de porte intermediário sendo uma capital (Vitória), duas centros regionais importantes (Uberlândia e Ribeirão Preto) e uma cidade industrial da região metropolitana de São Paulo (Santo André).

4.5.2.2 Procedimentos de coleta e tratamento dos dados

Em uma primeira fase, todos os portais municipais foram percorridos para identificação e familiarização com sua estrutura e conteúdo. A oferta de serviços e informações em cada um deles foi registrada. Em um segundo momento, comparou-se essa oferta, identificando-se serviços e informações mais freqüentes, levando-se em conta sua relevância e generalidade. Assim, foi dado destaque a serviços e informações que pudessem, ao menos potencialmente, gerar resultados concretos para os cidadãos e que fossem aplicáveis em outros municípios, independendo da realidade local.

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Por fim, foi elaborada uma seleção de exemplos de utilização da Internet pelos municípios pesquisados, que buscou apresentar a totalidade dos serviços e informações oferecidos pelos municípios. Por questões de espaço e para não incorrer em um nível de detalhamento pouco prático, optou-se por agregar esses dados em categorias de aplicações.

4.5.3 Terceiro nível: Estudo de caso

O estudo de caso de uso de portais municipais no atendimento ao cidadão teve como objetivos:

ilustrar, validar e demonstrar a aplicabilidade do modelo de análise e avaliação de portais municipais elaborado; e

complementar o trabalho de análise das experiências realizado na etapa de pesquisa exploratória, em termos do entendimento do potencial de promoção da cidadania presente no uso de portais municipais, e das condições que influenciaram o desempenho do portal municipal, inclusive permitindo verificar a adequação de conclusões presentes na literatura.

O caso estudado foi o do portal Prefeitura.sp, da Prefeitura do Município de São Paulo. A seleção do caso buscou enriquecer as conclusões do trabalho e, ao ilustrar a aplicação do Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M), conhecer em profundidade casos de municípios brasileiros, enriquecendo as conclusões do trabalho com as possibilidades de entendimento não somente dos recursos disponíveis em portais municipais, mas também de outras dimensões do seu entorno, condicionando seu sucesso, como alterações no padrão de consumo dos serviços, a relação com os usuários dos serviços, seu perfil, os benefícios auferidos, o impacto nos padrões de produção dos serviços e a articulação do uso da tecnologia com outras ações de modernização administrativa dos municípios.

A linha metodológica adotada valeu-se de categorias de análise elaboradas ao longo do próprio trabalho de pesquisa e agrupadas no Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M).

A produção de comparações não foi o foco do estudo de caso. Mais importante foi compreender como se tem materializado as aplicações da Internet em questão ao atendimento ao cidadão. Assim sendo, o desenho do estudo de caso adotou um enfoque marcadamente analítico.

4.5.3.1 Seleção do caso a pesquisar

A classificação das experiências realizada na etapa anterior (elaboração de visão panorâmica das experiências) alimentou essa seleção, que levou em conta variáveis e fatores como porte do município e da prefeitura municipal e nível de uso da tecnologia da informação e da Internet pelo governo municipal, especialmente no atendimento ao cidadão. Foi necessário estudar um caso que tivesse uma utilização expressiva da Internet em um nível relativamente elevado de consolidação.

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O caso de São Paulo foi escolhido por uma série de motivos:

trata-se de um município de grande porte, com mais de 10 milhões de habitantes, com mais de cem mil funcionários;

as dimensões populacionais e territoriais do município estimulam a demanda por prestação de serviços à distância;

o município tem tradição no uso de tecnologia da informação, tendo uma das mais antigas companhias públicas de informática do Brasil (a PRODAM);

o governo municipal utiliza a Internet para fornecer serviços e informações ao cidadão desde 1996, chegando a ser um dos destacados no Prêmio Cidadania na Internet (2000);

com a mudança de governo, em 2001, a prefeitura operou uma grande mudança na utilização da Internet, implantando software livre e um novo portal com interface única;

em 2001 foi iniciado um programa de inclusão digital promovido pela prefeitura, com a implantação de telecentros em vários pontos da periferia da cidade;

a nova gestão, iniciada em 2001, foi eleita com base em um discurso contra a corrupção e de defesa da transparência na gestão pública, além de ser composta por grupos políticos com vinculações históricas a causas como a participação política, a inclusão social, a expansão dos serviços públicos e a defesa de direitos, condições estas que, em tese, abririam maior espaço para a preocupação com a promoção da cidadania no portal.

Esse conjunto de fatores foi considerado um campo rico para a aplicação do MAAP-M e adequado aos critérios de seleção de casos únicos de YIN (1994). O porte do município o faz um caso crítico e de difícil comparação. Em uma organização de grande porte como a Prefeitura do Município de São Paulo, a complexidade das relações e da teia de condicionantes ambientais, organizacionais, políticos e estratégicos da operação do portal municipal fica evidente, permitindo a exploração das potencialidades do modelo.

A mudança de gestão trouxe novas orientações políticas. O redesenho do portal municipal evidenciou a capacidade operativa do município e o nível de consolidação do uso da Internet mas, ao mesmo tempo, uma série de dificuldades para o aperfeiçoamento do uso do portal municipal para o atendimento ao cidadão. Como se demonstraria ao final da pesquisa, o caso mostrou-se revelador do papel dos condicionantes extra-tecnológicos sobre o desempenho dos portais municipais.

4.5.3.2 Procedimentos de coleta e tratamento dos dados

De acordo com YIN (1989), o estudo de caso caracteriza-se por utilização de múltiplas fontes de evidência, como forma de reduzir os efeitos dos riscos de imprecisão e sujeição a fatores subjetivos ou interpretativos. O recurso a essas fontes

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múltiplas de evidência normalmente exige do pesquisador a realização de entrevistas, aplicação de questionários estruturados, acesso a documentos e literatura sobre o caso e a observação direta de aspectos do fenômeno, quando possível. Para o estudo do caso selecionado, foram empregadas as seguintes fontes primárias:

entrevistas estruturadas e não-estruturadas com servidores e dirigentes municipais;

observação do portal e estudo detalhado de seu conteúdo e estrutura de navegação; e

consulta a documentos produzidos pela prefeitura.

Como fontes secundárias, buscou-se bibliografia disponível sobre o caso estudado, inclusive notícias e outros materiais escritos sobre o governo municipal. O recurso a informantes-chave e a participação em reuniões e eventos de avaliação do governo municipal por entidades da sociedade civil também auxiliou o levantamento de informações.

4.5.4 Validade e confiabilidade

O estudo de caso é uma técnica de pesquisa usualmente criticada no que se refere à sua validade e confiabilidade (YIN, 1994). O desenho de uma pesquisa deve adequar a natureza da indagação da pesquisa e ser epistemologicamente coerente. Estas são condições necessárias, mas não suficientes, para determinar a viabilidade do desenho da pesquisa. Este desenho também precisa ser capaz de ser considerado válido por testes lógicos.

4.5.4.1 Validade da construção

Uma primeira forma de validade da pesquisa encontra-se na validade da construção, ou seja, é preciso certificar-se de que os dados coletados são uma representação adequada do fenômeno estudado. O uso de técnicas de pesquisa baseadas múltiplas fontes de evidência reforça as chances de se atingir uma alta validade de construção (EISENHARDT, 1989).

Na pesquisa exploratória para a elaboração da visão panorâmica das experiências municipais, a própria observação direta garantiu a validade da construção e dos dados coletados. Os portais foram observados por navegação direta na Internet em ambiente neutro, sem conhecimento dos seus gestores, o que garantiu que o desempenho obtido fosse o mesmo que qualquer cidadão conseguiria naquele momento.

Para o estudo de caso, houve o cuidado de entrevistar múltiplos atores envolvidos no processo e o coordenador do portal foi entrevistado várias vezes, inclusive com retomada de tópicos abordados em entrevistas anteriores. As entrevistas foram realizadas no local de trabalho. Um roteiro de levantamento foi elaborado, mas as entrevistas não o seguiram estritamente. O pesquisador certificou-se, entretanto, de que

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todas as demandas de informação do roteiro de levantamento foram atendidas. Os registros preliminares das informações obtidas foram submetidos à revisão dos entrevistados e foram mantidos disponíveis pelo pesquisador. A consulta a documentos e o recurso a informantes-chave permitiram o cruzamento de informações e a comparação entre pontos de vista distintos.

A observação direta, no caso do portal, repetiu os procedimentos empregados na pesquisa exploratória: o portal foi observado por navegação direta na Internet em ambiente neutro, sem aviso prévio aos seus gestores, o que garantiu que o desempenho obtido fosse o mesmo que qualquer cidadão conseguiria se o utilizasse naquele momento. Os horários de observação foram variados, em manhãs, tarde e noites, em horários de pico de uso da Internet e em horários de baixa utilização. As observações realizaram-se em dias úteis, feriados e fins de semana. As conexões utilizadas foram conexões domésticas: modem de 56Kb (padrão bastante popular entre usuários domésticos de Internet) e banda larga ASDL, a 256 Kb (padrão de conexão mais caro e em fase de expansão entre usuários domésticos de uso intensivo).

4.5.4.2 Validade interna

O segundo tipo de validação refere-se às atividades explanatórias de pesquisa, onde o pesquisador deve ser capaz de certificar-se de que sua explanação das ligações casuais não deixaram de lado fatores relevantes que poderiam levar a outras conclusões. O Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M), ao basear-se nos dados coletados na pesquisa exploratória e em farta literatura, e ao permitir sua adaptação a necessidades encontradas durante os primeiros momentos do estudo de caso, contribuiu para reforçar a validade interna da pesquisa. O uso de múltiplas fontes de evidência, apontado no item anterior, também foi relevante para este objetivo.

4.5.4.3 Validade externa

A validade externa da pesquisa refere-se à extensão possível de sua generalização para outros casos, temporalidades e contextos. A validade externa relaciona-se com a seleção de casos estudados.

Em relação à pesquisa exploratória para construção da visão referencial das experiências de uso de portais municipais para o atendimento ao cidadão, a amostra escolhida e os critérios para sua seleção mostraram-se bastante adequados: os municípios selecionados certamente estão entre aqueles com maior desenvolvimento no uso de portais municipais no Brasil.

Quanto ao estudo de caso, a preocupação com a validade externa em pesquisas com apenas um caso deve ser tratada de forma diferente da validação externa para múltiplos casos. Nesta última situação, a amostra selecionada pelo pesquisador deve incorporar diversidade ou nítido contraste para permitir a replicação de casos prévios ou estender a teoria emergente (EISENHARDT, 1989). Em pesquisas com um único caso, a aderência do caso selecionado aos objetivos da pesquisa é fundamental. A seleção do caso, justificada acima, possibilitou um caso de condições singulares, contradições instigadoras e alto grau de complexidade, capaz de explorar os recursos

146

previstos no Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M). Ao mesmo tempo, o caso selecionado mantém fortes relações com outros potenciais casos, uma vez que compartilha a base institucional e, portanto, tende a oferecer os mesmos tipos de serviços e informações. Com isso, permitiu um aprofundamento das descobertas ocorridas por época da realização da pesquisa exploratória, devendo os resultados, nesse caso, ser vistos conjuntamente, como o foram apresentados nas conclusões deste trabalho.

4.5.4.4 Confiabilidade do estudo

Além de válido, o estudo deve confiável. Isto significa que todos os passos da pesquisa devem ser refeitos e replicados por outros pesquisadores para produzir os mesmos resultados.

Boa parte das questões de confiabilidade resolvem-se por conta da publicidade de uma fonte principal: os portais municipais. Uma parcela significativa dos dados levantados corresponde à observação direta do serviços e informações oferecidas, realizada através de navegação em ambiente neutro e conexão ordinária ocorrida no período entre novembro de 2001 e janeiro de 2002. Por conta do volume, não foi possível arquivar todas as páginas visitadas. Os gestores costumam manter cópias de versões relevantes das páginas. Observações específicas têm a data precisa da visita registrada. Os portais visitados durante a pesquisa exploratória foram identificados acima. Os portais ou websites municipais visitados durante o período de observação semi-estruturada preliminar são indicados no Anexo E, juntamente com o período em que se deu a observação.

O roteiro de levantamento utilizado no estudo de caso integra o Anexo A deste trabalho. As entrevistas foram documentadas e mantidos os registros, assim como os relatórios preliminares encaminhados aos entrevistados para revisão.

Esta seção apresentou os critérios de seleção de portais a estudar nos vários níveis de aprofundamento utilizados na pesquisa. Os procedimentos de coleta e tratamento dos dados foram expostos e articulados aos objetivos da pesquisa: tanto sua contribuição para a elaboração do Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M), de acordo com os princípios da Grounded Theory, quanto sua articulação à verificação da hipótese orientadora do estudo e das questões estruturadoras do estudo de caso.

Foram apresentados também os principais argumentos que garantem a validade e a confiabilidade da pesquisa, tratando-se de sua validade de construção, validade interna e validade externa.

Com esta seção, encerrou-se o capítulo que apresenta e discute os aspectos metodológicos do trabalho. Nele, apresentaram-se os objetivos e objeto do trabalho, a hipótese de pesquisa, as questões estruturadoras do estudo e a estratégia de pesquisa adotada.

147

No capítulo seguinte, tendo sido até aqui apresentadas uma reflexão sobre as contribuições da literatura de diversos campos que contribui para o entendimento do papel dos portais municipais na promoção da cidadania e para a compreensão das principais dimensões de sua avaliação e, agora, a estrutura metodológica adotada, efetua-se a construção do Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M), um dos objetivos centrais deste trabalho.

148

CAPÍTULO 5 - O MODELO DE ANÁLISE E AVALIAÇÃO DE PORTAIS MUNICIPAIS (MAAP-M).

Capítulo 5 - O Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M)

Este capítulo apresenta um modelo de análise e avaliação de portais municipais que incorpora a base conceitual apresentada nos itens anteriores. Combina recursos da avaliação de políticas públicas e seus instrumentos e da avaliação técnica de portais, em função dos objetivos do trabalho e das questões orientadoras da pesquisa. O produto deste trabalho é referido como Modelo de Análise de Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M).

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Focalizado na identificação de impactos e resultados da utilização de portais no atendimento ao cidadão, o modelo proposto busca compreender não somente estes efeitos da aplicação da tecnologia, mas também o comportamento de seus principais fatores condicionantes. Ou seja, por agrupar instrumental analítico e avaliativo, o modelo não somente contribui para a identificação dos efeitos do uso dos portais em distintos niveis, chegando aos impactos na promoção da cidadania, como também explora as relações de causalidade que explicam o funcionamento do portal e seu desempenho. É, portanto, um modelo voltado para a eficácia organizacional com poder de diagnóstico e identificação de fatores de sucesso e de fatores limitadores do desempenho.

Ao incorporar conhecimentos de distintos campos, o modelo adquire um caráter multidisciplinar adequado à necessidade de ferramentas que dêem conta do caráter multidimensional da utilização de portais por governos municipais.

Estas características do modelo desenvolvido conferem-lhe o caráter de produto destacado desta pesquisa. Apesar do objetivo do trabalho de investigação ser a identificação de limites e possibilidades do uso de portais municipais para o atendimento ao cidadão com vistas à promoção da cidadania, o modelo de avaliação desenvolvido para esta tarefa em si mostra-se como uma contribuição adicional que pode ser utilizada em outras investigações acadêmicas ou mesmo por gestores públicos interessados em avaliar a utilização da internet pelas prefeituras.

O modelo articula-se em três blocos, cada um deles agrupando categorias de análise e avaliação. A categorização empregada vale-se de contribuições da avaliação de políticas públicas como elemento central, mas também considera elementos da avaliação técnica de portais. Também baseou-se na verificação empírica do funcionamento de portais municipais. Os três blocos que estruturam o modelo proposto articulam-se em uma relação de causalidade, mas as interações entre seus elementos não representam, necessariamente, uma relação de causalidade completamente linear.

Para que se possa efetivar o esforço analítico e avaliativo, foi necessário aprofundar cada categoria, identificando elementos a serem objeto da investigação junto aos portais municipais. Naturalmente, a possibilidade de obter informações a respeito de cada um deles, e a forma como se comportam nos casos reais, influenciam não só a efetiva oportunidade de seu emprego na análise e avaliação de portais municipais, como também os resultados da análise. Dito de outra maneira, é importante assinalar que nem sempre os elementos aqui apontados como constitutivos das categorias de análise e avaliação poderão ser aplicados. Observe-se que sua contribuição pode variar de um caso para outro.

5.1 Princípios e estrutura do modelo de avaliação

Nesta seção apresentam-se as concepções centrais que fundamentaram a estruturação do modelo de análise e avaliação de portais municipais. São explicitados pressupostos referentes à relação entre cidadania e atendimento ao cidadão.

O entendimento da avaliação de instrumentos de política pública como tarefa sempre realizada em relação ao seu contexto, portanto eminentemente relativa, destaca-se como elemento que articula o modelo de forma a garantir que sua abrangência deixe

150

os limites das aplicações de Internet em si e alcance os aspectos organizacionais e políticos dos portais.

A importância da noção de cadeias de causalidade na implementação de políticas públicas surge como outro elemento articulador do modelo de análise e avaliação, que dá prioridade às questões relacionadas à eficácia sobre aquelas atinentes à eficiência. A estrutura básica do Modelo de Análise de Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M) completa esta seção.

5.1.1 Pressupostos referentes à relação entre cidadania e atendimento ao cidadão

Para a formulação do modelo, cabe retomar as duas concepções centrais que nortearam a o trabalho:

A primeira concepção liga-se ao entendimento de que a cidadania é fruto da relação entre Estado e sociedade e, portanto, não pode ser simplesmente outorgada pelo Estado. Isto significa que o governo municipal, através do uso de um portal municipal para o atendimento ao cidadão, não confere cidadania, mas pode contribuir para o seu avanço, considerando-se que a construção da cidadania é um processo de permanente renovação e ampliação de suas frentes e possibilidades (OLIVEIRA, 2000).

A outra concepção referencial em que se funda este trabalho é decorrente da anterior, e diz respeito à indissociabilidade entre atendimento ao cidadão e fortalecimento da cidadania. Os dois temas não podem ser tratados em separado porque o atendimento ao cidadão prestado pelas organizações públicas não deixa de ser uma forma de relacionamento entre o Estado (através de um de seus entes) e a sociedade (ainda que atingindo apenas um único indivíduo).

Assim, a maneira como o atendimento ao cidadão é prestado reflete o padrão das relações entre Estado e sociedade e, simultaneamente, influi nas relações de cidadania, reafirmando práticas, fortalecendo tendências ou criando condições para novos padrões de relacionamento. Se o atendimento é clientelista, por exemplo, é de se supor que reflete um padrão de relacionamento tutelado pelo clientelismo e tenderá a reforçar as relações nele baseadas. Se o atendimento não valoriza a participação dos cidadãos na gestão dos serviços e busca seu referencial no mercado, tratando o cidadão-usuário apenas como cliente de serviços e estimulando relações apenas individualizadas, sem dar conta de atores coletivos nos processos sociais, possivelmente contribuirá para o enfraquecimento destes ou, ao menos, para sua não-emergência (POLITT, 1990).

5.1.2 A importância do contexto e a relatividade da avaliação

Como visto, as avaliações de políticas públicas e de seus instrumentos não são absolutas. Ao contrário, são realizadas a partir de pontos de vistas dos envolvidos no desenho e na realização do processo de avaliação (GARCIA, 2001; COTTA, 1998). Estes, por sua vez, empenham na avaliação seus pontos de vista e pressupostos.

Um outro fator que contribui para a relativização da avaliação é a diferença entre objetivos das avaliações. No caso deste trabalho, o modelo de avaliação pode diferir de

151

outras iniciativas de avaliação de portais municipais ou não atender a expectativas particulares, posto que foi desenvolvido para atender a necessidade de identificar limites e possibilidades do uso de portais municipais no atendimento ao cidadão, em termos de promoção da cidadania. Não se trata de um modelo construído para a realização de comparações entre portais municipais, mas para avaliações individualizadas, orientadas para subsidiar estudos de caso para estabelecer esses limites e possibilidades. Evidentemente, o modelo desenvolvido não esgota suas potencialidades apenas no fornecimento de informações para a presente pesquisa.

Assim, a avaliação aqui realizada é uma avaliação instrumental, e a aplicação do modelo também tem essa característica, sem perder de vistas as possibilidades de construir inferências generalizantes. Mais importante do que concluir pela “aprovação” ou não do portal municipal analisado é identificar nele seus resultados e impactos e respectivos direcionadores, que podem, inclusive, ser considerados não exclusivos da experiência em particular, mas característicos desse instrumento de atendimento ao cidadão.

5.1.3 Relações de causalidade e efeitos do emprego dos instrumentos de políticas públicas

Avaliar os portais municipais sob o ponto de vista da sua contribuição para a promoção da cidadania demanda o emprego de instrumentos que permitam uma compreensão das experiências concretas de sua utilização no atendimento aos cidadãos desde um ponto de vista mais abrangente, através da identificação de seus impactos e resultados. Por conta disso, o modelo MAAP-M destaca a avaliação dos efeitos do uso dos portais municipais. Partindo da visão de que os efeitos das políticas assumem distintos níveis, articulados entre si, o modelo busca estabelecer uma cadeia de impacto61 para o uso de portais municipais para o atendimento ao cidadão.

Não é possível, entretanto, realizar uma avaliação de resultados e impactos sem considerar os produtos que lhe dão materialidade (ROCHE, 2000). Para o caso dos portais municipais isto significa observar as funcionalidades e padrões de consumo dos serviços oferecidos, ou seja, as condições efetivas de operação dos portais municipais. Isto exige que o modelo também incorpore recursos de avaliação técnica de portais e componentes de análise dos conteúdos dos serviços prestados, em termos de sua relevância, abrangência e profundidade.

O modelo procura levar em conta, também, o público beneficiário do uso de portais municipais para o atendimento ao cidadão. Neste ponto de vista, a avaliação procura identificar não somente os beneficiários efetivos, mas também os beneficiários potenciais, em função do caráter de aplicação da tecnologia ainda em processo de expansão. Pelas características da tecnologia, os beneficiários dos serviços tendem a ser, predominantemente, indivíduos. Entretanto, ao se passar da avaliação dos resultados para a avaliação dos impactos sobre processos sociais mais amplos, é necessário levar em conta os atores sociais que podem ser, de alguma forma, beneficiados por esses impactos.

61 A noção de cadeia de impacto foi tratada no capítulo anterior. Ver, também, ROCHE (2000) e COTTA

(1998).

152

5.1.4 Concentração na eficácia dos portais municipais

Em termos de avaliação de eficácia, efetividade e de eficiência, o modelo de avaliação dos portais municipais proposto concentra-se em questões relacionadas à eficácia e/ou efetividade62, especialmente na determinação dos efeitos da utilização dos portais municipais no atendimento ao cidadão e sua contribuição para a promoção da cidadania. Esta decisão justifica-se pelo fato de que, face aos objetivos do trabalho, a grande contribuição que se espera diz respeito à identificação de limites e possibilidades dos portais municipais. Evidentemente, a avaliação da eficiência pode também contribuir, e não merece desprezo. Além disso, note-se que, por se tratar de um instrumento que conta com uso intensivo de tecnologia da informação, é de se supor que seus custos sejam decrescentes (MEIRELLES, 1994, p. 570), o que tenderá a reduzir a importância, ao longo do tempo, de fatores relacionados a custo, ainda que nem todos e apenas parcialmente.

5.1.5 Estrutura do modelo de análise e avaliação dos portais municipais

Com base nessas considerações, desenvolveu-se um modelo abrangente de análise e avaliação de portais municipais voltado para a identificação de sua contribuição à promoção da cidadania. O modelo organiza-se em três grandes blocos.

O primeiro bloco contempla o conjunto de condicionantes ambientais, organizacionais e políticos, ou seja, o modelo proposto parte da análise das bases e pré-condições que levaram à adoção e influenciaram na implantação do portal municipal como instrumento de atendimento ao cidadão e das características por ele assumidas.

O segundo bloco do modelo analisa os aspectos concretos do portal, em termos de funcionalidades e padrões de uso, ou seja, da estruturação da oferta de serviços, suas características e a forma como os cidadãos-usuários valem-se dele para atender suas demandas.

Por fim, o terceiro bloco do modelo de avaliação construído oferece instrumentos para a identificação e avaliação dos efeitos da adoção e utilização do portal municipal como instrumento de atendimento ao cidadão, levando em conta duas categorias: impactos e resultados.

62 Como assinalado acima, existem diferenças entre os significados conferidos aos termos. A exploração

aprofundada dessas diferenças não faz parte do escopo deste trabalho.

153

A figura a seguir representa o modelo desenvolvido:

As considerações acima destacaram os fundamentos da estruturação do modelo de análise e avaliação de portais municipais e identificaram os três blocos em que este se estrutura (análise de contexto e condicionantes; análise de funcionalidades e padrões de uso; avaliação dos efeitos da utilização). Nas seções subsequentes esses três grandes blocos e seus componentes são apresentados detalhadamente.

Avaliação dos impactos

dos portais em termos de

contribuição para a

promoção da cidadania

Fig. 5.1 Estrutura do Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais

(MAAP-M)

Avaliação dos resultados

do uso de portais para o

atendimento ao cidadão

Análise das

Funcionalidades

Análise de

Condicionantes

Ambientais

Análise de

Condicionantes

Políticos e

Estratégicos

Análise de

Condicionantes

Organizacionais

Análise dos

Padrões de Uso

154

5.2 Avaliação do contexto - Identificação dos condicionantes ambientais, organizacionais e políticos

A presente seção apresenta os componentes do bloco de avaliação do contexto dos portais municipais, identificando os condicionantes ambientais, organizacionais e políticos de sua implementação e operação.

Para realizar a avaliação da eficácia da contribuição dos portais municipais à promoção da cidadania, é necessário situá-los, primeiramente, no contexto da prefeitura municipal e seu ambiente. Este envolve outras organizações públicas, a sociedade em geral e suas organizações, o legislativo municipal, os fornecedores, os meios de comunicação e os contribuintes, entre outros. Com isto, é possível identificar os condicionantes que exercem influência sobre os padrões de produção dos serviços, como a decisão de prestar atendimento aos cidadãos através de um portal municipal, as decisões sobre o projeto e implementação dos serviços e fornecimento de informações, a organização e a produção propriamente dita dos serviços. A partir do entendimento do ambiente e dos padrões de produção dos serviços, é possível também identificar os condicionantes que atuam sobre os padrões de consumo dos serviços, incluindo-se, aqui, as práticas de consumo pelos cidadãos-usuários e a formação de suas expectativas e avaliações quanto aos serviços.

Partindo-se da concepção que entende a organização como sistema aberto, que incorpora conceitos articulados pela Teoria Geral dos Sistemas (BERTALANFFY, 1977), pode-se ver as organizações como sistemas que interagem com o ambiente, que é dinâmico e as influencia. Ao mesmo tempo, têm fronteiras definíveis, ainda que estas possam se modificar em função das relações com o ambiente63.

As organizações possuem objetivos próprios, também eles mutáveis, que coexistem com objetivos particulares de indivíduos e grupos que fazem parte da organização ou que com ela se relacionam, e são compostas por pessoas e suas interações.

Vistas como sistemas abertos, as organizações são compostas por subsistemas que se diferenciam por exercer funções específicas, subordinadas aos objetivos gerais da organização. Os resultados do conjunto do sistema são diferentes da soma dos resultados dos seus subsistemas. O relacionamento entre os elementos faz com que alterações em um deles provoque alterações nos demais.

Evidentemente, a visão das organizações como sistema aberto encontra suas limitações, apontadas por MORGAN (1997). Segundo o autor, o enfoque sistêmico baseia-se na elaboração de modelos abstratos, pouco concretos, e não dá conta da multiplicidade de visões e entendimentos possíveis, buscando uma representação ideal das organizações; tende a superestimar o papel do ambiente e minimizar o papel dos próprios integrantes da organização; também parte da suposição de “unidade funcional”,

63 A literatura sobre influência de fatores ambientais nas organizações é farta e consolida-se a partir das

décadas de 50 e 60 do Século XX. Ver RICE (1963), entre outros.

155

pela qual as partes funcionam em um grau elevado de harmonia para a consecução dos objetivos gerais, estado que não chega a ser norma na vida concreta das organizações.

A despeito dessas limitações, por concentrar-se nas relações com o ambiente, o enfoque sistêmico auxilia a identificação de relações de causalidade complexas, com múltiplas variáveis e processos não lineares de causalidade. Com isto, permite incorporar à análise elementos importantes da dinâmica política e social, o que é fundamental quando se trata de organizações públicas como as prefeituras municipais.

Outra vantagem de utilizar o enfoque sistêmico para buscar as condicionantes políticas, organizacionais e ambientais do contexto de implementação de portais municipais é o fato de que o emprego desta abordagem, uma vez consideradas as críticas acima, permite compreender também o contexto interno da prefeitura municipal, em termos de possíveis contribuições de seus agentes internos e de seus processos de trabalho para o processo de atendimento ao cidadão através de portais municipais.

De todo modo, deve-se observar que a divisão entre condicionantes ambientais, organizacionais e políticos apresentada a seguir tem apenas um caráter prático de facilitação do trabalho de análise.

5.2.1 Condicionantes ambientais

A análise das condicionantes ambientais funda-se no entendimento das relações da organização com o seu ambiente. MORAES (2000, p. 29) destaca a complexidade do ambiente organizacional, que pode ser visto como um

“campo dinâmico em que atuam inúmeras forças com naturezas, dimensões, sentidos e direções diferentes, mudando a cada momento e fazendo com que a organização reaja ou aja para adaptar-se ou antecipar-se a elas.”

As prefeituras municipais, por sua natureza de organização pública complexa, podem ser vistas como uma rede de organizações ou como uma organização sistêmica composta por vários níveis de subsistemas64.

A primeira visão tem como fundamento especialmente os aspectos formais e a estrutura organizacional. De acordo com ela, distintos órgãos como empresas municipais, autarquias ou mesmo secretarias, são diferentes organizações atuando em rede, posto que possuem regulamentos, recursos e objetivos próprios, além de gestores independentes entre si, muitas vezes ligados a agrupamentos políticos rivais. Por conta de composições políticas, muitas vezes os gestores têm divergências sérias ou uma relativa independência em relação à chefia do Poder Executivo Municipal. Essa situação, nesse ponto de vista, configura um sistema inter-organizacional. Entender uma

64 Promover a discussão sobre a natureza organizacional das prefeituras municipais não faz parte do

escopo deste trabalho. Faz-se aqui apenas uma rápida apresentação do significado das duas

possibilidades de entendimento para permitir o estabelecimento de condicionantes ambientais e

organizacionais.

156

prefeitura como uma rede de organizações permite um olhar que confere maior importância à diferença entre vários órgãos públicos do Poder Executivo municipal. Torna-se mais fácil, a partir daí, compreender diferenças em práticas de trabalho e na cultura organizacional, mapear conflitos e justificar contradições da ação do governo municipal.

Por outro lado, considerar uma prefeitura municipal como uma organização sistêmica composta por vários níveis de subsistemas, aplica mais ênfase na divisão de trabalho. A especialização dos diversos órgãos, por esse ponto de vista, caracteriza-os organizacionalmente como subsistemas de um sistema que é o Poder Executivo Municipal. Cada organização tem objetivos específicos articulados aos objetivos deste. Além disso, ainda que o governo municipal não seja, necessariamente, um ator que atua monoliticamente, há um nível hierárquico que centraliza o poder decisório de última instância, representado pelo chefe do Executivo Municipal. Dentro dessa visão, diferenças entre órgãos públicos municipais em termos de normas, cultura organizacional, estilos de liderança e práticas de trabalho, mais do que representarem contradições, representam características específicas que atendem às próprias necessidades de adaptação do órgão ao ambiente para que possa atingir seus objetivos e contribuir para o funcionamento da prefeitura municipal.

MATUS (1996, p. 344) vem em socorro dessa dicotomia, utilizando o conceito de macroorganização. Para o autor, uma macroorganização é “um conjunto de sistemas microorganizacionais que operam em um espaço político-institucional” de acordo com regras (direcionalidade, departamentalização, governabilidade e responsabilidade). Essas regras fazem com que nenhuma das microorganizações, que operam no espaço político-institucional do município analogamente a participantes de um jogo, tenha autonomia absoluta. A coordenação do sistema surge do equilíbrio e adequação dessas regras.

Qualquer que seja a visão adotada, entretanto, não altera o fato de que é imprescindível observar que esta natureza implica a existência de inúmeros pontos de relacionamento com o ambiente, o que gera dificuldades metodológicas para a realização de uma análise das relações da prefeitura com seu ambiente. Para efeito da construção de ferramentas de análise vinculadas aos objetivos deste trabalho, portanto concentradas na contribuição da utilização de portais municipais no atendimento ao cidadão para a promoção da cidadania, é necessário realizar uma seleção destas variáveis.

Por outro lado, é preciso levar em conta o fato de que não é possível, de antemão, realizar uma seleção ótima, sendo mais recomendável que o modelo de análise e avaliação construído deixe margem para a identificação de variáveis ao longo do processo de levantamento de dados, por ocasião da realização do estudo de caso.

Com base nessas considerações, apresentam-se a seguir as variáveis mínimas a serem consideradas no estudo dos condicionantes ambientais da utilização de portais municipais no atendimento ao cidadão.

Pode-se buscar na análise dos condicionantes ambientais relações de dois níveis: condicionantes gerais e condicionantes específicos.

157

5.2.1.1 Condicionantes ambientais gerais

Os condicionantes ambientais gerais são aqueles que influenciam a condução do governo e influenciam apenas indiretamente os portais municipais.

Configurando-se em complexas redes de interesses, restrições e constrangimentos, em grande parte dos casos, esses condicionantes são fruto de movimentos de diversos atores sociais. Segundo MATUS (1996), os atores sociais que compartilham uma dada realidade dispõem de projetos e avaliações próprios desta realidade:

“Como são vários os atores que coexistem na realidade com diferentes capacidades de planejamento, há várias explicações da realidade e todas estão condicionadas pela inserção particular de cada ator na mesma realidade.” MATUS (1996, p. 68).

As ações de um dado ator influenciam as ações dos demais, não havendo possibilidade de que um ator, em um ambiente democrático, controle as ações dos outros, o que faz com que

“um ator que planeja não tenha assegurada, de antemão, sua capacidade de controlar a realidade planejada, porque isso depende da ação do outro. Para cada um dos distintos atores sociais há necessariamente diferentes graus de governabilidade.” MATUS (1996, p. 68).

Dentro deste quadro, é importante identificar quais são os principais processos, e atores sociais nele envolvidos, que condicionam a ação do governo municipal. Ou seja, é preciso compreender a dinâmica política local, especialmente em termos de relação com o Legislativo e com organizações da sociedade civil e movimentos populares, para com isso identificar as respostas às demandas e os tipos de iniciativa utilizados pelo governo municipal.

Ainda com relação à dinâmica política local, é importante também considerar condicionantes mais fluídos, como a “opinião pública”, os estados de ânimo individuais e coletivos (ECHEVERRIA, 1994, p. 277) e as demandas sociais não organizadas.

Outro aspecto a considerar são as relações de ação conjunta entre e a prefeitura municipal e organizações da sociedade. É importante, como alerta SPINK (2002), ter claro que estas relações podem se dar em distintos níveis de vínculo interorganizacional: colaboração, parceria, cooperação, alianças, apoios e patrocínios.

Deve-se, também, notar que mesmo estas relações não estão isentas de tensões, características das relações entre governos e sociedade civil, como alerta SPINK (2002, p. 165):

“Os dois têm interesses diferentes mesmo que possam coincidir num mandato em horizontes de tempo diferentes.”

158

Os condicionantes ambientais gerais não se limitam à dinâmica política local. Também é preciso identificar outros condicionantes advindos da relação do governo municipal com os governos federal e estadual e com outros municípios, quer sejam relações conflitivas ou processos de parceria intergovernamental com “objetivos comuns e meios que permitam assegurar um espaço de negociação” (LEVY, 2002, p. 194).

Além dos condicionantes relacionados à relação com outros atores sociais, é preciso também levar em conta variáveis ligadas a macroprocessos sociais que podem influenciar as ações das prefeituras municipais. GUTHRIE e DUTTON (1992) lembram o papel da “cultura política” nos processos de implantação de sistemas públicos de informação local. No tocante aos macroprocessos sociais vale destinar especial destaque para os processos decorrentes das mudanças ainda em curso na cultura política advindas da redemocratização, como a pressão por transparência das ações dos governos (VAZ, 2002a) e por responsabilização dos governantes, a demanda por disponibilidade de informações públicas (JARDIM, 1997) e novos padrões de exigência quanto à prestação de serviços públicos que influenciam nas expectativas que os cidadãos-usuários dos serviços públicos têm dos serviços oferecidos.

Variáveis demográficas e ambientais podem também influenciar a relação dos cidadãos usuários com o portal municipal. Além de variáveis mais tradicionalmente relacionadas a portais, como sexo, idade e renda, BAKER (1997, p. 68) também aponta outras, como porte do município, nível de conectividade e densidade populacional. Entre várias outras variáveis pode-se adicionar o perfil etário do município, sua configuração espacial, principais setores e atividades econômicas, disponibilidade de equipamentos culturais e de educação e outras.

Por fim, não se pode deixar de mencionar a possibilidade de existirem restrições e condicionantes jurídicos atuando sobre o portal municipal, o que dependerá de cada situação específica.

5.2.1.2 Condicionantes ambientais específicos

Os condicionantes ambientais específicos, ao contrário dos condicionantes ambientais gerais, têm influência direta sobre a concepção, os processos de implementação, operação e gestão dos portais municipais, além de contribuírem para a construção dos pontos de vista a partir dos quais os governos municipais avaliam seu próprio uso da tecnologia.

A infra-estrutura pública disponível é um condicionante decisivo, por influenciar diretamente as condições de acesso ao ambiente da Internet e o desempenho dos serviços oferecidos através do website municipal. BAKER (1997, p. 66) reforça a importância da infra-estrutura pública sobre o sucesso de um website municipal, destacando a importância das diversas opções de articulação entre os setores público e privado. Para efeito da análise aqui em curso, a grande questão a responder é o quanto a infra-estrutura estimula ou dificulta a utlização dos portais municipais pelos cidadãos-usuários. Três aspectos merecem atenção: qualidade técnica das conexões (disponibilidade geral), preço da conexão e capacidade instalada.

159

Ainda no campo da garantia do acesso aos serviços, é importante levar em conta, também, o nível de acesso dos cidadãos-usuários à Internet. De forma simplificada, sem distinguir nuances e superposições entre elas, pode-se considerar as seguintes categorias de usuários da Internet quanto à disponibilidade de acesso:

usuários com acesso em sua residência;

usuários com acesso no local de trabalho;

usuários com acesso em local de estudo;

usuários que utilizam de instalação de universalização de acesso, como telecentros;

usuários com acesso eventual;

cidadãos que não têm acesso à Internet, por falta de instalações; e

cidadãos sem qualificação ou capacitação para o uso da internet.

Ainda que não seja possível dispor de números exatos para cada uma delas, é conveniente que se considere um perfil do tipo de acesso disponível para os usuários potenciais e efetivos tomando estas categorias como referência analítica. Em outras palavras: a freqüência e a conveniência em termos de acesso à disposição dos usuários é um condicionante óbvio da utilização e da cultura de uso da Internet por parte dos cidadãos que pode influenciar o desempenho de um portal municipal. Da mesma forma, pode influenciar os padrões de expectativa dos cidadãos com relação aos serviços prestados.

Os fornecedores de bens e serviços de tecnologia de informação que servem à prefeitura são outro condicionante ambiental relevante: muitas vezes, desempenham papel decisivo nos processos de tomada de decisão que envolvem direta ou indiretamente o portal municipal, como na aquisição de equipamentos e software e na definição de modelos de contratação para desenvolvimento e prestação de serviços operacionais.

5.2.2 Condicionantes organizacionais

Não existem políticas públicas sem organizações. Todas as etapas de uma política pública dependem da organização ou organizações que por elas se responsabilizam. Portanto, não é possível realizar a avaliação de uma política pública ou de um instrumento de sua efetivação sem levar em conta os condicionantes que a organização oferece. As características das organizações influenciam o desempenho das políticas.

Visto que a prefeitura municipal deve ser entendida como uma organização, também é necessário identificar os condicionantes organizacionais que incidem sobre o portal.

Inicialmente, é importante levar em conta os recursos de que dispõe a prefeitura, tanto tecnológicos, como materiais, pois não é necessário demonstrar que a existência

160

de recursos e a forma como são aplicados condicionam o desempenho da política pública e de seus instrumentos.

Assim, as condições financeiras da prefeitura podem atuar como condicionantes da utilização de um portal municipal para o atendimento ao cidadão. Em situações de restrição orçamentária, especialmente, as definições em termos de alocação de gastos tendem a pressionar a construção da agenda governamental de modo a reduzir a possibilidade de realização de escolhas por parte dos dirigentes públicos. Esses constrangimentos podem reduzir as possibilidades de novos investimentos e a capacidade de assumir novos gastos de custeio de atividades. De qualquer forma, e qualquer que seja a condição financeira da prefeitura, a alocação de recursos para o portal municipal é indicativo do grau de prioridade conferido a esse instrumento de atendimento ao cidadão. E, evidentemente, quanto maiores forem os gastos que a prefeitura se dispõe a efetuar em relação às disponibilidades de recursos, mais forte é o indicativo de prioridade.

Por outro lado, não se pode deixar de supor a existência de situações em que as pressões e restrições orçamentárias expliquem mais eventuais carências de investimentos no portal municipal que a sua insuficiência de poder de incorporação à agenda de políticas públicas.

Inegavelmente, os recursos de tecnologia da informação disponíveis, que constituem o nível de informatização da prefeitura, têm um papel central na análise dos condicionantes organizacionais da utilização dos portais municipais para o atendimento ao cidadão. Esta deve combinar o uso de indicadores quantitativos de informatização com uma avaliação qualitativa, em termos das capacidades, limitações e possibilidades dos recursos disponíveis.

Até a emergência da Internet e a massificação da utilização de comunicação entre computadores, a literatura freqüentemente apontava duas categorias centrais: software e hardware. Com o advento de novas formas de intercomunicação, mediada por computador e o aumento da capacidade de armazenamento e processamento de grandes quantidades de dados estruturados, novos elementos passaram a ser considerados recursos-chave de tecnologia da informação. LAUDON e LAUDON (2000) identificam quatro bases para o funcionamento de sistemas de informação: equipamentos, programas (software), bases de dados e tecnologia de telecomunicações.

As características dos equipamentos, como velocidade, capacidade de planejamento e de armazenamento de informações podem determinar as capacidades das aplicações. No caso dos portais municipais, dois pontos merecem destaque: os equipamentos utilizados para o desenvolvimento e hospedagem do portal municipal e a infra-estrutura interna de rede da prefeitura, decisiva para a utilização de aplicações que liguem usuários a bases de dados municipais através do portal.

Os softwares empregados têm uma relação de interdependência com os equipamentos utilizados, e a aderência dos softwares às necessidades da organização tem influência direta no desempenho do uso da tecnologia da informação. Para a análise de sua influência no desempenho dos portais municipais, os pontos que devem merecer maior atenção são os softwares utilizados para o desenvolvimento e operação do portal e os sistemas de informação existentes na prefeitura. Estes últimos são fundamentais para a profundidade e abrangência dos serviços oferecidos através da Internet. Cabe,

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portanto, um mapeamento dos principais sistemas de informação disponíveis, em termos de usuários, objetivos, escopo, informações utilizadas, relação com o ambiente organizacional, responsáveis pelas informações, responsáveis pelo desenvolvimento e manutenção, limitações do sistema e nível de integração com outras aplicações. Especial atenção deve ser dada ao nível de integração entre sistemas, bases de dados e aplicações Internet disponíveis no portal.

Deve-se levar em conta duas advertências de LAUDON e LAUDON (2000) quanto à força das subjetividades organizacionais sobre os sistemas de informação. A primeira assinala que a cultura organizacional influencia os sistemas de informação e que estes sempre carregam em si essas influências. A segunda advertência é a de que os sistemas de informação são também fruto do caldeirão de diferentes perspectivas, conflitos, compromissos e concordâncias que existem no interior de uma organização.

As bases de dados merecem atenção porque a partir delas as informações relevantes podem ser produzidas e distribuídas com precisão e velocidade compatíveis com as demandas das organizações. À medida que cresce a interatividade dos portais, maiores são as necessidades em termos de segurança de dados. As técnicas e recursos utilizados para o armazenamento podem ter impacto significativo no tipo de aplicação empregada no portal municipal e, como conseqüência, na forma, quantidade e qualidade da informação disponível e na abrangência, profundidade e capacidade dos serviços oferecidos.

Quanto à tecnologia de telecomunicações, é fundamental para a análise dos condicionantes que atuam sobre um portal municipal. É necessário conhecer as capacidades da prefeitura em termos de velocidade, segurança e garantia da integridade dos dados durante a transmissão. Estes aspectos, quando insuficientes, tendem a afastar os usuários do portal municipal, podem gerar resistências originadas no interior da própria prefeitura ou mesmo ocasionar danos de difícil reparação à imagem do portal.

COELHO (2001a, p. 112) aponta a capacidade da utilização da tecnologia da informação de influenciar outros aspectos das organizações, como a estrutura organizacional, os recursos humanos e as práticas de gestão. O fato serve para exemplificar a existência de mútuas relações de causalidade e influência presente entre os fatores condicionantes do desempenho dos portais municipais aqui apontados. Seu caráter não-determinístico, a natureza dinâmica das organizações e sua diferenciação entre si, além dos fatores subjetivos sempre presentes, tornam impossível um mapeamento de todas estas relações.

Para observar outros condicionantes organizacionais, é útil adotar-se um ponto de vista sistêmico. A partir dele, ter-se-á, com MATUS (1996, p. 343), que as práticas de trabalho, formas organizativas e cultura organizacional influenciam o desempenho do sistema aberto em que se constitui a organização. Segundo o autor, a organização opera com a qualidade permitida por seus subsistemas, sendo que a qualidade da gestão pública está relacionada com as práticas de trabalho enraizadas na organização.

Dentre as práticas de trabalho, merecem especial destaque os processos de trabalho que dão suporte à prestação de serviços públicos e ao fornecimento de informações. No caso da análise dos processos de trabalho, não basta identificar quais são eles, mas também conhecer seu nível de estruturação, integração e informatização.

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CUNHA (2000) adverte sobre a necessidade de se integrar os processos de trabalho aos recursos tecnológicos, realizando ações de redesenho dos processos, ao invés de simplesmente adaptar os processos existentes à Internet:

“A prática de baixo risco, de automatizar a prestação de serviços na forma existente, traz ganhos relativos, menores, no entanto, do que se a administração pública conseguir orientar a prestação de serviços para o seu cliente – cidadão ou pessoa jurídica” (CUNHA, 2000, p. 123).

Se a prefeitura dispõe de um alto nível de estruturação, integração e informatização de processos, pode valer-se disto para ampliar a profundidade e a abrangência dos serviços oferecidos através do portal municipal.

Por outro lado, é preciso considerar que as organizações são complexas, ambíguas, repletas de paradoxos e passíveis de múltiplas leituras (MORGAN, 1997). Essa condição faz delas palco de disputas, conflitos, indefinições e oscilações, constituindo sua dinâmica política interna que, no caso das prefeituras municipais. A dinâmica política interna envolve relações de poder, redes de interesses, alianças formais ou informais, explícitas e implícitas. Tornar a dinâmica política interna da prefeitura um elemento de análise permitirá compreender o processo de decisão e implementação do portal municipal, verificando as causas de dificuldades que eventualmente se verifiquem.

É importante observar, também, que as fronteiras entre uma organização e seu contexto não são rígidas. No caso de uma prefeitura municipal, por sua natureza de órgão público, as dinâmicas políticas organizacional e ambiental interpenetram-se em elevado grau, com a dinâmica política interna sendo potencializada pela dinâmica política em que se insere o governo municipal.

As características dos processos decisórios são outro tipo de condicionante que deve ser analisado. Os processos decisórios são práticas de trabalho para as quais convergem influências da dinâmica política interna e externa da prefeitura, traços da cultura organizacional, estilos de liderança, restrições legais e estruturação de processos de trabalho. Aqui, é importante identificar o quanto as características dos processos pelos quais as decisões especialmente aquelas relativas ao atendimento ao cidadão, ao uso de tecnologia de informação pela prefeitura e ao portal municipal são tomadas influenciam ou constrangem o desempenho do portal municipal.

Também as práticas gerenciais vigentes na prefeitura podem condicionar o desempenho do portal municipal. Neste item pode-se analisar as práticas de supervisão e delegação, a utilização de informações gerenciais, os padrões de comunicação e os mecanismos de acompanhamento do desempenho organizacional. É especialmente importante analisar a forma como se dá o processo de controle de atendimento a demandas e o controle de cumprimento de tarefas. Práticas de controle mais rígidas podem criar exigências diferenciadas em termos dos sistemas de informação que dão sustentação ao atendimento ao cidadão através do uso de tecnologia de informação (back-office).

A cultura organizacional é outra variável a ser analisada para a compreensão dos condicionantes organizacionais do uso de websites municipais pelas prefeituras, segundo destaca BAKER (1997, p. 69). Articulando um conjunto de valores, crenças,

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pressupostos, ritos, rituais, cerimônias, mitos, heróis e normas (MORAES, 2000), a cultura organizacional atua como uma base imaterial do funcionamento das organizações, muitas vezes sobrepondo-se à sua base material. Assim, compreender o desempenho de uma organização sem conhecer os elementos de sua cultura própria é uma tarefa fadada ao insucesso, uma vez que o grau de subjetividade que a cultura organizacional propicia às relações interpessoais no interior da organização tem papel central no desempenho final. MATUS (1996, p. 344) observa que a cultura organizacional condiciona decisivamente as práticas de trabalho e estas definem a quantidade e a qualidade dos resultados produzidos pela organização:

“As estruturas mentais, ou a cultura organizacional, definem as práticas de trabalho. Um indivíduo em uma organização faz suas práticas de trabalho condicionado apenas de forma muito fraca pelas formas organizacionais, mas condicionado muito fortemente pela cultura institucional.”

A comunicação interna está fortemente ligada às demais práticas organizacionais e sofre direta influência da cultura organizacional. DAVIS (1972, p. 319) destaca o papel dos processos comunicacionais no comportamento organizacional, estabelecendo vínculos entre a comunicação e o desempenho dos indivíduos e situando o papel daquela na transmissão das estratégias e expectativas de desempenho de parte da gerência. CHIAVENATTO (2000, p. 328) assinala que a comunicação também tem aspectos motivacionais, ao “proporcionar as atitudes necessárias que promovam a motivação, cooperação e satisfação nos cargos”. Deve-se observar que esses efeitos podem se dar também em sentido negativo, ou seja, problemas de comunicação podem reduzir a motivação, impedir a existência de um ambiente cooperativo e gerar insatisfação dos recursos humanos. Ao longo do tempo, o acúmulo de práticas de comunicação problemáticas tende a incorporar estas características à cultura organizacional.

A cultura organizacional não tem fronteiras rígidas. Na verdade, caracteriza-se por uma permanente mutação, que geralmente ocorre em mudanças contínuas, mais que em sobressaltos. Ao mesmo tempo, abriga em si sutilezas, nuances e contradições e não deixa de ser influenciada e influenciar a dinâmica política interna da organização. É preciso, para efeito da análise de condicionantes organizacionais, manter atenção também sobre essa mútua interferência.

Ainda encarando a organização do ponto de vista cultural, pode-se encontrar outras “culturas”, entendidas aqui como conjunto de valores, posturas e motivações que presidem as práticas de trabalho em aspectos específicos. Três delas são especialmente importantes para a análise dos condicionantes organizacionais dos portais municipais: a cultura de atendimento ao cidadão, a cultura interna do uso de tecnologia de informação e a cultura de utilização da Internet. Note-se que o histórico do uso de tecnologia de informação e Internet pela prefeitura tende a ser um fator com influência sobre a cultura interna de uso da tecnologia de informação e sobre a cultura interna de utilização da Internet.

FERLIE et al. (1999) destacam o papel da cultura organizacional no tocante aos comportamentos dos servidores públicos e sua influência na qualidade do atendimento ao cidadão. A cultura interna de atendimento ao cidadão tem importância por conta

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de ser ela a portadora dos valores e posturas que presidem não só as práticas de trabalho referentes ao atendimento ao cidadão, como, também, as próprias concepções que os funcionários e dirigentes municipais levam consigo nas atividades de formulação, implementação, gestão e avaliação de instrumentos de atendimento ao cidadão. Isto é particularmente importante uma vez que este trabalho considera o portal municipal centralmente como um instrumento de uma política explicitada ou não de atendimento ao cidadão.

A cultura interna de uso da tecnologia da informação é outro fator que deve influenciar o desempenho de um portal municipal, e está vinculada à experiência de utilização da tecnologia por parte dos funcionários envolvidos, constituindo-se em direcionador do sucesso de iniciativas no campo da tecnologia de informação (ALBERTIN, 2001).

Mais especificamente, pode-se falar, também, da cultura de utilização da Internet pela prefeitura. Caso esta inexista ou se esta cultura é relativamente incipiente podem surgir obstáculos à efetiva utilização do portal municipal como instrumento de atendimento ao cidadão. Entre as dificuldades que podem decorrer da cultura de utilização insuficiente da Internet estão a baixa adesão e participação no desenvolvimento, implantação e manutenção do portal municipal, definição inadequada de conteúdos e de padrões de estruturação do portal, dificuldades para responder a demandas dos cidadãos-usuários, avaliações indevidas da necessidade e do desempenho do portal municipal e baixo nível de prioridade concedido ao portal municipal na agenda dos decisores da prefeitura.

ALBERTIN (2001, p. 46) destaca o papel dos atores internos envolvidos em projetos de mudança de padrões de operação de organizações baseados na tecnologia de informação. A participação, envolvimento e apoio dos níveis hierárquicos superiores é um aspecto visto como fundamental para o sucesso de qualquer iniciativa, não somente em termos de garantia de acesso aos recursos necessários como também em termos de apoio político à iniciativa. O mesmo autor destaca, também, o papel do patrocinador interno, ou seja, um dirigente que permanentemente demonstre a importância da iniciativa, sendo responsável por mantê-la na agenda dos dirigentes da organização e por encaminhar a resolução de conflitos.

Abordando especificamente os websites municipais, BAKER (1997, p. 58) corrobora essa posição, e afirma que o suporte de agentes-chave de mudança interna e o apoio das lideranças políticas do governo municipal são fatores críticos para o sucesso da implementação de um portal municipal.

Já PINTO & SLEVIN (1988), identificando fatores-chave de sucesso para projetos de tecnologia de informação, destacam a importância das características pessoais do responsável pela iniciativa e a autoridade a ele atribuída (PINTO e SLEVIN, 1988; citado em ALBERTIN, 2001, p. 47). CUNHA (2000, p. 126) destaca entre os atributos desejáveis a capacidade de:

alinhar estrategicamente o portal aos objetivos de governo, quando o alinhamento não for conseguido através da estrutura formal de informática;

enfrentar os desafios de integração e de adesão dos diversos atores;

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liderar um projeto desenvolvido por uma equipe multidisciplinar, que apresenta dificuldades de relacionamento decorrentes da formação e/ou do perfil pessoal diversificado; e

identificar oportunidades de aplicação da tecnologia, pelo conhecimento das inovações de mercado.

A posição da gestão do portal na estrutura organizacional da prefeitura também condiciona os resultados obtidos pelo portal municipal. BAKER (1997) assinala que a estrutura do governo influencia o processo de elaboração e implementação de políticas, inclusive na adoção de políticas inovadoras. Cabe, aqui, uma análise em duas dimensões: hierárquica e funcional, combinada com a análise das responsabilidades e do grau de autoridade do órgão responsável pelo portal municipal.

Do ponto de vista da hierarquia da prefeitura, interessa saber em que nível hierárquico encontra-se a unidade organizacional responsável pelo portal. Caso o portal municipal receba destaque na hierarquia da prefeitura, pode-se supor que tenha maiores possibilidades de produzir resultados satisfatórios. A posição da equipe responsável na hierarquia da prefeitura pode contribuir para o nível de prioridade conferido ao portal, o tempo de resolução de problemas, o volume de recursos alocados, a presença no tema na agenda dos dirigentes municipais e o nível de envolvimento das diversas unidades na utilização do portal.

Em termos funcionais, a posição da unidade responsável pelo portal municipal na estrutura organizacional pode influenciar seu desempenho. Normalmente, os portais municipais têm seus responsáveis ligados à área de tecnologia da informação ou de comunicação social das prefeituras. Ao longo dos anos e da ampliação do uso de Internet pelos municípios, as responsabilidades tenderam a migrar da área de tecnologia da informação para a de comunicação social. É possível atribuir a responsabilidade a equipes multidisciplinares não ligadas a nenhuma das duas áreas, também. Pode-se ainda imaginar comitês intersetoriais responsáveis pela gestão integrada das informações (VAZ, 1997).

Também é importante levar em conta os recursos humanos, que se pode analisar em três níveis. Em um grau maior e inicial de generalização, é possível analisar as características globais dos recursos humanos da prefeitura. Neste caso, trata-se de obter informações gerais sobre políticas de remuneração, recrutamento e seleção de recursos humanos. Também é preciso considerar aspectos motivacionais, condições de trabalho, nível de qualificação e adequação às necessidades do trabalho. Especialmente crítico é compreender o alcance das políticas de capacitação de servidores para uso de recursos da tecnologia da informação, uma vez que

“as organizações públicas brasileiras ainda não possuem uma estratégica integrada e organizada de forma a preparar servidores e gerentes para a plena utilização das ferramentas e para o aproveitamento das oportunidades oferecidas pelas novas tecnologias, sendo, entretanto, prática consolidada a existência de programas permanentes de treinamento em microinformática, voltados à capacitação em aplicações de automação de escritório e de introdução ao ambiente Internet.” COELHO (2001a, p. 114).

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Este tipo de análise, entretanto, apresenta conclusões muito gerais e, portanto, tem poder de explicação muito reduzido, em termos de condicionantes do desempenho de um portal municipal, o que torna aconselhável reduzir o grau de generalização a partir da redução do foco da análise. Assim, é importante identificar as características dos recursos humanos das unidades com grande relação com o portal municipal, como a unidade responsável pela tecnologia da informação, as unidades organizacionais responsáveis pelo desenvolvimento e manutenção as aplicações que dêem suporte à prestação de serviços por meio do portal municipal, a unidade responsável pelas atividades de comunicação da prefeitura e clientes internos do portal municipal, como unidades prestadoras de serviços públicos e de informação ao cidadão.

Prosseguindo, ainda é necessário que a análise dos condicionantes de recursos humanos aprofunde-se uma vez mais, atingindo a unidade organizacional responsável pela gestão do portal municipal. As mesmas variáveis utilizadas na análise dos dois níveis anteriores são válidas para este nível, com especial atenção para a qualificação dos recursos humanos envolvidos no desenvolvimento, gestão e manutenção do portal municipal, face à sua importância, destacada por COELHO (2001a, p. 129), que aponta a experiência britânica de vinculação das estratégias de utilização da Internet à política de capacitação de recursos humanos como importante exemplo. BAKER (1997) registra que o treinamento requerido para otimização do uso de sistemas informatizados não se restringe às ações de implantação, devendo ser considerados também custos e ações de longo termo.

5.2.3 Condicionantes políticos e estratégicos

A disponibilidade de recursos e sua aplicação não pode ser considerada somente em seu papel de condicionante organizacional. As políticas competem por alocação de recursos tanto no âmbito de sua formulação e implementação, quanto no de sua operação. As decisões que envolvem a adoção de uma dada política ou instrumento de política pública são decisões alocativas que refletem movimentos internos do governo e suas tensões e relações com a prefeitura e com a sociedade. Em geral, essas decisões expressam-se em dispêndios realizados. Enquanto os gastos com uma política ou instrumento de política pública são tangíveis e mensuráveis65, o conjunto de prioridades estabelecidas e as motivações por trás das decisões, são, evidentemente, menos transparentes. Entretanto, essas prioridades e motivações são elementos-chave para compreender as políticas públicas, devendo ser considerados em sua avaliação.

A distinção estabelecida por FIGUEIREDO & FIGUEIREDO (1986), entre avaliação política e avaliação da política, vem em socorro dessa necessidade. Ao apresentar esta distinção, os autores criam dois momentos complementares para o processo de avaliação. A avaliação política é uma etapa precedente para o entendimento da política e suas conseqüências, e que se impõe como:

“análise e elucidação do critério ou de critérios que fundamentam determinada política: as razões que a tornam preferível a qualquer outra.” FIGUEIREDO e FIGUEIREDO (1986, p. 62).

65 Logicamente, pode ocorrer que artifícios contábeis tornem menos transparentes estas informações.

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O caráter normativo dessa avaliação precedente é destacado por KAYANO & CALDAS (2002), que assinalam que a formulação da política origina-se de um processo de decisão diretamente necessário para a definição de objetivos claros. Tem-se, portanto, que a avaliação deve levar em conta os objetivos mais gerais e os pressupostos que levam a adoção da política pública e de seus instrumentos.

O que se vê, portanto, é que as ações no campo das políticas públicas não se constroem gratuitamente, mas partem de visões explícitas ou não dos objetivos e estratégias do governo municipal.

COELHO (2001, p. 129) alerta para o fato de que

“as tecnologias devem ser vistas como simples ferramentas que não podem, e nem devem, substituir a definição de políticas, das formas de intervenção ou das estratégias”.

MATUS (1996, p. 51) estabelece que o sucesso de qualquer iniciativa de governo depende da capacidade de governo e da governabilidade do sistema para o projeto de governo em questão. Como projeto de governo, refere-se “ao conteúdo propositivo dos projetos de ação que um ator propõe-se para alcançar seus objetivos”. Este conteúdo propositivo articula-se em um cálculo interativo sobre decisões incertas ou desconhecidas que leva em conta os movimentos de outros atores sociais em um quadro de interdependência das decisões e mútuo condicionamento das incertezas. Ou, dito de outra forma: o governo dispõe de um conjunto de proposições de ação cuja implementação depende do jogo político, tanto das ações dos demais atores sociais como das próprias avaliações que o governo faz dessas ações em relação às suas capacidades de intervenção e às relações de governabilidade.

Tome-se esta visão mais referenciada na planificação centralizada, adotada por MATUS (1996), ou empregue-se uma concepção de ação governamental mais permeável à interação propositiva e colaborativa com a sociedade e outros níveis de governo (SPINK, 2002), de qualquer maneira as proposições de governo normalmente se materializam em “planos de governo” ou “estratégias de governo”. Mais do que um documento formal, os planos ou estratégias podem ser interpretados como um conjunto articulado de proposições estratégicas. Esse conjunto pode ser decomposto, normalmente, por um critério setorial (planos para educação, para a saúde etc.) ou por orientações a problemas (planos para combate a fome, planos para promoção do crescimento econômico etc.). Qualquer que seja a forma de classificação que se utilize, não se pode deixar de compreender que tais proposições estratégicas também se organizam em níveis que correspondem a subsetores ou a aspectos particulares de um problema. Essas formulações particularizadas e sua articulação entre si, de qualquer forma, direcionam o funcionamento da prefeitura e condicionam os efeitos da utilização de portais para o atendimento ao cidadão.

Com base nessas considerações, é possível analisar como se insere o portal na estratégia do governo municipal, entendendo-se que esta inserção tem caráter condicionante sobre os efeitos de sua utilização no atendimento ao cidadão. Assim, um trabalho de avaliação dos condicionantes políticos e estratégicos do portal municipal, baseado nas proposições dos autores acima citados, permite compreender intencionalidades e respostas a demandas e pressões políticas que, de alguma forma,

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influenciam na utilização dos portais para o atendimento aos cidadãos nos casos estudados.

As relações de causalidade e influência entre formulações ou posicionamentos programáticos e estratégicos do governo municipal e o portal municipal podem ocorrer em dois âmbitos: condicionantes gerais, relacionados às bases políticas das ações do governo e às formulações sobre políticas públicas com pontos de contato com o portal municipal; condicionantes específicos, representados pelos aspectos do projeto de governo relacionados diretamente ao atendimento ao cidadão e à utilização da Internet.

5.2.3.1 Condicionantes políticos e estratégicos gerais

Os condicionantes políticos e estratégicos gerais estão diretamente vinculados às bases políticas que presidem as ações do governo em nível estratégico. Podem, portanto, existir de forma não sistematizada ou explicitada e devem ser considerados a partir tanto de documentos formais de planejamento de governo como identificados a partir do discurso dos governantes e de suas práticas. Com isto, quer-se dizer que o nível de generalidade desses condicionantes nem sempre torna sua identificação possível a partir de instrumentos objetivos, exigindo do pesquisador um esforço também interpretativo das ações (ou omissões) do governo municipal.

Primeiramente, é oportuno identificar as orientações políticas e que permeiam e interagem na construção da agenda do governo e na formulação, implementação, gestão e avaliação das políticas públicas. A identificação das prioridades assumidas e praticadas pelo governo municipal tem contribuição positiva para esta tarefa. Entretanto, este esforço analítico deve fugir da extrema generalidade para dotar-se de maior capacidade de explicação. Para tanto, algumas questões mais específicas devem ser tratadas.

As orientações políticas do governo municipal trazem, como conseqüência, o estabelecimento de visões da cidadania que presidem suas ações. Evidentemente, pode ocorrer um embate entre distintas visões, com capacidade para influenciar o desempenho do portal municipal. Cabe aqui considerar as observações de MATUS (1996) sobre o jogo político. O resultado, portanto, não pode ser tratado como uma variável determinística, mas sim como uma posição fruto das ações dos distintos atores em um determinado momento, portanto sujeita a variações e inflexões.

Para nortear essa identificação das visões da cidadania, algumas questões podem ser de grande valia. Uma primeira delas diz respeito aos compromissos do governo municipal em termos de afirmação, consolidação e expansão de direitos da cidadania.

A afirmação, consolidação e expansão dos direitos da cidadania é vista, neste trabalho, como um pressuposto do funcionamento do Estado e, mais especificamente, de um governo municipal. DANIEL (1999) procura contrapor o governo que reproduz as práticas da “política tradicional” ao governo que promove a expansão, afirmação e consolidação dos direitos dos cidadãos. Para o autor,

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“a política tradicional é caracterizada pela disseminação das práticas fisiológicas e pela captura do governo local por parte do poder econômico e das elites locais” (DANIEL, 1999, p. 215).

A esta prática política contrapõe-se uma orientação do governo local para a promoção dos direitos, vistos, por definição, como iguais para todos os cidadãos. A contraposição que se faz é entre uma prática política clientelista, ou seja guiada pelas relação pessoais, e uma prática política orientada para a cidadania, portanto suportada pela impessoalidade. Na mesma direção, VAZ (2002a), relaciona a transparência das ações do governo municipal à garantia da impessoalidade no acesso aos serviços públicos. Garantir essa impessoalidade significa a afirmação de direitos acessíveis a todos os cidadãos e não somente àqueles cujas condições econômicas o permitam.

Nesse sentido, vale a pena explorar a postura do governo municipal quanto a dois pontos de vista. O primeiro deles é o da abrangência. É preciso identificar que direitos são privilegiados pelo governo municipal em sua agenda, uma vez que, como DANIEL (1999) observa, a defesa de direitos não significa, necessariamente, promoção da cidadania ou afirmação dos direitos coletivos sobre os individuais ou, muito menos, garantia de defesa do “interesse público”, este mesmo um produto dinâmico e relativo da disputa simbólica e da disputa política concreta.

O segundo ponto de vista refere-se à profundidade de suas ações no campo dos direitos do cidadão. A partir de suas ações efetivas cabe identificar até que ponto verificam-se vinculações do funcionamento da prefeitura municipal com objetivos de remoção de entraves ao exercício dos direitos dos cidadãos e vinculação das políticas públicas e seus instrumentos à construção, afirmação e consolidação de direitos. É, portanto, um espaço de observação sobre práticas como a integração de políticas públicas setoriais e a formulação e gestão de políticas públicas, valendo-se de temáticas transversais (ou seja, que permitam que um dado problema seja contemplado por ações em diferentes unidades organizacionais ou de diferentes políticas públicas).

Uma segunda questão a ser tratada diz respeito às prioridades de atuação do governo municipal. O principal cuidado que o problema exige é a identificação das prioridades reais, que muitas vezes não são explicitadas ou mesmo são escamoteadas pelo discurso político oficial. Trata-se, aqui, de identificar quais são os alvos prioritários de atenção do governo municipal, em termos de políticas públicas, instrumentos de intervenção ou problemas a merecer destaque na agenda.

A terceira questão refere-se às diretrizes que presidem a própria estruturação do governo municipal para a promoção da cidadania e a forma como estas se refletem no funcionamento e organização da prefeitura. VAZ (2002a, p. 271) assinala que um governo preocupado em ampliar sua permeabilidade à sociedade civil e em promover a cidadania deve adotar princípios de democratização das políticas públicas, descentralização das decisões e possibilidades de maior participação popular em todo o processo de gestão, alterar práticas de trabalho dos vários setores da prefeitura, criar mecanismos que garantam a impessoalidade na prestação de serviços e redirecionar o funcionamento dos órgãos municipais para o fornecimento de informações à sociedade civil. Estas ações, combinadas aos compromissos e prioridades de governo, podem funcionar como condicionantes gerais da ação do governo através de um portal municipal.

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É possível buscar condicionantes também em sentido diferente, ou seja, não partindo da identificação das prioridades, mas sim dos possíveis objetos de atenção do governo municipal. A maneira como são vistos e recebem atenção do governo pode condicionar o desempenho do portal municipal. Esta observação nos remete à necessidade de dar atenção aos condicionantes políticos e estratégicos específicos que dizem respeito diretamente à maneira como o portal municipal é concebido, planejado, implementado, operado, gerido e avaliado.

5.2.3.2 Condicionantes políticos e estratégicos específicos

GUTHRIE e DUTTON (1992) destacam a importância de fatores políticos e culturais no processo de adoção de sistemas de informação públicos de abrangência local. No caso do uso dos portais municipais, o principal aspecto a ser considerado na análise dos condicionantes políticos e estratégicos de seu uso é o conjunto de expectativas que o governo municipal tem com relação ao atendimento ao cidadão. Isto engloba questões como o entendimento dominante em relação ao usuário dos serviços públicos.

Assim, uma questão indispensável, e decorrente dos aspectos anteriormente tratados, é a indagação sobre qual é o entendimento dominante no governo municipal em relação ao usuário dos serviços públicos. O centro dessa discussão é a distinção entre cidadão e consumidor de serviços públicos. Com a emergência, nas décadas de 1980 e 1990, de novos modelos de organização do Estado66, a importação de conceitos, práticas e crenças em expansão no setor privado pelo setor público gerou o surgimento de visões do usuário dos serviços públicos como “cliente” ou “consumidor”. A tônica deste movimento foi buscar melhorar as práticas de atendimento, superando limitações do modelo burocrático tradicional, de inspiração weberiana, como apresenta ABRUCIO (1997, p. 8):

"O fato incontestável no debate internacional sobre a administração pública, considerado mesmo por aqueles que são ferrenhos críticos do manageralism, é que o modelo burocrático weberiano não responde mais às demandas da sociedade contemporânea (Pollitt, 1990). Voltado cada vez mais para si mesmo, o modelo burocrático tradicional vem caminhando para o lado contrário dos anseios dos cidadãos. É a partir desse processo que o modelo gerencial começa a preencher um vácuo teórico e prático, captando as principais tendências na opinião pública, entre as quais se destacam o controle dos gastos públicos e a demanda por melhor qualidade dos serviços públicos."

No entanto, esse movimento trouxe, entre seus efeitos, uma redução do conteúdo de cidadania atribuído ao usuário de serviços públicos. Transformado em cliente-consumidor, o cidadão vê o direito ao acesso ao serviço público e sua possibilidade de participar de sua gestão substituídos por uma relação que, se não completa e verdadeiramente presidida pela lógica de mercado, tenta emulá-la.

A equiparação (ou redução) de cidadão-usuário para cliente é criticada como uma visão frágil, por limitar o alcance do conceito de cidadania. Entender o cidadão-

66 Este assunto é tratado na seção 2.1 deste trabalho.

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usuário como cliente dos serviços públicos significa, em última instância, eleger o mercado como mediador da cidadania. O exercício da cidadania passa, no caso dos serviços públicos, a remeter-se às práticas, princípios e valores de mercado.

POLITT (1990:183) manifesta a inadequação dessa transposição conceitual, assinalando que:

“não basta tratar os usuários de serviços públicos como meros consumidores, ignorando a dimensão da cidadania envolvida. Em que pesem as contribuições do uso de mecanismos do mercado para o governo, [...] não se pode fazer uma transposição pura e direta de um setor para o outro. Em outras palavras, a eficiência e a eficácia não podem corresponder exatamente aos mesmos valores e significados no setor público e no setor privado”.

Por conta disto, o autor estabeleceu uma distinção entre as duas visões: consumidor de serviços públicos e cidadão. Enquanto a relação de consumo é uma relação de atendimento a demandas individualizadas e desconectadas entre si, a relação entre o cidadão-usuários dos serviços públicos e os órgãos provedores dos serviços necessariamente inclui vinculações que ultrapassam os limites do atendimento individualizado, como “justiça, representação, participação e igualdade de oportunidades” (POLITT, 1990, p.129).

Apesar de sua importância, observar condicionantes políticos e estratégicos quanto ao atendimento ao cidadão não dá conta da totalidade de condicionantes políticos e estratégicos diretamente ligados ao desempenho de um portal municipal. Outras temáticas são abordadas neste tópico.

Iniciativas que promovem a disponibilidade de informações são um tema-chave, portanto, mesmo quando não existe uma política definida. Partindo do princípio de que a informação é um direito de cidadania (JARDIM, 1997), VAZ (2002a) estabelece relações entre a transparência das ações do governo municipal e a disponibilidade de informações. Em outra vertente, também afirma que a disponibilidade de informações sobre os serviços públicos é um fator de garantia de impessoalidade em seu acesso.

GUTHRIE et al. (1990) associa a disponibilidade de informações em meio eletrônico e a sua utilização pelos cidadãos, ao que FLORES (1991) acrescenta o fato de que a inexistência de informações disponíveis em meio eletrônico, por sua vez, desestimula os cidadãos a utilizar recursos eletrônicos para acessar informações, gerando um círculo vicioso.

A disponibilidade de informações através da Internet não se resume ao conhecimento por parte dos cidadãos das ações em curso por parte do governo municipal. Pode também estimular participação popular nas decisões de órgãos públicos (JOHNSON, 1998). O mesmo autor também aponta a Internet como ferramenta que pode servir ao controle social das ações dos governos, visão também compartilhada por VAZ (1995).

Uma série de políticas públicas municipais atuam como condicionantes fortíssimos do portal municipal. Primeiramente, é importante verificar a existência de

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uma política de atendimento ao cidadão no âmbito do governo municipal. Novamente, cabe o registro de que não necessariamente o pesquisador irá defrontar-se com uma política formalizada. O mais importante, em termos de trabalho investigativo, é verificar como o governo municipal entende o problema. Em parte esta resposta encontra-se no entendimento do papel destinado pelo governo municipal aos usuários dos serviços públicos, mas não se esgota nesse ponto. A política de atendimento ao cidadão pode incluir, também, decisões e atitudes frente ao estabelecimento de padrões de qualidade e modelos de atendimento, critérios e práticas de avaliação da qualidade dos serviços de atendimento e estruturação de processos de trabalho relacionados ao atendimento ao cidadão (ENAP, 2001b). Especial atenção merecem o nível de orientação dos serviços públicos para o atendimento ao cidadão, em contraposição à orientação burocrática e a aplicação de tecnologia da informação aos processos de atendimento ao cidadão.

Diretamente relacionada com a política de atendimento ao cidadão está a política de modernização administrativa da prefeitura. As ações de modernização administrativa normalmente vêm ao encontro da necessidade de maior racionalização no uso dos recursos, da pressão da sociedade por transparência e das demandas por melhor qualidade dos serviços públicos. Ao longo da década de 1990, juntamente com mudanças nos paradigmas da Administração Pública, com a emergência do modelo gerencial, surgiram diversas experiências que, a partir da busca do estabelecimento do foco no cidadão, incorporaram ao setor público técnicas originárias do setor privado, novas técnicas de gestão e múltiplas possibilidades abertas pela tecnologia da informação.

VAZ (2001) caracteriza os processos de modernização administrativa como uma forma de mudança organizacional e identifica como principais transformações geradas por esses processos o estabelecimento de novas formas de atendimento ao cidadão, novos processos e práticas de trabalho e o surgimento de novas formas de tratamento da informação.

DANIEL (2001), se opondo à visão de Estado mínimo defendido pelo discurso de inspiração neoliberal, propõe a modernização administrativa como caminho para a construção de um “Estado local forte”, capaz de “prestar serviços públicos com democracia e eficiência, com qualidade e produtividade”. Os dois autores, em concepções bastante próximas, apontam que os programas de modernização administrativa podem incorporar instrumentos como:

elaboração de indicadores de desempenho da administração municipal, tornados públicos;

instituição de padrões de qualidade do atendimento ao cidadão;

alterações na estrutura organizacional;

mudanças no desenho dos processos de trabalho, com foco na forma de prestação de serviços públicos;

intervenções voltadas à promoção de mudanças na cultura organizacional;

173

valorização do servidor público e melhoria de suas condições de trabalho;

capacitação profissional dos servidores públicos; e

incorporação de tecnologia da informação, especialmente a Internet, aos processos de trabalho e atendimento ao cidadão.

Os instrumentos à disposição das políticas de modernização administrativa das prefeituras apontados tanto por DANIEL (2001), quanto por VAZ (2001), tendem a possuir atributos de condicionantes do desempenho dos portal municipal. É o caso da aplicação de recursos da tecnologia da informação, inclusive e com destaque a Internet, ao lado do redesenho de processos de trabalho, especialmente daqueles voltados para o atendimento ao cidadão. Também as ações de publicização de informações, inclusive de padrões de desempenho de serviços públicos são componentes de uma política de modernização administrativa que podem ter efeitos sobre um portal municipal.

A maneira como o governo se posiciona frente à questão da informação pública e da publicização de informações, inclusive com a possível existência de uma política de acesso à informação do governo municipal, tem efeitos significativos sobre o portal municipal, uma vez que seu conteúdo pode variar em função dessas escolhas do governo e que a base tecnológica de um portal municipal presta-se para esse tipo de atividade (VAZ, 1995).

BECKER e TENEBAUM (1973, p. 456) registram que o acesso à informação em poder do Estado, inclusive aquela computadorizada, deve ser visto como um direito, devendo os governos, portanto, tomar providências para que não se transforme em privilégio de quem tem recursos para fazê-lo. Também alertam para o fato de que a facilitação de acesso dos cidadãos às informações referentes ao governo pode ser um fator de equilíbrio entre Estado e sociedade.

A existência de uma política para utilização da Internet pela prefeitura municipal também condiciona o desempenho de seu portal no atendimento ao cidadão. Um primeiro aspecto a se levar em conta é o quanto esta política é diferenciada da política de tecnologia de informação (evidentemente, guardando as devidas relações de interdependência). Há muitas diferenças entre a existência de um tópico na política de tecnologia da informação da prefeitura municipal referente à Internet, privilegiando os aspectos técnicos de conexão e infra-estrutura ou a integração com os sistemas de informação, e o estabelecimento um conjunto de formulações para uso específico da Internet, que possam ir além dos aspectos técnicos, considerando os aspectos organizacionais, comunicacionais e políticos desse instrumento, no que BAKER (1997, p. 17) denomina “soft infrastructure”.

É importante analisar o conteúdo desta política em termos de objetivos que estabelece, indicadores de avaliação utilizados, práticas de monitoramento sistemático do uso do portal empregadas, principais etapas de implementação, conteúdos e recursos de Internet privilegiados, abrangência no interior da prefeitura municipal (em termos de órgãos e servidores atingidos), integração com sistemas de informação da prefeitura municipal, interatividade com os usuários, públicos beneficiários e sua integração com

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uma política de inclusão digital, com uma política de atendimento ao cidadão e uma política de modernização administrativa.

O processo de elaboração da política de Internet do município é destacado por BAKER (1997) como outro fator que condiciona a política e, conseqüentemente, o desempenho do portal municipal. O autor destaca o papel de fatores clássicos, como as características do público-alvo da política e o papel dos diversos participantes e envolvidos no processo (stakeholders), observando que tendem a ser bastante específicos em cada situação e localidade.

Poder-se-ia acrescentar, também, a vinculação das iniciativas propostas na política de utilização da Internet às diretrizes nacionais para expansão da Internet e às estratégias nacionais de desenvolvimento (COELHO, 2001a, p. 128), no caso de existirem formulações nacionais com suficiente força para permear as estratégias municipais.

Outro condicionante que não pode ser desprezado é a política de inclusão digital adotada pelo governo municipal. Como já abordado neste trabalho, a falta de acesso à tecnologia da informação e à Internet, creditável tanto a fatores econômicos quanto sociais, é um dos mais significativos obstáculos à sua utilização e se constitui, crescentemente, em um novo aspecto da exclusão social. BAKER (1997, p. 18) assinala a importância de capacitar e oferecer suporte os usuários do portal para o seu sucesso, registrando que normalmente essa necessidade e, por conta disso, os investimentos para atendê-la são grosseiramente subestimados por conta da suposição de que os usuários irão necessitar pouco ou obterão esse suporte e capacitação por outros meios.

GERMAN (2000b, p. 105) destaca a necessidade de iniciativas neste campo, através de um conjunto de sete classes de iniciativas de caráter global, que se pode adaptar para o nível local da seguinte maneira:

ampliação física da infra-estrutura (no caso brasileiro, os municípios tem pouco ou nenhuma capacidade de intervenção neste campo);

expansão do acesso, privilegiando a expansão de acesso à Internet para grupos de cidadãos, por meio de telecentros;

ampliação de capacidades, através de iniciativas que combinem as facilidades de acesso com práticas pedagógicas para desenvolver habilidades na população para uso de recursos de tecnologia da informação;

ampliação do conteúdo disponível, com estímulo à criação de conteúdos de interesse de grupos sociais específicos;

desenvolvimento de novas e criativas aplicações voltadas à qualidade de vida da população, com adequação da tecnologia às necessidades locais;

estabelecimento de relações de cooperação para a inclusão digital envolvendo governos em vários níveis, organizações da sociedade civil e organismos internacionais de cooperação; e

175

busca de fontes inovadoras de financiamento para a inclusão digital.

A presença dessas iniciativas, ou de outras ainda menos exploradas, como a adoção de tecnologias baseadas no barateamento de custos de equipamentos para acesso à Internet (aparelhos de televisão e computadores especialmente projetados para utilizar a Internet), isoladamente ou de maneira combinada, pode influenciar o portal municipal mantido por uma prefeitura em duas frentes: tanto no que diz respeito ao conteúdo oferecido como nos padrões de consumo dos serviços ofertados, por meio da ampliação da base de cidadãos-usuários.

Outra destas políticas com capacidade para influenciar o desempenho do portal municipal é a política de tecnologia da informação da prefeitura, uma vez que tem influência sobre a cultura de uso da tecnologia da informação, a cultura de Internet e os padrões de uso da tecnologia por parte da prefeitura. A política de tecnologia da informação determina, também, a evolução da disponibilidade de recursos de informática à disposição da prefeitura. Na análise deste condicionante, especial atenção deve ser oferecida ao alinhamento da política de tecnologia de informação com os principais elementos das formulações estratégicas centrais do projeto de governo da gestão municipal. Outros aspectos a serem considerados de maneira privilegiada são a padronização e integração de redes e sistemas de informação (COELHO, 2001a), a padronização de recursos de software, a expansão de recursos de telecomunições, e a capacitação de servidores municipais para o uso de tecnologia da informação.

Por fim, vale lembrar que o entendimento do papel destes condicionantes deve levar em conta os aspectos econômicos de cada um deles: de nada servem políticas públicas bem concebidas e estruturadas, se não há alocação de recursos para sua implementação. Os recursos destinados e sua efetiva aplicação nas políticas públicas relacionadas ao portal municipal são um condicionante de seu desempenho que não pode ser ignorado67.

Nesta seção foi apresentado o bloco de análise de contexto de identificação de condicionates do modelo MAAP-M. A próxima seção traz o bloco de análise de funcionalidades e padrões de uso dos portais municipais.

5.3 Funcionalidades e padrões de uso

O Modelo de Análise de Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M) tem seu bloco de análise de funcionalidades e padrões de uso apresentado nesta seção. Trata-se, aqui, de estabelecer bases de análise das condições concretas de produção e consumo de serviços.

ROCHE (2000, p. 43) articula a obtenção de resultados à existência de produtos de intervenção. Dito de outra forma, os resultados de uma política pública ou do emprego de um de seus instrumentos só podem ser produzidos a partir de uma 67 É evidente a aplicabilidade destas informações também para avaliações de viabilidade e análises custo-

benefício do website municipal. Entretanto, essas ações encontram-se fora do escopo deste trabalho.

176

intervenção concreta, objetiva, fruto da atividade humana. Daí se conclui que a avaliação dos resultados e dos impactos necessita ser fundamentada por informações sobre as características da intervenção em sua materialidade. Faz-se imprescindível, portanto, o emprego de um instrumento analítico e avaliativo específico para essa tarefa, fundamental para a operação de identificação de impactos a partir dos resultados.

No problema em estudo, a compreensão da dimensão dos resultados dos portais exige o conhecimento dos serviços e informações disponíveis e dos padrões de sua utilização. Para que isto seja possível, o estudo dos resultados gerados pelos portais precisa valer-se da compreensão das condições que determinam o padrão de consumo dos serviços prestados aos cidadãos através dos portais. Para tanto, é necessário um trabalho prévio de análise e avaliação de funcionalidades dos portais municipais, buscando identificar as características da oferta de serviços.

Como discutido no Capítulo 3, a eficácia de um portal pode ser pensada, do ponto de vista tecnológico, a partir da interação entre três elementos:

a interface disponível para os usuários, em termos de facilidade de uso, estruturação, integração e coerência das várias partes, conformação às suas habilidades e hábitos de utilização e atendimento às suas necessidades;

os conteúdos oferecidos, tanto no formato de prestação de serviços por meio de sistemas de informação integrados ao portal como pela oferta de informações de interesse dos usuários, em termos de suas reais necessidades e expectativas; e

os padrões de acesso ao portal, em termos de velocidade, capacidade, confiabilidade, oferta de pontos de acesso livre e adequação às expectativas e necessidades dos usuários.

Concluiu-se no mesmo capítulo, também, que é conveniente manter o foco da avaliação naqueles fatores diretamente relacionados às possibilidades de contribuição do portal municipal para o desempenho organizacional, o que, no problema em estudo, significa identificar a influência da configuração tecnológica e de seu entorno sobre a capacidade de gerar transformações na cidadania através do uso de portais municipais.

Assim, não se trata de realizar análises e avaliações com o fito de extrair delas valor absoluto em si, mas sim de utilizar o recurso de avaliar o uso da Internet para o atendimento ao cidadão em um caso específico, apontando conclusões contextuadas em relação à sua contribuição ao desempenho do portal para a promoção da cidadania.

Não se trata, também, de estabelecer avaliações comparativas entre portais, buscando conhecer os “melhores” ou “os mais completos”, ou “os mais usáveis” ou de construir rankings dos “melhores” websites como em DEMCHAK et al. (2000) ou GANT e GANT (2002), mas de identificar as condições técnicas dos portais às quais se pode relacionar contribuição ao desempenho do portal municipal como instrumento de atendimento ao cidadão e promoção da cidadania.

A seguir, são apresentadas as categorias de análise das funcionalidades e padrões de uso dos portais municipais a serem empregados no estudo de caso, correspondentes

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ao segundo bloco do modelo proposto. Este bloco analisa os aspectos concretos do portal, em termos de funcionalidades e padrões de uso, ou seja, da estruturação da oferta de serviços, suas características e a forma como os cidadãos-usuários valem-se dele para atender suas demandas. As categorias presentemente tratadas foram construídas a partir da revisão da literatura empreendida no capítulo anterior e da observação de portais municipais brasileiros.

5.3.1 Análise do conteúdo ofertado

Primeiramente, é preciso analisar a oferta em termos de seu conteúdo, ou seja, identificar que informações e serviços são ofertados aos cidadãos por meio dos portais municipais. A tarefa, neste aspecto, é não somente identificar quais são as informações e os serviços prestados, mas também sua relevância e significado como prestação de serviços públicos em termos de atendimento a necessidades dos cidadãos e de organizações.

Para a identificação de quais são os serviços e informações ofertadas, em uma primeira dimensão de análise, tem-se a possibilidade de estudar a abrangência da oferta de serviços e informações. A análise de abrangência diz respeito à quantidade de serviços e informações disponíveis no portal. Um portal será mais abrangente quanto mais serviços e informações oferecer aos cidadãos (GANT e GANT, 2002, p. 13) funcionando como um ponto único de acesso a serviços. Alguns autores associam essa elevada abrangência na realização de atividades de atendimento ao cidadão por meio de portais à idéia de uma central de atendimento que torne virtual o atendimento ao cidadão, operando sob o conceito de one stop shop desenvolvido para o atendimento ao cidadão por meios presenciais, através de uma única central de atendimento à qual o cidadão comparece e obtém todos os serviços que deseja68.

É importante, aqui, comparar as ofertas existentes com as possibilidades previstas na literatura, para dar conta do grau de efetivação destas. Também cabe comparação com outros municípios. Trata-se, portanto, de identificar quais serviços e informações são oferecidos e quais poderiam sê-lo e não o são. Para isso, é conveniente utilizar o mapeamento e classificação de tipos de aplicações dos portais municipais apresentada anteriormente69.

Conhecer a oferta sob a dimensão da abrangência é, entretanto, insuficiente, visto que um determinado serviço pode estar presente de forma incompleta ou de forma não-integrada a processos com os quais dispor de integração seria conveniente. É necessário, pois, analisar a oferta também em termos de sua profundidade.

A profundidade da oferta de serviço ou informação é considerada aqui como o nível de completude do atendimento da demanda, em termos da participação do portal no atendimento parcial ou total das várias fases do processo necessário para o atendimento total da demanda dos cidadãos-usuários. Assim, um serviço prestado

68 No Brasil, as experiências mais conhecidas de centrais de atendimento são o Poupatempo (Governo do

Estado de São Paulo) e o SAC - Serviço de Atendimento ao Cidadão (Governo do Estado da Bahia). No

campo municipal merecem destaque iniciativas das prefeituras de Santo André e Curitiba, entre outras.

69 Ver Seção 2.3 deste trabalho.

178

integralmente através do portal tem profundidade alta. Como exemplos pode-se citar a solicitação de serviços de manutenção urbana quando diretamente integrada a um sistema de programação do serviço, ou o pagamento de um tributo através do portal. Um serviço de profundidade menor dá conta de algumas etapas do processo de atendimento à demanda e exige que o cidadão-usuário realize outras tarefas até finalizar seu atendimento. É o caso do fornecimento de boletos para pagamento de tributos ou contas de serviços de água municipais (quando não acompanhado de recursos de pagamento eletrônico): o cidadão-usuário do portal consegue obter o boleto para pagamento, mas ainda precisa deslocar-se até o banco ou outro agente recebedor para completar o processo de pagamento.

A mesma classificação pode ser aplicada ao fornecimento de informações. Se o portal municipal permite que o cidadão-usuário obtenha diretamente as informações desejadas, este serviço de informação pode ser considerado de alta profundidade. Inversamente, se um determinado recurso do portal oferece apenas parte do conjunto de informações buscadas, obrigando o cidadão-usuário a operações complementares, este deve ser considerado de baixa profundidade. Isto é válido tanto para a oferta de serviços de informação de interesse geral quanto de informações personalizadas.

Como exemplo de oferta de serviços de informação de interesse geral, pode-se citar o fornecimento de informações sobre acesso a benefícios de programas ou serviços governamentais. Se o portal oferece apenas informações genéricas e o endereço ou telefone do órgão responsável, obrigando o cidadão-usuário a entrar em contato pessoal ou telefônico para saber se pode ou não usufruir do programa ou serviço, trata-se de um recurso de baixa profundidade. Caso o portal permita que a partir da consulta a ele o cidadão inicie os procedimentos para a utilização do serviço ou programa público (por exemplo, dirigindo-se a um posto de inscrição), o atendimento terá maior profundidade. Obviamente, caso o portal municipal forneça não somente as informações necessárias, mas também recursos de inscrição eletrônica, a profundidade será maior ainda.

Para ilustrar a noção de profundidade de oferta de informações personalizadas ao cidadão por meio de portais municipais pode-se mencionar a consulta a andamento de processos. Se o serviço limita-se a informar a localização do processo dentro da prefeitura, ficando o cidadão obrigado a buscar informações detalhadas junto ao órgão responsável, a profundidade da oferta é baixa. Se, por outro lado, o portal municipal oferecer informações mais completas sobre o andamento do processo, como a última e a próxima ação realizada ou o status do assunto em questão, a profundidade será maior.

O fornecimento de informações através dos portais municipais traz a importância de distinguir a utilização de recursos de consulta personalizada a bases de dados do fornecimento genérico de informações. A existência de maior disponibilidade de recursos de consulta a bases de dados facilita o fornecimento de informação personalizada e, assim, amplia as possibilidades de profundidade de oferta de informações através do portal municipal. Na verdade, o mesmo também se aplica à prestação de serviços, uma vez que a prestação de serviços em alta profundidade exige que o portal municipal esteja integrado aos sistemas de informação da prefeitura municipal, permitindo que as operações de alimentação e atualização destes utilizem o portal municipal como interface de entrada e saída de dados diretamente operada pelo cidadão-usuário. Neste caso, fica evidente o aporte da utilização de recursos da tecnologia da informação para a efetivação da profundidade da prestação de serviços e fornecimento de informações e, portanto, para a promoção da cidadania.

179

Baixa abrangência

A profundidade é determinada pela disponibilidade de recursos tecnológicos, mas também sofre condicionamentos fortes pela capacitação de pessoal, pelo nível de informatização e integração dos processos internos e, de maneira mais indireta, pela própria política de atendimento ao cidadão.

As dimensões da abrangência e da profundidade da oferta podem ser relacionadas entre si utilizando-se um diagrama de quadrantes, como abaixo.

Figura 5.2 Relação entre abrangência, profundidade e impactos

Abrangência

É evidente que um portal municipal com baixa abrangência e baixa profundidade da oferta de informações e serviços oferecerá resultados tímidos, uma vez que atenderá a poucas necessidades dos cidadãos-usuários e de maneira incompleta. Na verdade, atenderá a parcelas de um número reduzido de necessidades. Essa foi uma característica dos primeiros websites de municípios, que se reproduz em municípios com uso incipiente de recursos da Internet para o atendimento ao cidadão.

Se um portal municipal oferecer um alto número de serviços e informações que atendem apenas parcialmente as necessidades dos cidadãos ou dão conta apenas de etapas do processo em que se inserem, terá alta abrangência e baixa profundidade. Seus resultados, provavelmente, tenderão também a ser resultados parciais e incompletos. Este é o quadro que caracteriza municípios com um certo avanço no uso de portais municipais, mas com limitações tecnológicas, de integração de sistemas ou que não optaram por aprofundar o uso do seu portal.

No caso inverso, de baixa abrangência e grande profundidade, a tendência é de apresentação de resultados mais significativos do que no primeiro caso, mas em um número limitado de serviços e informações. Esta situação é observada em portais municipais de construção e alimentação descentralizada, o que gera discrepâncias entre diferentes seções cujos responsáveis são órgãos distintos da prefeitura municipal.

Por fim, é inegável que a situação mais desejável é a de alta abrangência e alta profundidade. Esta situação tende a gerar maiores benefícios aos cidadãos e maior impacto favorável na promoção da cidadania. Por outro lado, atingi-la não é necessariamente fácil, uma vez que, como vimos acima, isto exige aporte de recursos,

ProfundidadeResultadosAlta profundidade

Baixa abrangência

Baixa profundidade

Alta abrangência

Alta profundidade

Alta abrangência

Baixa profundidade

180

tempo e esforços de direcionamento da organização da produção dos serviços e informações para a utilização do portal municipal como instrumento de atendimento ao cidadão. Exige, também, uma postura mais inovadora nas decisões de implementação de novas aplicações do portal municipal, o que tende a ocorrer em municípios de maior porte, com mais capacidade de assumir os custos e ter recursos humanos disponíveis para investimento no portal ou website municipal, como demonstrado por BAKER (1997).

A análise de profundidade e abrangência pode ser complementada por uma terceira dimensão: a da utilidade do conteúdo ofertado (NIELSEN, 1999; REMENYI, 2002). Este critério é mais importante para o fornecimento de informações do que para a prestação de serviços, uma vez que estes em geral têm sua oferta produzida em função de alguma demanda já conhecida ou por força de lei. A avaliação da utilidade do conteúdo pode se dar por dois caminhos complementares: a avaliação qualitativa da utilidade, em função das opiniões dos usuários e da avaliação técnica do conteúdo em relação às demandas e características da sociedade local e a verificação quantitativa do número de acesso às seções do portal. REMENYI (2002) também destaca a importância de deixar claro ao usuário qual pode ser a utilidade do portal para ele.

Além da abrangência e da profundidade, é preciso levar em conta o nível de atualização do portal. É desnecessário mencionar que a existência de seções desatualizadas trazem transtornos aos usuários e retiram a credibilidade do portal. Preocupados com o tema da atualização, WAN e CHUNG (1998) assinalam a importância de uma política de manutenção sistemática de portais. Segundo os autores, a atualização sistemática do portal deve garantir não somente a integridade da informação apresentada, mas também a própria qualidade da estrutura de navegação do portal, evitando as remissões para páginas inexistentes (“dead links”).

ROBINSON (2002) observa que a análise do nível de atualização deve considerar o tipo de informação oferecida, uma vez que alguns tipos de informação tornam-se obsoletos mais rapidamente que outros e, portanto, exigem menores intervalos de atualização. É preciso notar, também, que a existência de informações sobre a data de atualização das diversas seções do portal contribui para a sua confiabilidade junto aos usuários.

Quando os portais municipais utilizam tecnologias de integração com aplicações e bases de dados dos sistemas transacionais das prefeituras, a atualização passa a se dar de maneira automática, a partir dos próprios recursos de integração. Assim a evolução tecnológica simplifica a atualização. Entretanto, como faz parte constitutiva da missão de portais municipais a disponibilização de informações, a atualização de informações oferecidas tende a continuar um requisito de destaque na avaliação dos portais municipais.

A confiabilidade é outro quesito largamente utilizado para a avaliação de portais. A avaliação da confiabilidade pode incorporar dois níveis. Um primeiro, mais objetivo, diz respeito à acuracidade das informações prestadas e à garantia da efetivação das transações realizadas por meio do portal municipal.

O segundo nível de análise da confiabilidade tem caráter mais subjetivo e diz respeito à existência de recursos com o objetivo de despertar confiança nos usuários para a utilização das aplicações baseadas no portal. Trata-se, aqui, de estimular a

181

percepção de confiança no portal por parte do cidadão, para que este se disponha a interagir e realizar transações. Um portal que desperta confiança deve parecer profissional e seguro e contar com recursos como a identificação de responsáveis pelo portal e suas seções e pelos serviços e informações ofertadas, apresentação de políticas relacionadas à utilização do portal (como políticas de segurança e privacidade), apresentação de padrões de atendimento, informação de suporte aos usuários, identificação do nível de atualização e fornecimento de recibos digitais das transações.

5.3.2 Análise de características funcionais e de desenho

Não é suficiente, entretanto, conhecer o conteúdo dos portais. É praticamente unânime entre os autores a importância da facilidade de uso dos portais, uma vez que esta tem a capacidade de influenciar a adoção e disseminação do uso da tecnologia e, portanto, de transformar resultados potenciais em efetivos. Para isso, tem-se a tarefa de analisar as condições de uso dos portais em termos de suas características funcionais.

Diversos autores apontam critérios para a avaliação das características funcionais dos websites (ROBINSON, 2002; NIELSEN, 1999). Normalmente, esses autores concentram-se em descrever características ideais dos websites ou, de modo inverso, apresentar características indesejáveis, a partir da crítica de websites considerados ineficazes.

Mesmo autores que, ao invés de proceder à formulações de caráter genérico e validade universal, defendem a avaliação personalizada dos portais, ou seja, advogam que a maneira mais eficaz de avaliar um portal é construindo instrumentos específicos para cada objeto de avaliação ou para categorias específicas de portais (HOLZSCHLAG et al., 2002), terminam por observar os mesmos aspectos, podendo-se destacar, dentre eles, os apresentados a seguir de maneira sucinta como bastante representativos dessa convergência.

A simplicidade é uma característica fundamental, no entender de NIELSEN (1999): a forma deve subordinar-se ao conteúdo e o uso de recursos de edição do texto e recursos adicionais como som, imagens e animações deve ficar restrito ao mínimo essencial, para evitar não somente a lentidão do acesso (que é inibidora da utilização) como também para garantir ao usuário a suficiente concentração no conteúdo.

Por outro lado, a simplicidade não pode deixar de lado a atratividade do portal. NIELSEN (1999) relaciona a concisão também à relevância do conteúdo, destacando a importância de que as informações e serviços oferecidos no website sejam realmente úteis e restritas aquilo que realmente importa aos usuários. Também destaca a necessidade de incorporar objetividade à estrutura de navegação do portal, que deve levar o usuário o mais rapidamente possível à informação ou serviço que necessita.

Desde os primeiros anos da Internet percebeu-se a importância de desenvolver um estilo único e claramente reconhecível para todas as páginas do portal. ROBINSON (2002) associa esta necessidade ao atributo da estabilidade do portal, uma vez que um portal com um nível exagerado de mudança em seu conteúdo ou estrutura torna-se de difícil apreensão para seus usuários. Consolidando conhecimento desenvolvido nos primeiros anos de utilização da World Wide Web, NIELSEN (1999) dá destaque à

182

estruturação e à clareza da denominação das seções constitutivas e destaca a necessidade de coerência na estruturação do portal, que deve utilizar padrões visuais e de organização que podem ser facilmente captados pelos usuários, permitindo-lhes interagir intuitivamente com os recursos. O mesmo autor aponta como uma inadequação comum nos portais a sua estruturação a partir da estrutura organizacional, ao invés de ser fundamentada na maneira como os usuários utilizam o website ou na forma como entendem a organização e os serviços prestados (NIELSEN, 1998, p. 74).

A consistência da navegação no website é objeto de atenção de ABELS et al.(1998), a partir de pesquisa realizada junto a usuários. Os autores destacam a importância de que as páginas estejam adequadamente interligadas entre si, de forma a prover informação relevante, inclusive com recursos de busca com baixo tempo de processamento. As ligações com outros portais devem ser consistentes e auxiliar o acesso à informação. Todas as remissões a outras páginas (links) devem funcionar corretamente. Por sua vez, BLUM (1996) destaca a relevância de distinguir a informação essencial daquela complementar, utilizando a própria estrutura do website para resolver este problema e minimizar o tempo de atendimento às demandas dos usuários.

Ainda que os avanços da tecnologia de portais, especialmente aqueles ligados à personalização das interfaces e à disponibilização de serviços através de portlets70, resolvam em grande parte as preocupações com a estrutura de navegação, esta ainda é suficientemente importante para merecer atenção. Marcando a mudança de orientação da avaliação de websites em direção à sua subordinação à estratégia de marketing, DAY (1997) defende que a estrutura de navegação deve subordinar-se à estratégia do website, esta por sua vez devendo voltar-se à satisfação das necessidades dos usuários. O autor alerta para o fato de que a estrutura deve apresentar nitidamente as promessas que o website faz aos seus usuários e deixar claras as diversas etapas de sua realização. Trata-se de evitar a frustração ou a insegurança do usuário quanto à prestação dos serviços e à precisão das informações. A estrutura de navegação do website é destacada também por WAN e CHUNG (1998), como contribuinte para a obtenção de resultados positivos em termos de velocidade de utilização. Mesmo com a evolução das tecnologias vinculadas à Internet, uma vez que muitos usuários não dispõem de serviços de Internet em banda larga, a estrutura de navegação deve considerar a eficiência do uso de recursos multimídia, a existência de recursos de busca rápida e a minimização do número de operações para a obtenção dos serviços e informações desejadas.

O adequado planejamento do número de ações do usuário até a obtenção dos serviços e informações desejadas é um elemento indispensável em qualquer avaliação. Com a evolução da tecnologia de e-services/Web Services, existe uma tendência a que o acesso a serviços seja simplificado e, muitas vezes, o usuário receba apenas o produto final, com as aplicações interconectando-se para o provimento do serviço. As tecnologias emergentes para transações eletrônicas permitem que, a partir da identificação dos pontos de interface entre organizações, sistemas e clientes, os sistemas de informação sejam acessados e utilizados a partir da Internet de forma a realizarem-se transações inteiramente em base virtual (MURPHY e STOYANOVA, 2002), inclusive interligadas automaticamente, sem necessidade de ações dos usuários ao longo do processo.

70 Cf. Seção 2.2 deste trabalho.

183

A importância da clareza da organização da informação é objeto da reflexão de diversos autores, que destacam o oferecimento de informações precisas sobre a estrutura do portal aos usuários, para que este não se sinta “perdido” facilmente. Para NIELSEN (1999) o website deve ter uma estrutura clara e compreensível para o usuário, que deve poder deslocar-se pelas diferentes seções sem perder a noção de localização. CUNHA (2000, p. 124) defende que

“padrões mínimos devem ser estabelecidos e deve ser atribuída responsabilidade formal pelo conteúdo e atualização das páginas. Os padrões mínimos podem referir-se a conteúdo, a padrões visuais, linguagem, critérios de segurança etc.”

O desenvolvimento dos recursos de personalização tornados disponíveis pelas tecnologias de portais tende a minimizar a importância deste aspecto, uma vez que a estruturação dos portais a partir de portlets e da tecnologia de e-services/Web Services tende a tornar a organização da informação e a estruturação da navegação subordinadas aos recursos de personalização, conferindo maior controle dos usuários sobre a navegação (LI et al., 2002).

A acessibilidade a pessoas portadoras de deficiências também contribui para a eficácia dos portais em termos de promoção da cidadania. O oferecimento de recursos de acessibilidade para esse público tem relações diretas com o combate a uma forma específica de exclusão social e de trazer benefícios a indivíduos de um segmento que, em muitos casos, têm dificuldades de locomoção, o que torna mais importante a disponibilidade de serviços através de ambientes mediados por computador.

Do ponto de vista do entendimento da acessibilidade como fator da cidadania, trata-se, pois, não somente de resolver um problema particular de um indivíduo ou grupo deles. A acessibilidade de um portal municipal deve ser compreendida como indicador de promoção da cidadania em um duplo aspecto; primeiramente, por garantir a um grupo de cidadãos o acesso aos recursos da Internet; em segundo lugar, deve-se destacar que, ao promover o oferecimento de um portal acessível aos portadores de deficiência, o governo municipal dá um passo importante na afirmação desses cidadãos como portadores de direitos e ajuda a combater a exclusão social a que se vêem submetidos em diversos aspectos de suas vidas.

Para orientar o desenho e a avaliação de portais, considerando a acessibilidade, a literatura oferece uma série de elementos para a elaboração de websites (BRAZIER e JENNINGS, 1999; BROPHY e CRAVEN, 1999 e 2002).

BROPHY e CRAVEN (2002) destacam o conceito de desenho universal (design for all) como orientador da estruturação de portais que promovam a inclusão das pessoas portadoras de deficiências. O conceito estabelece que um portal de desenho universal é aquele que permite o acesso a qualquer pessoa, qualquer que seja a maneira como ela o acessa o que inclui não somente as pessoas portadoras de deficiências, mas também aqueles que utilizam equipamentos e softwares menos atualizados. Para que isso se dê, os autores apontam como necessário promover uma clara distinção entre conteúdo e estrutura e a utilização de recursos de desenho simplificados e flexíveis,

184

permitindo que o conteúdo seja acessível para todos os tipos de dispositivos de acesso71.

A observação desses critérios para a eficácia de portais permite que se estabeleça parâmetros de desempenho em geral baseados em avaliações qualitativas de características dos portais. Entretanto, essa avaliação baseada em características tende a incorporar indefinidamente novas características e a oferecer maiores chances de superposição de aspectos e critérios. Além disso, deve-se notar que esse tipo de avaliação tende a prender-se a aspectos técnicos dos portais, sem necessariamente levar em conta sua eficácia. Para DAY (1997), as características de desenho do website são absolutamente secundárias, porquanto são subordinadas à estrutura de navegação. Para o autor, a avaliação do website deve prender-se unicamente à sua eficácia, em última análise definida pelo uso e disposição para o uso por parte do seu público-alvo. As características de desenho são problemas não da ordem da eficácia, mas da eficiência, devendo ficar circunscritas às avaliações de aspectos técnicos. Com a evolução das tecnologias de e-services/Web Services, essas observações, elaboradas em um momento de transição dos websites de estruturas estáticas para estruturas semi-dinâmicas, tornam-se mais relevantes ainda.

Por conta disso, é relevante passar de características desejáveis para categorias de avaliação com um poder de síntese maior. A noção de usabilidade, como um agregado dessas características, pode ser bastante útil, neste caso. Em se buscando avaliar um portal com o objetivo de identificar limites e possibilidades para a utilização de portais por prefeituras municipais para o atendimento ao cidadão, não faz sentido prender-se às características básicas de seu desenho, ou aos aspectos técnicos de seu funcionamento. Para este tipo de demanda, existem diversos trabalhos de construção de métodos de avaliação de características funcionais e usabilidade, baseados na geração de “notas” para cada um dos avaliados e que se apresentam mais úteis para comparações entre portais, como apresentado acima.

Utilizando-se a usabilidade como categoria sintética e agregadora das características funcionais e de desenho, esta é capaz de auxiliar, ainda que limitadamente, para uma avaliação voltada à eficácia dos portais. Pode-se, então, empreender uma avaliação sintética, capaz de contribuir para o entendimento das relações de influência das características técnicas sobre a eficácia. Para isto, é necessário considerar as necessidades dos usuários, as especificidades dos portais municipais, os recursos tecnológicos utilizados, sua capacidade de integrar-se aos demais sistemas e bases de dados disponíveis na prefeitura e as diretrizes e princípios para garantia da usabilidade estabelecidos pelos próprios responsáveis pelos portais avaliados, em comparação ao seu nível de efetivação.

71 A principal fonte para consulta a requisitos de acessibilidade para portadores de deficiências

são as orientações produzidas pelo World Wide Web Consortium (W3C), através de sua iniciativa

denominada WAI - Web Accessibility Initiative (W3C, 2001). Ver também BROPHY e CRAVEN (2002)

para orientações para desenho universal de websites, métodos de avaliação de acessibilidade, indicações

bibliográficas e websites dedicados ao tema.

185

5.3.3 Análise dos padrões de acesso

Os padrões de acesso ao portal municipal são importantes para a sua adoção como meio de contato com a prefeitura. Se a utilização do portal municipal encontra obstáculos, logicamente sua capacidade de contribuir para atender a demandas dos cidadãos será reduzida, assim como suas possibilidades de gerar transformações significativas nos padrões de atendimento ao cidadão e, portanto, de contribuir para a promoção da cidadania. Existem basicamente duas categorias em que se enquadram estes obstáculos: aqueles de ordem técnica e os de ordem econômica e social.

Os obstáculos de ordem técnica dizem respeito às dificuldades de utilização dos portais por conta de características da conexão, que são determinadas pelo nível de serviço de conexão e pelos recursos disponíveis no servidor do provedor que hospeda o portal.

Quanto aos obstáculos de ordem econômica e social para a eficácia dos portais municipais como instrumento de atendimento ao cidadão, gravitam em torno da noção de exclusão digital e podem ser compreendidos como dimensões desta. As duas categorias de obstáculos são tratadas a seguir.

Para que seja possível avaliar os padrões de acesso e consumo dos serviços ofertados através de portais, o conceito de disponibilidade técnica tem relevância e merece ser considerado, por sua capacidade de integrar diversos requisitos de desempenho de um portal. Segundo DERFLER (2002, p. 201), a idéia de disponibilidade vincula capacidade e confiabilidade do portal. Capacidade deve incluir conexões, processamento e armazenamento de dados. A confiabilidade está relacionada às características dos conexões, equipamentos e habilidades dos recursos humanos responsáveis pelas múltiplas etapas dos processos. A velocidade de acesso é uma característica unanimemente apontada como relevante.

Não se deve, entretanto, confundir a velocidade de acesso com a velocidade de utilização. Enquanto aquela refere-se às condições técnicas da conexão, esta diz respeito ao tempo gasto para completar tarefas e encontrar informações no portal, o que é relacionado não só à velocidade de acesso como também é influenciado pela estrutura de navegação, pelo conteúdo e pela forma do portal. De modo geral, os usuários de portais não estão dispostos a esperar por longos períodos para o carregamento das páginas NIELSEN (1998) ou para localizar uma informação em um portal.

BORGES (1999) aponta que os padrões aceitáveis para os usuários em termos de velocidade de utilização podem ser diferentes para distintas categorias de portais, em função do tipo de conteúdo ofertado e das expectativas dos usuários.

Para a avaliação da disponibilidade técnica do portal municipal, optou-se neste trabalho pela análise do seu padrão de desempenho em termos de indicadores de desempenho operacional, como:

nível de serviço oferecido em termos de acesso às páginas do portal;

nível de serviço oferecido em termos de acesso a bases de dados e aplicações integradas a sistemas informatizados;

186

padrões de ocorrência de lentidão e interrupções na conexão;

período de funcionamento dos serviços oferecidos, uma vez que é desejável que estejam disponíveis ininterruptamente; e

padrões de ocorrência de erros no processamento de dados.

A avaliação dos padrões de consumo de serviços não pode deixar de levar em conta, ainda, a disponibilidade social, conceito aqui introduzido para incorporar também aqueles fatores relacionados às possibilidades de utilização da Internet pela maior parcela possível da população e as ações realizadas para combater a exclusão digital. Não é sem motivo que iniciativas como o prêmio Cidadania na Internet, promovido anualmente por ocasião do CONIP - Congresso Nacional de Informática Pública, consideram a oferta de ações de inclusão digital como critério de avaliação de portais municipais (CONIP, 2000 e 2001).

Do ponto de vista material, a exclusão digital afeta a eficácia dos portais municipais ao manter reduzida a base de usuários dos portais, por conta das dificuldades de acesso a equipamentos e serviços, por inexistência destes ou devido aos custos de conexão. Quanto maior a base de usuários, maiores serão as possibilidades de um elevado padrão de consumo de serviços públicos e informações através da Internet.

De outro ponto de vista, também é preciso levar em conta o nível de capacitação da população para o uso de Internet. Os autores que abordam a temática da inclusão digital concordam que não basta ampliar a base de usuários a partir da oferta de instalações, é ainda necessário oferecer condições para desenvolvimento de habilidades de uso da Internet (GERMAN, 2000b; AFONSO, 2000).

A exclusão digital possui uma dimensão cultural, relacionada aos hábitos de utilização da Internet presentes na sociedade. Trata-se, aqui, de um conjunto de fenômenos sociais complexos, relacionados às expectativas dos indivíduos de diferentes segmentos sociais quanto ao uso dos recursos da tecnologia da informação (SILVA, 2001) e às diferenças sócio-demográficas nos padrões de utilização (WHITE e MANNING, 1998).

Por fim, deve-se levar em conta que os padrões de acesso são igualmente condicionados à capacidade de conformação aos usuários do website municipal. BAKER (1997) aponta essa conformação como um fator crítico de sucesso do website, considerando que os objetivos gerais das aplicações presentes no website devem ser ao menos parcialmente fixados a partir de seu público. Pensar um portal municipal do ponto da conformação aos usuários requer a compreensão de que distintos públicos que constituem seus usuários potenciais. ROBINSON (2002) destaca também a necessidade de que o público ao qual se destina o portal seja claramente identificável para seus usuários.

A busca de maior conformação aos usuários levou à preocupação com o desenvolvimento de recursos de personalização dos portais. A personalização é vista como decorrência da busca de um alto grau de conformação aos usuários, permitindo adequar-se às necessidades de um indivíduo ou grupo de indivíduos e também às necessidades de maior nível de integração para a efetivação de transações eletrônicas. O

187

desafio para a construção de ambientes baseados em portais centra-se na automação dos processos de extração de informação para permitir a personalização dos serviços, de forma que a partir da informação os usuários possam realizar transações mais rapidamente. A personalização deve levar em conta não só o conteúdo, mas, também, a segurança, processos de negócio, permissões, interface e reconhecimento de perfis de usuários (YOCKELSON, 2002).

GANT e GANT (2002, p. 16) entendem a personalização como o oferecimento de conteúdo em formatos específicos para usuários ou grupos de usuários, através de recursos de criação de páginas personalizadas pelo próprio usuário, do uso de recursos de identificação e cadastramento dos usuários e do oferecimento de serviços e informações personalizadas a partir do perfil do usuário. Trata-se, portanto, de um recurso dinâmico que demanda soluções tecnológicas compatíveis.

A interatividade do portal com os usuários exige não somente a implementação de recursos tecnológicos, fazendo com que a estrutura do portal considere criação de oportunidades de interatividade, como, também, torna necessários que o planejamento e a gestão do portal levem-na em conta. Para realmente surtir efeito, a interatividade não pode ser cega, ou seja, deve basear-se nas reais necessidades dos usuários (DAY, 1997), o que implica o monitoramento do uso, o conhecimento sobre os usuários e a existência de mecanismos de levantamento das opiniões dos usuários (KNOX e MCALISTER, 1995; REMENYI, 2002).

A interatividade não pode ser analisada apenas do ponto de vista dos recursos tecnológicos oferecidos, mas deve considerar, ainda, as aplicações disponíveis que permitem a interação entre o portal e o usuário. É possível, considerar não apenas os recursos gerais disponíveis, como salas de comentários, enquetes, endereços eletrônicos para contato, sugestões e reclamações, como, também, os recursos de interatividade disponíveis para cada serviço oferecido. Maiores graus de interatividade possibilitam a prestação de serviços com maior profundidade, uma vez que utilizam e fornecem informações personalizadas.

Na seção que se encerra, foi construído o bloco de análise de funcionalidades e padrões de uso do Modelo de Análise Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M), incluindo a análise do conteúdo ofertado, baseado nos conceitos de abrangência e profundidade dos serviços prestados; a análise de características funcionais de desenho e a análise de padrão de acesso aos portais. A seção seguinte conclui a construção do modelo, com o desenvolvimento de instrumentos para a avaliação de efeitos do uso de portais municipais sobre a cidadania.

188

5.4 Efeitos da utilização de portais municipais no atendimento ao cidadão

A presente seção traz um elemento central do Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M): a avaliação dos efeitos da utilização do portal no atendimento ao cidadão sobre a promoção da cidadania. Impactos e resultados são articulados entre si. Os tipos de efeito, as categorias de beneficiados e o nível de efetividade dos efeitos são estudados e reunidos em uma ferramenta de avaliação.

Tratando-se de fenômenos complexos e inseridos em processos sociais mais amplos, uma avaliação voltada para os efeitos de uma política pública ou instrumento de sua aplicação não pode prender-se apenas aos benefícios gerados para indivíduos em particular. No caso específico do uso de portais municipais para o atendimento aos cidadãos esta situação repete-se, por conta dos motivos apresentados a seguir.

Uma primeira ordem de razões diz respeito à quantidade de beneficiários: os indivíduos particularmente beneficiados podem não constituir uma amostra significativa do público-alvo. Neste caso, a política ou instrumento de política pública pode ter um alcance muito restrito ou insuficiente para a eficaz solução dos problemas-objetivo que se propõe resolver, a despeito de sua eficiência e eficácia junto ao público que consegue atingir. No tema em estudo, manter esta preocupação em mente é extremamente importante, dado o quadro de exclusão digital vigente no país.

Por outro lado, a ainda relativa incipiência do uso de aplicações baseadas na Internet no atendimento aos cidadãos nos municípios e a sua característica de tecnologia emergente faz com que muitos benefícios que poderiam atingir segmentos mais amplos da sociedade tenham alcance reduzido em relação ao potencial. Estes dois fatores de restrição aos efeitos justificam que se identifique e avalie efeitos não só efetivos, mas também potenciais, como será visto a seguir.

Em segundo lugar, é preciso observar que a contribuição para a cidadania por meio do atendimento aos cidadãos não se resume, como visto anteriormente, à simples realização de um atendimento satisfatório (ENAP, 2001b, p. 31):

“Os serviços públicos devem ser avaliados não só tendo como referência o atendimento a demandas individuais dos usuários, mas também pelo seu impacto na cidadania, na implementação de políticas públicas inclusivas e na promoção de seus direitos.”

Do ponto de vista da promoção da cidadania, colocam-se em pauta dimensões dos efeitos de sua aplicação que não podem ser medidas apenas pelo resultado imediato do atendimento, como, por exemplo, a participação dos cidadãos no planejamento, gestão e avaliação dos serviços ou a apropriação pela sociedade dos ganhos de qualidade dos serviços como direito a ser mantido ou a disponibilidade de informações para controle social (POLITT, 1990; VAZ, 2002a).

Como se vê, as características da utilização dos portais municipais e o contexto social, econômico, político e institucional em que esta se insere exigem a inclusão de

189

categorias de avaliação fundamentadas na idéia de que é preciso levar em conta níveis diferenciados e articulados entre si de efeitos do emprego desse instrumento da política de atendimento ao cidadão. Os conceitos de impacto e resultado assumem, portanto, um papel de destaque como categorias centrais da avaliação da utilização de portais municipais no atendimento aos cidadãos. Note-se, entretanto, que o modelo de avaliação empregado considera as advertências registradas anteriormente quanto à não-linearidade das cadeias de impacto (ROCHE, 2000). Assim, a distinção entre impactos e resultados nem sempre é transparente e automática, e preponderantemente deve ser compreendida a partir dos pontos de vista que a originam em cada caso.

Algumas distinções necessitam ser realizadas para facilitar a categorização dos resultados do uso de portais municipais no atendimento ao cidadão e respectivos impactos na promoção da cidadania. A avaliação de impactos e resultados aqui proposta toma como base uma classificação em três dimensões:

nível de efetivação dos impactos e resultados;

tipo de impactos e resultados gerados; e

beneficiários dos impactos e resultados.

A determinação do nível de efetivação dos impactos e resultados opera uma primeira distinção, que leva diretamente ao estabelecimento de uma forma de categorização, baseada na percepção de que os efeitos da utilização do portal municipal produziram transformações na realidade ou que, ainda que não as tenham produzido, criaram condições para que isto aconteça no futuro. Trata-se de uma visão que privilegia o processo, ou seja, não desqualifica a iniciativa por não ter ela ainda atingido seu tempo de maturação, o que é amparado pela literatura de avaliação de políticas públicas e seus instrumentos. ROCHE (2000) adverte para a circunstância de que nem sempre a efetivação é necessária em termos de uso dos serviços, mas a sua simples disponibilidade pode ser considerada uma mudança significativa na qualidade de vida. Trata-se, pois, de um resultado que cria condições para um impacto potencial.

Evidentemente, a classificação, sob este ângulo, dos efeitos da utilização de portais municipais no atendimento ao cidadão em potenciais e efetivos corre o risco de não captar sutilezas dos processos. Pode-se tratar o nível de efetivação tanto como uma contraposição de polaridades (avaliação discreta) como através de um olhar mais detalhado, que produza uma avaliação que leve em conta efeitos que guardam elementos de etapas intermediárias do processo de efetivação. Neste caso, a avaliação toma o nível de efetivação como uma variável contínua. Essa mensuração, no entanto, nem sempre é trivial. Opta-se, portanto, pela classificação baseada na avaliação do nível de efetivação como variável discreta, polar, o que não pode excluir o registro de eventuais sutilezas detectadas no exercício avaliativo.

A figura 5.3 abaixo representa esses distintos níveis de efetivação dos impactos dos portais municipais.

Fig. 5.3 Nível de efetivação dos Impactos e Resultados dos Portais Municipais

190

A classificação em termos de beneficiários dos impactos e resultados possibilita avaliar a abrangência dos efeitos do uso dos portal municipal no atendimento ao cidadão. Aqui, importa saber, basicamente, se os beneficiários são indivíduos, organizações ou sujeitos coletivos difusos. Isto corresponde a um tríplice registro da cidadania, considerada aqui como possibilidade coletiva, mas baseada na experiência concreta dos indivíduos, tomados isoladamente ou em sujeitos coletivos de intervenção (organizações).

É de se esperar que os resultados, por maior nível de concretude que apresentem, concentrem-se em beneficiários facilmente identificáveis, sejam eles indivíduos ou organizações. Enquanto isso, os impactos tendem a concentrar-se em sujeitos difusos e em beneficiários não tão facilmente identificáveis, uma vez que os impactos são entendidos como transformações de condições sociais em caráter mais duradouro e/ou significativo. Entretanto, essas delimitações não podem ser absolutizadas, face ao caráter relativo da avaliação baseada na distinção entre impactos e resultados, como visto anteriormente.

Efetivos

Potenciais

191

A figura 5.4 abaixo representa graficamente a categorização dos efeitos dos portais municipais pela ótica dos beneficiários.

Uma terceira categorização é aquela que diz respeito ao tipo de efeito gerado. A avaliação do tipo de impactos e resultados gerados depende do entendimento que se tenha da relação entre cidadania e atendimento ao cidadão. Assim, é oportuno retomar a relação entre ambos como tratada anteriormente.

Busca-se, neste trabalho, identificar aqueles efeitos caracterizados como incidência do atendimento ao cidadão por meio do portal municipal sobre a afirmação e promoção de acesso a direitos. Como visto anteriormente, o encadeamento não necessariamente linear entre atividades, resultados e impactos articula a base material do oferecimento de serviços públicos ao auferimento de benefícios por parte dos cidadãos (individualmente ou reunidos em organizações) e à ocorrência de transformações sociais mais amplas e duradouras. Estes efeitos podem ser organizados em categorias a serem definidas em função de sua ocorrência.

Assim, temos uma terceira dimensão de classificação dos benefícios gerados pelos portais municipais que se constituem em impactos e resultados de sua operação e pode ser representada na figura 5.5 abaixo:

Fig. 5.4 Beneficiários dos Impactos e Resultados dos Portais Municipais

Indiví

duos

Organiz

ações

Coletiv

idade

Beneficiários

Fig. 5.5 Tipos de benefícios gerados pelos portais municipais no

atendimento ao cidadão

BenefíciosGerados

Economia de tempo e

deslocamento

Facilitação da participação popular e do

controle social

Facilitação de acesso a serviços

públicos

Acesso

a informação de

interesse geral

Acesso a informação de interesse geral

Acesso

a informação de

interesse geral

Acesso a informação

individualizada

192

Para evitar avaliações parciais e excessivamente genéricas, é oportuno proceder à delimitação dos impactos e resultados dos portais municipais, o que faz com que a identificação de benefícios gerados precise ser associada às duas categorizações anteriormente estabelecidas. Portanto, tem-se a possibilidade de associar cada tipo de benefício ao seu grau de materialização (benefícios potenciais e efetivos) e aos seus beneficiários (indivíduos, organizações ou beneficiários difusos). Com isso, chega-se a uma tipologia de impactos e resultados combinados, que assume papel central no modelo de análise e avaliação construído. Essa tipologia de impactos e resultados pode ser representada por meio da figura 5.6 abaixo:

193

Acesso a informação

individualizada

Beneficiários

Coletividade

Nível de Efetivação

Potenciais

Fig. 5.6 Tipologia combinada de classificação e avaliação de portais municipais

BenefíciosGerados

Economia de tempo e

deslocamento

Facilitação da participação popular e do

controle social

Facilitação de acesso a serviços

públicos

Acesso a informação de interesse geral

Indíviduos

Organizações

Efetivos

194

5.4.1 Impacto dos portais municipais na transformação da cidadania

O modelo de análise e avaliação de portais empregado neste trabalho foi construído, de acordo com os objetivos da pesquisa, de forma a destacar os impactos na promoção da cidadania gerados por portais municipais.

A avaliação de impactos está diretamente associada à ocorrência de mudanças significativas. O impacto de uma determinada política pública ou de determinado instrumento de política pública refere-se a transformações significativas e duráveis nas condições sociais, econômicas ou políticas, muitas vezes ultrapassando o público-alvo da política (COTTA, 1998, p. 115)72.

Nesse sentido, entendem-se como impactos do uso de portais municipais no atendimento ao cidadão as transformações sociais de vulto derivadas da aplicação da tecnologia ao atendimento ao cidadão, cujo alcance vai além da simples benefícios auferidos por usuários individualizados, como o atendimento a uma demanda por informação ou serviços públicos. Entretanto, isto não significa que os impactos restrinjam-se a atores coletivos ou à sociedade de maneira geral. A questão, na verdade, situa-se na caracterização desses efeitos como transformadores das condições de cidadania do cidadão-usuário por conta dos recursos de atendimento ao cidadão oferecidos pelo portal municipal. Entram em jogo, portanto, variáveis como a permanência desses efeitos e sua capacidade de ampliar as possibilidades de inserção social e acesso consolidado a novos direitos.

Partindo-se desta conceituação, pode-se afirmar que os impactos do uso dos portais municipais serão tanto maiores quanto maior for sua capacidade de influenciar transformações na prática e nas representações da cidadania.

Não se encontra contemplada no escopo deste trabalho a avaliação de impactos organizacionais do uso de portais municipais nas prefeituras73, como a produção de economias na produção dos serviços de atendimento aos cidadãos, ganhos de escala na operação dos vários módulos envolvidos, otimização de recursos como bases de dados, equipamentos, instalações, recursos humanos, transformações culturais.

De qualquer maneira, é importante levar em conta que, eventualmente, estes impactos podem, por meio de mudanças na cultura organizacional e nas práticas de trabalho, relacionar-se também com impactos sobre a promoção da cidadania, o que passa a exigir atenção para o tema.

O impacto potencial do uso de um portal por um município no atendimento ao cidadão, em termos de promoção da cidadania, é aquele que se apresenta como conseqüência possível de sua existência e utilização por parte dos cidadãos, mas depende de transformações nos padrões de uso ou de um conjunto de condições que extrapolam o oferecimento dos serviços por meio da Internet. É um impacto ainda não 72 Uma revisão dos conceitos de avaliação de efeitos, impactos e resultados das políticas públicas e seus

instrumentos foi realizada em tópico anterior deste trabalho.

73 Sobre impactos do uso da Internet nas organizações públicas, ver COELHO (2001).

195

materializado, ou não necessariamente materializado. Trata-se, portanto, de um fenômeno de criação de condições para a promoção da cidadania, válidas mas não suficientes.

Fixar essa categoria de impacto é relevante, no contexto da presente investigação, porque a Internet é um meio relativamente novo e pouco disseminado. Trata-se de uma tecnologia que sofre um processo de mudança muito rápido, acelerado também pelas mudanças nas bases tecnológicas que a sustentam (comunicações, software e equipamentos). Por outro lado, sua utilização por governos municipais é relativamente recente, como se pôde ver anteriormente. Muitas de suas aplicações encontram-se ainda em fase de consolidação ou, mesmo, teste. As prefeituras brasileiras ainda estão organizadas para operar dentro de moldes pré-Internet, na grande maioria dos casos. Some-se a isto os fatores culturais apresentados anteriormente, tanto no interior das administrações municipais como entre os cidadãos-usuários. Por fim, não é desprezível, mais uma vez, lembrar do quadro de exclusão digital a que está submetida a maioria da população brasileira. Portanto, trata-se de um momento em que a identificação de impactos potenciais pode ser bastante útil, contribuindo para:

o gerenciamento e consolidação de novas aplicações que vivem seus estágios iniciais;

subsidiar a formulação de estratégias de prestação de serviços de atendimento ao cidadão pelas prefeituras;

subsidiar a formulação de estratégias de tecnologia da informação e, mais especificamente, de Internet, pelos governos municipais; e

esclarecer a sociedade quanto a possibilidades insuficientemente exploradas por debilidade de ações ou por carência de informação de promoção da cidadania.

Não obstante os fatores apontados, também é necessário levar em conta a advertência de ROCHE (2000), que afirma que muitas vezes a simples existência da possibilidade de acessar um determinado serviço público ou informação por si só mesmo sem sua efetiva materialização já representa uma transformação significativa nas condições de vida da população atingida, mesmo que não conduza imediatamente a resultados ou mudanças demonstráveis na sua qualidade de vida. Este processo se dá por conta de que nem sempre um determinado serviço ou informação é necessário em um dado momento mas a percepção de sua disponibilidade e a confiança em poder acessá-lo passam a integrar o repertório de possibilidades a seu serviço, no caso dos indivíduos, ou a integrar o repertório de acumulações dos atores sociais coletivos (MATUS, 1996), e portanto considerados em suas ações e planos.

Uma segunda categorização possível baseia-se na identificação dos beneficiários dos impactos.

A promoção da cidadania por portais municipais, dentro dessa categorização, oferece, portanto, condições de acesso a serviços e a afirmação de direitos dos cidadãos, individualmente, mas também permite que suas organizações sejam beneficiadas e que impactos de caráter mais amplo, voltados à afirmação de direitos e ao controle social

196

dos governos, também sejam considerados. Note-se, aqui, que os impactos sobre sujeitos coletivos difusos tendem a aproximar-se, em muitas situações, daqueles impactos potenciais apresentados acima, uma vez que a sua efetivação apresenta uma relação de dependência em relação à ação dos atores sociais organizados e das condições políticas, sociais e econômicas.

É importante observar que esse tipo de avaliação do impacto, tomando por base os beneficiários dos serviços oferecidos pelos portais, deve levar em conta múltiplas possibilidades e nível de materialização variado. A existência de um dado serviço voltado aos cidadãos, individualmente, pode trazer benefícios diferenciados por inúmeras formas de categorização. Ou seja, não é possível que um dado serviço beneficie a todos os cidadãos, ao menos em proporções idênticas. Isto se dá em função não somente das distintas necessidades, como também por conta da influência de variáveis demográficas (idade, renda, sexo etc.) nos padrões de uso de portais, constatada desde os primeiros estudos sobre padrões de utilização de websites, como em WHITE & MANNING (1998), PITKOW e KEHOE (1996) e NIELSEN (1995). Em suma: é preciso considerar as bases materiais da utilização dos websites.

Relacionando-se tecnologia da informação e direitos de cidadania, viu-se que se pode estabelecer cinco categorias de direitos passíveis de serem impactados positivamente pelos portais municipais74. A definição dessas cinco categorias é orientadora do trabalho de avaliação dos impactos dos portais municipais em termos de promoção da cidadania, dando conta dos direitos individuais, políticos e sociais tipificados por MARSHALL (1967). Ao mesmo tempo, é bastante aderente aos benefícios que se pode antever na aplicação de tecnologia da informação ao atendimento ao cidadão, a partir da literatura existente. Logicamente, cabe à verificação empírica a tarefa de refutar ou validar estes direitos como impactos possíveis de se obter a partir dos resultados da utilização de portais municipais no atendimento ao cidadão.

5.4.2 Resultados dos portais municipais na mudança dos padrões de produção e consumo dos serviços

Mesmo tendo sido estabelecidas as categorizações acima, permitindo identificar de forma sistemática os impactos dos portais municipais na promoção da cidadania, é preciso considerar que a identificação desses impactos não é uma operação direta, visto não serem eles, necessariamente, transparentes. Os impactos podem ser vistos como mudanças qualitativas nas condições da cidadania, ou seja, do acesso e efetivo exercício de direitos. Essas mudanças qualitativas são, forçosamente, baseadas na concretude do mundo real, portanto é necessário identificar fatores constituintes desses impactos. Esses fatores podem ser encontrados nos resultados gerados pela operação dos portais municipais. Encontram-se, portanto, em um plano mais factual, podendo ser medidos por meio de indicadores quantitativos ou identificados por meio de indicadores qualitativos.

Sendo potenciais ou efetivos, os impactos constituem-se a partir de resultados da utilização da tecnologia da Internet em termos de mudanças nos padrões de consumo dos serviços prestados aos cidadãos. As transformações na cidadania só podem ser consideradas a partir de práticas sociais concretas, ou seja, a partir de situações que permitem mudanças de comportamento, emergência de novas formas de acesso a 74 Cf. Seção 2.4 deste trabalho.

197

informações e serviços públicos, incorporação de novos cidadãos aos grupos beneficiários, reestruturação nas condições desse acesso pelos beneficiários e alteração dos padrões de relacionamento dos cidadãos com o poder público. Os impactos do uso dos portais municipais em termos de promoção da cidadania são determinados pelos resultados objetivos gerados pelo uso dessa tecnologia junto aos beneficiários diretos.

Os resultados de uma política pública ou de um instrumento de política pública podem ser caracterizados como transformações em aspectos concretos da realidade, com efeito direto sobre o público-alvo ou problema-alvo da política (COTTA, 1998, p. 115)75. Em termos de atendimento ao cidadão para prestação de serviços e informações, deve-se entender os resultados da aplicação da tecnologia da informação como as transformações por ela geradas no padrão de consumo ou produção dos serviços prestados.

Aqui, faz-se oportuno distinguir os resultados do uso dos portais de seus impactos. Como visto acima, os impactos colocam-se em um nível mais abrangente, voltado para os processos sociais mais amplos e de longo prazo. Trata-se, portanto, de uma categoria de macroavaliação, necessariamente mais suscetível a subjetividades e intangibilidades. Por seu turno, os resultados podem ser caracterizados como uma categoria de avaliação mais próxima do usuário individualizado (seja ele um cidadão ou uma organização). Enquanto os impactos caracterizam-se por ser uma transformação nas condições da cidadania no contexto da sociedade como um todo, portanto transformador de cultura, práticas e visões de mundo, os resultados tendem a se concentrar em transformações nas práticas dos indivíduos e grupos em sua relação com os promotores da política. O que não exime a possibilidade de caracterização de impactos a partir de benefícios diretamente apropriáveis a indivíduos, uma vez que essa apropriação individual de um benefício gerado por um portal municipal pode significar um processo de fortalecimento da cidadania.

No caso específico dos portais municipais, falar de resultados significa falar de mudanças no padrão de atendimento ao cidadão que fornecem as condições objetivas para a efetivação dos impactos na promoção da cidadania, ou seja, de benefícios auferidos pelos cidadãos. Assim, é oportuno retomar as cinco categorias de direitos promovidos pela utilização de portais municipais para o atendimento ao cidadão, associados aos benefícios gerados para os cidadãos-usuários:

75 Esta visão já foi discutida em item anterior deste capítulo.

198

Tabela 5.1 - Atendimento ao cidadão pela Internet, promoção de direitos e benefícios gerados

DIREITOS CATEGORIAS DE APLICAÇÕES

BENEFÍCIOS PARA O CIDADÃO

Direito à informação de interesse particular

Fornecimento de informação individualizada.Fornecimento de informação geral de interesse particular.

Atendimento de necessida-des de informação.Facilitação do acesso a serviços públicos.

Direito aos serviços pú-blicos

Prestação de serviços pú-blicos.Fornecimento de informação para acesso aos serviços públicos.

Acesso aos serviços pú-blicos.

Direito ao próprio tempo Prestação de serviços pú-blicos.Fornecimento de infor-mação.

Economia de tempo.Economia de deslocamento.

Direito ao controle social do governo

Prestação de contas.Divulgação de atividades de governo.

Criação de instrumentos complementares para acompanhamento das ações de governo pela sociedade.

Direito à participação na gestão municipal

Interação com cidadãos nos processos de elaboração e implantação de políticas.Divulgação de informações para facilitar o acesso de cidadãos a processos participativos.

Ampliação das possibili-dades de participação cidadã na gestão municipal.

Analogamente aos impactos, pode-se pensar nos resultados do uso da Internet pelos governos municipais como potenciais ou efetivos. A chave para o estabelecimento desta distinção está na relação entre disponibilidade de um serviço ou informação e sua efetiva utilização. A disponibilidade de um serviço ou informação em si não é um resultado do uso, visto que um serviço disponível mas não utilizado não traz resultado efetivo algum, ainda que, dependendo das razões de sua ociosidade, possam existir serviços e informações prestados cujos resultados potenciais poderão vir a tornar-se efetivos, caso haja melhor exploração da disponibilidade ou remova-se eventuais entraves à sua utilização.

A avaliação de resultados deve considerar as mudanças nos padrões de consumo e produção dos serviços públicos municipais que contribuam para maximizar o acesso dos cidadãos às informações e serviços públicos. Para isto, é necessário analisar:

volumes de atendimento por meio do portal municipal: número de cidadãos-usuários atendidos, número de demandas solucionadas, significância em relação ao público-alvo total, à prestação de serviços em repartições municipais e à demanda potencial;

199

prestação de serviços e informações por parte da prefeitura municipal, com o surgimento de novos serviços, simplificação dos existentes, criação de novos canais de atendimento, redução de tempos e deslocamentos e melhoria da qualidade dos serviços prestados;

satisfação dos cidadãos-usuários: resultados de pesquisas (quantitativas e qualitativas) de satisfação dos usuários e da construção e utilização de índices de satisfação, comentários e reclamações recebidas; e

ampliação das possibilidades de interação entre cidadãos e governo e das possibilidades de controle social dos governos.

Os recursos de análise e avaliação de portais municipais apresentados, evidentemente, devem ser considerados sem deixar de lado as especificidades de cada prefeitura, a trajetória de sua utilização da Internet no atendimento ao cidadão e os recursos técnicos disponíveis. Assim como podem ter influências distintas em termos de intensidade e conseqüencias produzidas, de caso para caso, a atenção conferida a cada um deles também pode variar em função das características de cada caso.

Neste capítulo foi apresentado o Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M), desenvolvido em função de conhecimento acumulado na literatura e de questões que emergiram ao longo da pesquisa exploratória sobre a utilização de portais municipais no atendimento ao cidadão. No capítulo seguinte, passa-se à exposição dos dados coletados e o seu tratamento, de modo a construir uma visão panorâmica da utililização de portais municipais brasileiros no atendimento ao cidadão que, combinado ao estudo de caso de um município, desenhado para ilustrar e validar a MAAP-M, permite identificar limites possibilidades do uso de portais.

200

CAPÍTULO 6 – APRESENTAÇÃO, TRATAMENTO E DISCUSSÃO DOS DADOS COLETADOS: EXPERIÊNCIAS BRASILEIRAS DE UTILIZAÇÃO DE PORTAIS MUNICIPAIS E ESTUDO DO CASO DO PORTAL PREFEITURA.SP, DA PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO.

201

Capítulo 6 - Apresentação, tratamento e discussão dos dados coletados: experiências brasileiras de utilização de portais municipais e estudo do caso do portal Prefeitura.sp, da Prefeitura Municipal de São Paulo

O presente capítulo apresenta e discute os dados coletados na pesquisa. Está estruturado em duas seções, correspondentes cada qual a uma das etapas do trabalho de pesquisa de campo.

A primeira etapa corresponde à pesquisa exploratória para a construção de uma visão referencial da utilização da Internet pelos municípios brasileiros para o atendimento ao cidadão, realizada através da observação estruturada de portais ou websites de doze municípios brasileiros selecionados de forma a criar uma amostra em que a probabilidade de uso mais consolidado da Internet e de postura inovadora dos governos fosse maior. Cada um deles foi observado sistematicamente, com verificação e descrição de seu conteúdo e análise de beneficiários e resultados potenciais ou efetivos gerados.

Os resultados desta pesquisa exploratória são apresentados sob a forma de uma visão panorâmica do uso da Internet por municípios para o atendimento ao cidadão que, apesar de relativamente sucinta e de não pretender ser exaustiva, por limitações de espaço, caracteriza este tipo de uso no contexto estudado.

A pesquisa exploratória também foi especialmente importante por conta de sua contribuição à construção do modelo de análise e avaliação de portais ou websites municipais. De acordo com os postulados da Grounded Theory, em situações de pesquisa de caráter exploratório, nas quais não se dispõe de suficiente acúmulo de modelos testados para dar-lhe suporte teórico e onde não se pode aplicar um desenho rígido de experimentação, é aconselhável utilizar métodos de pesquisa que permitam o emprego de um procedimento inicial de coleta e tratamento de dados com flexibilidade, permitindo que o pesquisador incorpore ao desenho da pesquisa contingências que afetem a hipótese original (GLASSER e STRAUSS, 1967). A pesquisa exploratória, além de seu valor em si como instrumento para a construção de uma visão referencial da utilização da Internet para o atendimento ao cidadão nos municípios brasileiros, teve também essa função de auxiliar no levantamento de questões para a elaboração do modelo.

A aplicação deste modelo é apresentada na segunda seção deste capítulo, quando se traz à luz os dados coletados e analisados do estudo do caso do portal Prefeitura.sp, da Prefeitura do Município de São Paulo. O estudo do caso buscou atender a dois objetivos. O primeiro pode ser definido como ilustrar a aplicação do modelo de análise e avaliação de portais ou websites municipais desenvolvido, identificando sua capacidade de responder às necessidades de avaliação desses recursos tecnológicos de forma abrangente e integrada, incorporando desde os condicionantes mais gerais até os aspectos técnicos direcionadores do desempenho, com o foco nos resultados produzidos para os cidadãos e consequentes impactos nas relações de cidadania; o segundo objetivo pode ser apresentado como avançar na compreensão das possibilidades e limites de promoção da cidadania por meio da utilização da Internet pelas prefeituras municipais, aprofundando e complementando os resultados da pesquisa exploratória realizada.

202

Os dados coletados e respectivas análises são apresentados seguindo a estrutura do modelo de análise de avaliação de portais ou websites municipais, ou seja:

análise de condicionantes ambientais, organizacionais, políticos e estratégicos do desempenho do portal;

análise das funcionalidades e padrões de uso do portal; e

avaliação de resultados e impactos produzidos.

Para melhor compreensão do caso estudado, optou-se por iniciar sua apresentação por um fichamento da experiência utilizando metodologia de registro estruturado de experiências de políticas e instrumentos de políticas públicas (ALMEIDA e VAZ, 1996). Com isso foi possível montar um quadro de informações de referência para situar o leitor em termos do histórico e evolução do portal municipal e das características básicas de seu funcionamento e gestão.

203

6.1 Resultados da primeira etapa do levantamento de dados: pesquisa exploratória para a construção de uma visão referencial da utilização da Internet pelos municípios brasileiros para o atendimento ao cidadão

Esta seção apresenta os resultados da etapa de pesquisa exploratória sobre as experiências de uso da Internet pelos municípios brasileiros. Utilizou como fonte primária o estudo do conteúdo dos websites de municípios selecionados, a partir de observação direta estruturada.

A pesquisa exploratória foi realizada utilizando-se técnicas de observação estruturada de doze portais ou websites de municípios brasileiros pré-selecionados de modo a identificar municípios com uso consolidado da internet e propensão à inovação em gestão pública.

Os principais serviços e informações oferecidos por cada portal municipal foram levantados, identificando-se os resultados potenciais ou efetivos e os respectivos beneficiários, com especial destaque para as funcionalidades mais freqüentemente disponíveis.

6.1.1 Componentes da oferta básica de serviços e informações

A observação sistemática dos portais ou websites municipais selecionados para a pesquisa exploratória confirmou a idéia de existência de uma oferta básica de serviços e informações, ainda que os recursos e a estruturação dos portais sejam bastante distintos. A tabela abaixo mostra a freqüencia destes serviços entre os portais ou websites municipais pesquisados76.

76 Os municípios que compuseram a amostra são: São Paulo, Santo André, Belém, Porto Alegre,

Uberlândia, Ribeirão Preto, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Vitória, Curitiba, Salvador e Ipatinga. Os

procedimentos de seleção da amostra são apresentados no capítulo 4 deste trabalho.

204

Tabela 6.1 - Caracterização da oferta básica de serviços e informações de atendimento ao cidadão por portais ou websites municipais brasileiros - ocorrência dos serviços na amostra pesquisada

TIPO DE SERVIÇO OU INFORMAÇÃO OFERTADOS

NÚMERO DE MUNICÍPIOS

PORCENTAGEM

Centrais de atendimento ao cidadão. 11 91,7Solicitação de manutenção urbana. 10 83,3Consulta a processos. 07 58,3Consulta sobre tributos devidos inclusive dívida ativa.

10 83,3

Emissão de guias e boletos. 10 83,3Cálculo de impostos municipais. 03 25,0Informações sobre utilização de serviços públicos. 12 100,0Endereços e telefones de órgãos públicos. 09 75,5Programação cultural e de eventos. 12 100,0Informações sobre licitações. 10 83,3Prestações de contas e demonstrativos financeiros. 10 83,3Informações sobre concursos públicos. 12 100,0Acompanhamento de obras em andamento. 10 83,3Emissão de certidões. 09 75,0Fornecimento de formulários. 11 91,7

Dos serviços pesquisados, apenas o cálculo de impostos municipais não se confirmou como integrante da oferta básica.

A partir da existência dessa oferta básica de serviços e informações, observa-se que municípios dessa dimensão têm acesso a um nível de tecnologia relativamente assemelhado o que, se não uniformiza, tende a aproximar o desempenho de sua utilização da Internet. Uma constatação relevante decorrente da semelhança do conteúdo dos websites foi a de que, uma vez que os recursos tecnológicos em termos de tecnologia da Internet são assemelhados, o papel dos condicionantes externos tende a ser maior. Além disso, a tecnologia também é influenciada por esses condicionantes.

6.1.2 Uma visão panorâmica da utilização da Internet para o atendimento ao cidadão nos municípios brasileiros

A observação estruturada identificou uma grande quantidade de serviços e informações ofertados pelos portais ou websites municipais. Os dados foram tratados de forma a fornecer uma visão referencial panorâmica do estado da arte da utilização de portais ou websites municipais para o atendimento ao cidadão nos municípios brasileiros.

205

Os principais serviços e informações oferecidos por cada portal municipal foram levantados e descritos, identificando-se os resultados potenciais ou efetivos e os respectivos beneficiários, com especial destaque para as funcionalidades mais freqüentemente disponíveis.

Para efeito de apresentação, organizou-se a informação em tabelas agrupadas por categorias de serviços. Para cada categoria, apresentam-se as principais ofertas de prestação de serviços e fornecimento de informações encontradas, com sua descrição e análise de beneficiários e resultados potenciais ou efetivos. Para cada uma delas fez-se a indicação de um município como exemplo. Não se optou por apresentar para cada serviço todos os municípios que o oferecem porque a lista tornar-se-ia muito extensa e grande parte das ofertas repetem-se nos vários municípios, como visto acima. Além disso, o objetivo desta visão panorâmica é apresentar quais são as possibilidades de utilização de portais ou websites no atendimento ao cidadão, não fazer uma análise quantitativa dessa oferta. Tratou-se de uma pesquisa de verificação de ocorrência de fenômenos, no sentido de teste negativo das afirmações teóricas que apontam uma série de possibilidades para uso da Internet pelas prefeituras. Assim, bastou que um município ofereça determinado serviço para que se pudesse dizer que esta possibilidade existe e está sendo explorada.

6.1.2.1 Os dados levantados: visão panorâmica da utilização da Internet para o atendimento ao cidadão nos municípios brasileiros

Nas tabelas a seguir são apresentados os resultados da coleta de dados junto aos municípios selecionados, posteriormente comentados. Registre-se que não houve preocupação do pesquisador em selecionar os “melhores exemplos” de cada serviço observado. Dado o objetivo de caracterizar a oferta e seus resultados, optou-se por exemplos representativos de potencial de geração de resultados de cada serviço. Uma vez que o interesse maior foi o de identificar possibilidades, não se entrou no mérito da qualidade das soluções ofertadas, o que exigiria um outro desenho da estratégia de pesquisa.

206

Tabela 6.2 - Serviços e informações disponíveis em portais municipais - tributos

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Certidão Negativa de Débitos de Tributos Imobiliários.

São Paulo Emissão de certidão negativa.

Disponível apenas entre 7 e 22 horas em dias úteis.

Exige que o contribuinte tenha em mãos o “número do contribuinte”, mas não diz onde encontrar essa informação.

Contribuintes. O sistema permite que o cidadão obtenha a certidão desejada, com recurso de confirmação de autenticidade, on line, mas o serviço não está disponível ininterruptamente.

Informações e consultas.

Porto Alegre

Informações via e-mail; consulta às inscrições de contribuintes de Porto Alegre.

Possibilita consulta de IPTU quanto a débitos, formas de pagamento, guia de pagamento, isenções, informativos anuais de ICMS, consulta de contribuinte ao ICMS.

Contribuintes. Gera economia de tempo e possibilita que o cidadão tenha informações sobre tributos e sua situação fiscal como contribuinte.

207

Tabela 6.2 - Serviços e informações disponíveis em portais municipais - tributos (continuação)

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Consulta sobre tributos devidos.

São Paulo Disponibiliza serviço de consulta de débito de IPTU.

Contribuintes. Possibilita que o cidadão possa realizar consultas de débitos.

Consulta sobre dívida ativa.

São Paulo Informa sobre débito de dívida ativa: IPTU, ISS, taxa de construção; taxa de elevador .

Contribuintes. Possibilita que o cidadão possa consultar seus débitos de dívida ativa.

Boletos e guias de pagamento de impostos.

Porto Alegre

Guia informativa Anual do ICMS; Cadastramento na SMF; manuais e roteiros sintéticos; downloads do programa de emissão das guias.

Contribuintes. Economia de tempo e possibilita que o cidadão faça downloads dos programas das guias e obtenha manuais e roteiros sintéticos.

Cálculo de tributos municipais.

São Paulo O serviço (tributos) informa sobre cálculo da taxa, incidência; inscrição; isenções; lançamento; tabelas para cálculo dos tributos municipais.

Contribuintes. Economia de tempo e possibilita que o cidadão tenha informações sobre os tributos e acesso a tabelas de cálculo.

208

Tabela 6.2 - Serviços e informações disponíveis em portais municipais - tributos (continuação)

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Informações sobre tributos.

Rio de Ja-neiro

O serviço disponibiliza informações sobre prazo, mora, orienta e informa sobre prazos de atendimento do IPTU, ISS. Calcula acréscimos legais para tributos.

Contribuintes. Possibilita que o cidadão tenha infomações para cálculo ou mesmo receba os valores calculados de tributos municipais.

Emissão de guias e boletos de pagamento de IPTU.

Rio de Ja-neiro

Permite a emissão de guias e boletos de pagamento da 2a via do IPTU.

Contribuintes do IPTU.

Possibilita que o cidadão possa emitir guias e boletos de pagamento.

Emissão de certidões.

São Paulo Emissão de certidão negativa.

Disponível apenas entre 7 e 22 horas em dias úteis. Exige que o contribuinte tenha em mãos o “número do contribuinte”, mas não diz onde encontrar essa informação (normalmente, o cidadão não está familiarizado com ela).

Contribuintes de tributos imobiliários.

O sistema permite que o cidadão obtenha a certidão desejada, com recurso de confirmação de autenticidade, on line, mas o serviço não está disponível ininterruptamente.

209

Tabela 6.2 - Serviços e informações disponíveis em portais municipais - tributos (continuação)

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Guias e tributos.

Curitiba Informa o contribuinte sobre uma série de tributos IPTU; ISS; ITBI; REFIC (Programa de Recuperação Fiscal de Curitiba); tabelas de atualização.

Informa sobre a situação do contribuinte em relação aos seguintes tributos municipais: ISS e IPTU.

Contribuintes. Economia de tempo e possibilita que o cidadão tenha informações sobre os tributos e veja sua situação fiscal como contribuinte.

210

Tabela 6.3 - Serviços e informações disponíveis em portais municipais - informações sobre órgãos municipais

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Órgãos Municipais

(Secretarias, empresas, autarquias e subprefeituras).

São Paulo Websites com informações gerais e específicas relacionadas com as atividades de cada órgão, com a utilização de seções padronizadas.

Acesso aos serviços prestados pelos órgãos.

Cidadãos em geral.

Fornecimento de informações para acesso aos serviços públicos e sobre as ações do governo.

Quem é quem. São Paulo Apresenta os órgãos públicos com seus respectivos dirigentes, cargos ocupados e telefones de contato.

Cidadãos em geral.

Possibilita que o cidadão possa ter acesso aos dirigentes dos órgãos públicos municipais.

Endereços e Telefones.

Curitiba As secretarias apresentam lista de endereços e telefones de sua equipe de atendimento.

Cidadãos em geral.

Possibilita que o cidadão possa ter contato com os órgãos públicos.

211

Tabela 6.3 - Serviços e informações disponíveis em portais municipais - informações sobre órgãos municipais (continuação)

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Notícias sobre órgãos municipais.

Rio de Janeiro

Traz um conjunto de serviços informativos: Informativo Turístico, Armazém de Dados; Caderno de Urbanismo On-Line; Informativo Prefeitura do Rio Digital; Notícias Culturais - Boletim diário; Notícia da Guarda Municipal; Notícias da Secretaria Municipal de Administração; Notícias da Secretaria Municipal de Governo; Notícias Rio; Notícias Saúde; Notícias sobre Transportes e Trânsito; Revista Municipal de Engenharia; Rio Urbanismo.

Cidadãos em geral e turistas.

Acesso dos cidadãos a informações sobre acesso a serviços públicos e sobre as ati-vidades do governo.

212

Tabela 6.4 - Serviços e informações disponíveis em portais municipais - informações para acesso a serviços públicos

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Guias de serviços públicos.

Curitiba O site traz diversas informações sobre serviços públicos divididos por categorias: guias e tributos; formulários para download; serviços municipais; endereços.

Cidadãos em geral.

Gera economia de tempo e, possibilita que o cidadão tenha acesso as informações dos serviços públicos.

Guia do Cidadão.

Belo Hori-zonte

Apresenta Informações detalhadas atualizadas sobre os serviços da Prefeitura de Belo Horizonte.

Orienta o preenchimento de formulários para requisição de serviços.

Para cada serviço são apresentadas informações padronizadas: descrição, requisitos, documentos necessários, relação de taxas, locais de oferta e normatização.

Cidadãos em geral.

Economia de tempo e deslocamento. Possibilita que o cidadão tenha acesso a diversas informações para obtenção de serviços.

213

Tabela 6.4 - Serviços e informações disponíveis em portais municipais - informações para acesso a serviços públicos (continuação)

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Mapas e horários de ônibus

Porto alegre O site traz informações sobre itinerários/tabela de horários para ônibus e lotação através de pesquisa por logradouro.

Cidadãos que utilizam transporte co-letivo.

Economia de tempo e deslocamento; possibilita ao cidadão fazer o melhor trajeto para o seu destino.

Busca/Guia de Linhas de ônibus

Rio de Janeiro

A Secretaria de Transportes disponibiliza o serviço de busca de guias de linhas de ônibus.

Cidadãos que utilizam transporte co-letivo.

Economia de tempo e deslocamento; possibilita ao cidadão fazer o melhor trajeto para o seu destino.

214

Tabela 6.4 - Serviços e informações disponíveis em portais municipais - informações para acesso a serviços públicos (continuação)

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Catálogo de bibliotecas públicas municipais.

São Paulo Ferramenta de busca no acervo de todas as bibliotecas municipais, por autor, título, editora, coleção e assunto. O recurso oferece as informações completas para obtenção do volume: biblioteca, endereço e localização, mas não permite reserva.

Usuários dos serviços de biblioteca.

Economia de tempo.

Telecentros. São Paulo Página explicativa sobre o programa de inclusão digital da prefeitura, baseado na implantação de telecentros. Descreve sua estrutura física, organizacional e objetivos, fornece endereços e telefones das unidades e informações sobre os cursos de informática livre.

Cidadãos em geral.

O serviço possibilita que o cidadão conheça os recursos disponíveis nos telecentros, mas não permite inscrições ou reservas.

215

Tabela 6.5 - Serviços e informações disponíveis em portais municipais - consultas e solicitações de serviços

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Central de atendimento ao cidadão.

Belo Hori-zonte

Solicitação de vários serviços públicos municipais em um único ponto. Inclui serviços de fiscalização, manutenção urbana, tributos e outros serviços disponíveis no portal.

Cidadãos em geral.

Economia de tempo e deslocamento. Possibilita que o cidadão não somente solicite um serviço, mas também o acom-panhe.

Alvará de construção.

Santo André Informações para preenchimento de formulário Requerimento de Obras e Terra; informa sobre os procedimentos e documentos necessários para obtenção de alvará de obras.

Cidadãos em geral.

Possibilita que o cidadão e/ou instituições interessadas possam ter informações sobre alvará de obras e outros alvarás.

Alvará de desmem-bramento e englobamento.

Santo André Informações para preenchimento on line de formulários, procedimentos e documentos necessários.

Cidadãos em geral.

Possibilita que o cidadão ou instituições interessadas possam ter informações sobre alvará de desmembramento e englo-bamento.

216

Tabela 6.5 - Serviços e informações disponíveis em portais municipais - consultas e solicitações de serviços (continuação)

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Solicitação de autorização e inscrição no cadastro de anúncios.

São Paulo Ferramenta de cadastro para licenciamento de anúncios instalados em estabelecimentos, evitando o deslocamento até a SEHAB - Secretaria Municipal da Habitação e Desenvolvimento Urbano, responsável pelo controle dos anúncios da cidade.

Contribuintes que possuem anúncios em seus estabeleci-mentos.

O sistema permite o cadastro de anúncio simples, não contemplando os anúncios complexos e especiais.

Consulta a andamento de processos.

Porto Alegre

Oferece informações sobre andamento de processos.

Cidadãos em geral.

Possibilita que o cidadão possa consultar o andamento de processos.

Multas e parcelamento de multas.

Belo Hori-zonte

O serviço permite consulta de multas através do código do Renavam (que pode ser encontrado no documento do veículo).

Proprietários de veículos.

O serviço permite ao cidadão consultar multas de trânsito, mas não permite o pagamento ou reclamações sobre eventuais multas indevidas.

217

Tabela 6.6 - Serviços e informações disponíveis em portais municipais - licitações e fornecedores

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Editais de Licitação.

Uberlândia Sistema de Divulgação de Editais de Licitação informa sobre os processos de licitação em andamento.

Cidadãos em geral.

Informações sobre o andamento dos processos de licitação.

Cadastro de fornecedores.

São Paulo O serviço informa como inscrever empresas no cadastro de fornecedores da prefeitura.

Informa endereço completo e procedimentos para entrega de documentação.

Permite download do Manual do Cadastro de Fornecedor e do Formulário de Cadastramento de Fornecedor.

Empresas que pretendem tornar-se fornecedores da prefeitura.

Economia de tempo e deslocamento pelo fornecimento remoto de informações.

218

Tabela 6.6 - Serviços e informações disponíveis em portais municipais - licitações e fornecedores (continuação)

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Consulta a pagamento de credores.

São Paulo O serviço possibilita verificar a existência de pagamentos a credores da PMSP.

O usuário acessa o serviço a partir de seu número de inscrição no CNPJ ou CPF.

Disponível apenas entre 7 e 19 horas em dias úteis.

Fornecedores da Prefeitura.

O serviço permite que se verifique a existência de paga-mentos.

219

Tabela 6.7 - Serviços e informações disponíveis em portais municipais - fornecimento de informações gerais

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Perfil da cidade. Rio de Janeiro Informações geográficas, culturais e estatísticas sobre a cidade, história, estatísticas, fotos, mapas de bairros e regionais.

Outros dados da cidade: PIB carioca; Saúde na região metropolitana, tendências recentes na economia.

Cidadãos em geral e turistas.

Economia de tempo; informa sobre dados relevantes para moradores e visitantes da ci-dade.

Informações básicas sobre a cidade.

Belo Horizonte Informações sobre a cidade, fotos, mapas, passeios, diversões compras, restaurante, bares e cafés, eventos.

Cidadãos em geral e turistas.

Fornecimento de informações de interesse dos cidadãos.

Condições das Praias.

Rio de Janeiro Guia de serviços da Secretaria de Meio Ambiente, disponibiliza as condições das praias relacionando as praias e sua balneabilidade.

Cidadãos em geral e turistas.

Fornecimento de informações de interesse dos cidadãos.

220

Tabela 6.7 - Serviços e informações disponíveis em portais municipais - fornecimento de informações gerais (continuação)

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Dados demográficos.

Uberlândia O Banco de Dados de Uberlândia traz uma série de informações sobre aspectos históricos e culturais; aspectos ambientais; características ambientais físicas e geográficas, aspectos sócio-econômicos.

Cidadãos em geral e instituições inte-ressadas.

Acesso a informação de interesse dos cidadãos.

Mapas do município.

Santo André Mapas gerais, temáticos e de partes da cidade. Cidadãos em geral.

Acesso a informação de interesse dos cidadãos.

Informações sobre regiões da cidade.

São Paulo Nos websites específicos das subprefeituras são apresentadas informações gerais sobre os distritos sob sua jurisdição.

Cidadãos em geral.

Acesso a informação de interesse dos cidadãos.

Informações de apoio a turistas.

Salvador Informações sobre serviços: Hospedagem; agências de viagem; agências de câmbio; companhias aéreas, consulados; informações turísticas; locadoras.

Turistas e municípes.

Fornecimento de informações de interesse de turistas e munícipes.

Tabela 6.7 - Serviços e informações disponíveis em portais municipais - fornecimento de informações gerais (continuação)

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Informações sobre preços de gêneros da cesta básica

Santo André Preços de produtos da cesta básica em produtos do município e de municipios vizinhos.

Consulta a preços por supermercado e município.

Cidadãos em geral.

O recurso permite ao cidadão tomar decisões sobre suas compras a partir

221

Lista dos dez supermercados com cesta básica mais barata.

Lista de supermercados mais baratos dos municípios vizinhos.

unicamente da consulta ao website.

Legislação municipal

Santo André Fichas-resumo das leis e decretos desde 1956, com anotações sobre modificações na legislação.

Textos integrais da legislação (leis desde 1902, decretos desde 1941). Janela de pesquisa por assunto (lista de assuntos tem apenas 9 itens).

Cidadãos em geral.

Facilidade de acesso e consulta à legislação e sobre alterações sofridas.

222

Tabela 6.7 - Serviços e informações disponíveis em portais municipais - fornecimento de informações gerais (continuação)

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Abastecimento. Belo Horizonte Traz informações sobre as localidades e preços de diversos produtos vendidos diretamente pelo produtor.

Cidadãos em geral.

Aquisição de produtos com preços reduzidos.

Previsão de tempo.

Curitiba O serviço de previsão de tempo traz informações sobre temperatura, vento, ponto de orvalho; previsão para dez dias e mapas com imagem de satélite.

Cidadãos em geral.

Acesso a informa-ções sobre a previsão de tempo.

Trânsito. São Paulo O serviço fornece informações sobre o trânsito de São Paulo através de mapa e legenda.

O quadro é atualizado em média a cada 30 minutos das 7hs às 20hs de segunda a sexta-feira.

Cidadãos em geral.

O serviço cobre apenas corredores selecionados e não permite consultas personalizadas.

Chegada de navios ao porto.

Vitória Previsões de chegadas e lista de navios atracados. Empresas e cidadãos.

Fornecimento de informação.

223

Tabela 6.7 - Serviços e informações disponíveis em portais municipais - fornecimento de informações gerais (continuação)

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Concursos públicos.

Santo André Informa sobre a abertura, inscrições e andamento de concursos públicos; fornece cronograma, programas e referências bibliográficas.

Cidadãos em geral.

Fornecimento de informação e economia de tempo e deslocamento.

Programação cultural e de eventos.

Belém Informações sobre programação cultural da cidade e eventos promovidos pela prefeitura ou por terceiros.

Cidadãos em geral.

Acesso à cultura e ao lazer.

224

Tabela 6.8 - Serviços e informações disponíveis em portais municipais - participação popular e acompanhamento de ações do governo

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Orçamento Participativo.

Ipatinga O serviço traz informações diversas sobre Orçamento Participativo: indicação de melhorias, informações atualizadas sobre as obras do orçamento participativo, lista de prioridades para o orçamento participativo.

Os cidadãos podem participar opinando pela Internet e comparecendo às Assembléias Preparatórias.

Cidadãos em geral.

Possibilita que o cidadão tenha informações sobre o Orçamento participativo e acompanhe os empreendimentos concluídos e em andamento.

Andamento de obras decididas no orçamento participativo.

Ipatinga O cidadão pode se cadastrar para acompanhar obras decididas no Orçamento Participativo (OP) para determinadas regiões da cidade.

Conselheiros do OP e cidadãos em geral.

Possibilita que o cidadão possa acompanhar as ações do governo.

225

Tabela 6.8 - Serviços e informações disponíveis em portais municipais - participação popular e acompanhamento de ações do governo (continuação)

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Ouvidoria. Ribeirão Preto

O cidadão dispõe de um canal de comunicação no qual ele não somente pode avaliar o serviço público como também fazer reclamações sobre a prestação de serviço.

Cidadão em geral.

Possibilita que o cidadão possa avaliar o serviço público e fazer reclamações.

Acompanhamento de obras em andamento.

Belo Hori-zonte

Informa sobre o andamento de obras na cidade de Belo Horizonte, a maioria escolhida nas assembléias do Orçamento Participativo.

Cidadãos em geral.

Possibilita que os cidadãos tenham informação sobre as obras em andamento.

Prestação de contas.

Rio de Janeiro

Informa sobre a prestação de contas, relatórios financeiros e informações sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal. Presta informações simplificadas sobre a execução orçamentária. Relatório de Execução orçamentária; Relatório de Gestão Fiscal.

Cidadãos e instituições interessadas.

Possibilita que o cidadão e instituições interessadas possam acompanhar as prestações de contas.

226

Muitos dos serviços ofertados não cobrem a totalidade dos processos em que se inserem. É comum, por exemplo, o fornecimento de informações sobre acesso a serviços ou mesmo o fornecimento de informações individualizadas sem a complementar oferta de possibilidade de realização de transações eletrônicas. Casos comuns são o fornecimento de informações sobre situação do contribuinte em relação aos tributos municipais sem possibilidade de pagamento através da internet ou o fornecimento de informações sobre o andamento de processos sem indicação dos próximos passos do seu trâmite ou da previsão de prazo para seu encerramento.

O fornecimento de apenas parte da necessidade reduz o potencial de utilização da Internet e, ainda que contribua, é uma contribuição menor para o acesso a direitos, em relação ao fornecimento do ciclo completo. Por conta dessa limitação presente em diversas aplicações, delineou-se a importância de utilizar como um ponto central para avaliar a contribuição efetiva do uso da Internet para a promoção da cidadania o conceito de profundidade dos serviços ofertados, o que fez que o modelo de avaliação desenvolvido incorporasse esse quesito77.

Ampliar o nível de profundidade dos serviços prestados, entretanto, requer um esforço de integração de sistemas e redesenho de processos que não é simples. A partir dos dados coletados, ficou evidente que os municípios não utilizam todo o potencial que a evolução da tecnologia da informações coloca à disposição. Alguns fatores evidenciam isto e puderam ser observados nos casos selecionados:

baixa integração com bases de dados e aplicações existentes nas prefeituras (legacy data e legacy systems), caracterizada pelo fato de que a quantidade de transações eletrônicas oferecida ser muito menor do que o número de transações possíveis no relacionamento entre cidadãos e prefeitura;

nítida transposição de procedimentos manuais ou baseados em processamento centralizado para o ambiente Internet, evidenciada pela oferta de formulários e pela própria estruturação da informação.

No escopo da pesquisa exploratória não se incorporara nenhuma forma de levantamento da existência de fatores que condicionassem a integração de sistemas à oferta de serviços com repercussão nos portais ou websites, mas a partir dela se pode constatar a importância de analisar estes fatores em processos de avaliação de portais ou websites municipais. Outros fatores foram relacionados a esses, como a política de informática municipal, a política de modernização administrativa e a cultura de uso da tecnologia da informação e de uso da Internet pelo governo municipal foram incorporados, por conta dessa constatação, ao modelo de análise e avaliação proposto como condicionantes do desempenho dos portais ou websites municipais.

O fornecimento de informações é bastante diversificado e abrangente. As informações individualizadas oferecidas em geral carecem de maiores recursos de personalização e sua obtenção em alguns casos requer do cidadão o conhecimento mínimo da estrutura organizacional da prefeitura ou da terminologia empregada. Os portais ou websites municipais oferecem desde informações gerais de interesse dos cidadãos até

77 Cf. Capítulo 5 deste trabalho.

227

informações sobre serviços públicos que efetivamente podem facilitar o acesso a serviços, muitas vezes divulgando serviços disponíveis e desconhecidos por muitos munícipes.

6.1.3 Considerações adicionais

Ainda que não fosse esse o centro das atenções da pesquisa exploratória, é oportuno registrar alguns aspectos relativos à estruturação e padrões de usabilidade dos portais ou websites pesquisados. Não se pretendeu, nesta pesquisa, construir qualquer tipo de indicadores de avaliação, verificação de existência de atributos, elaboração de rankings ou atribuição de notas por quesitos individuais, esforços já realizados anteriormente para portais e websites públicos (CUNHA, 2000; DEMCHAK, 2000; GANT e GANT, 2002).

Os padrões visuais, o uso de recursos e a estruturação encontram diferenças entre si, mas se pode perceber que os aspectos visuais, a navegação e o uso de recursos de imagens, áudio, vídeo e animações procuram seguir diretrizes básicas de usabilidade sintetizadas por NIELSEN (1999). Entretanto, inspeções de usabilidade dos doze portais e municípios provavelmente encontrariam deficiências em todos eles, o que não se pretendeu verificar neste trabalho.

De modo geral, destaca-se a organização da informação por estrutura organizacional, ainda que o recurso de redundância seja utilizado com freqüência. A utilização de centrais de atendimento integrado nos portais é adotada com freqüência, como se pode ver acima, mas sua estruturação, abrangência e profundidade variam em cada caso.

A interatividade com o cidadão é obtida usando recursos de transações eletrônicas, disponibilidade de endereços eletrônicos para contato e formulários de contato, basicamente. A existência de recursos de personalização é bastante restrita, mas municípios como Ipatinga e Belo Horizonte oferecem alguns recursos vinculados a seções específicas.

Grande parte do conteúdo ofertado tem capacidade de gerar benefícios significativos para os cidadãos, em termos de economia de tempo de deslocamento e facilitação de acesso a serviços públicos. A utilização da interação com os cidadãos para estimular a participação é menos significativa. De mesma forma, os recursos para facilitar o controle social dos governos são pouco explorados e muitas vezes confundem-se com a divulgação publicitária dos atos governamentais.

O simples oferecimento de informações e serviços não traz todas as respostas ao problema da promoção da cidadania, ou no máximo oferece respostas para o campo da potencialidade, não da efetivação. Os números de visitas aos portais ou websites municipais não são expressivos, o que é de se esperar pelas dimensões do fenômeno da exclusão digital: tome-se, por exemplo, o número de usuários únicos do portal da Prefeitura de Belo Horizonte. Em maio de 2002 atingia a quantidade de 100 mil usuários únicos por mês, sendo que deste total 32% originavam-se do setor público, o que faz supor que seriam visitas por conta de necessidades profissionais. Aos 68% restantes, portanto corresponderia o número máximo de cidadãos utilizando o portal, o que significa cerca de

228

68 mil usuários únicos, o equivalente a cerca de 3% da população do município78, que é de 2.239 mil habitantes79, na impossível hipótese de que nenhum usuário visitasse o portal mais de uma vez no mês.

Pelos mesmos critérios, para o caso de São Paulo, o número de usuários únicos é de cerca de 129 mil por ano, o que equivale a 1,24 % da população do município, que é de 10,4 milhões80.

Além disso, a pesquisa exploratória descortinou outro fenômeno significativo para os objetivos do estudo: o fato de que a utilização da Internet pelos municípios brasileiros, ainda que crie condições para a oferta de serviços e informações e seja um instrumento de promoção da cidadania, não utiliza todo o potencial da tecnologia.

Com isso, ao fim desta etapa novos problemas para a pesquisa foram levantados. A compreensão do papel dos portais ou websites municipais para a promoção da cidadania não poderia ser obtida apenas empregando-se a análise da oferta em termos restritos à análise das aplicações e conteúdos ofertados. Novos fatores localizados no entorno do portal ou website deveriam merecer a atenção do pesquisador para a compreensão do fenômeno. Mais do que isso, evidenciaram a importância da construção de um modelo abrangente para a avaliação.

Estes novos desafios colocados para a investigação podem ser resumidos, por ora, em uma pergunta aparentemente simples: quais é a contribuição dos diversos fatores que se pode localizar no entorno dos portais ou websites municipais para a efetiva promoção da cidadania por meio deles? O modelo de análise e avaliação de portais ou websites municipais construído levou em conta este problema.

Nesta seção, foram apresentados os resultados da pesquisa exploratória realizada e que trouxe três contribuições relevantes ao estudo do tema:

produziu uma visão referencial panorâmica da utilização de portais ou websites municipais no atendimento ao cidadão pelos municípios brasileiros, na qual repousa uma utilidade intrínseca;

auxiliou na compreensão dos limites e possibilidades do uso da Internet em nível municipal para a promoção da cidadania por meio do atendimento ao cidadão; e

levantou questões relevantes e apoiou a construção de categorias de análise a serem empregadas no modelo de análise e avaliação de portais ou websites municipais, de acordo com os postulados da Grounded Theory.

78 Cf. www.prata.pbh.gov.br/index.html?id_conteudo=2009&id_nivel=-1, consultado em 12 de dezembro de

2002.

79 Dado do Censo 2000, IBGE, cf. www.ibge.gov.br, consultado em 12 de dezembro de 2002.

80 Dados do censo de 2000, IBGE, cf. www.ibge.gov.br, consultado em 12 de dezembro de 2002.

229

Na próxima seção, apresentam-se os resultados do estudo do caso do portal Prefeitura.sp, da Prefeitura do Município de São Paulo, destinado a ilustrar a aplicação do modelo e a aprofundar a compreensão dos limites e possibilidades do emprego de portais municipais para a promoção da cidadania por meio do atendimento ao cidadão.

230

6.2 Resultados da segunda etapa do levantamento de dados: estudo do caso do portal Prefeitura.sp, da Prefeitura do Município de São Paulo

6.2.1 Fichamento do caso

O fichamento do caso do portal da Prefeitura do Município de São Paulo apresenta, de maneira objetiva e sucinta, informações de referência para compreensão do histórico e evolução do portal municipal e das características básicas de seu funcionamento e gestão81. Não é objetivo deste item apresentar conclusões sobre a eficácia do portal, muito menos sobre a validade das políticas implementadas. Estas reflexões são apresentadas adiante, no capítulo de conclusões do trabalho. A técnica de fichamento empregada baseia-se na metodologia proposta por VAZ e ALMEIDA (1996).

6.2.1.1 Missão do portal, como declarada pelos responsáveis.

Não existe uma definição formalizada da missão do portal. A Coordenadoria do Governo Eletrônico (CGE), órgão responsável pelo portal, define sua missão como “intermediar a relação do municipe com a prefeitura pelo meio eletrônico”82.

6.2.1.2 Dirigentes públicos responsáveis pelo portal municipal.

Sérgio Amadeu da Silveira, coordenador do governo eletrônico, subordinado ao Secretário Municipal de Comunicação. Professor de economia da Faculdade Casper Líbero de Comunicação Social e doutorando em Ciência Política na USP. Ocupou a função desde o início da gestão, ou seja, a partir de janeiro 2001 até o início de 2003. Não é funcionário de carreira da prefeitura.

Marcelo Sales Hargreaves, coordenador do portal, subordinado ao Coordenador do Governo Eletrônico. Ocupa a função desde o início de 2002, mas passou a integrar a equipe do portal em abril de 2001, como editor-chefe, coordenando a primeira migração, do portal Sampa para a primeira versão do portal Prefeitura.sp. Jornalista, começou a trabalhar com Internet em 1996, na implantação do Brasil On Line, portal de informação

81 A informações aqui levantadas foram obtidas a partir de entrevistas com os responsáveis pelo portal, e da

análise de documentos e da observação do próprio portal. Em algumas situações o recurso a informantes-

chave e a experiência e conhecimento anteriores do pesquisador sobre o assunto também foram utilizadas.

82 Cf. entrevista de Marcelo Hargreaves, coordenador do portal, concedida em 14 de janeiro de 2002.

231

da editora Abril, antes deste se fundir com o Universo On Line, como subeditor de notícias; com a fusão, tornou-se editor assistente de notícias no Universo On Line. Em 1998 assumiu a editoria de notícias da Starmedia, até 2001. Foi repórter de política do Estado de São Paulo e contribuiu para duas edições do Almanaque Abril, na área de política brasileira.

6.2.1.3 Órgãos responsáveis e envolvidos na operação do portal municipal.

a) Coordenadoria do Governo Eletrônico da Secretaria de Comunicação (CGE)

A Coordenadoria foi criada com a posse da prefeita Marta Suplicy, no início de 2001. A CGE tem a função de intermediar por via eletrônica as relações do cidadão com a prefeitura.

Atua em três frentes:

promoção de iniciativas de inclusão digital, através da implantação e operação de uma rede de telecentros no município;

comunicação via Internet, com especial destaque para a administração do portal municipal; e

software livre, com o objetivo de divulgar, utilizar e testar o software livre como forma de economia e contribuir para a formação de comunidade de tecnologia em software livre (esta adesão ao software livre foi assumida pela equipe).

b) PRODAM – Companhia de Processamento de Dados do Município de São Paulo

A PRODAM é uma empresa pública municipal que tradicionalmente centralizou todas as atividades ligadas à informática na administração municipal: definição de padrões e especificações, desenvolvimento de sistemas, operação de sistemas de grande porte (impostos, recursos humanos etc.) e aquisições de equipamentos, programas e suprimentos na área de informática. Até 2000 era a responsável pelo portal municipal.

No caso do portal, a PRODAM manteve-se como responsável pela infra-estrutura de conectividade, link de Internet, equipamentos, contratação de parte da equipe (basicamente estagiários e alguns funcionários da CGE, no portal e em outras atividades do órgão) e infra-estrutura física.

c) Conselho Municipal de Informática

232

O Conselho Municipal de Informática foi criado em 2001 e é responsável pelas diretrizes da política de informática da prefeitura. É composto por representantes das Secretarias Municipais e da PRODAM e presidido pela Secretária Municipal de Gestão Pública.

d) A articulação entre os órgãos responsáveis pelo portal

Ao começar o novo governo municipal, decidiu-se criar a Coordenadoria do Governo Eletrônico, partindo da idéia de dispor de um órgão responsável por todas as atividades de governo eletrônico da prefeitura. Entretanto, o processo de montagem de governo não manteve a unidade de comando nem a unidade de orientação nos órgãos ligados à tecnologia da informação da Prefeitura Municipal de São Paulo. Havia uma expectativa por parte de que a CGE teria, a exemplo do que ocorre no Governo Federal, a atribuição de definir as diretrizes da política de informática da Prefeitura Municipal de São Paulo. Essa função foi atribuída ao Conselho Municipal de Informática (CMI), mas a representação da secretaria municipal à qual está ligada (Secretaria Municipal de Comunicação) no conselho cabe ao próprio secretário. A CGE participa em caráter consultivo.

6.2.1.4 A política de tecnologia da informação da prefeitura

Ao transferir a responsabilidade sobre o portal para a CGE, a prefeitura municipal materializava a própria mudança de orientação em termos de uso da Internet que se buscava de uma gestão para a outra. O objetivo do novo governo que iniciava era ampliar a utilização da Internet pela prefeitura municipal de maneira articulada à ampliação da sua base de usuários no município, com a criação de um órgão especializado para incumbir-se da política de inclusão digital municipal e da administração do portal municipal na Internet.

A criação da CGE, entretanto, criou uma dualidade de poder e responsabilidades antes inexistente, com dois órgãos com responsabilidades sobre o uso de tecnologia da informação da prefeitura. Até então, a PRODAM centralizava as decisões, o desenvolvimento e a operação dos principais sistemas. Com a criação do CMI uma nova mudança operou-se, com o surgimento de um fórum decisório até então inexistente.

Essa nova configuração levou a alguns movimentos de descentralização. Além da criação da CGE e dos novos procedimentos de gestão e alimentação do portal municipal e websites de órgãos públicos, ocorreu também a descentralização dos procedimentos de seleção de equipamentos e suprimentos, que era centralizada pela PRODAM. A companhia elaborou um conjunto de especificações técnicas, aprovadas pelo CMI, para orientação no processo de seleção de equipamentos, programas e suprimentos, que passou a ser utilizada pelas diversas unidades para organizar e realizar seus próprios processos de compra. Outra iniciativa foi a nova política de uso de correio eletrônico, elaborada pela

233

CGE, que concebeu novas regras para administração das contas. Sua implementação manteve-se a cargo da PRODAM, que já gerenciava esse serviço para a prefeitura, uma vez que a CGE não dispõe de infra-estrutura tecnológica e de recursos humanos para isto.

A dualidade entre CGE e PRODAM caracteriza-se também, por divergências quanto à escolha da tecnologia. Enquanto a CGE concentra-se no uso da Internet e no software livre, a PRODAM tem uma clara opção pelo uso de software proprietário e mainframe.

6.2.1.5 Histórico, evolução e estratégias de implantação do portal municipal.

A primeira versão do portal Sampa surgiu em 1996 e permaneceu com poucas alterações até final de 2000, quando se encerrou a gestão do prefeito anterior e assumiu a prefeita Marta Suplicy.

Com a mudança de governo em 2001, o portal municipal foi objeto de modificações:

a responsabilidade pelo portal foi transferida para a CGE, ficando a PRODAM com atividades de apoio e infra-estrutura;

o portal municipal sofreu um processo de padronização em termos de aparência e estrutura de navegação.

A essas duas principais transformações correspondem críticas ao portal em si e à sua gestão no governo anterior. A primeira delas diz respeito à falta de organicidade entre o portal e a prefeitura municipal. Até então, a PRODAM era responsável pelo conteúdo e pelo gerenciamento físico do portal municipal. Estando sob a responsabilidade de um órgão da administração indireta, e sem diretrizes de política pública que lhe dessem suporte, o portal era mais uma iniciativa da companhia municipal que do governo municipal. O portal vinculava-se mais à PRODAM que à própria prefeitura. O nome do portal era “Sampa- O Portal da Cidadania” e seu endereço eletrônico “www.portal.prodam.gov.br”83, que, além de não ser um endereço de acesso intuitivo, não possuía um vínculo explícito com a prefeitura. Ao contrário, o endereço eletrônico vinculava o portal à PRODAM e ao mesmo tempo exigia do usuário que soubesse que a PRODAM era a responsável pelo portal. O mesmo se dava em termos de aparência, mostrando a tendência das burocracias de organizações públicas de focalizarem mais a auto-referência à organização que ao Estado. Por exemplo, naquela versão, utilizava intensamente a cor azul, representativa da companhia, em detrimento das cores do município (preto, branco e vermelho).

83 Cf. relação de inscritos e avaliadores do Prêmio Cidadania na Internet, do CONIP - Congresso Nacional de

Informática Pública 2000.

234

A falta de organicidade e de política pública mais consistente para definir o uso da Internet pela prefeitura levou à existência de um portal que funcionava mais como um diretório de serviços e informações, visto que os websites dos distintos órgãos guardavam pouca articulação entre si em termos de aparência e estrutura de navegação. Na avaliação do responsável pela gestão do portal, “este era um conglomerado de sites sem coerência entre si. As áreas comuns eram meramente classificatórias, com links para serviços, que nem sempre eram providos por órgãos municipais. Apesar do lema ser ‘Toda a Prefeitura em um só lugar’, este não se materializava efetivamente, porque o usuário não se localizava no portal e o padrão de navegação não era uniforme.”84 Com isso, o portal dependia mais das virtudes dos websites dos distintos órgãos do que dos recursos de integração, estruturação e interatividade que oferecia. Além disso, vários órgãos não possuíam nenhum tipo de presença na Internet.

Apesar dessa avaliação negativa da parte da nova equipe que assumiu o portal, este esteve entre os websites municipais destacados pelo Prêmio Cidadania na Internet, do CONIP, Congresso Nacional de Informática Pública, de 2000. A avaliação foi feita com base em avaliações dos especialistas participantes do comitê de seleção de websites municipais e, para desempate, do Conselho Consultivo do congresso, utilizando-se como critérios: (a) utilidade e funcionalidade do conteúdo (eficácia para o usuário); (b) qualidade técnica do website (segurança, confiabilidade, atualização); (c) facilidade de uso (design e navegação) e (d) disponibilidade (técnica e social). A versão que participou do certame não apresentava, entretanto, maiores diferenciações em relação às de outros municípios e sua classificação ocorreu em uma segunda avaliação, para desempate85. Naquela ocasião, manifestava-se já plenamente a consolidação de uma oferta básica de serviços e informações por meio de websites municipais, conforme abordado anteriormente86. Com a mudança de governo, o portal anterior seria substituído.

Com a substituição do portal, as grandes tarefas que se colocavam para a CGE na gestão do portal eram:

criação de condições de infra-estrutura para que o desenvolvimento e operação do portal ficassem sob sua responsabilidade;

estabelecimento de diretrizes para o desenvolvimento e implantação de uma nova estrutura para o portal;

implantação de um novo portal em substituição ao anterior;

criação de condições tecnológicas para a descentralização da alimentação do conteúdo; e

criação de condições tecnológicas para o aumento da interatividade, inclusive com acesso a bases de dados em mainframe.

84 Cf. entrevista de Marcelo Hargreaves, concedida em 7 de janeiro de 2002.

85 O pesquisador participou deste processo, como membro do Conselho Consultivo do CONIP 2000 e do seu

comitê de avaliação de websites municipais.

86 Cf. seções 2.3 e 6.1 deste trabalho.

235

Para dar conta destes desafios, a estratégia de intervenção no portal municipal contemplou três fases. A primeira delas pode ser considerada a fase de implantação da CGE, pela transferência da responsabilidade do portal para este novo órgão e pela implantação da nova estrutura do portal. A segunda fase é caracterizada pela descentralização da alimentação do conteúdo e migração tecnológica. A terceira fase, na qual o portal entra a partir de 2003, pretende-se que seja caracterizada pela ampliação da interatividade.

a) A fase de implantação

A fase de implantação do portal Prefeitura.sp inicia-se em janeiro de 2001, com a criação da CGE. Esta fase iniciou-se com a definição da equipe da CGE e da equipe específica para o portal e a montagem de infra-estrutura física de trabalho para o novo órgão. Por um decreto da prefeita, a responsabilidade pelo portal foi transferida da PRODAM para a CGE logo no início do governo. As reações à mudança foram pouco significativas. Em geral, a administração dos websites dos diversos órgãos era uma entre várias atribuições da equipe de tecnologia da informação ou de sua assessoria de imprensa, na maioria dos casos por meio do envio de solicitações de alteração de conteúdo à PRODAM, que fazia a alimentação. Assim, a atribuição da responsabilidade pelo portal à CGE na maioria dos casos não feria maiores interesses.

As reações contrárias, em geral, não decorreram ao fato de um novo órgão municipal assumir a função. A única secretaria que manifestou-se contrária foi a Secretaria de Finanças, que, no portal Sampa, possuía amplo controle sobre o próprio website, sem interferência da PRODAM.

A maior causa de resistências foi a organização da informação e das seções dos websites e mesmo a nomenclatura destas. Foram criadas algumas seções padrão e atribuídos a elas nomes padronizados: “Organização”, “Serviços”, “Notícias” e “Links”. Genéricos, estes nomes servem a qualquer website contido no portal, com a preocupação de serem claros para os munícipes, não só para os funcionários públicos. Ocorreram casos em que a preocupação dos órgãos municipais em utilizar nomenclaturas mais precisas conceitualmente ou pertencentes ao jargão da área foi motivo de conflito, uma vez que a CGE optara por sacrificar a precisão extrema em nome da facilidade de navegação, atribuindo nomes de mais fácil compreensão pelos usuários externos.

Também ocorreram dificuldades na definição dos menus, em função da falta de conhecimento técnico sobre a estruturação de websites, por parte das equipes dos órgãos, e da própria cultura de uso de Internet existente, baseada na utilização de portais comerciais com páginas iniciais extremamente densas. A equipe da CGE constatou que tal prática não seria possível no novo portal da prefeitura, uma vez que os títulos das seções tendiam a ser extensos.

Para dar conta do desafio de implantar um novo portal, a CGE, inicialmente elaborou um “Protocolo do Portal”, com as diretrizes para seu desenvolvimento. O Protocolo de Criação, Manutenção e Atualização dos Sites da Administração Pública Municipal de São Paulo na Internet trazia linhas gerais do que se pretendia implantar no portal Prefeitura.sp e das idéias que deveriam presidir seu desenvolvimento87.

87 O “Protocolo do Portal” está transcrito na íntegra no Anexo C deste trabalho.

236

O “Protocolo do Portal” estabeleceu a centralização da gestão do portal sob responsabilidade da CGE e do Comitê Gestor da Internet, que não veio a ser constituído. Em substituição a este, criou-se o Conselho Municipal de Informática, com atribuições mais amplas.

As prescrições do “Protocolo do Portal” determinavam que a identidade básica dos websites dos diversos órgãos seria proporcionada pela barra de navegação comum, pelos ícones da Prefeitura e Governo Eletrônico e frameset definidos pela CGE. Estabeleciam como princípios básicos para estruturação de todas as páginas “clareza, navegabilidade, intertextualidade e sempre abrir links para os locais citados”88

A partir dessas diretrizes, instituiu-se a orientação de que o portal da prefeitura deveria ser uniformizado para que o munícipe sempre se sentisse localizado e tivesse a percepção permanente que toda a navegação dava-se dentro da presença da prefeitura na Internet. Havia, também, a clara orientação de que o conteúdo deveria ter prevalência sobre a forma, além da restrição ao uso de plug-ins e scripting languages. Com base nesses princípios foram desenvolvidos a estrutura de navegação, o projeto visual da interface, o lay-out padrão e as áreas comuns do portal.

O protocolo foi aprovado pelo CMI, sem maiores problemas, uma vez que o uso da Internet não era o maior foco de concentração do conselho. Com o estabelecimento da equipe e início do desenvolvimento do portal Prefeitura.sp, as diretrizes nele expressas foram internalizadas e postas em prática. Em consequência, o “Protocolo do Portal” foi perdendo sua utilidade cotidiana, ainda que nem todas as suas prescrições viessem a ser implementadas, inclusive por conta da inexistência do Conselho Gestor da Internet no âmbito da prefeitura.

A nova versão do portal foi publicada no primeiro dia de julho de 2001. A migração do portal operado pela PRODAM para o portal Prefeitura.sp consumiu seis meses, concluindo-se em novembro de 2001. A equipe da CGE entrou em contato com as secretarias, colheu as informações necessárias e desenvolveu os websites dos vários órgãos. Muitos dos conteúdos existentes no portal Sampa foram apenas reformatados e aproveitados, uma vez que seria impossível refazer todos os conteúdos. Conteúdos desatualizados ou visivelmente inadequados foram descartados. Nesse período de seis meses, cerca de cem websites de órgãos municipais foram desenvolvidos, o que só foi possível porque foi criada uma estrutura básica comum. Foi elaborada uma marca nova para assinalar a mudança de concepção. Nesta fase, utilizaram-se quase que exclusivamente páginas estáticas, com apenas os menus utilizando linguagem ASP. Alguns recursos do portal Sampa foram eliminados, como uma lista de javascript com serviços, mas se aproveitaram outros javascripts, como o de geração de data. Os banners, que eram intensamente usados como promoção editorial, apresentando problemas com excesso de recursos de animação, foram substituídos por peças discretas nas homepages do portal e das secretarias.

Esse processo de criação de novos websites dos órgãos e da estrutura do portal foi centralizado pela CGE por conta da premência do tempo e da necessidade de garantir a migração para o lay-out definido. Restrições técnicas também justificaram a centralização, uma vez que a PRODAM não permitiu a utilização de recursos de FTP para alimentação por usuário externo. Na verdade, a alimentação também era bastante centralizada no portal Sampa, uma vez que as secretarias forneciam conteúdo e a PRODAM o colocava nas 88 Cf. Artigo 10 do “Protocolo ...”, apresentado no Anexo C deste trabalho.

237

páginas dos websites. Apenas alguns órgãos faziam a alimentação diretamente, a partir de modelo elaborado pela equipe da PRODAM.

O processo de migração do conteúdo apresentou problemas. A mudança gerou uma certa desorientação, uma vez que a estrutura de navegação foi substituída. Havia muitas páginas desatualizadas e websites transitórios (relativos a campanhas e eventos) que não haviam sido removidos oportunamente, sendo que muitos destes não ofereciam conteúdo de relevância.

Ao final da fase da implantação, o portal, incorporando agora os websites da grande maioria dos órgãos municipais, havia sido refeito e publicado pela CGE. Em dezembro de 2001 iniciou-se uma nova fase, a de descentralização da alimentação do conteúdo.

b) A fase de descentralização da alimentação do conteúdo

Entre dezembro de 2001 e janeiro de 2003, a CGE conduziu um processo de descentralização da alimentação do conteúdo do portal. O objetivo foi permitir que os diversos órgãos públicos alimentassem seus próprios websites, ainda que não em sua totalidade.

Para a alimentação descentralizada, foi necessário mudar a tecnologia utilizada no portal, para garantir facilidade de alimentação e capacidade de inserção de conteúdo dinâmico. Coerente com seus princípios, a CGE optou por um software livre, o ZOPE (Z Object Publishing Environment), um gerenciador de conteúdo orientado a objeto que se transformou na ferramenta básica do portal. Trata-se de uma interface totalmente voltada à WWW que permite o gerenciamento de todo o portal por meio de formulários. Dispõe de uma série de produtos (templates, scripts, apresentações dinâmicas) que foram customizadas por terceiros para a prefeitura. A equipe responsável pelo portal recebeu treinamento para utilização da ferramenta ZOPE (apenas para os usos básicos, não para o desenvolvimento de novos produtos).

Para dar conta da descentralização da alimentação, foi necessário desenvolver uma solução voltada aos usuários responsáveis pela alimentação nos diversos órgãos municipais. Criou-se uma interface específica para esses usuários, que apenas exige o preenchimento de formulários eletrônicos, tornando acessível a alimentação (note-se que o preenchimento de formulários e telas de sistemas informatizados é tradicionalmente parte integrante do trabalho de boa parte dos funcionários públicos). Esta interface opera como um gerenciador de conteúdo com o ZOPE encapsulado, simplificando os procedimentos de alimentação.

Nesta fase, a equipe da CGE defrontou-se com o desafio de, simultaneamente, desenvolver um sistema novo, operá-lo e capacitar os usuários dos diversos órgãos municipais para seu uso. Naturalmente, foi necessário realizar as atividades de maneira gradual, descentralizando componentes assim que órgãos e a própria CGE desenvolvessem capacidade para lidar com o portal descentralizado, inclusive capacidade para gerenciar demandas impossíveis de serem atendidas, desde necessidade de novas seções até solicitações cosméticas como a colocação de contadores de visitas (não autorizados) e animações supérfluas.

238

Dificuldades culturais e técnicas e a dependência da PRODAM, além das limitações na capacitação dos recursos humanos e da fragilidade do hardware disponível contribuíram para que esta etapa consumisse cerca de um ano.

Ao fim desta fase, pode-se constatar um significativo incremento de visitas. No início de 2001 o portal apresentava dois milhões de páginas vistas por mês e no início de 2003 passou a receber 5,5 milhões de páginas vistas por mês. O numero de usuários alcançou o patamar de 100 mil89.

A maioria dos órgãos municipais passou a alimentar seus websites, mas sem autonomia total. A descentralização não foi completa, uma vez que a preocupação editorial passou a estar presente, reflexo da alocação da CGE à Secretaria Municipal de Comunicação. Sendo o portal tratado como um meio de comunicação e interação entre o governo municipal e os cidadãos, a CGE optou por não liberar a alimentação de todas as partes do portal. As homepages de cada website e a estrutura de navegação continuaram sob incumbência da CGE.

No primeiro caso, trata-se de uma preocupação com o conteúdo. Como órgão da Secretaria Municipal de Comunicação, a CGE exerce, aqui, um papel de responsável editorial pelo portal, não somente de responsável técnica.

A responsabilidade técnica soma-se à responsabilidade editorial como justificativa para a manutenção do controle centralizado da estrutura de navegação de todos os websites do portal. Com isso, evita-se a proliferação de conteúdos inadequados e componentes estruturados em desacordo com as diretrizes estabelecidas para o portal. Observe-se que a centralização do controle sobre a estrutura de navegação é exercida através do controle da criação de menus. As unidades podem desenvolver novas páginas, mas para sua ligação a um menu é necessária a intervenção da CGE.

c) A expectativa e a estratégia para a terceira fase: interatividade

Após o término da segunda fase, que coincide com o momento de realização desta pesquisa, a expectativa da CGE é a de que, uma vez realizadas a migração da forma (do portal Sampa para a estrutura do portal Prefeitura.sp) e a migração tecnológica para permitir a descentralização (com a implantação da tecnologia orientada para objetos, no caso a tecnologia ZOPE), a evolução do novo portal entre em uma terceira etapa, correspondente ao período 2003-2004, marcada por um incremento na interatividade do portal.

Esse aumento da interatividade é encarado pela equipe da CGE a partir dos princípios que nortearam o desenvolvimento do portal. Não se trata, segundo o responsável pelo portal90, de incorporar recursos de caráter mais lúdico, como apresentação de vídeos, chats e fóruns de discussão sem garantia de conteúdo. Assim, o que se pretende é implementar recursos de interatividade voltados para o usuário e o cidadão, voltados à prestação de serviços e informações de utilidade significativa.

Dentro dessa perspectiva, pretende-se implantar recursos de personalização do portal, com a criação de três portais diferentes: um voltado ao cidadão, um destinado a

89 Cf. Entrevista de Marcelo Hargreaves, em 7 de janeiro de 2003.

90 Cf. entrevista de Marcelo Hargreaves, em 7 de janeiro de 2003.

239

usuários internos da prefeitura (hoje o uso do portal como intranet da prefeitura é praticamente nulo e restrito à obtenção de informações gerais) e um terceiro para público mais amplo, abrangendo temas como cultura, lazer e turismo.

No tocante ao atendimento ao cidadão, os novos desenvolvimentos previstos devem abranger o oferecimento do preenchimento da totalidade dos formulários de prestação de serviços aos cidadãos. A rede de telecentros implantada poderia funcionar como rede de pontos para acesso a esses serviços, articulando-se mais firmemente o portal com a política de inclusão digital.

Entretanto, para o período 2003-2004 não estão previstos desenvolvimentos significativos na integração do portal aos sistemas transacionais da prefeitura (legacy systems), operados pela PRODAM em uma arquitetura baseada em mainframe. Não há, da parte da equipe da CGE, expectativa de avançar na integração com a PRODAM, por conta da diferença de abordagens tecnológicas. Enquanto a CGE concentra-se no uso da Internet e no software livre, a PRODAM tem uma clara opção pelo uso de software proprietário e mainframe. Emblemática desta situação é o caso das consultas à base de dados do IPTU através do portal, que só podem ser realizadas entre 7 e 22 horas, subordinando-se ao horário de funcionamento dos sistemas da PRODAM. Trata-se de um caso de governo eletrônico que não está disponível ininterruptamente.

Para consolidar a estrutura e os padrões técnicos e de alimentação do portal e garantir a qualidade de seu conteúdo, em janeiro de 2003 a CGE iniciou a elaboração do documento “Diretrizes para o Portal da Prefeitura de São Paulo”, a ser publicado sob a forma de decreto, com o objetivo de institucionalizar, sem prejuízo da integridade e de forma segura, a descentralização da produção de conteúdo e alimentação do portal.

6.2.1.6 Recursos envolvidos no desenvolvimento e manutenção.

Os recursos humanos dedicados ao trabalho no portal são:

um coordenador, jornalista, contratado pela PRODAM;

um editor-chefe (existe um jornalista executando estas funções de fato, não de direito, porque o cargo não existe);

uma gerente de tecnologia, que assume tarefas de gerente, programadora e outras atividades (funcionária da prefeitura); e

dois Internet designers, sendo um contratado pela prefeitura municipal e outro pela PRODAM;

8 estagiários (contratados pela PRODAM).

Além destes, a CGE conta com outros dois programadores que trabalham em outras iniciativas da CGE (Portal dos Mil Povos e websites dos telecentros), funcionários da PRODAM, que, eventualmente, colaboram em atividades da equipe responsável pelo portal.

A PRODAM criou uma diretoria de apoio ao Governo Eletrônico para viabilizar o funcionamento da CGE. Com esta diretoria, é possível contratar mão-de-obra e destinar

240

recursos para a CGE. A PRODAM é responsável pela conectividade e infra-estrutura de sistemas. O administrador de sistemas do portal é funcionário da PRODAM, lotado na própria companhia. Com a implantação da tecnologia ZOPE, a CGE viu-se na obrigação de treinar a equipe da PRODAM que presta serviços a ela.

O orçamento da CGE é da ordem de 10 milhões de reais, somando telecentros e portal. Para o portal, o orçamento em 2002 foi de cerca de 3 milhões de reais, que não foram integralmente gastos. Estes números não incluem os recursos que a PRODAM destina à CGE.

Os softwares utilizados pela equipe são: pacote básico do Microsoft Office, Microsoft Outlook (o serviço de correio eletrônico oferecido pela PRODAM é de padrão IMAP, não permite contas de padrão POP). Praticamente não se utiliza programas de FTP. Designers utilizam Photoshop. Para edição de textos, é empregado o Dreamweaver e o Textpad (editor de texto básico para arquivos html). Com a nova estrutura do portal passou-se a utilizar PáginaUm (interface em ZOPE simplificada e customizada para a prefeitura municipal), que deve substituir editores de texto. A CGE pretende ampliar o uso de software livre pela equipe de desenvolvimento do portal, mas existem problemas de compatibilidade.

Nos primeiros meses de funcionamento da CGE, eram utilizados computadores cedidos pela PRODAM (Pentium 166 e 233), pouco potentes para a utilização proposta. Com o tempo estas máquinas foram sendo substituídas e restaram apenas três dessas máquinas, em um total de quinze. Ainda seriam necessárias mais duas máquinas, pois algumas são compartilhadas, mas disponibilidade de equipamentos para uso da equipe não é considerada um grande problema pela coordenação do portal.

As instalações utilizadas pela CGE se concentram em uma sala de 220 metros quadrados, compartilhada com demais áreas da CGE, inclusive a responsável pela administração dos telecentros, que mantém grandes quantidades de materiais como manuais e cartilhas de utilização dos recursos dos telecentros. Na sala trabalham 70 pessoas, não existem divisórias e o espaço é densamente utilizado.

6.2.1.7 Tecnologias empregadas

A alimentação do portal é realizada usando o software ZOPE (Z Object Publishing Environment), um gerenciador de conteúdo orientado a objeto, que possibilita a criação de websites dinâmicos. A agilidade para o gerenciamento de conteúdos é apontada pela equipe da CGE como uma das principais razões para sua adoção. O ZOPE dispõe de uma série de ferramentas de alimentação do portal desenvolvidas especialmente para a prefeitura. O trabalho de gerenciamento dispõe de interfaces adaptadas às necessidades de distintos profissionais envolvidos com a manutenção e alimentação do portal: designers e webmasters utilizam templates para desenvolvimento das aplicações, editores de conteúdo publicam matérias utilizando templates específicos e programadores integram bancos de dados e aplicações sem precisar interagir com conteúdo ou código HTML.

As máquinas responsáveis pela operação do portal utilizam sistema operacional Linux. A arquitetura contempla um servidor de conteúdo do portal (ZEO Server), um ZEO

241

Client, que acessa a base de dados MySQL e uma máquina que faz o papel de load balancer. Prevê-se a aquisição de uma quarta máquina, que seria um segundo ZEO Client, sendo que um deles encarregar-se-ia do acesso ao público e outro da atualização de conteúdo. Também são utilizados servidores para aplicações e acesso a mainframe.

A equipe responsável pelo portal recebeu treinamento para utilização da tecnologia ZOPE apenas para os usos básicos, não para o desenvolvimento de novos produtos. A ferramenta ZOPE baseia-se na linguagem Python, mas não existem recursos humanos capacitados para utilizá-la, o que limita o uso da ferramenta às suas aplicações básicas (templates, scripts e apresentações dinâmicas customizadas para a prefeitura). Além do ZOPE, também é utilizada linguagem de programação PHP (software livre) para algumas aplicações (plantas on line, banco de licitações). Algumas aplicações remanescentes do portal Sampa utilizam a linguagem ASP.

Toda a equipe do portal foi treinada para utilização do Linux, uma vez que se pretende substituir o uso de Windows por Linux. Praticamente todas as máquinas tem dual boot. Os equipamentos da equipe utilizam software livre: os recursos do pacote Open Office e os navegadores Galeon ou Mozilla. Apesar de idealmente se pretender utilizar somente o sistema operacional Linux, o sistema Windows municipais continua sendo empregado pois é necessário testar as páginas em nesse ambiente e porque alguns programas utilizados não funcionam sob o sistema operacional Linux.

6.2.1.8 Principais dificuldades enfrentadas

a) Deficiências de equipamentos e infra-estrutura

O primeiro ano de operação da CGE foi bastante difícil, por conta de se tratar de órgão em implantação sem dotação orçamentária. Foi criada na PRODAM uma diretoria de suporte ao Governo Eletrônico, mas essa dependência trouxe dificuldades. Inicialmente, a equipe utilizou equipamentos cedidos pela PRODAM, com configurações já obsoletas. Com o tempo, estas máquinas foram substituídas.

Quanto aos servidores, a baixa capacidade dos equipamentos disponíveis mostrou-se também uma dificuldade para a ampliação do funcionamento do portal e para a utilização de todos os recursos possíveis e as potencialidades da tecnologia empregada. No primeiro mês de governo, janeiro de 2001, a imprensa publicou matéria sobre a situação dos recursos de informática da Prefeitura Municipal de São Paulo sugestivamente denominada “Prefeitura de SP: na idade da pedra” (CASTILHO, 2001). Os equipamentos utilizados eram insuficientes e foi elaborado o projeto de uma nova arquitetura, contando com novos servidores. Esta arquitetura foi planejada levando em conta a escalabilidade, projetando entre 30 e 40 milhões de páginas visitadas/mês – oito vezes o volume atual. A aquisição desses equipamentos, a cargo da PRODAM, não se realizou por restrições orçamentárias.

No início de 2001 o portal possuía cerca de dois milhões de páginas vistas por mês, número que com o tempo se alterou para 8.117,9 mil páginas vistas, sendo que os usuários únicos são cerca de 129 mil. A prefeitura não realiza ações publicitárias sobre o

242

portal porque os recursos de banda de transmissão e os servidores não têm condições para suportar uma intensificação do número de visitas.

As deficiências em termos de equipamentos não se restringem à CGE. Na verdade, o conjunto da administração municipal não dispõe de equipamentos e infra-estrutura suficiente para uma ampliação significativa da utilização da Internet. O desaparelhamento da prefeitura no início de 2001, em termos de tecnologia da informação, não se restringia à precariedade de condições de acesso à Internet: carência de conexões e infra-estrutura de comunicação, servidores e softwares. No início da gestão, a situação era extremamente crítica, com algumas das administrações regionais (depois transformadas em subprefeituras) dispondo de apenas um computador, por exemplo91.

Ao mesmo tempo, a situação financeira herdada pela nova administração também era crítica, o que restringiu drasticamente a capacidade de investimento do governo municipal. Assim, mesmo que algumas deficiências tenham sido sanadas, o portal municipal e a prefeitura como um todo ainda padecem de uma vultuosa carência de equipamentos e infra-estrutura.

b) Dificuldades de reconhecimento e legitimação da CGE como responsável pelo portal municipal

A política de governo eletrônico não foi plenamente internalizada pelos diversos órgãos da prefeitura. A iniciativa de implantação do novo portal não significou, na verdade, uma reorientação da prefeitura para a prestação de serviços por meio da Internet.

Ainda que nem sempre surja de forma explícita, a dinâmica política interna da prefeitura também contribuiu para essas dificuldades de legitimação da CGE como responsável pela Internet na prefeitura. O novo órgão assumiu posturas radicalmente distintas daquelas que conduziram a gestão do portal Sampa, inclusive realizando a sua substituição por um novo portal, com novo nome, novo padrão visual e nova tecnologia. Mesmo que essas mudanças não interferissem sobre interesses mais significativos dos dirigentes de escalões mais altos da prefeitura e o assunto fosse, para a maioria destes, absolutamente secundário, seria impossível não contrapor-se a interesses e práticas de alguns dos órgãos municipais, especialmente daqueles já com maior presença na Internet e de setores da PRODAM. Além disso, o Conselho Municipal de Informática revelou-se um órgão sem condições de lidar com as dificuldades desse nível, visto que pela sua composição, basicamente de secretários municipais, tendeu a concentrar-se em macroproblemas. Caso se tivesse constituído o Comitê Gestor da Internet previsto no “Protocolo do Potal”, este poderia ter funcionado como agente legitimador da CGE, pode-se supor.

A dinâmica política interna da prefeitura também se refletiu de outra maneira na implementação e gestão do portal Prefeitura.sp. Em um fenômeno que não se restringe à situação em questão, mas é bastante comum na administração pública, o estabelecimento dos tempos e das prioridades das ações da administração pública sofrem interferência dos

91 A situação caótica da Prefeitura Municipal de São Paulo, ao fim de 2000 e das gestões dos dois prefeitos

que antecederam Marta Suplicy, marcadas por escândalos de corrupção e sucateamento dos recursos

públicos, foi fartamente documentada na imprensa, à época.

243

movimentos políticos dos dirigentes dos distintos órgãos, o que nem sempre privilegiou as mesmas prioridades pretendidas pela CGE, ou mesmo fez com que os produtos finais não correspondessem aos padrões estabelecidos pelo órgão.

O fato de a CGE operar em instalações da PRODAM foi apontado como fator gerador de uma certa confusão no usuário pela equipe da CGE. Na verdade, a criação de um segundo órgão municipal responsável por tecnologia da informação no âmbito da prefeitura alterou um quadro herdado de várias administrações anteriores. Dentre os funcionários municipais, estava consolidada a atribuição à companhia municipal de todos os assuntos referentes à tecnologia da informação no município. Quanto ao portal, desde seu início, em 1996, vinha sendo operado pela companhia. Assim, por uma ineficácia da comunicação interna da prefeitura, que não fez chegar ao conjunto da prefeitura de forma mais firme a mudança ocorrida com a criação da CGE, manteve-se um quadro no qual, por desinformação, por hábito ou por maior facilidade de contato, em muitos casos os funcionários municipais continuavam procurado a PRODAM para desenvolvimento de soluções de Internet, mesmo depois da implantação da CGE. A PRODAM tem desenvolvido e apresenta os produtos à CGE quando prontos, para sua inserção no portal. Muitas vezes, ainda que esses produtos mereçam críticas da equipe da CGE, terminam por ser implantados, por conta da força da demanda dos órgãos de origem. Nos primeiros meses do portal, esses produtos desenvolvidos pela PRODAM não seguiam o padrão visual do portal. Posteriormente, passaram a adequar-se a ele, mas continuaram sendo desenvolvidos em linguagem ASP, gerando incompatibilidade com as ferramentas ZOPE, definidas como o padrão de desenvolvimento e alimentação do portal.

c) Cultura de uso da Internet e da tecnologia da informação

Como apontado acima, a utilização de recursos de tecnologia da informação pela maior parte dos órgãos municipais é bastante reduzida, o que faz com que a capacitação e o nível de conhecimento do público interno da prefeitura em relação à tecnologia da informação seja reduzido, inclusive no que diz respeito ao uso da Internet. Assim, aspectos relacionados à cultura de uso da tecnologia da informação e à cultura de uso da Internet existentes na prefeitura também influenciaram as dificuldades enfrentadas.

No portal Sampa a padronização das páginas era muito menor, o que é mais cômodo em termos da relação entre órgãos e constituiu um referencial de uso para muitos funcionários e dirigentes municipais, que não compreenderam a importância da padronização das páginas do portal, o que demandou um longo convencimento de alguns órgãos municipais para que aceitassem o padrão estabelecido.

Este tipo de dificuldade deu-se não somente por resistência à padronização em si, mas, em diversos casos, por conta de visões distintas de design, muitas vezes sem fundamento técnico e baseadas nas preferências e experiências dos interlocutores da CGE como usuários de Internet, buscando referenciais em portais comerciais ou em opiniões não fundamentadas.

A falta de orientação para o cidadão-usuário também dificultou a tarefa de implementação do portal Prefeitura.sp, em termos de linguagem, terminologia e arquitetura da informação. Segundo depoimento do coordenador do portal, “a impressão que tiveram ao ver os sites antigos era de que eram feitos para o funcionário público, com

244

uma grande quantidade de informações institucionais, mais para o dia-a-dia do próprio órgão, com linguagem muito técnica e nomes muito herméticos para o cidadão comum, obrigando os usuários a conhecer a estrutura organizacional da prefeitura para obter informação”92. Com isso, em muitas situações, órgãos municipais continuaram a operar dentro de suas lógicas próprias, apesar de o portal tratar-se, por definição, de um ambiente de integração de aplicações. Como exemplo disto, pode-se ver que o portal dispõe de dois serviços com a mesma chamada: SAC. Além do SAC - Serviço de Atendimento ao Cidadão, constante do canal “Serviços”, a Secretaria de Finanças mantém em seu website um serviço denominado SAC - Serviço de Atendimento ao Contribuinte93.

Outro aspecto relevante é a inexistência de uma cultura de transparência por meio da Internet, o que se vincula a práticas muito consolidadas de restrição do acesso à informação na administração pública. Nem sempre, por conta disso, a CGE conseguiu dinamizar os websites dos órgãos municipais como seria possível, por falta de interesse de alguns dos órgãos municipais em disseminar informação através da Internet.

d) Integração de processos de trabalho e resistência das secretarias

Uma vez que não houve uma reorientação da operação da prefeitura para o uso intensivo da Internet para o atendimento ao cidadão, à oferta de serviços e informações através do portal não correspondeu a uma revisão de processos de trabalho da prefeitura, de maneira sistemática. Os processos de trabalho permaneceram em sua situação anterior ou, no caso de alterações que tenham sido realizadas, estas não se vincularam a planos de modernização administrativa baseados na implantação de recursos de governo eletrônico.

Na verdade, o governo municipal não implementou, nos dois primeiros anos de gestão, uma política articulada de modernização administrativa focalizada no atendimento ao cidadão, mas apenas iniciativas isoladas, como a própria substituição do portal Sampa pelo portal Prefeitura.sp e a implantação de uma central de atendimento telefônico (iniciada em 2002 e com início de operação previsto para 2003).

Essa indefinição contribuiu para ampliar as dificuldades encontradas pela equipe do portal para garantir coerência na arquitetura de informações, relatadas acima. Face à inexistência de um movimento de reorganização dos processos conduzido de maneira centralizada, os diversos órgãos municipais não encontraram motivos para adequar-se às orientações da CGE.

Da mesma forma, os sistemas de informação operados pela PRODAM não foram revistos para incorporação de novas funcionalidades com um padrão maior de interatividade com os cidadãos ou em termos de integração de dados e aplicações com o portal. Quer por desconhecimento do potencial da tecnologia de Internet para otimização de processos, quer por falta de iniciativas para criação de condições técnicas, quer por temores quanto à integridade dos dados, tanto a PRODAM, quanto o maior usuário de seus serviços, a Secretaria de Finanças, não se envolveram em projetos de integração de

92 Cf. entrevista de Marcelo Hargreaves em 14 de janeiro de 2003.

93 Cf. http://sac.prefeitura.sp.gov.br e http://www.prefeitura.sp.gov.br/secretarias/financas/sac/0001,

respectivamente. Consultado em 16 de janeiro de 2003.

245

sistemas e aprofundamento da capacidade de atendimento ao cidadão por meio do portal. Apenas ocorreram adequações das interfaces para permitir o acesso aos sistemas antes integrados ao portal Sampa, mas dentro dos mesmos padrões tecnológicos. Evidenciam estas afirmações a manutenção dos procedimentos e sistemas de controle de tributos e acompanhamento de processos, entre outros.

Este conjunto de problemas tomou um caminho de dois sentidos: ao mesmo tempo em que os sistemas transacionais dos diversos órgãos municipais não foram revistos para operar em função dos recursos de governo eletrônico, também as possibilidades abertas pelo portal não têm sido suficientemente exploradas por esses órgãos. Um exemplo flagrante disto é a não utilização gerencial dos dados disponíveis com as solicitações de serviços do SAC - Serviço de Atendimento ao Cidadão. Não somente inexiste um controle social e público sobre as solicitações, como estas não se incorporam a um processo automatizado de programação e controle gerencial dos serviços requeridos.

e) Divergências e indefinição de orientação tecnológica

A duplicidade de órgãos com responsabilidades sobre o portal, PRODAM e CGE, tornou-se um obstáculo para a ampliação da sua eficácia. Diferentes orientações tecnológicas presidindo as suas ações contribuíram para que o processo de migração do portal Sampa para o portal Prefeitura.sp fosse mais lento do que o inicialmente pensado pela CGE. Da mesma forma, tiveram influência sobre o tipo de serviço prestado através do portal, em termos tanto de profundidade como de abrangência.

Apesar de possibilitar a integração de sistemas a um custo relativamente mais baixo do que o de uma rede dedicada, adequada às dimensões de um município como São Paulo, a utilização da Internet como plataforma para a integração de sistemas da prefeitura de São Paulo não se afigura como provável nos próximos dois anos, tanto por opção técnica quanto por carência de recursos para investimentos.

Os serviços oferecidos pelo portal sobre sistemas operados pela PRODAM são concentrados em consultas a bases de dados, sem possibilidades mais significativas de transações mais completas on line. Os horários de funcionamento dos sistemas condicionam a oferta de serviços no portal, com várias consultas sendo oferecidas apenas entre 7 e 22 horas em dias úteis. Além disso, deve-se notar que existe uma atomização desses sistemas, que não se interconectam nem se articulam através de recursos de personalização.

A utilização de software livre também é um ponto divergente na atuação dos dois órgãos. Na CGE há uma opção clara pelo software livre. Existem resistências a isso que não se localizam apenas no âmbito da PRODAM, mas difusamente no conjunto da prefeitura. Características do software livre, como o fato de requerer mais dos usuários, não dispor de funcionalidades que existem apenas em software proprietário e não ser totalmente plug-and-play são apontados como dificuldades. Enquanto a CGE incorporara entre suas atribuições a disseminação do uso de software livre, a PRODAM avalia que software livre não é suficiente e mantém sua estrutura baseada em software proprietário e mainframe.

246

Como consequência, a CGE baseou a tecnologia do portal em softwares livres (Linux e ZOPE) e a PRODAM mantém as páginas sob sua responsabilidade utilizando linguagem ASP, que tem problemas de compatibilidade com ZOPE (até 2002, alguns recursos de consulta utilizavam Visual Basic para acessar os sistemas em mainframe). Não se conseguiu implantar uma iniciativa de conversão dessas aplicações, e a CGE não tem, sozinha, condições técnicas de realizar esta operação, nem pode intervir sobre os sistemas sob responsabilidade da PRODAM.

6.2.2 Identificação e análise dos condicionantes ambientais, organizacionais, políticos e estratégicos do caso em estudo

A identificação e análise dos condicionantes ambientais, organizacionais, políticos e estratégicos do portal Prefeitura.sp valeu-se da estrutura proposta no modelo de análise e avaliação de portais ou websites municipais, mas o processo de coleta de dados e respectiva análise mostrou que alguns itens eram inadequados ou de difícil obtenção de informações a seu respeito, o que gerou a nova categorização apresentada a seguir, de modo geral muito próxima àquela do modelo.

Para cada um dos condicionantes, foi feita uma breve descrição do que se encontrou a seu respeito94 no levantamento de informações e uma análise de sua contribuição para o desempenho do portal, onde foi oportuno fazê-lo. Observe-se que se entende por desempenho do portal, neste trabalho, a sua capacidade de produzir resultados e impactos positivos em termos de promoção da cidadania, potenciais ou efetivos.

A análise utilizou uma escala qualitativa com quatro alternativas:

fortemente positiva: condicionantes que tiveram influência decisiva para a obtenção de resultados e impactos positivos por parte do portal;

levemente positiva: condicionantes que contribuíram positivamente para o desempenho do portal, ainda que com pouca importância;

levemente negativa: condicionantes que contribuíram negativamente para o desempenho do portal, ainda que com pouca importância; e

fortemente negativa: condicionantes que tiveram influência decisiva para a limitação dos resultados e impactos positivos do portal.

A seguir são apresetantados quadros com a análise de cada categoria de condicionantes.

6.2.2.1 Condicionantes ambientais

94 O fichamento do caso, no item 6.2.1, traz informações mais detalhadas que permitiram chegar à análise

empreendida neste item.

247

a) Condicionantes ambientais gerais

Nesta categoria, o nível de contribuição dos condicionantes em geral foi pouco significativo, indicando que a prefeitura tem um grau elevado de capacidade de intervenção em termos do seu portal. No seu ambiente político e institucional não foram encontradas dificuldades significativas para o funcionamento do portal. Entretanto, os dados demográficos demonstram como também será visto no tópico referente à análise dos padrões de acesso, adiante a presença de um quadro de exclusão digital associada à exclusão social e à baixa capacitação para utilização da Internet pela maior parte da população.

A tabela a seguir apresenta a análise destes condicionantes.

248

Tabela 6.9 Análise de condicionantes ambientais gerais

CONDICIONANTE DESCRIÇÃO CONTRIBUIÇÃO

Relações da prefeitura com o Legislativo Municipal.

A prefeitura tem maioria nas mais importantes votações desde o início da operação do portal Sampa, mas não há evidências de influência direta.

Levemente positiva.

Relações com organizações da sociedade civil e movimentos populares.

Não foram identificadas influências significativas no portal. Os telecentros contam com conselhos de gestão.

Não relevante.

Relações com setores empresariais.

A prefeitura obteve doações para implantação de telecentros.

Levemente positiva.

Relações com outros entes governamentais.

O portal hospeda website da Câmara Municipal.

Levemente positiva.

Relações com os meios de comunicação.

Não foram identificadas influências significativas no portal.

Não relevante.

Relações de ação conjunta entre e a prefeitura e organizações da sociedade.

Ações conjuntas no programa de telecentros.

Levemente positiva.

Macroprocessos sociais.

Na evolução e gestão do portal, não foram encontradas vinculações evidentes entre os efeitos de sua utilização e demandas difusas e não organizadas, estados de ânimo coletivos e opinião pública.

Não identificada.

249

Tabela 6.9 Análise de condicionantes ambientais gerais (continuação)

CONDICIONANTE DESCRIÇÃO CONTRIBUIÇÃO

Restrições e condicionantes jurídicos atuando sobre o uso de Internet pela prefeitura.

Não foram identificados. A Lei de Responsabilidade Fiscal obriga a publicação de demonstrativos financeiros na Internet.

Levemente positiva.

Nível de renda da população.

Da população economicamente ativa, 18,2% não tem ocupação95. Para pessoas com mais de dez anos de idade, a renda mensal é inferior a dois salários mínimos para 26,3%; 38,1% não têm rendimento a apenas 7,2% dispõe de rendimento acima de 20 salários mínimos. As restrições econômicas são fator decisivo de exclusão social e evidenciam que grande parcela da população não tem condições de dispor de acesso doméstico à Internet.

Fortemente negativa.

Configuração espacial do município.

A grande extensão territorial do município, as deficiências do sistema de transporte coletivo e a concentração da oferta de serviços em tese estimulam a utilização da Internet. Entretanto, não existem registros de acesso por região da cidade.

Não houve condições para avaliação.

95 Dados do Censo Demográfico 2000 do IBGE para este condicionante. As variações conjunturais deste

indicador mantém a mesma ordem de grandeza desde então.

250

Tabela 6.9 Análise de condicionantes ambientais gerais (continuação)

CONDICIONANTE DESCRIÇÃO CONTRIBUIÇÃO

Perfil etário da população.

O perfil etário da população é predominantemente jovem: 36,9% tem entre 10 e 30 anos de idade e 53,2% entre 10 e 40 anos. 16,36% têm menos de 10 anos96.

Levemente positiva.

Escolaridade e capacitação da população para uso de informática.

Os dados de escolaridade sugerem deficiência na capacitação para uso intensivo da tecnologia da informação. Das pessoas com mais de dez anos de idade, 67,5% têm até 10 anos de escolaridade e 48,1% têm menos de 8 anos de escolaridade.

Fortemente negativa.

96 Cf. dados do Censo Demográfico 2000.

251

b) Condicionantes ambientais específicos

Com relação aos condicionantes ambientais específicos, estes têm uma contribuição preponderantemente negativa sobre o desempenho do portal estudado. A infra-estrutura de comunicações é excludente e reforça a exclusão digital. Mesmo com a expansão dos serviços de telefonia após 1998, a cobertura telefônica ainda é parcial e os custos de conexão proibitivos para maioria da população. O quadro de exclusão digital e baixo uso da Internet reduz a base de usuários. Não há evidências de que as iniciativas de inclusão digital da prefeitura e de outros atores sociais tenham impacto significativo no tráfego do portal. Não foi possível identificar ou refutar uma relação de influência de fornecedores de tecnologia da informação sobre o desempenho do portal.

A seguir os condicionantes ambientais específicos são analisados.

252

Tabela 6.10 - Análise de condicionantes ambientais específicos

CONDICIONANTE DESCRIÇÃO CONTRIBUIÇÃO

Infra-estrutura pública disponível. (disponibilidade geral).

A cobertura para acesso discado existe, mas seu custo exclui boa parcela da população. A infra-estrutura de trans-missão de dados de alta capacidade é concentrada nas regiões mais abastadas do município. Os preços da conexão discada, incluindo provedor e pulsos telefônicos e, mais ainda, da conexão em banda larga (ASDL), são pouco acessíveis para a maioria da população, chegando a atingir mais de 50% do valor do salário mínimo. A cidade dispõe de cobertura telefônica adequada, em termos territoriais.

Fortemente negativa.

Existência de equipamentos públicos de acesso à internet.

A oferta de acesso em equipamentos culturais e de educação ou de outros tipos é escassa e o acesso gratuito é insuficiente em função do quadro de exclusão digital.

Fortemente negativa.

253

Tabela 6.10 - Análise de condicionantes ambientais específicos (continuação)

CONDICIONANTE DESCRIÇÃO CONTRIBUIÇÃO

Iniciativas de inclusão digital do governo municipal.

Os telecentros implantados pela prefeitura (30, de um total de 100 unidades previstas) atendem cerca de 62 mil usuários por mês97. Não existem dados sobre o uso do portal municipal nos telecentros.

Levemente positiva.

Fornecedores de bens e serviços de tecnologia da informação.

Não foram identificadas ações diretas. Na PRODAM, o uso de mainframe e software proprietário leva à existência de fornecedores de grande escala.

Não identificada.

97 Cf. www.telecentros.sp.gov.br/interna/interna.php?id=516.

254

6.2.2.2 Condicionantes organizacionais

Os condicionantes organizacionais surgiram como tendo grande responsabilidade sobre as limitações do portal em termos de volume e profundidade do atendimento. Desde as limitações financeiras do município até ambigüidades na política de tecnologia da informação, passando por limitações da capacitação dos recursos humanos e fatores culturais, observa-se que a prefeitura apresenta uma significativa defasagem em termos de uso de tecnologia que não pode ser explicada somente pela indisponibilidade de recursos.

A tabela 6.11, a seguir, apresenta a anállise dos condicionantes organizacionais realizada na presente pesquisa.

255

Tabela 6.11 - Análise de condicionantes organizacionaisCONDICIONANTE DESCRIÇÃO CONTRIBUIÇÃO

Condicionantes financeiros.

A baixa capacidade de investimento da prefeitura é apontada como razão para as carências em termos de disponibilidade de equipamentos capazes de suportar a demanda.

Fortemente negativa

Nível de informatização da prefeitura.

Existem fortes carências em termos de infra-estrutura de tecnologia da informação. O nível de utilização de seus recursos é bastante inferior às possibilidades tecnológicas. O nível de integração de sistemas é baixo e muitos processos permanecem sendo operados com base em procedimentos manuais ou com baixo nível de informatização.

Fortemente negativa

Infra-estrutura de Internet da prefeitura.

A prefeitura não dispõe de capacidade para suportar uma ampliação da demanda.

Fortemente negativa

Processos de trabalho.

A prefeitura não realizou redesenho de processos para implantação de serviços pela Internet. Além dos processos realizados com baixa utilização de recursos de tecnologia da informação, predominam aqueles baseados em sistemas tradicionais com pouca ou nenhuma integração ao portal.

Fortemente negativa

Dinâmica política interna da prefeitura.

A estruturação do portal Prefeitura.sp não foi isentada de resistências e conflitos de interesses e orientações.

Levemente negativa

256

Tabela 6.11 - Análise de condicionantes organizacionais (continuação)CONDICIONANTE DESCRIÇÃO CONTRIBUIÇÃO

Características dos processos decisórios.

As decisões relativas ao atendimento ao cidadão, ao uso de TI pela prefeitura e ao website municipal não são tomadas de forma suficientemente integrada ou orientada à ampliação da eficácia do website municipal.

Fortemente negativa.

Práticas gerenciais. A produção de informação gerencial e os mecanismos de acompanhamento do desempenho organizacional, em grande parte dos casos, não recebem apoio na utilização de sistemas informatizados, daí não gerando uma disponibilidade de informações que possam ser incorporadas sistematicamente ao portal para permitir o controle social das ações de governo.

Fortemente negativa.

Práticas comunicacionais internas à prefeitura.

Em um número pequeno de casos o portal é contaminado pelo jargão interno da prefeitura.

Levemente negativa.

Elementos da cultura organizacional.

A implantação do portal Prefeitura.sp esbarrou em resistências culturais na definição da arquitetura da informação e à atribuição da responsabilidade sobre forma e conteúdo do portal a um único órgão municipal.

Fortemente negativa.

Cultura interna de atendimento ao cidadão.

Não existe tradição nem há evidência de políticas e iniciativas sistemáticas de implantação de uma cultura de atendimento ao cidadão.

Fortemente negativa.

257

Tabela 6.11 - Análise de condicionantes organizacionais (continuação)CONDICIONANTE DESCRIÇÃO CONTRIBUIÇÃO

Cultura interna de uso da tecnologia da informação.

É reduzida a experiência de utilização da tecnologia por parte dos funcionários envolvidos e a presença de recursos de tecnologia da informação nas práticas de trabalho.

Fortemente negativa.

Cultura de utiliza-ção da Internet pela prefeitura.

A adesão e participação no desenvolvimento, implantação e manutenção do portal municipal é desigual entre os órgãos municipais. Há evidências de que as práticas de definição de conteúdos e as demandas de estruturação do portal obedecem, em muitos casos, uma visão de utilização de Internet sem embasamento técnico adequado.

Fortemente negativa.

258

Tabela 6.11 - Análise de condicionantes organizacionais (continuação)CONDICIONANTE DESCRIÇÃO CONTRIBUIÇÃO

Atribuição de res-ponsabilidades so-bre o portal.

A existência de duplicidade de órgãos com responsabilidades sobre o portal trouxe di-ficuldades relativas à incompatibilidade entre tecnologias empregadas e integração de aplicações.

Fortemente ne-gativa.

Posição da gestão do website na es-trutura organizaci-onal.

A criação de um órgão subordinado dire-tamente à Secretaria de Comunicação da prefeitura conferiu autoridade para a cen-tralização do desenvolvimento e gestão do portal. Permitiu, também, que os aspectos comunicacionais do portal fossem valori-zados.

Fortemente po-sitiva.

Participação, en-volvimento e apoio dos níveis hierár-quicos superiores.

O Conselho Municipal de Informática aprovou as diretrizes básicas de estruturação do portal e de adoção de tecnologia. Não foram identificados dirigentes municipais no primeiro escalão que exerceram o papel de patrocinadores internos.

Fortemente po-sitiva.

Agentes-chave de mudança interna.

Não foram identificadas evidências de ar-ticulação da CGE com agentes internos de mudança organizacional.

Levemente ne-gativa.

Características pessoais dos res-ponsáveis pela ini-ciativa e sua equipe e a autori-dade a eles atribu-ída.

O coordenador da CGE identifica-se com o tema e dispõe de conhecimento sobre ele, inclusive de publicações. O coordenador do portal é um profissional experiente em gerenciamento de portais.

Fortemente positiva.

259

Tabela 6.11 - Análise de condicionantes organizacionais (continuação)CONDICIONANTE DESCRIÇÃO CONTRIBUIÇÃO

Características globais dos recur-sos humanos da prefeitura.

O nível de capacitação para utilização de tecnologia da informação é baixo.

Fortemente negativa.

Características dos recursos humanos das unidades com grande relação com o website municipal.

Existe carência de recursos humanos na PRODAM com conhecimentos adequados sobre os requisitos de conectividade da tecnologia empregada no portal. O nível de capacitação dos profissionais envolvidos com a alimentação do portal nos vários órgãos municipais é desigual.

Levemente negativa.

Recursos humanos da unidade organi-zacional responsá-vel pela gestão do website municipal.

Houve esforço de capacitação da equipe apenas para utilização básica da tecnologia adotada (ZOPE).

Levemente negativa.

260

6.2.2.3 Condicionantes políticos e estratégicos

a) Condicionantes políticos e estratégicos gerais

Em termos de condicionantes políticos e estratégicos gerais, observa-se a predominância de elementos positivos, mas com impacto limitado sobre o desempenho do portal. A orientação política do governo leva-o a agir com base em compromissos de inclusão social e de afirmação, consolidação e expansão de direitos da cidadania. Entretanto, as práticas de participação popular e controle social não conseguiram gerar impacto sobre o portal.

Tabela 6.12 - Análise de condicionantes políticos e estratégicos geraisCONDICIONANTE DESCRIÇÃO CONTRIBUIÇÃO

Orientações políti-cas e prioridades do governo.

O governo municipal tem compromissos em termos de afirmação, consolidação e expan-são de direitos da cidadania.

Levemente positiva.

Mecanismos de de-mocratização e des-centralização das decisões e possibili-dades de participa-ção popular no pro-cesso de gestão.

Não foram identificados processos partici-pativos com demanda sobre o portal. A participação na gestão se dá basicamente através do Orçamento Participativo, mas este não utiliza o portal municipal como efetivo instrumento de convocação e presta-ção de contas. A prefeitura implantou uma descentralização, com a criação de subprefeituras, responsáveis por alimentar seus próprios websites dentro do portal.

Fortemente negativa.

Práticas de trabalho voltadas à promoção da cidadania.

O governo foi eleito com a proposta de re-duzir a corrupção na prefeitura. Mecanismos de garantia da impessoalidade na prestação de serviços tendem a ser valorizados.

Levementepositiva

261

b) Condicionantes políticos e estratégicos específicosOs condionantes políticos e estratégicos específicos alternam contribuições

positivas e negativas ao desempenho do portal, com predomínio destas últimas. Uma série de políticas públicas são inexistentes, incipientes ou ambíguas. Não se obteve evidências de existência de uma política de acesso à informação adotada uniformemente pelos órgãos municipais, nem de uma política de modernização administrativa de implantação transversal na prefeitura. As políticas de tecnologia da informação e de uso da Internet não são completamente compartilhadas pelos vários órgãos, com conflitos e iniciativas paralelas.

Segue a tabela 6.13, com a análise dos condicionantes políticos e estratégicos especifícos e sua contribuição para o desempenho do portal.

262

Tabela 6.13 - Análise de condicionantes políticos e estratégicos específicosCONDICIONANTE DESCRIÇÃO CONTRIBUIÇÃO

Entendimento do-minante no go-verno municipal em relação ao usu-ário dos serviços públicos.

A preocupação com a cidadania no governo abre espaço para orientação ao cidadão. O portal municipal incorporou isto, orientando toda a estrutura de navegação e a organização da informação para o cidadão-usuário. A visão do usuário como cliente não é disseminada. Entretanto, persiste a visão burocrática viciada da prestação de serviços ao cidadão.

Fortemente positiva.

Política de acesso à informação pública do governo municipal.

Não existe uma política de acesso à informação pública. A divulgação de demonstrativos financeiros no portal municipal restringe-se a obedecer os mínimos exigidos pela legislação. O portal realiza a divulgação de ações e programas de governo.

Fortemente negativa.

Política de atendi-mento ao cidadão.

A inexistência de uma política de atendimento ao cidadão permeando as ações dos diversos órgãos municipais eliminou uma fonte de ampliação do uso do portal. Não existem padrões de qualidade e modelos de atendimento, critérios e práticas de avaliação da qualidade dos serviços de atendimento, inclusive para o portal.

Fortemente ne-gativa.

Política de inclusão digital.

A prefeitura implantou uma política de inclusão digital baseada na criação de telecentros, implantando nos dois primeiros anos de governo vinte unidades, de uma rede com o total de cem previstas. Os telecentros atendem uma média de 62 mil pessoas mensalmente e oferecem acesso à Internet e capacitação em tecnologia da informação. Os usuários cadastrados recebem contas de correio eletrônico.

Levemente positiva.

263

Tabela 6.13 - Análise de condicionantes políticos e estratégicos específicos (continuação)CONDICIONANTE DESCRIÇÃO CONTRIBUIÇÃO

Política de moder-nização adminis-trativa da prefei-tura.

Não existe uma política estruturada de mo-dernização administrativa implantada, envol-vendo redesenho de processos, atendimento ao cidadão e ampliação do uso da tecnologia da informação. Ações nesse campo dependem de iniciativas de órgãos isolados. A implementação das subprefeituras constitui-se em uma reorganização estrutural que pode ter amplas conseqüências nos processos de trabalho, mas encontra-se em sua fase inicial.

Fortemente negativa.

Política para utili-zação da Internet.

O governo orienta-se para a promoção da ci-dadania, tem um programa de inclusão digital e criou um órgão específico para assumir o portal municipal. A centralização do gerenciamento do portal e sua uniformização foram assumidas pelo governo. A política de utilização da Internet não contempla de forma suficiente aspectos técnicos de conexão e infra-estrutura, indicadores de avaliação e práticas de monitoramento sistemático do uso do portal. Ainda não se explorou a integração com a política municipal de inclusão digital.

Fortemente negativa.

264

Tabela 6.13 - Análise de condicionantes políticos e estratégicos específicos (continuação)CONDICIONANTE DESCRIÇÃO CONTRIBUIÇÃO

Política de tecnologia da in-formação da prefeitura.

Não se pode identificar um alinhamento da política de tecnologia de informação com os principais elementos das formulações estratégicas centrais do projeto de governo da gestão municipal. A prefeitura estabeleceu padrões para aquisição de equipamentos e softwares e desconcentrou sua aquisição. Não foram identificados programas significativos de capacitação de servidores municipais para o uso de tecnologia da informação. Não se identificaram perspectivas de ampliação de integração do portal aos legacy systems da prefeitura. A ampliação da oferta de serviços pela Internet não conta com uma política transversal que oriente a ação dos diversos órgãos. A CGE orienta-se para a utilização de software livre, mas a PRODAM focaliza-se em software proprietário.

Fortemente negativa.

265

6.2.3 Análise das funcionalidades e padrões de uso

6.2.3.1 Análise do conteúdo ofertado

Para esta etapa do trabalho, foi realizada uma observação estruturada do portal e dos websites dos vários órgãos municipais que o compõem. Nessa observação, foram verificados todos os serviços e informações prestados e para cada um deles (à exceção de algumas informações setoriais extremamente específicas e nitidamente de pouca relevância) foi levantada sua descrição e analisados os beneficiários e resultados potenciais ou efetivos. Além disso, procedeu-se a uma avaliação de profundidade dos serviços, de acordo com o estabelecido pelo modelo de análise e avaliação de portais ou websites municipais. Não foi possível obter números de usuários por serviço.

Na avaliação da profundidade da oferta, optou-se por uma avaliação qualitativa, uma vez que os serviços são muito diferentes entre si e seria difícil construir indicadores quantitativos de profundidade, a menos que se realizasse um exaustivo trabalho de levantamento dos tempos médios e número de deslocamentos exigidos pela realização dos processos sem recurso à Internet para proceder às comparações, o que exigiria um desenho completamente diferente para a investigação e dificilmente poderia ser feito, no âmbito de um trabalho como este, para a mesma quantidade de serviços e informações.

A avaliação qualitativa da profundidade utilizou três alternativas:

a) Profundidade Alta

Foram classificados como sendo de profundidade alta os serviços e informações que cobrem a totalidade do ciclo do atendimento, eliminando a necessidade de novas operações para o acesso ao serviço ou à informação desejados. Logicamente, para os serviços que necessitam de interação física entre o cidadão e representantes da prefeitura, considera-se como profundidade alta a oferta de informações suficientes ou transações preparatórias que desintermediam o atendimento físico. Da mesma forma, quando o fornecimento da informação é o serviço buscado pelo usuário, deve-se considerar o fornecimento completo da informação como um atendimento de alta profundidade.

b) Profundidade média

Considerou-se de média profundidade a prestação de serviços e o fornecimento de informações que desintermediam de forma significativa a relação de atendimento, mas não dão conta do ciclo total, quando haveria possibilidade técnica de se o fazer. Enquadram-se nessa categoria as transações preparatórias e o fornecimento de informações sobre serviços que poderiam ser prestados pela via eletrônica.

c) Profundidade baixa

Como oferta de baixa profundidade pode-se considerar o fornecimento de serviços e informações que não promovem desintermediação significativa ou não resolvem o problema do cidadão. Normalmente, estes casos incluem o fornecimento de informações genéricas ou a prestação de serviços e informações incompletos, muitas vezes expondo os

266

cidadãos à necessidade de múltiplos deslocamentos ou a longos períodos de espera para a obtenção dos serviços.

As tabelas a seguir trazem a análise de conteúdo, com a relação dos serviços e informações oferecidos pelo portal. Apesar do caráter analítico desta operação, por conta das dimensões do portal, incluindo os websites de dezenas de órgãos públicos municipais, em alguns casos foi necessário tratar os dados de forma sintética, dando prioridade ao oferecimento de serviços e informações de interesse direto dos cidadãos.

267

Tabela 6.14 - Análise do conteúdo do canal “Serviços” APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADE

Certidão Negativa de Débitos de Tributos Imobiliários

Emissão de certidão negativa Disponível apenas entre 7 e 22 horas em

dias úteis.

Exige que o contribuinte tenha em mãos o “número do contribuinte”, mas não diz onde encontrar essa informação (normalmente, o cidadão não está familiarizado com ela).

Contribuintes de tributos imobiliários.

Economia de tempo e deslocamento.

Média. O sistema permite que o cidadão obtenha a certidão, com recurso de confirmação on line de autenticidade. Não está ininterruptamente disponível.

Impressão da 2a via da guia de recolhimento do IPTU

Emissão da 2 a via do IPTU, com a opção de imprimir várias parcelas ou parcela única

Contribuintes do IPTU.

Economia de tempo e deslocamento

Média. O sistema permite que o cidadão obtenha a 2a

via do IPTU, mas não há recursos para pagamento on line.

Cadan - Cadastro de Anúncios

Cadastro para licenciamento de anúncios em estabelecimentos, evitando o deslocamento até a SEHAB - Secretaria Municipal da Habitação e Desenvolvimento Urbano.

Contribuintes que possuem anúncios em seus estabelecimentos.

Economia de tempo e deslocamento.

Alta. O sistema permite apenas o cadastro de anúncio simples, não contemplando os anúncios complexos e especiais.

268

Tabela 6.14 - Análise do conteúdo do canal “Serviços” (continuação)

APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADECódigo da TFE - Taxa de Fiscalização de Estabelecimen-tos.

O serviço auxilia na correta identificação da TFE devida pelo estabelecimento.

Disponibiliza informações sobre a natureza do tributo através de consulta à legislação no próprio website da Secretaria Municipal de Finanças.

Disponível apenas entre 7 e 22 horas em dias úteis.

Contribuintes de tributos mobiliários.

Economia de tempo e deslocamento.

Média. O serviço permite que o cidadão obtenha a taxa de fiscalização de estabelecimento, ainda que o serviço não esteja disponível ininterruptamente.

Consulta de débitos do IPTU

O serviço auxilia na consulta de débitos no IPTU.

Disponível apenas entre 7 e 22 horas em dias úteis.

Contribuintes do IPTU.

Economia de tempo e deslocamento.

Média. O serviço permite que o cidadão consulte o débito, mas a página não contem nenhuma informação adicional, nem tem recursos para pagamento on line.

269

Tabela 6.14 - Análise do conteúdo do canal “Serviços” (continuação)

APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADEConsulta de dívida ativa.

O serviço auxilia na consulta de débitos lançados na dívida ativa da prefeitura.

O serviço disponibiliza dois tipos de consultas de débito: simples e detalhada.

Disponível apenas entre 7 e 22 horas em dias úteis.

Contribuintes em geral.

Economia de tempo e deslocamento.

Média. O serviço permite que o cidadão consulte o débito, mas a página não ofereceinformação adicional, nem tem recursos para pagamento on line.

Acréscimos legais.

O serviço possibilita a consulta aos índices de acréscimos legais para tributos vencidos de contribuintes da prefeitura. Apresenta sete modelos diferentes de tabela de acordo com a consulta desejada.

Contribuintes em geral.

Economia de tempo e deslocamento.

Média. O serviço permite que o cidadão conheça os índices de acréscimo em seu tributo, mas não há recursos para pagamento on line ou para a emissão de guias.

270

Tabela 6.14 - Análise do conteúdo do canal “Serviços” (continuação)

APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADEDesaparecidos Divulga uma lista com nome, foto com

certidão de nascimento ou boletim de ocorrência de casos de pessoas desaparecidas. O cidadão deve ir ao endereço fornecido no website, mas não é informado horário de atendimento e telefone. A certidão de nascimento ou boletim de ocorrência disponível na página não são nítidos, por serem cópias digitalizadas das imagens.

Cidadãos em geral.

Divulgação de casos de desaparecimento.

Baixa. Divulga o desaparecimento, mas apenas para as pessoas que visitarem aquela página em especial. Não permite que usuários acrescentem informações ou enviem informações sobre as pessoas desaparecidas.

Vagas O serviço informa sobre as vagas de estágio abertas pela prefeitura.

O serviço não apresenta informações detalhadas; informações complementares são oferecidas apenas por telefone.

Cidadãos em geral.

Informação sobre vagas disponíveis.

Baixa. O serviço informa sobre as vagas existentes, mas o não apresenta informações detalhadas; não é possível inscrever-se pela Internet.

Tabela 6.14 - Análise do conteúdo do canal “Serviços” (continuação)

APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADEEmergência Saúde (192).

O 192 é um serviço de atendimento pré-hospitalar de urgência e emergência da PMSP.

O serviço informa o que é preciso saber

Cidadãos em geral.

Fornecimento de informações gerais.

Baixa. É difícil supor que alguém em situação de emergência vá utilizar este serviço.

271

antes de telefonar para o 192.

Consulta a processos

Informa sobre o andamento de processos na Prefeitura de São Paulo, fornecendo a data de entrada, assunto, endereço e unidade onde se encontra o processo.

Disponível apenas entre 7 e 22 horas em dias úteis.

Exige que o contribuinte tenha em mãos o “número do protocolo” que lhe foi fornecido no momento da autuação do processo.

Municípes em geral.

Economia de tempo e deslocamento.

Média. O serviço permite que o cidadão saiba informações sobre o andamento do processo, sem fornecer informações sobre os diversos passos e próximas ações.

272

Tabela 6.14 - Análise do conteúdo do canal “Serviços” (continuação)

APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADEDownloads O serviço apresenta textos para downloads,

sobre legislação e finanças, formulários, manuais e informativos.

Cidadãos em geral.

Acesso a informação pública e economia de tempo e deslocamento.

Média. O usuário de fato obtém as informações disponíveis por download, mas a organização da informação dificulta o acesso. A localização dos arquivos disponíveis na seção é difícil, pois não há transparência do seu conteúdo.

ISS e taxas O serviço apresenta informações detalhadas sobre o ISS outras taxas de responsabilidade do Departamentto de Rendas Mobiliárias.

Contribuintes mobiliários.

Economia de tempo e deslocamento

Média. O serviço permite que o cidadão obtenha uma gama de informações sobre diversas taxas. Não oferece informações personalizadas.

273

Tabela 6.14 - Análise do conteúdo do canal “Serviços” (continuação)

APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADELicitações. O serviço publica extratos dos editais de

licitação que devem ser enviados pelos órgãos à CGE. O conteúdo só é removido após solicitação via e-mail do órgão da prefeitura responsável pela licitação.

Para localizar a licitação, o website apresenta um índice para seleção do órgão responsável pela licitação.

Cidadãos em geral e fornecedores da prefeitura.

Acompanhamento das licitações realizadas pela prefeitura.

Baixa. Permite um acompanhamento básico das licitações mas o processo é manual e não garante que sejam apresentadas todas as licitações em andamento. As informações oferecidas não permitem comparações e análises.

Links. O serviço remete a portais e websites de instituições do Governo Federal, Estaduais, Municipais e serviços públicos.

Cidadãos em geral.

Economia de tempo e deslocamento.

Média. O serviço permite ao cidadão acessar instituições do Governo Federal, Estadual, Municipal e serviços públicos, mas não traz informações de apoio.

Tabela 6.14 - Análise do conteúdo do canal “Serviços” (continuação)

APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADEMultas O serviço permite consulta de multas através

do código do RENAVAM, que pode ser encontrado no documento do veículo.

Cidadãos em geral.

Economia de tempo e deslocamento

Média. O serviço permite ao cidadão consultar a sua multa de trânsito, mas não permite o pagamento ou

274

O serviço informa que o cidadão pode consultar suas multas de trânsito pelo celular, via endereço eletrônico.

A página é remanescente do portal Sampa e não obedece a padronização do restante do website.

reclamações sobre eventuais multas indevidas.

Aborto Legal O serviço informa os casos em que o aborto não é considerado crime no país e os locais de atendimento.

Usuárias potenciais do serviço.

Acesso a serviço público. Afirmação de direito.

Média. O serviço informa as usuárias potenciais do atendimento, mas não permite agendamento de consulta.

275

Tabela 6.14 - Análise do conteúdo do canal “Serviços” (continuação)

APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADEFalecimentos. O serviço informa sobre procedimentos em

caso de falecimento, endereços e telefones das unidades do Serviço Funerário Municipal.

Cidadãos em geral.

Fornecimento de informações sobre acesso a serviços públicos

Média. O serviço informa sobre procedimentos a ser tomados em caso de falecimento; não há transações on line.

Pagamento a credores.

O serviço possibilita verificar a existência de pagamentos a credores da PMSP. O usuário acessa o serviço a partir de seu número de inscrição no CNPJ ou CPF. Disponível apenas entre 7 e 19 horas em dias úteis.

Fornecedores da prefeitura.

Economia de tempo e deslocamento.

Média. O serviço permite que o cidadão verifique a existência de pagamentos, mas não está disponível ininterruptamente.

SP Protege (ações contra enchentes)

O serviço apresenta informações sobre as ações de governo municipal contra as enchentes. Informa previsão do tempo, situação do trânsito, pontos de alagamento e rotas alternativas.

Cidadãos em geral.

Divulgação de ações de governo.

Baixa. As informações não cobrem as necessidades em situações de emergência.

276

Tabela 6.14 - Análise do conteúdo do canal “Serviços” (continuação)

APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADEFornecedores. O serviço informa como inscrever-se no

cadastro de fornecedores.

Informa endereço completo e procedimentos para entrega de documentação.

Informa como fazer download do Manual do Cadastro de Fornecedor e do Formulário de Cadastramento de Fornecedor.

Cidadãos e empresas interessadas em se cadastrar como fornecedores da prefeitura.

Economia de tempo e deslocamento.

Baixa. Não é possível realizar on line os procedimentos para a realização do cadastro de fornecedores.

Trânsito O serviço fornece informações sobre o trânsito de São Paulo através de mapa e legenda. É atualizado em média a cada 30 minutos das 7hs às 20hs de segunda a sexta-feira.

Cidadãos em geral.

Economia de tempo Média. O serviço cobre apenas corredores selecionados e não permite consultas sobre condições de itinerários.

277

Tabela 6.15 - Análise do conteúdo do canal “Serviços” - SAC - Serviço de Atendimento ao Cidadão

APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADESolicitação de serviços ao SAC - Serviço de Atendimento ao Cidadão.

É possível solicitar algumas centenas de serviços diretamente pelo SAC. A lista completa é apresentada no Anexo IV deste trabalho. Ao cadastrar uma solicitação, é enviada mensagem automática ao órgão responsável. Quando ocorrem ações, o cidadão recebe uma mensagem de correio eletrônico. Cidadão deve identificar-se por meio de nome ou número da carteira de identidade (este dispositivo não dá garantia de que se possa evitar solicitações indevidas).

Cidadãos em geral.

Economia de tempo e deslocamento; acesso a serviços públicos e informação ao cidadão sobre serviços disponíveis.

Alta, mas há pouca garantia do efetivo atendimento. Não existe um sistema de acompanhamento e controle público do andamento das solicitações, nem prazo para solução de problemas.

Estatísticas de atendimento SAC.

Número de atendimentos a solicitações do SAC por subprefeitura no último mês. Não apresenta estatísticas por tipo de serviço ou comparações com outros períodos ou com padrões de qualidade no atendimento.

Cidadãos em geral.

Divulgação das ações de governo.

Baixa. A informação oferecida não tem utilidade para o cidadão-usuário.

Tabela 6.15 - Análise do conteúdo do canal “Serviços” - SAC - Serviço de Atendimento ao Cidadão (continuação)

APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADEConsulta de Solicitações ao SAC.

Ferramenta de busca para a base de dados de solicitações de serviços.

A ferramenta não é articulada a um um sistema de acompanhamento e controle público do andamento das solicitações. A

Cidadãos em geral.

Economia de tempo e deslocamento

Baixa. O cidadão é informado de que sua solicitação ainda não foi atendida, o que ele já sabe, em geral.

278

informação sobre o andamento da solicitação é incompleta, não apresentando previsões de data de atendimento ou responsabilidades.

279

Tabela 6.16 - Análise do conteúdo do canal “Cidadania” APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADE

Telecentros - Inclusão digital.

Página explicativa sobre o programa de inclusão digital da prefeitura, baseado na implantação de telecentros. Descreve sua estrutura física, organização e objetivos.

Relação das unidades com seus respectivos endereços e telefones.

Informações sobre os cursos de informática livre.

Mapas indicando os telecentros existentes e os que serão construídos.

Cidadãos em geral e pessoas vítimas da exclusão digital.

Facilitação do acesso aos serviços de inclusão digital.

Média. O serviço possibilita que o cidadão conheça os recursos disponíveis nos telecentros, mas não permite inscrições ou reservas.

Telecentros - Apostilas e materiais na internet.

Disponibiliza apostilas do instrutor e aplicativos através de download.

Usuários dos telecentros

Economia de tempo.Facilitação do acesso aos serviços de inclusão digital. Acesso a material didático.

Alta. O serviço possibilita que obtenha aplicativos e apostilas.

Tabela 6.16 - Análise do conteúdo do canal “Cidadania” (continuação)APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADE

Transgênicos. O serviço traz informações básicas sobre produtos transgênicos.

Cidadãos em geral.

Informação de interesse geral sobre o assunto.

Baixa. Informa e alerta a comunidade em geral sobre os alimentos transgênicos.

Telecentros - Oficinas.

Apresenta programação de oficinas dos telecentros.

Cidadãos em geral e pessoas

Divulgação da existência das

Baixa. Os links para os websites desenvolvidos

280

Links para websites desenvolvidos nas oficinas.

vítimas da exclusão digital.

oficinas. nos telecentros não puderam ser acessados. Não existe recurso de inscrição on line e as informações sobre programação não foram localizadas.

Telecentros - Estatísticas.

Informações sobre atividades dos telecentros, com dados estatísticos.

Cidadãos em geral.

Prestação de contas e divulgação de ações do governo.

Baixa. Informações desatualizadas.

Tabela 6.16 - Análise do conteúdo do canal “Cidadania” (continuação)APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADETelecentroswebmail.

Orienta o cidadão na abertura de conta de correio eletrônico.

Não possibilita que o cidadão abra sua conta de correio eletrônico, o que exige inscrição e comparecimento aos telecentros.

Cidadãos em geral e pessoas com dificuldades de acessar a Internet.

Informação sobre acesso a conta gratuita de correio eletrônico, facilitando o acesso a direitos.

Baixa. Não é possível obter a conta através do portal e as informações oferecidas confundem o usuário.

Orçamento participativo.

O serviço traz informações diversas sobre orçamento participativo: o que é, como funciona, como participar, agenda, regimentos.

Para cada uma das áreas temáticas, apresenta Diagnóstico, Diretrizes, Ações em 2002 e Programas.

Cidadãos em geral.

Divulgação do orçamento participativo.

Baixa. Presença de informações desatualizadas sobre eventos. Não leva o cidadão a participar do OP.

281

Tabela 6.16 - Análise do conteúdo do canal “Cidadania” (continuação)APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADE

Acompanha-mento do Orçamento Participativo.

Download de planilhas (Excel) para as três áreas centrais do OP: educação, saúde e convênios firmados pela prefeitura para o ciclo de OP de 2001.

A informação de 2001 era mantida no portal ainda em janeiro de 2003; não existem informações de acompanhamento de 2002.

Há chamadas para os boletins do OP, mas geram erros de acesso.

No caso dos convênios, a informação é ininteligível.

Cidadãos em geral, organizações da sociedade civil e beneficiários das ações previstas.

No caso de educação e saúde, possibilita saber a fase em que se encontra a obra (Orçamento, Projeto, Obra, Licitação ou Concluída).No caso dos convênios, a informação não é inteligível.

Baixa. O nível de controle possibilitado é muito pequeno. As informações estão desatualizadas. No caso de educação e saúde, não existem prazos previstos nem se detalha o nível de andamento de cada fase. Não são apresentados números ou informações sobre os processos e licitações.

Portal dos Mil Povos.

Informações sobre a história da imigração, e colônias estrangeiras no Brasil, serviços consulares e cooperação internacional.

Cidadãos em geral.

Acesso a informações de interesse geral.

Baixa. Os textos informativos são pequenos e simplificados. Não há prestação relevante de serviços.

282

Tabela 6.16 - Análise do conteúdo do canal “Cidadania” (continuação)APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADEProgramas Sociais.

O serviço traz informações detalhadas sobre as diversas modalidades de programas sociais para o caso de adesão do cidadão

As modalidades de programas sociais: Bolsa Trabalho; Renda Mínima; Começar de Novo; Operação Trabalho; SP Confia; Oportunidade Solidária; Bolsa Empreendedor.

Cidadãos em geral.

Informa as modalidades de programas sociais existentes e os critérios e procedimentos para aceder aos programas.

Média, para a divulgação de ações governamentais.Baixa, para a prestação de serviços: a probabilidade de que o público-alvo tenha acesso aos programas por meio da Internet é reduzida, em função da exclusão digital.

Coordenadoria da Mulher.

Oferece uma série de informações sobre os serviços disponíveis para as mulheres no município de São Paulo.

Cidadãs em geral e mulheres vítimas de violência que necessitam de serviços específicos.

Informação e facilitação do acesso aos serviços em benefício das mulheres.

Baixa. Auxilia na identificação dos serviços, mas não oferece serviços on line. O serviços divulgados apresentam endereços e telefones; não apresentam horário de atendimento.

283

Tabela 6.16 - Análise do conteúdo do canal “Cidadania” (continuação)APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADECoordenadori-as: Juventude, Negro e Pessoas Deficientes.

Oferece informações gerais sobre as coordenadorias.

Na Coordenadoria do Negro estão relacionadas unidades básicas de saúde sem endereço e telefone.

Cidadãos integrantes dos grupos sociais a que se destinam as coordenadorias.

Divulgação de ações de governo.

Baixa. Informações gerais com ausência de serviços prestados e de informações completas.

Reconstruir o centro.

Apresenta informações gerais sobre projetos relacionados ao centro de São Paulo.

Cidadãos em geral e usuários do centro da cidade.

Divulgação de ações de governo.

Baixa. Não há uma apresentação detalhada dos projetos, nem seu grau de implementação ou perspectivas de acompanhamento.

284

Tabela 6.17 - Análise do conteúdo do canal “Órgãos Municipais”98

APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADESecretaria da Comunicação.

SP & VC (Informativo mensal da prefeitura de São Paulo); boletim diário e arquivo.

Cidadãos em geral.

Acesso a informação sobre o governo municipal.

Média. Permite apenas o acesso ao boletim, sem recursos de interatividade.

Secretaria da Cultura - informações culturais.

O website apresenta informações através de alguns tópicos como: cultura dia, lei do incentivo, Centro Cultural de São Paulo, Teatro Municipal; outros teatros, casas de cultura, bibliotecas, fax cultura, Colégio de São Paulo; Patrimônio histórico; lei de fomento.

Cidadãos em geral.

Acesso a informações sobre a vida cultural da cidade. Facililtação do acesso a serviços públicos.

Baixa. As informações são fragmentadas por equipamento cultural.

98 A maior parte dos órgãos apresenta uma estrutura padrão de seu website, incluindo seções de apresentação de serviços disponíveis, estrutura organizacional, endereços e

telefones, notícias, licitações, contato e informações sobre serviços oferecidos. O grau de profundidade destas informações é bastante variado e não é analisado

individualmente aqui. A análise de conteúdo concentrou-se na prestação de serviços, para este tópico, por razões de praticidade vinculadas à grande qualidade de páginas do

portal.

285

Tabela 6.17 - Análise do conteúdo do canal “Órgãos Municipais” (continuação)APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADE

Secretaria da Cultura - catálogo de bibliotecas públicas.

Ferramenta de busca no acervo de todas as bibliotecas municipais, por autor, título, editora, coleção e assunto.

Cidadãos que se utilizam dos serviços de biblioteca.

Economia de tempo do cidadão-usuário.

Média. O cidadão não pode fazer reservas.

Secretária de Finanças - prestação de contas.

Demonstrativos de prestação de contas exigidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

Cidadãos em geral e organizações da sociedade civil.

Prestação de contas e fornecimento de informações para controle social.

Baixa. O volume de informações é mínimo e não há demonstrativos simplificados.

Secretaria de Habitação - informações e formulários.

Fornecimento de informações e formulários para obtenção de alvarás e licenças para empreendimentos e edificações.

Contribuintes. Economia de tempo edeslocamento.

Média. Não existem transações eletrônicas.

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Tabela 6.17 - Análise do conteúdo do canal “Órgãos Municipais” (continuação) APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADE

Secretaria de Finanças.

O website apresenta diversos serviços tais como: SAC; CNAE fiscal; tributos vencidos; guia do contribuinte; 2a via do IPTU; tributos imobiliários; tributos mobiliários; consulta a débitos; código da TFE.

O Orçamento disponibiliza uma série de informações sobre: Plano Plurianual 2002; legislação; receita e despesa; despesa segundo natureza; programas de trabalho; consolidação das despesas por projetos, atividades e operações especiais.

Contribuintes. Possibilita que o cidadão tenha acesso a diversos serviços disponíveis na Secretaria de Finanças.

Os serviços mais importantes têm sua profundidade analisada na Tabela 6.14.

Secretaria de Negócios Jurídicos - legislação municipal.

Permite consulta a legislação municipal.

Apresenta informações sobre cadastro de leis; dívida ativa; diário oficial e leis; legislação; projetos; licitações.

Cidadãos em geral.

Acesso à informação pública.

Média. A pesquisa na legislação é trabalhosa e não são apresentados comentários ou orientações à utilização.

287

Tabela 6.17 - Análise do conteúdo do canal “Órgãos Municipais” (continuação) APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADE

Secretaria de Planejamento - informações sobre a cidade.

O website apresenta informações gerais sobre a cidade como dados demográficas, infraestrutura, Plano Diretor; zoneamento; mapas.

Cidadãos em geral.

Acesso a informação de interesse geral.

Média. A cobertura de informações deixa margem a muitas demandas não atendidas. Não se indica fontes complementares.

COMDEC - Comissão Municipal de Defesa Civil.

Últimas ocorrências em destaque; registro de ocorrência; índices pluviométricos

Não obedece o padrão do portal

Cidadãos em geral.

Fornecimento de serviços públicos.

Alta. O website fornece informações e permite registro de ocorrências.

Serviço Funerário - informações sobre sepultamentos.

Informa endereços do Serviço Funerário e procedimentos em caso de falecimento.

Cidadãos em geral.

Acesso a informação sobre serviços públicos.

Média. Não permite consultas.

288

Tabela 6.18 - Análise do conteúdo do canal “Ouvidoria” APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADEOuvidoria Apresenta informações sobre: organização;

histórico; atribuições; endereço e telefone para contato e resultados das ações da ouvidoria municipal.

Cidadãos em geral.

Facilita o acesso do cidadão à ouvidoria. Cria condições para estímulo do controle social.

Baixa. A ouvidoria não está disponível por correio eletrônico.

Tabela 6.19 - Análise do conteúdo do canal “Guia de Informações” APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADEGuia de Informações

Mapas; itinerários de ônibus; trânsito; símbolos da cidade, programação cultural.

Outras informações sobre: cultura; turismo; São Paulo em números, trânsito; Diário Oficial e leis; Câmara Municipal.

Cidadãos em geral.

Fornecimento de informações gerais sobre a cidade.

Alta. Possibilita que o cidadão tenha acesso as informações disponíveis pelo Guia de Informações representando economia de tempo e deslocamento.

289

Tabela 6.20 - Análise do conteúdo do canal “Notícias” APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADENotícias. Lista de notícias; Cidade em Notícia; agenda

da Prefeitura; notícias especiais; SP &VC (informativo mensal da Prefeitura de São Paulo).

Cidadãos em geral.

Fornecimento de informações sobre ações do governo municipal.

Média. As notícias divulgadas são em pequeno número e não existem recursos de personalização para fornecimento de notícias por tema de interesse, nem boletim eletrônico.

290

6.2.3.2 Análise de características funcionais e de desenho

A análise de características funcionais e de desenho procurou, mais do que dizer se o portal é um portal “de alta usabilidade”, ou se está “entre os melhores”, identificar contribuições de várias categorias de análise ao seu desempenho. Predominam contribuições positivas e, de forma geral, a experiência de utilização tem mais elementos positivos que negativos. Entretanto, as dimensões do portal, com cerca de cem websites, trazem limitadores ao conforto do usuário.

A escala para análise da contribuição de cada fator ao desempenho do portal foi a mesma empregada para a análise dos condicionantes.

A seguir, na tabela 6.21, é apresentada a análise das características funcionais e de desenho.

291

Tabela 6.21 - Análise de características funcionais e de desenhoCATEGORIA DESCRIÇÃO CONTRIBUIÇÃO

Estrutura de navegação

A estrutura de navegação articula-se a partir de uma lógica de canais com redundância para a organização por departamentos (órgãos municipais). Após a familiarização inicial, a utilização torna-se intuitiva.

Fortemente positiva.

Padrão visual e usabilidade.

O portal é desenhado de forma a evitar falhas mais comuns de usabilidade, com foco no usuário. Entretanto, a uniformidade visual pode causar sensação de monotonia e dificuldade de orientação.

Fortemente positiva.

Apoio à utilização. O usuário conta com poucos recursos de apoio à utilização e garantia de confiabilidade nos resultados das operações. Existem distintos recursos de busca, não integrados entre si. Está disponível um menu de ajuda ao usuário, mas seu acesso se dá por apenas uma página específica.

Fortemente negativa.

Atualização. De modo geral, o usuário tem a percepção de que o portal e websites estão atualizados. Entretanto, constata-se falhas de atualização especialmente nas notícias veiculadas. A atualização dos websites dos órgãos municipais depende muito do esforço da equipe do portal.

Levemente positiva.

Em virtude da multiplicidade de quesitos que compõem a avaliação destas categorias, optou-se por apresentar, a seguir, uma descrição sucinta de cada um deles.

292

a) Estrutura de navegação

A implementação do portal da prefeitura incorporou como diretriz básica a orientação ao munícipe. Uma das conseqüências básicas dessa orientação foi a criação de uma nova estrutura de navegação, com a opção de oferecer ao usuário uma navegação o mais clara possível, o que fez com que em algumas situações o portal utilizasse a redundância como recurso, uma vez que a equipe da CGE tenta suprir distintas formas de busca do serviço ou informação por parte do usuário.

No portal Sampa, grande parte das consultas efetuava-se por meio da ferramenta de busca, por conta de uma estrutura de navegação que se prendia demasiadamente à estrutura organizacional da prefeitura. No portal Prefeitura.sp, a estruturação baseia-se em 6 canais. A existência da estrutura em canais, com uma barra de acesso presente em todas as páginas, auxilia a navegação, funcionando como alternativa para reiniciar a navegação após a conclusão de uma tarefa. Os seis canais do portal, presentes no topo de todas as páginas, são:

Cidadania: informações sobre o orçamento participativo da cidade (inclusive planilha de acompanhamento do status das obras), a política de inclusão digital, informações sobre condições de acesso aos programas sociais, acesso ao website São Paulo, Cidade dos Mil Povos (iniciativa da prefeitura municipal, a cargo da CGE, que apresenta informações sobre as comunidades estrangeiras radicadas em São Paulo);

Serviços: menu com 18 serviços: segunda via do IPTU; CADAN - Cadastro de Anúncios; certidões negativas; acréscimos legais; código da TFE; consulta de débito do IPTU; consulta de débito da dívida ativa; consulta a processos; pessoas desaparecidas, download da lei orgânica do município, de demonstrativos financeiros e formulários; ISS e taxas; legislação municipal, licitações em andamento (ainda não disponível para autarquias e empresas municipais); multas; plantas on-line; vagas e pagamento de credores; mais acesso ao SAC - Serviço de Atendimento ao Cidadão (solicitação de serviços públicos) e acesso a uma lista dos dez serviços mais solicitados pelos usuários;

Ouvidoria: informações sobre a Ouvidoria Municipal. Não é possível nenhum tipo de interatividade com a Ouvidoria Municipal através do portal, que apenas oferece informações sobre como utilizar os serviços do órgão e os números de telefone;

Órgãos Municipais: permite a localização de páginas dos órgãos municipais. Com isso, gerou-se uma redundância para ampliar as possibilidades de localização rápida do conteúdo desejado pelo usuário, uma vez que as duas principais chaves de busca são o tipo de serviço ou informação desejados e o órgão público que os provê. O canal classifica os órgãos por sua natureza jurídica: secretarias, autarquias e empresas municipais, subprefeituras, Câmara Municipal. Entretanto, os conselhos municipais não dispõem de seção específica para eles no portal, à exceção do Conselho Municipal de Informática, que aparece como um item do menu do canal. Observe-se que é um conselho mais voltado ao público interno da prefeitura, não à participação dos cidadãos na gestão;

Guia da Cidade: mapas, informações culturais e turísticas, estatísticas, legislação; e

Notícias: notícias sobre as ações da prefeitura.

293

Essa estrutura de navegação baseada em canais reduz o número de passos necessários à localização de um serviço ou informação. O canal “Serviços” em dois passos coloca o cidadão frente ao serviço desejado, no caso dos serviços oferecidos em seu menu principal, mas para aqueles oferecidos através do SAC este número aumenta para três ou quatro passos. Observe-se que o SAC não recebe uma localização privilegiada na página do canal; ao contrário, encontra-se diluído na lista de serviços, como se fosse apenas mais um deles, mas na verdade é a chamada para um número bastante significativo. Navegando-se através do canal “Órgãos Municipais”, alcança-se as páginas de serviços com três ou quatro passos.

O termo "Serviços" é utilizado tanto para a prestação de serviços on line quanto para a divulgação de serviços prestados presencialmente ou por intervenção dos órgãos no espaço urbano. Os órgãos municipais apresentam seções denominadas “Serviços” nas páginas iniciais de seus websites, mas em alguns casos não se trata do oferecimento de serviços por meio eletrônico, mas apenas informações sobre como aceder serviços prestados ou mesmo endereços de unidades que não atendem presencialmente os cidadãos, como aterros sanitários. Essa utilização do termo serviços simultaneamente como nome de um dos canais e como opção no menu de grande parte dos órgãos, levando a conteúdos de natureza distinta, é um obstáculo a uma navegação mais eficiente, pois pode desorientar o usuário. No caso do website da Secretaria de Serviços e Obras, a página de serviços de fiscalização99 apresenta um texto sobre serviços prestados, muitos deles com formulários eletrônicos de solicitação disponíveis no SAC, mas não faz referência a este recurso. Com isso, o cidadão pode ser induzido a crer que tal recurso não está disponível no portal e não obter sequer um número de telefone para solicitar os serviços.

A navegação nem sempre permite que o usuário se mantenha localizado. Por exemplo, ao clicar em “ISS e Taxas”, no menu do canal “Serviços”, o usuário depara-se com uma página em cujo centro aparece uma descrição das responsabilidades do Departamento de Rendas Mobiliárias da Secretaria de Finanças, o que pode causar desorientação, a menos que o usuário saiba que ISS e Taxas são atribuições desse departamento. Este problema decorre do fato de que, mesmo que o portal evite estruturar-se pelos órgãos municipais, os websites desses órgãos são os prestadores dos serviços e informações, e é para eles que o usuário é remetido pelo canal de serviços, exceto nos serviços prestados pela página do SAC - Serviço de Atendimento ao Cidadão.

b) Padrão visual e usabilidade

O portal mantém elevada consistência no padrão visual empregado, em termos de cores, posicionamento de seções e menus, tipos e tamanhos de letras, cores de fundo e uso de imagens e logotipos, o que facilita a navegação e auxilia o usuário na localização das seções na página de visualização corrente. As páginas que fogem ao padrão visual são poucas, remanescentes do portal anterior e sob responsabilidade da PRODAM, como o website “Acessibilidade”, a página com o formulário de cadastramento de anúncios simples via Internet, no website da Secretaria Municipal de Habitação, entre outras.100

99 Cf. http://www2.prefeitura.sp.gov.br/secretarias/servicoseobras/servicos/0007, consultado em 12 de janeiro

de 2003.

294

A preocupação em manter boas condições de navegação, inclusive boa velocidade de acesso e utilização, fez com que o protocolo do portal desse pouco espaço para o uso de recursos mais críticos do ponto de vista de conectividade, como animações, imagens e vídeos. Optou-se por páginas leves para facilitar o acesso de qualquer tipo de usuário, e o desenho é, de fato, bastante discreto e objetivo, voltado para a funcionalidade. Segundo depoimento do responsável pelo gerenciamento do portal, a equipe não estava preocupada “com design, não queria ganhar prêmios de design de agências de publicidade, estava interessada no conteúdo”101. Entretanto, a prefeitura não realiza nenhum tipo de avaliação sistemática de usabilidade do portal, nem realizou em nenhum momento testes com usuários ou inspeções de usabilidade. Essa prática também não existia no portal Sampa.

Existe a preocupação com atender princípios de acessibilidade universal e os componentes do portal em geral contemplam o acesso por meio de dispositivos de acesso desatualizados tecnologicamente.

O portal não segue estritamente as diretrizes do W3C102 com relação à acessibilidade de pessoas portadoras de deficiência física, ainda que procure seguir as normas mais comuns de desenho universal e tenha havido a preocupação com acessibilidade na sua implementação. A equipe da CGE recebeu consultoria de equipe da PRODAM especializada em informática para deficientes. Pensando na acessibilidade, o portal não utiliza frames e é bastante econômico quanto ao uso de imagens. As principais limitações em termos de acessibilidade estão nas apresentações em flash (pouco utilizadas) e gifs mapeados. Uma inspeção sobre a página inicial do portal utilizando a ferramenta Bobby103 aponta inadequações, sendo as principais a falta de apresentação de textos alternativos a imagens e falhas no uso de cores e tabelas.

Não são realizadas avaliações sistemáticas de acessibilidade nem empregados dispositivos de inspeção automática. Na página inicial do portal há remissão para o website “Acessibilidade”, mantido pelo PRODAM, e remanescente do portal Sampa , com algumas notícias e informações sobre acessibilidade e informações de interesse de portadores de deficiências. Nesta página são oferecidos serviços de avaliação de acessibilidade de websites.

c) Apoio à utilização

O portal oferece, como recurso de orientação à navegação, sinalização do ponto em que o usuário se encontra, em todas as páginas que seguem o padrão visual estabelecido, na forma “.sp/canal/website/etc.” Um mapa do portal está disponível, mas seu acesso é possível apenas a partir da página inicial104.

Não é oferecido nenhum tipo de suporte à navegação por meio de listas de perguntas mais freqüentes (FAQs) ou suporte telefônico.

100 Cf. http://www.prodam.sp.gov.br/acess/ e http://cadan.prodam.sp.gov.br/sisgecan/gcan1p01_tela,

consultadas em 12 de janeiro de 2003.

101 Cf. entrevista concedida em 7 de janeiro de 2003.

102 Para as normas do W3C, ver http://www.w3c.org.

103 Disponível em http://www.cast.org/bobby, consultado em 17 de janeiro de 2003.

104 Cf. www.prefeitura.sp.gov.br/mapa_do_portal.asp, consultado em 14 de janeiro de 2003.

295

O portal dispõe de uma ferramenta de busca, disponível em praticamente todas as páginas. O tamanho do campo para digitação dos termos a buscar é reduzido, o que torna desconfortável seu uso. O tempo de processamento da busca é compatível com a velocidade de acesso aos demais recursos do portal.

No portal Sampa , a ferramenta de busca era a segunda página mais vista do portal. No portal Prefeitura.sp, os problemas com a ferramenta de busca foram grandes até o final de 2002, quando foi implantada uma ferramenta de busca do ZOPE, que localiza automaticamente todas as páginas desenvolvidas nessa tecnologia. As demais requerem cadastramento, que não é automático. Essa ferramenta cobre a totalidade do portal, exceto o cadastro de solicitações do SAC, que só são acessiveis através da ferramenta de busca do próprio SAC (usando o número da solicitação e o número da carteira de identidade do solicitante como chaves alternativas de busca) e a consulta a tramitação de processos (que tem o ponto fraco de usar como única chave de busca o número do processo).

Os recursos de busca avançada foram retirados do portal por gerar sobrecarga de processamento nos servidores e deverão ser recolocados em operação posteriormente.

Não existem páginas para avaliação do portal pelos usuários. Não são realizadas pesquisas de opinião nem testes de usabilidade envolvendo usuários.

Praticamente todas as páginas dispõem de campo de contato, que permite envio de mensagem ao órgão a que se refere a página e dispõe de um link para o editor (opiniões e comentários) e o redator do portal (comunicação de erros de informação). O contato com a equipe responsável pelo portal está disponível também na página inicial. No inicio de 2001 o portal recebia cerca de 20 mensagens diárias de usuários, número que atingiu 150 mensagens diárias ao fim de 2002. O “Protocolo do Portal” previa a formalização junto ao Conselho Gestor de Internet de políticas de resposta a mensagens de correio eletrônico por todos os órgãos105, mas isto não se efetivou.

O “Protocolo do Portal” previu, em seus artigos 14 e 15, a existência de políticas únicas de privacidade e segurança para todos os websites componentes do portal, a cargo do Comitê Gestor da Internet e da CGE, mas não houve formalização. Não há explicitação dessas políticas nas páginas do portal.

d) Atualização

A atualização do portal, por ser descentralizada, está sujeita à dinâmica interna dos vários órgãos municipais. Ainda que existam poucos casos flagrantes de desatualização, estes podem ser observados, especialmente com relação às notícias. Como as notícias são mantidas em lista ordenada por critério cronológico decrescente, em menus por órgão, e sendo o número de notícias pequeno, ocorre de uma lista contar com notícias de seis ou sete meses atrás.

Há ocorrência, também, de chamadas para notícias desatualizadas. Por exemplo, na página que apresenta os centros esportivos municipais da região sudeste da cidade, visitada em 12 de janeiro de 2003106, havia uma chamada para uma notícia publicada em 12 de

105 Cf. artigo 13 do “Protocolo do Portal”.

106 Cf. http://www2.prefeitura.sp.gov.br/secretarias/esportes/clubes_unidade/clubes_regiao/0007, consultada

em 12 de janeiro de 2003.

296

agosto de 2002. Também foram encontradas páginas com divulgação de eventos ocorridos há seis ou sete meses107 ou até há mais de um ano.108

O “Protocolo do Portal” previa o registro junto ao Conselho Gestor de Internet da política de atualização das páginas de todos os órgãos, mas não houve implementação desta determinação, ficando a atualização dependendo da iniciativa dos órgãos e do acompanhamento da CGE.

6.2.4 Análise dos padrões de acesso109

a) Disponibilidade técnica

A disponibilidade técnica é um dos maiores obstáculos ao desempenho do portal. Por conta de deficiências na infra-estrutura de conectividade e de servidores, o portal apresenta longos e freqüentes períodos de indisponibilidade ou de extrema lentidão próxima à indisponibilidade. Fora desses momentos, a percepção de velocidade de acesso e de utilização é bastante assemelhada a de outros portais ou websites municipais, não se conformando em obstáculo à sua utilização110. A tabela 6.21 apresenta a análise da disponibilidade técnica do portal.

107 Cf. http://www2.prefeitura.sp.gov.br/secretarias/esportes/servicos/0003, consultada em 12 de janeiro de

2003.

108 Cf. http://www2.prefeitura.sp.gov.br/cidadania/orcamento_participativo/quem_e_quem/0003; consultado

em 18 de janeiro de 2003.

109 A escala para análise da contribuição de cada fator ao desempenho do portal foi a mesma empregada para

a análise dos condicionantes.

110 A observação do portal utilizou conexão através de modem de 56 Kb (corresponde à conexão residencial

mais difundida) e de banda larga ADSL (Assymmetric Digital Subscriber Line), em horários e dias variados.

297

Tabela 6.21 - Análise da disponibilidade técnica do portal CATEGORIA DESCRIÇÃO CONTRIBUIÇÃO

Padrões de ocorrên-cia de lentidão e in-terrupções na cone-xão.

O portal apresenta problemas de disponibili-dade técnica agravados pelo crescimento do número de páginas componentes do portal111. A capacidade de conexão e processamento existente é flagrantemente insuficiente, sendo crítica a insuficiência dos equipa-mentos utilizados como servidores. Esses problemas de capacidade reduzem a confia-bilidade da conexão.

Fortemente ne-gativa.

Velocidade de acesso.

Nos momentos de disponibilidade do portal, a percepção do usuário quanto às velocida-des de acesso são compatíveis com outros portais ou websites, para conexão por acesso discado (56 Kbps) e ASDL (256 Kbps).

Levemente positiva.

Velocidade de utili-zação.

Nos momentos de disponibilidade do portal, a velocidade de utilização do portal em geral não é comprometida. Algumas informações, entretanto, não são facilmente localizáveis, retardando o atendimento112.

Levemente positiva.

Ocorrência de erros no processamento de dados.

Não foram encontradas evidências de erros de processamento nos sistemas integrados ao portal.

Fortemente positiva.

111 O pesquisador realizou inspeções diárias no portal no período entre dezembro de 2002 e janeiro de 2003,

utilizando conexão discada (56 KBps) e ASDL (256 Kbps). Ao longo deste intervalo, cresceram as

ocorrências de lentidão, indisponibilidade parcial e mesmo indisponibilidade total do portal. Não só a

frequência dessas ocorrências ampliou-se, como também a duração delas. Nos dias 21 e 22 de janeiro, por

exemplo, o portal esteve inacessível ao longo de todo o dia.

112 É o caso dos demonstrativos econômico-financeiros da prefeitura.

298

Tabela 6.21 - Análise da disponibilidade técnica do portal (continuação)CATEGORIA DESCRIÇÃO CONTRIBUIÇÃO

Integridade de dados e aplicações.

Não foram identificados problemas quanto a integridade de dados e aplicações. Entre-tanto, deve-se observar que a tecnologia de middleware empregada para aceder os sis-temas transacionais da prefeitura não utiliza acesso direto a eles. Observe-se, também, que a oferta de transações eletrônicas cor-responde a uma parte reduzida da oferta de serviços e informações da prefeitura.

Levemente positiva.

Capacitação dos re-cursos humanos para garantia da conecti-vidade.

Foram identificadas limitações em termos de capacitação dos recursos humanos envolvi-dos para garantia da conectividade portal, especialmente no tocante ao emprego de sistema operacional Linux e ZOPE. Entre-tanto, não foram recolhidas evidências do impacto destas limitações sobre a disponibi-lidade técnica do portal.

Não identificada.

Restrições a acesso a páginas e serviços.

A consulta a sistemas transacionais da pre-feitura é restrita ao horário de funcionamento dos equipamentos da PRODAM (7 às 22 horas, em dias úteis).

Fortemente negativa.

299

b) Disponibilidade social

A disponibilidade social do portal é muito baixa, por conta da situação de exclusão digital. O impacto das iniciativas de inclusão digital da prefeitura e de outros atores da sociedade civil, por mais significativos que sejam os esforços desenvolvidos, tornam-se pequenas frente à dimensão da população do município e do nível de exclusão social e exclusão digital a ela associada.

A seguir é apresentada a análise da disponibilidade social do portal.

Tabela 6.22 - Análise da disponibilidade social CATEGORIA DESCRIÇÃO CONTRIBUIÇÃO

Oferecimento de acesso a Internet a setores excluídos.

A política de inclusão digital da prefeitura oferece acesso gratuito. Entretanto, a capacidade de oferta é reduzida, relativamente ao quadro de exclusão digital.

Levemente positiva.

Nível de utilização da Internet pela população.

De modo geral, todos os autores defendem que o nível de capacitação da população para o uso de Internet é muito insuficiente (AFONSO, 2000; GERMAN, 2000a). A análise de condicionantes demonstrou o porte das restrições impostas pela exclusão digital.

Fortemente negativa.

Padrões culturais de utilização da Internet.

Não foram identificadas evidências e literatura a respeito dos padrões culturais de utilização da Internet no município.

Não identificada.

. c) Conformação aos usuários

Em termos de conformação aos usuários, o portal é bastante pobre em recursos de personalização e adequação a públicos específicos. O nível de interatividade é baixo, mas se distingue pouco daquele praticado por outros municípios brasileiros. Não existe envolvimento dos usuários na avaliação ou na gestão do portal. Este é um ponto em que a tecnologia disponível é flagrantemente subaproveitada, conforme se pode ver na tabela 6.23 a seguir.

Tabela 6.23 - Análise da conformação aos usuáriosCATEGORIA DESCRIÇÃO CONTRIBUIÇÃO

Personalização. Não são empregados recursos de personalização da navegação no portal, como recursos de criação de páginas personalizadas pelo próprio usuário; uso de recursos de identificação e cadastramento dos usuários e oferecimento de serviços e informações personalizadas a partir do perfil do usuário. Nem mesmo são utilizados recursos baseados em critérios coletivos de

Fortemente negativa.

300

classificação, como tipo de usuário ou região da cidade.

Interatividade. O nível de interatividade é baixo. Poucas transações eletrônicas são oferecidas. Entretanto, o nível de interatividade oferecido não se distingue daquele praticado por outros municípios.

Fortemente negativa.

Atendimento de de-mandas de segmen-tos específicos.

Não foi identificado o oferecimento de conteúdo e formatos para usuários ou grupos de usuários com demandas específicas.

Fortemente negativa.

Participação dos usuários na gestão e avaliação do portal.

Não existem mecanismos de participação na gestão do portal, nem procedimentos de avaliação do portal com base em opiniões e no perfil de usuários. Entretanto, como não são conhecidos, não é possível afirmar com segurança se o portal está adequado a eles.

Não identificada.

301

6.2.5 Avaliação dos resultados e impactos da utilização

A seguir é exposta a avaliação dos resultados e impactos da utilização do portal Prefeitura.sp. Para este trabalho, foi utilizada a tipologia estabelecida no modelo de análise e avaliação de portais ou websites desenvolvido nas etapas anteriores da pesquisa. Os impactos foram tratados em termos de sua contribuição para a promoção da cidadania. No caso dos portais municipais, entendeu-se que tal contribuição significa a promoção de direitos, classificados como:

direito à informação de interesse particular;

direito aos serviços públicos;

direito ao próprio tempo;

direito ao controle social do governo; e

direito à participação na gestão municipal.

Esses impactos foram tratados como integrandes de uma cadeia de causalidade (ROCHE, 2000). Portanto, são conseqüência dos resultados obtidos através do atendimento ao cidadão, que representam os benefícios a estes oferecidos pela utilização da Internet pela administração pública municipal, através da oferta de serviços e informações.

Os impactos e resultados podem ter diferentes níveis de efetivação, como discutido nos capítulos 3 e 5 deste trabalho. Nesta avaliação, procurou-se levar este aspecto em conta, ainda que nem sempre fosse possível precisar o nível de efetivação atingido.

Também foram apontados os beneficiários dos serviços, mas não houve disponibilidade de informação detalhada sobre quem efetivamente utiliza os serviços.

Os dois tópicos seguintes apresentam os impactos e resultados levantados. O primeiro traz a identificação dos impactos e resultados, destacando os impactos articulados a resultados e à oferta de serviços e informações correspondentes, além de respectivos nível de efetivação.

O segundo tópico faz, a partir dos impactos e resultados identificados no primeiro tópico, uma caracterização destes, de acordo com três categorias definidas no modelo de análise e avaliação de portais ou websites: o tipo de benefício, os beneficiários e o nível de efetivação.

302

6.2.5.1 Identificação dos impactos e resultados

Para identificação dos impactos e resultados foi preciso proceder ao levantamento da utilização das páginas. Como o portal utiliza diversos servidores, foi preciso levantar o número de visitas e usuários únicos de cada um deles, mas é preciso levar em conta que pode haver superposição no número de usuários únicos. A tabela abaixo apresenta esses dados:

Tabela 6.24 - Estatística de visitas ao portal Prefeitura.sp - por servidor - dezembro de 2002

SERVIDOR (NOMENCLATURA

UTILIZADA PELA CGE)UTILIZAÇÃO

PÁGINAS VISTAS

(em milhares)

USUÁRIOS ÚNICOS

(em milhares)Zope Hospeda a maior parte dos

websites de órgãos e canais.3.800,0 94,0

WWW Acesso pelo endereço antigo (PRODAM).

603,8 62,3

Sampa3 Servidor de aplicações. 259,9 70,3Sampa5 Servidor de aplicações. 1.550,0 72,3PHP Telecentros e Portal dos Mil

Povos.133,0 4,9

HPS Ferramentas de consulta a mainframes.

531,2 N/D

Prefeitura.sp Homepage do portal. 1.240,0 129,0Fonte: Coordenadoria do Governo Eletrônico, 2003.113

Os números referentes a dezembro de 2002 apontam como as páginas mais visitadas:

1) canal Serviços;2) website da PRODAM (este destaque é atribuído ao fato de que era o endereço antigo do portal);3) canal Órgãos Municipais;4) página de Serviços da Secretaria de Finanças;5) website da Secretaria de Finanças;6) canal Notícias;7) sistema de processos;8) website da Secretaria de Saúde;9) website da Secretaria de Gestão Pública;10) canal Cidadania.

Os serviços mais utilizados são a Consulta a Processos e a Consulta de Multas. Também são destacados como relevantes as visitas às páginas do SAC - Serviço de Atendimento ao Cidadão (especialmente solicitações de serviços de manutenção urbana e fiscalização, a cargo das subprefeituras), Consulta a Legislação, Emissão de Segunda Via do IPTU, Pagamento a Credores e Consulta de Dívida Ativa.

No quadro a seguir é apresentada a identificação dos resultados e impactos da utilização do portal, com base na oferta e demanda de serviços e informações a eles relacionados. Também é avaliado o nível de efetivação dos resultados.

113 Cf. informações fornecidas pelo coordenador do portal em 7 de fevereiro de 2003.

303

304

Tabela 6.25 Identificação e avaliação de resultados e impactos do portal Prefeitura.spCATEGORIAS

DE APLICAÇÕES

PRINCIPAIS SERVIÇOS E INFORMAÇÕES OFERECIDOS

RESULTADOS IMPACTOS NÍVEL DE EFETIVAÇÃO

Fornecimento de informação individualizada.

Consulta a andamento de processos, consulta a multas de veículos, consulta a pagamentos a credores e consulta a dívida ativa são as aplicações mais utilizadas pelos cidadãos.

Economia de tempo.Redução de necessidade de deslocamento. Acesso à informação pessoal.

Promoção do direito ao próprio tempo (bastante significativo).Promoção do direito à informação (menos significativo, visto serem informações disponíveis por outros meios).

Os resultados são efetivos, com número de usuários expressivo sendo beneficiado. Observe-se que os número de utilização são diminutos frente à dimensão do município, o que obriga a relativizar os impactos em todos os casos.

Fornecimento de informação de facilitação de acesso a ser-viços públicos.

Os websites de todos os órgãos municipais oferecem seções com informações sobre serviços. O número de visitas é fragmentado.

Acesso a serviços públicos. Promoção do direito aos serviços públicos.

Não há evidências (pesquisas junto a usuários dos serviços) de que as informações publicadas contribuem efetivamente para ampliar o acesso aos serviços públicos.

Tabela 6.25 Identificação e avaliação de resultados e impactos do portal Prefeitura.sp (continuação)CATEGORIAS

DE APLICAÇÕES

PRINCIPAIS SERVIÇOS E INFORMAÇÕES OFERECIDOS

RESULTADOS IMPACTOS NÍVEL DE EFETIVAÇÃO

Fornecimento de informação geral de interesse particular.

Consulta a legislação é a aplicação mais utilizada. As demais aplicações têm um número de visitas bastante fragmentado e várias ocorrências de fornecimento de informações com baixa

Economia de tempo.Redução de necessidade de deslocamento. Democratização do acesso a informação pública (inclusive com acesso a informações de difícil

Promoção do direito ao próprio tempo (bastante significativo).Promoção do direito à informação.

No caso específico da consulta à legislação, há resultados e impactos mais efetivos, visto que é um dos serviços mais utilizados, gerando especialmente resultados de economia de

305

profundidade. localização por outros meios).

tempo e deslocamento. Nos demais casos, predominam a heterogeneidade e a fragmentação dos acessos, o que indica menor nível de efetivação.

306

Tabela 6.25 - Identificação e avaliação de resultados e impactos do portal Prefeitura.sp (continuação)CATEGORIAS

DE APLICAÇÕES

PRINCIPAIS SERVIÇOS E INFORMAÇÕES OFERECIDOS

RESULTADOS IMPACTOS NÍVEL DE EFETIVAÇÃO

Interação com cidadãos nos processos de elaboração e implantação de políticas.

Não foram identificadas aplicações que permitam esse tipo de interação.

Não foram identificados. Não foram identificados. Não identificado.

Divulgação de informações para facilitar o acesso de cidadãos a pro-cessos participativos.

O portal oferece informações sobre o orçamento participativo, mas desatualizadas.Não há divulgação sistemática de outras possibilidades (audiências públicas, consultas, enquetes etc.).

Ampliação das possibilidades de participação cidadã na gestão municipal.

Promoção do direito à participação na gestão municipal.

A desatualização da informação sobre o orçamento participativo compromete a efetivação dos resultados e impactos. Mesmo os resultados potenciais ficam muito restritos.

307

Tabela 6.25 - Identificação e avaliação de resultados e impactos do portal Prefeitura.sp (continuação) CATEGORIAS

DE APLICAÇÕES

PRINCIPAIS SERVIÇOS E INFORMAÇÕES OFERECIDOS

RESULTADOS IMPACTOS NÍVEL DE EFETIVAÇÃO

Prestação de contas.

Demonstrativos exigidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal e Licitações (não há garantia de que todas são publicadas). O controle de obras do orçamento participativo não é atualizado.

Atendimento às exigências legais de prestação de contas, oferecendo apenas as informações básicas de controle social do governo.

Promoção do direito ao controle social do governo.

Resultados e impactos potenciais apenas, pouco significativos e restritos ao mínimo legal exigido.

Divulgação de atividades de governo.

O canal de notícias tem a quinta página mais solicitada do portal. Os websites dos órgãos apresentam os serviços oferecidos. Existem poucos relatórios de atividades e informações comparativas.

Informação sobre atividades do governo municipal. Acesso a serviços públicos.

Promoção do direito ao controle social do governo.

O número de visitas sugere efetividade nos resultados, mas a baixa profundidade das informações e a inexistência de evidências não sugerem contribuição relevante para o acesso aos serviços públicos e o controle social do governo.

308

Tabela 6.25 - Identificação e avaliação de resultados e impactos do portal Prefeitura.sp (continuação) CATEGORIAS

DE APLICAÇÕES

PRINCIPAIS SERVIÇOS E INFORMAÇÕES OFERECIDOS

RESULTADOS IMPACTOS NÍVEL DE EFETIVAÇÃO

Prestação de serviços pú-blicos.

Serviços da Secretaria de Finanças e Solicitação de serviços através do SAC - Serviço de Atendimento ao Cidadão (especialmente manutenção urbana, fiscalização e outros serviços a cargo das subprefeituras).

Economia de tempo.Redução de necessidade de deslocamento. Acesso a serviços públicos.

Promoção do direito ao próprio tempo.Promoção do direito aos serviços públicos.

Os serviços prestados pelo portal lideram as estatísticas de utilização, o que indica efetivação dos resultados e impactos.

309

6.2.5.2 Caracterização dos impactos e resultados

Os dados coletados, combinando-se aqueles referentes à demanda de serviços, a estruturação da oferta, padrões de acesso e condicionantes organizacionais, ambientais, políticos e estratégicos, apontam para resultados parcialmente positivos e parcialmente negativos, em termos de promoção da cidadania. Não se trata de simples repetição das ambigüidades encontradas em vários aspectos: participação popular, controle social, política de tecnologia da informação. A cadeia de causalidade é extremamente complexa, como se pode ver neste tópico e nos anteriores. Será explorada a seguir, juntamente com cada um dos tópicos de caracterização dos impactos e resultados.

a) Benefícios gerados

Os benefícios gerados pelo portal, como se pode ver, encontram-se em grande parte no campo da economia de tempo e na redução de deslocamentos dos cidadãos-usuários. Isto ocorre tanto em termos de prestação de serviços on line como de fornecimento de informações. A utilização do portal também beneficia o acesso a serviços públicos, por conta da abrangência da oferta, da arquitetura da informação e do volume de informações de acesso disponível.

Por outro lado, mesmo estando a prefeitura municipal sob a direção de um partido político historicamente comprometido com esta temática (PONTUAL e SILVA, 1999), não se pode dizer que o portal traz benefícios significativos em termos de facilitação da participação popular, tendo em vista a flagrante desatualização da única seção expressiva dedicada ao tema (Orçamento Participativo)114. Não foram encontrados outros recursos significativos que pudessem trazer este tipo de benefício.

Da mesma forma, a divulgação de ações de governo traz muito mais benefícios em termos de informação geral e de facilitação de acesso a serviços públicos do que de controle social das ações do governo.

Assim sendo, pode-se dizer que os campos de maior contribuição do portal, em termos de promoção de direitos de cidadania, são a promoção do direito ao próprio tempo e a promoção do direito aos serviços públicos. A promoção do direito ao próprio tempo é devida aos ganhos de tempo e redução de necessidades de deslocamento gerados pela oferta de serviços e informações. Entretanto, ainda que o portal atenda à oferta básica de serviços caracterizada na seção 6.1 deste capítulo e não se diferencie em muito dos demais municípios pesquisados, é evidente que muitos outros serviços poderiam ser ofertados.

A promoção do direito à informação é mais significativa no tocante à informação de acesso a serviços públicos e a alguns tipos específicos de informação individualizada (tributos, processos, multas de veículos), mas se dá sem a utilização da recursos de personalização, de resto ausentes do portal. As informações de acesso a serviços públicos apresentam grandes dessemelhanças em termos de profundidade e clareza. Entretanto, face às grandes dimensões do portal e ao número de websites de órgãos municipais nele abrigados (que alcança a centena), torna-se grande a possibilidade de ocorrência desse tipo de problema.

114 Cf. http://www2.prefeitura.sp.gov.br/cidadania/orcamento_participativo/quem_e_quem/0003; consultado

em 18 de janeiro de 2003.

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No campo do fornecimento de informações gerais sobre o município e outras de interesse do cidadão, a contribuição do portal está bastante aquém das informações disponíveis e imagináveis em um município do porte de São Paulo e também bastante aquém das possibilidades da tecnologia (não há uso de recursos a informações georreferenciadas, bases de dados e personalização de consultas).

b) Beneficiários

Cerca de 15% dos acessos ao portal dão-se a partir de máquinas da prefeitura115. Ou seja, 85% dos acessos são externos, o que afasta a possibilidade de os principais usuários do portal serem os próprios servidores públicos municipais.

Os beneficiários dos serviços e informações providos pelo portal são cidadãos e contribuintes (pessoas físicas e jurídicas). Não foram encontradas evidências de extensão de benefícios do portal a organizações da sociedade civil, o que pode ser facilmente correlacionado à pouca densidade de funcionalidades voltadas à promoção do controle social das ações do governo e ao estímulo à participação popular, o que também reduz o alcance dos impactos do portal junto a sujeitos coletivos difusos.

Não existem informações disponíveis sobre o perfil dos usuários dos serviços e informações oferecidos.

c) Nível de efetivação dos resultados e impactos

O modelo aqui desenvolvido e utilizado não se propõe a mensurar de forma quantitativa e absolutamente precisa o nível de efetividade dos impactos e resultados dos portais ou websites avaliados, tarefa difícil, que envolve avaliação de fenômenos sociais complexos. As causalidades são infinitas e as possibilidades em termos de potencialidade dos impactos e resultados também o são.

Os resultados e impactos do portal Prefeitura.sp não podem ser avaliados sem considerar o nível de exclusão social e, portanto, também de exclusão digital, vigentes no município. O número de usuários únicos por mês é de pouco mais de 1% da população, o que mostra o quão restrita é a capacidade de se atingir os cidadãos pelo uso da Internet, o que obriga a relativizar os impactos em todos os casos. Apesar de inegavelmente expressivas, as ações de inclusão digital conduzidas pela CGE mostram-se insuficientes para vencer esta barreira: como já foi dito, através de 30 telecentros já instalados atende-se em média 62 mil usuários por mês. Não há evidências de que este público tenha um nível de uso significativo do portal da prefeitura que possa caracterizar um fenômeno de incorporação de novos cidadãos aos grupos beneficiários.

O volume de atendimento por meio do portal municipal, por conta de sua reduzida significância em relação ao público-alvo total, não chega a produzir impactos de visibilidade na vida do município. Entretanto, em alguns casos os números absolutos são expressivos. Em média mais de 20 mil solicitações de serviços de manutenção urbana e fiscalização são encaminhadas às subprefeituras através do SAC, por exemplo. Entretanto, ao menos entre esses “poucos” cidadãos atendidos, que efetivamente obtém resultados que significam melhoria de sua qualidade de vida, o portal contribui para reforçar sua

115 Cf. informações fornecidas pelo coordenador do portal em 7 de fevereiro de 2003.

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percepção das possibilidades de atendimento através da Internet e, portanto tende a fortalecer a noção de direito aos serviços públicos, à informação e ao próprio tempo.

A oferta de serviços e informações, ainda que não produza impactos e resultados efetivos de imediato, também tem a dimensão de criar potenciais materializados na qualidade do portal e de seus componentes e na tecnologia empregada de transformação futura, com a ampliação da base de usuários. Em outras palavras, pode-se dizer que o portal, ao produzir oferta, pode vir a criar demanda para a utilização da Internet pelos cidadãos para relacionar-se com os órgãos municipais. Para aprofundar esse processo de construção de potencial e sua efetivação, que não faz parte do escopo deste trabalho, seria necessário investigar como e quanto a existência do portal influencia a cultura de uso da Internet pelos cidadãos.

A operação do portal, com seus resultados, vem produzindo mudanças tímidas no padrão de consumo de serviços municipais, mesmo com a oferta de um número crescente de serviços e informações e ampliação da base de usuários. A ampliação da oferta depende mais da ação da CGE que de uma estratégia institucional. Não se pode identificar iniciativas e diretrizes de modernização administrativa com impacto efetivo sobre o portal e a estruturação dos processos de trabalho, surgimento de novos serviços, criação de novos canais de atendimento, simplificação dos serviços existentes, redução de tempos e deslocamentos e melhoria da qualidade dos serviços prestados.

Da mesma forma, não se constataram resultados e impactos significativos advindos do oferecimento de serviços e informações para a ampliação das possibilidades de inserção social e consolidação do acesso a novos direitos. O número de aplicações voltadas para este objetivo é restrito (informações de acesso a aborto legal, informações sobre programas sociais). Vale notar, no entanto, que o público destes serviços tende a ter pouco acesso à Internet, o que restringe seus resultados em direção ao fornecimento de informações sobre ações do governo que contribuem para a afirmação dos direitos em questão.

Não se pode constatar nenhum tipo de alteração dos padrões de relacionamento dos cidadãos com o poder público, portanto não sendo identificado nenhum impacto efetivo de ampliação das possibilidades de interação entre cidadãos e prefeitura. Novamente aqui é preciso considerar a simples existência do portal como criadora de potencialidades em termos de impacto: à medida que a sociedade, a partir dos cidadãos, familiariza-se com a utilização da Internet para a provisão de serviços públicos e informações, aumentam as possibilidades de emergência de novas aplilcações.

Este capítulo iniciou-se com uma seção que apresentou uma visão panorâmica do uso de portais municipais no atendimento ao cidadão em municípios brasileiros, permitindo identificar uma oferta básica de serviços compartilhada pelos municípios com uso mais consolidado. Identificaram-se, também, possibilidades de utilzação da tecnologia de forma a contribuir positivamente para a cidadania.

Na seção que ora se encerra, uma outra perspectiva de investigação foi utilizada, de modo complementar à pesquisa exploratória da primeira seção. Apresentou-se aqui o estudo do caso do portal Prefeitura.sp, da Prefeitura do Município de São Paulo. Com o estudo de caso, foi possível ilustrar a aplicação do modelo de análise e avaliação de portais municipais desenvolvido (MAAP-M), identificando sua capacidade de responder às

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necessidades de avaliação desses recursos tecnológicos de forma abrangente e integrada. Também foi possível aprofundar os resultados da pesquisa exploratória da seção anterior, ampliando o entendimento da compreensão das possibilidades e limites de promoção da cidadania por meio da utilização da Internet pelas prefeituras municipais.

Esse duplo objetivo do estudo de caso orienta a estruturação do capítulo seguinte, onde se apresentam as conclusões da pesquisa e considerações finais. Nele será discutida a validade do modelo de análise e avaliação desenvolvido e também apresentada de forma conclusiva uma avaliação das possibilidades e limites da promoção da cidadania pela utilização da Internet no atendimento ao cidadão, utilizando-se conclusões do estudo de caso e da pesquisa exploratória.

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CAPÍTULO 7 - CONCLUSÕES

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Capítulo 7 - Conclusões

O objetivo desta pesquisa foi construir um modelo para identificar os limites e possibilidades da utilização de portais municipais para o atendimento ao cidadão na promoção da cidadania e, através de sua aplicação combinada a outros recursos de investigação (pesquisa exploratória e revisão de literatura), identificar esses limites e possibilidades. A hipótese de pesquisa adotada foi:

O uso de portais municipais no atendimento ao cidadão contribui positivamente para a promoção da cidadania, com tal contribuição sujeita a condicionantes e restrições de ordem tecnológica, política, social e organizacional.

Esta hipótese trouxe consigo um conjunto de questões estruturadoras da pesquisa:

O que significa promover a cidadania através de portais municipais?

Como avaliar a contribuição à cidadania gerada pela oferta de serviços e informações através de um portal?

Qual é o real alcance de cada possibilidade de utilização dos portais municipais para a promoção da cidadania? Que serviços podem ser prestados, que tipo de informação pode ser oferecida?

Quais são os limites, restrições e condicionantes para a eficácia dos portais na promoção da cidadania?

Para buscar soluções a estas questões, foi necessário compreender em que medida o uso da Internet por governos municipais para a prestação de atendimento aos cidadãos pode ser bem sucedido e em que medida pode ser inócuo ou contraproducente, o que imediatamente trouxe à luz o problema da avaliação. Para chegar a esta resposta, a simples comparação de portais municipais não se afigurou como suficiente, destacando-se a necessidade de instrumentos de avaliação da contribuição de portais municipais à promoção da cidadania, o que resultou no Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M). O desenvolvimento deste modelo foi um dos objetivos centrais deste trabalho.

A construção do MAAP-M valeu-se de uma revisão crítica de literatura de avaliação de portais ou websites, inclusive daqueles de responsabilidade de órgãos públicos. Nessa revisão, constatou-se que os instrumentos disponíveis concentravam sua atenção nos aspectos de funcionalidade e padrões de uso dos portais. Para dar conta das questões de pesquisa, que levantavam o problema das condições de sucesso ou fracasso dos portais na promoção da cidadania, o modelo de avaliação precisou inovar e incorporar novos elementos.

Na incorporação desses novos elementos foi importante a utilização de um enfoque multidisciplinar, adequado ao caráter multidimensional dos portais, que podem ser encarados em sua dimensão tecnológica, mas também em uma dimensão organizacional e,

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ainda, em uma dimensão política. Assim, às contribuições da literatura de avaliação de portais somou-se, com destaque, a contribuição da literatura de avaliação de políticas públicas e seus instrumentos, além de outras, em menor escala (avaliação de eficácia em tecnologia da informação, análise organizacional).

A realização de uma pesquisa exploratória, baseada na observação direta de portais de doze municípios brasileiros de grande e médio porte, também contribuiu para a construção do modelo MAAP-M. A pesquisa exploratória, além de seu valor em si como instrumento para a construção de uma visão referencial da utilização da Internet para o atendimento ao cidadão nos municípios brasileiros, teve também essa função de auxiliar no levantamento de questões para a elaboração do modelo.

Com a pesquisa exploratória também foi possível verificar a existência de itens que compõem uma “oferta básica” de serviços e informações através de portais municipais, presente em praticamente todos os portais. Este resultado também contribuiu para a verificação da hipótese, indicando, juntamente com as informações referentes ao caso do portal Prefeitura.sp, da Prefeitura do Município de São Paulo, possibilidades já exploradas de promoção da cidadania através de portais municipais.

O estudo de caso foi desenhado com duplo propósito: ilustrar a aplicação do modelo, permitindo observar seu desempenho e avaliar sua aplicabilidade e, complementarmente, levantar dados para verificar a hipótese de pesquisa, juntamente com a pesquisa exploratória.

Os dados coletados no trabalho de investigação permitiram chegar a conclusões sobre o problema inicialmente colocado para a pesquisa. A aplicação do modelo MAAP-M permitiu, juntamente com os resultados da pesquisa exploratória, estabelecer uma tipologia de possibilidades de ampliação da cidadania através do uso da tecnologia em questão a partir da coleta de múltiplas evidências. O estudo de caso também permitiu que fossem exploradas as condições de implantação e utilização que ampliam ou impedem os impactos dos portais na promoção da cidadania.

O presente trabalho traz, como resultados:

a construção do Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M);

a pesquisa exploratória, caracterizando os principais itens da oferta de serviços e informações através de portais municipais;

o estudo do caso do portal Prefeitura.sp, da Prefeitura do Município de São Paulo; e

a confirmação da hipótese de que os portais municipais podem contribuir positivamente para a promoção da cidadania, mas seu impacto depende de uma complexa série de condicionantes e características dos portais.

Este capítulo final traz as conclusões da pesquisa, organizadas em três seções. A primeira apresenta conclusões específicas sobre a utilidade e viabilidade do Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais desenvolvido (MAAP-M). Reflete-se sobre sua

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aplicação para o caso do portal Prefeitura.sp, da Prefeitura do Município de São Paulo. São apresentados seus principais pontos fortes, as condições de sua aplicabilidade e as necessidades de aperfeiçoamento detectadas.

A segunda seção reúne as conclusões obtidas na pesquisa sobre os limites e possibilidades de utilização de portais municipais no atendimento ao cidadão para promoção da cidadania. A partir da aplicação do modelo MAAP-M ao caso de São Paulo, da pesquisa exploratória e da revisão da literatura, reuniram-se evidências de que os portais municipais podem contribuir para a promoção da cidadania, dentro de um complexo quadro de limitação e de níveis diferentes de efeitos de sua utilização, tanto em termos de amplitude das mudanças promovidas (resultados ou impactos) como de nível de efetivação.

A terceira e última seção traz considerações finais do pesquisador, sumariando o trabalho. As contribuições da pesquisa são identificadas, assim como suas limitações e possibilidades de desenvolvimentos futuros.

7.1 Utilidade e viabilidade do modelo de análise e avaliação de portais municipais construído (MAAP-M)

Para dar conta da indagação: como avaliar a contribuição à cidadania gerada pela oferta de serviços e informações através de um portal? foi construído o Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M).

Viu-se que a literatura de avaliação de portais ou websites tradicionalmente dá mais atenção às questões relacionadas à usabilidade. Esse foco, no entanto, mostra-se já insuficiente enquanto orientação para a construção de ferramentas de avaliação dos portais, se considerados não somente por sua dimensão tecnológica, mas também como dotados de dimensões políticas e organizacionais. Mesmo em termos tecnológicos, as emergentes tecnologias de portais trazem grandes oportunidades e desafios no campo da integração de sistemas. Estes desafios não são considerados pela avaliação tradicional.

O modelo de análise e avaliação de portais municipais (MAAP-M), para dar conta desses requisitos, fez-se multidimensional (o que exigiu uma perspectiva multidisciplinar) e ultrapassa os limites das avaliações descritivas dos portais, como as de GANT e GANT (2002) e do Cyber-state Group (DEMCHAK et al., 2000). Incorpora a necessidade de conduzir a avaliação em função da eficácia organizacional (CUNHA, 2000), servindo-se de uma conceituação do que pode ser considerado como eficácia de um portal municipal a partir do ponto de vista da promoção da cidadania. Recorrendo ao instrumental da avaliação de políticas públicas, o modelo considera e avalia os efeitos da utilização dos portais em níveis distintos de efetivação e de alcance das transformações realizadas (resultados e impactos).

Para fundamentar as avaliações, o modelo MAAP-M dotou-se também de recursos analíticos e diversos instrumentos para identificação de relações de causalidade incidentes sobre a eficácia. Incluem-se entre seus elementos: identificação de condicionantes ambientais, organizacionais e políticos, análise do conteúdo, das características funcionais e de desenho e padrões de uso e acesso.

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Esta seção discute a utilização do modelo de análise e avaliação de portais municipais (MAAP-M) no estudo do caso do portal Prefeitura.sp, da Prefeitura do Município de São Paulo, com o objetivo de ilustrar a aplicação do modelo e identificar as condições de sua aplicabilidade, seus aspectos positivos e necessidades de aperfeiçoamento percebidas.

7.1.1 A aplicação do modelo no caso estudado

A aplicação do modelo MAAP-M para avaliação do portal Prefeitura.sp valeu-se da observação estruturada do portal, de entrevistas com dirigentes municipais e da leitura de documentos internos da prefeitura a respeito do assunto, além do recurso a informantes-chave. Todos as etapas de análise e avaliação prescritas no modelo foram realizadas, mas foi observado que alguns dos tópicos propostos tinham pouco a oferecer.

Na análise dos condicionantes ambientais a relação de condicionantes proposta mostrou-se útil e com poder de explicação sobre o desempenho do portal, permitindo traçar uma visão geral da relação da prefeitura com seu ambiente. Entretanto, algumas simplificações foram realizadas na coleta de dados, uma vez que o modelo proposto considerava a utilização de uma grande gama de informações, nem sempre facilmente disponíveis. Em outros casos, como dados demográficos, viu-se que alguns dados não eram necessários, uma vez que a caracterização do quadro de exclusão digital era evidentemente inegável e reforçada pelos números de acesso ao portal. Mesmo tendo recebido menor atenção do que o previsto inicialmente, esses quesitos mostraram-se úteis e em outras situações nada evidencia que não possam ter ampliada sua utilidade e, portanto, merecer maior destaque. Este é o caso de condicionantes ambientais como restrições jurídicas, dados demográficos, configuração espacial do município e infra-estrutura pública disponível.

Na análise dos condicionantes organizacionais o modelo mostrou-se particularmente útil para identificar relações de causalidade no desempenho do portal. A relação de condicionantes aplicada encontrou eco na situação da prefeitura. Algumas situações encontradas eram tão evidentes que dispensaram levantamentos detalhados de informação, como a fragilidade financeira da prefeitura e o baixo nível de informatização da administração municipal. Alguns dos condicionantes não puderam ser tratados em profundidade por ser impossível generalizá-los para os diferentes órgãos que compõem a prefeitura, como aqueles ligados aos elementos da cultura organizacional e de uso da Internet, processos decisórios e práticas gerenciais.

Da mesma forma, o módulo de análise dos condicionantes políticos e estratégicos do portal, tanto gerais quanto específicos, permitiu um entendimento claro da origem de várias dificuldades para a operação e aperfeiçoamento do portal. A inexistência ou fragilidade de algumas políticas municipais, como a política de modernização administrativa ou de atendimento ao cidadão, reduziu a exigência do levantamento de dados aprofundado e de análise das políticas. Especialmente neste tópico, o recurso à verificação das informações com informantes-chave teve grande importância116.

Com relação à análise do conteúdo ofertado, o grande volume de informações publicado no portal tornou oportuno desconsiderar algumas informações setoriais 116 Os informantes-chave não podem ser identificados pelo pesquisador por sigilo. São funcionários e

dirigentes municipais e agentes externos com relações com a prefeitura.

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extremamente específicas e de pouca relevância. À parte essa restrição (que pode ter repetição em outras situações), foi possível realizar a observação estruturada dos serviços e informações oferecidos como proposta no modelo: foi levantada sua descrição e analisados os beneficiários e resultados potenciais ou efetivos. Além disso, procedeu-se a uma avaliação de profundidade dos serviços. A dificuldade em obter dados detalhados sobre o número de usuários para cada serviço e informação prestada limitou a capacidade de avaliação do nível de efetivação dos resultados, embora os dados agregados disponíveis permitissem tecer conclusões. A utilização da análise de profundidade da oferta mostrou-se uma operação possível e com grande potencial de explicação, auxiliando a determinação dos impactos dos serviços prestados.

Com relação à análise das características funcionais e de desenho, optou-se por um formato bastante condensado, com um número reduzido de categorias: estrutura de navegação, padrão visual e usabilidade, apoio à utilização e atualização do conteúdo. Para cada uma delas, realizaram-se observações do portal que possibilitaram a produção de avaliações sintéticas. O volume de informações e o número de páginas componentes do portal fazem com que uma avaliação página a página, em termos de características funcionais e de desenho, escape dos limites de um trabalho monográfico como este. Na aplicação do modelo ao caso de São Paulo, a experiência pessoal do pesquisador e sua familiaridade com o portal, por conta de ser este o objeto da pesquisa, facilitaram o trabalho de análise das características funcionais e de desenho. Em outras situações isto pode não se repetir.

A análise dos padrões de acesso estruturou-se em três categorias: disponibilidade técnica, disponibilidade social e conformação ao usuário. A primeira ressentiu-se de dados sobre os padrões de ocorrência de lentidão e interrupções na conexão. Por outro lado, os problemas gerados pela flagrante insuficiência da capacidade de conexão e processamento da infra-estrutura, com a ocorrência de vários momentos de lentidão e indisponibilidade ao longo do período de observação do portal, reduziram a necessidade desses dados. A falta de informações censitárias sobre acesso a Internet impediu uma mensuração do nível de exclusão digital no município, o que pode ser relativizado por não fazer parte do escopo do trabalho e por conta da inegável dimensão da exclusão digital, fortemente documentada pela literatura. As demais categorias utilizadas nesta etapa mostraram-se adequadas e foi possível identificar relações de causalidade entre elas e o desempenho do portal.

Os dados e informações coletados e o tratamento a eles oferecido tornou exeqüível a avaliação de resultados proposta pelo modelo MAAP-M, apesar da indisponibilidade de alguns dados exposta acima.

A abordagem predominantemente qualitativa que foi empregada pode ser considerada adequada. A avaliação qualitativa das diversas categorias possibilitou a construção de explicações para relações de causalidade e o estabelecimento de relações entre fenômenos, ao mesmo tempo dando margem para explicações articuladas. Para muitas das análises realizadas, tratando-se de fenômenos sociais complexos e interrelacionados entre si, o emprego de métodos quantitativos não seria recomendado por não cobrir as suas múltiplas possibilidades e nuanças. O próprio objetivo final da avaliação, os impactos do uso dos portais para o atendimento ao cidadão na promoção da cidadania, é um objeto de difícil mensuração por abordagens quantitativas. Além disso, tratando-se de um modelo de avaliação orientado para avaliações individuais de portais e não para o estabelecimento de rankings e outras formas de comparação, as demandas por comparabilidade com outros casos tornaram-se menores.

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O modelo MAAP-M não é um modelo baseado em listas de verificação de quesitos de rápida aplicação. Sua utilização para um portal deste porte, em uma organização da complexidade da Prefeitura do Município de São Paulo, exigiu uma grande concentração de recursos e energia. A observação detalhada do portal e de todos os seus componentes foi uma tarefa trabalhosa e exigiu meticulosidade e atenção por várias semanas. Além disso, foi necessário realizar uma série de entrevistas e consultas a documentos. A experiência e conhecimento prévios do pesquisador facilitaram estas atividades.

Ao longo do processo de análise e avaliação do portal, a estrutura do modelo mostrou-se uma referência útil para a realização do trabalho. Não houve sobressaltos em sua utilização, podendo ser cumpridas todas as fases prescritas.

Ao final da aplicação do modelo MAAP-M, o pesquisador havia concluído a avaliação dos impactos sobre a promoção da cidadania do uso do portal Prefeitura.sp para o atendimento ao cidadão. O resultado final foi uma avaliação estruturada com alto poder de explicação dos impactos e das relações de causalidade em que se inserem. Pode-se afirmar que o modelo constituiu-se em uma contribuição original e relevante da pesquisa, dotado de valor em si. Além disso, sua aplicação em um caso específico destinado a ilustrá-lo levou à produção de conclusões válidas e úteis para o entendimento do problema da promoção da cidadania através de portais municipais.

7.1.2 Aspectos positivos e condições de aplicabilidade do modelo

7.1.2.1 Aspectos positivos do modelo MAAP-M

O modelo construído neste trabalho presta-se à avaliação de portais municipais em uma perspectiva multidimensional. Sua aplicação orienta-se para processos de avaliação de portais em que se pretenda avaliá-los em termos de sua contribuição para a promoção da cidadania. O modelo MAAP-M apresenta grande utilidade para identificar condicionantes que interferem no desempenho do portal.

Pode-se sumarizar os pontos positivos do modelo MAAP-M como sendo:

a) Abrangência da avaliação

O modelo permite uma avaliação abrangente que dá conta de virtualmente todos os aspectos relacionados ao funcionamento do portal e à sua capacidade de contribuir para a promoção da cidadania. Assim, combina em um único instrumento um potencial de diagnóstico organizacional abrangente (incluindo os condicionantes ambientais, organizacionais e políticos e estratégicos), recursos de análise da oferta dos serviços e de sua contribuição para objetivos estratégicos.

b) Articulação das avaliações produzidas à eficácia e aos impactos de longo termo

Os resultados da aplicação do modelo não se restringem aos aspectos imediatos da sua utilização, como no caso das avaliações baseadas na usabilidade. Utilizando a noção de

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cadeia de causalidade e a idéia de distintos níveis de efeitos das políticas públicas e de seus instrumentos, o modelo produz avaliações que situam os efeitos da operação do portal em um nível elevado de abrangência. Com isso, presta-se especialmente a avaliações de eficácia organizacional e dos impactos desta em processos de termo mais longo, como aqueles que dizem respeito ao acesso, efetivação e afirmação de direitos.

c) Capacidade de explicação

O modelo tem capacidade não somente de avaliar o desempenho do portal, como também de explicá-lo. Com isso, os resultados de sua aplicação podem ser empregados em processos de avaliação de governo e reorientação estratégica. Assim sendo, sua aplicação não se restringe a avaliações ex-post, mas pode ser utilizado como elemento de avaliação para subsidiar intervenções.

d) Modularidade

O MAAP-M é um modelo de avaliação bastante estruturado, o que facilita sua aplicação e permite a modularização do trabalho e sua divisão por equipes integradas. Não foi concebido, no entanto, para avaliações fragmentadas.

e) Estruturação flexível do modelo

O fato de ser um modelo estruturado não retira ao MAAP-M a flexibilidade. Como se viu no caso que ilustrou sua aplicação, é possível conferir diferentes graus de atenção aos seus componentes, de acordo com as características do caso estudado.

f) Reduzida dependência de conhecimento técnico

A aplicação do modelo não exige grandes aportes de conhecimento técnico sobre portais. Não é necessário ser especialista em desenvolvimento em ambiente Internet ou operação de portais para aplicá-lo, ainda que requeira conhecimentos básicos sobre o funcionamento de portais.

g) Orientação para o cidadão-usuário dos serviços públicos

As avaliações conduzidas através do modelo têm foco no atendimento de necessidades dos cidadãos e todas as análises realizadas tomam como referência última a prestação de serviços aos cidadãos.

h) Orientação para a cidadania

O modelo não reduz o cidadão a mero cliente de serviços públicos. Contempla a dimensão da cidadania presente na prestação de serviços públicos e as possibilidades de utilização da Internet para promoção da participação cidadã na gestão municipal e sua utilização para o controle social sobre as ações do governo.

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7.1.2.2 Condições de aplicabilidade

Os processos de avaliação aos quais o modelo orienta-se são processos de avaliação intensiva e com uma certa disponibilidade de tempo. O modelo não se aplica a demandas de avaliação rápida.

Para a aplicação do modelo, é indispensável o contato com os dirigentes e a equipe responsável pelo portal, através de séries de entrevistas. Não é possível realizar a avaliação remotamente, à exceção da análise do conteúdo ofertado e das características funcionais e de desenho, que dependem prioritariamente da observação direta do portal.

Pelo volume de trabalho que exige, sua utilização em avaliações comparativas entre distintos portais pode tornar-se pouco viável em termos de tempo e dispêndio de recursos. Esforços adicionais deveriam ser feitos para desenvolver recursos de comparação de resultados entre distintas avaliações. Como grande parte das informações utilizadas é de natureza qualitativa, seria necessária a criação de tipologias de resultados combinados.

O MAAP-M não é um modelo de avaliação de usabilidade de portais. Não se destina a verificar os quesitos tradicionais de usabilidade, abordados no capítulo 3 deste trabalho. Em demandas específicas de avaliação das características funcionais e de desenho de portais sua aplicabilidade é baixa. Em sentido inverso, pode-se aprofundar a avaliação produzida pelo modelo acrescentando-lhe avaliações específicas para esses aspectos, utilizando técnicas de inspeção ou avaliação de usabilidade.

A concepção do modelo MAAP-M foi direcionada para sua aplicação a portais de municípios brasileiros. Não parece destituído de sentido, no entanto, que se façam tentativas de adaptação para a sua aplicação a portais de governos locais de outros países ou a portais de outros níveis de governo. Esta pesquisa não se ateve a essas possibilidades.

7.1.3 Possibilidades de aperfeiçoamento do modelo MAAP-M

Apesar das características positivas apontadas acima, o modelo carece de alguns aperfeiçoamentos e adaptações, como sua aplicação para o caso do portal Prefeitura.sp sugere.

A preocupação com a abrangência da análise e avaliação levou à construção de um modelo de grandes dimensões. Será necessário realizar novas aplicações do modelo para verificar se há possibilidades de excluir alguma das categorias por superposição ou forte correlação a outras. No estudo realizado, mesmo naqueles casos de aspectos menos significativos, não surgiram evidências suficientes para descartá-los do modelo.

Na aplicação ao caso de São Paulo, viu-se que alguns dos condicionantes não puderam ser aplicados por ser impossível generalizá-los para os diferentes órgãos que compõem a prefeitura. A solução mais imediata que surge para este tipo de problema é a realização de estudos mais detalhados sobre esses condicionantes, englobando os diversos órgãos. Provavelmente, para a maioria dos casos, realizar tais estudos em prefeituras de grande porte pode redundar em um volume de trabalho maior que a própria aplicação do MAAP-M, o que, evidentemente, não se justifica. A realização de um número maior de entrevistas, cobrindo, por exemplo, órgãos que sejam grandes usuários do portal,

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concentrando-se nestes as atenções relativas às questões de difícil generalização, afigura-se como uma saída mais racional.

A usabilidade foi propositadamente considerada um item secundário. Esse tratamento diferencia o presente modelo de outros instrumentos de avaliação de portais já elaborados. Essa perda da importância da usabilidade, como visto no capítulo 3 deste trabalho, encontra fundamento no avanço da tecnologia de portais, que passa a oferecer soluções para grande parte dos problemas desse campo. Ainda que as características funcionais mantenham-se como objeto de análise do modelo, em outros contextos pode ser necessário proceder a análises mais detidas de usabilidade, para as quais já existem métodos disponíveis que podem ser combinados ao MAAP-M.

Na forma como foi desenvolvido, o modelo não considerou o levantamento de opiniões de usuários dos serviços para além daquelas normalmente levantadas pelo próprio órgão gestor do portal. Em novas aplicações do modelo estas informações podem ser acrescentadas para resolver esta limitação.

Com os desenvolvimentos da tecnologia, especialmente os e-services/Web Services, novas configurações de portais tendem a aparecer. Com isso, será necessário proceder a adaptações do MAAP-M para essa nova realidade. Ainda que o modelo seja adequado para o nível de tecnologia atualmente empregado pelos portais municipais brasileiros, essa aperfeiçoamento pode ser iniciado desde já, com a incorporação de novos instrumentos de avaliação da integração de sistemas, aplicações e bancos de dados ao portal.

Por fim, vale lembrar que o MAAP-M não considera outros usos de portais municipais que não aqueles voltados aos cidadãos, como compras públicas e intranet. Estas aplicações desde o princípio da pesquisa estiveram fora de seu escopo. Ainda que se possa pensar em um desenvolvimento futuro do modelo incorporando tais elementos, este é um trabalho inteiramente novo, do qual o presente modelo pode ser, eventualmente, um ponto de partida.

Nesta seção apresentaram-se as conclusões da pesquisa em termos da aplicabilidade do modelo de análise e avaliação de portais municipais desenvolvido. Recorreu-se ao caso do portal Prefeitura.sp, ao qual se aplicou o modelo, para ilustrar sua utilização. Também foram levantados os principais pontos fortes do modelo, indicadas as condições em que sua utilização é propícia e os requisitos para tal. Além disso, também foram apresentadas as principais oportunidades de aperfeiçoamento do modelo para dar conta de suas limitações presentes e das exigências dos desenvolvimentos vindouros da tecnologia. Na próxima seção faz-se discussão das conclusões obtidas a partir da aplicação do modelo ao caso de São Paulo, da pesquisa exploratória e da literatura. Nela serão respondidas as perguntas formuladas inicialmente, a respeito dos limites e possibilidades da utilização de portais municipais para a promoção da cidadania.

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7.2 Possibilidades e limites do uso de portais municipais para o atendimento ao cidadão em uma perspectiva de promoção da cidadania

O Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M) foi ilustrado e validado na sua aplicação no caso do portal de São Paulo. Resta, agora, explorar o segundo objetivo deste trabalho, ou seja, verificar, por meio da aplicação do modelo e da pesquisa exploratória junto a portais municipais, a hipótese de pesquisa.

A hipótese que orientou a pesquisa foi a de que o uso de portais municipais no atendimento ao cidadão contribui positivamente para a promoção da cidadania, com tal contribuição sujeita a condicionantes e restrições de ordem tecnológica, política, social e organizacional.

As evidências de impactos positivos sobre a promoção da cidadania materializam uma confirmação condicional da hipótese, visto que as várias possibilidades exploradas encontram-se em situações bastante diferentes em termos de oferta de serviços e informações e de sua utilização.

De fato, os portais municipais podem contribuir para a promoção da cidadania, mas esses impactos não são uniformes. Essas diferenças aparecem na forma de variações dos níveis de consolidação e profundidade da oferta.

Por diferenças nos níveis de consolidação entende-se a variação na adoção das categorias de serviços e informações prestados entre os portais municipais: alguns fazem parte da “oferta básica” encontrada durante a pesquisa exploratória e são oferecidos em formas semelhantes por grande parte dos municípios. Outros serviços são oferecidos por poucos municípios e não se consolidaram como parte da “oferta básica”.

Quanto às diferenças de profundidade, apesar de serem encontradas em um mesmo serviço, comparando-se sua oferta de um portal para outro, são mais relevantes quando tratadas em termos agregados. Ver-se-á nesta seção como se comportam.

A resposta às questões estruturadoras da pesquisa são apresentadas a seguir, sob a forma de possibilidades, limites, desafios e perspectivas para a utilização de portais municipais para o atendimento ao cidadão.

7.2.1 Possibilidades de promoção da cidadania através dos portais municipais

As possibilidades de promoção da cidadania através de portais municipais foram tratadas como possibilidades de afirmação, consolidação e acesso a direitos. Respondendo à questão o que significa promover a cidadania através de portais municipais?, foi estabelecida uma tipologia que estabeleceu cinco categorias de direitos:

direito à informação de interesse particular;

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direito aos serviços públicos;

direito ao próprio tempo;

direito ao controle social do governo; e

direito à participação na gestão municipal.

As possibilidades mais expressivas de promoção da cidadania através dos portais municipais situam-se em grande parte no campo do direito ao próprio tempo, por conta da economia de tempo e na redução de deslocamentos dos cidadãos-usuários, tanto em termos de prestação de serviços on line como de fornecimento de informações. A promoção do acesso aos serviços públicos, e conseqüente afirmação do direito a utilizá-los, também é um impacto que merece ser notado.

As possibilidade para cada um desses tipos de direito são discutidas a seguir, buscando oferecer respostas à questão Qual é o real alcance de cada possibilidade de utilização dos portais municipais para a promoção da cidadania? e à pergunta complementar a ela: Que serviços podem ser prestados, que tipo de informação pode ser oferecida?

a) Promoção do direito à informação de interesse particular

Nesta categoria enquadraram-se os recursos disponíveis nos portais municipais que possibilitam obter informações de posse do governo municipal que dizem respeito aos interesses dos cidadãos, de empresas ou de organizações. O oferecimento de informações pode, em si, ser considerado um serviço prestado ao cidadão e às organizações, ainda que seus impactos e resultados sejam de mais difícil mensuração.

A possibilidade de garantia a informações de interesse particular engloba tanto as informações individualizadas, ou seja, aquelas que se referem especificamente aos cidadãos, com as informações gerais que, por algum motivo, tornam-se de interesse particular dos cidadãos.

Neste campo, os dados levantados evidenciam a presença de possibilidades significativas de utilização da Internet. Os dois serviços mais utilizados no portal Prefeitura.sp são, exatamente, a consulta a processos e a consulta a multas de veículos. Vários municípios oferecem também a consulta a débitos sobre tributos e situação fiscal. Essas aplicações geram resultados concretos sobre o acesso a informações e, em conseqüência, impactos efetivos, facilitando o acesso dos cidadãos à informação, ainda que o quadro de exclusão digital relativize a efetividade dos impactos gerados.

Para o fornecimento de informação de interesse geral, verifica-se a existência de um conjunto numeroso de informações que, apesar de não serem individualizadas, atendem a demandas particulares como programação cultural, notícias, condições de tráfego, itinerários e horários de transporte coletivo, mapas, informações históricas e demográficas e informações de interesse de setores econômicos locais. Já existe tecnologia de

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personalização do fornecimento deste tipo de informação em portais privados, não aplicada pelas prefeituras.

A grande abrangência e heterogeneidade dessas informações dificultam a avaliação do nível de efetividade de seus impactos e resultados. Entretanto, pode-se dizer, com ROCHE (2000) que a simples disponibilidade da informação, se não gera um resultado efetivo, gera um resultado potencial, uma vez que a informação disponível pode vir a ser empregada pelos cidadãos quando oportuno, criando condições para impactar as relações sociais.

A oferta de serviços e informações, mesmo sem vir a gerar impactos e resultados efetivos de imediato, tem o poder de criar potenciais de transformação futura, com a ampliação da base de usuários. A produção de oferta pelos portais também contribui para a criação de demanda para a utilização da Internet pelos cidadãos para relacionar-se com os órgãos municipais.

b) Promoção do direito aos serviços públicos

As ações de facilitação do acesso aos serviços públicos por meio dos portais municipais, como o oferecimento de serviços total ou parcialmente pela Internet e a divulgação de informações que sejam requisitos para a efetivação de direitos e removam obstáculos de caráter social, cultural e geográfico ao acesso aos serviços também representam contribuições dos portais municipais à promoção da cidadania.

No campo do direito aos serviços públicos, os portais municipais contribuem de duas maneiras: oferecendo a prestação de serviços on line ou estimulando o acesso a eles, reduzindo as desigualdades no acesso e removendo obstáculos à sua efetivação, visto que os serviços nem sempre estão plenamente disponíveis para os cidadãos, pois a informação é pouco acessível ou as formas tradicionais de seu provimento são pouco eficazes.

Ao ofertar o serviço diretamente, os portais tornam-no, evidentemente, mais facilmente disponível para os cidadãos e a efetividade da promoção do direito aos serviços públicos passa a ser limitada pela base de usuários que utiliza os serviços. Mas, como no caso do fornecimento de informações, a simples existência do serviço cria um potencial de acesso ao direito que pode ser incorporado pela sociedade como um requisito do portal e da ação da prefeitura.

Em alguns casos, também, o oferecimento de serviços ou de informações sobre formas de acesso contribui não somente para fortalecer o direito ao serviço, como também para sua legitimação na sociedade, inserindo-se em um quadro de disputa social pela representação dos direitos e seu alcance. Ou seja, a promoção do direito aos serviços também se dá pela via da afirmação dos direitos. Pode-se citar o exemplo da divulgação do serviço pioneiro de aborto legal por hospitais da rede pública municipal pelo portal de São Paulo.

c) Promoção do direito ao próprio tempo

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Este é o direito mais visivelmente promovido pela utilização de portais municipais. O direito à informação e o direito ao acesso a serviços públicos têm objetos nem sempre tangíveis. A apropriação dos seus resultados e impactos pelo cidadão exige mais camadas de mediação. O direito ao próprio tempo é sentido pelo cidadão em sua vida privada. Ao reduzir tempos gastos pelos cidadãos em deslocamentos e providências para utilizar os serviços públicos, os portais municipais podem ampliar o acesso ao direito a usufruir o próprio tempo com liberdade, para ampliar suas capacidades, dedicar-se a seus interesses pessoais ou trabalhar.

Na pesquisa de CUNHA (2000, p. 118), este direito aparece como principal motivo que leva os cidadãos a utilizarem o atendimento por Internet, uma vez que “evita deslocamentos”, “é mais rápido” e “está disponível fora do horário comercial” e porque permite ao cidadão “não enfrentar filas”.

De fato, os dados coletados mostram que é neste campo que os resultados e impactos dos portais mostram-se mais consistentes. Novamente aqui, a oferta existe mas o quadro de exclusão digital reduz a pressão da demanda. Além disso, como os portais municipais não utilizam todo o potencial da tecnologia da informação, inclusive as capacidades já existentes de integração de sistemas em ambiente Internet, vê-se que o volume de serviços e informações ainda é bastante restrito. No caso do portal de São Paulo que se repete em diversos outros municípios a ausência de uma política de modernização administrativa e atendimento ao cidadão, em articulação com a política municipal de informática e de uso da Internet, reduziu as possibilidades de ampliar os benefícios desta ordem gerados aos cidadãos. A falta de investimentos em revisão dos processos de trabalho, direcionando-os para o a prestação de serviços ao cidadão através da Internet, também reduz essas possibilidades.

d) Promoção do direito ao controle social do governo

Não se pode dizer que esta possibilidade seja suficientemente explorada pelos governos municipais. Distante disso, o que se assiste, na quase totalidade dos casos, é a publicação de informações sobre ações do governo que são muito mais peças de divulgação e propaganda do que de prestação de contas. Os relatórios econômico-financeiros em geral obedecem aos mínimos exigidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, mas são publicados em estado bruto, sem interpretação, o que impossibilita o entendimento pelo cidadão comum. Em alguns casos são colocados em “cantos” dos portais, aparentemente não havendo interesse por parte do Executivo Municipal de que sejam vistos.

Da mesma forma, os governos municipais exploram pouco as possibilidades de divulgação de licitações, não publicando informações de análise e não dispondo de recursos de avaliação por parte dos cidadãos. O portal, nesses casos, funciona com um diário oficial em meio eletrônico, não sendo exploradas as possibilidades da tecnologia.

O acompanhamento de obras é um recurso relativamente difundido, muita vezes concentrando-se nas obras definidas pelo Orçamento Participativo. De modo geral, o acompanhamento é feito de forma incompleta, com a publicação do status das obras, mas não permitindo a avaliação dos preços e condições de contratação e a responsabilização efetiva dos agentes públicos.

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e) Promoção do direito à participação política

A promoção da participação política é um impacto pouco presente nos portais municipais. São raras as iniciativas de comunicação interativa entre governos municipais e cidadãos que permitam a estes intervir, de alguma forma, na gestão dos serviços públicos e das políticas públicas.

Incluem-se aqui possibilidades pouco exploradas como a participação em processos de discussão coletivos através de recursos de interatividade presentes nos portais ou websites, as possibilidades de opinar sobre projetos do governo e até mesmo as experiências de votação por meio da Internet, ainda não disseminadas.

O mais freqüente recurso disponível neste campo é a divulgação dos processos de orçamento participativo, com indicação de datas e locais de reunião.

7.2.2 Limites e restrições à promoção da cidadania através dos portais municipais

Acima procedeu-se à verificação da hipótese, que levou à sua confirmação. Foram apresentadas as possibilidades de promoção da cidadania através da utilização de portais municipais para o atendimento ao cidadão. Demonstrou-se como o Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M), construído no decorrer da pesquisa, responde à indagação sobre como avaliar essa contribuição. Resta oferecer respostas à última das questões estruturadoras desta pesquisa: Quais são os limites, restrições e condicionantes para a eficácia dos portais na promoção da cidadania?

Viu-se que o nível de efetivação dos impactos e resultados da utilização dos portais municipais na promoção da cidadania são desiguais em termos de seu nível de efetivação em cada um dos direitos promovidos. Essa desigualdade não pode ser explicada somente por razões tecnológicas ou por inação das prefeituras, que ofereceriam serviços com graus insuficientes de abrangência e profundidade. Trata-se, na verdade, de um fenômeno complexo que envolve variáveis tecnológicas e não tecnológicas. A segunda parte da hipótese de trabalho é aqui confirmada: a contribuição dos portais municipais à promoção da cidadania está sujeita a condicionantes e restrições de ordem tecnológica, política, social e organizacional.

Esses condicionantes, enquanto limitadores dos impactos dos portais sobre a cidadania, operam impedindo ou reduzindo a abrangência e profundidade da oferta de serviços e informações, ou, pelo lado da demanda, restringindo o acesso aos portais.

A seguir, cada um desses limites e restrições é apresentado.

a) Exclusão digital

A exclusão digital é, sem dúvida, o maior limitador da expansão dos benefícios produzidos pelos portais municipais à afirmação, consolidação e acesso a direitos de cidadania. Trata-se, como visto na seção 2.4 deste trabalho, de um problema que envolve múltiplos aspectos, como o acesso aos recursos da tecnologia de informação, o acesso à informação e às competências para o uso dos recursos (CUNHA, 2000).

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A exclusão digital compromete a qualidade de vida do usuário, negando-lhe possibilidades de usufruir do direito ao próprio tempo (principal impacto produzido pelos portais municipais, como foi visto) e acesso à informação, inclusive aquela destinada a facilitar o acesso aos serviços públicos.

Por outro lado, a reduzida base de usuários compromete também a expansão da oferta de serviços. Em um contexto de crise fiscal, os municípios vêem-se constrangidos pela pergunta: por que investir em uma forma de prestação de serviços que beneficiará uma pequena parcela da população, exatamente aquela que tem menores carências básicas?

O caso de São Paulo evidenciou que é possível aos municípios investir em iniciativas de inclusão digital com possibilidades de atingir resultados significativos. Entretanto, as dimensões do quadro de exclusão digital fazem dessas iniciativas respostas que solucionam uma pequena parte do problema. Não se pode dizer, em princípio, que iniciativas de inclusão digital ampliem a utilização dos portais municipais. É razoável supor, no entanto, que ao aumentar a base de usuários e fortalecer a cultura de uso de Internet pelos cidadãos obtenha-se contribuições à proliferação do número de usuários.

Em muitos casos de oferta de serviços e informações, a exclusão social produz um paradoxo: as informações destinadas a garantir o acesso a serviços públicos não atingem seus destinatários, excluídos da utilização da Internet, e facilitam o acesso dos “incluídos”.

O estudo do caso do portal Prefeitura.sp deixa claro que resultados e impactos não podem ser avaliados sem considerar o nível de exclusão social e, portanto, também de exclusão digital. O pequeno número de usuários reduz a capacidade de se atingir os cidadãos pelo uso da Internet, o que obriga a relativizar os impactos alcançados. Assim, não se pode deixar de considerar que, por conta da restrita base de usuários, boa parte dos impactos e resultados restringem-se a impactos potenciais ou com baixo nível de efetivação.

b) A exclusão digital intragovernamental

É significativo que em uma das entrevistas com gestores municipais durante o levantamento de informações para o estudo de caso o entrevistado tenha afirmado que é preciso fazer inclusão digital dentro da própria prefeitura. Não se pode falar apenas em exclusão digital entre os cidadãos. No interior das prefeituras esse fenômeno repete-se, alimentado pela própria dinâmica social mas também pela baixa capacitação dos recursos humanos para a utilização da tecnologia de informação e pelas deficiências de infra-estrutura de informática das prefeituras.

c) Restrições culturais internas

É inadimissível desprezar o papel restritivo de elementos de cultura organizacional sobre a efetivação de impactos da utilização de portais municipais sobre a promoção da cidadania. DOWBOR (1998) defende que a transformação das organizações pela via da tecnologia da informação não se restringe aos fatores unicamente tecnológicos, reforçando o papel da cultura organizacional. O autor lembra que, por se tratar de um processo de transformação cultural, a implantação de novas bases tecnológicas para o funcionamento das organizações deve levar em conta as resistências culturais dos indivíduos e grupos.

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Estas resistências somam-se às “lentidões próprias das instituições, enroscadas nos seus carimbos, ilhas de saber e de poder, corporativismos.”

Se não há uma cultura consolidada de uso da tecnologia da informação e da Internet na prefeitura, é de se esperar que a utilização dos portais municipais para o atendimento ao cidadão não seja tratada ainda que formalmente seja declarada como prioridade dos órgãos municipais e, mesmo que o seja, nada garante que o será da forma mais adequada.

Da mesma forma, se a cultura organizacional não privilegia a orientação ao cidadão, não se pode esperar que o desenvolvimento do portal municipal o incorpore de forma abrangente. Assim, as diferenças culturais entre distintos órgãos, especialmente nos municípios de maior porte, podem alimentar as diferenças de abrangência e profundidade dos serviços e informações oferecidos pelos portais.

d) Deficiências na infra-estrutura de tecnologia da informação

As deficiências na infra-estrutura de tecnologia da informação da prefeitura também atuam como restrições ao desempenho dos portais na sua contribuição à promoção da cidadania.

O caso do município de São Paulo é bastante revelador deste tipo de limitação. Por conta da situação financeira desfavorável e de outros fatores ligados à gestão da política de tecnologia da informação, os recursos disponíveis comprometem a operação do portal, com sérios danos ao seu nível de disponibilidade técnica, a ponto de a prefeitura não divulgá-lo para evitar sobrecarga em sua utilização.

Observe-se que o desenvolvimento da tecnologia de portais, especialmente dos recursos de integração da aplicações e dados, faz com que a necessidade de infra-estrutura de conectividade, armazenamento e processamento amplie-se, inclusive tornando críticos alguns recursos mesmo para prefeituras de médio porte.

e) Ausência ou insuficiência de políticas orientadoras da prestação de serviços e informações através do portal

Na ausência de políticas orientadoras, ou no caso de incapacidade da prefeitura de colocá-las em prática, a implementação de recursos e a operação do portal ficam ao sabor da dinâmica política da prefeitura municipal e da capacidade e interesse dos envolvidos. Tal situação é arriscada e ambígua. Por um lado, reforça-se o peso da ação dos responsáveis pelo portal para garantir a abrangência e profundidade dos serviços apresentados, e nesses casos a “liderança transformadora” pode ser vista como um dos fatores decisivos para seu sucesso (SHI, 2002, p. 630). O caso de São Paulo demonstrou a importância do comprometimento da direção do órgão encarregado do portal, inclusive como forma de superar as restrições organizacionais e políticas. De outro lado, este tipo de situação aumenta o risco de sobressaltos e retrocessos, uma vez que o processo de implantação e constante aperfeiçoamento do portal perde o referencial de políticas públicas estruturadas a presidi-lo.

Nem sempre os usuários e os funcionários conseguem vislumbrar os benefícios gerados pelos portais. A superação de resistências e a garantia da adesão exigem não somente ações no campo de fixação clara de políticas e metas para a organização, mas também a implementação da prestação de serviços críticos através do portal, como forma

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de forçar sua utilização (BARRY, 2002), o que nem sempre encontra adesão dos órgãos responsáveis pelos serviços.

As ambigüidades e superposições em termos de responsabilidades na implementação da política de tecnologia da informação e de utilização da Internet, no caso estudado, redundaram em dificuldades técnicas para a operação do portal, inclusive no campo da integração com sistemas e bases de dados. É possível inferir que este fenômeno pode ser repetido em outros municípios em condições assemelhadas.

A ausência de uma política de modernização administrativa ou de atendimento ao cidadão deixa a cargo de cada órgão municipal as decisões sobre atendimento, tornando-se difícil para os órgãos responsáveis pela gestão do portal implantar recursos centralizados. Com isso, mantém-se a fragmentação do atendimento e reduz-se a possibilidade de integração de processos, sistemas e dados ao portal municipal.

Esse fenômeno ocorre com os portais municipais, mas não é novo no campo da informatização municipal. Antes da grande expansão do uso da Internet, FINQUELIEVCH (1995, p. 111) já alertava para o fato de que os processos de informatização das administrações locais não se acompanham, em geral, de uma evolução correlata dos processos de gestão e organização, o que acarreta um “bloqueio da informatização”, em decorrência da adoção de técnicas conservadoras no que se refere à organização interna e às relações da administração com outras instituições e com o público. De fato, pode-se adaptar essa observação ao caso dos portais: ao simplesmente traduzir as disposições administrativas vigentes, sem levar em conta as potencialidades e particularidades da prestação de serviços através da Internet, as prefeituras apenas retardam a modernização real dos serviços.

f) Reduzida integração dos portais aos processos de trabalho, sistemas e bases de dados

A pesquisa exploratória e, mais ainda, o estudo do caso do município de São Paulo, mostram que os serviços oferecidos através dos portais em geral são adaptações de serviços oferecidos presencialmente aos cidadãos, não tendo ocorrido um trabalho de redesenho dos processos para sua implementação.

Pode-se associar esta falta de orientação para integração dos portais aos processos de trabalho à afirmação de WEST (2000), que observa que os recursos de governo eletrônico provém meios para melhoria da prestação de serviços e para aumentar a eficiência dos órgãos públicos mas, no entanto, os governos não aproveitam todo o potencial da tecnologia. Indo além, pode-se associá-la também à pouca expressão de políticas de modernização administrativa em nível municipal.

Por outro lado, cabe observar que a tecnologia de integração de sistemas ainda se trata de uma tecnologia em fase de consolidação, permanecendo dificuldades de natureza tecnológica em algumas situações, especialmente nos casos em que se busca integrar portais a sistemas que não foram desenhados para esse tipo de integração117.

117 As questões relacionadas à integração entre portais, sistemas e bases de dados são discutidas na Seção 2.2

deste trabalho.

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g) Falta de abertura à disseminação de informação para controle social do governo e participação popular

A pesquisa junto aos portais municipais revelou que os municípios em geral não organizam suas informações nem estruturam seus portais para o fornecimento de informações de controle social do governo.

Não há freqüência de prestações de contas e relatórios de atividades oferecidos. A apresentação de demonstrativos financeiros normalmente atende aos requisitos básicos da Lei de Responsabilidade Fiscal. Em geral, as informações dessa natureza são apresentadas de maneira pouco compreensível para os não iniciados no tema.

As informações sobre ações do governo são pouco tratadas nos portais municipais como informações de controle social, não ficando disponíveis dados comparativos e informações detalhadas. São muito mais usadas como informações de divulgação do que de prestação de contas.

Também com relação à promoção do direito à participação cidadã na gestão pública não são vistos muitos recursos disponíveis nos portais municipais, ainda que existam recursos de interatividade que poderiam ser empregados.

O peso desta limitação não encontra suporte em condicionantes tecnológicos, já que existe tecnologia disponível para muito mais do que é normalmente oferecido. Trata-se, portanto, de uma restrição de natureza não tecnológica, encontrando seus fundamentos na cultura política e nas práticas de gestão mais disseminadas entre os vários municípios. Parece pouco provável, passada a euforia dos primeiros anos, que a Internet vá causar, por si só, algum tipo de mudança radical no controle social dos governos e na participação cidadã. Vê-se que o desenvolvimento das suas aplicações municipais atende a interesses mais imediatos de aumento de eficiência na prestação de serviços e à divulgação dos atos de governo, sem maiores preocupações com a ampliação do controle social, a participação cidadã na gestão municipal e mesmo na gestão dos próprios serviços ofertados pelo portal. Nesse sentido, ainda que promova e fortaleça alguns direitos de cidadania, a utilização dos portais municipais pode ser considerada uma modernização conservadora, que não rompe com práticas arraigadas de falta de transparência das ações de governo e não busca transformar as relações políticas.

É preciso concordar com DAWES et al. (1999), que assinalam que o governo eletrônico por si só não resolve as questões ligadas à participação cidadã. De fato, a pesquisa não encontrou nenhuma evidência de que, nos próximos anos, a Internet vá revolucionar as formas de participação política e controle social dos governos, como os otimistas da década de 1990 apontavam.

Manter esse tipo de otimismo, frente à verificação junto à realidade, soa como “colocar o carro à frente dos bois”: não é a Internet que vai modificar as práticas políticas, mas sim estas que, uma vez modificadas, poderão encontrar nos portais municipais um instrumento útil ainda que complementar para o avanço e a radicalização da democratização das relações entre Estado e cidadãos, no plano local.

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7.2.3 Desafios e perspectivas

MOON (2002) defende que, a despeito de seu crescimento rápido e de sua adoção por muitos governos locais, o governo eletrônico ainda está em um estágio incipiente, não tendo obtido ainda a maior parte dos resultados prometidos pela retórica de seus defensores.

O padrão de evolução das instituições dá-se de maneira muito mais lenta do que as mudanças nas capacidades das pessoas e das inovações tecnológicas, o que amplifica a distância entre as evoluções tecnológicas e suas aplicações práticas (DOWBOR, 1998).

Assim sendo, é natural que a adoção da Internet pelas prefeituras siga ritmos próprios para cada caso específico. Mesmo estando a tecnologia disponível e havendo a presença no corpo técnico das administrações municipais de profissionais com domínio da tecnologia, nem sempre as aplicações possíveis são implantadas de imediato. O exmplo dos recursos de personalização do fornecimento de informações gerais é sonoro: portais privados como o Yahoo já os ofereciam em 1998.

Os estudos realizados nesta pesquisa indicaram que o tempo de consolidação das mudanças tende a ser mais lento do que visões otimistas apresentavam há poucos anos. Pode-se afirmar que essa defasagem está mais associada à exclusão digital e aos condicionantes organizacionais e políticos do que a questões de natureza propriamente tecnológica, ainda que estas existam, especialmente com relação à integração entre os portais e sistemas e bases de dados anteriormente existentes.

Se os condicionantes políticos, organizacionais e sociais são os mais influentes para a limitação do alcance dos impactos dos portais municipais na promoção da cidadania, parece prudente relativizar a tendência a superestimar o papel da inovação tecnológica. As reflexões de FINQUELIEVCH (1995, p. 113) também se aplicam aos portais. A autora recorda a importância de outros fatores:

“los vectores de la modernización y la agilización de la administración local passan más por la distribución del poder, la formación de los administradores y gestionarios, la voluntad de decidir y de comunicar, que por la evolución tecnológica.”

Vê-se, portanto, que o futuro dos portais municipais como instrumentos de promoção de cidadania não pode ser visto de maneira desligada da gestão pública como um todo. Uma vez que os fatores extra-tecnológicos são os mais decisivos, o grande embate transfere-se para o campo das políticas públicas, o que mais uma vez evidencia a adequação do enfoque adotado para a construção do Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M), baseando a avaliação da contribuição dos portais municipais à cidadania em conceitos da avaliação de políticas públicas.

Transferido o principal desafio para o campo das políticas públicas, a definição de estratégias passa a ter papel central. Como se pôde ver ao longo deste trabalho, o nível de efetivação dos impactos de um portal municipal depende do oferecimento de resultados concretos aos cidadãos, possibilitados pela oferta de serviços públicos percebidos como

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úteis e relevantes. Oferecê-los exige, crescentemente, mudanças nos padrões de sua produção, com investimentos no redesenho e integração de processos.

Trata-se, portanto, de empregar uma visão sistêmica dos fluxos de informações envolvidos. Ampliar a integração exige que se passe de portais que simplesmente funcionam como pontos de acesso comum a sistemas fragmentados para uma nova configuração que aproveite os recursos emergentes de prestação de serviços em ambiente Internet. O papel de um portal municipal concebido como o centro de um sistema de atendimento ao cidadão, nesse âmbito, é exatamente garantir essa prestação integrada de serviços e organizar o fluxo de informações produzidas para disponibilizá-las sob a ótica da promoção da cidadania.

Para que a gestão da informação ocorra dessa forma, é necessário modificar a maneira de se orientar a ação de quem produz, armazena, organiza e classifica a informação do governo. É necessário comprometer a estrutura da administração pública com as necessidades e desejos do cidadão, superando a dificuldade que muitas organizações públicas têm nesse terreno. Exige-se, para isso, o desenho de políticas municipais integradas, envolvendo as políticas municipais de tecnologia da informação, utilização da Internet, modernização administrativa, inclusão digital, prestação de contas e acesso à informação pública, e capacitação de recursos humanos, além de diretrizes para a orientação ao cidadão na prestação de serviços públicos (VAZ, 1997).

A complexidade desse conjunto de desafios esbarra nas dificuldades inerentes a um problema desse tipo. Tudo depende de mudanças que não podem ser feitas a um só golpe de caneta. Forçosamente graduais, precisam acompanhar, interagir e alimentar-se das dinâmicas sociais e das transformações do Estado brasileiro. Nesse processo, é necessário acumular forças progressivamente, oferecendo resultados cumulativos, que articulem a expansão dos serviços através dos portais com a progressiva inclusão digital da totalidade da população brasileira.

O modelo MAAP-M, desenvolvido ao longo deste trabalho, pode ser útil a municípios que enveredem por esse caminho, auxiliando na avaliação dos efetivos impactos dos seus portais na promoção da cidadania e permitindo, a partir da análise dos componentes e condicionantes desse desempenho, a estruturação de políticas e iniciativas voltadas a ampliar seu alcance.

Também se afigura como necessária a redefinição das formas de contato com os cidadãos, dando-lhes possibilidades de participar do planejamento, gestão e avaliação dos serviços públicos e dos portais municipais. Os instrumentos que podem ser utilizados118

vão desde a realização de pesquisas de avaliação de satisfação dos usuários até a criação de conselhos gestores dos portais com participação dos cidadãos-usuários. Com isso, será possível superar uma outra dificuldade comum, a de se fazer o que se acha que o cidadão queira ou precise, sem a preocupação de aumentar a capacidade de interagir com ele.

A adoção de novos padrões de interação com os cidadãos não tem apenas caráter instrumental de aumento da eficácia dos portais. Delimita um campo de disputa entre concepções de atendimento ao cidadão, evitando que se reduza a promoção da cidadania à simples oferta de um atendimento rápido e eficaz. A promoção da cidadania inclui, como se demonstrou neste trabalho, a geração de resultados no tocante à economia de tempo, à redução de deslocamentos e ao oferecimento de serviços e informações que contemplem as 118 Sobre instrumentos para avaliação participativa de serviços públicos pelos usuários ver SOARES (2002).

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necessidades dos cidadãos. A cidadania é também fortalecida quando os portais municipais auxiliam na consolidação da noção de direito ao serviço público de qualidade. Mas vai além disso, e será ainda mais fortalecida se os portais municipais auxiliarem a transformação de meros contribuintes em cidadãos ativos que participem das definições de seu destino, pelo oferecimento de condições para o controle social e a participação cidadã na gestão pública.

Os portais municipais são um instrumento de política pública e, por conta de tal natureza, seu funcionamento deve estar vinculado aos objetivos últimos das políticas públicas e da ação governamental: promover o desenvolvimento humano e criar condições para que as pessoas tenham tempo e condições para expandir suas capacidades. Sempre é bom recordar que, ao fim das contas, fala-se aqui da dignidade da pessoa humana.

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7.3 Considerações finais

Nesta seção, uma vez apresentado o Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M) e demonstrada a sua aplicabilidade e após haver sido apresentadas as conclusões quanto à verificação da hipótese que norteou a investigação, são apresentadas considerações finais do pesquisador: uma explicitação das limitações, juntamente com a identificação de possibilidades de desenvolvimentos futuros e a revisão das contribuições deste trabalho.

7.3.1 Limitações do trabalho e possibilidades de desenvolvimentos futuros

A abrangência do trabalho e amplitude de temas impediu que se aprofundasse o estudo de alguns pontos. Essa foi uma escolha inevitável face ao objeto e objetivos do trabalho. Os temas menos aprofundados tornam-se oportunidades de pesquisa futura. Alguns deles podem ser apontados aqui, como a relação entre políticas de atendimento ao cidadão e o projeto e a gestão de portais municipais; os impactos do desenvolvimento tecnológico na operação de portais municipais e as relações entre políticas de inclusão digital e aumento do uso dos portais municipais. Os estudiosos de cada um dos temas abordados e os especialistas de cada um dos campos do conhecimento que contribuíram para o estudo por certo identificarão outras possibilidades e encontrarão nessas eventuais lacunas oportunidades de pesquisa.

A opção por metodologia de base qualitativa, apesar de adequada ao objeto da pesquisa e atender aos seus objetivos, fez com que a pesquisa, em alguns aspectos carecesse de dados quantitativos para reforçar e ilustrar as evidências produzidas. O modelo MAAP-M pode ser objeto de estudos para a incorporação de mais dados quantitativos em sua aplicação. O referencial construído na pesquisa a partir do marco teórico e dos dados coletados e tratados oferece várias oportunidades para formulação de novas hipóteses e realização de pesquisas quantitativas para verificação de categorias construídas neste trabalho, refinando as conclusões aqui obtidas. Como exemplos dessas possibilidades tem-se a verificação quantitativa de impactos através do levantamento de dados de atendimentos totais da prefeitura comparados aos atendimentos através do portal (quantidades e tempos); a construção de indicadores quantitativos agregados de inclusão digital e de utilização de Internet pelos municípios; e a mensuração quantitativa do grau de abrangência e profundidade dos serviços e informações prestadas.

A escolha de apenas um caso fundamentou-se nos objetivos estipulados para o estudo de caso: ilustrar o modelo construído e complementar a visão panorâmica referencial obtida a partir da pesquisa exploratória. Evidentemente, a escolha de um único caso imediatamente levanta o questionamento da comparabilidade e da cobertura insuficiente das possibilidades colocadas pela realidade.

Com relação à comparabilidade, vê-se que a pesquisa exploratória cobriu eventuais lacunas, pois foi possível comparar as distintas aplicações dos portais nesse momento, retirando daí as generalizações que fundamentaram as conclusões da pesquisa. Não houve

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possibilidade, no entanto, para comparação da aplicação do estudo do caso do portal Prefeitura.sp com outros portais nos itens analisados e avaliados através do modelo MAAP-M.

Da mesma forma, pode-se dizer que a aplicação do modelo a apenas um caso não permitiu que se cobrisse todas as possibilidades que a realidade oferece. Esse é, de fato, um problema clássico da utilização da metodologia de estudo de casos: em casos de fenômenos sociais complexos, o aumento do número de casos cobre apenas mais uma parcela do universo, e ninguém sabe quantos casos são necessários para cobrir a totalidade de possibilidades, inclusive porque estas são infinitas. Assim, frente ao volume de informações que foi necessário coletar, tratar e apresentar de forma sistemática, por conta do modelo de análise e avaliação de portais empregado, e face ao objetivo primeiro de ilustrar a aplicação do modelo com um caso concreto, entendeu-se ser suficiente um único caso. A escolha do caso utilizou critérios concernentes às recomendações mais usuais para esta modalidade de pesquisa, e o caso selecionado adequou-se aos critérios. A realização de novos estudos de caso usando o mesmo modelo é um desdobramento natural da pesquisa e permitirá a comparação não somente dos resultados obtidos nas avaliações dos portais, mas também a confrontação de distintas experiências de aplicações do modelo, auxiliando seu aperfeiçoamento. O desenho de métodos de comparação de resultados da aplicação do modelo MAAP-M em diferentes municípios será necessário para esses estudos de base comparativa.

A coleta de dados para o estudo de caso teve como fontes de evidências: entrevistas com dirigentes municipais, consulta a documentos produzidos pela própria prefeitura e observação estruturada do portal. Uma ampliação do número de entrevistados poderia ter acrescentado novos pontos de vista e permitido que algumas análises fossem mais refinadas. Uma outra limitação no estudo de caso foi a inexistência de uma série de políticas formuladas de forma explícita, ainda que as ações e omissões nesses campos permitissem caracterizar sua influência sobre o desempenho do portal. A experiência pessoal do pesquisador, seu conhecimento prévio sobre o caso e as informações prestadas por informantes-chave de alguma forma supriram essas deficiências, permitindo a confrontação e complementação das informações colhidas.

O Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M) empregado não prioriza a usabilidade e as características funcionais e de desenho. Face à própria cultura de avaliação de portais ou websites predominantes no meio técnico, fortemente marcada por esse tipo de avaliação, isso pode fazer com que alguns especialistas ressintam-se de maior atenção dedicada a esses aspectos. Na verdade, eles foram objeto de análise no estudo de caso, mas sem a preocupação de criação de medidas quantitativas de adequação ao usuário e de “bom desenho” do portal estudado. Nada impede que, em situações em que isto se faça imprescindível, o modelo MAAP-M incorpore recursos mais aprofundados de avaliação de usabilidade. Entretanto, vale lembrar que a evolução dos recursos da tecnologia de portais tende cada vez mais e restringir esse problema a uma comunidade técnica específica, trazendo já soluções de usabilidade embutidas nos produtos. Além disto, como se pôde ver ao longo do trabalho, esses mesmas evoluções da tecnologia tendem a deslocar o foco da avaliação de portais para sua contribuição ao desempenho e à consecução dos macro-objetivos organizacionais.

337

7.3.2 Contribuições deste trabalho

Ao final deste trabalho, pode-se apresentar como resultados algumas contribuições para o entendimento dos problemas relacionados à capacidade dos portais municipais de contribuir para a promoção da cidadania:

a) O Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M)

A construção do Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M) atendeu ao primeiro dos objetivos do trabalho, a construção de um modelo que permitisse avaliar o nível de efetividade dos impactos e resultados da utilização de portais municipais para o atendimento ao cidadãos sobre a promoção da cidadania. Trata-se de um modelo orientado para o cidadão-usuário dos serviços públicos e para a cidadania. Caracteriza-se pela abrangência de avaliação que possibilita dar conta de virtualmente todos os aspectos relacionados ao funcionamento do portal e à sua capacidade de contribuir para a promoção da cidadania. Articula em um único instrumento um potencial de diagnóstico organizacional abrangente (incluindo os condicionantes ambientais, organizacionais e políticos e estratégicos), recursos de análise da oferta dos serviços e de sua contribuição para objetivos estratégicos.

O MAAP-M presta-se especialmente a avaliações de eficácia organizacional e de termo mais longo. Por conta de sua capacidade de explicação da influência dos componentes e condicionantes do portal sobre seu desempenho, o modelo pode ser utilizado como elemento de avaliação para subsidiar intervenções. Sua estrutura é modular e flexível, sendo possível destinar diferentes graus de atenção aos seus componentes, de acordo com as características do caso estudado. A aplicação do MAAP-M requer apenas conhecimentos básicos sobre o funcionamento de portais, sem exigir conhecimentos tecnológicos aprofundados.

b) Caracterização do uso de portais por municípios brasileiros para o atendimento ao cidadão, sob o ponto de vista da promoção da cidadania.

Aqui, a contribuição da pesquisa deu-se por meio da realização de uma pesquisa exploratória, que levantou informação e procedeu a uma análise de caracterização sobre os principais itens da oferta de serviços e informações através de portais municipais. A pesquisa exploratória utilizou uma amostra de doze municípios de médio e grande porte, selecionados com base na sua tradição no uso de Internet e participação em programas de premiação de inovações em gestão pública e uso da Internet.

A pesquisa exploratória produziu uma visão referencial panorâmica da utilização de portais municipais no atendimento ao cidadão pelos municípios brasileiros, na qual repousa uma utilidade intrínseca. Além disso, os resultados obtidos auxiliam a compreensão dos limites e possibilidades do uso da Internet em nível municipal para a promoção da cidadania por meio do atendimento ao cidadão.

c) O estudo do caso do portal Prefeitura.sp, da Prefeitura do Município de São Paulo

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O estudo de caso foi desenhado para ilustrar a aplicação do modelo de análise e avaliação de portais municipais desenvolvido. Adicionalmente, teve também o objetivo de aprofundar e complementar os resultados da pesquisa exploratória realizada.

Além de haver cumprido esses dois objetivos, pode-se destacar o estudo de caso como uma contribuição em si ao estudo do tema e ao estudo do governo do município, pela importância do registro da experiência que apresenta e as reflexões sobre seus resultados e dificuldades.

d) Identificação dos limites e possibilidades de promoção da cidadania através do uso de portais municipais para o atendimento ao cidadão

A aplicação do modelo, somada à visão referencial do uso de portais pelos municípios brasileiros e ao estudo de caso, permitiu que se verificasse a hipótese de que o uso dos portais municipais para o atendimento ao cidadão pode contribuir positivamente para a promoção da cidadania. A confirmação condicional da hipótese levou a pesquisa a explorar os limites e possibilidades desse instrumento de política pública, resultando na articulação entre a prestação de serviços públicos através da Internet e a noção de direitos e promoção da cidadania.

Produziu-se, assim, um quadro teórico de referência, relacionando as práticas concretas da utilização de portais a uma série de direitos de cidadania. Esse quadro pode servir como referencial estruturador de novas pesquisas sobre o tema.

e) Revisão de literatura sobre o tema

Vale ressaltar também a revisão de literatura realizada. A perspectiva multidisciplinar que se empregou obrigou o pesquisador a transitar por entre a produção de campos bastantes distintos: os cenários da Administração Pública e da tecnologia da informação, a utilização de tecnologia da informação pelos governos, os impactos sociais da expansão do uso da Internet, a relação entre cidadania e Internet. A revisão produzida contribui para a integração dessas diferentes visões.

f) Nova abordagem ao tema da avaliação de portais ou websites

O trabalho de construção de um marco conceitual referencial para a análise e avaliação de portais municipais, dentro de uma perspectiva multidisciplinar, foi fundamental para a elaboração do modelo. À parte isso, constituiu-se em uma contribuição em si, por oferecer uma nova abordagem ao tema da avaliação de portais ou websites, deslocando seu foco das questões ligadas às características funcionais e de desenho para os direcionadores da eficácia do portal, inclusive considerando os desenvolvimentos ainda emergentes da tecnologia.

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ABSTRACT

This research focuses on citizenship as a potential or effective municipal portal output. A comprehensive municipal portal analysis and evalution model (MAAP-M) was created to evaluate municipal portals contributions towards citizenship strengthening. Model validation uses São Paulo Municipality’s portal case study to show how useful such technology can be. This research also includes an exploratory research about services and information delivery by municipal portals. Both the exploratory research and the São Paulo case study can also serve as input to analyse Brazilian municipal portal usage pattern. Portals are evaluated as useful tools to improve citizenship, but they are always influenced by special conditions related to technological and non-technological factors.

Keywords: Internet; Portals; Municipal Portals; Local Government; São Paulo City (Municipality); Citizen Centered Services; Digital Inclusion; E-Government; Citizenship.

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ANEXO A - ROTEIRO PARA LEVANTAMENTO DE INFORMAÇÕES PARA AVALIAÇÃO DE USO DE

PORTAL MUNICIPAL PARA O ATENDIMENTO AO CIDADÃO

359

Anexo A - Roteiro para levantamento de informações para avaliação de uso de portal municipal para o atendimento ao cidadão

1. Fichamento do caso

Objetivo: levantar informações de referência para compreensão do histórico e evolução do portal municipal e das características básicas de seu funcionamento e gestão, construindo bases para o trabalho de análise e avaliação.

Informações a levantar:

Missão do portal, como declarada pelos responsáveis.

Órgãos responsáveis e envolvidos na operação do portal municipal.

Dirigente público responsável pelo portal municipal.

Histórico, evolução e estratégias de implantação.

Estratégia para o portal para os próximos anos.

Estrutura e práticas de gestão.

Especificações técnicas.

Recursos envolvidos no desenvolvimento e manutenção.

Principais dificuldades enfrentadas.

2. Identificação dos condicionantes ambientais, organizacionais e políticos

2.1. Condicionantes ambientais

a) Condicionantes ambientais gerais

Objetivo: Identificar quais são os principais processos, e atores sociais nele envolvidos, que condicionam a ação do governo municipal.

Informações a levantar:

Relações da prefeitura com o Legislativo Municipal;

Relações com organizações da sociedade civil e movimentos populares;

Relações com setores empresariais;

360

Relações com outros entes governamentais;

Relações com os meios de comunicação;

Relações de ação conjunta entre e a prefeitura municipal e organizações da sociedade (colaboração, parceria, cooperação, alianças, apoios e patrocínios).

Macroprocessos sociais, demandas difusas e não organizadas, estados de ânimo coletivos e opinião pública;

Variáveis demográficas e ambientais: perfil etário, escolaridade, informações sobre renda, cobertura de serviços de telefonia, configuração espacial, principais setores e atividades econômicas, disponibilidade de equipamentos culturais e de educação e outras.

Restrições e condicionantes jurídicos atuando sobre o uso de internet pela prefeitura.

b) Condicionantes ambientais específicos

Objetivo: Identificar os condicionantes ambientais que tenham influência direta sobre a concepção, os processos de implementação, operação e gestão do portal municipal.

Informações a levantar:

Infra-estrutura pública disponível: qualidade técnica das conexões (disponibilidade geral), preço da conexão, capacidade instalada no município para acesso a Internet, localidades com problemas de acessibilidade à Internet.

Nível de acesso dos cidadãos-usuários à Internet, por categorias de disponibilidade de acesso (usuários com acesso em sua residência; usuários com acesso no local de trabalho; usuários com acesso em local de estudo; usuários que utilizam de instalação de universalização de acesso, como telecentros; usuários com acesso eventual; cidadãos que não têm acesso à internet, por falta de instalações e cidadãos sem qualificação ou capacitação para o uso da Internet).

Fornecedores de bens e serviços de ti que servem à prefeitura e relacionamentos estabelecidos.

2.2 Condicionantes organizacionais

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Objetivo: Identificar os condicionantes organizacionais que incidem sobre o portal.

Informações a levantar:

Condições financeiras: inclui tanto a situação financeira geral da prefeitura como a alocação de recursos (orçados e gastos) para o portal municipal .

Nível de informatização, caracterizando os recursos de tecnologia da informação disponíveis, incluindo os indicadores quantitativos de informatização; a descrição dos recursos disponíveis em termos de software, hardware, bases de dados e comunicação; os principais sistemas em operação e uma avaliação qualitativa, em termos das capacidades, limitações e possibilidades dos recursos disponíveis.

Capacidades da prefeitura em termos de velocidade, segurança e garantia da integridade dos dados durante a transmissão

Identificação dos principais processos de trabalho que dão suporte à prestação de serviços públicos e ao fornecimento de informações, considerando seu nível de estruturação, integração e informatização.

Dinâmica política interna da prefeitura, envolvendo relações de poder, redes de interesses, alianças formais ou informais, explícitas e implícitas.

Características dos processos decisórios: identificar o quanto as características dos processos pelos quais as decisões especialmente aquelas relativas ao atendimento ao cidadão, ao uso de TI pela prefeitura e ao portal municipal são tomadas influenciam ou constrangem o desempenho do portal municipal.

Práticas gerenciais: incluindo as práticas de supervisão e delegação, a utilização de informações gerenciais, os padrões de comunicação, os mecanismos de acompanhamento do desempenho organizacional, o controle de atendimento a demandas e controle de cumprimento de tarefas.

Práticas comunicacionais internas à prefeitura, estabelecendo vínculos entre a comunicação e o desempenho dos indivíduos e situando o papel daquela na transmissão das estratégias e expectativas de desempenho..

Elementos da cultura organizacional, especialmente no que diz respeito à adesão dos servidores a projetos inovadores de governo e seu comprometimento com os resultados das ações de governo.

Cultura interna de atendimento ao cidadão, incluindo o compromisso com a qualidade do atendimento, a postura dos servidores no relacionamento com

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os cidadãos e a prioridade efetivamente oferecida às atividades-fim em relação às atividades-meio da prefeitura.

Cultura interna de uso da TI, considernado a experiência de utilização da tecnologia por parte dos funcionários envolvidos, a presença de recursos de TI nas práticas de trabalho e as expectativas quanto à TI.

Cultura de utilização da Internet pela prefeitura, abrangendo aspectos como a adesão e participação no desenvolvimento, implantação e manutenção do portal municipal, práticas de definição de conteúdos e de padrões de estruturação do portal e nível de prioridade concedido ao portal municipal na agenda dos decisores da prefeitura.

Órgãos, grupos, técnicos e dirigentes envolvidos em projetos de mudança de padrões de operação de organizações baseados na TI: incorpora, incluisive, a posição da gestão do portal na estrutura organizacional; a participação, envolvimento e apoio dos níveis hierárquicos superiores; o patrocinador ou patrocinadores internos do portal; a identificação de agentes-chave de mudança interna; o apoio das lideranças políticas do governo municipal ao portal municipal e características pessoais do responsável pela iniciativa e sua equipe e a autoridade a ele atribuída.

Características globais dos recursos humanos da prefeitura (incluindo informações gerais sobre políticas de remuneração, recrutamento e seleção de recursos humanos); aspectos motivacionais, condições de trabalho, nível de qualificação e adequação às necessidades do trabalho; políticas de capacitação de servidores para uso de recursos da tecnologia da informação

Características dos recursos humanos das unidades com grande relação com o portal municipal, como a unidade responsável pela tecnologia da informação, as unidades organizacionais responsáveis pelo desenvolvimento e manutenção as aplicações que dêem suporte à prestação de serviços por meio do portal municipal, a unidade responsável pelas atividades de comunicação da prefeitura e clientes internos do portal municipal, como unidades prestadoras de serviços públicos e de informação ao cidadão.

Recursos humanos da unidade organizacional responsável pela gestão do portal municipal, com especial atenção para a qualificação dos recursos humanos envolvidos no desenvolvimento, gestão e manutenção do portal municipal.

2.3. Condicionantes políticos e estratégicos

a) Condicionantes políticos e estratégicos gerais

Objetivo: Identificar o impacto sobre a utilização do portal municipal para o atendimento ao cidadão dos elementos centrais do projeto de governo da gestão municipal, entendido como “conteúdo propositivo dos projetos de ação que um ator propõe-se para

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alcançar seus objetivos” (MATUS, 1996, p. 51), materializado em “planos de governo”, “estratégias de governo” ou qualquer outro conjunto articulado de proposições estratégicas.

Informações a levantar:

Orientações políticas e prioridades gerais que permeiam e interagem na construção da agenda do governo e na formulação, implementação, gestão e avaliação das políticas públicas.

Compromissos do governo municipal em termos de afirmação, consolidação e expansão de direitos da cidadania, identificando os direitos privilegiados pelo governo municipal em sua agenda.

Prioridades de atuação do governo municipal, em termos de políticas públicas, instrumentos de intervenção ou problemas a merecer destaque na agenda.

Estruturação do governo municipal para a promoção da cidadania, envolvendo os mecanismos de democratização das políticas públicas, descentralização das decisões e possibilidades de participação popular no processo de gestão, as práticas de trabalho e os mecanismos de garantia da impessoalidade na prestação de serviços..

b) Condicionantes políticos e estratégicos específicos

Objetivo: Identificar os elementos da estratégia política do governo municipal diretamente relacionados ao atendimento dos cidadãos através do portal municipal.

Informações a levantar:

Entendimento dominante no governo municipal em relação ao usuário dos serviços públicos: o usuário é visto como cliente, como cidadão ou como público atendido?

Características da política de acesso à informação pública do governo municipal ou, na inexistência desta, das iniciativas e diretrizes a respeito da promoção da disponibilidade de informações públicas e transparência das ações do governo municipal.

Existência de uma política de atendimento ao cidadão, incluindo a existência de elementos que não cheguem a constituir uma política explicitada, mas que orientem decisões e atitudes frente a questões como estabelecimento de padrões de qualidade e modelos de atendimento, critérios e práticas de avaliação da qualidade dos serviços de atendimento, estruturação de processos de trabalho relacionados ao atendimento ao cidadão, nível de orientação dos serviços públicos para o atendimento ao cidadão; instituição de padrões de qualidade do atendimento ao cidadão e aplicação de tecnologia da informações aos processos de atendimento ao cidadão.

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Política de modernização administrativa da prefeitura, ou ações de modernização administrativa, incluindo novas técnicas de gestão e emprego da tecnologia da informação para otimizar os processos da prefeitura; novas formas de atendimento ao cidadão; novos processos e práticas de trabalho; novas formas de tratamento da informação; elaboração de indicadores de desempenho da administração municipal; alterações na estrutura organizacional; intervenções voltadas à promoção de mudanças na cultura organizacional e de capacitação profissional e valorização do servidor público e melhoria de suas condições de trabalho;

Existência de uma política para utilização da Internet, levando em conta aspectos técnicos de conexão e infra-estrutura, aspectos organizacionais, comunicacionais e políticos, a saber: objetivos da política; indicadores de avaliação utilizados; práticas de monitoramento sistemático do uso do portal empregadas; principais etapas de implementação; conteúdos e recursos de Internet privilegiados; abrangência no interior da prefeitura municipal (em termos de órgãos e servidores atingidos); integração com sistemas de informação da prefeitura municipal; interatividade com os usuários; públicos beneficiários e sua integração com as políticas municipais de inclusão digital, atendimento ao cidadão, modernização administrativa e tecnologia de informação e com estratégias nacionais para expansão da Internet e do governo eletrônico.

Política de inclusão digital, considerando ações no campo da infra-estrutura; expansão do acesso por meio de telecentros; capacitação da população para uso de recursos de tecnologia da informação; organização dos cidadãos-usuários e sua participação na gestão da política.

Política de tecnologia da informação da prefeitura, incluindo o alinhamento da política de tecnologia de informação com os principais elementos das formulações estratégicas centrais do projeto de governo da gestão municipal; a padronização e integração de redes e sistemas de informação; as diretrizes para aquisição de recursos de software; a expansão de recursos de telecomunicações; a capacitação de servidores municipais para o uso de tecnologia da informação e a alocação de recursos para sua implementação.

3. Funcionalidades e padrões de uso

3.1 Análise do conteúdo ofertado

Objetivo: Identificar que informações e serviços são ofertados aos cidadãos por meio do portal municipal e sua relevância e significado como prestação de serviços públicos em termos de atendimento a necessidades dos cidadãos e de organizações.

Informações a levantar:

Relação de todos os serviços e informações oferecidos pelo portal, incluindo com descrição de sua abrangência, verificação, impressão de

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páginas e identificação das URLs; beneficiários potenciais e efetivos; necessidades a que atendem; resultados potenciais e efetivos; número de usuários e análise do nível de profundidade.

Nível de atualização e política de manutenção sistemática do portal, considerando as práticas de atualização das informações e a existência de páginas desatualizadas ou sem indicação de data de atualização, quando esta se faz necessária.

Acuracidade das informações prestadas.

Confiabilidade, incluindo recursos de segurança empregados, recursos de garantia da efetivação das transações realizadas por meio do portal municipal; apresentação de políticas relacionadas à utilização do portal (como políticas de segurança e privacidade), apresentação de padrões de atendimento; informações de suporte aos usuários; identificação do nível de atualização e fornecimento de recibos digitais.

3.2 Análise de características funcionais e de desenho

Objetivo: Analisar as condições de uso do portal municipal em termos de suas características funcionais e condições de usabilidade, com foco na sua implicação na eficácia do portal.

Informações a levantar:

Protocolo do portal, diretrizes e métodos de promoção da usabilidade empregadas no desenho, implantação e manutenção do portal e seu nível de efetivação, abrangendo padrões visuais e de organização, estrutura de navegação, orientações para navegação, equilíbrio entre forma e conteúdo, organização da informação, segurança e confiabilidade.

Avaliações de usabilidade realizadas pela prefeitura municipal ou por terceiros.

Avaliações de acessibilidade da página inicial do portal e das principais seções de prestação de serviços, usando Bobby (www.cast.org.br) ou outros dispositivos de inspeção automática semelhantes, incluindo acessibilidade a pessoas portadoras de deficiência e a dispositivos de acesso desatualizados tecnologicamente.

Existência de recursos de busca, seu tempo de processamento, facilidade de acesso a eles e nível de cobertura das páginas do portal.

Número de ações até o alcance da página desejada pelo usuário.

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3.3 Análise dos padrões de acesso

Objetivo: Identificar os padrões de acesso ao portal municipal, de forma a identificar os indutores e os obstáculos à sua utilização por parte dos cidadãos.

Informações a levantar:

Disponibilidade técnica, vinculando capacidade e confiabilidade do desempenho do portal, o que inclui conexões, processamento e armazenamento de dados, equipamentos, e habilidades dos recursos humanos responsáveis pelas múltiplas etapas dos processos; velocidade de acesso; velocidade de utilização; nível de serviço oferecido em termos de acesso às páginas do portal; nível de serviço oferecido em termos de acesso a bases de dados e aplicações integradas a sistemas informatizados; padrões de ocorrência de lentidão, indisponibilidade e interrupções na conexão; período de funcionamento dos serviços oferecidos; padrões de ocorrência de erros no processamento de dados.

Disponibilidade social, incluindo as possibilidades de utilização da Internet pela população; as ações realizadas para combater a exclusão digital; nível de capacitação da população para o uso de Internet; padrões culturais de utilização da internet, utilização do portal em telecentros.

Adequação aos usuários, compreendendo os distintos públicos que constituem os usuários potenciais e as práticas de adequação, incluindo monitoramento do uso, o conhecimento sobre os usuários e a existência de mecanismos de levantamento das opiniões dos usuários.

Recursos de personalização que permitam ao portal adequar-se às necessidades de um indivíduo ou grupo de indivíduos, o que inclui o oferecimento de conteúdo e forma em formatos específicos para usuários ou grupos de usuários; recursos de criação de páginas personalizadas pelo próprio usuário; o uso de recursos de identificação e cadastramento dos usuários e oferecimento de serviços e informações personalizadas a partir do perfil do usuário.

Interatividade do portal com os usuários, em termos de recursos tecnológicos, identificando as aplicações disponíveis que permitem a interação entre o portal e o usuário.

4. Indicadores de resultados e impactos da utilização de portais municipais no atendimento ao cidadão

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Objetivo: Identificar indicadores quantitativos e qualitativos de resultados e impactos da utilização do portal municipal com contribuição para a promoção da cidadania.

Informações a levantar:

Nível de efetivação dos impactos e resultados;

Beneficiários dos impactos e resultados, tanto indivíduos como organizações ou sujeitos coletivos difusos.

Classificação e perfil dos usuários do portal.

Volumes de atendimento por meio do portal municipal: número de visitantes total e por seção, número de cidadãos-usuários atendidos, número de transações e demandas solucionadas, significância em relação ao público-alvo total, à prestação de serviços em repartições municipais e à demanda potencial.

Satisfação dos cidadãos-usuários: resultados de pesquisas (quantitativas e qualitativas) de satisfação dos usuários e da construção e utilização de índices de satisfação, comentários e reclamações recebidas.

Mudanças no padrão de consumo e produção de serviços e informações por parte da prefeitura municipal que promovam o direito aos serviços públicos e à informação: incorporação de novos cidadãos aos grupos beneficiários, surgimento de novos serviços, criação de novos canais de atendimento, eliminação de operações intermediárias, simplificação dos serviços existentes, redução de tempos e deslocamentos e melhoria da qualidade dos serviços prestados.

Atendimentos de demandas por região da cidade.

Oferecimento de serviços e informações que contribuam para a ampliação das possibilidades de inserção social e consolidação do acesso a novos direitos.

Emergência de novas formas de acesso facilitado a informações que produzam a expansão do acesso dos cidadãos de seu interesse pessoal,

Emergência de novas formas de acesso facilitado às informações públicas que contribuam para alargamento das possibilidades de controle social do governo municipal.

Alteração dos padrões de relacionamento dos cidadãos com o poder público, de forma a gerar ampliação das possibilidades de interação entre cidadãos e poder público.

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Desenvolvimento de novas formas de participação dos cidadãos na gestão pública.

Indicadores de avaliação dos resultados e impactos do portal pela equipe responsável e por outros órgãos da prefeitura municipal.

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ANEXO B - MAPA DO PORTAL DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO

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ANEXO C - PROTOCOLO DE CRIAÇÃO, MANUTENÇÃO E ATUALIZAÇÃO DOS SITES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL DE SÃO

PAULO NA INTERNET.

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PREFEITURA DE SÃO PAULO

SECRETARIA DE COMUNICAÇÃO

7.3.3 COORDENADORIA DE GOVERNO ELETRÔNICO

PROTOCOLO DE CRIAÇÃO, MANUTENÇÃO E ATUALIZAÇÃO DOS SITES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL DE SÃO PAULO NA INTERNET.MARÇO DE 2001

1- O Portal da Prefeitura será gerido pela Coordenadoria do Governo Eletrônico. Para manter a identidade dos órgãos municipais no ciberespaço, bem como para assegurar a qualidade de suas interfaces e a constante atualização e modernização, será constituído um Comitê Gestor da Internet, integrado por um representante de cada secretaria, subprefeitura, empresa, autarquia e fundação do Município. A relevância e a hierarquia das informações contidas no Portal também será objeto de deliberação deste comitê.

2- O Comitê Gestor da Internet se reunirá a cada 2 meses. Também poderá se reunir extraordinariamente, de modo presencial ou online, e sua convocação será realizada pela Coordenadoria do Governo Eletrônico.

3- A Coordenadoria do Governo Eletrônico poderá constituir Equipes e Fóruns Técnicos para solucionar problemas freqüentes ou criar novas ferramentas e padrões. O Fórum Técnico poderá constituir uma Força Tarefa para executar suas deliberações.

4- Qualquer proposição de introdução ou mudança de tecnologias, bem como propostas de alteração dos padrões, critérios, arquitetura ou topologia dos sites dos órgãos municipais deverão ser encaminhadas ao Comitê Gestor da Internet que deverá deliberar sobre seu acolhimento no prazo máximo de 7 dias úteis. Todas as regras deste processo, inclusive os recursos referentes às solicitações negadas, serão claramente especificadas no Regimento Interno do Comitê Gestor.

5- As diretrizes do Comitê Gestor da Internet do Município tem caráter normativo sobre os sites dos órgãos e empresas do Município.

6- Os órgãos municipais poderão definir o design de seus sites, desde que observados os padrões ergonômicos, cognitivos gerais definidos pelo Comitê Gestor. Em situações onde houver necessidade imperiosa de quebra destes padrões, a proposta de

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excepcionalidade e sua justificativa deverá ser encaminhada ao Comitê Gestor que decidirá nos termos do item quatro.

7- A identidade básica dos sites deverá ser proporcionada por uma barra de navegação comum, pelos ícones da Prefeitura e Governo Eletrônico da Cidade. O frameset que será utilizado universalmente pelos órgãos será definido pelo Coordenadoria de Governo Eletrônico, ouvido do Comitê Gestor.

8- O mapa do site e o sistema de busca deverão ser permanentemente alimentados por todos os órgãos.

9- Todo o código enviado para os browsers-clientes pelos sites municipais deverá ser compatível com aqueles capazes de interpretar corretamente, no mínimo, html 3.0 . Qualquer adoção de scripting languages ou de plug-ins no código enviado pelos sites do Município deverá ser previamente aprovado pelo Comitê Gestor.

10- As páginas devem seguir o princípio da clareza, navegabilidade, intertextualidade e sempre abrir links para os locais citados, sendo que tais critérios serão especificados oportunamente pela Coordenadoria de Governo Eletrônico ao Comitê Gestor.

11- A Coordenadoria de Governo Eletrônico especificará um conjunto de informações mínimas que deverá ser enviada em cada página que permita quando possível o geo-referenciamento das informações veiculadas.

12 – Todos os ógãos deverão adaptar seus sites para articular-se com o sistema único de certificação de usuários do Portal da Prefeitura de São Paulo.

13- Cada órgão da Prefeitura deverá criar e registar junto ao Comitê Gestor da Internet do Município a sua política de resposta aos e-mails e de atualização das páginas.

14- A política de segurança deverá ser definida pelo Comitê Gestor a partir da proposta de um Fórum Técnico por ele constituído.

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15- A política de privacidade será única para todos os sites e será aprovada pelo Comitê Gestor a partir de proposta enviada pela Coordenadoria do Governo Eletrônico.

16- A migração das informações do antigo para o novo Portal da Prefeitura será executada segundo procedimentos, critérios e cronograma que será especificado pela Coordenadoria do Governo Eletrônico em conjunto com a PRODAM a ser divulgado em data próxima.

17- Os recursos de hardware do provedor de conteúdo da Prefeitura poderão ser utilizados por todos os órgãos que assim o quiserem ou não dispuserem de recursos próprios, não sendo vedado o uso de recursos próprios de hardware aos mesmos, desde que as soluções técnicas adotadas não comprometam a interoperabilidade e a funcionalidade do Portal em nenhum dos termos aqui estabelecidos.

18- O Comitê Gestor deverá redigir e aprovar seu regulamento interno onde explicitará suas intenções e normas de funcionamento. Regulamentará ainda os demais procedimentos não previstos nesse protocolo, conforme explicitado no artigo 4.

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ANEXO D - SERVIÇOS DISPONÍVEIS NO SERVIÇO DE ATENDIMENTO AO CIDADÃO DO PORTAL

PREFEITURA.SP, DA PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO

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Animais: Apreensão de animais soltos em via pública; Caminhão da Fumaça FOG; Criação inadequada de cães/gatos (s/higiene, excesso de animais); criação não autorizada de suínos (porcos); desinsetização; desratização; maus tratos a animais (cães, gatos e cavalos); remoção de animal morto em via pública.

Áreas Municipais: invasão; limpeza de área municipal; urbanização/reurbanização de área municipal; vistoria em área municipal.

Bueiros/galerias de água pluvial: construção/reforma de galeria; construção/poço de visita; construção/reforma/implantação bueiro/boca de lobo; construção/reforma/limpeza de poço de visita; desratização; instalação de tubos/travessia/canaleta; limpeza de bueiro ou boca de lobo; limpeza de galeria e ramal (manual/mecânica); troca de tampa - boca de lobo/bueiro

Buraco: solapamento/ passeio;solapamento/ pavimento/ tapa-buraco/ /concessionárias

Cadastro de anúncios: Cadastramento de anúncios simples via Internet.

Circulação viária difícil: Atual sentido de circulação insatisfatório; estacionamento de veículos pesados, fluxo em mão dupla; tráfego com estacionamento liberado de veículos; tráfego de veículos pesados; volume de tráfego de veículos.

Comércio irregular: comércio não autorizado; retirada de ambulante; vistoria de funcionamento; vistoria em ambulantes; vistoria em bancas de jornais.

Construção de passarelas: construção de pinguela/ponte; construção/reforma de escadarias/escadão; construção/reforma d e passarela.

Consultas a débitos do IPTU.

Consulta de dívida ativa.

Controle de edificações - Acesso p/ Deficientes Físicos: dificuldade de acesso a edificação e/ou equipamentos e salas; dificuldades de acesso a edificação e/ou equipamentos sanitários; dificuldade de acesso e edificação e/ou equipamentos telefones; falta de sinalização adequada.

Contru - Alarme de Incêndio: ausência/inoperância - alarme sonoro; ausência/inoperância - botoeira; ausência/inoperância - luminoso.

Contru - Brigada de Incêndio: ausência/inoperância da brigada; ausência/no. insuficiente de pessoas.

Contru - Equipamentos. Combate a. Incêndio: ausência/inoperância - chuveiro automático; ausência/inoperância - extintor; ausência/inoperância - hidrante.

Contru - Infiltrações: Instalações elétricas/lajes.

Contru - Instalação elétrica Precária: fiação exposta; fusível cartucho; fusível rolha; gambiarras; quadro de madeira.

Contru - Lixeira em prédio residencial: duto para depósito de lixo aberto; duto para depósito de lixo sem lacre.

Contru - Lotação: Excesso de pessoas no local de reunião; falta de alvara de func. p/ locais acima de 100 pessoas; Saídas insuficientes no local de reunião.

Contru - Manutenção Estrutural: carregamento; deformação de telhados; lajes e vigas; falta de manutenção; vistoria em edificação (segurança).

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Contru - pára-raios: ausência/inoperância - altura; ausência/inoperância - Ionico; ausência/inoperância - raio de abrangência.

Contru - Produto. Químico Inflamável: instalação de sistema de segurança contra incêndio; licenciamento; tanque com vazamento.

Contru - Rota de Fuga e Saídas: material depositado nos corredores (obstrução); portas chaveadas; sentido de abertura de portas.

Contru - Segurança em elevador: Abertura de porta sem o elevador estar no andar; alarme inoperante; cabina sem iluminação de emergência; desnível entre cabina e pavimento nas paradas; elevador não atende as chamadas; elevador parado há tempo sem justificativa; elevador sem manutenção de empresa conservadora; infiltração na casa de máquinas/poço do elevador; parada da cabina entre andares; porta da cabina abrindo com o elevador em movimento; ruídos anormais durante o funcionamento; tranco bruscos da cabina nas paradas.

Contru - Segurança em Escadas: ausência de corrimão; descontinuidade do corrimão; pontas vivas no corrimão.

Contru - Segurança Gás (GLP): armazenagem; instalação precária; vazamento.

Contru - Segurança Porta Corta-fogo - com calco; mola desregulada; sem barra anti-pânico; trancada.

Contru - Sinalização: ausência/inoperância - equipamentos; produtos químicos inflamáveis; quadro elétrico; rota de fuga/saídas.

Contru - Tabagismo: desrespeito a lei anti-tabagismo.

Contru - Iluminação /Emergência dentro dos edifícios: ausência/inoperância - aclaramento.

Córregos: Canalização; limpeza de valas/valetas; limpeza manual e mecânica.

Creches: Implantação de creche; vaga em creche.

Dengue (Mosquito Aedes aegypti): borracharias - recipientes acumulando água; casa abandonada - caixa d’água destampada acumulando água; caixa d’água tampa incompleta acumulando água; recipientes acumulando água; piscina com água parada e não coberta; casa com morador - caixa d’água destampada acumulando água; caixa d’água incompleta acumulando água; piscina - água parada não coberta; piscina - água parada não tratada; recipientes acumulando água; construção parada ou inacabada - locais acumulando água; desmanche - recipientes acumulando água; fábricas abandonadas - recipientes acumulando água; lajes e edificações - depressão acumulando água por mais de uma semana; outros comércios afins - recipientes acumulando água; outros locais acumulando água parada; parques com acumulo de água parada por mais de uma semana; praças com acumulo de água parada por mais de uma semana; terreno baldio murado - depressões acumulando água por mais de uma semana; terreno baldio murado - recipientes acumulando água por mais de 1 semana; terreno baldio murado - recipientes acumulando água; terreno baldio sem muros- depressões acumulando água por mais de 1 semana; terreno baldio sem muros- recipientes acumulando água.

Desportos: Confecção de medalhas e troféus; construção de pista de cooper; construção/reforma de CDM ou sede; instalação/manutenção de campo de futebol.

Dificuldade de estacionamento para pessoas c/ deficiência: falta de vagas para estacionamento - área particular; falta de vagas para estacionamento área pública; falta de

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espaço para acomodar cadeira de rodas - área pública; sinalização inadequada - área particular; sinalização inadequada - área pública; vaga com localização inadequada - área particular; vaga com localização inadequada - área pública; vagas com irregularidades - área particular; vagas com irregularidade - área pública.

Dificuldades de Estacionamento: carga e descarga de mercadoria; clientes da farmácia; clientes do restaurante; coletivos (ônibus); embarque e desembarque de passageiros; fieis da igreja; hospedes de hotel; pessoas com deficiência; pouca oferta de vagas; veículos de transporte de valores; veículos do correio; veículos pesados.

Edificação: autuação; especificação de categoria de uso; especificação de zona de uso; vistoria de obra, vistoria técnica em edificação.

Escolas: Reforma de escola; vaga em escola.

Esgoto a céu aberto: Águas servidas.

Eventos Culturais.

Falta de placas de orientação: cemitérios; escolas; hospitais.

Feira livre / Sacolão: Limpeza / lavagem de feira livre - ausência; limpeza de feira livre mal executada; limpeza/lavagem de feira livre - atraso; má conduta de limpadores na feira livre.

Feiras e Mercados: falta de higiene; não recolhimento do lixo; horário de desmontagem e outros.

Funcionário: Medicamento para servidor público municipal.

Guarda Civil Metropolitana: denúncias/críticas/reclamações/sugestões e elogios; solicitação de policiamento em escolas e creches municipais; solicitação de policiamento em outros próprios municipais; solicitação de policiamento em parques e monumentos.

Guias/rebaixamento para acessibilidade: rebaixamento de guias - informar o local; rebaixamento de guias - informar o percurso.

Guias/Sarjetas: construção/reforma/reconstrução de guias/sarjetas; construção/reforma/reconstrução de sarjetões; pintura de guias; rebaixamento de guias.

Iluminação - barulho no transformador.: barulho no transformador/chave; fio caído;

Fio faiscando.

Lâmpada acesa durante o dia: diversas lâmpadas alternadas; diversas lâmpadas em seqüência; não sabe avaliar; uma lâmpada. (acesso lento).

Lâmpada apagada - diversas lâmpadas alternadas; diversas lâmpadas em seqüência; não sabe avaliar; uma lâmpada.

Luminária pendente ou caída: caída com necessidade de remoção imediata; não sabe avaliar; pendente com necessidade de remoção imediata.

Poste metálico abalroado: com necessidade de remoção imediata; não sabe avaliar

IPTU : Departamento de rendas imobiliárias: avaliação especial; cálculo do imposto devido; cálculo do valor venal; certidões, descontos; imunidades; incentivos fiscais; inscrição imobiliária; isenções; pagamentos; reclamações tributárias; 2o. via do IPTU (acesso lento).

Jardinagem (poda; corte e mato) : capinação; colocação de protetor em árvore; conservação de áreas verdes; corte irregular de árvore; desinsetização em árvore; limpeza

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de áreas ajardinadas; neutralizar raízes de arvore; plantio de árvore; poda de árvore; remoção de árvore e transplante de árvore.

Leis municipais: Organização; cadastro de leis; dívida ativa; diário oficial e leis; legislação - SJ e PGM; licitações; licitações boletins; notícias.

Lixo e limpeza: atraso na coleta de lixo domiciliar; atraso na coleta de resíduo de serviço de saúde; ausência ou atraso na varrição; ausência de coleta de lixo domiciliar; ausência de coleta de lixo de serviço de saúde; bagulho coleta; cadastramento de caçambas; catação de lixo por populares; coleta de entulho; coleta de lixo domiciliar; coleta de resíduo Industrial/comercial; coleta domiciliar - acumulo de lixo na via publica; coleta domiciliar mecanizada; coleta seletiva - ausência; colisão/infração de transito (caminhão de coleta); colisão/infração de trânsito (carreta); colocação de placa “proibido jogar lixo”; danos contra terceiros - transportadores (carreta); danos contra terceiros - transportadores (caminhão de coleta); descarga / vistoria de lixo no aterro sanitário; descarga de lixo na via pública (Remoção); entulho na via pública; retirada; Falta de coleta nos cestos de lixo; informações sobre freqüência de coleta/varrição; instalação de caçambas; instalação de lixeira; lavagem da via pública; limpeza de córrego (Manual); Limpeza de córrego (Mecânica); limpeza de escadaria; limpeza de pração/canteiro central; limpeza de terreno particular (intimação); lixão (transbordo de entulho); lixão (transbordo de lixo); má conduta / propina coleta resíduo de serviço de saúde; má conduta / propina na coleta / varrição de lixo; má conduta do motorista (caminhão de coleta); má conduta do motorista - transportadores (carreta); manutenção de lixeira quebrada; não recolhimento de entulho até 50 kg; plano de coleta voluntária (recicláveis); raspagem via pública; remoção de caçambas; remoção de lixeira; resíduo deixado na via pública - serviço de saúde; ruído (compactação do lixo no caminhão); varrição mal executada (coleta / ensacamento); vazamento de líquido do veículo coleta de lixo domiciliar; vazamento de líquido do veículo coletor serviço saúde.

Lixo/limpeza - Queixas/Denúncias: água servida na via pública; atear fogo no lixo; ausência de limpeza na calçada; (particular); caçamba irregular - não cadastrada; entulho em vias públicas - denúncia; grande gerador (colocando na coleta normal); lavar calçada fora de horário; lavar / reparar veículo em via pública; lixão clandestino; lixeira roubada; lixo fora do horário domiciliar; panfletagem (durante a semana); panfletagem (feriados e finais de semana); resíduo de serviços de saúde - estabelecimento não cadastrado.

Logradouro/imóvel: acerto de numeração de imóvel; alteração do nome do imóvel; mudança de nome de via pública/emplacamento.

Meio Ambiente: Assistência à animais silvestres; corta e poda de vegetação - informações; denúncia de ocorrência contra a flora; jardinagem e paisagismo - cursos; ocorrência com fauna; parques municipais - conservação e manutenção; planetário ibirapuera - cursos; viveiros - produção de mudas, arborização e ajardinamento.

Merenda: atende solicitações de escolas de escola municipal de 1o. grau - EMPG; Escola Municipal de Educação Infantil - EMEI; Creche Municipal; Creche Conveniada; Centro de Juventude Municipal; Centro de Juventude Conveniado; Centro esportivo; Hospital e outros usuários do serviço.: Fonte geradora da reclamação - Falta de alimentos; falta de leve leite.

Moradores de rua: acolhimento em albergue.

Multas de trânsito: consultas de multas através do Renavam que pode ser encontrado no documento do veículo.

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Obras: conservação/reforma de vielas; construção/reforma de passeio e calçadões em praça pública; demolição de tapume; edificação e vistoria obras/funcionamento; terraplanagem.

Passeio público: construção e reforma de passeios e calçadões - (municipal); construção/reforma de passeios e calçadões (particular); obstáculos dificultando acessibilidade - ambulante; obstáculo dificultando acessibilidade - banca de jornal; obstáculos dificultando acessibilidade - coletor de lixo; passeio em ondulações / degrau; passeios danificado - buraco; passeio escorregadio; passeio inexistente.

Pavimentação: capeamento; cascalhamento e apedregulhamento; fresagem; lançamento de Binder; Paralelos - assentamento e reasssentamento; pavimentação; recapeamento; regularização mecânica; terraplanagem.

Plantão Controle de Alimentos - PCA: estabelecimentos alvo - açougue; avícola; bar, lanchonete, restaurante, padaria, doceria, mercearia, peixaria, quitanda, supermercado, outros tipos de estabelecimento; fonte geradora de reclamação: falta de higiene, alimentos vencidos, alimentos impróprios; conservação inadequada.

Poluição: poluição visual; veículo poluidor.

Poluição Sonora: tipo de estabelecimento: bar, boate, centro espírita, igreja, indústria, lanchonete, loja, oficina, padaria, quadra de esportes, restaurante, salão de festas; fonte geradora do ruído: música ao vivo; música mecânica; algazarra, gritaria, máquina equipamentos, mesas nas calçadas, gerador/motor, microfone, ar condicionado e freezer.

Praça pública: capinação; colocação de bancos; construção/reformas praças e jardins; limpeza; pintura de grades, poda de árvore.

Programa Social Denúncia: bolsa de trabalho; capacitação ocupacional; começar de novo; desenvolvimento local; operação trabalho; oportunidade solidária; renda mínima; São Paulo Confia; São Paulo Inclui.

Remoção de veículo/carcaça: carcaça na via pública; veículo abandonado na pista.

Remoções diversas: apreensão de faixas, cartazes, folhetos; remoção de animal morto em via pública; remoção de árvore; remoção de lixeira/caçamba; remoções diversas.

Risco de acidente por: ausência de semáforo; ausência de sinalização; excesso de velocidade; falta de visibilidade; Ineficiência de sinalização existente; presença de lombada fora das especificações sinalização desgastada.

Saúde: AIDS - demora no atendimento; diagnósticos; discriminação: escola/trabalho/comunidade; distribuição de leite; doenças sexualmente transmissíveis; esclarecimentos sobre medicamentos; esclarecimentos: direitos/benefícios/leis; exames; falta de leito hospitalar/maternidade; falta de medicamentos; fornecimento de preservativos; (camisinha); material educativo; reclamação de serviços/associações/casa de apoio; serviços disponíveis/informativo;

doenças infecto-contagiosas - notificação; doenças mentais - atendimento hospitalar; doenças profissionais; drogas - atendimento ambulatorial / hospitalar; drogas - tratamento; falta de vacinas; outros assuntos não relacionados; qualidade de atendimento; recusa de atendimento; saúde da mulher: aborto legal; assistência ginecológica; assistência/informações gerais; violência sexual; solicitação de palestras/campanhas informativas.

Saúde - Queixa/denúncia: demora na obtenção de carteira; demora no agendamento; demora no atendimento; encaminhamento errado; erro de confecção de

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carteira; falta de medicamento; falta de médico; mal atendimento médico, mal atendimento na enfermagem; mal atendimento na recepção; mal atendimento de outros profissionais; outros - especificar; precariedade de informação.

Saúde Informação: AIDS; atendimento à alcoolista; atendimento à drogas; atendimento domiciliar; atendimento oconiológico; direito do usuário; endereços e telefones; especialidades médicas; exames especializados; horário de atendimento; local de inscrição; Outros - especificar; programas de saúde (COAS); remoção em geral; remoção para idosos.

Serviço funerário: implantação de velório; localização de túmulo.

Sistema de Processos: Sistema municipal de processos.

Sujinho: estabelecimentos alvo - açougue, avícola, bar, lanchonete, restaurante, padaria, doceria, mercearia, peixaria, quitanda, supermercado, outros tipos de estabelecimento; fonte geradora de reclamação: manipulação inadequada; falta de higiene, alimentos vencidos, alimentos impróprios; conservação inadequada.

Terrenos: desratização em terreno público, limpeza de terreno municipal; MPL - intimação; muro danificado/inexistente; muro de arrimo; pintura de paredes/paredões; recurso de multa muro/passeio/limpeza.

Trânsito: acesso de veículos prejudicado por placa/semáforo; defensas - pintura; defensas - vistoria e implantação; fechamento de vias públicas; lombada canalizando águas pluviais no imóvel; lombada provocando avarias no(s) imóvel (eis); Outros; reserva de vaga indevida; retirada de lombada; sinalizações diversas; veículo poluidor; vistoria de trânsito.

Transporte público: acréscimo de carro na frota; alteração de itinerário de ônibus; instalação de linha de ônibus; instalação de ponto de taxis; instalação conservação de abrigo de ônibus; mudança de ponto de ônibus; reclamação sobre taxis/lotação; retirada de ponto de taxis.

Vereadores - Fale com o seu vereador: website da Câmara Municipal de São Paulo.

Vistoria: vistorias diversas.

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ANEXO E - MUNICÍPIOS PESQUISADOS NA FASE DE OBSERVAÇÃO PRELIMINAR

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MUNICÍPIO URL PERÍODO

Belém www.belem.pa.gov.br 2001

Belo Horizonte www.belohorizonte.mg.gov.br 1998-2001

Blumenau www.blumenau.sc.gov.br 2000-2001

Curitiba www.curitiba.gov.br 1998-2001

Fortaleza www.fortaleza.ce.gov.br 1998-2000

Guarujá www.guaruja.spgov.br 1998-1999

Ipatinga www.ipatinga.mg.gov.br 2001

Porto Alegre www.portoalegre.rs.gov.br 1998-2001

Recife www.recife.pe.gov.br 1998-2000

Ribeirão Preto www.ribeiraopreto.sp.gov.br 1998-2001

Rio de Janeiro www.rio.rj.gov.br 1998-2001

S. José do Rio Preto www.riopreto.sp.gov.br 2000-2001

Salvador www.salvador.ba.gov.br 1998-2001

Santo André www.santoandre.sp.gov.br 1998-2001

Santos www.santos.sp.gov.br 1998-2000

São Luís www.saoluis.ma.gov.br 1998-2000

São Paulo www.prefeitura.sp.gov.br 1998-2001

Uberlândia www.uberlandia.mg.gov.br 2000-2001

Vitória www.vitoria.es.gov.br 1998-2001

Vitória da Conquista www.pmvc.com.br 2001

Boston, EUA www.ci.boston.ma.us 1998-1999

Austin, EUA www.ci.austin.tx.us 1998-1999

Scottsdale, EUA www.ci.scottsdale.az.us 1998-1999

Seattle, EUA www.ci.seattle.wa.us 1998-1999

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