polityka społeczna po 1989: język, kontekst post-socjalizmu i ...
Transcript of polityka społeczna po 1989: język, kontekst post-socjalizmu i ...
POLITYKA SPOŁECZNA PO 1989:JĘZYK, KONTEKST POST-SOCJALIZMU
I PERSPEKTYWY ROZWOJU
#5
Spis treści
Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Przełom 1989 roku: terapia szokowa kontra gradualizm. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Transformacja: między przeszłością a przyszłością . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Inspiracje zagraniczne: Europa Zachodnia czy Ameryka Łacińska? Konsensus Waszyngtoński . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Polityka społeczna i ideologia: neoliberalny dyskurs lat 90. XX wieku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Transformacja jako przypadek instytucjonalnej ewolucji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Polityka społeczna przed rokiem 1989: rola dziedzictwa historycznego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Polityka społeczna po roku 1989: dziedzictwa historyczne i dyskurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Wycofywanie się państwa z polityki społecznej a rola innych aktorów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Współczesna polityka społeczna w Polsce: perspektywy rozwoju . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Spis wykresów i ramek
Wykres 1: Rozkład odpowiedzi na pytanie o akceptację nierówności dochodowych wśród respondentów z czterech krajów Europy Środkowo-Wschodniej dla lat 1990 i 1995 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ramka 1: Główne założenia Konsensusu Waszyngtońskiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2
2
3
5
7
14
15
17
18
19
21
21
13
6
3 4
ska (terapia szokowa) i Węgry (gradualizm).
Węgierska droga do gospodarki rynkowej
opierała się w znacznym stopniu na prze-
konaniu decydentów o wartości modelu go-
spodarczego, który można określić mianem
„społecznej gospodarki rynkowej”. Dyskusje,
które toczyły się na przełomie lat 80. i 90.
XX wieku, dotyczyły w dużej mierze strate-
gii, która pozwoliłaby uniknąć niepokojów
społecznych. W strategii tej zasadniczą rolę
Przełom 1989 roku: terapia szokowa kontra gradualizm. Uwagi wstępne
odgrywały mechanizmy redystrybucji docho-
dów i stopniowego rozkładania kosztów spo-
łecznych. Jednocześnie Węgry, posiadające
doświadczenie związane z eksperymentami
mającymi na celu wprowadzanie elementów
rynkowych do gospodarki centralnie plano-
wanej, znacznie ostrożniej niż Polska odcho-
dziły od gospodarki socjalistycznej.
Wstęp1
Celem niniejszego tekstu jest wprowadze-
nie do zagadnień rozwoju polityki społecznej
w Polsce w kontekście transformacji syste-
mu gospodarczego i politycznego. W opraco-
waniu prezentujemy związki między polityką
społeczną i procesem transformacji w Polsce,
skupiając się w szczególności na roli postaw
i dyskursów kształtujących instytucjonal-
ną architekturę polityki społecznej po 1989
roku. Wspierając się danymi empirycznymi
i stanem wiedzy na temat procesów społecz-
nych i ekonomicznych, postaramy się zwery-
fikować podstawowe argumenty dotyczące
reform polityki społecznej w Polsce.
W naszych rozważaniach skupimy się m.in. na
problemie postkomunistycznego kontekstu
reformy państwa opiekuńczego, paradoksach
zawartych w rozwojowych dążeniach Polski
po roku 1989, czy zideologizowaniu języka
polityki ekonomicznej i społecznej, spolaryzo-
wanego przez dyskurs neoliberalizmu. Anali-
za uwarunkowań reform polityki społecznej
opiera się na nowatorskim połączeniu per-
spektywy historycznego instytucjonalizmu
oraz analizy wpływu dyskursu na strategie
mobilizacji aktorów społecznych.
W opracowaniu poddajemy analizie kariery
zasadniczych haseł bądź określeń definiu-
jących poszczególne dyskursy, jak np. okre-
ślenie „wyuczona bezradność” czy „postawa
roszczeniowa”. Na końcu zastanawiamy się
nad możliwością wprowadzenia do deba-
ty publicznej nowych dyskursów na rzecz
rozwijania nowoczesnej polityki społecznej
w Polsce.
Jednym z głównych wątków w pracach na
temat transformacji gospodarczej w Europie
Środkowo-Wschodniej przez wiele lat była
strategia odchodzenia od gospodarki cen-
tralnie planowanej. Doświadczenia krajów
regionu podzielono wówczas ze względu na
styl transformacji. Na jednym biegunie mieli-
śmy strategię terapii szokowej („big-bang”),
na drugim zaś strategię gradualistyczną.
Podstawowym punktem odniesienia było
rozłożenie w czasie kosztów transformacji,
w tym kosztów związanych z liberalizacją
cen i redukowaniem „przedwczesnego pań-
stwa opiekuńczego” (J. Kornai). Terapia szo-
kowa miała się charakteryzować silnym
natężeniem kosztów społecznych w krótkim
czasie, po którym wprowadzone w życie in-
stytucje wolnego rynku miały wynagrodzić
społeczeństwu poniesione koszty. Z kolei stra-
tegia gradualizmu miała się opierać na roz-
łożeniu kosztów w czasie dzięki wolniejszemu
wprowadzaniu instytucji wolnego rynku i
przejściu do zreformowanego systemu gospo-
darczego. Często łączono ją z eksperymentami
w ramach ustrojów socjalistycznych, mający-
mi na celu wprowadzenie elementów kapitali-
stycznego gospodarowania. Użycie tych dwóch
odmiennych strategii uosabiały dwa kraje: Pol-
Autorzy pragną podziękować prof. Tadeuszowi Kowalikowi za przyjęcie zaproszenia do udziału w debacie, która odbyła się 29 maja 2012. Dziękujemy również wszystkim jej uczestnikom.
1
Transformacja: między przeszłością a przyszłością
Zacznijmy od przywołania argumentu Davi-
da Starka na temat transformacji w Europie
Środkowo-Wschodniej z 1992 roku. Już wte-
dy Stark podkreślał, że w tym regionie „mamy
do czynienia z wieloma transformacjami jed-
nocześnie. Po pierwsze, wśród krajów Europy
Środkowo-Wschodniej dostrzegamy różno-
rodność strategii transformacyjnych. Po dru-
gie, w ramach każdego z krajów widzimy
transformację wielu domen – politycznej, go-
spodarczej i społecznej – przy czym wymiar
czasowy tych procesów często ma charakter
asynchroniczny, a ich artykulacja rzadko była
spójna” (cyt. za: Ekiert 2003, s. 91).
Jak argumentował Laszlo Bruszt, dysku-
sje wokół transformacji gospodarczej opar-
te były na trzech twierdzeniach dotyczących
wprowadzania gospodarki rynkowej. Po
pierwsze, ustanowienie wolnego rynku obni-
ży koszty transakcyjne w krajach wychodzą-
cych z gospodarki centralnie planowanej. Po
drugie, prywatyzacja obniży koszty funkcjo-
nowania tych gospodarek i przyczyni się do
ich wydajniejszego funkcjonowania. Po trze-
cie, zarówno urynkowienie gospodarki jak
i prywatyzacja spowodują koszty społeczne.
Kwestią, co do której nie było zgody, było to,
czy społeczeństwa zgodzą się na poniesienie
tych kosztów. Pytanie to pośrednio dotyczyło,
z jednej strony, zakresu tolerancji społecznej
na przeprowadzane reformy, z drugiej zaś,
zdolności demokratycznych rządów do roz-
wiązywania problemów społecznych związa-
nych z transformacją (Bruszt 1993).
Odpowiedź na ostatnie pytanie była nega-
tywna wśród zwolenników tezy o nieprzy-
stawalności systemu demokratycznego
i reform urynkowienia gospodarki. Zwolenni-
cy tej perspektywy argumentowali, że grupy
potencjalnie zagrożone kosztami społeczny-
mi zaprotestują bądź to w ramach systemu
demokratycznego, bądź też podważając jego
fundamenty, i w ten sposób uniemożliwią
wprowadzenie wolnego rynku.
Z kolei pozytywna odpowiedź na postawio-
ne powyżej pytanie wynika z twierdzenia
o możliwości zredukowania społecznych
kosztów transformacji, tak by reformy zy-
skały społeczne poparcie. Warunkiem ko-
niecznym jest społeczna wiara w powodzenie
reform. Co ciekawe, jak argumentował Adam
Przeworski, skutecznym sposobem na wpro-
wadzanie reform jest nie tyle redukowanie
ich kosztów społecznych, ile tego typu ra-
dykalne działanie, które nie tylko umożliwia
szybkie reformy, lecz również generuje po-
parcie społeczne (Przeworski 1991). Warun-
ki, jakie mają temu procesowi towarzyszyć,
5 6
działania i sprawi, że będzie możliwy import
zachodnioeuropejskiej architektury instytu-
cjonalnej wolnego rynku i pluralistycznego
systemu demokratycznego. Od razu nasu-
wa się tutaj refleksja, że taka perspektywa
opiera się na trzech wyidealizowanych ocze-
kiwaniach. Po pierwsze, zakłada ona możli-
wość istnienia instytucjonalnej tabula rasa,
po drugie, uważano, że możliwy jest import
i bezpośrednie wdrożenie „zachodniej” struk-
tury instytucjonalnej wolnego rynku i systemu
demokratycznego, przy czym ich funkcjono-
wanie i rezultaty w krajach transformacji
mają być zbliżone do zachodniego wzorca.
Po trzecie, zniesienie przymusu uwolni „natu-
ralną” umiejętność i skłonność do działania
na wolnym rynku. Podsumowując, w oczach
wielu analityków istniała zgodność między
domniemanymi preferencjami społecznymi
i cechami ustroju gospodarczego, który
wprowadzano (Lane 2002).
Na drugim końcu spektrum rozmaitych analiz
transformacji znajduje się stanowisko, które
proces ten określa mianem inwolucji. Według
tego sposobu podejścia ekonomii politycznej
do transformacji w krajach Europy Środko-
wo-Wschodniej system gospodarczy sprzed
1989 roku ściśle determinuje kierunek tego
procesu. Innymi słowy, mamy tutaj do czy-
nienia z teleologicznym procesem, w którym
interakcja ze zmienionym otoczeniem instytu-
cjonalnym, zwłaszcza politycznym, jest wy-
soce nieprawdopodobna (Stark i Bruszt 1998).
to centralizacja podejmowania decyzji poli-
tycznych i neutralizacja opozycji politycznej
bądź jej marginalizacja. Drugą strategią jest
włączanie aktorów społecznych w proces
podejmowania decyzji. Przeworski podkreśla,
że proces reform nie ma charakteru liniowe-
go – mamy tutaj do czynienia raczej z po-
wtarzającym się zjawiskiem tworzenia masy
krytycznej, umożliwiającym przeprowadzenie
kolejnych etapów reform.
Laszlo Bruszt przekonuje, że o ile teza Prze-
worskiego może być uzasadniona, proces
transformacji nie dzieje się w próżni. Dlate-
go Bruszt proponuje, by uwzględnić również
instytucjonalne i strukturalne dziedzictwa
(legacies) reżimów postsocjalistycznych, co
umożliwi pełniejsze zrozumienie różnorod-
nych ścieżek transformacji, jakie miały miejsce
w Europie Środkowej. Doświadczenia z epoki
socjalistycznej w radzeniu sobie z problema-
mi społecznymi bądź z wyzwaniem polega-
jącym na łączeniu wymogów modernizacji
ekonomicznej i społecznej stanowić mogą
istotne źródło ograniczeń podczas procesu
transformacji. Szczególną rolę odgrywać tu-
taj będą mechanizmy polityki społecznej.
Z tej perspektywy analiza procesu transfor-
macji powinna być wyznaczona przez dwa
wymiary: tempo procesów transformacyj-
nych i moment pojawienia się kosztów spo-
łecznych, oraz mechanizmy, które mają na
celu zapewnienie poparcia społecznego dla
reform lub akceptację ich kosztów. Konkretna
kombinacja tych czynników jest w dużej mie-
rze wypadkową zastanych warunków spo-
łeczno-gospodarczych. Innymi słowy, okres,
w którym wystąpią koszty społeczne, zale-
ży od specyfiki warunków instytucjonalnych
i relacji władzy, jakie występują w danym
społeczeństwie.
Zarazem, jak podkreśla Claus Offe, rozwią-
zanie paradoksu jednoczesnego wprowadza-
nia instytucji demokratycznych i wolnego
rynku zależy od społecznych oczekiwań co
do zysków, jakie przyniosą te procesy w (nie-
określonej) przyszłości (Offe 1993). Offe przy-
wołuje przykład „ekonomii politycznej
cierpliwości” Alberta Hirschmana i jego kon-
cepcji „efektu tunelowego”, która zakłada, że
pomimo nieproporcjonalnie dużego obciąże-
nia kosztami społecznymi transformacji, gru-
py społeczne, których to dotyczy, nie muszą
przeciw temu protestować. Wynikać to będzie
z konstatacji, że jeśli inne grupy społeczne są
„zwycięzcami” w transformacji, „przegrani”
też na niej skorzystają. Wyłączając meto-
dy autorytarne, warunkiem koniecznym jest
obietnica „cudu gospodarczego” lub włącze-
nie do procesu rządzenia społeczeństwa oby-
watelskiego, które mogłoby zalegitymizować
reformy (Offe 1996). Zatem czynnikiem, który
ma fundamentalne znaczenie dla poparcia
bolesnych reform gospodarczych, jest takie
przedstawienie skutków reform, które po-
zwoli, by większość wyborców oczekiwała
pozytywnych rezultatów (Scholz i Tomann
1999).
Wśród badaczy transformacji istniał również
spór o warunki, w których odbywał się ten
proces. Węgierski ekonomista Janos Kornai
uważał, że odejście od gospodarki planowej
zasadniczo zmienia ten kontekst i podkreślał,
że system socjalistyczny „[c]harakteryzowa-
ło wiele wewnętrznych niezgodności [incom-
patibilities] spowodowanych zarówno przez
brak rynku jak i brak mechanizmu rozwiązy-
wania konfliktów. (…) Ponieważ rozwiązania
instytucjonalne pozbawiają system socjali-
styczny mechanizmów kanalizowania samo-
lubnych interesów [jednostek – przyp. aut.]
w społecznie użyteczne działanie i uzależ-
niają jego przetrwanie od bezpośredniego
przymusu, to cała koncepcja tego porządku
społeczno-ekonomicznego jest wadliwa”
(Kornai 1998, s. 42). Wypowiedź tę można in-
terpretować następująco: pozbycie się dzie-
dzictwa realnego socjalizmu, zwłaszcza tego
bezpośredniego przymusu, „oczyści” pole
Inspiracje zagraniczne: Europa Zachodnia czy Ameryka Łacińska? Konsensus Waszyngtoński
Analiza procesów demokratyzacji syste-
mów politycznych i urynkowienia gospoda-
rek w wielu regionach świata wskazuje, że
wyjątkowo silne było zaangażowanie orga-
nizacji międzynarodowych w procesy polityczno-
gospodarcze w Europie Środkow-Wschodniej.
Nie chodzi tu wyłącznie o organizacje zrze-
szające rządy, lecz również ponadnarodo-
we organizacje społeczne, międzynarodowe
grupy kapitałowe bądź instytucje finansowe.
Twierdzenie, że instytucje międzynarodowe
zdeterminowały kierunek transformacji w po-
szczególnych krajach regionu, byłoby jednak
znacznym uproszczeniem. Jak podkreśla Grze-
gorz Ekiert, instytucje te w większym stopniu
odgrywały rolę czynników przyspieszających
procesy transformacyjne (Ekiert 2003).
Podstawowe pytanie, jakie nasuwa się
w toku analizy wczesnych przemian systemu
społeczno-gospodarczego w Europie Środ-
kowo-Wschodniej, dotyczy źródeł inspira-
cji ówczesnych reformatorów. Istotną rolę
w tym procesie odgrywały instytucje mię-
dzynarodowe, zwłaszcza takie jak Mię-
dzynarodowy Fundusz Walutowy i Bank
Światowy (Garrett i Nickerson 2005). O ile na
poziomie dyskursu podkreślano, że transfor-
macja jest powrotem do rodziny krajów Eu-
ropy Zachodniej, z której ustrój socjalistyczny
i gospodarka planowa wyłączyła kraje Euro-
py Wschodniej, o tyle idee mające być pod-
stawą strategii transformacji, zostały oparte
na doświadczeniach krajów spoza Europy –
zwłaszcza na doświadczeniach krajów Ame-
ryki Łacińskiej (Greskovits 1998). Świadczą
o tym nie tylko dokumenty Banku Światowe-
go i Międzynarodowego Funduszu Waluto-
wego, odnoszące się wprost do doświadczeń
tego regionu w stabilizacji gospodarek, lecz
również konkretni aktorzy, którzy doświad-
7 8
czenia te prezentowali w Europie Środko-
wo-Wschodniej (np. Jeffrey Sachs) (Kowalik
2009).
Zalecenia, jakie formułowały Bank Świato-
wy i Międzynarodowy Fundusz Walutowy,
zwłaszcza w pierwszych latach transforma-
cji, często określane były mianem Konsen-
susu Waszyngtońskiego. Cele sformułowane
w Konsensusie Waszyngtońskim oparte były
na doświadczeniach krajów Ameryki Ła-
cińskiej związanych z tzw. dostosowaniem
nych przesłankach, które w większym stop-
niu odpowiadać mogły lokalnym wymogom
krajów środkowoeuropejskich. Do aktorów,
którzy promowali rozwiązania oparte na do-
świadczeniach krajów europejskich należały
zwłaszcza Wspólnoty Europejskie oraz Mię-
dzynarodowa Organizacja Pracy. W założe-
niach programów reform przygotowanych
przez te organizacje podkreślano konieczność
włączania do systemu polityki społecznej
szerokich grup ludności, oparcie programów
strukturalnym, mającym na celu przywró-
cenie równowagi gospodarczej w latach 80.
Istotnymi elementami Konsensusu było przy-
wracanie równowagi budżetowej przez ra-
dykalne zmniejszanie deficytu budżetowego
i liberalizacja zarówno cen (zniesienie subsy-
diów) jak i wymiany zagranicznej. Istotnymi
obszarami, w których należało dokonywać
zmian, były programy polityki społecznej
i rynek pracy (Williamson 1990).
Bob Deacon (2000) zwraca uwagę, że Bank
Światowy i Międzynarodowy Fundusz Walu-
towy zdobyły dominującą rolę w doradzaniu
rządom Europy Środkowo-Wschodniej, jeśli
chodzi o kierunki zmiany polityki społecznej.
Warto jednak podkreślić, że istniały również
propozycje oparte na bardziej zrównoważo-
polityki społecznej na zasadzie ubezpiecze-
niowej i integralną rolę aktorów społecz-
nych w zarządzaniu ładem społecznym. Były
to zatem propozycje, które wywodziły się
z kontynentalnej wizji europejskiego państwa
opiekuńczego.
Jednocześnie te kraje, które jak najszyb-
ciej wprowadziły zmiany (a chodziło wła-
śnie o prędkość), były chwalone, zwłaszcza
za szybką prywatyzację (Berend 2011). Miało
to, z jednej strony, służyć ogólnie rozwojowi
gospodarki rynkowej w krajach postsocja-
listycznych, z drugiej, wprowadzeniu spe-
cyficznej atmosfery sprzyjania biznesowi,
również międzynarodowemu (Shields 2003).
Konsensus zakładał, że zestaw propono-
wanych rozwiązań miał być uniwersalny,
1. Dyscyplina fiskalna i niski poziom deficytu
2. Ograniczanie ogólnych wydatków i subsydiów na rzecz ukierunkowanych wydatków
3. Ograniczanie stawek podatkowych przy zwiększaniu bazy podatkowej
4. Stopy procentowe ustalane w sposób rynkowy
5. Kursy walutowe ustalane rynkowo i mające wspierać otwartość gospodarki
6. Uwolnienie handlu zagranicznego, zwłaszcza jeśli chodzi o import
7. Ułatwienia dla napływu Zagranicznych Inwestycji Bezpośrednich
8. Wsparcie dla prywatyzacji
9. Deregulacja gospodarki
10. Zabezpieczenie praw własności
Źródło: Williamson 1990, opracowanie własne
Ramka 1: Główne założenia Konsensusu Waszyngtońskiego
niezależnie od kontekstu ekonomicznego
i społecznego. Trzeba jednak pamiętać, że
kraje Ameryki Łacińskiej w zasadniczym stop-
niu różniły się od krajów Europy Środkowej,
nie tylko jeśli chodzi o struktury społeczne
czy zaawansowanie w funkcjonowaniu go-
spodarki rynkowej, lecz także pod względem
rozwoju polityki społecznej. O ile w przypad-
ku niektórych krajów Ameryki Łacińskiej pró-
by rozwijania podstawowych, uniwersalnych
programów, mających na celu ograniczanie
ubóstwa czy rozwój szkolnictwa, należało-
by uznać za rozwój polityki społecznej, o tyle
uznanie takich priorytetów polityki społecz-
nej w Europie Środkowej można określić mia-
nem regresu (Nelson 1997).
Jak widać, strategia wdrażania Konsensusu
Waszyngtońskiego opierała się na strate-
gii imitacji. Proces transformacji jako imita-
cji zakłada, że patrzymy na transformację
jako z góry zaplanowany projekt – w takim
ujęciu rola historii (dziedzictwa socjalizmu)
odgrywa minimalną rolę, natomiast cen-
tralne miejsce zajmuje przyszłość. W tym
sensie ogląd samego procesu transforma-
cji jest zdeformowany, bo patrzy się na nań
z perspektywy idealizowanego systemu go-
spodarczego (politycznego, społecznego…),
który dopiero ma nadejść. Innymi słowy, ana-
liza transformacji z takiej perspektywy skupia
się na jej wadach i słabościach w porównaniu
do wzorca, który nigdzie realnie nie zaistniał
(Stark i Bruszt 1998).
Co interesujące, o ile w latach 90. w łonie Ban-
ku Światowego panowało przekonanie, że taka
strategia społeczno-gospodarcza jest jedy-
nym sposobem dostosowania systemów poli-
tyki społecznej w krajach post-socjalistycznych,
to już w następnej dekadzie, po dyskusji za-
początkowanej przez głównego ekonomistę Ban-
ku, Josepha Stiglitza, zaczęto promować bardziej
zniuansowane strategie (Orenstein 2008).
Polityka społeczna i ideologia: neoliberalny dyskurs lat 90. XX wieku
Rzetelne zdefiniowanie dyskursu neolibe-
ralnego, analiza roli idei we wprowadzaniu
i legitymizowaniu gospodarki rynkowej bądź
ogólne przedstawienie roli ideologii w pro-
cesach zmian w sferze społecznej i ekono-
micznej wymagałoby osobnego opracowania.
W niniejszym tekście zdecydowaliśmy się je-
dynie nakreślić kilka wybranych zagadnień
związanych z rolą ideologii neoliberalnej
w czasie polskiej transformacji.
Na początku warto podkreślić, że analiza
polityki publicznej skoncentrowana na roli
idei (ideational analysis) stała się w ciągu co
najmniej ostatniej dekady jednym z bardziej
popularnych podejść w naukach społecznych
(Blyth 2002; Béland 2007; Parsons 2000),
zarówno jeśli chodzi, z jednej strony, o trak-
towanie idei jako źródła legitymizacji danego
porządku instytucjonalnego, jak i, z drugiej
strony, źródła zmian. Rola idei w polityce
społecznej analizowana jest w ramach ogól-
nego procesu formowania polityki publicznej
i istnieje cały wachlarz podejść do sposobu
analizy, w zależności od tego, czy traktuje się
idee jako przekonania (beliefs): indywidual-
ne, grupowe, społeczne (ich nośnikiem mogą
być indywidualne osoby, przywódcy, ale też
tacy aktorzy kolektywni jak partie politycz-
ne, ruchy społeczne); ideologię (najogólniej
rozumianą jako spójny system przekonań);
ramy odniesienia do interpretacji poszcze-
gólnych zdarzeń, interesów, relacji (frame
9 10
analysis); czy też jako krytyczną analizę dys-
kursu publicznego.2 W przypadku dominują-
cego dyskursu w polityce społecznej możemy
mówić o zasadniczej roli języka, spójnej ter-
minologii definiującej specyficzne interesy
i „sprawiedliwą” redystrybucję dochodów. To
w konsekwencji dominującego dyskursu
w polityce społecznej system przekonań
w odniesieniu do, przykładowo, „zasługują-
cych” na świadczenia czy „potrzebujących”
interwencji przekuwa się na przepisy prawne
i konkretne kryteria dostępu do programów
wsparcia.
W tym kontekście trudno posługiwać się jed-
ną definicją dyskursu neoliberalnego i jego roli
w reformowaniu polityki społecznej w czasie
transformacji ustrojowej i gospodarczej. Jeśli
chodzi o wizję gospodarki, warto przywołać
tutaj znów postulaty tzw. Konsensusu Wa-
szyngtońskiego. Jeśli zaś chodzi o sam język,
dyskurs neoliberalny wprowadza i legitymi-
zuje cały system takich pojęć jak „globaliza-
cja”, „elastyczność”, „system zarządzania”,
„wykluczenie”, „wielokulturowość”, „mniej-
szość”, „tożsamość” czy „nowa ekonomia”,
„dostosowania strukturalne”.3
Proces przejścia do gospodarki rynkowej
można zatem rozumieć jako ideologicz-
ny „przewrót” neoliberalny. Na inną skalę
i w różnym tempie dokonywał się on w in-
nych krajach. W słynnej analizie zmiany pa-
radygmatu w polityce makroekonomicznej
Wielkiej Brytanii w latach 1970-1989 Peter
Hall (1993) wskazał trzy stadia zmiany insty-
tucjonalnej, której nośnikiem były idee stojące
u podstaw monetarnej polityki makroeko-
nomicznej, stopniowo penetrujące system
instytucji, w których podejmowano decyzje
dotyczące polityki gospodarczej. Dotyczyło
to nie tylko parlamentu czy rządu, lecz także
banku centralnego, urzędników ministerial-
nych, skarbu państwa, i eksperckich zapleczy
tych instytucji. Przejście z modelu keynesow-
skiego do polityki monetaryzmu w Wielkiej
Brytanii nie odbyło się zatem jedynie „ofi-
cjalnym” kanałem decyzji politycznych (zdo-
minowanym w latach 80. przez Margaret
Thatcher), lecz neoliberalne idee przeniknęły
również do podstawowych instytucji polity-
ki makroekonomicznej „tylnymi drzwiami”,
za pośrednictwem ekspertów-ekonomistów,
a także niesione przez urzędników zatrudnio-
nych w tych instytucjach.
Inny politolog, Mark Blyth, zaproponował ana-
lizę przewrotu ideologicznego (w tym zwrotu
neoliberalnego w gospodarce) na poziomie
bardziej ogólnym, wskazując na znaczenie
idei ekonomicznych dla interpretacji kryzysów
ekonomicznych i reakcji na nie (Blyth 2002).
Blyth wychodzi od koncepcji idei ekonomicz-
nych w rozumieniu Karla Polanyiego. Dla Po-
lanyiego już sam proces ustanowienia rynku
nie byłby możliwy bez ideologicznego wspar-
cia ze strony myśli ekonomicznej, a zwłasz-
cza idei wypracowanych przez ekonomistów
klasycznych. Według nich koncepcje na temat
natury człowieka sugerują naturalne pocho-
dzenie gospodarki rynkowej jako emanacji
mentalności homo oeconomicus. Mark Blyth
proponuje tę interpretację uzupełnić o spoj-
rzenie historyczne, które z jednej strony wy-
jaśnia dynamikę rozwoju i ewoluowania tych
idei (np. neoliberalizmu). Z drugiej strony,
podkreślając znaczenie sekwencji instytucjo-
nalizacji idei (czyli przyjęcia rozwiązań w po-
lityce publicznej zgodnych z danymi ramami
ideologicznymi), wyjaśnia, dlaczego w danym
momencie zwyciężyła ta określona wizja.
Dyskurs (publiczny) proponujemy rozumieć tutaj jako praktykę społeczną (social practice) używania języka w sferze publicznej do definiowania i ustanawiania relacji społecznych pomiędzy ludźmi czy też grupami społecznymi. Dyskurs posiada tu moc konstytuującą i umacniającą stosunki społeczne (i relacje władzy), ale ma też potencjał zmieniający te relacje. Za: Wodak, (1997).
Ze słownika portalu równość.info. Hasło: „dyskurs neoliberalny”.
2
3
Według Blytha idee ekonomiczne dostarczają
(aktorom) ramy odniesienia dla interpreta-
cji zjawisk społecznych i anormalnych wy-
darzeń dotyczących sfery gospodarczej (np.
kryzysów ekonomicznych), proponując nowe
(bądź zmodyfikowane) koncepcje, terminy,
definicje i „pożądane” (bądź niepożądane) re-
lacje między nimi. Dlatego tak rozumiane idee
stanowią o kształcie nowych instytucji. Blyth,
tłumacząc tryumf polityki monetarnej i wy-
cofywanie się państwa z polityki publicznej
po kryzysie naftowym (i ekonomicznym) lat
70., wskazuje znaczenie stanu „niepewności”
(uncertainty), który towarzyszy politykom/
ekspertom, ale też (lub przede wszystkim)
społeczeństwu w samym momencie „odkry-
cia” kryzysu. Tylko te idee ekonomiczne, które
w sposób najbardziej efektywny zmniejszają
efekt „niepewności”, mają szansę na zain-
spirowanie nowego kształtu instytucji poli-
tyki gospodarczej i społecznej. Innymi słowy,
idee te muszą w najbardziej „przekonujący”
i systematyczny sposób zinterpretować nową
sytuację, stworzyć wizję przyszłości, wyzna-
czyć cel, do którego dąży polityka publiczna
i stosowne do tego sposoby osiągania tego
celu. Rzadko chodzi tutaj o zupełnie nowy ze-
staw instrumentów czy wizję. Neoliberalna
recepta na kryzys i rozwój gospodarczy była
jedynie zmodyfikowaną wersją liberalizmu
i ortodoksji ekonomicznej. Przedstawiała one
najbardziej „sensowną” odpowiedź na kry-
zys, ponieważ wskazywała na źródła kryzysu
w stopniu zaangażowania państwa w go-
spodarkę. Jak podkreśla Blyth, spora część
tej spójnej wizji nie miała jednak pokrycia w
rzeczywistości: Blyth idzie tu krok dalej i do-
wodzi, że w znacznej mierze kryzys lat 70.
był kreacją ekspertów i polityków związa-
nych z neoliberalnymi ośrodkami myśli eko-
nomicznej.
W kontekście polskiej transformacji upa-
dek poprzedniego systemu w myśl analizy
Blytha można uznać za moment krytyczny,
w którym stan niepewności społecznej wymu-
sza przedstawienie spójnie ideologicznej wizji
przyszłości i sposobu osiągania wyznaczo-
nych celów. Jerzy Szacki w podobny do Bly-
tha sposób odpowiada na pytanie, dlaczego
to właśnie (neo)liberalna wersja kapitalizmu
zdominowała przebieg polskiej transforma-
cji: ponieważ „sprawdziła się” na Zachodzie
i obiecywała jak najszybsze i jak najpełniejsze
oddalenie się i wyjście z ustroju socjalizmu
państwowego. Jak przekonuje Szacki,
...za takim przeszczepieniem przema-
wiało zarówno to, że zdawała się ona
(liberalna wizja gospodarki) dostar-
czać odpowiedzi na aktualizujące się
na Wschodzie pytania, jak i to, że na
Zachodzie przeżywała jak gdyby dru-
gą młodość. Liberałowie wschodnio-
europejscy nie pretendowali zresztą
do oryginalności (...) Chodziło im po
prostu o to, aby po okresie socjali-
stycznej aberracji znaleźć się znowu
w granicach normy, powrócić do swe-
go rodzaju gospodarczo-społecznej
natury (Szacki 1995, s. 178).
Galasińska i Krzyżanowski, podsumowując
główne wątki w literaturze na temat dyskur-
su towarzyszącemu reformom, podkreślają
znaczenie dwóch zasadniczych kategorii two-
rzących główne ramy dyskursu: modernizacja
i transformacja (Galasińska i Krzyżanowski
2009). Jak przekonują autorzy, postawie-
nie „modernizacji” za główny cel procesów
przemian w krajach postkomunistycznych
od razu zakładało, po pierwsze, podział na
„cywilizowany” Zachód i „zacofany” Wschód,
i po drugie, stawiało ów „cywilizowany Za-
chód” w pozycji uprzywilejowanej jako mo-
dernizatora. Dążenie do „powrotu do Europy”
przypieczętowane miało być więzami insty-
tucjonalnymi: członkostwem w NATO, a na-
stępnie członkowstwem w Unii Europejskiej.
11 12
Oba te procesy (modernizacja i transforma-
cja) często łączy się z rokiem 1989 trakto-
wanym jako absolutna granica i początek
„powrotu do Europy”. W tym sensie zacierają
się różnice między poszczególnymi krajami:
tymczasem w wielu przypadkach trudno jest
stwierdzić, w którym momencie rozpoczął się
proces przechodzenia do gospodarki rynko-
wej. Elementy rynkowych rozwiązań wprowa-
dzane były w Polsce bądź Węgrzech znacznie
wcześniej, dlatego też Polska i Węgry okre-
śla się często w literaturze mianem krajów
o ustroju „socjalizmu reformowanego”. Lynne
Haney (2002) opisała, jak już w latach 80. na
Węgrzech wprowadzane były zmiany zgod-
nie z logiką indywidualnej odpowiedzialno-
ści i ograniczania liczby świadczeniobiorców
w programach polityki społecznej.
Przewaga dyskursu transformacji jako „natu-
ralnego” procesu dochodzenia do gospodarki
rynkowej wskazuje też na dominację eko-
nomicznego (nad społecznym, kulturowym)
wymiaru procesów zmian po 1989 roku. Rów-
nocześnie z utrwalaniem się dominacji dys-
kursu neoliberalnego w gospodarce, w sferze
„obyczajowej”, wraz z upadkiem poprzednie-
go systemu, obserwować można było zwrot
ku wartościom neokonserwatywnym (Ein-
horn 1995; Gal i Kligman 2000). Przetacza-
jąca się przez kraje postkomunistyczne fala
antyfeminizmu przejawiała się między innymi
w maskulinizacji sfery publicznej i nierzad-
ko celowej problematyzacji obecności ko-
biet w reprezentacji politycznej. Podobnie jak
w przypadku polityki gospodarczej, której
neoliberalna wersja miała uosabiać odwrót
od gospodarki centralnie planowanej, neo-
konserwatywna wizja rodziny i roli kobiet
stała się symbolem odejścia od modelu pro-
mowania zatrudnienia kobiet, „narzucone-
go” przez poprzedni system. Innymi słowy,
neoliberalnym ideom usprawiedliwiającym
w sferze gospodarki wycofywanie się państwa
z polityki społecznej towarzyszyły ideologie
familiaryzmu (rodzina jako główne miejsce
zaspokajania wszystkich potrzeb jej człon-
ków) i maternalizmu (matka jako główna,
jeśli nie jedyna, osoba opiekująca się dzieć-
mi, domem itd.) (Glass i Fodor 2007; Szelewa
2012). Brak wparcia państwa w zakresie go-
dzenia roli macierzyńskiej i zawodowej spo-
wodował, że kobiety zostały zepchnięte do
sfery prywatnej i wyznaczono im rolę matek
i opiekunek „ogniska domowego”.
Powyższa interpretacja wymaga kilku za-
strzeżeń. Po pierwsze, polityka wobec kobiet
stosowana przez poprzedni reżim również
nie zapewniała pełnej emancypacji: nie pro-
mowano np. równego podziału obowiązków
rodzinnych między kobiety i mężczyzn. Wobec
tego w systemie socjalizmu państwowego
kobiety często obarczone były tzw. podwój-
nym ciężarem (double burden), czyli pracą
zawodową i darmową pracą świadczoną
w domu. Po drugie, procesy te przebiegały od-
miennie w różnych krajach bloku wschodnie-
go. Na długo przed rokiem 1989, mimo takich
samych ideologicznych ram odniesienia dla
polityki społecznej poprzedniego reżimu, po-
lityka wsparcia dla rodzin z dziećmi w Polsce
zasadniczo różniła się od systemu wsparcia
obecnego np. w Czechosłowacji: polska wer-
sja polityki rodzinnej od dawna (a nie tylko
od lat 90.) była jedną z najmniej rozwiniętych
tego typu polityk w regionie Europy Środko-
wo-Wschodniej. Po trzecie, już w latach 90.
dało się zauważyć zasadniczą sprzeczność
między nową wersją polityki neoliberalnej
ukierunkowaną na zawodową mobilizację jak
największej części społeczeństwa a ideą ma-
ternalizmu: chodzi tu głównie o wspieranie
np. długiego pozostawania pracujących ma-
tek w domu w związku z opieką nad dzieckiem.
Urlop ten, nie dość, że postrzegany jako dość
kosztowny i obciążający budżet państwa,
przyczyniał się do dezaktywizacji zawodowej
kobiet. Przykładem skutecznej mobilizacji ko-
biet w obronie długiego, płatnego urlopu ma-
cierzyńskiego był protest przeciwko likwidacji
dwuletniego urlopu rodzicielskiego dla kobiet
pracujących, który obserwowaliśmy w drugiej
połowie lat 90. na Węgrzech (Goven 2000).
Likwidacja tego urlopu była wówczas częścią
pakietu reform ministra finansów Lajosa Bo-
krosa, znanego zwolennika zdecydowanych
rozwiązań rynkowych.
Napięcie między „powrotem do Europy” (mo-
dernizacją) a „powrotem do rodziny” przy-
biera na sile w związku z modelem polityki
rodzinnej promowanej przez organizacje mię-
dzynarodowe (UE, OECD). Dyskurs neolibe-
ralny, uzupełniony przez dyskurs inwestycji
w kapitał społeczny, wyznacza bowiem nowe
kierunki rozwoju polityki społecznej, wspiera-
jące zawodową karierę kobiet. Stąd postulaty
rozwoju wysokiej jakości usług opiekuńczych,
które z jednej strony pozwalają kobietom na
względnie szybki powrót do pracy po uro-
dzeniu dziecka, a z drugiej stanowią inwesty-
cje w „kapitał kulturowy i społeczny” dzieci.
Czy idee i dyskurs neoliberalny przewrotnie
przyczynią się do poprawy sytuacji kobiet
w krajach postkomunistycznych? Trudno po-
wiedzieć, co do znaczenia dyskursu i polityki
inwestycji społecznych zdania są bowiem po-
dzielone (patrz np. Jenson 2008), natomiast
należy spodziewać się, że wspomniane na-
pięcie między konserwatywną wizją rodziny
a polityką mobilizacji zawodowej (również
w związku ze spadkiem urodzeń i konsekwen-
cjami tego procesu dla stabilności systemu
emerytalnego i finansów państwa) będzie
wyznaczać jeden z głównych kierunków
w debacie publicznej nad polityką społecz-
ną nie tylko w Polsce, ale w całym regionie
Europy Środkowo-Wschodniej. Strategiczna
ekonomizacja kwestii usług opiekuńczych,
przeforsowanie koniecznych zmian przez
znalezienie odpowiednich furtek i wytrychów
w ramach dominującego dyskursu ekono-
micznego, przy jednoczesnym podkreślaniu
postulatu emancypacji ekonomicznej kobiet,
może okazać się najskuteczniejszym instru-
mentem w dążeniu do urzeczywistnienia za-
sady równości płci.
Jak wspomnieliśmy, dyskurs ten cechuje spe-
cyficzny język. Warto przyjrzeć się kilku termi-
nom kluczom, które uzasadniały politykę cięć
socjalnych w latach 90. Zsuzsa Ferge (2008)
analizuje karierę, jaką zrobiło określenie homo
sovieticus. Kontrowersja pojawia się już przy
kwestii autorstwa tego sformułowania – naj-
częściej bowiem przypisuje się go ks. Józe-
fowi Tischnerowi, ewentualnie Aleksandrowi
Zinowiewowi. Według różnych wersji, posta-
wa homo sovieticusa wykształciła się przez
lata życia w systemie totalitarnym, które
doprowadziły do powstania swego rodzaju
bierności. Tzw. wyuczona bezradność miała
być również jedną z głównych przeszkód dla
przedsiębiorczości w nowym systemie gospo-
darki rynkowej, ponieważ osłabiała poczucie
indywidualnej odpowiedzialności i sprawiała,
że ludzie oczekiwali, że wszystko „załatwi za
nich państwo”. „Niekompetentny cywilizacyj-
nie” homo sovieticus nie potrafił się odnaleźć
w nowym świecie gospodarki rynkowej, bał
się odpowiedzialności za samodzielnie po-
dejmowane decyzje, przy czym winą za to
obarczano „państwowy paternalizm” po-
przedniego systemu stosującego przymus.
W tym świetle postulaty obrony programów
polityki społecznej traktowane były jako „po-
stawa roszczeniowa”, zwłaszcza jeśli były
wysuwane przez grupy zawodowe „uprzywi-
lejowane” za czasów PRL. Za „długotrwałą
postawę infantylizmu” odpowiedzialne miały
być również programy wsparcia socjalnego
(do dziś w języku potocznym określane skró-
tem „socjal”), prowadzące do utrwalenia się
oczekiwań w myśl zasady „prymitywnego
egalitaryzmu”.
Ferge rozprawia się z tego typu językiem,
wskazując choćby na ukryty europocentryzm
określenia „cywilizacyjna niekompetencja”
(„Czy wszyscy poza Europą Zachodnią to
13 14
Na końcu rozważań o roli idei i dyskursu
warto zauważyć, że wizja polityki społecznej
jako wpisanej w kształt i dynamikę reform
wprowadzających system rynkowy nie od-
zwierciedlała różnorodności podejść i wersji
kapitalizmu zachodniego. Mimo neoliberalne-
go zwrotu w światowej gospodarce w latach
80. XX wieku, europejski, a zwłaszcza „kon-
tynentalny” i „skandynawski”, model welfare
state nie stały się konkurencyjnymi modelami
polityki społecznej dla twórców gospodarki
rynkowej w Polsce. Dodatkowo można zadać
pytanie (w myśl zasady kontrafaktu, ang. co-
unterfactual): jaka wizja gospodarki i polityki
społecznej przeważyłaby w reformach syste-
mu ekonomicznego i politycznego w Polsce
(i innych krajach regionu), gdyby socjalizm
państwowy upadł w 1968 roku, czyli w cza-
sach rozkwitu zachodniego welfare state,
czasach, gdy szeroko stosowano planowa-
nie w gospodarce (nawet w krajach anglo-
saskich) i gdy generalnie można było mówić
o wysokim zaangażowaniu państwa w kon-
trolowanie gospodarek rynkowych (Kowalik
2009)?
barbarzyńcy?” – pyta). Wskazuje na złożo-
ność procesów historycznych składających
się na postawy społeczne w danym kraju czy
regionie. W większości krajów Europy Środko-
wo-Wschodniej, jak przekonuje, przed wpro-
wadzeniem „komunizmu” często panowały
stosunki społeczne bardzo tradycyjne, a spo-
łeczeństwa te cechowały nierówności na róż-
nych liniach podziału, w tym ekonomicznym
i kulturowym. Dekady powojenne przyniosły
zmniejszenie tych nierówności i zmianę po-
staw na takie, które w gruncie rzeczy bardziej
przystają do warunków współczesnej gospo-
darki rynkowej i państwa demokratycznego.
Autorka przypomina również, że tego typu
atak ideologiczny na język polityki społecznej
nie jest niczym nowym – podobne argumenty
pojawiały się w dyskusji nad instytucjonali-
zacją zabezpieczenia społecznego we Francji
na przełomie XIX i XX wieku, w Szwecji doby
lat 60. XX wieku, tuż przed najbardziej inten-
sywnym rozkwitem welfare state, nie wspo-
minając o Thatcherowskiej retoryce polityki
cięć socjalnych.
Język neoliberalnego ataku na instytucje
państwa opiekuńczego uwikłany jest w sze-
reg paradoksów. Jednym z nich jest znacze-
nie sformułowania „wyuczona bezradność”
w zestawieniu z rzeczywistością socjalistycz-
nej codzienności. W gospodarce wiecznych
niedoborów, w sytuacji ciągłego braku za-
spokojenia potrzeb konsumpcyjnych, powstał
cały szereg praktyk zdobywania dóbr za po-
mocą nieoficjalnych kanałów (trzeba było
być odpowiednio „zaradnym”), samodziel-
nego produkowania żywności i innych dóbr,
wymiany barterowej, drobnego handlu pro-
wadzonego przez podróżujących po krajach
socjalistycznych ludzi chcących „dorobić”,
nie wspominając o praktykach związanych z
fenomenem „kolejki” (Mazurek 2010). Innymi
słowy, wymagało to wypracowania szeregu
umiejętności, w tym kreatywnego podejścia
do rozwiązywania problemów dnia codzien-
nego. Niejednokrotnie zwraca się uwagę na
ciemne strony „zaradności” – np. przyzwo-
lenie na kontynuację nieuczciwych praktyk
w warunkach gospodarki rynkowej. Jedno-
cześnie praktykę kreatywnego rozwiązywa-
nia problemów i konieczność nieustannego
wykazywania się inicjatywą trudno uznać
za „hamujące rozwój przedsiębiorczości”.
Umiejętności te pomagają również prze-
trwać obecnym najuboższym, najczęściej
bezrobotnym. Postrzegani jako „bezradni”
i „żyjący na garnuszku państwa”, często
wykazują się kreatywnością i zaradnością
w zdobywaniu dóbr konsumpcyjnych poza
wymianą rynkową (Rakowski 2009).
W momencie upadku starego systemu ide-
ologia indywidualnej odpowiedzialności
i związany z nią atak na rolę państwa w po-
lityce społecznej zostały w pewnym stopniu
zinternalizowane na poziomie społecznym.
Na krótko, albowiem po początkowym okre-
sie, w którym społeczeństwa krajów postso-
cjalistycznych akceptowały sytuację „doliny
płaczu”, przelała się przez nie fala rozcza-
rowania nowym systemem. Wynika z tego
na przykład zmiana stosunku do nierówności
dochodowych – względnie akceptowanych
w 1990 roku, z kolei nietolerowanych w 1995
(por. wykres 1). Warto wreszcie wspomnieć po
raz kolejny, że doświadczenie lat realnego so-
cjalizmu w krajach naszego regionu nie było
idealnie „unifikujące”. Stąd chociażby różnice
między postawami wobec nierówności.
Wykres 1: Rozkład odpowiedzi na pytanie o akceptację nierówności dochodowych wśród respondentów z czterech krajów Europy Środkowo-Wschodniej dla lat 1990 i 1995
Źródło: Ferge 2008, opracowanie własne.
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1990
Czechy Polska Słowacja Węgry
1990 1990 19901995 1995 1995 1995
zbyt małe zbyt duże
15 16
Transformacja jako przypadek instytucjonalnej ewolucji Polityka społeczna przed rokiem 1989: rola dziedzictwa historycznego
Argumenty przedstawione powyżej może-
my podsumować następująco: kraje Europy
Środkowo-Wschodniej obrały zróżnicowane
kierunki w procesie transformacji. Zróżnico-
wanie to dotyczyło nie tylko wyboru strategii
transformacji, lecz, co istotne, roli polity-
ki społecznej w tym procesie. Jak zasuge-
rowaliśmy wyżej, perspektywa analityczna
wskazująca na wczesny okres transformacji
polityczno-gospodarczej jako proces nieza-
leżny od czynników historycznych nie tylko
jest wątpliwa w świetle empirii, lecz również
trudna do obrony na gruncie teoretycznym.
Ponadto, ujęcie to zakłada racjonalność ak-
torów, którzy są zaangażowani w procesy
transformacyjne. Z drugiej strony mamy zaś
do czynienia z bezosobowym determinizmem,
który w skrajnym ujęciu wyklucza możliwość
wpływu aktorów na procesy społeczno-
gospodarcze (Polakowski 2010).
Z analitycznego punktu widzenia transfor-
macje polityczno-gospodarcze w Europie
Środkowo-Wschodniej są przypadkiem zmia-
ny instytucjonalnej. Dla wielu obserwato-
rów jest to konkluzja zaskakująca, ponieważ
interpretują oni te wydarzenia jako krótko-
trwałe przejście od jednego porządku spo-
łeczno-gospodarczego do innego. Refleksja
na temat natury zmiany instytucjonalnej jako
historycznie uwarunkowanego procesu leży
w centrum zainteresowań instytucjonalizmu
historycznego. Oprócz wielu rozważań na
temat związków między uwarunkowaniami
strukturalnymi a możliwością działania ak-
torów czy też racjonalnością ich działania,
uwagę badaczy przyciągała kwestia wymiaru
czasowego w analizie zmiany (Pierson 2004).
Szkoła instytucjonalizmu historycznego po-
święca wiele uwagi warunkom koniecznym
do zmiany instytucjonalnej, przy czym jed-
Z perspektywy historycznego instytucjonali-
zmu w krajach Europy Środkowo-Wschodniej
dziedzictwo historyczne polityki społecznej
sprzed 1989 roku powinno być traktowa-
ne nie tylko jako obciążenie czy ogranicze-
nie możliwości działania, lecz również, jak
wspomniano, jako zasób strategiczny. Dla-
tego też zastanawiając się nad zróżnico-
waniem ścieżek transformacji w Europie
Środkowo-Wschodniej i specyficzną strategią
polityczną, jaką obrano w Polsce, polegającą
na gwałtownym wycofaniu się państwa ze
sfery społecznej i prywatyzacji tej sfery (ro-
zumianej zarówno jako urynkowienie usług
społecznych jak i przeniesienie tych usług do
sfery gospodarstwa domowego) oraz szyb-
kim wzroście bezrobocia i ubóstwa, należy
się przyjrzeć dziedzictwu historycznemu po-
lityki społecznej sprzed 1989 roku. Dla zro-
zumienia tej polskiej specyfiki konieczne jest
skontrastowanie jej z innymi krajami regio-
nu. W tym miejscu posłużymy się przykładem
Węgier.
W przypadku polityki społecznej czy też we-
lfare state dziedzictwa historyczne może-
my rozumieć wielorako. Po pierwsze, przez
dziedzictwo historyczne możemy rozumieć
specyficzną strukturę bądź organizację poli-
tyki społecznej. Na przykład może to być uni-
wersalna polityka społeczna dla wszystkich
obywateli/rezydentów danego kraju bądź
też przeciwnie: programy socjalne mogą być
skierowane do wybranych grup. Jak argu-
mentowała Theda Skocpol w swojej klasycz-
nej pracy o politycznych uwarunkowaniach
polityki społecznej, struktura welfare sta-
te może mobilizować jego beneficjentów do
określonej działalności politycznej (politics
creates policy, policy creates politics) (Skoc-
pol 1992). Podejście to rozwinął Paul Pierson,
nym z najistotniejszych wniosków jest to,
że zmiana instytucjonalna rzadko zachodzi
w sposób radykalny. W rezultacie również
uwarunkowania tej zmiany rzadko mają
charakter krótkookresowy: takie czynniki jak
aktywność partii politycznych, sytuacja fi-
nansów publicznych czy uwarunkowania
demograficzne bądź międzynarodowe nie
są w stanie wytłumaczyć kierunku zmian
i ich tempa (Streeck i Thelen 2005). Instytu-
cjonaliści skłaniają się ku stanowisku, że to
dziedzictwa historyczne (historical legacies)
w dużej mierze determinują pole działania
aktorów zaangażowanych w zmianę insty-
tucjonalną. Konsekwencją takiej perspekty-
wy analitycznej jest konstatacja, że proces
zmiany instytucjonalnej jest rezultatem na-
warstwiania się wielu czynników w dłuższym
czasie, a istniejącej architektury instytucjo-
nalnej polityki publicznej nie może w całości
zastąpić nowe rozwiązanie (Streeck i Thelen
2005). W rezultacie, nawet w obliczu zasad-
niczej zmiany, mamy do czynienia z ciągło-
ścią wielu polityk publicznych. D. Stark i L.
Bruszt zidentyfikowali podobny mechanizm
zmiany instytucjonalnej w Europie Środ-
kowo-Wschodniej. Mówią w tym miejscu
o transformacji jako procesach rekombinacji,
rekonfiguracji i przekształcania, umożliwia-
jącym aktorom strategiczną mobilizację lub
też ją ograniczającą (Stark i Bruszt 1998).
analizując próby ograniczania programów
społecznych w Europie Zachodniej. Pierson
pokazał, że w przypadku tego typu reform,
logika procesu politycznego jest zupełnie
inna niż w sytuacji ekspansji. W okresie eks-
pansji welfare state, wiążącej się na przykład
z podnoszeniem podatków, koszty takich
działań są względnie równomiernie rozłożo-
ne i cieszą się społecznym poparciem. Tym-
czasem reformy cięć programów społecznych
nie cieszą się porównywalną popularnością:
pozytywne skutki związane np. z obniżkami
podatków są często nieodczuwalne, nato-
miast negatywne skutki są skoncentrowane,
co powoduje opór społeczny. Pierson określił
tę logikę mianem the new politics of welfa-
re state (Pierson 1994). Warto podkreślić, że
takie zjawisko nie dotyczy tylko procesów
politycznych związanych z logiką wyborczą.
Analogiczny argument można bowiem sfor-
mułować dla korporatystycznego sposobu
zarządzania ubezpieczeniem społecznym.
W tym przypadku związki zawodowe mogą
być aktorem zainteresowanym utrzyma-
niem status quo. Po drugie, przez dziedzic-
two historyczne polityki społecznej możemy
rozumieć parametry poszczególnych jej pro-
gramów, np. hojność świadczeń pieniężnych
czy jakość usług. Reakcja społeczna może być
zupełnie różna w przypadku reformowania
hojnych świadczeń pieniężnych i świadczeń,
które są względnie ograniczone (Polakowski
2010). Po trzecie, przez dziedzictwo histo-
ryczne polityki społecznej możemy rozumieć
sposób, w jaki dostosowuje się ją do zmie-
niających się okoliczności społecznych i go-
spodarczych. W tym przypadku możemy
mówić np. o zróżnicowanych rolach ekspertów
w planowaniu i prognozowaniu reform po-
lityki społecznej (Lundqvist i Petersen 2010),
17 18
czy też na przykład o reaktywnym bądź
uprzedzającym działaniu władz publicznych
w obliczu nadchodzących wyzwań (Heclo
1974; Hinrichs 2010).
Jakie dziedzictwa historyczne możemy zi-
dentyfikować w przypadku polskiej polityki
społecznej? Po pierwsze, z perspektywy po-
równań na skalę międzynarodową, w okre-
sie powojennym polityka społeczna krajów
Europy Zachodniej przechodziła długo-
trwały rozwój, który dopiero w latach 80.
przeszedł w częściową stagnację, a w przy-
padku krajów Europy Środkowo-Wschod-
niej mieliśmy do czynienia z krótkotrwałymi
okresami rozwoju polityki społecznej przepla-
tanymi wydłużającymi się okresami stagnacji
i regresu. Na tle krajów bloku wschodniego
o podobnym stopniu rozwoju gospodarcze-
go (Węgry, Czechosłowacja, Jugosławia) in-
stytucje polityki społecznej były ograniczone.
Po drugie, polityka społeczna krajów socja-
listycznych tylko w ograniczonym stopniu
odzwierciedlała oficjalna ideologię (Deacon
1993). Powodem dla takiej sytuacji w Polsce
były zarówno wspomniane wyżej powraca-
jące fale kryzysu gospodarczego, jak i silny
wpływ rozwiązań przedwojennych (Polakow-
ski 2010; Inglot 2011). Na tym tle szczegól-
nie mocno wyróżniały się Węgry, prowadzące
uniwersalistyczną, hojną politykę świadczeń
socjalnych i rozwiniętych usług społecznych.
Polska z kolei odznaczała się selektywną po-
lityką społeczną, charakteryzującą się prefe-
rencyjnym traktowaniem grup zawodowych
szczególnie istotnych z punktu widzenia
gospodarki. Potwierdzeniem tej reguły były
świadczenia emerytalne, do których ułatwio-
no dostęp na początku lat 80., zaczynając od
grup zawodowych z rdzenia gospodarki cen-
tralnie planowanej i w miarę zmniejszania się
legitymizacji władzy, obejmując coraz więcej
kategorii osób. Po trzecie, w Polsce związki
zawodowe zarządzały programami polityki
społecznej w ograniczonym stopniu, podczas
gdy w większości krajów socjalistycznych to
związki zawodowe odgrywały główną rolę.
Wreszcie, w Polsce mieliśmy do czynienia
z reaktywną polityką społeczną, która
w większym stopniu odpowiadała na natych-
miastowe zagrożenia niż starała się je wy-
przedzić.
Na tle innych krajów socjalistycznych w Pol-
sce również rezultaty polityki redystrybucyj-
nej państwa były dalekie od deklarowanej
ideologii. Pewne kwestie nie pojawiały się
w oficjalnym dyskursie: Elżbieta Tarkowska
podkreśla na przykład, że o ile kwestia ubó-
stwa stała się częścią dyskursu naukowego
i politycznego dopiero po 1989 roku, samo
zjawisko występowało (z różnym natęże-
niem) przez cały okres powojenny.
Bieda okresu PRL dotyczyła przedstawicieli
takich grup społecznych jak robotnicy rol-
ni, rodziny wielodzietne, niewykwalifikowani
robotnicy, emeryci bądź osoby prowadzące
samodzielnie gospodarstwo domowe. Jak
podkreśla Tarkowska, bieda tego okresu
miała charakter rozproszony, a jednocześnie
w wielu przypadkach przejściowy, ponieważ
dotyczyła osób znajdujących się na dwóch
biegunach cyklu życia: młodości i zwłaszcza
starości (Tarkowska 2000).
Polityka społeczna po roku 1989: dziedzictwa historyczne i dyskurs
Lata 80. XX wieku były okresem względne-
go zastoju dla wielu europejskich państw
opiekuńczych. We wschodniej części Europy
na światowy kryzys gospodarczy nakładały
się rosnące problemy z brakiem legitymizacji
ówczesnego ustroju. O ile w większości kra-
jów Europy Zachodniej istniały mechanizmy
dostosowywania polityki społecznej do po-
garszających się warunków gospodarczych,
o tyle we wschodniej części Europy takie me-
chanizmy nie istniały i były dopiero przedmio-
tem dyskusji (wyjątkiem były Węgry, które już
na początku lat 70. wprowadziły mechanizm
waloryzacji świadczeń). W Polsce pewną pró-
bą łagodzenia nastrojów społecznych było
ułatwianie dostępu do świadczeń socjalnych,
natomiast w obliczu bieżących problemów
finansowych, rozwiązanie to skonstruowano
w taki sposób, by wykorzystanie świadczeń
było odroczone w czasie. Co ciekawe, zmiana
ta zbliżała kryteria przyznawania świadczeń
do standardów obowiązujących w innych kra-
jach bloku wschodniego (Polakowski 2010).
Z drugiej strony, pomimo wielu prób utrzy-
mania realnej wartości świadczeń, wysokość
wielu z nich spadała. Jednym z przykładów
mogą być świadczenia emerytalne (problem
ubóstwa wśród najstarszych emerytów),
innym – świadczenia związane z urlopem
wychowawczym. Wreszcie, w warunkach go-
spodarki niedoboru, nasiliło się korzystanie
z nieformalnych strategii zdobywania dóbr
i ich (re)dystrybucji. Niemniej jednak, rola tych
strategii w tworzeniu dodatkowego docho-
du gospodarstw domowych była w gruncie
rzeczy mniejsza niż na przykład na Węgrzech
(Seleny 2006). Koniec lat 80. w Polsce cha-
rakteryzował się zatem zasadniczo osłabio-
ną legitymizacją ustroju, mającą źródła nie
tylko natury politycznej i społecznej (Kowalik
2009), lecz również ściśle związany z funk-
cjonowaniem dość selektywnej polityki spo-
łecznej. Były to zasoby, z których korzystać
mogli aktorzy zaangażowani w proces legi-
tymizacji.
Po 1989 roku Polska szybko stawała się czę-
ścią światowego systemu gospodarczego.
W promowaniu tego procesu istotną rolę od-
grywały takie organizacje międzynarodowe
jak Bank Światowy czy Międzynarodowy Fun-
dusz Walutowy. Po doświadczeniach z tzw.
dostosowaniem strukturalnym w Ameryce
Łacińskiej, organizacje te silnie promowały,
jak wspomnieliśmy, recepty gospodarczo-
-społeczne określone mianem tzw. Konsen-
susu Waszyngtońskiego. Zalecenia Banku
Światowego i Międzynarodowego Funduszu
Walutowego były specyficzną mieszanką
neokonserwatywnej ideologii wolnorynkowej
i doświadczeń krajów Ameryki Łacińskiej, któ-
re tylko w ograniczonym stopniu mogły być
przykładem dla Europy Środkowej ze wzglę-
du na odmienne uwarunkowania społeczne
i gospodarcze. Zalecenia te szybko przyjęli
polscy reformatorzy, poszukujący nie tylko
recept na obniżenie polskiego zadłużenia,
lecz również międzynarodowej legitymizacji.
Polską transformację, styl reform i wizję po-
lityki gospodarczej i społecznej uzasadniano
za pomocą ideologii neoliberalnej, najlepiej
„tłumaczącej” kryzys wywołany gospodar-
ką centralnie planowaną. Polski „powrót do
Europy” miał się stać szczytowym osiągnię-
ciem procesów transformacji i modernizacji,
a jednocześnie dyskurs modernizacji wyzna-
czał nam rolę „uboższych krewnych”, którzy
przede wszystkim muszą się wykazać „odpo-
wiedzialną” polityką ekonomiczną i – niejako
w konsekwencji – wzrostem PKB. Ci, którzy
nie chcieli dostosować się do nowego ładu,
19 20
spychani byli na margines debaty publicznej
w imię „indywidualnej odpowiedzialności”.
Stało za tym przeciwstawienie cywilizowa-
nemu homo economicusowi cywilizacyjnie
niekompetentnego homo sovieticusa, z jego
„postawą roszczeniową”. Dyskurs polity-
ki społecznej, stygmatyzujący przegranych
transformacji, legitymizował reformy powo-
dujące wycofywanie się państwa ze świad-
czeń i usług społecznych.
Zmiany, jakie wprowadzano w Polsce cieszyły
się w początkowej fazie poparciem społecz-
nym – jest to zrozumiałe w kontekście „efek-
tu tunelowego” zidentyfikowanego przez
A. Hirschmana i wobec oczekiwań, że po okre-
sie kryzysu politycznego i gospodarczego lat
80. transformacja przyniesie pozytywne efek-
ty, okupione niskimi kosztami społecznymi.
Poparcie to spadało w miarę postępującego
wzrostu kosztów społecznych dla wielu grup.
Często w dyskusji na temat polityczno-spo-
łecznej logiki transformacji w Europie Środ-
kowo-Wschodniej pojawia się argument,
że niektóre programy polityki społecznej,
zwłaszcza możliwość przechodzenia na
Dlaczego wydarzenia i styl transformacji
w Polsce uznaje się wciąż za tak istotne, choć
od przełomowego 1989 roku upłynęło ponad
20 lat? Podejście historycznego instytucjo-
nalizmu wskazuje na znaczenie pierwotnych
wyborów dokonywanych w momencie otwar-
cia systemu na zmiany w procesie uzależ-
nienia dalszego rozwoju instytucji (kształtu
polityki) od tych pierwszych decyzji (path-
-dependency). W efekcie w wielu przypadkach
polityka społeczna w Polsce oparta jest na
historycznie „odziedziczonej” architektu-
rze instytucjonalnej, która została zderzona
z neoliberalnymi reformami z początku lat
90., wspomaganymi przez specyficzny dys-
wcześniejszą emeryturę, stanowiły tzw.
osłony społeczne (Vanhuysse 2006). War-
to podkreślić, że argument o strategicznym
użyciu polityki społecznej w procesie trans-
formacji broni się w ograniczonym stopniu.
Według P. Vanhuysse, reformatorzy posłużyli
się programami polityki społecznej jako stra-
tegicznym zasobem mającym podzielić opo-
zycję społeczną – miał to być rzadki przykład
strategicznej innowacji, która miała na celu
ograniczenie protestu. Jeśli jednak przyjrzy-
my się specyficznym rozwiązaniom, które
umożliwiały przechodzenie na wcześniejszą
emeryturę, okaże się, że tylko mniej niż 15%
tych, którzy z nich skorzystali do 1992 roku,
zrobili to na podstawie regulacji wprowa-
dzonych po 1989 roku. Pozostałe osoby
przeszły na wcześniejszą emeryturę na pod-
stawie prawa uchwalonego jeszcze w latach
80. (Golinowska 1994). W tym świetle, użycie
tego programu polityki społecznej nie było
niczym innym niż rekonfiguracją istniejącego
dziedzictwa historycznego w zmieniającym
się kontekście instytucjonalnym.
kurs i – przez dłuższy czas – brak kontestacji
zasadniczego kształtu zmian.
Ostatnio jednak dogmat o prymacie mecha-
nizmów rynkowych w różnych domenach
polityki publicznej stał się przedmiotem kry-
tyki również w dyskusji publicznej – cho-
ciażby w przypadku niedawnych debatach
nad zmianami w systemie emerytalnym
i zmniejszeniem wymiaru składki przekazy-
wanej do funduszy emerytalnych (przy czym
był prawdopodobnie to efekt niezamierzony).
W ideologicznej obronie funduszy przywoły-
wane były argumenty, które ponownie można
odnieść do liberalnego populizmu traktują-
cego rynek jako najlepsze miejsce zaspokaja-
Wycofywanie się państwa z polityki społecznej a rola innych aktorów
Pokazaliśmy, źe wycofywaniu się państwa
z polityki społecznej na początku lat 90. nie
towarzyszył sprzeciw społeczny. Wystarczy
choćby wspomnieć słabość związków zawo-
dowych – nie tylko w Polsce, ale i w całym
regionie Europy Środkowo-Wschodniej. Brało
się to choćby ze zinternalizowania ideologii
neoliberalnej, która na nowo porządkowała
rzeczywistość po upadku poprzedniego syste-
mu, ale także z braku przywództwa dla tych
grup społecznych, które nie w pełni wspiera-
ły ortodoksyjną wersję polityki gospodarczej
(Ost i Crowley 2001).
Innym, mniej obecnym, przynajmniej na po-
czątku lat 90., aktorem były ruchy kobiece.
W wielu krajach zachodnich były one moto-
rem rozwoju polityki społecznej sprzyjającej
realizacji zasady równości kobiet i mężczyzn.
W Polsce na początku lat 90. organizacje ko-
biece, zaangażowane w batalię o kształt praw
reprodukcyjnych, nie włączyły się w obronę
publicznych żłobków i przedszkoli. Gendero-
wy wymiar transformacji omówiony został
w naszym poprzednim opracowaniu4. Warto
tylko dodać, że spychanie kwestii opieki nad
dziećmi i osobami niesamodzielnymi do sfery
Współczesna polityka społeczna w polsce: perspektywy rozwoju
prywatnej wpisało się w ogólną tendencję do
prywatyzacji i wprowadzania mechanizmów
rynkowych. Z tym że w przypadku usług opie-
kuńczych na miejsce zamykanych przedszkoli
i żłobków nie powstał masowy rynek dostęp-
nych finansowo usług opiekuńczych wysokiej
jakości.
Jeszcze innym aktorem, który mógł być za-
interesowany powstrzymywaniem neoli-
beralnej polityki gospodarczej i społecznej
był Kościół katolicki. Z jednej strony Kościół
spełniał ważną rolę w procesie demokra-
tyzacji (obserwatorzy kościelni brali udział
w obradach Okrągłego Stołu). Z drugiej jed-
nak strony nie sprzeciwiał się ortodoksyjnej
wersji polskiego kapitalizmu.
Jak przekonuje Zsuzsa Ferge (2008), ta bier-
ność społeczna i (do tej pory odczuwalny)
problem ze społeczną mobilizacją i kapitałem
społecznym jest dziedzictwem okresu socja-
lizmu nawet bardziej niż cechy przypisywane
homo sovieticusowi. Nie oznacza to jednak, że
związki zawodowe cechowała całkowita bier-
ność. Jeśli posłużymy się przykładem reformy
emerytalnej, w przypadku której utrzymano
odmienne traktowanie wybranych grup za-
wodowych (zwłaszcza możliwości przecho-
dzenia na wcześniejszą emeryturę), można
zauważyć wykorzystanie selektywnej struktu-
ry systemu emerytalnego jako zasobu, które-
go obrona została użyta do mobilizacji. Jest
to przykład, jak związki zawodowe potrafią
wykorzystać uwarunkowania instytucjonalne
i wykorzystać je do strategicznego działania.
Dla porównania na Węgrzech struktura sys-
temu emerytalnego (relatywnie jednolite za-
sady przechodzenia na emeryturę) i obecność
reprezentacji związkowej w zarządzie insty-
tucji ubezpieczeniowej przyczyniły się do in-
nej logiki działania. W tym przypadku związki
zawodowe skupiły się w większym stopniu na
zachowaniu dotychczasowej logiki działania
systemu emerytalnego. Strategia ta okazała
się częściowo skuteczna i związkom zawodo-
wym udało się złagodzić rozwiązania propo-
nowane przez rząd.
Dorota Szelewa (2012), Gender w polityce społecznej: teoria i praktyka. Warszawa: Fundacja im. Friedricha Eberta i Fundacja ICRA.
4
21 22
nia wszelkich ludzkich potrzeb, niezależnie od
specyficznych uwarunkowań takich sektorów
jak edukacja, służba zdrowia czy infrastruk-
tura. Zwolennicy tego stanowiska twierdzili,
że uczestnicy rynku mogą w wolny i równy
sposób realizować swoje zamiary. Pojawi-
ła się szansa na przedefiniowanie dyskusji
o całej polityce społecznej i perspektywach jej
rozwoju.
Zmiana modelu polityki społecznej pociąga
za sobą podważenie zasadności funkcjono-
wania instytucji ukształtowanych w czasie
neoliberalnego zwrotu w polityce publicz-
nej, w pierwszym rzędzie w ramach funk-
cjonującego dyskursu i za pomocą narzędzi
badawczych. Stopniowo doprowadzi to do
przewartościowania podstawowych katego-
rii języka polityki społecznej jako dziedziny
autonomicznej i nastawionej na rozwój spój-
ności społecznej, zmniejszenia nierówności
i dyskryminacji.
Krytyka neoliberalnego modelu polityki spo-
łecznej przychodzi również z prawej strony
sceny politycznej, zwłaszcza w odniesieniu do
roli państwa jako organizatora programów
polityki społecznej i gwaranta podstawowe-
go poziomu dochodów. Wiąże się to również
z krytyką procesu transformacji i jego ideolo-
gicznej bazy.
Szeroko pojęta „europeizacja” ma również
dwojakie znaczenie dla rozwoju polityki spo-
łecznej w Polsce i innych krajach regionu.
Z jednej bowiem strony, ze względu na do-
minację integracji „negatywnej” (polegającej
na obniżaniu barier handlu, liberalizacji prze-
pisów itp.), członkostwo w Unii Europejskiej
może prowadzić do osłabienia istniejących
systemów zabezpieczenia społecznego (Len-
dvai 2004; Ferge i Tausz 2002). Z drugiej
strony, w Polsce i innych krajach – nowych
członkach UE – postrzega się pozytywny
wpływ tej instytucji na rozwój polityki rów-
ności płci i wdrażania stosownych reform
(Potucek 2004; Vachudová 2005).
Ambicją niniejszego opracowania było zapre-
zentowanie ram analitycznych, które umoż-
liwiłyby zrozumienie liberalnego kierunku
reform polityki społecznej w Polsce po 1989
roku. Analiza była oparta na połączeniu per-
spektyw historycznego instytucjonalizmu
i znaczenia roli dyskursu w tworzeniu i refor-
mowaniu polityk publicznych. Jak staraliśmy
się wykazać, kierunek reform polskiej polityki
społecznej w dużej mierze zależał od kom-
binacji dwóch czynników: dziedzictwa histo-
rycznego polityki społecznej i dyskursu, jaki
dominował sferę publiczną. Co istotne, dzie-
dzictwo historyczne sprzed 1989 roku może
Po części dogmat o prymacie mechanizmów
rynkowych w organizacji życia społeczne-
go podupadł dzięki kryzysowi gospodarcze-
mu, który rozpoczął się pod koniec ubiegłej
dekady. Do dyskusji włączono argumenty
o charakterze empirycznym. Posługiwanie się
danymi statystycznymi pomaga także w oba-
laniu mitów – jednym z nich jest np. dyskurs
„kosztów pracy” i obciążeń dla pracodaw-
ców, które prowadzić mają do „zduszenia
przedsiębiorczości”. Jak pokazują dane po-
równawcze na temat obciążeń podatkowych
i parapodatkowych, polski „klin podatkowy”
należy do najniższych w całej Unii Europej-
skiej.
Wielokrotnie w naszych opracowaniach
wspominaliśmy np. o strategicznej ekonomi-
zacji dyskursu inwestycji społecznych, w tym
w zbudowanie sieci żłobków i przedszkoli,
czy usprawnienie systemu edukacji (Szelewa
2011, Polakowski 2012). Wykazywanie pozy-
tywnej stopy zwrotu w sensie ekonomicznym,
finansowym odbiera podstawowy argument
dyskursu neoliberalnego, którym jest dążenie
do unikania kosztów. Dzięki temu pojawia się
szansa na zerwanie z tradycją traktowania
polityki społecznej wyłącznie jako obciążenia,
co pozwoli na postrzeganie jej jako źródła
rozwoju społecznego i gospodarczego kraju.
tłumaczyć powszechne poparcie reform spo-
łecznych we wczesnej fazie transformacji.
W wielu miejscach niniejszego opracowania
podkreślaliśmy, że przy odpowiedniej kombi-
nacji czynników instytucjonalnych i dyskur-
sywnych możliwa jest mobilizacja aktorów
zaangażowanych w proces reform. Analo-
giczny wniosek można sformułować w przy-
padku przyszłych reform mających na celu
rozwój polityki społecznej – zauważalne
są zmiany w funkcjonującym dyskursie, co
otwiera możliwości działania aktorom chcą-
cym przyczynić się do zwiększenia roli polity-
ki społecznej w Polsce.
Podsumowanie
Literatura
• Béland, D. (2007). States of global insecurity: policy, politics, and society, Contemporary social
issues. New York: Worth Publishers.
• Berend, I. T. (2011). Od bloku sowieckiego do Unii Europejskiej. Kraków: Wydawnictwo Uniwersytetu
Jagiellońskiego.
• Blyth, M. (2002). Great transformations: economic ideas and institutional change in the twentieth
century. New York: Cambridge University Press.
• Bruszt, L. (1993). Transformative Politics: Social Costs and Social Peace in East Central Europe. w:
Transforming Economic Systems in East Central Europe. red. R. Schönfeld. München: Südosteuropa-
Gesellschaft.
• Deacon, B. (1993). Developments in Eastern-European Social Policy. New Perspectives on the Welfare
State in Europe. London: Routledge.
• Deacon, B. (2000). Eastern European Welfare States: the Impact of the Politics of Globalization.
Journal of European Social Policy 10 (2): 146-161.
• Einhorn, B. (1995). Cinderella goes to market: Citizenship, gender and women’s movements in East
Central Europe. London: Verso Books.
• Ekiert, G. (2003). Patterns of Postcommunist Transformation in Central and Eastern Europe. W:
Capitalism and Democracy in Central and Eastern Europe. red. G. Ekiert i S. E. Hanson. Cambridge:
Cambridge University Press.
• Ferge, Z. (2008). Is there a specific Central-East European Welfare Culture? W: Culture And Welfare
State. Values and Social Policy in Comparative Perspective. red. W. v. Oorschot, M. Opielka and B.
Pfau-Effinger. Cheltenham: Edward Elgar.
• Gal, A. i G.Kligman. (2000). Reproducing gender: politics, publics, and everyday life after socialism.
Princeton: Princeton University Press.
23 24
• Galasińska, A., i M. Krzyżanowski, red. (2009). Discourse and Transformation in Central and Eastern
Europe. Basingstoke, New York: Palgrave Macmillan
• Garrett, G. i D. Nickerson (2005). Globalization, Democratization and Government Spending in
Middle-Income Countries. W: Globalization and the Future of the Welfare State. red. M. Glatzer i D.
Rueschemeyer. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press.
• Glass, C. i E. Fodor. (2007). From Public to Private Maternalism? Gender and Welfare in Poland and
Hungary after 1989. Social Politics 14 (3): 323-350.
• Golinowska, S. (1994). Publiczne wydatki społeczne. w: Polityka Społeczna i Warunki Społeczne
w Polsce w latach 1989-1993. red. Golinowska S. Warszawa: IPiSS.
• Goven, J. (2000). New Parliament, Old Discourse? The Parental Leave Debate in Hungary. W:
Reproducing Gender. Politics, Publics, and Everyday Life after Socialism, red. S. Gal and G. Kligman.
Princeton, New Jersey: Princeton University Press.
• Greskovits, B. (1998). The political economy of protest and patience: East European and Latin
American transformations compared. New York: Central European University Press.
• Hall, P. A. (1993). Policy Paradigms, Social Learning, and the State: The Case of Economic Policymaking
in Britain. Comparative Politics 25 (3): 275-296.
• Haney, L. (2002). Inventing the Needy: Gender and the Politics of Welfare in Hungary. Berkley: University
of California Press.
• Heclo, H. (1974). Modern social politics in Britain and Sweden: from relief to income maintenance.
New Haven: Yale University Press.
• Hinrichs, K. (2010). Social Insurance State Withers Away. Welfare State Reforms in Germany – Or:
Attempts to Turn Around in a Cul-de-Sac. W: A Long Goodbye to Bismarck? The Politics of Welfare
Reforms in Continental Europe. red. Palier B. Amsterdam: Amsterdam University Press.
• Inglot, T. (2011). Welfare States w Europie Środkowo-Wschodniej w latach 1919-2004. Warszawa:
WSP TWP.
• Jenson, J. 2008. Writing Women Out, Folding Gender The European Union ”Modernises” Social Policy.
Social Politics: International Studies in Gender, State & Society 15 (2): 131-153.
• Kornai, J. (1998) From Socialism to Capitalism. London: The Social Market Foundation.
• Kowalik, T. (2009). www.polskatransformacja.pl. Warszawa: Muza SA.
• Lane, D. (2002). Trajectories of Transformation: Theories, Legacies, and Outcomes. W: The Legacy
of State Socialism and the Future of Transformation. red. D. Lane. Oxford: Rowman & Littlefield
Publishers, INC.
• Lundqvist, Å. i K. Petersen (2010). In experts we trust. Odense: University Press of Southern Denmark.
• Mazurek, M. (2010). Społeczeństwo kolejki. O doświadczeniach niedoboru 1945-1989. Gdańsk: Trio.
• Nelson, J. (1997). Social Costs, Social Sector Reforms, and Politics in Post-Communist Transformations.
W: Transforming Post-Communist Political Economies. Red. J. Nelson, C. Tilly i L. Walker. Washington
DC: National Academy Press.
• O’Connor, Julia, i Gillian Robinson. (2008). Liberalism, citizenship and the welfare state. W: Culture
and Welfare State. red. Wim-van-Oorschot, M. Opielka and B. Pfau-Effinger. Cheltenham: Edward
Elgar.
• Offe, C. (1993). Disqualification, Retribution, Restitution: Dilemmas of Justice in Post-Communist
Transitions. Journal of Political Philosophy 1 (1): 17-44.
• Offe, C. (1996). The Varieties of Transition: the East European and East German experience. Cambridge:
Polity Press.
• Orenstein, M. A. (2008). Privatizing pensions : the transnational campaign for social security reform.
Princeton: Princeton University Press.
• Ost, D. i S. Crowley, red. (2001). Workers After Workers’ States: Labor and Politics in Postcommunist
Eastern Europe. Boulder: Rowman & Littlefield.
• Parsons, C. (2000). Domestic Interests, Ideas and Integration: Lessons from the French Case. Journal
of Common Market Studies 38 (1): 45-70.
• Pierson, P. (1994). New politics of the welfare state. Cambridge: Center for European Studies.
• Polakowski, M. (2010). The Institutional Transformation of Social Policy in East Central Europe.
Poland and Hungary in Comparative and Historical Perspective. Maastricht: Boekenplan.
• Polakowski, M. (2012). Młodzi Polacy – Problemy Edukacji i Zatrudnienia. Warszawa: Fundacja im.
Friedricha Eberta i Fundacja ICRA.
• Przeworski, A (1991). Democracy and the Market: Political and Economic Reforms in Eastern Europe
and Latin America. New York: Cambridge University Press.
• Rakowski, T. (2009). Łowcy, zbieracze, praktycy niemocy, Idee i polityka. Gdańsk: Słowo/Obraz
Terytoria.
• Scholz, O. i H. Tomann (1999). The Role of Social Policy during the Transformation in Central Europe.
W: Welfare States in Transition. East and West. red I. Collier, H. Roggemman, O. Scholz i H. Tomann.
Houndmills, Basingstoke: Macmillan.
• Seleny, A. (2006). The political economy of state-society relations in Hungary and Poland: from
communism to the European Union. Cambridge, New York: Cambridge University Press.
• Shields, S. (2003). The Charge of the Right Brigade: Transnational Social Forces and the Neoliberal
Configuration of Poland s Transition. New Political Economy 8 (2): 225-244.
• Skocpol, T. (1992). Protecting soldiers and mothers: the political origins of social policy in the United
States. Cambridge, Mass.: Belknap Press of Harvard University Press.
• Stark, D. i L. Bruszt (1998). Postsocialist Pathways. Transforming Politics and Property in East
Central Europe. Cambridge: Cambridge University Press.
• Szacki, J. (1995). Liberalism after communism. Budapest, New York: Central European University
Press.
• Szelewa, D. (2011). Usługi opiekuńcze dla małych dzieci: główne argumenty za rozszerzeniem dostępu
do publicznych usług opieki nad dzieckiem. Warszawa: Fundacja im. Friedricha Eberta i Fundacja
ICRA.
• Szelewa, D. (2012). “Childcare policies and gender relations in Eastern Europe: Hungary and Poland
compared”. Discussion Paper, The Harriet Taylor Mill-Institute for Economic and Gender Studies,
Berlin 17 (03/2012).
• Tarkowska, E. (2000). Zrozumieć biednego: o dawnej i obecnej biedzie w Polsce. Warszawa:
“Typografika”.
• Vanhuysse, P. (2006). Divide and pacify: strategic social policies and political protests in post-
communist democracies. Budapest, New York: Central European University Press.
• Williamson, J. (1990). What Washington Means by Policy Reform. Latin American Adjustment: How
Much Has Happened?. Washington: Institute for International Economics.
• Wodak, R. (1997). Gender and Discourse. London: SAGE.
Wydawca: Friedrich-Ebert-Stiftung, Przedstawicielstwo w Polsce wspólnie z Fundacją Międzynarodowe Centrum Badań i Analiz (ICRA)
Nieodpłatna dystrybucja:Friedrich-Ebert-Stiftung, Przedstawicielstwo w Polsceul. Podwale 11, 00-252 WarszawalubFundacja Międzynarodowe Centrum Badań i Analiz (ICRA)ul. Skarbka z Gór 132E/61, 03-287 Warszawa
© 2012 by Friedrich-Ebert-Stiftung, Przedstawicielstwo w Polsceul. Podwale 11, 00-252 Warszawawww.feswar.org.pl
Wszelkie prawa zastrzeżone.
Redakcja: Maciej Kropiwnicki, Michał Polakowski, Dorota Szelewa, Bastian Sendhardt, Adam TraczykLayout, skład i druk: MyWorks Studio, Warszawa
Autorzy ponoszą odpowiedzialność za swoje wypowiedzi zawarte w tej publikacji. Wypowiadane twierdzenia nie muszą w całości korespondować ze stanowiskiem Fundacji im. Friedricha Eberta (Friedrich-Ebert-Stiftung).
Printed in Poland 2012
ISBN 9788386088942