PERTANGGUNGJAWABANrepository.um-palembang.ac.id/id/eprint/7541/1/EBOOK.pdf · memberikan rahmat dan...

2

PERTANGGUNGJAWABANPRESIDEN

DALAM MENYELENGGARAKAN KEBIJAKANDALAM NEGARA HUKUM PANCASILA

Dr. Sri Suatmiati, SH., M.Hum

PENERBIT PUSTAKA MAGISTERSEMARANG 2013

3

Sri Suatmiati

Pertanggungjawaban Presiden Dalam Penyelenggaraan Kebijakan / Sri Suatmiati,, –cet 1 –Semarang, Penerbit Pustaka Magister, 2013.xiv + 292 hlm; 23 cm.ISBN 978-602-8259-80-4

Hak Cipta merupakan hak ekslusif bagi Pencipta dan Pemegang Hak CiptaUntuk mengumumkan atau memperbanyak ciptaannya, yang timbul secaraOtomatis setelah suatu ciptaan dilahirkan tanpa mengurangi pembatasanMenurut peraturan perundang-undangan yang berlaku

Pertanggungjawaban Presiden Dalam Penyelenggaraan KebijakanPenulis : Dr. Sri Suatmiati, SH., M.HumPenerbit : Penerbit Pustaka MagisterPercetakan : Cv. Elangtuo KinasihAlamat : Jl. Pucangsari timur IV/ 19 Pucanggading SemarangTelp : 024 76726367- Hp : 085 78105489Email : [email protected]

4

Pertanggungjawaban Presiden

MOTTO:

“Sesungguhnya manusia itu benar-benar berada dalamKerugian, kecuali orang-orang yang beriman dan mengerjakanAmal saleh dan nasehat menasehati supaya mentaati kebenaran

Dan nasehat menasehati supaya menetapi kesabaran”( Q.S Al-Ash ayat 2-3 )

“Setiap Aturan Hukum Harus Berorientasi MewujudkanKemasalahan Umum Dari Pada Kemaslahatan Perseorangan”(Hr. Abu Muhammad Izzuddin Bin Abd As-Salam As-Salam)

5

Pertanggungjawaban presiden-

KATA PENGANTAR

Puji syukur penulis panjatkan kehadirat Allah SWT yang telah

memberikan rahmat dan hidayah-Nya selama penulis mampu menyelesaikan

penulisan buku dengan judul: Pertanggungjawaban Presiden Dalam

Penyelenggaraan Kebijakan.

Buku ini mengkaji pertanggungjawaban Presiden sebelum dan sesudah

amandemen UUd 1945 terutama dalam kebijakan yang bertujuan mensejahterakan

rakyat. Topik ini dipilih, karena kajian hukum konstitusi terhadap

Pertanggungjawaban Presiden dalam mensejahterakan rakyat merupakan tugas

utama Presiden yang dipilih melalui pemilihan umum oleh rakyat yang memiliki

kekuasaan sebagai pelaksanaan asas demokrasi, sehingga dengan dipilihnya

Presiden melalui pemilu Presiden dapatkah memujudkan atau belum dapat

memujudkan kesejahteraan bagi rakyat.

Penulis menyadari bahwa dengan selesainya proses penulisan buku ini

tidak terlepas dari bantuan berbagai pihak. Pada kesempatan ini izinkan penulis

menyampaikan ucapan terima kasih dan penghargaan kepada semua pihak

dimaksud. Ucapan terima kasih dan penghargaan yang setinggi-tingginya

pertama-tama penulis sampaikan kepada yang terhormat Prof. Dr. Arief Hidayat

SH., MS. Dan Dr. Yuswanto, SH.,MH. Semoga beliau berdua selalu diberi

kemudahan dan kesuksesan dalam pengabdian kepada negara dan bangsa dari

Allah Subhanawataala.

6

Dengan kerendahan hati ucapan terima kasih dan penghargaan yang

setinggi-tingginya juga penulis sampaikan kepada semua pihak.

Palembang, November 2013

Penulis

7


DAFTAR ISI

KATA PENGANTAR vDAFTAR ISI viiGLOSSARY x

BAB IPENDAHULUAN 1

BAB IIPERTANGGUNGJAWABAN PRESIDENDALAM MENJALANKAN PEMERINTAHAN 9

BAB IIIKERANGKA TEORITIS 16

A. Teori Kebijakan Negara Untuk Kesejahteraan 16

B. Fungsi Dan Penormaan Peraturan Kebijakan 19

C. Asas Good Governance Sebagai alat Uji Pembentukan

Dan Pelaksanaan Kebijakan 33D. Cheks And Balance Kekuasaan Dan Pengawasan 49

BAB IVKONSTRUKSI PERTANGGUNGJAWABAN PRESIDENDALAM KETATANEGARAAN INDONESIA 59

A. Kekuasaan Presiden Dalam Undang-Undang Dasar 1945 59

1. Hak Presiden Mengajukan Rancangan Undang-Undang (RUU) 81

2. Hak Presiden Untuk Menetapkan Peraturan Pemerintah Pengganti

Undang-Undang (Perpu) 823. Hak Presiden untuk Menetapkan Peraturan Pemerintah 83

4. Hak Presiden untuk membuat Peraturan Presiden 86

8


B. Perbandingan Pertanggungjawaban Presiden Indonesia,

Amerika Serikat, Perancis, Swiss 87C. Pertanggungjawaban Presiden Indonesia 101

1. Menurut Undang-Undang Dasar 1945 (Priode 18 Agustus 1945

Sampai 27 Desember 1949) 1012. Pertanggungjawaban Presiden Priode UUD 1945

(Periode 1959-1971) 1093. Pertanggungjawaban Presiden Priode UUD 1945

(Periode 1971-1999) 1114. Pertanggungjawaban Presiden setelah amandemen

UUd 1945 (Periode 1999-Sekarang) 113

BAB VBENTUK KEBIJAKAN PEMERINTAH 119UNTUK MENCAPAI KESEJAHTERAAN 119

A. Good Governance Sebagai Asas Kebijakan Pembangunan Untuk

Mencapai Kesejahteraan 119B. Kebijakan yang dihasilkan oleh Pemerintah 123

C. Perbandingan Kebijakan Presiden pada Negara Kesejahteraan 158

D. Hubungan Riil “Partai” Politik Dalam Pengambilan Keputusan

Dewan Perwakilan Rakyat 1701. Bidang Pendidikan 178

2. Bidang Hukum 180

3. Bidang Pertanian 182

4. Bidang pangan 183

5. Bidang Pertanahan Keamanan 185

9


BAB VIBENTUK PERTANGGUNGJAWABAN PRESIDEN 194

A. Pertanggungjawaban Publik Presiden Republik Indonesia 194

B. Pertanggungjawaban Politik Presiden 195

C. Pertanggungjawaban Ideal Presiden 204

BAB VIIPENGAWASAN DPR DAN DPD PERWUJUDAN CHEKSAND BALANCES 211

BAB VIIIPEMERIKSAAN KEUANGANSEBAGAI TANGGUNGJAWAB PENGELOLAANKEUANGAN NEGARA 218

BAB IXKEBIJAKAN NEGARA MERUPAKAN TANGGUNGJAWABBERSAMA PRESIDEN DAN DPR 227

BAB XKONTRUKSI PERTANGGUNG JAWABAN PRESIDEN 265

A. Kontruksi Pertanggungjawaban Presiden Berda-sarkan

Konstitusi Di Negara Indonesia 265B. Kebijakan Presiden Untuk Mencapai Kesejah-teraan 266

BAB XIPENUTUP 268DAFTAR PUSTAKA 270

10


GLOSSARY

Pertanggungjawaban Pertanggungjawaban Muncul Bersama

Lahirnya Kekuasaan dan wewenang yang

diberikan kepada seseorang atau suatu

lembaga, bertujuan untuk menjaga

keseimbangan status yang diberikan kepada

seseorang atau lembaga itu. Meskipun

seseorang mempunyai kebebasan dalam

melaksanakan sesuatu tugas yang

dibebankan kepadannya, namun kekuasaan

tidak dapat membebaskan diri dari hasil

atau akibat kebebasan perbuatannya, dan

dapat dituntut untuk menjelaskan

pelaksanaan secara layak apa yang

diwajibkan kepadannya

Responsibility of Goverment menunjukan pada jenis-jenis

pemerintahan dengan pertanggung jawaban

terhadap ketentuan atau undang-undang

public yang dibebankan pada department

atau dewan ekskutif dan jika ditolak

harus mengundurkan diri terdapat pada sistem

pemerintahan parlementer, dimana seorang

kepala pemerintahan bertanggungjawab

kepada parlemen.

11

Pertanggungjawaban presiden

Lembaga Kepresidenan Lembaga kepresidenan adalah lembaga

negara yang memegang kekuasaan

pemerintahan yang di dalam konteks teori

Trias Politica disebut eksekutif yaitu

lembaga negara yang memegang kekuasaan

untuk melaksanakan undang-undang.

Lembaga kepresidenan disebut sebagai

lembaga negara karena negara merupakan

suatu sistem yang secara konstitutif terdiri

atas unsure rakyat, wilayah dan pemerintah

yang berdaulat.

Kebijakan Pemerintah Kebijakan Pemerintah yang didasarkan

Pada norma hukum, yang mengungkapkan

karakter dinamis dari sistem norma yang

berfungsi sebagai norma dasar, juga

mengungkapkan suatu kekhasan lebih

lanjut dari hukum. Hukum mengatur

pembentukan hukum sendiri karena suatu

norma hukum menentukan cara membuat

norma hukum yang lain sampai dengan

derajat tertentu.

12

BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang

Dewasa ini, studi tentang pertanggungjawaban Presiden dalam masa

jabatannya, baik sebagai kepala pemerintahan atau sebagai kepala negara,

banyak dilakukan di kalangan akademisi di Indonesia. Hal ini karena

demikian pentingnya peran jabatan Presiden sebagai pemegang kekuasaan

tertinggi dalam suatu pemerintahan, yaitu pemegang kekuasaan eksekutif

sebagai kepala pemerintahan sekaligus sebagai simbol kenegaraan. Dalam

perkembangan negara modern, wewenang badan eksekutif jauh lebih luas

daripada hanya melaksanakan undang-undang. Bahkan dikatakan bahwa,

dalam negara modern badan eksekutif juga berperan menjadi badan legislatif,

sebagai pembuat kebijaksanaan yang utama1. Hal ini terdorong oleh banyak

faktor, seperti perkembangan teknologi, proses modernisasi yang sudah

berjalan jauh, semakin terjalinnya hubungan politik dan ekonomi antarnegara,

krisis ekonomi, revolusi sosial dan penguasaan pemerintah terhadap

persoalan yang dihadapi secara nyata lebih mendalam daripada badan

legislatif menjadikan peran pemerintah dalam membentuk UU lebih dominan.

Luasnya peranan negara terutama disebabkan karena penyelenggaraan

kesejahteraan rakyat merupakan tugas pokok dari setiap pemerintah dewasa

1 Hal ini terdapat juga dalam Pasal 5 UUD 1945 setelah di amandemen.(1) Presiden memiliki hak membentuk undang- undang dengan persetujuan Dewan Perwakilan

Rakyat.(2) Presiden menetapkan peraturan pemerintah untuk menjalankan undang-undang sebagaimana

mestinya.

13

ini, apalagi jika negara tersebut tergolong Negara Kesejahteraan. Jabatan

Presiden mempunyai fungsi untuk mempertahankan esensi dan eksistensi

suatu negara dari berbagai pengaruh perkembangan.

Lembaga kepresidenan juga mempunyai fungsi untuk menjaga

keseimbangan antara Hak dan Kewajiban Negara dengan Rakyat, sehingga

kewenangan Lembaga kepresidenan diatur secara tegas dalam konstitusi,2

yang merupakan dokumen hukum (legal document) resmi suatu negara.

Konstitusi berisi kesepakatan pokok tentang negara, mengatur mengenai:

organisasi negara, kekuasaan lembaga negara, hubungan antarnegara,

hubungan lembaga negara dengan warga negara dan perlindungan hak asasi

manusia3.

Di Indonesia, dalam perkembangan sejarah dikenal adanya paling

tidak tiga lembaga negara yang menjalankan tiga kekuasaan yang berbeda

sesuai dengan amanat konstitusi yakni kekusaan legislatif, kekuasaan

eksekutif dan kekuasaan yudikatif. Hal ini cerminan dari teori pemisahan

kekuasaan4 antarlembaga negara yang dipelopori Montesquieu banyak

diadopsi di berbagai negara5.

2 Jazim Hamidi dan Mustafa Lutfi, 2010, Hukum Lembaga Kepresidenan Indonesia, Alumni,Bandung, hlm. 2.

3 Dahlan Taib, Politik Hukum, dan lihat juga A.M. Fatwa, Potret Konstitusi Negara PascaPerubahan UUD 1945, disampaikan dalam Konvensi Hukum Nasional: UUD 1945 SebagaiGrand Designe System dan Politik Hukum Nasional, dalam rangka Peringatan 50 tahun BadanPembinaan Hukum Nasional, Departemen Hukum dan HAM RI, 15-16 April 2008, hlm. 19.

4 Menurut John Locke kekuasaan negara dibagi dalam tiga kekuasaan yaitu : legislatif(kekuasaan membuat undang-undang), eksekutif (kekuasaan melaksanakan undang-undang dandi dalamnya termasuk kekuasaan mengadili), dan federatif (hubungan dengan luar negeri),yang masing-masing terpisah satu sama lain. Montesquieu memperkembangkan lebih lanjutpemikiran Locke ini dalam bukunya L’Esprit des Lois (The Spirit of the Laws). Dia membagikekuasaan pemerintahan dalam tiga cabang, yaitu legislatif, eksekutif, dan yudikatif, dimana

14

Dalam sistem pemerintahan Indonesia, Presiden sebagai kepala negara

merangkap sebagai kepala administrasi Negara Republik Indonesia6. Sesuai

dengan implementasi sistem pemerintahan presidensil di Indonesia, secara

konstitusional tercantum dalam Pasal 1 ayat (1) setelah amandemen UUD

1945 yang menyatakan bahwa negara Indonesia adalah Negara Kesatuan

yang berbentuk Republik. Pasal ini mengandung makna esensial bahwa

bentuk negara Indonesia adalah kesatuan dengan bentuk pemerintahan

republik yang dikemas menjadi Negara Kesatuan Republik Indonesia

(NKRI).

Bentuk pemerintahan Republik Indonesia mengandung konsekuensi

bahwa Indonesia menganut sistem pemerintahan presidensil sehingga

otomatis yang menjadi kepala pemerintahan adalah Presiden ini mendapat

penegasan yang tegas dari frasa dalam Pasal 4 ayat (1) UUD 1945. Dalam

ketentuan Pasal 4 ayat (1) dan Pasal 7 UUD 1945 sebelum di amandemen,

Presiden memegang kekuasaan pemerintahan dengan masa jabatannya selama

lima tahun dan dapat dipilih lagi.

Kata dapat ”dipilih lagi” ini tanpa batasan berapa kali seorang

Presiden di Indonesia dapat dipilih kembali, sehingga ketika pemerintah di

bawah kekuasaan Orde Baru, terjadi Presiden di era Orde Baru dipilih sampai

enam masa jabatan, terlalu lamanya Pak Soeharto menjadi calon tunggal

ketiga kekuasaan itu haruslah terpisah satu sama lain, baik mengenai tugas (fungsi) maupunmengenai alat perlengkapan (organ) yang menyelenggarakannya.

5 Jimly Assiddiqie, 2004, Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran Kekuasaan DalamUUD 1945 , UII Press, Yokyakarta, hlm, 23.

6 Mashuri Maschab, 1983, Kekuasaan Eksekutif di Indoensia, Bina Aksara , Jakarta, hlm. 2.

15

Presiden,7 sehingga setiap pidato pertanggungjawaban Presiden diterima

MPR.8

Di era transisi agenda tuntutan perubahan UUD 1945 menjadi suatu

kebutuhan yang mendesak untuk dilaksanakan termasuk mengenai jika

Presiden dalam melaksanakan tugasnya mengeluarkan peraturan presiden

atau keputusan presiden atau instruksi presiden. UUD 1945 sebelum di

amandemen tidak secara tegas mengatur tentang tugas-tugas Presiden dalam

melaksanakan pemerintahan (secara otonom) karena Presiden memiliki

kekuasaan legislatif, eksecutif maupun yudicatif. UUD 1945 secara tegas

mengatur kedudukan Presiden menjadi jelas kapan Presiden memiliki

kewenangan legislatif dan kewenangan ekesekutif, karena Presiden selain

sebagai kepala pemerintahan juga memiliki kekuasaan dalam mengajukan

rancangan undang-undang sebagai kekuasaan dibidang legislatif9. Berbeda

dengan Presiden Amerika Serikat hanya terbatas dibekali kewenangan

memberi persetujuan atau melakukan veto rancangan undang-undang yang

disetujui oleh Congress.10 Ketentuan berbeda antara konstitusi AS dengan

UUD 1945 secara teoritis tentu tidak sesuai dengan mekanisme keseimbangan

kekuasaan lembaga negara (checks and balances) dalam hukum. Akibatnya di

Indonesia menyebabkan terjadinya krisis kepercayaan terhadap pemerintah

yang menjadi salah satu penyebab sehingga rakyat meminta

7 Bagir Manan, 1999, Lembaga Kepresidenan, Pusat Studi Hukum UII bekerjasama denganGama Media, Yokyakarta, hlm. 82.

8 Harun Alrasid, 1993, Pengisian Jabatan Presiden, Grafiti Utama, Jakarta, hlm. 34.9 Jimly Assiddiqie, 2006, Perkembangan Dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi,

Konstitusi Press, Jakarta, hlm. 31-32.10 Jazim Hamidi, op.cit, hlm. 159.

16

pertanggungjawaban Presiden yang dianggap telah melanggar Konstitusi dan

GBHN.11

Pertanggungjawaban Presiden dalam melaksanakan pemerintahan

berdasarkan UUD dan GBHN kepada MPR dan dominasi kekuatan politik12

pada waktu itu, menyebabkan hukum menjadi indeterminan terhadap

politik13, hukum menjadi tumpul ketika diarahkan kepada Presiden, meskipun

jelas telah terjadi pelanggaran terhadap UUD 1945 dan GBHN. Hal ini tentu

bertentangan dengan konsep negara hukum (rechstaat) yang dianut UUD

1945 sebagaimana diatur dalam penjelasan Pasal 1 ayat (3) UUD 1945,

bahwa negara Indonesia adalah negara yang berdasarkan atas hukum bukan

berdasarkan atas kekuasaan,14 memiliki makna setiap warga negara sama di

hadapan hukum.

Pada tahun 1999 gagasan perubahan UUD 1945 muncul untuk

pertama kali yaitu dengan mengubah beberapa ketentuan terutama berkaitan

dengan konsep kedaulatan rakyat yang dianut UUD 1945.15 Pada amandemen

ketiga, UUD 1945 mengalami perubahan mengenai konstruksi kekuasaan

11 Peristiwa 21 Mei 1998 terjadi reformasi yang dilakukan rakyat Indonesia yang menginginkanPresiden Soeharto dilengserkan dari jabatanya. Banyaknya keputusan Presiden yang dibentuktidak didasarkan atas pembentukan perundang-undangan yang berlaku karena istilah keputusanitu sendiri memiliki makna ganda artinya dilakukan dalam suatu keadaan einmaligh saja(Hamid Attamimi) dan yang dibentuk pada waktu itu cenderung untuk kepentingan pribadi dankolega.

12 Politik dipandang sebagai sistem, karena politik merupakan interaksi antar unsur, unsur yangsatu dengan unsur yang lain saling berkaitan. Seluruh interaksi dan interdependensidimaksudkan untuk mencapai tujuan sistem, memelihara dirinya, serta menyesuaikan dirinyadengan perubahan yang sesuai dengan tuntutan jaman. A. Rahman H.I, 2007, Sistem PolitikIndonesia, Graha Ilmu, Yogyakarta, hlm. 6.

13 M.Mahfud MD, 1998, Politik Hukum, LP3ES, Jakarta, hlm. 2.14 Penjelasan UUD 194515 Dalam naskah asli UUD 1945 bahwa kedaulatan rakyat dilaksanakan oleh MPR, yang ditandai

dengan pelaksanaan pemilihan umum untuk memilih lembaga DPR yang dipilih rakyat terdiridari utusan golongan dan utusan daerah.

17

negara, Presiden dan Wakil Presiden dipilih secara langsung oleh rakyat

melalui Pemilu oleh rakyat dalam satu paket. Demokrasi langsung16 ditandai

dengan kekuasaan ada ditangan rakyat dengan memilih selain DPR dan DPD

tetapi juga rakyat memilih Presiden secara langsung. Kenyataan ini

menunjukkan bahwa rakyat turut menentukan siapa yang akan menjadi

pemimpinnya yang dapat mewujudkan visi menyejahterakan kehidupan

rakyat.

Dalam tataran hukum MPR diberi kewenangan untuk

mengamandemen UUD dalam mengakomodir kebutuhan rakyat secara tepat

seperti keinginan pembentuk kebijakan dalam sistem pemerintahan negara.

Dilibatkannya rakyat pada pemilihan Presiden, mempunyai harapan

menjamin terlaksananya demokrasi secara baik, karena kesempurnaan

pelaksanaan demokrasi terletak pada mayoritas dukungan rakyat dalam

pemilihan umum.17 Meskipun Pemilu semacam itu, secara substantif masih

mengandung tandatanya, apakah Presiden terpilih dapat mewujudkan Visi

dan Misi untuk mencapai rakyat Indonesia sejahtera sesuai dengan amanat

Pembukaan UUD1945.

16 Menurut Abraham Lincoln, demokrasi adalah pemerintahan yang berasal dari rakyat, olehrakyat, dan untuk rakyat. Prasyarat pemerintahan demokratis sebagaimana ajaran Lincolntersebut memiliki makna bahwa rakyatlah yang berhak menduduki jabatan-jabatan di bidangpemerintahan, mereka yang menduduki jabatan mendapatkan legitimasi dari rakyat, dan setelahterpilih terutama dalam menjalankan pemerintahan harus sepenuhnya menjadikankepemimpinannya untuk rakyat. Ryaas Rasyid M.,2002, Makna Pemerintahan : Tinjauan DariSegi Etika dan Kepemimpinan, Yarsif Watampone, Jakarta, hlm. 39

17 Samuel P.Huntington menyebutkan bahwa prosedur utama demokrasi adalah pemilihan parapemimpin secara kompetitif oleh rakyat yang bakal memimpin. Selain itu, pemilu sangatsejalan dengan semangat demokrasi secara substansi atau demokrasi substansial, yaknidemokrasi dalam pengertian pemerintahan yang diselenggarakan dari rakyat, oleh rakyat, danuntuk rakyat. Artinya, rakyatlah yang memegang kekuasaan tertinggi (kedaulatan). A. A. SahidGatara, 2009, Ilmu Politik, Memahami dan Menerapkan, Pustaka Setia, Bandung, hlm. 207.

18

Tidak adanya pembatasan tindakan yang boleh dilakukan dan tidak

boleh dilakukan oleh seorang Presiden dalam masa jabatannya menurut UUD

1945 sebelum amandemen, menjadi penyebab pelanggaran hukum ketika

Presiden menerima bantuan dana dari pemerintah Brunei Darussalam (Brunei

Gate) pada masa pemerintah Abdurrachman Wahid atau kebijakan sehingga

menjadi alasan Presiden diberhentikan oleh MPR melalui mekanisme sidang

istimewa MPR. Pertanggungjawaban Presiden berdasarkan Ketetapan MPR

No.II/MPR/1978 yaitu jika Presiden melanggar garis-garis besar haluan

negara yang dibentuk oleh MPR, meskipun pemberhentian Presiden oleh

MPR sebenarnya sarat dengan nuansa politik, sebab Gus Dur diberhentikan

dengan TAP MPR NO. II/MPR/2001 tentang pertanggungjawaban Presiden

RI K.H.Abdurrahman Wahid tanpa dibuktikan terlebih dahulu kesalahan

hukumnya oleh Pengadilan.

Kebijakan yang ditempuh Presiden Abdurrahman Wahid untuk

menerima sumbangan Yanatera Bulogate dan penyalahgunaan dana

sumbangan pemerintah Brunei Darussalam. Proses penyelesaiannya tidak

melalui proses hukum (pidana) dan penyalahgunaan wewenang18 tetapi

diselesaikan secara politik dengan Sidang Istimewa MPR.19 Secara teoritis

suatu kebijakan dapat diuji apakah bermanfaat bagi masyarakat luas

(doelmatigheid) atau sebaliknya.

Suatu kebaruan yang dihasilkan amandemen UUD 1945 adanya suatu

lembaga yang memiliki kewenangan untuk menguji apakah suatu undang-

18 Hamdan Zoelva, 2011, Pemakzulan Presiden di Indonesia, Sinar Grafika, Jakarta, hlm. 169.19 Pasal 1 TAP MPR No. II/MPR/2001.

19

undang atau peraturan setingkatnya melanggar UUD atau tidak yaitu

Mahkamah Konstitusi. Akan tetapi mengenai pertanggungjawaban Presiden

belum terdapat pengaturannya secara tegas dalam UUD 1945. Jika melihat

ketatanegaraa Indonesia pada saat ini dengan amandemen UUD 1945 bahwa

keanggotaan MPR adalah terdiri dari keanggotaaan DPR dan DPD yang

kedudukan setara dengan Presiden, legitimasi yang sama dipilih rakyat maka

menurut penulis ini menarik untuk diteliti.

B. Fokus Studi dan Permasalahan

1. Fokus Studi

Fokus studi dalam penelitian disertasi ini adalah konstruksi

pertanggungjawaban Presiden dalam perspektif yang menyejahterakan

rakyat berdasarkan konstitusi. Jabatan Presiden dalam ketatanegaraan

Indonesia dipilih langsung secara demokratis oleh rakyat memiliki

kedudukan yang sama dengan lembaga negara lain dengan jabatan yang

dipilih rakyat, sehingga dominasi Presiden dalam mewujudkan tujuan

negara kesejahteraan rakyat menjadi tanggungjawab Presiden kepada

rakyat. Dalam era negara hukum kesejahteraan, Presiden memberikan

laporan keterangan penyelenggaraan pemerintahan kepada DPR sebagai

lembaga pengawas kebijakan pemerintahan. Urgensi progress report

sebagai pertanggungjawaban Pemerintahan kepada DPR membutuhkan

landasan hukum yang jelas, DPR dalam menjalankan tugasnya tidak serta

merta dapat menuntut Presiden jika ternyata melanggar ketentuan hukum.

20

Meskipun DPR memiliki hak-hak berdasarkan UUD 20 terhadap

kebijakan yang dilakukan Presiden.

Mengingat begitu banyaknya tugas Presiden Indonesia menurut

UUD 1945, diperlukan fokus pembahasan pada konstruksi

pertanggungjawaban pelaksanaan tugas pemerintahan dalam kebijakan

yang berkaitan dengan kesejahteraan rakyat, untuk menemukan

konstruksi ideal tanggungjawab Presiden dalam sistem pemerintahan

presidensil sesuai dengan tujuan negara menurut Alenia Pertama

Pembukaan UUD 1945 bahwa tujuan negara yaitu untuk memajukan

kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan bangsa.

2. Permasalahan

Berkaitan dengan fokus studi tersebut, maka dirumuskan

beberapa permasalahan yang akan dikaji dalam penelitian disertasi ini,

yaitu :

a. Bagaimanakah konstruksi pertanggungjawaban kebijakan yang

dilakukan Presiden ?

b. Bagaimanakah bentuk kebijakan yang dilakukan Presiden bertujuan

untuk mencapai kesejahteraan rakyat?

c. Bagaimanakah konstruksi ideal pertanggungjawaban kebijakan yang

dilakukan Presiden untuk mencapai kesejahteraan rakyat?

20 Pasal 77 Undang-Undang Nonmor 27 tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD.

21

C. Tujuan dan Kegunaan Penelitian

1. Penelitian untuk disertasi ini mempunyai beberapa tujuan berikut :

a. Untuk menjelaskan dan menganalisis konstruksi

pertanggungjawaban Presiden yang dipilih rakyat.

b. Menjelaskan bentuk kebijakan Presiden yang bertujuan untuk

mencapai kesejahteraan rakyat dibidang sosial dan ekonomi.

c. Menemukan konstruksi ideal atau konstruksi baru

pertanggungjawaban kebijakan Presiden yang memiliki posisi sentral

untuk mensejahterakan rakyat .

2. Kegunaan Penelitian.

a. Kegunaan Teoritis

Secara teoritis penelitian ini diharapkan dapat memberikan

sumbangan pemikiran bagi pengembangan hukum tata negara

khususnya kajian terhadap konstruksi pertanggungjawaban

pelaksanaan tugas Presiden Republik Indonesia dalam

penyelenggaraan kesejahteraan rakyat. Serta bentuk-bentuk

kebijakan Presiden sebagai kepala pemerintahan dalam masa

jabatannya membentuk kebijakan selain untuk melaksanakan tugas

sesuai dengan amanat konstitusi serta menemukan model atau

konstruksi pertanggungjawaban Presiden berdasarkan ketentuan

UUD 1945.

b. Kegunaan Praktis

Hasil penelitian ini dapat bermanfaat bagi lembaga-lembaga

MPR dalam melakukan perubahan terhadap UUD berkaitan dengan

22

kekuasaan Presiden dan bagi DPR sebagai lembaga pembentuk

kebijakan dan Presiden sebagai pelaksana kebijakan yang

bermanfaat bagi rakyat. Kegunaan praktis penelitian ini adalah

masukan dan bahan pertimbangan kepada DPR sebagai lembaga

pengontrol dalam menjalankan tugas dalam mengemban amanat

rakyat dengan tindakan check and balances kekuasaan lembaga-

lembaga negara sesuai konstitusi.

D. Paradigma Penelitian

Terdapat empat paradigma utama yang secara umum diterima oleh

kalangan akademis manca negara. Keempat paradigma tersebut, dibedakan

satu sama lain melalui respon terhadap tiga pertanyaan mendasar yang

diajukan mereka. Ketiga pertanyaan tersebut, meliputi pertanyaan ontologis

(bentuk dan sifat realitas), pertanyaan epistimologis (memahami hubungan

antara individu dengan lingkungannya), dan pertanyaan metodologis (cara

individu untuk mengetahui jawabannya).21

Alasan digunakan paradigma konstruktivisme memungkinkan penulis

untuk mengerti dan memahami (epistimologi) bangunan pertanggungjawaban

Presiden dalam melaksanakan kebijakan. Jadi konstruksivisme hukum di sini

digunakan sebagai metode memahami bagaimana Presiden melaksanakan

perannya terhadap pemaknaan kesejahteraan rakyat, nilai-nilai dibalik

tanggungjawab tentang kesejahteraan dan dasar falsafah Presiden dalam

21 Suteki, 2009, Rekonstruksi Politik Hukum Atas Sumber Daya Air Berbasis Keadilan Sosial(Studi Privatisasi Pengelolaan Sumber Daya Air), Ringkasan Disertasi, UNDIP., Semarang,hlm.109.

23

melaksanakan tanggungjawab dalam mensejahterakan rakyat. Selanjutnya

dari hasil konstruksi temuan penelitian tersebut peneliti berupaya melakukan

kritik dan refleksi teoritis (aksiologi) berdasarkan hukum progresif yang

sudah digagas oleh Satjipto Rahardjo. Cara ini memungkinkan peneliti untuk

mengkritik bangunan teori yang sudah ada yaitu dari hasil kajian yang telah

dilakukan terhadap pertanggungjawaban Presiden dalam kebijakan untuk

mensejahterakan rakyat, untuk ditemukan berbagai kelemahan dan

kekurangan, kemudian ditawarkan alternatif solusinya sebagai hasil

konstruksi penulis berdasarkan pendekatan hukum progresif.

1. Jenis dan Pendekatan Penelitian

Dalam khasanah metodelogi penelitian hukum dengan jenis

(tipologi) penelitian hukum doktrinal (normatif) dilakukan dengan

pendekatan historis, yuridis dan filosofis.22

Pertama, dilihat dari objek/fokus penelitian ini adalah

pertanggungjawaban Presiden dalam penyelenggaraan pemerintahan yang

dikaji dari persepektif historis, maka hal ini termasuk dalam ranah

penelitian hukum doktrinal. Penelitian tentang pertanggungjawaban ini

termasuk kajian filsafat karena mengkaji kedalam wilayah nilai-nilai yang

berkaitan dengan janji yang harus ditepati oleh Presiden.

Kedua jika dilihat dari data atau bahan penelitian dibutuhkan

adalah data-data sekunder berkaitan dengan studi tentang berbagai

kebijakan dalam bentuk peraturan perundang-undangan yang dibentuk

22 Soetandyo Wignyosubroto, 2002, Hukum Paradigma, Metode dan Dinamika Masalahnya,Jakarta: Huma, hlm. 148.

24

Presiden dalam rangka membentuk program, pelaksanaan program

mensejahterakan rakyat. Kesemuanya merupakan bahan utama dalam

penelitian ini.

Ketiga penelitian ini menggunakan pendekatan konstruksivisme

sebagai sudut pandang atau pemahaman yang diperoleh dari konstruksi

tanggungjawab Presiden dalam melaksanakan kebijakan untuk

mensejahterakan rakyat.

Fokus studi penelitian ini adalah konstruksi pertanggungjawaban

Presiden sebagai kepala pemerintahan maka yang ingin diwujudkan

pertanggungjawaban Presiden dalam sistem pemerintahan berdasarkan

asas atau prinsip pemerintahan yang baik, nilai-nilai baik yang dapat

merealisasikan kesejahteraan rakyat.23

Satjipto Rahardjo menambahkan untuk merealisasikan negara

hukum sejahtera sesuai dengan konsep negara hukum kesejahteraan atau

negara membahagiakan rakyatnya yaitu negara hukum yang bernurani24

perlu memiliki kedirian sebagai satu organ yang mampu berpilih, sekaligus

sesuai hati nurani yang berkeadilan yaitu mewujudkan rakyat yang bahagia

dan sejahtera.

Konstitusi sebagai jantung dan jiwa negara Indonesia, UUD 1945

memiliki tujuan membentuk negara yang sejahtera, adil dan makmur serta

asas-asas yang jelas dalam memandu kehidupan. Asas-asas tersebut

dibaca, dipakai dinamakan sebagai pemahaman terhadap UUD sebagai

23 Herbert Spencer 2008 dalam Satjipto Rahardjo, Negara Hukum Yang MembahagiakanRakyatnya, Genta Press, Yogyakarta, , h.81.

24 Ibid, hlm. 100-119.

25

konstitusi sebagai suatu kegiatan ”moral reading” 25 yaitu mencari dan

menemukan moral dalam kehidupan rakyat tentang sistem pemerintahan

yang mewujudkan negara sejahtera.

Penelitian ini mengkaji permasalahan yang akan diteliti seperti

pendapat para ahli dalam hukum tata negara, pelaksana kebijakan,

pembentuk kebijakan maupun rakyat dan tokoh rakyat serta dengan

mengkaji bahan-bahan hukum primer, bahan-bahan hukum sekunder

maupun bahan hukum tersier yang berkaitan dengan masalah yang akan

diteliti.

Kajian dalam penelitian ini terfokus masalah pertanggungjawaban

Presiden menurut konstitusi sebagai hukum dasar dalam sistem

pemerintahan presidensil dari berbagai negara sebagai pembanding, maka

penelitian ini menggunakan pendekatan sejarah hukum, perbandingan

hukum sebagai kajian dogmatik hukum, teori hukum dan filasafat hukum.

Kajian dogmatik hukum dan teori hukum penelitiannya adalah yuridis

normatif dan kajian filsafat hukum karena berkaitan dengan teori-teori

yang berbeda yang memiliki objek dan kajian sendiri namun tetap kembali

kepada pengaruh dari hukum positif yang berlaku pada zamannya.26

Metode pengumpulan data dalam penelitian ini menggunakan dua

obyek yang akan diteliti, yaitu:

a. Untuk data yang menyangkut dokumen-dokumen hukum, metode

pengumpulan data yang digunakan adalah studi pustaka, baik yang

25 Ronald Dworkin, 1996, Freedom Law, The Moral Reading of the American Constitution,Cambrige, Mass: Harvard University Press, h 73.

26 Bruggink , J.J.1999, Refleksi Tentang Hukum, Citra Aditya Bhakti, Bandung,. hlm. 172-173.

26

berupa peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan

pertanggungjawaban serta pelaksanaannya.

b. Untuk data yang menyangkut konstruksi pertanggungjawaban Presiden

Republik Indonesia berdasarkan konstitusi, metode pengumpulan data

yang digunakan meliputi wawancara. Penggunaan metode wawancara

diharapkan memberikan orientasi umum tentang fokus penelitian, dan

di samping melalui metode ini pula diharapkan dapat diperoleh

gambaran tentang situasi, fenomena, peristiwa, dan perilaku yang

mampu memberikan gambaran tentang fokus penelitian yang hendak

dikaji27. Untuk mengungkap lebih jauh dan mendalam tentang data

yang diperoleh melalui kajian terhadap bahan-bahan hukum yang telah

diperoleh melalui studi pustaka.

Permasalahan pertama membahas pertanggungjawaban Presiden

dari sejarahnya baik dari kajian hukum maupun dasar filosofisnya

pertanggungjawaban Presiden tersebut.

Permasalah kedua dengan pendekatan bahwa seorang Presiden

adalah kepala pemerintahan sebagaimana terdapat ketentuan dalam Pasal 4

ayat (1) UUD 1945 sehingga selaku kepala pemerintahan, Presiden dapat

mengeluarkan kebijakan dalam bentuk peraturan perundang-undangan

maupun keputusan yang mengikat umum. Dalam menetapkan peraturan

perundang-undangan maupun keputusan tersebut terdapat persyaratan

yang harus terpenuhi baik dari segi formil maupun materiil. Oleh sebab itu

27 Lexy J. Moleong, 2007, Metodologi Penelitian Kualitatif, Remaja Rosdakarya, Bandung,h.174-175.

27

kebijakan yang dibentuk dengan peraturan maupun pelaksanaanya tersebut

dapat dipertanggungjawabkan.

Permasalahan ketiga yaitu menemukan model pertanggungjawaban

Presiden dalam suatu kebijakan pemerintahan, sehingga kesejahteraan

rakyat dapat dicapai.

2. Sumber Data, Subjek Penelitian, Informan dan Nara Sumber

a. Sumber Data

Data yang dibutuhkan dalam penelitian ini bersumber pada data

sekunder. Data sekunder bersumber pada peraturan perjurnal-jurnal

ilmiah, perundang-undangan, hasil penelitian maupun koran, internet

dan berbagai referensi yang relevan dengan masalah dalam penelitian.

b. Subjek Penelitian

Subjek penelitian ini adalah para pembentuk kebijakan

pemerintah. Dari subjek penelitian ini peneliti akan mengembangkan

penggalian datanya terhadap informan dan nara sumber. Informan

yang dimaksud adalah pihak-pihak yang relevan memberikan

informasi tentang bagaimana seharusnya kebijakan dapat dirumuskan

serta keabsahan dari kebijakan bagi masyarakat seperti Ditjen

Perlindungan dan Kesejahteraan Rakyat Kementrian Bappenas RI, para

ahli seperti Ni’matul Huda dan Guntur Hamzah serta hakim

Mahkamah Konstitusi yakni Haryono serta sumber lain yang relevan

dengan penulisan disertasi ini.

28

E. Teknik Pengumpulan Data

Pada penelitian ini, instrumen utama untuk mendapatkan dan

mengumpulkan data penelitian adalah peneliti sendiri. Untuk mendukung

pengumpulan data tersebut, peneliti melakukan kegiatan pengumpulan data

dengan cara :

1. Studi Pustaka

Untuk mendapatkan data sekunder peneliti melakukan studi

pustaka dan dokumen terhadap tanggungjawab berupa kebijakan-

kebijakan yang sudah dilakukan Presiden dalam mensejahterakan rakyat,

jurnal-jurnal ilmiah, dokumen-dokumen, perundang-undangan dan

referensi yang relevan dengan masalah penelitian ini.

2. Focus Group Discusion (FGD).

Pengumpulan data ini dilakukan dengan cara diskusi dengan para

pakar dan nara sumber penelitian untuk mendiskusikan masalah

penelitian ini agar dapat pemahaman secara mendalam tentang

pertanggungjawaban Presiden yang dipilih rakyat melalui Pemilu.

Penelitian hukum normatif menggunakan data sekunder, yang

dari sudut kekuatan mengikatnya menurut Gregory Churchill

digolongkan ke dalam bahan hukum primer28 yaitu bahan hukum yang

terdiri dari peraturan perundang-undangan, dalam penelitian ini

a. Bahan hukum yang utama (primer) terdiri dari :

1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia tahun 1945.

28 Gregory Churchill 1984, dalam Soerjono Soekanto, Pengantar Penelitian Hukum Normatif, UIPress, Jakarta, hlm.52.

29

2) Undang-Undang Nomor 25 tahun 2004 tentang SistemPerencanaan Pembangunan Nasional.

3) Undang-Undang Nomor 17 tahun 2007 tentang RencanaPembangunan Jangka Panjang Nasional.

4) Undang-Undang Nomor 27 tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPDdan DPRD.

5) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang PembentukanPeraturan Perundang-Undangan

6) Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 4 Tahun2008 Tentang Jaring Pengaman Sistem Keuangan.

7) Peraturan Presiden Nomor 17 tahun 2007 Tentang RencanaPembangunan Jangka Panjang Nasional.

b. Bahan hukum sekunder terdiri dari hasil- hasil penelitian disertasi,

pendapat para ahli (doktrin) dan

c. Bahan hukum tersier seperti media surat kabar maupun elektronik

(internet).

F. Teknik Analisis Data

Menurut Mattew B.Miles dan A. Michael Huberman yang

menyatakan bahwa analisa data terdiri dari tiga alur kegiatan yang terjadi

bersamaan yaitu reduksi data, penyajian data dan penarikan

kesimpulan/verifikasi.29

Reduksi data dilakukan dengan pengklasifikasian data dan melakukan

coding atas data-data yang telah berhasil dikumpulkan. Dalam hal kegiatan

tersebut meliputi proses pemilihan, penyederhanaan, kegiatan selanjutnya

adalah penyajian data yang dilakukan dengan menyusun data dalam bentuk

naratif atau membuat matrik maupun bagan untuk dapat menghubungkan

informasi sehingga terbentuk penyajian yang sistematis. Setelah data

dianggap reliable kemudian dilakukan analisis kualitatif, untuk disertasi ini.

29 Mattew B Miles dan A Michael Huberman, 1992, Analisis Data Kualitatif, Jakarta UniversitasIndonesia, Jakarta, terjemahan Tjetjep Rohendi Rohidi.

30

G. Orisinalitas Penelitian

NoPeneliti/Penulis

JudulFokus Kajian danMetode Disertasi

Yang Dibandingkan

Kebaruan DisertasiPeneliti

11

ArtidjoAlkostar

Korelasi korupsiPolitik denganHukum danPemerintahan diNegara Modern(Telaah TentangPraktekKorupsi)

Metode yangdigunakan dalampenelitian ini adalahpenelitian deskriptifdengan menitikberatkan telaahkajian pada korelasihukum pidanadengan praktekkorupsi politik30

Dalam disertasi yangditulis menganalisispertanggungjawabanpresiden dalammelaksanakantugasnya dari sisihistoris dan filosofisdalam membentukkebijakan dapatberimplikasimerugikan negaraatau perekonomianpada kebijakan yangterdapat dalamprogrampembangunan.

2 MirzaNasution

Disertasi denganjudulPertanggungjawabanGubernur DalamNegara RepublikIndonesia

Gubernur sebagaipejabat pemerintahdaerah memilikipertanggungjawabanberdasarkanketentuan peraturanpemerintah yangdilakukan diakhirmasa jabatangubernur, pada akhirtahun anggarandalam pelaksanaanAPBD, danpertanggungjawabandalam hal-haltertentu misalnyamelakukan tindakpidana.

Dengan amandemenUUD 1945 TugasPresiden dalambidang pemerintahanbertanggungjawakepada rakyatkarena Presiden dipilih rakyat, namunbagaimana prosedurdan mekanismetidak terdapatketentuannya dalamUUD 1945. Secaramoral Presidenkarena dipilih olehrakyat makabertanggungjawakepada rakyat karenasuara rakyat adalahyang tertinggi.

3 Allydar Sistem Disertasi ini Dengan sistem

30 Artidjo Alkostar, 2007, Korelasi Korupsi Politik Dengan Hukum Pidana dan Pemerintahandi Negara Modern, Ringkasan Disertasi, UNDIP, Semarang.

31

Chaidir PemerintahanRepublikIndonesiaSetelahPerubahan UUD1945 (disertasipada ProgramDoktor IlmuHukumUniversitasIslam Jokyakartapada tahun2006)

menitikberatkanpada sistempemerintahan antarasebelum dan setelahUUD 1945 diubah,dengan hasiltemuannya bahwasistem pemerintahanyang dianut dalamUUD 1945 setelahperubahanmenggambarkansistem pemerintahanpresidensil denganbeberapa anomaliyang menyebabkansistem pemerintahanpresidensil tidakmemunculkanpembagiankekuasaan, bukanpemisahankekuasaan antaraPresiden dan DPR dibidang legislasi.

pemerintahanpresidensil yangdianut Indonesiasetelah amandemenUUD 1945 Presidendipilih langsungmelalui PemilusehinggamempengaruhimekanismepertanggungjawabanPresiden meskipuntidak jelas diatursecara explisitsetelah amandemenUUD 1945, jikaPresiden melakukanpelanggaran hukummaka dapatdiberhentikan dalammasa jabatannya.

4 Ridwan ReorientasiPenggunaanDiskresi Kajiantentang KontrolPenyelenggraanPemerintahanMelaluiperjanjiankebijakan(Beleidsovereenkomst)(Disertasi padaProgram DoktorIlmu Hukum,UniversitasDiponegoroSemarang, padatahun 2012).

Diskresi yangdimaknai dandigunakan untukmencari jalan keluaratas kendala hukumtertulis yang tidakjelas dengan metodeyang absah sesuaidengan AUPB

Pembentukkebijakan untukkesejahteraanmasyarakat baikyang didasarkanpada peraturanperundangan diluarundang-undangsebagai hukum yangtertulis maupuntidak tertulis yangdilakukanpemerintahdipertanggungjawabkan baik dari sisiprosedur maupunsubstansi sehinggaberimplikasitercapainyakesejahteraan atautidak bagi

32

masyarakat.5 Hamdan

ZulvaPemakzulanPresiden.(Disertasi padaProgram DoktorIlmu Hukum diUniversitasPadjadjaranBandung, 28Februari 2010).

Di Indonesia ada tigalembaga yangberwenangmelakukanpemakzulan terhadapPresiden yakni MK,DPR dan MPR, inidilihat karenaketiganyamempunyai aturanmasing-masing gunamengeluarkanpemakzulan, jikamemang Presidendianggap bersalahdalam melakukanroda pemerintahan.Untuk itumenurutnya perluadanya undang-undang yangmenjadi pedomanjika terjadipenyelewengansehinggapemakzulan Presidentidak didasarkanoleh dominasikepentingan politik31

Disertasi yangdiajukan inimembahaskonstruksi idealpertanggungjawabanPresiden dalammensejahterakanrakyat

6 Sulardi Menuju sistempemerintahanpresidensilmurni

Fokus utamaDisertasi ini adalahsetelah amandemenUUD 1945 sistempemerintahanIndonesia menujusistem pemerintahanpresidensil murni.

31 Kompas Com, 2011, Bandung 28 Februari

33

BAB II

TINJAUAN TEORETIK TERHADAP PERTANGGUNGJAWABAN

PRESIDEN DALAM MENJALANKAN PEMERINTAHAN

A. Kewenangan Yang Menimbulkan Pertanggungjawaban

Dalam negara hukum, wewenang pemerintahan berasal dari peraturan

perundang-undangan yang berlaku. Dengan kata lain organ pemerintahan

tidak dapat menganggap bahwa ia memiliki sendiri wewenang pemerintahan.

Menurut R.J. M.Huisman bahwa kewenangan pemerintah hanya diberikan

oleh peraturan perundang-undangan (de wetgever kan een bevoegheid niet

allen attribueren aan een besturzorgorgaan).32

Secara teoritik kewenangan yang bersumber dari peraturan

perundang-undangan tersebut diperoleh dari tiga cara yaitu atribusi, delegasi

dan mandat.33 Masing-masing kewenangan merupakan suatu landasan

keabsahan suatu perbuatan yang mengharuskan adanya pertanggungjawaban

bagi subjek hukum.

Konsep keseimbangan yang bersifat universal dan bermuara pada

keadilan pada kewajiban, lahir karena adanya hak yang diatur oleh

kesepakatan. Dalam konstitusi kewajiban lahir karena adanya kewenangan

dan kekuasaan yang diatur terhadap status dalam sistem ketatanegaraan.

32 R.J.H.M. Huisman, Algemeen Bestursrecht, een Inleiding, Kobra, Amtserdam, hlm. 733 Menurut Indroharto,1992, hlm. 91, bahwa pada atribusi terjadi pemberian wewenang

pemerintahan yang baru oleh suatu ketentuan dalam peraturan perundang-undangan yangmelahirkan wewenang baru, pada delegasi terjadi pelimpahana wewenang yang telah ada olehJabatan Tata Usaha Negara yang telah memperoleh wewenang pemerintahan secara atributif,sedangkan mandat tidak terjadi perubahan kewenangan apapun (secara yuridis formal), yangada hanyalah hubungan internal dari atasan kepada staf pegawai untuk mengambil keputusantertentu, tanpa kehilangan kewenangan.

34

Kewajiban inilah yang melahirkan pertangungjawaban atau akuntabilitas

publik yang bersifat yuridis maupun politis. Dengan kata lain

pertanggungjawaban merupakan wujud nyata untuk memberikan penjelasan

mengenai kesanggupan melaksanakan kewajiban yang di dalamnya terdapat

kekuasaan dan kewenangan. Apabila pelaksanaan wewenang dan

kekuasaannya tersebut memenuhi asas tujuan yang hendak dicapai, maka

pertanggung jawaban tersebut diterima secara hukum dan politik, sebaliknya

apabila tidak memenuhi asas keadilan atau menyimpang dari tujuan yang

hendak dicapai maka pertanggung jawaban itu tidak bisa diterima, dengan

demikian dapat dituntut, dipersalahkan, diperkarakan, dan sebagainya.

Seseorang mempunyai kebebasan dalam melaksanakan tugas yang

dibebankan kepadanya, namun ia tidak bisa membebaskan diri dari hasil atau

akibat kebebasan perbuatannya, dan dapat dituntut untuk melaksanakan

secara layak apa yang diwajibkan kepadanya.34 Keadaan wajib menanggung

segala sesuatunya,35 karena dibalik tanggungjawab tersebut terdapat

kewenangan yang menimbulkan kewajiban secara hukum. Dalam kamus

hukum ada dua istilah yang menunjuk kepada pertanggungjawaban, yakni

liability (the state of being liabel) dan responsibility (the state fact being

responsible).

Tanggungjawab menjelaskan pada kondisi tunduk kepada kewajiban

secara potensial, kondisi bertanggungjawab terhadap hal-hal yang actual atau

seperti kerugian, ancaman, kejahatan, biaya atau beban; kondisi menciptakan

34 Arifin Suria Atmadja, 1986, Mekanisme Pertanggungjawaban Keuangan Negara, Gramedia,Jakarta, hlm, 44-45.

35 W.J.S.Poerwadarminta, 1976, Kamus Bahasa Indonesia, Jakarta, hlm. 1014.

35

tugas untuk melaksanakan undang-undang dengan segera atau pada masa

yang akan datang.36 Kewajiban bertanggungjawab atas undang-undang yang

dilaksanakan, memperbaiki atau sebaliknya mengganti kerugian atas

kerusakan apa pun yang telah ditimbulkan.37

Pengertian lebih lengkap tentang Responsibility of goverment

menunjukkan pada jenis-jenis pemerintahan dengan pertanggungjawaban

terhadap ketentuan atau undang-undang publik yang dibebankan pada

departemen atau dewan eksekutif dan jika ditolak harus mengundurkan diri

terdapat pada sistem pemerintahan parlementer, dimana seorang kepala

pemerintahan bertanggungjawab kepada parlemen. Apabila penolakan

terhadap kinerja mereka dinyatakan melalui mosi tidak percaya majelis

legislatif atau melalui pembatalan terhadap suatu undang-undang.38

Pertanggungjawaban muncul bersama lahirnya kekuasaan dan

wewenang yang diberikan kepada seseorang atau suatu lembaga, bertujuan

untuk menjaga keseimbangan status yang diberikan kepada seseorang atau

lembaga itu. Meskipun seseorang mempunyai kebebasan dalam

melaksanakan sesuatu tugas yang dibebankan kepadanya, namun kekuasaan

tidak dapat membebaskan diri dari hasil atau akibat kebebasan perbuatannya,

dan dapat dituntut untuk menjelaskan pelaksanaan secara layak apa yang

diwajibkan kepadanya.39

36 Henry Campbell Black, Black Law Dictionary, Fith edition, USA,ST, Paul Minn PublishingCo, 1979, hlm. 823.

37 Ibid. hlm. 1180.38 Ibid. hlm.1180.39 Arifin Souria Atmadja, 1986, Mekanisme...,op.cit , hlm. 44-45.

36

Teori hukum mengenal dua macam pengertian tanggungjawab,40

pertama ialah pertanggungjawaban dalam arti sempit, yaitu tanggungjawab

tanpa sanksi. Kedua, ialah tanggung jawab dalam arti luas, yaitu

tanggungjawab dengan sanksi. Secara skematis dapat digambarkan sebagai

berikut: SKEMA. 1

Lebih lengkap lagi Miriam Budiardjo41 mengartikan accountability

sebagai pertanggungjawaban dari pihak yang diberi mandat untuk

memerintah, kepada mereka yang memberi mandat. Dalam hal ini rakyatlah

yang memberikan kekuasaan kepada pihak lain untuk memerintah dan

40 M.Mahfud MD, Hukum..., op.cit., hlm. 223.41 Miriam Budiardjo, Masalah Acountability dalam Ilmu Politik, Pidato Pengukuhan

penganugerahan Gelar Doctor Kehormatan (Doctor Honoris Causa) dalam Ilmu Politik dari UI13 Desember 1997, hlm. 4.

SKEMA PERTANGGUNGJAWABAN

Kebijakan Presiden

Tindakan Berdasarkan KebijakanMengenai Pembangunan

Hasil Pembangunan

Presiden

Parameter- Kesejahteraan Fisik- Kesejahteraan Non Fisik-

AmanahKonstitusi

AmanahKonstitusi

TANGGUNGJAWABKEATAS KESAMPING

KEBAWAH

Kewenangan dankekuasaan

Pertanggungjawaban

37

pemerintah bertanggung jawab kepada rakyat melalui konstitusi yang

dinamakan kedaulatan rakyat. dapat dijatuhkan dalam pemilu berikutnya pada

saat Presiden tidak dipilih kembali, akan tetapi pertanggungjawaban

merupakan syarat mutlak sebagai perwujudan dari konsep kedaulatan

rakyat.42

Pertanggungjawaban kepada rakyat dapat dilakukan dengan dua cara

melalui wakil rakyat atau langsung kepada rakyat. Sistem

pertanggungjawaban melalui wakil rakyat (parlemen) melahirkan sistem

pemerintahan parlementer. Pertanggungjawaban langsung kepada rakyat

melahirkan sistem pemerintahan presidensil terdapat pada bentuk

pemerintahan republik, yaitu pertanggungjawaban Kepala Pemerintahan

sebagai penyelenggara pemerintahan kepada rakyat.43 Alur

pertanggungjawaban dalam sistem pemerintahan digambarkan dengan skema

sebagai berikut: SKEMA 2

Pertanggungjawaban Dalam Sistem Pemerintahan

42 Ibid.43 Soetjipto Wirosardjono, 1995, Dialog Dengan Kekuasaan, Esai-Esai Tentang Agama, Negara

Dan Rakyat, Mizan, Bandung, hlm. 193.

Perdana Menteri Konstitusi Presiden

Dipilih Rakyat

Tanggungjawab Kpd Rakyat

Dipilih Lagi

Karena DipercayaTdk dipilih Lagi

Mosi Tdk Percaya

Tanggungjawab Kpd Parlemen

Dipilih Parlemen

38

Pertanggungjawaban kepada rakyat ini mempunyai makna yang asasi

karena malaksanakan amanat dari demokrasi. Pelaksanaan demokrasi

merupakan kekuasaan rakyat dilaksanakan tidak hanya dengan syarat

legalitas dan konstitutional saja, akan tetapi dengan semangat keadilan dan

kedaulatan rakyat.

Pertanggungjawaban berkembang dalam pemikiran Syahran Basah

yang menjelaskan dengan memberikan ‘batas atas’ yakni ketaatasasan kepada

peraturan perundang-undangan, dan ‘batas bawah’ yaitu peraturan yang

dibuat atau sikap tindak administrasi negara baik yang aktif maupun pasif,

tidak boleh melanggar hak dan kewajiban rakyat.44

Moralitas dari pertanggungjawaban Presiden dikaitkan dengan teori

pembentukan hukum atau kebijakan menurut W.A.M. Luypen bahwa

pembentukan hukum oleh pejabat publik perlu dipandu keadilan. Keadilan

merupakan dasar dan norma kritis dalam hukum. Hukum tidak hanya sekedar

sebuah aturan seperti yang dipahami kaum legalis. Tidak juga hanya sekedar

suatu kenyataan yang bebas nilai seperti pendapat kaum reine rechtslehre.

Sebaliknya dalam hukum terdapat segi lain yang merupakan makna segala

hukum, yakni keadilan, karena dari keadilan itu muncul kewajiban hukum.

Dengan kata lain kandungan keadilan dalam suatu aturan yang dibentuk

dalam kebijakan, menyebabkan munculnya sifat mewajibkan dari peraturan.45

44 Sjahran Basah, 1985, Eksistensi dan Tolok Ukur Badan Peradilan Administrasi di Indonesia,Alumni Bandung, hlm. 285.

45 Mengenai pemikiran Luypen dalam Huibers, Theo, 1995, Filsafat Hukum dan LintasanSejarah, Kanisius, Jokyakarta, Bernard L.Tanya, et.all, 2010, Teori Hukum, Genta Publishing,Jokyakarta, hlm.192.

39

Hubungan pemerintah dengan sikap tindak administrasi negara dalam

menjalankan fungsinya melaksanakan pelayanan publik haruslah tetap

berdasarkan hukum didasarkan pada asas-asas hukum yang berlaku. Pada

asas-asas pembentukan peraturan yang baik dan asas-asas pemerintahan yang

baik, keputusan-keputusan diambil dalam menyelesaikan masalah-masalah

yang muncul harus dapat dipertanggungjawabkan secara moral kepada Tuhan

yang Maha Esa ( TAP MPR No.II/MPR/1978) dan kepada ketentuan UUD

1945.

B. Teori Kebijakan Negara Untuk Kesejahteraan

Kebijakan dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia adalah “Rangkaian

konsep yang menjadi garis besar dan dasar rencana dalam pelaksanaan suatu

pekerjaan atau cara bertindak dari pemerintahan atau organisasi, dalam

menghadapi atau menangani suatu masalah atau dapat juga diartikan sebagai

pernyataan cita-cita, tujuan atau prinsip atau maksud sebagai garis pedoman

untuk manajemen dalam usaha mencapai sasaran.46 Kebijakan menurut Klein

adalah tindakan secara sadar dan sistematis, dengan mempergunakan sarana-

sarana yang cocok, dengan tujuan politik yang jelas sebagai sasaran, yang

dijalankan langkah demi langkah.47

46 Tim Penyusun Kamus Pusat Bahasa, 2001, Kamus Besar Bahasa Indonesia, Edisi III, Cet. I,Balai Pustaka, Jakarta, hlm.149.

47 A. Hoogerwrf, 2003, “Isi dan Corak-corak Kebijakan”, dalam A. Hoogerwerf (Ed),Overheidsbeleid, diterjemahkan oleh R.L.L. Tobing, Erlangga, Jakarta, 1983, hlm. 7, ImamSyaukani dan A. Ahsin Thohari, 2004, Dasar-dasar Politik Hukum, PT. Raja GrafindoPersada, hlm.22.

40

Menurut Philipus M. Hadjon, peraturan kebijaksanaaan pada

hakekatnya merupakan produk perbuatan tata usaha negara yang bertujuan

“naar biuten gebracht scricftelijk beleid” yaitu menampakkan keluar suatu

kebijakan.48 P.J.P Tak menjelaskan peraturan kebijakan sebagai: suatu

peraturan umum tentang pelaksanaan wewenang pemerintahan terhadap

warga negara berdasarkan kekuasaan dan kewenangan instansi berdasarkan

kewenangan yang lebih tinggi. Kewenangan ini semata-mata didasarkan

kewenangan untuk menjalankan tindakan-tindakan pemerintahan berdasarkan

ketentuan umum.49

Mengenai kekuatan mengikat dari peraturan kebijakan tidak terdapat

kesamaan pendapat, akan tetapi menurut Bagir Manan peraturan kebijakan

bukan peraturan perundang-undangan tidak langsung mengikat secara hukum,

tetapi mengandung relevansi hukum. Peraturan kebjakan ini pada dasarnya

ditujukan kepada badan atau pejabat administrasi negara.50

A.Hamid Attamimi, peraturan kebijaksanaan mengikat secara umum,

karena masyarakat yang terkena peraturan itu tidak dapat berbuat selain

mengikutinya. 51 Ada beberapa kesamaan aturan perundang-undangan dengan

peraturan kebijaksanaan yaitu aturan yang berlaku umum, peraturan yang

berlaku keluar dan kewenangan yang bersifat publik.

48 Philipus M.Hadjon, 1994, Himpunan makalah Asas-Asas Umum Pemerintahan Yang Baik,Citra Aditya Bhakti, Bandung.

49 Tak, P.J.P, 1994, Rechstvorming in Nederlands, Samson, H.D, Tjeenk Willink OpenUniversiteit, hlm. 129.

50 Bagir Manan, 1994, Peraturan Kebijaksanaan (Makalah), Jakarta, hlm. 16-17.51 A.Hamid S.Attamimi, 1993, Hukum tentang Peraturan Perundang-Undangan dan Peraturan

Kebijksanaan, Makalah Pidato Purna Bakti, FH.UI, Jakarta, hlm. 12-13.

41

Disamping terdapat kesamaan, ada pula beberapa perbedaan antara

peraturan perundang-undangan dengan peraturan kebijaksanaan. A. Hamid

Attamimi menyebutkan perbedaan-perbedaan sebagai berikut:

1. Pembentukan peraturan perundang-undangan merupakan fungsi negara

pembentukan hukum melalui perundang-undangan dilakukan oleh rakyat

sendiri, oleh wakil-wakil rakyat, atau sekurang-kurangnya dengan

persetujuan wakil-wakil rakyat.

2. Fungsi pembentukan peraturan kebijaksanaan ada pada pemerintah dalam

arti sempit (eksekutif).

3. Kewenangan pemerintah dalam arti sempit kewenangan eksekutif

mengandung juga kewenangan pembentukan peraturan-peraturan dalam

rangka penyelenggaraan fungsinya.

4. Materi muatan peraturan perundang-undangan berbeda dengan materi

muatan peraturan kebijaksanaan.

5. Peraturan kebijaksanaan mengandung materi muatan yang berhubungan

dengan kewenangan membentuk keputusan-keputusan dalam arti

beschikkingen, kewenangan bertindak dalam bidang hukum privat, dan

kewenagnan membuat rencana-rencana (planen) yang ada didalam

pemerintahan.

6. Sanksi pidana dan sanksi pemaksa yang jelas mengurangi dan membatasi

hak-hak asasi warga negara dan penduduk hanya dapat dituangkan dalam

undang-undang yang pembentukanya harus dilakukan dengan persetujuan

rakyat atau dengan persetujuan wakil-wakilnya. Peraturan perundang-

undangan yang lebih rendah lainya hanya dapat mencantumkan sanksi

42

pidana bagi pelanggaran ketentuanya apabila hal itu tegas-tegas

diatribusikan oleh undang-undang. Peraturan kebijaksanan hanya dapat

mencantumkan sanksi administratif bagi pelanggaran ketentuan-

ketentuanya.

Mengenai kekuatan mengikat dari peraturan kebijaksanaan ini

diantara para pakar hukum tidak terdapat kesamaan pendapat. Menurut Bagir

Manan, peraturan kebijaksanaan sebagai “peraturan” yang bukan peraturan

perundang-undangan tidak langsung mengikat secara hukum, tetapi

mengandung relevansi hukum. Peraturan kebijaksanaan pada dasarnya

ditujukan kepada badan atau pejabat administrasi negara sendiri. Jadi yang

pertama-tama melaksanakan ketentuan yang termuat dalam peraturan

kebijaksanaan adalah badan atau pejabat administrasi negara. Meskipun

demikian, ketentuan tersebut secara tidak langsung akan dapat mengenai

masyarakat umum.52 Intinya bahwa peraturan kebijaksanaan mengikat secara

umum, karena masyarakat yang terkena peraturan itu tidak dapat berbuat lain

kecuali mengikutinya.

C. Fungsi dan Penormaan Peraturan Kebijakan

Peraturan kebijakan dapat difungsikan secara tepatguna dan

berdayaguna sebagai berikut:53

52 Bagir Manan, Kuntara Magnar, 1993, Beberapa Masalah Hukum Tata Negara Indonesia, ,hlm. 169-170.

53 Marcus Lukman, 1996, Eksistensi Peraturan Kebijaksanaan dalam Bidang Perencanaan danPelaksabnaan Pembangunan di Daerah serta Dampaknya terhadap pembangunan materiHukum Tertulis Nasional, Disertasi, UNPAD, 467-468.

43

1. Tepatguna dan berdayaguna sebagai sarana pengaturan yang melengkapi,

menyempurnakan, dan mengisi kekurangan-kekurangan yang ada pada

peraturan perundang-undangan.

2. Tepatguna dan berdayaguna sebagai sarana pengaturan bagi keadaan

vacum peraturan perundang-undangan.

3. Tepatguna dan berdayaguna sebagai sarana pengaturan bagi kepentingan-

kepentingan yang belum terakomodasi secara patut, layak, benar, dan adil

dalam peraturan perundang-undangan.

4. Tepatguna dan berdayaguna sebagai sarana pengaturan untuk mengatasi

kondisi peraturan perundang-undangan yang sudah ketinggalan zaman.

5. Tepatguna dan berdayaguna bagi kelancaran pelaksanaan tugas dan fungsi

administrasi negara di bidang pemerintahan dan pembangunan yang

bersifat cepat berubah atau memerlukan pembaharuan sesuai dengan

situasi dan kondisi yang dihadapi.

Pembuatan dan penerapan peraturan perundang-undangan harus

memperhatikan beberapa persyaratan pembuatan dan penerapan peraturan-

peraturan kebijaksanaan juga harus memperhatikan beberapa persyaratan.

Menurut Indoharto, pembuatan peraturan kebijakan juga harus

memperhatikan hal-hal sebagai berikut:54

1. Ia tidak boleh bertentangan dengan peraturan dasar yang mengandung

wewenang diskresioner yang dijabarkan itu.

2. Ia tidak boleh nyata-nyata bertentangan dengan nalar yang sehat.

54 Indroharto, 1992, Perbuatan pemerintah menurutr Hukum Publik dan Hukum Perdata, UI,Jakarta, 45-46.

44

3. Ia harus dipersiapkan dengan cermat; semua kepentingan, keadaan-

keadaan serta alternatif-alternatif yang ada perlu dipertimbangkan.

4. Isi dari kebijaksanaan harus memberikan kejelasan yang cukup mengenai

hak-hak dan kewajiban-kewajiban dari warga yang terkena peraturan

tersebut.

5. Tujuan-tujuan dan dasar-dasar pertimbangan mengenai kebijaksanaan

yang akan ditempuh harus jelas.

6. Ia harus memenuhi syarat kepastian hukum material artinya hak-hak yang

telah diperoleh dari warga masyarakat yang terkena harus dihormati,

kemudian juga harapan-harapan warga yang pantas telah ditimbulkan

jangan sampai diingkari.

Sedangkan dalam penerapan atau penggunaan peraturan

kebijaksanaan menurut Harold D. Lasswell dan Abraham Kaplan menyatakan

lebih lengkap bahwa kebijakan adalah suatu program pencapaian tujuan, nilai

dan praktik-praktik yang terarah (a projected program of goals, values and

practices).55 Bijak disebut smart, experienced, capable, wise, sedangkan

kebijakan inteligence atau wisdom,56 berarti kepandaian atau kemahiran,

dengan kata lain kebijakan lazim diartikan policy57 sedangkan dalam bahasa

Belanda disebut Beleid.58

55 Harold D. Lasswell dan Abraham Kaplan, 2007, Power dan Society, Pramudya, Hukum ItuKepentingan, Sanggar Mitra Sabda, Salatiga, hlm.24.

56 Kamus Lengkap Inggris-Indonesia, 1990, PT, Aksara Bina Cendikia.57 Jhon M. Echols, 2002, An English-Indonesia Dictionary, PT. Gramedia Pustaka Utama,

cetakan XXVII.58 Marjanne Termorshuzan, 2002, Kamus Belanda Indonesia, Penerbit Jembatan, Jakarta.

45

Perbedaannya jika Policy dipandang dari sudut bahasa identik dengan

beliedsregel artinya adalah peraturan, tata pemerintahan atau politik,

sedangkan beleid adalah kebijakan sebagai upaya melaksanakan peraturan

perundang-undangan dimaksud. Terlepas dari perbedaan pengertian di atas,

dapat dikatakan bahwa kebijakan Presiden selaku pemerintah adalah

rangkaian konsep atau asas yang menjadi garis besar dan dasar rencana

institusi kebijakan59 yang dibentuk atas dasar kewenangan yang digariskan

untuk meningkatkan pelayanan umum berdasarkan asas-asas pemerintahan

yang baik dalam usaha meningkatkan kesejahteraan.

Wewenang sebagai kewajiban yang dilaksanakan memiliki dimensi

pertanggungjawaban mengandung makna seseorang mempunyai kewajiban

dalam melaksanakan sesuatu tugas yang dibebankan kepadanya mulai dari

tahap perencanaan, pelaksanaan sampai dengan evaluasi yang didasarkan

kepada asas dan prinsip-prinsip penyelenggaraan pemerintahan yang baik,

dan ia dapat dituntut untuk melaksanakan secara layak apa yang diwajibkan

kepadanya.60

Asas-asas umum pemerintah baik merupakan standar hukum tindakan

pemerintah yang dikembangkan, sehingga yang menjadi tujuan negara dapat

tercapai.

Model sistem politik yang berkaitan dengan nilai yang ada pada

model ini digunakan untuk menganalisis kebijakan negara terletak pada

substansi yang ditampilkan, antara lain:

59 Abdul Rahman Saleh, “Dilema Penegakan Hukum di Indonesia,” Makalah Seminar Nasionaldi Universitas Jambi, 9 Agustus 2005, hlm.9.

60 Arifin Souria Atmadja, 1986, Mekanisme...,op.cit , hlm. 44-45.

46

1. Dimensi lingkungan yang dapat mendorong tuntutan agar kebijakan dapat

ditranformasikan ke dalam sistem politik.

2. Karekateristik penting dari sistem politik yang dapat mentransformasikan

tuntutan-tuntutan dalam kebijakan negara dan dapat langsung dan terus

menerus pada era orde baru tertuang dalam GBHN dan pada era reformasi

dituangkan dalam kebijakan pembangunan jangka panjang, menengah dan

tahunan.

3. Input dari pengaruh lingkungan.

4. Bagaimana karakteristik sistem politik dapat mempengaruhi substansi

kebijakan negara.

5. Bagaimana kebijakan negara melalui umpan balik dapat mempengaruhi

lingkungan dan karakteristik sistem politik.61

Dalam konteks pertanggungjawaban, maka proses transformasi dari

pertanggungjawaban dapat diteliti teori David Easton dapat dijelaskan

sebagaimana disitir oleh Esmi Warassih62, bahwa semuanya berinteraksi

dalam suatu kegiatan atau proses untuk mengubah input menjadi output,

proses ini disebut dengan withinputs, conversion process, dan the black box.

Proses-proses transformasi dari keinginan-keinginan sosial menjadi

peraturan-peraturan perundang-undangan baik dalam konteks politis dan

sosiologis, tidak hanya terjadi pada saat pembentukan suatu peraturan, dalam

tahap bekerjanya pun proses-proses tersebut berlangsung terus dan

61 Thomas R.Dye, 1978, Understanding Public Policy, Englewood Clifft, N.J. 7632, Prention Hall,Inc., hlm. 39.

62 Esmi Warassih, Pranata Hukum Sebuah Telaah Sosiologis, Suryandaru Utama, Semarang,2005, Hlm. 48.

47

mengoreksi secara terus menerus produk hukum yang telah dihasilkan. Bila

dilukiskan dengan menggunakan sistem politik dari David Easton, maka akan

tampak alur proses sebagai berikut :63

Skema 3Transformasi sosial dalam proses pembuatan produk hukum menurut

David Easton

Parameter tanggungjawab pembentuk kebijakan dapat terlihat jelas

setelah tahapan sosiologis dan politis, yaitu dengan adanya input yang

diterima oleh The Political System, barulah ketika memasuki tahapan yuridis,

yakni tahapan yang lebih menfokuskan pada masalah penyusunan dan

pengorganisasian masalah-masalah yang diatur ke dalam rumusan-rumusan

hukum, tanggungjawab tersebut terumuskan dalam bentuk kebijakan. Dalam

proses inipun tidak bebas nilai melainkan selalu dalam kungkungan

subsistem-subsistem non-yuridis. Harry C. Bredemeier64 memberikan

gambaran bahwa sistem hukum yang berfungsi melakukan integrasi

mendapat masukan dari subsitem ekonomi, subsistem politik, dan subsistem

budaya.

63 Ibid, Hlm. 49.64 Ibid, Hlm. 50.

ThePoliticalSystem

InPut

OutPut

Demands

Support

Decisions

Actions

Black Box

Environment Environment

48

Membentuk suatu kebijakan negara bukanlah merupakan perkara

mudah karena sangat tergantung kepada banyak faktor atau kekuatan, dan

bukan kepentingan penguasa semata akan tetapi dilakukan untuk

meningkatkan kesejahteraan hidup anggota rakyat secara keseluruhan65 yang

memiliki dampak positif maupun negatif terhadap perumusan kebijakan yang

berikutnya sehingga pembuatan kebijakan memerlukan tujuan masa depan

(ius constituendum). Terdapat enam hal yang relevan dengan pembuatan

kebijakan negara yaitu:66

Pertama, suatu problem menjadi suatu agenda pemerintah yang

konkret diperlukan political will baik anggota rakyat untuk

memperjuangkannya menjadi agenda pemerintah dan memasukkannya

menjadi kebijakan pemerintah.

Kedua, penyusunan agenda pemerintah disusun didasarkan dua isu

utama yaitu systematic agenda maupun goverment agenda sebagai suatu

agenda sistematik yang dipandang oleh rakyat politik sebagai yang patut

mendapat perhatian publik dan mencakup masalah-masalah yang berada

dalam kewenangan yang sah pemerintah, baik yang berada pada pemerintah

tingkat lokal, regional maupun nasional dan serangkaian agenda yang

memerlukan pertimbangan yang aktif dan serius dari pembuatan keputusan

yang sah/otoritatif.

Ketiga, usulan perumusan kebijakan dengan mempertimbangkan

masalah serta alternatif masalah dengan tujuan untuk memahami masalah

65 Irfan Islami, 2000, Prinsip-Prinsip Perumusan Kebijaksanaan Negara, Bumi Aksara, hlm. 77.66 Ibid, hlm. 78-91.

49

dengan berbagai kriteria untuk memberikan alternatif dan kriteria yang

jelas.67 Pihak-pihak yang terlibat dalam proses perumusan kebijakan negara

sangat tergantung dari sistem politik (political system) negara yang

bersangkutan. Usulan kebijakan nasional Indonesia jika merujuk pendapat

Frederick S.Lane68 dapat datang dari 1) infrastuktur politik terdiri dari partai

politik, kelompok kepentingan intrest group, media massa dan warganegara,

dan 2) dari supra struktur politik yaitu lembaga-lembaga negara yang ada

dalam UUD1945.

Keempat, landasan utama untuk pengesahan kebijakan negara adalah

variabel-variabel sosial seperti sistem nilai rakyat, ideologi negara, sistem

politik dan sebagainya. Di negara Indonesia pengambilan keputusan

didasarkan pada musyawarah mufakat yang dikenal dalam Pembukaan UUD

1945.

Kelima, kebanyakan kebijakan negara berbentuk peraturan, ketetapan

dan keputusan dan sejenis itu yang harus dilaksanakan.

Keenam, adalah penilaian kebijakan negara sebagai langkah terakhir

dari kebijakan negara dapat dilakukan mulai dari fase perumusan isi

kebijakan, pelaksanaan kebijakan, dan dampak kebijakan serta pelaksanaan

kebijakan negara.

67 Irfan Islami, op.cit, hlm. 95-98 mengatakan : kebijakan dapat berupa yang repetitif (kebijakanyang bersifat rutin dan berulang-ulang), analogous formulation yaitu kebijakan baru berasaldari kebijakan yang pernah diusulkan dengan mencari analoginya, dan creatif formulation,proses perumusan dengan menerapkan cara baru .

68 Frederick S. Lane, (ed), 1978, Current Issues in Public Adminisration, New York, ST.Martin’sPress, hlm. XI.

50

Pada awal-awal kemerdekaan sesuai dengan terselenggaranya proses

dekolonisasi, kebijakan pembangunan dilaksanakan untuk melaksanakan

pembangunan yang tersentralisasi di tangan penguasa cenderung dominan.

Adanya keyakinan elite-elite nasional yang berjasa memerdekakan negeri

berpendapat bahwasanya kemakmuran hanya bisa diperoleh dengan cepat

lewat “aktivitas di atas”, yang langsung bisa didistribusikan dengan proses

yang wajar yang disebut ‘trickle down effects’. Aktivitas pembangunan tetap

dilaksanakan sesuai dengan yang sudah direncanakan lewat suatu proses

otonomi yang dikelola dengan baik yang bersifat top down. Akan tetapi pada

kenyataannya pemerintah juga harus melaksanakan pembangunan yang

sifatnya buttom up yang melibatkan rakyat dan rakyat menikmati juga hasil

pembangunan69, yang dimaknai bahwa rakyat turut menikmati serta aktif

dalam melaksanakan kegiatan dalam kehidupan sebagai karakteristik hukum

yang progresif70.

Pilihan kebijakan yang bernuansa reformatif dalam pelaksanaan

pembangunan yang melibatkan unsur rakyat yang populis sering disebut civil

society menurut Soetandyo adalah suatu kebijakan untuk mengupayakan

terlebih dahulu penguatan infrastruktur sosial, yang berhakikat sebagai upaya

69 Op.cit, hlm. 56870 Hukum progresif pertama kali dilontarkan Satjipto Rahardjo, 2010, dalam Harian Kompas

dengan judul “ Indonesia Membutuhkan Penegak Hukum Yang Progressif”. Hukum Progressifyang menganut ‘ideology’ ; hukum yang pro keadilan dan hukum yang pro rakyat, lihat jugadalam Satjipro Rahardjo , Hukum Progressif, dan Anton. F.Susanto, Rekonstruksi HukumEkplorasi Teks Dan Model Pembacaan, Genta Publishing, Jokyakarta, 2010, hlm. 48 danBenard L Tanya, Teori Hukum Suatu Ketertiban Baru, Genta Publishing, Jokyakarta, hlm. 212.

51

pembangunan dan pemberdayaan rakyat warga di dalam kehidupan

bernegara, melalui proses yang tranformatif.71

Ada beberapa katalog sasaran kesejahteraan yang lebih terperinci

dikemukakan oleh Nohlen dan Nuscheler. Katalog itu memuat lima unsur

berikut ini:72

1. Pertumbuhan kualitatif, yang mengurangi kemiskinan dan melindungilingkungan hidup (kelestarian) sebagai syarat mutlak, dengan catatan,pertumbuhan itu tidak cukup untuk memenuhi kebutuhan-kebutuhanpokok dan pemerataan pendapatan;

2. Kesempatan kerja, baik sebagai nilai instrumental, yaitu pekerjaan yangproduktif dan menghasilkan pendapatan yang memadai, maupun sebagainilai pada dirinya sendiri, yaitu peluang untuk mewujudkan diri sendiri;

3. Kesamarataan/keadilan (sebagai faktor koreksi kualitatif terhadappertumbuhan), melalui keadilan pemerataan dan akses umum ke barangdan jasa public;

4. Partisipasi, sebagai kesempatan untuk ikut berbicara dan ikut serta secarasocial, dalam arti “perkembangan dari bawah”;

5. Ketidaktergantungan/ kemerdekaan, sebagai kesempatan untuk mengejarpembangunan ekonomi dan politik yang berdikari.

Sasaran perkembangan rakyat, yang pertama kali dirumuskan pada

tahun 1974 dan berlaku dewasa ini, menurut mereka perlu dilengkapi dengan

dimensi ekologi dan tata ekonomi yang mengandalkan pasar dan sekaligus

bercorak sosial. Nohlen dan Nuscheler merangkum definisi perkembangan

rakyat sebagai berikut: “Perkembangan tenaga-tenaga produktif atas dasar

inisiatif sendiri demi menyediakan barang dan jasa bagi seluruh rakyat, baik

yang materiil demi kelangsungan hidup maupun cultural yang menjadikan

hidup lebih manusiawi, serta suatu tata susunan social dan politik yang

menjamin semua anggota rakyat mendapat kesamaan kesempatan, baik untuk

71 Soetandyo Wignyosubroto, loc.cit.72 Nohlen dan Nuschler, 1992, Segi Lima Magis Perkembangan Rakyat, hlm. 64-75.

52

ikut serta dalam pengambilan keputusan politik maupun untuk memperoleh

bagian dari kemakmuran yang diusahakan bersama-sama.” 73

Kesetaraan rakyat dalam kehidupan dapat dilihat dalam ketentuan

Pasal 27 UUD 1945 bahwa setiap warganegara memiliki kedudukan yang

sama dihadapan hukum, baik secara formal maupun substansial. Kedudukan

yang sama dihadapan hukum ini yang mengilhami hukum progresif gagasan

dari Satjipto Rahardjo74 yaitu cara penyelenggaraan hukum di Indonesia,

dengan pemikiran hukum perlu kembali pada dasarnya, yaitu hukum untuk

manusia75. Dengan demikian, maka manusia menjadi penentu dan titik

orientasi hukum. Hukum bertugas melayani manusia, bukan sebaliknya. Oleh

karena itu, hukum itu bukan merupakan institusi yang lepas dari kepentingan

manusia. Mutu hukum, ditentukan oleh kemampuannya untuk mengabdi pada

kesejahteraan manusia. Faktor ini menyebabkan hukum progresif menganut

'ideologi' yaitu hukum yang pro-keadilan dan hukum yang pro-rakyat.76

Dedikasi para pelaku hukum mendapat tempat yang utama untuk

melakukan pemulihan. Para pelaku hukum dituntut mengedepankan kejujuran

dan ketulusan dalam penegakan hukum. Mereka harus memiliki empati dan

kepedulian pada penderitaan yang dialami rakyat dan bangsa ini. Kepentingan

rakyat (kesejahteraan dan kebahagiaannya), harus menjadi titik orientasi dan

tujuan akhir penyelenggaraan hukum.

73 Ibid., hlm.73.74 Gagasan tersebut pertama kali dilontarkan pada tahun 2002 lewat sebuah artikel yang ditulis di

Harian Kompas dengan judul "Indonesia Butuhkan Penegakan Hukum Progresif," Kompas, 15Juni 2002.

75 Satjipto Rahardjo, 2010, Hukum Progresif..., op.cit.76 Ibid

53

Secara historis, dimensi kewajiban (moral) itu, bersumber pada

tonggak monumental putusan hukum yang dikeluarkan Mahkamah Agung

Amerika tahun 1954, yang menjadi bukti paling awal tentang penggunaan

hukum sebagai alat perubahan sosial. Keputusan Mahkamah Agung Amerika

itu merupakan sebuah usaha untuk merubah perilaku orang kulit putih

Amerika yang sebelumnya menaruh sikap prasangka pada orang-orang negro.

Untuk menghilangkan sikap tersebut, Mahkamah Agung mendeklarasi lewat

putusannya bahwa pemisahan ras di sekolah-sekolah negeri, bertentangan

dengan konstitusi Amerika. Edwin M. Schur, melihat putusan tersebut

sebagai upaya pengangkatan suatu moralitas ke dalam bentuk perundang-

undangan Amerika77.

Keputusan Mahkamah Agung Amerika itu telah memperluas

implementasi hak-hak perorangan di Amerika yang menjadi dasar bagi

penerapan hak-hak untuk memilih, memperoleh pekerjaan, menikmati

fasilitas-fasilitas umum, dan lain sebagainya. Dilihat dari peran yang

demikian, maka social engineering78 dapat dilihat sebagai salah satu strategi

pencapaian yang cukup efektif. Hukum, sesungguhnya memiliki potensi yang

cukup besar untuk melakukan perubahan sosial secara terencana. Selain

memiliki legalitas formal, hukum juga mempunyai kewenangan pemaksa

yang dalam bekerjanya didukung aktivitas birokrasi.

Birokrasi sebagai pelaku hukum progresif dapat melakukan perubahan

dengan melakukan pemaknaan yang kreatif terhadap peraturan yang ada,

77 Ibid78 Roscou Pound, op.cit.

54

tanpa harus menunggu perubahan peraturan (changing the law). Meminjam

istilah Nonet-Selznick, hukum progresif memiliki sifat responsif.79 Dalam

tipe yang demikian itu, regulasi hukum akan selalu dikaitkan dengan tujuan-

tujuan sosial yang melampaui narasi tekstual aturan.

Cara pandang antara hukum progresif dengan legal realism juga

memiliki kemiripan logika, yaitu dalam hal hukum tidak dilihat dari kacamata

logika internal hukum itu sendiri. Baik hukum progresif maupun legal

realism, melihat dan menilai hukum dari tujuan sosial yang ingin dicapainya

serta akibat-akibat yang timbul dari bekerjanya hukum itu. Perhatian hukum

progresif dan legal realism pada tujuan dan akibat dari hukum,

memperlihatkan suatu cara pandang etis yang dalam etika disebut etika

teleologis. Cara berpikir teleologis ini bermula dari pertanyaan apakah

tindakan yang tujuannya baik itu, juga berakibat baik, yang menempatkan

semangat dan tujuan yang sama, yaitu semangat menempatkan kepentingan

dan kebutuhan manusia sebagai tujuan utama dari hukum. Hukum progresif

harus memiliki kepekaan pada persoalan-persoalan yang timbul dalam

hubungan-hubungan manusia.

D. Asas Good Governance Sebagai Alat Uji Pembentukan dan Pelaksanaan

Kebijakan

Asas-asas umum pemerintah baik merupakan standar hukum tindakan

pemerintah yang dikembangkan, sehingga yang menjadi tujuan negara dapat

tercapai. Menurut Solly Lubis sependapat dengan Koentjoro Poerbopranoto

79 Nonet Selznick, Hukum Progresif..., op.cit.

55

untuk menggunakan asas-asas sebagai pedoman dan ukuran bagi pemerintah

dalam menetapkan kebijakan di Indonesia, yang harus disesuaikan dengan

asas-asas yang terkandung dalam dasar filsafat negara Pancasila dan UUD

1945 serta hukum-hukum lainya yang hidup dalam rakyat, baik hukum yang

tertulis maupun yang tidak tertulis. Hal ini tampak dalam GBHN yang

menjadi garis kebijakan politik, strategi, dan program pembangunan, yang

menganut beberapa asas yang disebut ‘Asas Pembangunan Nasional”. Pada

pemerintahan saat ini terdapat dalam Program Perencanaan pembangunan

jangka panjang, jangka menengah dan tahunan bahwa setiap kebijakan

memperhatikan : asas manfaat, asas usaha bersama dan kekeluargaan, asas

demokrasi, asas adil dan merata, asas perikehidupan dalam keseimbangan,

asas kesadaran hukum asas kepercayaan pada diri sendiri.

Penyelenggaraan pemerintahan berpedoman pada asas umum

penyelenggaraan negara yang terdiri atas 9 asas sebagai berikut80:

1. Asas kepastian hukum2. Asas tertib penyelenggaraan negara3. Asas kepentingan umum4. Asas keterbukaan5. Asas proporsionalitas6. Asas profesionalitas7. Asas akuntabilitas8. Asas efisiensi9. Asas efektivitas.

Sejumlah asas-asas yang sama yang dijadikan dasar bagi

pembangunan, dalam kehidupan kenegaraan dan kehidupan kerakyatan di

tuangkan dalam konsep penyelenggaraan negara yang bersih dan bebas dari

80 Di Indonesia terdapat banyak terjemahan Algemene Beginsel van Berhoorlijk Bestuur.Beginsel yang diterjemahakn menjadi prinsip-prinsip, asas-asas, dasar-dasar dan behoorlijkditerjemahkan menjadi yang layak yang patut.

56

Korupsi, Kolusi, dan Nepotisrne (KKN) seperti tercantum dalam UU No. 28

Tahun 1999 Pasal 3, menetapkan asas-asas umum penyelenggaraan negara

meliputi (Pemerintah dan Pemerintah Daerah) dan penjelasannya

menegaskan:

1. Asas kepastian hukum adalah asas dalam negara hukum yangmengutamakan landasan peraturan perundang-undangan, kepatutan dankeadilan dalam setiap kebijakan penyelenggaraan negara.

2. Asas tertib penyelenggaraan negara adalah asas yang menjadi landasanketeraturan, keserasian, dan keseimbangan dalam pengendalianpenyelenggaraan negara.

3. Asas kepentingan umum adalah asas yang mendahulukan kesejahteraanumum dengan cara yang aspiratif akomodatif, dan selektif.

4. Asas keterbukaan adalah asas yang membuka diri terhadap hak rakyatuntuk memperoleh informasi yang benar, jujur dan tidak diskriminatiftentang penyelenggaraan negara, dengan tetap memperhatikanperlindungan atas hak asasi pribadi golongan dan rahasia negara.

5. Asas proporsionalitas adalah asas yang mengutamakan keseimbanganantara hak dan kewajiban penyelenggaraan negara.

6. Asas profesionalitas adalah asas yang mengutamakan keahlian yangberlandaskan kode etik dan ketentuan peraturan perundang-undang yangberlaku.

7. Asas akuntabilitas adalah asas yang menentukan bahwa setiap kegiatandan hasil akhir dari kegiatan penyelenggaraan negara harus dapatdipertanggung jawabkan kepada rakyat atau rakyat sebagai pemegangkedaulatan tertinggi negara.

8. Asas efisiensi dan efektivitas adalah asas yang menentukan untukmemperoleh efisiensi dilaksanakannya desentralisasi, yaitu pemberianotonomi yang luas supaya lebih efisien (berdaya guna) mengenai waktudan tenaga. Sedangkan untuk mencapai efektivitas (hasil guna) dilakukansentralisasi yaitu untuk keperluan ekonomi dan politik.

Perkembangan paradigma baru konsep pemerintah bersih dan

berwibawa (clean government, good government) ke arah konsep mengelola

pemerintahan yang baik (good governance) dapat dilihat adanya suatu

kecenderungan global dalam paradigma baru manajemen pembangunan.

Menurut Bintoro Tjokroamidjojo yang berpendapat bahwa:

57

Good governance adalah suatu sistem dan proses dalam penyelenggaraanpemerintahan dan pembangunan dengan mengindahkan prinsip-prinsip“supremasi hukum, kemanusiaan, keadilan, demokrasi, partisipasi,transparansi, profesionalitas dan akuntabilitas, serta memiliki komitmentinggi terhadap tegaknya nilai-nilai dan prinsip desentralisasi, daya guna,hasil guna, kepemerintahan yang baik, bertanggungjawab dan berdayasaing”.81

Asas pemerintahan yang baik terdapat juga prinsiples of good

governance yaitu sebuah asas hukum (legal principles) dalam hukum

administrasi merupakan genus dari general prinsiples of proper

administration (asas-asas umum pemerintahan yang baik). Urgensi principles

of good governance terletak pada kontektual dalam fungsinya sebagai

jembatan antara discretionary power ini dapat diterapkan dalam konteks

pembedaan hukum dari organ ataupun institusi yang berbeda sebagai dasar

pengujian dalam proses kontrol terhadap pemerintah. Pelaksanaan principles

of good governance merupakan cakupan pertanggungjawaban pemerintah

kepada rakyat/warganegara tidak hanya berkaitan dengan rechmatigheid

tindakan pemerintah, tetapi juga keharusan memberikan kesempatan secara

langsung kepada rakyat untuk berpartisipasi dalam pemerintahan dan

memperluas perananan peradilan dalam menguji tindakan-tindakan

pemerintah termasuk memperluas cakupan-cakupan dasar-dasar pengujian

yang aplikabel.82

Hubungan antara principles of good governance dan tindakan diskresi

pemerintah dapat dijelaskan melalui teori kompensasi bahwa menurut teori

81 Bintoro Cokroamijoyo, 2000, h.7.82 G.H.Addink, From Principle of Proper Administration to Principle of Good Governance,

Utrecht, Faculteit Rechrtgelerheid Universitetit Utrecth, 2003, hlm. 19, Krishna Darumurti,Kekuasaan Diskresi Pemerintah, Citra Aditya, Bandung, 2011, hlm.66.

58

ini kebijakan merupakan kompensasi atas hilangnya jaminan dalam peraturan

perundang-undangan sebagai dasar keabsahan tindakan pemerintahan karena

legislator mendelegasikan kekuasaan kebijakan pemerintah. Teori tentang

fungsi dan hukum dalam masyarakat, menurut teori fungsi dalam hukum,

principles of good governance adalah asas atau dasar bagi aktor utama dalam

hukum administrasi ketika mereka harus mengambil kemungkinan

interpretasi terbaik dalam rangka argumen. Sementara itu, menurut teori

fungsi dalam masyarakat, prinsip good governance membantu dalam menjaga

atau mengawasi suatu kebijakan supaya terlegitimasi di dalam masyarakat

yang pada saat bersamaan memiliki tuntutan akan fairness dan keadilan.83

Kebijakan yang berbentuk peraturan dan keputusan TUN

(beschikking) yang diuraikan diatas dapat di kelompokkan menjadi dua

bagian, yaitu asas yang bersifat formal yaitu berkenaan dengan prosedur yang

harus dipenuhi dalam setiap pembuatan ketetapan yang disebut Indroharto

sebagai asas-asas yang dipersiapkan pada saat persiapan dan pembentukan

keputusan, serta asas yang bersifat material tampak pada isi dari peraturan

yang dibentuk pemerintah dan keputusan pemerintah, seperti asas kepastian

hukum, asas persamaan serta asas tidak mencampur adukkan kewenangan

(larangan sewenang-wenang dan larangan penyalahgunaan wewenang).84

83 Ibid, hlm. 67.84Indroharto, Seno Aji, Catatan Terhadap Perkara Ir. Akbar Tanjung, dalam Amir Syamsuddin,

et.al., Putusan Perkara Akbar tanjung (analisis Yuridis Para Ahli Hukum), Jakarta, Pustka Sinarharapan, 2004.

59

Koentjoro Purbopranoto menambahkan dua asas yang selaras dengan

nilai-nilai Pancasila dan semangat UUD 1945,85 yaitu asas kebijaksanaan

dan asas penyelenggaraan kepentingan umum (priciples of public service).

Asas tersebut dikaitkan Kuntjoro dengan kebijakan yang dilakukan

pemerintah untuk bertindak untuk situasi yang konkrit (kasuistis), maka

kebijakan harus didasarkan pada asas kebijaksanaan, dalam pengertian

memperhitungkan dampak negatif yang mungkin terjadi dalam kehidupan

masyarakat.

Asas kedua yaitu asas penyelenggaraan kepentingan umum (principle

of public service) mengharuskan pemerintah menjalankan kekuasaan untuk

mencapai atau memenuhi berbagai kepentingan masyarakat, bangsa dan

negara.

Pada era tahun 1965-1998, sentralisasi pemerintahan demi suksesnya

pembangunan terus dipertahankan maka perkembangan birokrasi yang ada

disebut dengan bereuratic-authoritarian industrializing regime (BAIR) yang

sifanyan amat sangat paternaslistik dan kecendrungannya pada birocratic

Weberian yang menggambarkan era pembangunan kaum ultrasionalis yang

selalu berorientasi sentralisme dan legisme serta selalu melihat pembangunan

bagian dari ideologinya.

Pada era abad XXI ini yang disebut dengan The End of Nation States

sebagai tipe pasca birokratis seperti yang diutarakan oleh Charless dan Anne

Donnelon mengemukakan bahwa organisasi pasca birokratik adalah suatu

85 Kuntjoro Purbopranoto, op.cit, hlm. 30.

60

organisasi yang lebih menekankankan pentingnya proses kolaborasi antara

yang memiliki kewenangan dengan orang yang memiliki kebebasan

(warganegara) dengan persyaratan yang lebih konsensual dan informasi yang

lebih terbuka yang lebih dikenal dengan konsep good governance86.

Pemahaman tentang good governance menunjukkan suatu proses

yang memposisikan rakyat dapat mengatur ekonominya. Institusi serta

sumber sosial dan politiknya tidak hanya sekedar dipergunakan untuk

pembangunan tetapi juga untuk menciptakan integrasi bagi kesejahteraan

rakyat, suatu penyelenggaraan manajemen yang solid dan bertanggungjawab

sejalan dengan prinsip demokrasi pasar, pemerintahan yang efisien serta

pemerintahan yang bebas dan bersih dari korupsi, kolusi dan nepotisme.

Suatu kondisi yang menjamin adanya kesetaraan, kesamaan dan

keseimbangan peran serta, saling mengontrol yang dilakukan oleh komponen-

komponen pemerintahan seperti pemerintahan (goverment), rakyat (citizen),

dan usahawan (business) yang ketiganya mempunyai tata hubungan yang

sederajat87, menyebabkan rakyat dan pemerintah seolah tidak memiliki jarak

antara satu sama lain, karena pemerintah adalah penyelenggara atau

pelaksana aspirasi rakyat.

David Osborn dan Peter Plastrik, menyampaikan pemikiran tentang

perkembangan paradigma administrasi negara yang sangat reformatif yaitu

86 Charles Hecksher, Anne Donnellon, 1994, The Post Bereucratic Organization: New Perspectiveon Organization Change. Lihat juga makna Good govenrnance dalam Soetandyo ...sebagaisuatu praktik pengelolaan kekuasaan penyelenggaraan pemerintahan negara yang mendasarkandiri pada berlakunya prinsip the rule of law dan bersifat predictable, accountable, transparantdan participatory.

87 Juniarso Ridwan, 2010, Hukum Administrasi dan Kebijakan Publik, Nuansa, Bandung, hlm.82.

61

“Reinventing Goverment, di dalam paradigma ini pemerintah pada saat

sekarang bahwa Pemerintah diharuskan memiliki fungsi katalis yaitu mampu

untuk memberdayakan rakyat dengan berbagai kebijakan yang berpihak

kepada rakyat, melakukan upaya-upaya untuk mendorong semangat

kompetisi, selalu berorientasi kepada misi, lebih mengutamakan hasil

daripada cara atau proses, kepentingan rakyat sebagai acuan utama, berjiwa

wirausaha, dan selalu bersikap antisipatif atau berupaya mencegah timbulnya

masalah, bersifat decentralized dan berorientasi pasar.88

Paradigma ‘Reinventing Goverment’ ini juga disebut dengan New

Public Management (NPM). Pemerintahan yang baik (good governance)

merupakan issue yang paling mengemuka dalam pengelolaan administrasi

negara dewasa ini. Tuntutan gencar yang dilakukan rakyat kepada pemerintah

saat ini sejalan dengan meningkatnya peradaban rakyat dan globalisasi. Good

Governance sebagai terjemahan konkrit demokrasi meniscayakan adanya

civic culture sebagai penopang suistanabilitas demokrasi yang mengandung

nilai-nilai yang menjunjung tinggi keinginan/kehendak rakyat, nilai-nilai

yang dapat meningkatkan kemampuan untuk mencapai tujuan kemandirian

nasional, pembangunan berkelanjutan dan keadilan sosial, dan aspek-aspek

fungsional dari pemerintah yang efektif dan efisien dalam pelaksanaan

tugasnya mencapai tujuan tersebut.

Memahami pelayanan publik yang diselenggarakan oleh organisasi

pemerintahan merupakan sesuatu yang menarik untuk diperdebatkan.

88David Osborn dan Ted Gaebler, Reinventing Goverment, Laboratories of Democracy, dalamYeremias T. Kaban, op.cit, hlm. 34.

62

Menurut Agus Dwiyanto, bahwa pelayanan publik selama ini menjadi ranah

di dalam negara yang diwakili oleh pemerintah berintekrasi langsung dengan

pihak non pemerintah89. Seringkali terjadi juga pergumulan antara pemerintah

dengan warga, karena baik buruknya dalam pelayanan umum yang sangat

dirasakan langsung oleh rakyat. Penyebab terjadi buruknya pelayanan umum

juga akan sangat tergantung kepada sumber daya manusia pelayan umum

serta pelayan pemerintah tidak dirancang khusus untuk itu, penuh dengan

hirarchi yang membuat birokrasi menjadi berbelit-belit dan tidak

terkoordinasi. Kebijakan mengubah citra aparatur pemerintah dilakukan

dengan langkah efektifitas dan efisiensi. Efektifitas yang benar-benar

digunakan untuk meningkatkan produktivitas rakyat sehingga berdampak

kepada investasi pemerintah dalam bidang sosial dan ekonomi90.

Efektivitas organisasi meliputi tiga persepektif yang saling

berhubungan dalam sifat hubungan antarelemen tersebut saling

mempengaruhi untuk mempermudah atau menghambat pencapaian tujuan

yang akan dicapai. Konsep mengenai efektivitas tidak bisa dilepaskan dari

faktor-faktor penyumbang efektivitas organisasi dirinci dalam beberapa

karateristik, yaitu :

1. karateristik organisasi yang meliputi struktur dan teknlogi;2. karakteristik lingkungan yang meliputi kondisi lingkungan internal dan

eksternal;3. karakteristik kerja yang meliputi keterikatan pada organisasi dan prestasi

kerja;

89 Agus Dwiyanto, 2005, Mewujudkan Good Governance Melalui Pelayanan Publik, Gajah MadaUniversity Press, Jokyakarta, hlm.20., lihat juga dalam Kompas tgl 20 Pebruari 2011

90 Ahmad Nurmandi, 2006, Manajemen Perkotaan, Aktor, Organisasi, Pengelolaan DaerahPerkotaan dan Metropolitan Indonesia, Sinergi Publishing, Jokyakarta, hlm.269.

63

4. karateristik kebijakan praktik manajemen yang meliputi penyusunanrencana strategis dan proses komunikasi.

Efisiensi lebih melekat pada upaya organisasi pemerintah untuk

menggunakan ratio minimal antar input dan output; input lebih konsistensi ini

menunjukkan pada tujuan yang diharapkan91 dengan penghematan sumber

daya pemerintah, input lebih kecil diikuti dengan output yang besar

merupakan kondisi yang efisiensi adalah suatu keadaan yang menunjukkan

tercapainya suatu perbandingan terbaik antara masukan dan keluaran dalam

penyelenggaraan nilai-nilai good governance.

Konsep negara sebagai penyelenggara kesejahteraan dalam sejarahnya

pertama kali muncul di Inggris dengan ditandatangganinya Undang-Undang

Kemiskinan (The Poor Relief Act) pada tahun 1598 (diamandemen beberapa

kali) dilanjutkan pada saat dimulainya upaya rekontruksi sosial dan ekonomi

pasca Perang Dunia I dan II ( 1940 an). Perkembangan welfare state (negara

kesejahteraan) sebetulnya dimulai sejak Bapak Sosialiasme Demokrat Jean

Jacquies Rousseau, yang mendahului terbitnya karya Adam Smith, The

Wealth Nation pada tahun 1776 yang mendasari perkembangan model

kapitalisme. Adam Smith membangun optimisme tentang kemakmuran

bangsa-bangsa yang bisa dicapai lewat mekanisme invisible hand, sementara

Marx melontarkan tesis tentang adanya proses penghisapan (exploitation)

kaum lemah oleh pemilik model. Jean Jacquies Rousseau membedakan dua

jenis ketimpangan sosial dirakyat. Pertama, ketimpangan yang bersifat fisik

91 Richard M.Steer, 1985, Efektivitas Organisasi, Erlangga, Jakarta, hlm.8. kata tanggung danjawab yang mendapat awalan dan akhiran per

64

atau alamiah yang disebabkan oleh perbedaan umur, kesehatan, ketahanan

tubuh dan kualitas mental dan kejiwaan.

Kedua ketimpangan politik atau struktural yang dibentuk oleh bias

kekuasaan serta produk kebijakannya yang sadar atau tidak, lebih memihak

yang kaya atau kuat. Diskursus ini dipakai oleh pemikir dan aktivitas sosial-

demokrat dan membedakan antara faham sosialisme-demokrat dan

sosialisme-komunis92.

Negara Kesejahteraan sebenarnya merupakan kelanjutan dan

perluasan dari hak-hak warga negara. Hak-hak warga negara tersebut, antara

lain hak sipil, hak politik dan hak sosial. Hak sipil (kebebasan berbicara)

warga diakui dan dipenuhi pada abad ke-18, hak politik (hak memilih dalam

pemilu) diakui dan dipenuhi pada abad ke-19, dan hak sosial (kesejahteraan

dan jaminan sosial) diakui dan dipenuhi pada abad ke-20.

Pemaknaan pemerintahan oleh rakyat sebagai terjemahan demokrasi

yang warganya bebas mengambil keputusan melalui kekuasaan mayoritas.93

Mayoritaslah yang lebih menentukan kebijakan-kebijakan publik.

Pemerintahan mayoritarian merupakan pemerintahan demokratis yang lahir

dari pilihan mayoritarian. Demikian juga kebijakan pemerintahan demokratis

adalah kebijakan yang didasari kehendak mayoritarian. Karena itulah

perlindungan terhadap minoritas menjadi sangat penting dalam demokrasi

92 Allapat, Francis, Mahatma Gandhi : Prinsip Hidup, Pemikiran dan Konsep Ekonomi, PenerbitIre Insaight.

93 Departemen Luar Negeri Amerika Serikat, Apakah Demokrasi itu, diterjemahkan darijudulnya: What Is Democracy, oleh Budi Prayitno,2001.

65

untuk menghindari tirani mayoritas terhadap minoritas dan prinsip itu tegas

dianut dalam konstitusi.94

Sejalan dengan Hans Kelsen95 yang menjelaskan, “that all power

should be exercised by one collegiate organ the members of which are elected

by the people” berarti semua kekuasaan harus dilaksanakan oleh suatu organ

yang para anggotanya dipilih oleh rakyat dan secara hukum harus

bertanggungjawab kepada rakyat.

Melihat demokrasi terus berkembang sehingga tepat apa yang

dikatakan Bagir Manan bahwa demokrasi merupakan suatu fenomena yang

tumbuh, bukan suatu penciptaan. Oleh karena itu praktek demokrasi tidak

selalu sama dengan unsur-unsur demokrasi sebagai berikut :

1. Ada kebebasan untuk membentuk dan menjadi anggota parlemen;2. Ada kebebasan untuk menyatakan pendapat;3. Ada hak untuk memberikan suara dalam pemungutan suara;4. Ada kesempatan untuk dipilih atau menduduki berbagai jabatan

pemerintah atau negara;5. Ada hak bagi aktivis politik untuk berkampanye untuk memperoleh

dukungan atau suara mayoritas;6. Ada pemilihan yang bebas dan jujur;7. Semua lembaga yang bertugas merumuskan kebijakan pemerintah, harus

bergantung kepada keinginan rakyat.96

Untuk mengukur sebuah negara disebut negara demokrasi atau tidak

sangat tergantung pada penghormatan dan konsistensinya untuk memenuhi

prinsip-prinsip demokrasi. Jika suatu kebijakan telah memenuhi prinsip-

prinsip demokrasi, akan menjadi kebijakan yang mendapat dukungan dari

rakyat sekaligus dianggap merupakan kebijakan rakyat, karena pemerintahan

94 Bondan Gunawan, 2000, Apa itu Demokrasi, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, hlm. 1.95 Hans Kelsen op.cit., hlm. 282.96 Aren Liyphard dalam Bagir Manan dan Kuntara Magnar, (ed). 1996, Kedaulatan Rakyat Hak

Asasi Manusia dan Negara Hukum, Gaya Media Pratama, Jakarat, hlm. 58.

66

dari rakyat, untuk rakyat oleh rakyat. Di sinilah lahirnya prinsip penting

dalam politik, yang disebut prinsip legitimasi.97 Jadi suatu kebijakan

mendapat legitimasi jika kebijakan mendapat persetujuan dan dukungan

rakyat. Karena pemerintahan dipilih rakyat, maka pemerintah

bertanggungjawab kepada rakyat,98 dan rakyatlah yang memberikan

keputusan apakah pemerintah itu pemerintah yang dipercaya rakyat atau

tidak. Pemerintahan yang tidak lagi mendapat kepercayaan rakyat adalah

pemerintahan yang tidak lagi memiliki kekuatan moral untuk memerintah.

Lembaga negara yang menyelenggarakan kebijakan pemerintah

berusaha membebaskan warganya dari ketergantungan pada mekanisme pasar

untuk mendapatkan kesejahteraan (dekomodifikasi) dengan menjadikan hak

setiap warga sebagai alasan utama kebijakan sebuah negara. Negara dengan

demikian, memberlakukan penerapan kebijakan sosial sebagai

penganugerahan hak-hak sosial kepada warganya. Hak-hak sosial tersebut

mendapat jaminan dan tidak dapat dilanggar (inviolable) serta diberikan

berdasar atas dasar kewarganegaraan (citizenship).99

Negara kesejahteraan pada dasarnya mengacu pada peran negara yang

aktif mengelola dan mengorganisasikan perekonomian yang didalamnya

mencakup tanggung jawab negara untuk menjamin ketersediaan pelayanan

kesejahteraan dasar dalam tingkat tertentu bagi warganya.

97 Hamdan Zoelva, 2011, Pemakzulan Presiden di Indonesia, Sinar Grafika, Jakarta, hlm 76.98 Hamdan Zoelva, hlm. 76.99 Eko, Sutoro, 2008, Prakarsa dan Inovasi Lokal Membangun Kesejahteraan,Working Paper,

Yogyakarta, Februari, Makalah disajikan dalam Konferensi Internasional yang diselenggarakan oleh Perkumpulan Prakarsa dan lain-lain di Jakarta 26-28 Juni 2007.

67

Adopsi sistem welfare state membutuhkan suatu dukungan kapasitas

birokrasi yang kuat, sebagai bentuk organisasi modern yang efektif dan

efisien. Negara yang mengadopsi welfare state awal, seperti Jerman,

membangun berdasar kapasitas administrasi dan birokrasi yang diwarisi dari

Rusia. Demikian juga Norwegia, Swedia dan Denmark, telah memakai sistem

layanan publik yang kuat, kapabel serta pengalaman luas dalam penyediaan

jasa pendidikan dan asuransi hari tua. Adopsi sistem welfare state juga

didukung oleh sistem domokrasi parlementer seperti yang diajukan di negara

Skandinavia yang memperlihatkan koalisi Sosial-Demokrat (kelas petani,

pekerja kota) dalam menghasilkan red-green alliance di parlemen yang

menghasilkan kebijakan sistem welfare state. 100

Negara-negara berkembang seperti Indonesia, Thailand dan Malaysia,

memiliki tingkat kesulitan yang lebih besar dibanding di Eropa dan Asia

Timur. Negara-negara Asia Tenggara berada pada jalur Afrika (Colonial zone

of Asia and Africa) dimana sistem kesejahteraan yang dikembangkan pada

masa colonial akan mempengaruhi kapasitas negara dalam mengembangkan

sistem perlindungan sosial pasca kemerdekaan negara. Proporsi pengeluaran

publik bagi kesejahteraan sosial sangat terbatas, bahkan jauh lebih kecil dari

kelompok development state lainnya di Asia Timur dan Singapura. Malaysia

dan Indonesia hanya memiliki kecelakaan kerja jaminan kesehatan dan

pensiun dengan presentasi terhadap GDP sekitar 1,7% (untuk Indonesia) dan

100 Ibid.

68

2,9% (untuk Malaysia). Sementara Thailand memiliki tunjangan

pengangguran dan tunjangan keluarga.101

Kesejahteraan umum di Indonesia diamanatkan Pembukaan UUD

1945 alinea ke empat sebagai perwujudan negara kesejahteraan (welfare

state) untuk mencapai rakyatnya yang adil dan makmur dengan negara dapat

merealisasikan empat hal yaitu: melindungi segenap bangsa Indonesia,

mewujudkan kesejahteraan, mencerdaskan kehidupan bangsa serta ikut serta

melaksanakan ketertiban dunia berdasarkan perdamaian abadi.

E. Checks And Balance Kekuasaan Dan Pengawasan

Negara Indonesia sebelum perubahan UUD 1945 menganut sistem

pemerintahan presidensil yang mempunyai ciri-ciri parlementer. Sistem

pemerintahan presidensil dengan ciri sistem pemerintahan parlementer

ditinjau dari pengalaman sejarah bernegara bangsa Indonesia dan juga

ditinjau dari pencapaian tujuan negara, yaitu rakyat yang adil dan makmur

dinilai tidak efektif dan kondusif.

Berdasarkan pertimbangan untuk mewujudkan pemerintahan yang

stabil dan efisien, panitia ad hoc I MPR-RI membuat lima kesepakatan

tentang prinsip-prinsip perubahan UUD 1945. Salah satu diantara lima

kesepakatan tersebut adalah mempertegas sistem pemerintahan presidensil

atau sering disebut purifikasi sistem pemerintahan presidensil.102 Berdasarkan

pendapat para pakar tentang sistem pemerintahan presidensil pada

101 Damanhuri, Didin S, 2006, Model Negara Kesejahteraan dan Prospeknya di Indonesia, JurnalPolitika, Jakarta.

102 Bangun Zakaria, Op Cit., hlm 172-178.

69

pembahasan sebelumnya, dapat ditarik benang merah secara umum sistem

pemerintahan presidensil mempunyai ciri-ciri :

1. Dalam struktur dan mekanisme kelembagaan negara dan pemerintahandianut asas trias politica dalam bentuk pemisahan kekuasaan (separationof power) atau pembagian kekuasaan (distribution of power).

2. Presiden sebagai kepala pemerintahan (pemegang kekuasaan eksekutif)dan sekaligus sebagai kepala negara.

3. Presiden tidak dipilih oleh legislatif, tetapi dipilih secara langsung olehrakyat melalui pemilihan umum.

4. Presiden memiliki masa jabatan yang tetap (fixed).5. Presiden tidak bertanggung jawab kepada legislatif, sehingga Presiden

tidak dapat dijatuhkan oleh legislatif.6. Presiden tidak berhak membubarkan legislatif (DPR).7. Presiden dapat diberhentikan dari masa jabatannya melalui impeachment

dengan syarat-syarat tertentu yang berkaitan dengan tindak pidana.

Prinsip trias politica pertama tercermin dalam Pasal-pasal UUD 1945.

Kekuasaan eksekutif berada di tangan Presiden sebagaimana ditentukan

dalam Pasal 4 ayat (1) UUD 1945 yang mengamanatkan bahwa Presiden RI

memegang kekuasaan pemerintah menurut UUD.

Kekuasaan legislatif ada pada DPR yang berwenang untuk membuat

undang-undang sebagaimana ketentuan Pasal 20 Ayat (1) UUD 1945.

Kekuasaan yudikatif dipegang oleh Mahkamah Agung dan badan peradilan

yang berada di bawahnya dalam lingkungan peradilan umum, militer, tata

usaha negara. Selain itu, juga terdapat Mahkamah Konstitusi sebagai

peradilan hukum.

Kedua, Presiden sebagai kepala pemerintahan dan kepala negara.

Ketentuan Presiden sebagai kepala pemerintahan dapat dilihat dalam Pasal 4

Ayat (1) UUD 1945. Presiden sebagai kepala negara mempunyai wewenang

konstitusional yang bersifat prerogatif dan fungsi-fungsi seremonial, serta

70

sekaligus mempunyai fungsi simbolik. Kekuasaan Presiden sebagai kepala

negara dapat dilihat dalam ketentuan Pasal 10-16 UUD 1945. Misalnya, Pasal

10 menentukan bahwa Presiden memegang kekuasaan tertinggi atas angkatan

darat, angkatan laut dan angkatan udara.

Ketiga, merupakan perwujudan kedaulatan rakyat dapat dilihat Pasal

6A Ayat (1) dan (2) yang mengamanatkan jika Presiden dan Wakil Presiden

dipilih secara langsung oleh rakyat melalui pemilihan umum. Untuk

mewujudkan prinsip kedaulatan rakyat secara nyata, ditentukan pemilihan

Presiden dan Wakil Presiden secara langsung. Pengalaman pemilihan

Presiden melalui MPR menunjukkan jika terjadi distorsi antara kemauan

rakyat dan hasil pilihan MPR.

Keempat, pembatasan masa jabatan. Pasal 7 UUD 1945 sudah

menentukan bahwa masa jabatan Presiden dan Wakil Presiden selama lima

tahun dan dibatasi hanya dua kali masa jabatan. Pembatasan periodesasi

bertujuan agar tidak terjadi sentralistik kekuasaan yang pada akhirnya

munculnya tirani akibat seseorang berkuasa terlalu lama. Pembatasan masa

jabatan merupakan solusi cerdas dalam rangka menjaga suhu perpolitikan

yang demokratis dan melahirkan kepemimpinan bangsa secara periodik.

Kelima, Presiden tidak bertanggung jawab kepada legislatif sehingga

Presiden tidak dapat dijatuhkan oleh legislatif. BAB III UUD 1945 yang

mengatur tentang kekuasaan pemerintahan negara mulai dari Pasal 4 sampai

dengan Pasal 17 uud 1945, tidak memuat ketentuan yang mengatur

pertanggungjawaban Presiden kepada legislatif. Tidak diaturnya

71

pertanggungjawaban Presiden kepada legislatif adalah konsekuensi penguatan

sistem pemerintahan presidensil. Dengan sistem pemerintahan presidensil ini,

Presiden bertanggung jawab kepada pemilihnya, yakni rakyat. Wujud

pertanggungjawaban ini dapat dilihat dalam masa pemilihan Presiden dan

Wakil Presiden periode berikutnya. Apabila kinerja Presiden dan Wakil

Presiden dinilai gagal, berakibat tidak dipilih lagi.

Keenam, Presiden tidak berhak membubarkan legislatif (DPR). Hal

ini sesuai dengan ketentuan Pasal 7 C UUD 1945 yang menentukan bahwa

Presiden tidak dapat membekukan dan/atau membubarkan DPR. Kedudukan

antara DPR dengan Presiden dan Wakil Presiden yang seimbang

menyebabkan kedua lembaga ini tidak adanya monopoli satu lembaga saja.

Lembaga-lembaga negara sebagai pemegang kedaulatan rakyat diharapkan

menjalankan tugas dan fungsinya dengan baik agar tujuan negara dapat

tercapai.

Ketujuh, Presiden dapat diberhentikan dari masa jabatannya melalui

impeachment dengan alasan telah melakukan pengkhianatan, menerima suap,

atau melakukan kejahatan yang serius. Mekanisme pemberhentian Presiden

berdasarkan Pasal 7A UUD 1945 mensyaratkan jika Presiden dapat

diberhentikan atas dasar hukum, bukan alasan yang bersifat politik.

Perubahan UUD 1945 menunjukkan jika tidak ada lagi lembaga yang

dominan dalam sistem ketatanegaraan Republik Indonesia. Karena itu,

pemberhentian Presiden dari masa jabatannya tanpa alasan yang jelas, tidak

dapat dibenarkan.

72

Tujuh ketentuan tersebut diatas menunjukkan, jika setelah perubahan

negara Indonesia menganut sistem pemerintahan presidensil. Sistem

pemerintahan presidensil yang dianut setelah perubahan memosisikan

Presiden sebagai pemegang kekuasaan eksekutif pada posisi yang kuat jika

dibandingkan sebelum perubahan UUD 1945. Sistem pemerintahan

presidensil yang dianut Indonesia pascaperubahan UUD 1945 sudah barang

tentu memiliki berbagai kekurangan karena tidak ada satupun sistem

pemerintahan yang sempurna. Kesempurnaan suatu sistem pemerintahan

dalam arti mampu menyejahterakan rakyat bergantung kepada budaya politik

elite politik dan budaya politik rakyat tempat sistem pemerintahan itu

diterapkan. Ketika rakyat cerdas politik dan memiliki budaya politik yang

tidak parochial, kesejahteraan dapat tercapai. Hal ini disebabkan rakyat

mampu menciptakan strategi-strategi yang baik dalam mengatasi

permasalahan yang ada.

Secara umum, sering kali terjadi pencampuran dalam menggunakan

istilah “bentuk pemerintahan” dan “sistem pemerintahan”. Padahal dalam

ilmu negara, kedua istilah tersebut mempunyai perbedaaan mendasar.

Menurut Hans Kelsen, dalam teori politik klasik, bentuk pemerintahan

diklasifikasikan menjadi monarki dan republik.103 Ditambahkan Moh.

Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, paham L. Diguit dalam buku “Traite’ de

Droit Constitutionel” (1923) lebih lazim dipakai untuk membedakan kedua

103 Hans Kelsen, 1971, General Theory of..., hlm. 256.

73

bentuk tersebut.104 Jika kepala negara diangkat berdasarkan hak waris atau

keturunan maka disebut dengan monarki. Sedangkan jika kepala negara

dipilih melalui pemilihan umum untuk masa jabatan tertentu maka bentuk

negaranya disebut republik. 105

Mahfud MD mengatakan sistem pemerintahan dipahami sebagai suatu

sistem hubungan tata kerja antar lembaga – lembaga negara.106 Tidak jauh

berbeda dengan kedua pendapat itu, Usep Ranawijaya menegaskan bahwa

sistem pemerintahan merupakan sistem hubungan antara eksekutif dan

legislatif.107 Hal yang sama juga dikemukakan Gina Misiroglu, sistem

pemerintahan adalah apabila lembaga-lembaga pemerintah dilihat dari

hubungan antara badan legislatif dan badan eksekutif.108

Sejalan dengan pandangan yang dikemukakan para ahli tersebut,

Jimly Asshiddiqie mengemukakan, sistem pemerintahan berkaitan dengan

pengertian regeringsdaad, yaitu penyelenggaraan pemerintahan oleh

eksekutif dalam hubungannya dengan fungsi legislatif.109 Cara pandang yang

demikian sesuai dengan teori dichotomy, yaitu legislatif sebagai policy

making (taak stelling), sedangkan eksekutif sebagai policy executing (taak

verwezenlijking).110 Dalam penyelenggaraan fungsi-fungsi negara, terjadi

104 Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, 1988, Pengantar Hukum Tata..., hlm. 166.105 Ibid.106 Moh. Mahfud MD., 1993, Dasar dan Struktur Ketatanegaraan Indonesia, UII Press,

Yogyakarta, hlm. 83.107 Usep Ranawijaya, 1983, Hukum Tata Negara Indonesia : Dasar-dasarnya, Ghalia Indonesia,

Jakarta, hlm. 72.108 Gina Misiroglu, 2003, The Handy Politic Answer Book, Visible Ink, Detroit, hlm. 20.109 Jimly Asshiddiqie, 2007, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Buana

Ilmu Populer, hlm. 311.110 I Made Pasek Diantha, 1990, Tiga Tipe Pokok Sistem Pemerintahan dalam Demokrasi Modern,

Abardin, Bandung, hlm. 20.

74

relasi yang saling memengaruhi dalam penyelenggaraan kekuasaan eksekutif

dan legislatif111, dalam praktek sistem pemerintahan secara luas di Indonesia

menerapkan penyelenggaraan sistem ini.

Penyesuaian kebijaksanaan (Policy adjusmen) seperti halnya

kebijaksanaan peningkatan sumber daya manusia diharapkan dapat

mempertahankan momentum pembangunan dengan tingkat pengawasan,

yang semakin membaik (efektif dan efisien). Determinan efektivitas dan

efisiensi pengawasan menyangkut dimensi administratif, kultur, peran serta

rakyat. Oleh karena itu tingginya budaya dalam suatu lingkungan rakyat

sangat menentukan mekanisme kontrol terhadap birokrat, khususnya aparatur

dalam melaksanakan tugasnya.112

Dalam teori pengawasan menurut Martin Asher,113 dalam lapangan

managemen yaitu pengawasan dari suatu pimpinan kepada bawahannya yang

peranannya sangat ditentukan dalam usaha pencapaian tujuan secara efektif

dan efisien sesuai dengan kebijaksanaan, strategi, keputusan, rencana dan

program kerja yang telah dianalisis, dirumuskan dan ditetapkan

sebelumnya.114

Jika pimpinan dalam managemen pemerintahan adalah seorang

Presiden maka fungsi-fungsi pengawasan yang dilakukan dari seorang

111 Bivitri Susanti dkk, 2000, Semua Harus Terwakili: Studi mengenai Reposisi MPR, DPR, danLembaga Kepresidenan Indonesia, Pusat Studi Hukum dan Kebijakan, Jakarta, hlm.7. Sejakamandemen UUD 1945 yang menginginkan adanya sistem pemerintahan presidensiil murni,Presiden di Indonesia memilki hak untuk mengajukan RUU dan yang memiliki kekuasaanmembentuk RUU adalah DPR.

112 Muji Estiningsih, 2005, Fungsi Pengawasan DPRD, UAD, Yokyakarta, hlm. 20-21.113 Martin Asher, Control Theory Flow Chart, Research, 11 Maret 2011.114 Siagian, SP., Eksekutif Yang Efektif, PT. Gunung Agung, Jakarta, 1986, hlm. 140.

75

Presiden, merupakan fungsi manajemen yang penting untuk menunjang

kelancaran pelaksanaan program pembangunan nasional, sehingga diharapkan

dengan pelaksanaan pengawasan di dalam pelaksanaan pembangunan dapat

mendeteksi secara dini terhadap berbagai penyimpangan yang mungkin

terjadi.115

Pengawasan merupakan bagian terpenting dalam penyelengaraan

pemerintahan. Tanpa adanya kontrol, kekuasaan dalam sebuah negara akan

berjalan sesuai kehendak dan interpretasi pemegang kekuasaan (power

maker). Dalam kondisi demikian, aspirasi rakyat (public) sebagai pemegang

kedaulatan terabaikan. Dalam hal ini rakyat dapat melakukan proses litigasi

(penyelesaian sengketa tata pemerintahan) melalui peradilan.Untuk

meminimalisasi penyimpangan yang dilakukan pemerintah (eksekutif), maka

dalam menyelenggarakan pemerintahan perlu diawasi oleh yang memiliki

kedaulatan adalah rakyat, termasuk juga terhadap keputusan pemerintah yang

sifatnya “onjuist” tidak tepat atau tidak betul, karena tidak tepatnya

interpretasi terhadap ketentuan peraturan perundang-undangan.116 Tugas

pemerintah adalah mewujudkan kesejahteraan umum dan berperan aktif

dalam upaya perdamaian dunia internasional (Pembukaan UUD 1945).

Berdasarkan kedudukan Presiden sebagai administrator, semua

eksekutif dari tingkat pusat sampai daerah memiliki tanggungjawab untuk

melaksanakan fungsi negara (reguler function and verzorgen function) dan

115 Pengawasan menurut kamus besar Bahasa Indonesia, memiliki makna yang sama dengankontrol, seperti dalam bahasa Inggris control. Yang dimaksudkan dengan pengawasan adalahkegiatan yang dilakukan untuk mengetahui dan menilai kenyataan yang sebenarnya mengenaipelaksanaan tugas atau kegiatan, apakah sesuai dengan yang semestinya atau tidak.

116 SF.Marbun, 1988, Peradilan Tata Usaha Negara, Liberty, Yokyakarta, hlm. 12.

76

hal itu perlu diawasi sesuai degan fungsinya masing-masing berdasarkan

UUD 1945.

Menurut Padmo Wahjono, dijumpai tiga mekanisme pengawasan

penyelenggaraan negara sebagai rambu preventif maupun refresif

ketatanegaraan.117 Pertama pengawasan dilakukan terhadap penyelenggaraan

negara dengan Undang-Undang. Pada saat pembentukan undang-undang

rakyat melalui wakilnya di DPR mengawasi dalam arti ikut menentukan apa

yang akan diatur penyelengara negara dengan undang-undang. Kedua,

pengawasan dalam penentuan APBN, rakyat melalui wakilnya mengadakan

pengawasan terhadap hal ikhwal keuangan negara dengan ikut menentukan

APBN. Ketiga, pengawasan yang terumus secara jelas dalam UUD 1945,

juga ada pengawasan fungsional dan pengawasan yuridis (ketatanegaran)

lazimnya mengkhususkan diri dari fungsi eksekutif.118

Dalam hal pengawasan terhadap perbuatan alat administrasi negara,

ada kesamaan pendapat antara Padmo Wahyono dengan Muchsan119

membagi pengawasan yang bersifat preventif sebagai bentuk pencegahan

sebelum dibentunya kebijakan memenuhi persyaratan formil maupun represif

yaitu pengawasan yang dilakukan setelah terbentuknya dan dilaksanakan

kebijakan sebagai tahap evaluasi. Fungsi administrasi negara yang

memberikan pelayanan kepada umum (public service) memerlukan

keefektifan dan keefisienan tindakan pemerintah yang dapat diukur dari dua

117 Padmo Wahjono, 1995, Indonesia Negara Berdasarkan Atas Hukum, Ghalia Indonesia, hlm.13-14.

118 Ibid, hlm, 14.119 Muchsan, 2000, Sistem Pengawasan Terhadap Perbuatan Aparatur Pemerintahan dan PTUN

di Indonesia, Liberty, Yokyakarta, hlm. 37.

77

indikator yaitu pertama, frekuensi timbulnya kerugian pada individu sebagai

akibat perbuatan (aksi) aparat pemerintahan, dan kedua, bobot perlindungan

hukum yang diberikan oleh pemerintah selaku penguasa kepada pihak

individu.120

Pengawasan yang bersifat represif yaitu apabila terjadi kegoyahan

terhadap rakyat maka perlu dilakukan tindakan terhadap pelaku perbuatan

yang menyebabkan goyahnya rakyat, sehingga keseimbangan dapat

dipulihkan, sampai seberapa jauh kebenaran dari perbuatannya serta kerugian

yang ditimbulkannya. Pemeriksaan dipengadilan merupakan suatu usaha

untuk memulihkan ketertiban yang goyah akibat perbuatan yang

merugikan.121 Pengawasan yang hakekatnya adalah penilaian (menguji)

apakah sesuatu sudah berjalan sesuai dengan rencana yang telah ditentukan,

dengan maksud pengawasan dilakukan agar kesalahan dapat diperbaiki dan

tanpa terulang kembali.122

120 Muji Estiningsih, op.cit, hlm. 24-25.121 Sujamto, 1986, Beberapa Pengertian di Bidang Pengawasan, Ghalia Indonesia, Jakarta, 63.122 Muji Estiningsih, op.cit, hlm. 36.

78

BAB III

KONSTRUKSI PERTANGGUNGJAWABAN PRESIDEN DALAM

KETATANEGARAAN INDONESIA

A. Kekuasaan Presiden Dalam Undang-Undang Dasar 1945

Dalam sistem presidensil modern yang dipelopori oleh Amerika

Serikat, negara dikepalai oleh seorang Presiden yang berkedudukan sebagai

kepala negara dan kepala pemerintahan. Kewenangan Presiden dibatasi

berdasarkan prinsip demokrasi yang berdasarkan atas hukum, sehingga

Presiden sebagai pemegang kekuasaan tertinggi tidak menyalahgunakan

kewenanganya. Negara yang menganut sistem presidensil tidak terlepas dari

lembaga kepresidenan.

Lembaga kepresidenan adalah lembaga negara yang memegang

kekuasaan pemerintahan yang di dalam konteks teori Trias Politica disebut

eksekutif yaitu lembaga negara yang memegang kekuasaan untuk

melaksanakan undang-undang. Lembaga kepresidenan disebut sebagai

lembaga negara karena negara merupakan suatu sistem yang secara konstitutif

terdiri atas unsur rakyat, wilayah dan pemerintah yang berdaulat. Pemerintah

yang berdaulat ini disebut Presiden yang dalam sistem pemerintahan

presidensil, fungsi kepala eksekutif dan kepala negara bersifat inheren atau

menyatu dalam jabatan Presiden.

Lembaga kepresidenan di Indonesia dapat diartikan sebagai institusi

atau organisasi jabatan yang dalam sistem pemerintahan berdasarkan UUD

1945 berisi dua jabatan, yaitu Presiden dan Wakil Presiden. Dalam struktur

79

ketatanegaraan dengan sistem pemerintahan presidensil, patut dicatat bahwa

yang menyangkut lembaga kepresidenan adalah:

1. Kedudukan sebagai kepala negara dan kepala pemerintahan dalam sistem

presidensil seperti di Indonesia menyatu dalam jabatan Presiden dan Wakil

Presiden. Dengan demikian, Presiden memimpin penyelenggaraan negara

dalam pemerintahan sehari-hari.

2. Presiden tidak bertanggung jawab terhadap parlemen.

3. Presiden dan parlemen mempunyai kedudukan yang sejajar sehingga

Presiden tidak dapat membubarkan parlemen, demikian pula parlemen

tidak dapat memberhentikan Presiden.123

Oleh karena itu, Indonesia tidak mengenal pembedaan atau pemisahan

sebagai kepala negara dan kepala pemerintahan. Presiden adalah Presiden,

yaitu jabatan yang memegang kekuasan pemerintahan negara menurut

Undang-Undang Dasar. Presiden dan Wakil Presiden yang mempunyai tugas

dan kewenangan masing-masing yang ditentukan dalam konstitusi ataupun

dalam peraturan perundang-undangan di bawahnya.

Bagir Manan menegaskan bahwa lembaga kepresidenan sebagai

penyelenggara sistem pemerintahan presidensil bersifat tunggal (single

executive). Wakil Presiden dan Menteri adalah pembantu Presiden. Dengan

perkataan lain, hubungan antara Presiden dan Wakil Presiden dan menteri

tidak bersifat collegial. Lembaga kepresidenan idealnya sebagai lokomotif

atau motor penggerak dan penyelenggara dalam sistem ketatanegaraan

123 Agustin Teras Narang. 2003. Reformasi Hukum: Pertanggung Jawaban Seorang Wakil Rakyat,Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, hlm. 49.

80

Indonesia sebagaimana kewenangan dan kekuasaannya lebih lanjut diatur oleh

Undang-Undang Dasar. Gambaran ini menunjukkan beratnya beban/ amanah/

tanggung jawab Presiden menurut konstitusi, sekaligus menunjukkan besarnya

kekuasaan dan wewenang Presiden dalam menjalankan negaranya.124

Dalam suatu kabinet presidensil tidak ada jabatan Perdana Menteri

karena Presiden sendirilah yang memimpin kabinet. Jadi, Presiden berfungsi

sebagai pelaksana kekuasaan eksekutif dalam rangka penyelenggaraan negara

dan pemerintahan. Penyelenggaraan negara adalah semua kegiatan

kelembagaan negara dan pemerintahan dari pusat hingga daerah yang

bersumber dari kedaulatan rakyat yang mekanismenya dilakukan melalui

pemilihan umum yang jujur, adil, demokratis, dan terbuka. Kegiatan tersebut

mencakup pembuatan keputusan, implementasi kebijakan dan pengawasannya

melalui sistem mekanisme berdasarkan hukum dan perundang-undangan yang

berlaku di suatu negara.125

Pemerintah pusat sebagaimana yang dimaksud adalah Presiden

Republik Indonesia yang berfungsi sebagai kepala eksekutif atau kepala

pemerintahan yang dibantu oleh seorang wakil dan para Menteri dan bekerja

berdasarkan UUD 1945.

Kekuasaan dan tanggung jawab pemerintahan berada di tangan satu

orang yaitu dipegang oleh Presiden sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 4

Ayat (1) UUD 1945. Dalam melaksanakan tugasnya Presiden dibantu oleh

124 Bagir Manan, Kekuasaan Presiden Indonesia, op.cit.125 Tim Penyusun Buku Hubungan Sipil-Militer Lembaga Ketahanan Nasional Departemen

Pertahanan Keamanan Nasional, Hubungan Sipil-Militer: Peran, Kontribusi dan TanggungJawab Sipil-Militer dam Penyelenggaraan Negara. PT Gramedia Widiasarana, Jakarta, 1999,hlm. 126.

81

satu orang Wakil Presiden sebagaimana ketentuan dalam Pasal 4 Ayat (2)

UIJD 1945 sesuai dengan amanat Pasal 17 Ayat (1) UUD 1945 yang

menegaskan bahwa Presiden dibantu oleh para menteri-menteri negara.

Sebagai kepala pemerintahan Presiden berhak mengangkat menteri yang

membidangi urusan tertentu dalam pemerintahan. Para Menteri yang

membidangi urusan tertentu dalam pemerintahan ini terbentuk dalam suatu

kabinet eksekutif (kabinet Presidensil). Kabinet adalah suatu Dewan Menteri

yang bertugas membantu Presiden dalam melaksanakan tugas pemerintahan

sehari-hari. Jumlah menteri dalam setiap kabinet tidak selalu sama, bergantung

kepada kebijaksanaan Presiden atau pemimpin kabinet yang bersangkutan.

Kekuasaan yang dimiliki oleh seorang Presiden selalu digunakan atas

nama negara untuk mengatur kehidupan politik, dan kehidupan rakyat. Dalam

hubungan itu, kekuasaan yang dimiliki oleh Presiden dapat dikembangkan,

ditingkatkan dan diperluas. Kekuasaan Presiden dapat diperkuat dan

dipertahankan untuk yang lebih besar lagi seperti yang dikemukakan John

Pieris,126 bahwa esensi negara adalah machtentfaltung, artinya pengembangan,

peningkatan dan penyebaran kekuasaan bersama dengan kemauan untuk

menjaga dan mempertahankan dengan sukses.

Jimly Asshiddiqie127 menyatakan bahwa sumber kekuasaan tertinggi

dalam negara hukum adalah hukum dan setiap kepala negara harus tunduk

kepada hukum. Oleh karena itu, sebagai kepala negara dan kepala eksekutif,

126 John Pieres, Pembatasan ..., op.cit., hlm. 66.127 Jimly Assiddiqqi, 2001, op.cit., Widodo Ekatjahjana dan Totok Sudaryanto, Sumber Hukum

Tata Negara Formal di Indonesia: Kilas Balik Tap MPR RI No II/MPR/2002, Perubahan UUD1945, Ide Pemisahan Kekuasaan Kepala Negara dan Kepala Pemerintahan, MaklumatPresiden 28 Mei 2001 dan Ide Dekrit Presiden Abdurrahman Wahid, PT. Citra Adityabakti,Bandung, hlm. 11.

82

Presiden memiliki seperangkat kekuasaan yang bersumber dari UUD 1945.

Hukum bukan hanya cuma undang-undang yang berbaris seperti daftar nomor

dalam buku telepon, tetapi punya watak, gereget, semangat. Artinya hukum

tampil dengan sedemikian rupa, karena hukum bukan hanya urusan undang-

undang tetapi juga adalah perilaku.128

Ismail Suny menyatakan bahwa kekuasaan-kekuasaan umum dari

eksekutif berasal dari Undang-Undang Dasar dan Undang-Undang; termasuk:

1. Kekuasaan administratif, yaitu pelaksanaan undang-undang dan politikadministratif;

2. Kekuasaan legislatif, yaitu memajukan rencana undang-undang danmengesahkan undang-undang;

3. Kekuasaan yudikatif, yaitu kekuasaan untuk memberikan grasi danamnesti;

4. Kekuasaan militer, yaitu kekuasaan mengenai angkatan perang danpemerintahan; dan

5. Kekuasaan diplomatik, yaitu kekuasaan yang mengenai hubungan luarnegeri.129

Kekuasaan dalam sistem demokrasi dibagi secara konstitusional

maupun secara nyata. Kekuasaan Presiden, yakni kekuasaan eksekutif, dibagi

dalam interaksi yang nyata dengan lembaga legislatif dan yudikatif. Dalam

negara demokrasi yang lebih tua seperti Amerika Serikat, tetaplah kekuasaan

eksekutif yang menarik dan dalam pemilu merupakan pusat klimaksnya

karena kekuasaan eksekutiflah yang menyelenggarakan pemerintahan, berarti

menyelenggarakan kekuasaan. Kekuasaan dalam demokrasi adalah kekuasaan

dari rakyat yang dipercayakan lewat pemilihan umum untuk pengabdian dan

pelayanan kepada semua warga, bangsa dan negara. Dengan demikian,

kekuasaan lembaga kepresidenan yang dipimpin oleh Presiden juga

128 Satjipto Rahardjo, op.cit.129 Ismail Suny, Pembagian Kekuasaan…, op.cit. hlm.44.

83

merefleksikan kekuasaan yang bersumber dari rakyat melalui sistem

pemilihan umum secara langsung.

Dalam perspektif kekuasaan di negara-negara modern, kebiasaan

mempertahankan, memperebutkan kekuasaan dengan cara-cara yang tidak

tepat bukanlah merupakan sebuah budaya politik yang beradab. Karena itu,

diperlukan konsepsi baru mengenai kekuasaan negara yang lebih elegan.

Berkaca dari pengalaman bangsa Indonesia yang pernah dikuasai oleh satu

orang selama 32 tahun, para pembuat undang-undang mencari formulasi

Undang Undang Dasar yang ideal untuk menjadikan kekuasaan Presiden tidak

terlalu berlebihan atau tanpa batas. Solusi yang dapat ditawarkan adalah

diadakan perubahan UUD 1945, hal ini terjadi mulai dari tahun 1999 sampai

dengan tahun 2002 yang dikenal dengan perubahan keempat. Lembaga

kepresidenan juga tidak luput dari perubahan tersebut. Pasca perubahan

keempat struktur UUD 1945 memberikan pengaturan yang dominan terhadap

lembaga kepresidenan, baik jumlah Pasal maupun kekuasaannya.130

Sebagaimana ditentukan dalam Pasal 4 Ayat (1) Undang-Undang Dasar

Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Presiden Republik Indonesia

memegang kekuasaan pemerintah menurut Undang-Undang Dasar.

Presiden memegang kekuasaan pemerintahan dalam pasal ini

menunjuk kepada pengertian bahwa Presiden sebagai kepala pemerintahan.

Kekuasaan pemerintahan negara Indonesia oleh Presiden diatur dan ditentukan

130 Bagir Manan, Lembaga ... op.cit, hlm. 31

84

dalam Bab III UUD 1945 yang berjudul Kekuasaan Pemerintahan Negara.131

Bab III UUD 1945 ini berisi 17 Pasal yang mengatur berbagai aspek

mengenai. Presiden dan lembaga kepresidenan, termasuk perincian

kewenangan yang dimiliki dalam memegang kekuasaan pemerintah.

Materi yang diatur dalam Bab III UUD 1945 mulai dari Pasal 4 sampai

dengan 17, memuat ketentuan mengenai pemerintahan negara dibawah

tanggung jawab Presiden dan Wakil Presiden.132 Sistem ketatanegaraan,

bentuk negara dan sistem pemerintahannya diberbagai negara menentukan

kekuasaan Presiden. Kekuasaan Presiden dalam suatu negara sangat penting

sehingga kekuasaan Presiden harus diatur secara jelas di dalam konstitusi dan

peraturan perundang-undangan dibawahnya. Besar tidaknya kekuasaan

Presiden, bergantung kepada kedudukan, tugas dan wewenang yang diberikan

konstitusi kepadanya. Negara-negara yang menganut sistem pemerintahan

presidensil, Presiden memiliki kekuasaan yang lebih besar jika dibandingkan

dengan lembaga-lembaga negara yang lain, sedangkan di negara yang

menganut sistem parlementer, kewenangan Presiden dianggap kecil, jika

dibandingkan dengan jabatan Perdana Menteri sebagai kepala pemerin-

tahan.133

Dalam sistem pemerintahan presidensil yang diatur dalam UUD 1945

mengenai masa jabatan Presiden disesuaikan dengan ketentuan yang ada

131 Jimly Asshiddiqie. Perkembangan..., op.cit., hlm. 119.132 Lihat juga UUD 1945 pasal 4 ayat (2): Dalam melakukan kewajibanya Presiden dibantu oleh

satu orang Wakil Presiden. Pasal 5 ayat (1) menegaskan: Presiden berhak mengajukanrancangan Undang-Undang kepada DPR, dan ayat (2): Presiden menetapkan peraturanpemerintah untuk menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya.

133 John Pieris, Pembatasan..., op.cit, him. 73.

85

dalam konstitusi. Presiden dan Wakil Presiden bertanggung jawab kepada

rakyat, karena Presiden dan Wakil Presiden dipilih oleh rakyat secara

langsung melalui pemilihan umum. Dengan dipilihnya Presiden dan Wakil

Presiden secara langsung oleh rakyat, kedudukan keduanya dalam sistem

pemerintahan sangat kuat. Oleh karena itu secara filosofis bahwa Presiden

yang dipilih langsung oleh rakyat, tidak dapat dijatuhkan dalam masa

jabatanya hanya karena alasan politik, dan pengambilan keputusan di tengah

jalan pun tidak hanya dapat dilakukan dengan mekanisme politik atau forum

politik saja.

Setelah UUD 1945 diamandemen Presiden dan Wakil Presiden hanya

dapat diberhentikan apabila ia terbukti telah melanggar hukum atau tidak lagi

memenuhi syarat sebagai Presiden dan Wakil Presiden menurut UUD 1945.

Pembuktian tersebut harus dilakukan secara hukum melalui peradilan

konstitusi. Apabila Mahkamah Konstitusi menyatakan Presiden bersalah, DPR

dapat mengajukan usulan pemberhentian Presiden kepada MPR.134

Hukum sebagai sarana untuk mewujudkan keadilan dapat saja tidak

adil jika bertentangan dengan kesejahteraan manusia. Thomas Aquinas

mengatakan ada beberapa hal yang menyebabkan tidak adil, pertama jika

penguasa memaksakan hukum yang tidak membawa kesejahteraan umum,

tetapi hanya semata-mata keinginan penguasa itu sendiri. Kedua, karena

pembuat hukum melampaui kewenangan yang dimiliki. Ketiga, karena hukum

134 Lihat UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Pasal 7A Presiden dan/ atau WakilPresiden dapat diberhentikan dalam masa jabatanya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyatatas usul Dewan Perwakilan Rakyat, baik apabila terbukti telah melakukan pelanggaranhukum berupa penghianatan tehadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana beratlainnya, atau perbuatan tercela maupun apabila terbukti tidak lagi memenuhi syarat sebagaiPresiden dan/atau Wakil Presiden.

86

dipaksakan kepada rakyat secara tidak sama, meskipun alasannya demi

kesejahteraan umum.

Untuk mencari hukum yang bersumber kepada keadilan tepat apa yang

dikatakan oleh Satjipto Rahardjo tentang hukum bahwa hukum yang dapat

membahagiakan rakyat adalah hukum yang berkeadilan. Dengan demikian

pertanggungjawaban Presiden kepada rakyat, idealnya merupakan suatu

pertanggungjawaban artinya secara formalitas bahwa yang diatur dalam Pasal

27 UUD 1945 telah memenuhi keadilan formalitas karena memberikan

kewajiban minimum bahwa setiap orang memiliki hak dan kewajiban yang

sama berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan saja secara umum

diterima oleh semua rakyat.135

Presiden bertanggung jawab atas pemerintahan, pada prinsipnya

Presidenlah membentuk pemerintahan, menyusun kabinet, mengangkat dan

memberhentikan para Menteri serta pejabat publik yang pengangkatannya

dilakukan berdasarkan political appointment. Jimly Asshidiqie, menyatakan,

governing power and responsibility upon the President. Di atas Presiden, tidak

ada institusi lain yang lebih tinggi, kecuali konstitusi. Oleh karena itu, dalam

sistem negara konstitusional, secara politik Presiden dianggap bertanggung

jawab kepada rakyat, sedangkan secara hukum ia bertanggung jawab kepada

konstitusi.136

UUD 1945 memberikan kedudukan yang kuat kepada lembaga

135 Andre Atta Ujan, 2001, Keadilan dan Demokrasi, Telaah Filsafat Politik John Rawls, Kanisius,Jokjakarta, hlm, 23, John Rawls, 1971, Theory Of Justice, Cambride, Harvard, UniversityPress, hlm. 58.

136 Jimly Assiddiqie, Format Kelembagaan..., op.cit.

87

kepresidenan. Selain menjalankan kekuasaan eksekutif, Presiden juga berhak

menjalankan kekuasaan membentuk peraturan perundang-undangan,

kekuasaan yang berkaitan dengan pertimbangan hukum dan pertimbangan

politik. UUD 1945 Pasal 14 Ayat (1), yang berbunyi, Presiden memberikan

grasi dan rehabilitasi dengan memperhatikan pertimbangan Mahkamah

Agung.

Dalam Pasal 14 Ayat (1) menunjukkan jika Presiden mempunyai

kekuasaan yang berkaitan dengan pertimbangan hukum. Sedangkan dalam

Ayat (2) yang berbunyi, Presiden memberi amnesti dan abolisi dengan mem-

perhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Rakyat, menunjukkan bahwa

Presiden mempunyai kekuasaan yang berhubungan dengan pertimbangan

politik, dalam hal ini ada pertimbangan dari Dewan Perwakilan Rakyat.

Struktur UUD 1945 yang memberikan kedudukan yang kuat pada

lembaga kepresidenan di Indonesia juga terdapat di Amerika Serikat. Bagir

Manan menjelaskan Presiden Amerika Serikat adalah penyelenggara

pemerintahan, tetapi karena UUD Amerika Serikat berkehendak menjalankan

ajaran pemisahan kekuasaan, Presiden Amerika Serikat tidak dibekali

kekuasaan membentuk undang-undang.137 Kekuasaan membentuk undang-

undang ada pada Congress. UUD Amerika Serikat Pasal 1 Ayat (1):

"...All legislative powers here in granted shall be vested in a Congress ofthe United States, which shall consist of a Senate and House ofRepresentative".

Keikutsertaan Presiden dalam membentuk undang-undang terbatas

pada memberi persetujuan atau memveto rancangan undang-undang yang

137 Bagir Manan, Lembaga Kepresidenan..., op.cit.

88

sudah disetujui oleh Congress. Hal ini tertuang dalam Pasal 1 Ayat (7) UUD

Amerika Serikat yang berbunyi:

"...before it become a law, be presented to the President of United States;if he approve be shall sign it, but if not shall return it.... ".

Memperhatikan naskah UUD sebagai bahan-bahan yang dipergunakan

para penyusun UUD 1945, besar kemungkinan struktur dan rumusan

kekuasaan Presiden sebagai penyelenggara pemerintahan memperoleh

pengaruh dari struktur dan rumusan kekuasaan Presiden menurut UUD

Amerika Serikat. Namun yang membedakan kekuasaan Presiden kedua negara

tersebut untuk kekuasaan Presiden Indonesia apabila kita membaca Penjelasan

Umum UUD 1945, maka terbaca paragraf sebagai berikut: “... Yang sangat

penting dalam pemerintahan dan dalam kehidupan bernegara ialah semangat

para pemimpin pemerintahan. Meskipun dibentuk UUD bersifat kekeluargaan,

apabila semangat para penyelenggara negara, para pemimpin pemerintahan itu

bersifat perseorangan maka pemerintahan tidak akan menjadi baik, namun

sebaliknya semangat pemerintahan baik, UUD itu tentu tidak akan merintangi

jalannya negara. Jadi yang penting ialah semangatnya...”

Memasukkan semangat sebagai aspek perilaku ke dalam pemahaman

hukum suatu bangsa menurut Satjipto Rahardjo138 memperluas dan

memperlengkap gambaran yang diperoleh tentang suatu bangsa. Katakan

hukum suatu bangsa dapat sama tetapi praktiknya bisa berbeda. Hal ini

disebabkan oleh karena pada akhirnya undang-undang itu diterjemahkan

melalui perilaku. Perilaku para pemimpin negara yang berbudi luhur,

bermoral, bersifat kekeluargaan, kebersamaan dan sebagainya.

138 Satjipto Rahardjo, 2010, Penegakan Hukum Progressif, Kompas Media Nusantara, hlm. 245.

89

Salah satu agenda reformasi yang diperjuangkan dewasa ini oleh

rakyat Indonesia adalah agenda demokratisasi yang merupakan prasyarat

penting bagi pembangunan seluruh rakyat Indonesia untuk bangkit menjadi

rakyat yang maju, sejahtera, bermartabat, bersatu dan berkeadilan di masa

depan. Agenda demokratisasi tidak saja berkenaan dengan keperluan untuk

mengadakan penataan ulang berbagai kelembagaan negara, salah satunya

adalah lembaga kepresidenan.

Dalam tradisi bernegara dan berpemerintahan sekarang ini, harapan

tersisa adalah berkenaan dengan reformasi terhadap lembaga kepresidenan

belum cukup dirasakan perubahannya sekarang. Kedudukan cabang kekuasaan

eksekutif dipimpin oleh kepala negara dan kepala pemerintahan sangatlah

sentral, ketentuan dan bentuk hukum tersebut biasanya selalu diatur secara

sistematis didalam konstitusi. Bahkan, pada hakikatnya suatu naskah

konstitusi itu dimaksudkan sebagai dokumen hukum yang bersifat membatasi

kekuasaan organ pemerintahan. Oleh sebab itu, materi pengaturan mengenai

lembaga kepresidenan selalu lebih terperinci dibandingkan dengan pengaturan

cabang-cabang kekuasaan lainnya.

Dalam rumusan UUD 1945, yang mengatur mengenai kekuasaan

pemerintahan negara, lebih banyak materinya dibandingkan dengan

pengaturan mengenai MPR/DPR dan Mahkamah Agung. Oleh karena itu, hal-

hal yang perlu diatur berhubungan dengan reformasi kekuasaan Kepala

Negara dan Kepala Pemerintahan dalam UUD 1945 dilembagakan dalam

institusi Presiden dan Wakil Presiden termasuk pertanggungjawaban

90

hendaknya dimuat konkret dalam konstitusi dalam rangka agenda perubahan

UUD 1945.

Berdasarkan ketentuan TAP MPR No.III/MPR/2000, kedudukan

ketetapan MPR itu diakui sebagai dokumen hukum tertinggi dibawah UUD.

Sesuai dengan bunyi penjelasan UUD 1945, kedudukan ketetapan MPR dan

materi UUD sama-sama tercakup dalam pengertian UUD 1945 mengenai

haluan negara, yaitu dokumen yang berisi haluan-haluan yang bersifat pokok

dalam rangka penyelenggaraan kehidupan bernegara. Materi-materi pokok itu

ada yang ditetapkan dalam UUD dan ada pula yang ditetapkan oleh MPR

sebagai tambahan terhadap materi yang tercantum dalam naskah

perubahannya.139

Dalam perkembangan praktik penyelenggaraan negara pasca

perubahan UUD 1945 banyak ditetapkan suatu UU tersendiri yang mengatur

mengenai lembaga-lembaga tinggi negara yang sederajat dengan Presiden,

seperti UU tentang Mahkamah Agung, dan UU tentang Badan Pemeriksa

Keuangan, sudah seharusnya gagasan untuk membuat UU tentang Lembaga

Kepresidenan dapat dikembangkan.

Reformasi konstitusi dalam bentuk perubahan atau perubahan UUD

1945 dilakukan karena UUD 1945 mengandung beberapa kelemahan krusial,

misalnya tidak memberikan atribusi kewenangan yang jelas dan tegas kepada

lembaga tinggi negara, memuat Pasal-Pasal ambigu, dan bersifat executive

139 Jimly, Asshiddiqi, Format ..., op.cit, hlm. 102.

91

heavy.140 Menurut Mahfud MD, konstitusi UUD 1945 sebelum amandemen

mempunyai sejumlah kelemahan, yaitu:

1. Pemusatan kekuasaan pada Presiden (executive heavy) dan tidakdilengkapi dengan instrumen check and balance;

2. Tidak ada aturan yang jelas mengenai hak-hak DPR, sehinggamenyulitkan lembaga ini untuk mengimplementasikan perannya;

3. Formulasi rumusan Pasal-Pasal UUD 1945 bersifat ambigu, mengandungberbagai interpretasi;

4. Secara naif UUD 1945 mengabaikan sifat kekuasaan yang cenderungkorup.

Ni’matul Huda menyebutkan ada tiga alasan mengapa UUD 1945

perlu diubah, yaitu:141

1. kekuasaan Presiden sangat besar;2. UUD 1945 memberikan atribusi kewenangan kepada Presiden untuk

mengatur beberapa masalah penting dengan Undang-Undang;3. masalah lembaga kepresidenan tidak diatur di dalam UUD 1945.

Perubahan yang dilakukan MPR terhadap UUD 1945 sampai empat

kali menghasilkan format baru yang mengatur tentang lembaga kepresidenan.

Lembaga kepresidenan diatur dalam UUD Negara Republik Indonesia Tahun

1945 dalam Bab III. Dalam bab tersebut berisi 17 Pasal mengatur berbagai

aspek mengenai Presiden dan lembaga kepresidenan termasuk perincian

kewenangan yang dimilikinya dalam memegang kekuasaan pemerintah.

Dalam hal ini yang terpenting adalah ketentuan Pasal 4 Ayat (1) yang

berbunyi:

Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurutundang-undang dasar.

140 M.Mahfud, MD, op.cit., Sumali, Reduksi Kekuasaan ... hIm. 45.141 Ni’matul Huda, 2011, Pengatar Hukum Tata Negara, Edisi revisi, hlm. 144.

92

Materi yang banyak diatur dalam Bab III UUD 1945 mulai dari Pasal 4

sampai dengan 16, memuat ketentuan mengenai pemerintahan negara di

bawah tanggung jawab Presiden dan Wakil Presiden. Bab IV yang mengatur

tentang Dewan Pertimbangan Agung telah dihapus, sehingga ketentuan dalam

Bab V tentang Kementerian Negara sebenarnya juga memuat mengenai

pemerintahan negara di bawah tanggung jawab Presiden dan Wakil Presiden.

Bahkan, dalam Bab VI tentang Pemerintahan Daerah yang berisi Pasal 18,

18A, 18B dapat juga termasuk bagian kekuasaan eksekutif.

Sumber utama kekuasaan Presiden berasal dari konstitusi dan

kemudian peraturan lain yang berada dibawahnya. Kekuasaan Presiden diatur

atau diperoleh langsung melalui undang-undang dasar adalah kekuasan yang

bersifat atributif. Kekuasan Presiden yang diperoleh atau diatur melalui

peraturan lainnya adalah kekuasaan yang bersifat derivatif, atau yang

diperoleh melalui pelimpahan kekuasaan.

Ketentuan yang mengatur kekuasaan Presiden yang berasal dari

Undang-Undang Dasar seperti Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004

tentang Perencanaan Pembangunan. Bahwa seluruh pembangunan untuk

kesejahteraan rakyat berdasarkan kepada perencanaan yang sudah ditetapkan

pemerintah yaitu dengan Undang Undang Rencana Pembangunan Jangka

Panjang Nasional Nomor 17 Tahun 2007. Pengaturan yang bersifat teknis

yang berkaitan dengan pelaksanaan tugas-tugas dan wewenang lembaga

kepresidenan juga diperlukan, baik yang bersifat parsial atau sektoral maupun

yang bersifat implementatif. Sedangkan pengaturan yang bersifat

93

implementatif menyangkut keseluruhan aspek mengenai materi yang sudah

diatur dalam UUD 1945. Berdasarkan perubahan UUD1945, dapat dilihat

secara jelas kekuasaan Presiden, kewenangan Presiden dan pengaturan--

pengaturan baru tentang kekuasaan dan kewenangan itu, serta bentuk

hukumnya.

Kewenangan eksekutif di bidang legislasi menurut UUD 1945 pada

dasarnya bersumber dari Pasal 4 Ayat (1) yang menyebutkan bahwa Presiden

memegang kekuasaan pemerintahan menurut undang-undang dasar. Dalam

rumusan tersebut dapatlah diketahui bentuk hukum lembaga kepresidenan

yang sejatinya bahwa Presiden adalah sebagai kepala pemerintahan Republik

Indonesia.

Pengaturan secara tegas kekuasaan lembaga kepresidenan dalam

pemerintahan ini didasarkan ketentuan UUD yakni ketentuan Pasal 4 Ayat (1)

tersebut bahwa kekuasaan pemerintahan itu juga mengandung kekuasaan

dalam arti membentuk peraturan. Hakikat kekuasaan pemerintahan menurut

UUD 1945 adalah selain memegang kekuasaan, Presiden juga sebagai

penyelenggara tinggi pemerintahan negara. Tugas dan fungsi dari negara

Republik Indonesia berada di tangan Presiden, dan Presiden jugalah

penyelenggara tertinggi organ staatsregering tersebut. Kekuasaan Presiden RI

dalam pembuatan peraturan perundang-undangan, UUD 1945 mengaturnya di

dalam beberapa Pasal antara lain: Pasal 4 Ayat (1); Pasal 5 Ayat (1) dan (2);

Pasal 22 Ayat (1).

94

Kekuasaan Lembaga Kepresidenan di bidang Eksekutif Secara

normatif, kekuasaan lembaga kepresidenan yang dipimpin oleh Presiden

dalam bidang eksekutif yang tercantum dalam Pasal 4 Ayat (1) UUD 1945

menegaskan bahwa Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan

pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar. Ditinjau dari teori pembagian

kekuasaan, yang dimaksud dengan kekuasaan pemerintahan adalah kekuasaan

eksekutif. Sebagai kekuasaan penyelenggaraan pemerintahan yang

dilaksanakan Presiden dapat dibedakan antara kekuasaan penyelenggaraan

pemerintahan yang bersifat umum dan kekuasaan penyelenggaraan

pemerintahan yang bersifat khusus.142

Kekuasaan penyelenggaraan pemerintahan yang bersifat umum adalah

kekuasaan menyelenggarakan administrasi negara. Presiden adalah pimpinan

tertinggi penyelenggaraan administrasi negara. Penyelenggaraan administrasi

negara meliputi lingkup tugas dan wewenang yang sangat luas, yaitu setiap

bentuk perbuatan atau kegiatan administrasi negara, dapat dikelompokkan ke

dalam beberapa golongan yaitu: 143

1. Tugas dan wewenang memelihara, menjaga dan menegakkan keamanandan ketertiban umum merupakan tugas dan wewenang paling awal dantradisional setiap pemerintahan. Bahkan dapat dikatakan bahwa asal mulapembentukan negara dan pemerintahan pertama-tama ditujukan padausaha memelihara, menjaga dan menegakkan keamanan dan ketertibanumum. Tugas semacam ini terdapat juga dalam tujuan membentukpemerintahan Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia (PembukaanUUD 1945).

2. Tugas dan wewenang menyelenggarakan tata usaha pemerintahan mulaidari surat menyurat sampai kepada dokumentasi lainnya dalam rangkamemberikan pelayanan kepada rakyat.

142 Bagir Manan, 2003, Lembaga Kepresidenan, FH.UII Press, hlm. 122.143 Ibid.

95

3. Tugas dan wewenang administrasi negara di bidang pelayanan umum.Tugas dan wewenang pelayanan umum makin penting sering disebutdengan public services. Melayani rakyat, pada saat ini dipandang sebagaihakikat penyelenggaraan administrasi negara untuk mewujudkankesejahteraan umum (the service state). Bentuk-bentuk pelayanan umumseperti penyediaan fasilitas seperti jalan, taman, lapangan olahragatermasuk pemberian bantuan subsidi dan sebagainya.

4. Tugas dan wewenang administrasi negara di bidang penyeleng-garaankesejahteraan umum.Baik dalam Pembukaan maupun Batang Tubuh UUD 1945 terdapatketentuan dan keterangan mengenai kewajiban negara atau pemerintahuntuk menyelenggarakan kesejahteraan umum, membangun sebesar-besarnya kemakmuran rakyat yang bersendikan keadilan sosial bagiseluruh rakyat Indonesia.Pada saat ini salah satu wujud tugas pemerintahan di bidang kesejahteraanumum adalah penyelenggaraan pembangunan nasional. Sesuai denganhakekat kesejahteraan, maka pembangunan nasional meliputi segalabidang kehidupan berakyat, berbangsa dan bernegara. Sistempembangunan nasional dilakukan secara berencana sesuai dengan sistemperencanaan pembangunan nasional dalam ketentuan perundang-undangan.

Dalam menjalankan kekuasaan eksekutif, menurut ketentuan Pasal 4

Ayat (2) UUD 1945, Presiden dibantu oleh satu orang Wakil Presiden. Karena

lembaga kepresidenan adalah sistem lembaga negara yang terdiri atas Presiden

bersama Wakil Presiden dan para menteri, Presiden dibantu oleh menteri-

menteri negara, termasuk menteri koordinator dan menteri departemen.

Menteri diangkat dan diberhentikan oleh Presiden. Kaidah ini dihubungkan

dengan ketentuan mengenai kekuasaan pemerintahan (executive power) yang

dipegang oleh Presiden yang merupakan dasar bagi berlakunya sistem kabinet

presidensil. Tanggungg jawab tentang kebijakan pemerintah tidak terpusat

pada menteri, tetapi pada Presiden (government power and responsibility upon

the Presiden).

Sistem pemerintahan presidensil di Indonesia diartikan bahwa

96

Presiden adalah pemegang kekuasaan pemerintahan negara, dan kedudukan

para menteri hanya sebagai pembantu Presiden. Sehingga, seluruh tanggung

jawab atas kebijaksanaan pemerintahan sepenuhnya berada di tangan Presiden

dalam ketatanegaraan Indonesia. Selain dibantu para menteri, Presiden dalam

kegiatan sehari-hari dibantu oleh Wakil Presiden. Para pembantu Presiden

tidak dapat dijatuhkan oleh DPR. Sebaliknya, DPR tidak dapat dibubarkan

oleh Presiden.

Para Menteri sebagai pembantu Presiden mempunyai tugas memimpin

departeman-departeman eksekutif. Sesungguhnya para menterilah yang men-

jalankan kekuasaan pemerintahan dalam praktik. Sebagai pemimpin

departemen pemerintahan, para Menteri lebih mengetahui seluk-beluk

lingkungan pekerjaan dan departemennya masing-masing. Oleh karena itu,

para Menteri berpengaruh cukup besar dalam menentukan kebijakan

pemerintah. Untuk menciptakan politik pemerintah dan koordinasi dalam

pemerintahan, para Menteri bekerja sama satu sama lain di bawah pimpinan

Presiden.

Mengacu pada Pasal 17 Ayat (2) UUD 1945, Presiden memiliki hak

prerogatif mengangkat atau memberhentikan Menteri. Namun, realitas politik

multipartai menyulitkan hal itu. Presiden tidak dapat begitu saja menafikan

pendapat yang berkembang di DPR.144 Hak prerogatif Presiden tersebut dapat

dilihat pada masa Kabinet Indonesia Bersatu yang dipimpin oleh Presiden

Susilo Bambang Yudhoyono. Setelah satu tahun memimpin Kabinet Indonesia

144 Dharmaputra Sutta, 2005, Kabinet Indonesia Bersatu Menghitung Hari. Kompas, 3 September,hlm. 49.

97

Bersatu Presiden SBY menyatakan akan melakukan evaluasi kabinetnya.

Dengan penuh pertimbangan tidak mudah bagi Presiden SBY untuk

merombak kabinet, mengingat risiko benturan politik yang akan muncul

dengan partai pendukung karena pada kenyatanya banyak Menteri Negara

berasal dari partai politik pendukung Presiden.

Presiden sebagai kepala eksekutif mempunyai kekuasaan di bidang

peraturan perundang-undangan yang bervariasi, yaitu pertama, kekuasaan

legislatif artinya, Presiden berhak mengajukan rancangan undang-undang

kepada DPR; kedua, kekuasaan reglementer, yaitu membentuk peraturan pe-

merintah untuk menjalankan undang-undang atau untuk menjalankan

peraturan pemerintah pengganti undang-undang; dan ketiga, kekuasaan

eksekutif yang didalamnya mengandung kekuasaan pengaturan, yaitu

pengaturan dengan keputusan Presiden.145 Agar pemahaman mengenai hak-

hak Presiden dalam bidang legislatif dapat dimengerti dengan mudah, berikut

akan dibahas satu persatu.

1. Hak Presiden Mengajukan Rancangan Undang-Undang (RUU)

Kekuasaan legislatif dalam konsep trias politica adalah kekuasaan

untuk membentuk undang-undang. Apabila direfleksikan lembaga negara

yang berfungsi sebagai pemegang kekuasaan legislatif menurut UUD 1945

adalah DPR sebagaimana tercantum dalam Pasal 20 Ayat (1) UUD 1945

yang berbunyi, "DPR memegang kekuasaan membentuk undang-undang".

Pada kenyataannya, kekuasaan legislatif bukan dikuasai oleh DPR saja,

145 Sumali,2003, Reduksi Kekuasaan Eksekutif di bidang Peraturan Pengganti Undang-undang(Perpu). UMM Press, Malang, hlm. 73.

98

tetapi Presiden juga berhak ikut andil di dalamnya sebagaimana ketentuan

Pasal 5 Ayat (1) UUD 1945. Sejatinya, keikutsertaan Presiden dalam

bidang legislatif adalah sebagai perwujudan mekanisme checks and

balances antara Presiden dan DPR.

Presiden berhak mengajukan RUU APBN sebagaimana tercantum

dalam Pasal 23 Ayat (2) UUD 1945 yang menegaskan bahwa: Rancangan

undang-undang anggaran pendapatan dan belanja negara diajukan oleh

Presiden untuk dibahas bersama Dewan Perwakilan Rakyat dengan

memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Daerah.

Berdasarkan Pasal tersebut, ternyata fungsi anggaran berdasarkan

atribusi kewenangan dari UUD tidak hanya dimonopoli oleh DPR,

melainkan Presiden juga memiliki fungsi anggaran atau budget dalam

kerangka kekuasaan legislatif Presiden.

2. Hak Presiden Untuk menetapkan Peraturan Pemerintah Pengganti

Undang-Undang (Perpu)

Peraturan pemerintah pengganti undang-undang adalah peraturan

perundang-undangan yang diterapkan oleh Presiden dalam hal ikhwal

kegentingan yang memaksa. Hal ini sebagaimana ketentuan Pasal 1 angka

4 UU No. 12 Tahun 2011. Materi muatan Peraturan Pemerintah Pengganti

Undang-undang sama dengan materi muatan Undang-Undang.146

Dalam hal ikhwal yang memaksa atau negara dalam keadaan

darurat (staatsnoodrecht), pemerintah berhak menetapkan Perpu

146 Lebih lanjut lihat ketentuan Pasal 11 Undang-Undang No. 12 Tahun 2011

99

sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 22 Ayat (1) UUD 1945 yang

menyatakan bahwa:

“Dalam hal ikhwal kegentingan yang memaksa, presiden berhakmenetapkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang".

Untuk mewujudkan mekanisme checks and balances antara

Presiden dan DPR, ada kriteria normatif yang harus dipenuhi dalam

menetapkan Perpu yang diatur dalam Pasal 22 Ayat (2) UUD 1945 yang

intinya bahwa Perpu harus mendapat persetujuan DPR dalam persidangan

yang berikutnya. Dan apabila Dewan Perwakilan Rakyat tidak menyetujui,

Perpu tersebut harus dicabut. Pasal ini bertujuan untuk mengantisipasi agar

pemerintahan tetap dianggap kredibel.

3. Hak Presiden untuk Menetapkan Peraturan Pemerintah

Hak-hak Presiden yang bersifat regulatif atau mengatur adalah hak

untuk menetapkan peraturan pemerintah untuk menjalankan undang-

undang sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 5 Ayat (2) UUD 1945:

“Presiden menetapkan peraturan pemerintah untuk menjalankanundang-undang sebagaimana mestinya."

Mengacu pada Pasal tersebut, Peraturan Pemerintah merupakan

jenis peraturan yang diciptakan oleh UUD 1945 secara khusus untuk

mengefektifkan fungsi undang-undang, dengan cara memerinci ketentuan-

ketentuannya, dan mengelola prosedur penerapannya. Meskipun peraturan

pemerintah memiliki keleluasaan di dalam melaksanakan undang-undang.

Kekuasaan reglementer yang dimiliki Pemerintah secara prinsip tidak

boleh melampaui undang-undang sesuai dengan stuffenbaw theory bahwa

peraturan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan

100

yang lebih tinggi (lex superior derogat lex inferior). Dalam Undang

Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan

Perundang-undangan, menentukan bahwa kedudukan Peraturan

Pemerintah berada di bawah UU/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-

Undang.

Presiden yang memiliki kekuasaan reglementer membentuk

Peraturan Pemerintah, dibatasi geraknya oleh ada tidaknya aktualisasi

kekuasaan legislatif yang ada terlebih dahulu. Dengan kata lain, kekuasaan

membentuk Peraturan Pemerintah baru berfungsi secara efektif apabila

secara eksplisit dikehendaki oleh kekuasaan pembentukan undang-undang.

Hal demikian berbeda dengan kekuasaan. Presiden dalam menetapkan

Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu), yang tidak

bergantung kepada kekuasaan legislatif. Artinya, meskipun nomenklatur

Perpu menggunakan istilah Peraturan Pemerintah, karena sifat dan tujuan

pembentukannya berbeda dengan nomenklatur Peraturan Pemerintah yang

diatur dalam Pasal 5 Ayat (2) UUD 1945, bahwa kedudukan, wewenang

serta fungsinya untuk menggantikan undang-undang sehingga Peraturan

Pemerintah jenis ini diberi nama Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-

Undang.

Pada dasarnya Peraturan Pemerintah tidak dapat dibentuk tanpa

terlebih dahulu adanya Undang-Undang yang menjadi induknya.147

Bertalian dengan hal ini, Mohammad Kusnardi dan Harmaily Ibrahim

147 Sumali. Op.Cit.,hlm.101

101

menyatakan, Peraturan Pemerintah itu diadakan untuk melaksanakan

undang-undang, sehingga tidak mungkin bagi Presiden untuk menetapkan

Peraturan Pemerintah sebelum ada undang-undang. Inilah yang

membedakannya dengan Perpu yang sama-sama genus Peraturan

Pemerintah.148

Peraturan Pemerintah ditetapkan sendiri oleh Pemerintah tanpa

harus disetujui DPR. Peraturan Pemerintah biasanya dibuat atas perintah

undang-undang atau untuk melaksanakan suatu undang-undang. Karena

itu, Peraturan Pemerintah tidak dapat berdiri sendiri tanpa pendelegasian

materil dari undang-undang terdahulu.149

Ekatjahjana dan Sudaryanto150 menyatakan bahwa dalam sistem

ketatanegaraan Indonesia berdasarkan UUD 1945, sesungguhnya dikenal

dua jenis Peraturan Pemerintah, yaitu:

1. Peraturan Pemerintah yang dibuat oleh Presiden sebagai kepalapemerintahan untuk melaksanakan perintah undang-undang. PeraturanPemerintah baru dibuat jika undang-undang menghendakinya.

2. Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu) yang dibuatPresiden untuk mengatasi hal ikhwal kegentingan yang memaksa.Peraturan Pemerintah sebagi pengganti undang-undang yang disebutPerpu ini dibuat bukan untuk melaksanakan perintah undang-undangseperti halnya Peraturan Pemerintah sebagaimana dimaksud Pasal 5Ayat (2) UUD 1945.

Secara khusus, materi muatan yang terdapat dalam Peraturan

Pemerintah berisi materi untuk melaksanakan undang-undang karena

148 Widodo Ekatjahjana dan Totok Sudaryanto, 2011. Sumber Hukum Tata Negra Formal diIndonesia: Kilas Balik Tap MPR RI No II/MPR/2002, Perubahan UUD 1945, Ide PemisahanKekuasaan Kepala Negara dan Kepala Pemerintahan, Maklumat Presiden 28 Mei 2001 danIde Dekrit Presiden Abdurrahman Wahid. PT. Citra Adityabakti, Bandung, 2001, hlm. 75.

149 Jimly Asshiddiqie, 2005, Op.Cit., hlm. 10150 Widodo Ekatjahjana dan Totok Sudaryanto, op.cit, hlm.75-76

102

secara hirarkis kedudukan Peraturan Pemerintah berada di bawah undang-

undang. Pasal 12 UU No. 12 Tahun 2011 menegaskan bahwa:

materi muatan Peraturan Pemerintah berisi materi untuk menjalankanundang-undang sebagaimana mestinya.

4. Hak Presiden untuk membuat Peraturan Presiden

Hak Presiden yang bersifat mengatur atau regeling secara normatif

tercantum dalam Pasal 1 angka 6 UU No. 12 Tahun 2011 yang

menegaskan bahwa:

"Peraturan Presiden adalah peraturan perundang-undangan yangdibuat oleh Presiden untuk menjalankan perintah peraturanperundang-undangan yang lebih tinggi atau dalam menyelenggarakankekuasaan pemerintahan".

Secara hierarkhis Peraturan Presiden berada di bawah Peraturan

Pemerintah dan diatas Peraturan Daerah (Perda).

Pasal 11 UU No. 12 Tahun 2011 menegaskan bahwa materi

muatan Peraturan Presiden berisi materi yang diperintahkan oleh undang-

undang atau materi untuk melaksanakan peraturan pemerintah.

Sebenarnya, menurut Jimly Asshiddiqie38 semua jenis produk yang

bersifat mengatur haruslah dibedakan dari produk-produk hukum yang

tidak bersifat mengatur. Karena sifatnya mengatur, lebih tepat disebut

sebagai peraturan yang dalam arti menyeluruh (peraturan perundang-

undangan), mulai dari tingkatan yang tertinggi sampai yang terendah.

Untuk tertibnya penggunaan istilah, nomenklatur keputusan dimasa yang

akan datang sebaiknya cukup dibatasi pada hal-hal yang bersifat

administratif saja, sedang berisi aturan sebagai produk pengaturan disebut

103

peraturan. Instruksi Presiden dikeluarkan sebagai kebijakan yang mengatur

kepentingan umum materi muatannya tidak dapat bertentangan dengan

peraturan yang lebih tinggi. Secara formal peraturan tersebut memiliki

daya dukung yang kuat baik karena dibentuk oleh Presiden dalam

peningkatan dan percepatan pelayanan publik akan tetapi pada kenyataan

pada tahap implementasi tidak dilaksanakan secara cepat karena tidak

didukung oleh sumber daya birokrasi yang memadai sehingga terjadi

kemandekan dalam pencapaian kesejahteraan.

B. Perbandingan Pertanggungjawaban Presiden Indonesia, Amerika

Serikat, Perancis, Swiss

Konstitusi Amerika Serikat mengatur jabatan Presiden Amerika

Serikat adalah salah satu jabatan yang paling kuat di dunia. Presiden, menurut

konstitusi harus memastikan bahwa undang-undang dijalankan dengan setia.

Di dalam cabang eksekutif itu sendiri, Presiden mempunyai kekuasaan luas

untuk menjalankan urusan nasional dan kerja pemerintah federal. Presiden

dapat mengeluarkan peraturan, ketetapan dan instruksi atau disebut perintah

eksekutif yang secara hukum mengikat instansi-instansi federal. Sebagai

panglima tertinggi angkatan bersenjata Amerika Serikat, Presiden dapat juga

memanggil unit-unit pengawal nasional untuk berdinas di pemerintah federal.

Dalam masa perang atau darurat nasional, kongres bisa memberi kekuasaan

yang lebih luas lagi untuk menjalankan ekonomi nasional dan melindungi

keamanan Amerika Serikat. Presiden memilih kepala-kepala semua

departemen dan instansi eksekutif, serta ratusan pejabat tinggi federal lainnya.

104

Pembatasan atas kekuasaan Presiden di Amerika Serikat diatur secara

tegas dalam konstitusi. Hal ini mengingat karena panjangnya deretan peranan

dan tanggung jawab Presiden. Begitu juga dengan pemberhentian Presiden

Amerika Serikat dalam kasus tindakan tertentu yang dianggap menyimpang

melalui proses impeachment (pemanggilan untuk dimintai tanggung jawab)

juga tertuang dalam Konstitusi Amerika Serikat Pasal II, Ayat (4) berbunyi:

Presiden, Wakil Presiden, dan semua pejabat sipil Amerika Serikat, harusdiberhentikan dari jabatannya atas dakwaan, dan penghukuman karenapengkhianatan, penyuapan atau kejahatan besar dan pelanggaran hukumlainnya.

Impeachment adalah tuduhan atas tindakan tidak senonoh yang

diajukan terhadap seorang pejabat pemerintah oleh badan legislatif. Dalam hal

ini badan legislatif harus mengajukan tuduhan mengenai tindakan tidak

senonoh itu melalui pemungutan suara untuk Rancangan Undang-Undang

tentang Impeachment. Pejabat tertuduh kemudian diadili di Senat yang

dipimpin oleh Ketua Mahkamah Agung.

Untuk mengetahui kedudukan Presiden dalam suatu negara, dibawah

ini beberapa model yang disajikan secara komparatif mengenai lembaga

kepresidenan antara lain di Negara Republik Indonesia, Amerika Serikat dan

Perancis.

Perbedaan pertanggungjawaban presiden Republik Indoneisa, Amerika

Serikat, Perancis dan Swiss :

1. Indonesia

a. Presiden Indonesia dipilih secara langsung oleh rakyat dan dilantik

105

oleh badan Perwakilan rakyat yakni Majelis Permusyawaratan Rakyat

(MPR)

b. Pencalonan Presiden dan Wakil Presiden diusulkan oleh partai-partai

politik yang lulus dalam seleksi yang dilakukan oleh Komisi Pemilihan

Umum

c. Dalam peradilan, bila Presiden Republik Indonesia akan memberi grasi

dan rehabilitasi, badan yang dimintai nasihatnya adalah Mahkamah

Agung, amnesty dan abolisi adalah DPR

d. Presiden memangku jabatan selama lima tahun dan sesudahnya dapat

dipilih kembali dalam jabatan yang sama, hanya untuk satu kali masa

jabatan

e. Apabila Presiden berhalangan tetap, jabatan Presiden digantikan oleh

Wakil Presiden. Dan apabila keduanya berhalangan tetap, sebelum

terpilihnya Presiden dan Wakil Presiden yang baru, pemangku jabatan

Presiden sementara adalah Menteri Dalam Negeri, Menteri Luar

Negeri dan Menteri Pertahanan Keamanan

f. Presiden dan/atau Wakil Presiden dapat diberhentikan dalam masa

jabatannya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) atas usul

DPR dan sudah diproses secara hukum oleh MK. (Pasal 3 Ayat 3,

Pasal 7A, 7B Ayat 1 s.d. 7)

2. Amerika Serikat

a. Presiden tidak dipilih dan diangkat oleh congress, dalam praktik

langsung oleh rakyat, walaupun secara formal dipilih badan pemilih

106

(electoral college)

b. Pencalonan Presiden dan Wakil Presiden diajukan oleh masing-masing

partai (biasanya partai Demokrat dan partai Republik). Calon-calon

tersebut adalah hasil pemilihan dalam Kongres Nasional partai yang

bersangkutan (Convention)

c. Presiden memangku jabatan selama 4 tahun (fixed), dan hanya dapat

dipilih untuk 2 kali masa jabatan berturut-turut (8 tahun). Dalam hal

mengganti jabatan Presiden yang berhalangan tetap, jabatan tersebut

paling lama 10 tahun berturut-turut.

d. Apabila Presiden berhalangan tetap, wakil Presiden menggantikan

jabatan Presiden. Jika ternyata wakil Presiden juga berhalangan tetap,

penggantian lebih lanjut mengenai jabatan Presiden berdasarkan

urutan-urutan yang telah ditentukan dalam undang-undang tentang

penggantian Presiden.

e. Presiden terpilih tidak dapat diberhentikan selama masa jabatannya,

kecuali terjadi tindakan keliru sehingga ia dapat dituntut yaitu diadili

oleh Kongres. Pada akhir masa jabatannya, keputusan apakah Presiden

akan tetap menjadi Presiden atau harus diganti terletak ditangan rakyat

yang dinyatakan lewat pemilihan.

f. Presiden dapat diberhentikan dari jabatan melalui “impeachment”

karena alasan tersangkut “treason, brebery, or other bight crime and

misdemeanors” (melakukan pengkhianatan, menerima suap, atau

melakukan kejahatan yang serius.

107

3. Perancis

a. Terdapat dua lembaga eksekutif yakni Presiden dan Kabinet yang

dipimpin Perdana Menteri (dual Executive)

b. Presiden menjalankan kekuasaan pemerintahan, tetapi tidak secara

keseluruhan

c. Presiden tidak bertanggung jawab kepada Badan Perwakilan (Majelis

Nasional)

4. Swiss

a. Penyusun konstitusi Swiss pada tahun 1848 dan 1874 membuat

rancangan baru konstitusi yang berisi menggabungkan sistem eksekutif

parlementer dan non parlementer .

b. Lembaga eksekutif Swiss atauDewan Federal (Federal Cuonsil) adalah

suatu kementerian yang dipilih, tetapi tidak dapat dibubarkan oleh tiap-

tiap Majelis Federal (Federal Assambly).

c. Dewan Federal Swiss adalah suatu badan yang terdiri dari tujuh

menteri ang dipilih oleh majelis dalam lembaga legislatif (Dewan

National Cuonsil dan Dewan Negara Bagian atau the Council of State)

yang bersidang bersama membentuk Majelis Fedaral (Federal

Assembly) yang sama-sama dipilih untuk masa jabatan 4 tahun.

d. Dengan tujuan tersebarnya kekuasaan eksekutif kebanyak orang yang

memiliki kekuasaan sama besar.

e. Ketua Dewan Menteri inilah yang lazim disebut presiden republik .

Mesikipun ketua dewan menteri yang memilih adalah Majelis Rendah

108

(Dewan Nasional) yang ditetapkan oleh rakyat. Eksekutif Swiss lebih

bersifat tetap dari pada negara demokrasi konstitusional Eropa lainnya.

Pertanggungjawaban Presiden dalam sistem pemerintahan parlementer,

Presiden tidak bertanggung jawab atas penyelenggaraan pemerintahan.

Presiden tidak dapat diganggu gugat atau the king cant do no wrong. Presiden

hanya sebagai kepala negara atau head of state, bukan sebagai penyelenggara

pemerintahan (Chief Executive). Sebagai kepala negara, Presiden merupakan

simbol dan lebih banyak melakukan tugas-tugas seremonial dan beberapa

tugas dalam lingkungan hak konstitusinal yang bersifat prerogatif.

Pemegang kekuasaan eksekutif tidak mempunyai wewenang untuk

membubarkan lembaga perwakilan baik DPR maupun MPR. Presiden tidak

harus mundur apabila tidak mendapat dukungan dari mayoritas anggota badan

perwakilan/permusyawaratan rakyat tidak harus mundur menurut sistem

pemerintahan Indonesia. Dalam UUD 1945 sebelum perubahan hanya

ditemukan ketentuan Presiden dipilih oleh MPR dan tunduk serta bertanggung

jawab kepada MPR.

Mekanisme pemberhentian Presiden sebelum UUD 1945

diamandemen dapat dilihat dalam TAP MPR No. III/MPR/1978 tentang

Kedudukan dan Hubungan Tata Kerja Lembaga Tertinggi Negara dengan/atau

Antar Lembaga-lembaga Tinggi Negara. Dalam Pasal 7 TAP MPR No.

III/MPR/1978 ditentukan bahwa apabila DPR menganggap Presiden sungguh-

sungguh melanggar haluan negara, DPR dapat menyampaikan memorandum

untuk mengingatkan Presiden. Apabila Presiden tidak memperhatikan

109

memorandum DPR dalam arti memperbaiki tindakan-tindakannya yang salah,

DPR dapat meminta MPR untuk mengadakan sidang istimewa dengan agenda

meminta pertanggungjawaban Presiden.

Pertanggungjawaban dalam konteks nilai, karena Presiden adalah

pengemban amanah negara, pertanggungjawaban Presiden di Indonesia diukur

dengan parameter nilai- nilai Pancasila yang sudah dituangkan ke dalam

Undang-Undang Dasar 1945 yang menjadi konstitusi negara Indonesia. Oleh

sebab itu kebijakan Presiden bisa bersifat konstitusional atau inkonstitusional

melalui peradilan Mahkamah Konstitusi. Terjadi apabila DPR menganggap

Presiden dalam melaksanakan tugasnya membuat kebijakan pembangunan

menyimpang dari tujuan yang terdapat dalam UUD 1945.

Nilai Pancasila yang meresap ke dalam Konstitusi Indonesia berasal

dari Sila-sila merupakan kesatuan. Nilai yang meresap ke dalam konstitusi

menjadi parameter dari pergerakan pembangunan negara. Pembangunan

secara ideal seharusnya sesuai dengan basis berpikir nilai yaitu Moral, dimana

nilai ketuhanan adalah moral yang merujuk pada agama, nilai kemanusiaan

adalah moral yang merujuk pada Hak Asasi Manusia, nilai Persatuan adalah

moral yang merujuk pada kebangsaan, nilai Kerakyatan adalah moral yang

merujuk pada demokrasi dan nilai Keadilan sosial adalah moral yang merujuk

pada kesejahteraan.

Basis moral menjadi parameter dari kebijakan pembangunan yang

dilakukan Presiden, sehingga pertanggung jawabannya berdasarkan

manifestasi moral di dalam kebijakan itu. Pembangunan diwujudkan dengan

110

rangkaian kebijakan Presiden menjadi tanggung jawab Presiden karena

amanah yang diembannya, baik melalui MPR sebelum amandemen UUD

1945, maupun melalui rakyat setelah amandemen UUD 1945.

Konsepsi hukum responsif relevan dengan makna sasaran kebijakan

dan penjabaran yuridis dari reaksi kebijakan, serta pentingnya partisipasi

kelompok-kelompok dan pribadi-pribadi yang terlibat dalam penentuan

kebijakan.151 Pemikiran Philippe Nonet dan Philip Selznick152 mengusung

pemikiran hukum responsif, Presiden mampu mengenali keinginan publik dan

punya komitmen terhadap tercapainya keadilan substantif. 153 Hukum

responsif sebagai fasilitator dari sejumlah respons terhadap aspirasi kebutuhan

sosial hukum yang berkembang berakar pinak di rakyat. Secara garis besar

ciri-ciri hukum yang responsif antara lain:

1. Hukum memenuhi kebutuhan kepentingan individu dan rakyat.2. Proses pembuatan hukum partisipatif.3. Fungsi hukum sebagai instrumen pelaksana kehendak rakyat.4. Interpretasi hukum dilakukan oleh yudikatif.

Hukum yang diinginkan oleh rakyat transisional adalah hukum yang

mencerminkan keinginan rakyatnya, yakni hukum yang sesuai dengan

dinamika rakyatnya, hukum yang mampu mengakomidir kebutuhan hukum

dari rakyatnya. Sehingga sangat tepat apa yang dikemukakan oleh

151 Ronny Hanitiyo Soemitro, 1985, Studi Hukum dan Rakyat, Alumni, Bandung, hlm.18.152 Philippe Nonet dan Philip Selznick, 2003, Penerjemah : Rafael Edy Bosco, Hukum Responsif :

Pilihan di Masa Transisi, Huma, Jakarta, hlm. 60.153 Keadilan substanstif dapat didefinisikan sebagai the truth justice (sebenarnya keadilan, keadilan

yang sebenarnya). Pertimbangan utama pencarian keadilan substansial bukan lagi aspek formal(state law) dan material (living law) hukum melainkan aspek hakekat hukum, yaknidilibatkannya pertimbangan moral, ethic and religion. Lihat Suteki, Kebijakan TidakMenegakkan Hukum (non enforcement of law) demi Pemuliaan Keadilan Substantif, dalamPidato Pengukuhan pada tanggal 4 Agustus 2010

111

Chamblis154, bahwa apabila dalam situasi sosial menimbulkan kebutuhan-

kebutuhan baru, maka kebutuhan itu akan diakomodasikan dengan cara

melakukan suatu peninjauan kembali dan pengarahan kembali peraturan-

peraturan yang telah ada.

Dalam konteks hukum, Presiden sebagai lembaga hukum termasuk ke

dalam badan hukum publik. Lembaga kepresiden merupakan badan hukum

publik, pemangku hak dan kewajiban dimana kepadanya dapat menuntut dan

dituntut di depan peradilan. Telah dipertimbangkan sebagai "badan hukum"

berbeda dengan "pribadi natura" yakni manusia seluruhnya sebagai subjek hak

dan kewajiban. Atas dasar itu, tanggung jawab hukum dan kewajiban hukum

ditujukan kepada badan hukum. Bentuk pertanggungjawaban hukum

pemerintah ditentukan oleh tindakan hukum pemerintah (kewajiban hukum

pemerintah) yang dilakukan melalui pejabat pemerintah.

Dalam konsep hukum administrasi, baik intemal maupun eksternal

tindakan pemerintah dibagi dalam dua bentuk perbuatan antara lain: pertama,

perbuatan hukum (rechts handeling); kedua, perbuatan bukan hukum

(feitelijke handeling). Tindakan pejabat negara yang disebut sikap tindak

administrasi negara terdiri dan sikap tindak biasa dan sikap tindak hukum.

Sikap tindak hukum meliputi sikap tindak hukum publik dan sikap tindak

hukum perdata.

Penyalahgunaan wewenang (detournamentdepouvoir) berupa

perbuatan melawan hukum (onrechtsmatige overheidsdaad) dan perbuatan

154 Ronny Hanityo Soemitro, 1989, Perspektif Sosial Dalam Pemahaman Masalah-MasalahHukum, Agung, Semarang, Hlm. 16.

112

melawan undang-undang (onwetmatige overheidsdaad) dapat merupakan

cause responsibility pemerintah untuk pertanggungjawaban hukum (legal

responsibility) tergantung kepada kualifikasi tindakan pemerintah. Jika

tindakan penyalahgunaan wewenang secara materil mengandung unsur

melawan hukum pidana, maka bentuk pertanggungjawabannya adalah

tanggung jawab hukum pidana. Jika tindakan penyalahgunaan wewenang

secara materil mengandung unsur melawan hukum administrasi, maka bentuk

pertanggungjawabannya adalah tanggung jawab hukum administrasi.

Tindakan seorang pejabat di luar jabatan (sebagai pribadi biasa) yang bersifat

pidana dan perdata dalam masa jabatannya yang menyebabkan seorang

pejabat terdakwa atau tergugat dapat berpengaruh pada jabatan yang

sementara diduduki berupa pemberhentian melalui impeachment bagi seorang

Presiden.

Impeachment sebagai konsekuensi pertanggungiawaban Presiden

berhubungan dengan pola system ketatanegaraan dan hubungan lembaga-

lembaga negara yang di dalamnya inheren sistem pertanggungjawaban

kekuasan lembaga Negara. Dalam konsepsi hukum sebagai sarana politik,

partisipasi warga negara mempunyai makna khusus di dalam hukum.

Partisipasi aktif dari para warga negara dalam hukum, merupakan dasar pokok

dari keseluruhan sistem hukum dan pengembangan hukum.

Menelaah pertanggungjawaban politik sebagai salah satu bentuk

subsistem pertanggungjawaban, maka paling pertama dipahami adalah

hakekat politik itu sendiri dan perkembangannya dalam sejarah kehidupan

113

manusia. Pendapat David Easton, sebagaimana terurai dalam buku Esmi

Warassih155 mengatakan, memahami politik sebagai proses pengambilan

keputusan oleh lembaga yang memiliki otoritas untuk dilaksanakan dalam

suatu rakyat.

Pemikiran pengambilan keputusan berkembang pula oleh Miriam

Budiardjo156 sebagai ahli politik, memahami politik sebagai rangkaian konsep

antara negara (state), kekuasaan (power), pengambilan keputusan,

(decisionmaking), kebijaksanaan (policy, beleid), dan pembagian

(distribution) atau alokasi (alocation).

Substansi makna politik menurut kedua pemikir di atas merujuk

kepada otoritas keputusan berupa kebijakan (policy, beleid). Politik berkaitan

dengan alokasi nilai yang hendak diterapkan dalam suatu kehidupan rakyat

yang menunjukkan cita-cita dan tujuan bersama yang hendak dicapai,

sehingga membicarakan politik berarti mendiskusikan kekuasaan kewenangan

lembaga negara (autority of state institution) untuk mengambil suatu

keputusan berupa kebijakan yang hendak diterapkan dalam suatu rakyat untuk

mencapai cita-cita dan tujuan hidup bersama.

Hakekat politik yang cenderung dimaknai sebagai policy atau beleid

yakni sebagai kebijakan yang dikeluarkan oleh lembaga negara yang memiliki

otoritas, untuk diberlakukan dalam suatu rakyat dalam rangka mencapai cita-

cita dan tujuan hidup bersama.

155 Esmi Warassih, loc.cit.156 Miriam Budiardjo, loc.cit.

114

Pendapat Jimly yang mengatakan bahwa melalui peraturan hukum,

sistem kelembagaan negara serta pemerintahan berdasarkan kedaulatan rakyat

dan demokrasi diwujudkan, atas dasar pertimbangan pemikiran bahwa

pertanggungjawaban politik, bertitik tolak dari keputusan pemerintah, baik

policy atau beleid maupun wisdom atau wijsheid yang kewenangannya sebagai

penyelenggaraan kepentingan umum (rakyat).

Tindakan pemerintah dalam mengambil suatu keputusan bertujuan

menjalankan dan menegakkan konstitusi dan undang-undang dalam rangka

perwujudan kedaulatan rakyat dan demokrasi, merupakan kewajiban

(obligation) pemerintah. Menurut gagasan Spiro157, pertanggungjawaban

politik secara substantif menempatkan konstitusi sebagai dasar system

pertanggungjawaban kekuasaan lembaga negara.

Pertanggungjawaban politik pemerintah tidak saja menjadi beban

pemerintah atas pemilihnya, tetapi juga menjadi tanggungjawab pemilih

(rakyat) sebagai pemilih yang ikut menentukan atau menyetujui terpilihnya

pemimpin negara.

Gagasan pertanggungjawaban politik merujuk kepada penggunaan

kekuasaan dan pengawasan terhadapnya oleh pemilik kekuasaan (rakyat)

sebagai manifestasi kedaulatan rakyat dan demokrasi. Hal tersebut

menunjukkan bahwa pertanggungjawaban politik merupakan bagian penting

dan pengawasan politik yang dapat dilakukan rakyat secara langsung maupun

tidak langsung.

157 Spiro, Melford, B. Kikborne and L Langness,1987, Culture And Human Nature, eds: Chicago.

115

Pengawasan langsung diwujudkan melalui pengawasan rakyat secara

langsung terhadap segala, bentuk tindakan pemerintah, sedangkan

pengawasan tidak langsung diwujudkan melalui lembaga perwakilan rakyat

atau lembaga hukum seperti lembaga peradilan. Pengawasan politik terhadap

tindakan pemerintah secara konseptual dilakukan melalui sistem pengawasan

eksternal yakni pengawasan yang dilakukan oleh lembaga di luar eksekutif

seperti parlemen atau rakyat secara langsung. Wujud penyelenggaraan

pengawasan berdasarkan fungsi dan sifatnya dilaksanakan dalam dua

terminologi, yakni pengawasan prefentif (preventieftoezicht) dan pengawasan

represif (repressief toezicht).

Menurut Satjipto Rahardjo,158 hukum perlu kembali pada dasarnya,

yaitu hukum untuk manusia. Hukum bertugas melayani manusia, bukan

sebaliknya 159. Dengan demikian, maka manusia menjadi penentu dan titik

orientasi hukum. Oleh karena itu, hukum itu bukan merupakan institusi yang

lepas dari kepentingan manusia. Begitu juga dengan tugas dan tanggungjawab

kekuasaan untuk kepentingan rakyat (manusia) maka diatur dengan hukum.

Mutu hukum, ditentukan oleh kemampuannya untuk mengabdi pada

kesejahteraan manusia. Ini menyebabkan hukum progresif menganut 'ideologi'

yaitu hukum yang pro-keadilan dan hukum yang pro-rakyat160

Dalam pemikiran demikian, maka pertanggung jawaban Presiden

merupakan sebuah proses yang terjadi semenjak Presiden berencana membuat

kebijakan di bidang apapun. Konstruksi kebijakan harus dilihat sebagai

158 Satjipto Rahardjo, 2010, Hukum Progresif..., op.cit.159 Ibid.160 Ibid

116

serangkaian tindakan Presiden, yang dimulai dari pembuatan rencana (planed)

sampai pada implikasinya pada kehidupaan negara. Pertanggungjawaban

bukan semata-mata proses hukum, melainkan juga proses rencana kebijakan

untuk memanusiakan hukum sejak dari lahirnya, atau menjadikan hukum

mengabdi pada manusia keseluruhan bukan perorangan.

Dalam realitas, hukum terlahir dari manusia, dibuat oleh manusia, dan

seharusnya mengabdi untuk kepentingan manusia dimana hukum itu dibuat

dengan mengakomodasi berbagai kepentingan rakyat. Hukum tidak universal,

karena tergantung pada berbagai kepentingan rakyat pembuatnya. Yang

universal dalam hukum adalah tujuan dasarnya untuk mengabdi bagi

kebahagiaan manusia.161

Kebijakan Presiden sebagai serangkaian tindakan yang harus

dilakukan karena statusnya sebagai kepala negara yang mengemban berbagai

kepentingan rakyat, pada dasarnya harus dilahirkan untuk mengabdi kepada

kebahagiaan dan kesejehteraan rakyat. Dalam konsep tindakan, kebijakan

presiden dapat dikategorikan kedalam beberapa kebijakan yaitu : pertama,

tindakan untuk membuat kebijakan pembangunan negara yang dalam prinsip

hukum progresif harus dilakukan dengan menjadikan hukum mengabdi

kepada seluruh rakyat.

161 Satjipto Rahadjo, Hukum Yang Membahagiakan Rakyat, op.cit.

117

C. Pertanggungjawaban Presiden menurut Undang-Undang Dasar 1945

(Periode 18 Agustus 1945 sampai 27 Desember 1949)

Negara Indonesia berdiri pada tanggal 17 Agustus 1945 yang

diproklamirkan oleh Sukarno-Hatta. Pada saat merdeka sebagai sebuah

negara, Indonesia hanya mempunyai Presiden sebagai lembaga negara tanpa

ada kelengkapan lainnya, meskipun konstruksi kenegaraannya sudah

dituangkan kedalam Undang-Undang Dasar oleh Panitia Persiapan

Kemerdekaan Indonesia. Dalam Undang-Undang Dasar itu memuat aturan

peralihan yang tujuannya untuk mengatasi kekosongan sistem

ketatanegaraannya.

Periode 18 Agustus 1945 sampai 27 Desember 1949 bisa disebut

sebagai periode awal dalam perjalanan negara Indonesia, karena setelah 27

Desember 1949 wilayah Indonesia menjadi negara Indonesia Serikat, dengan

konstitusi RIS. Meskipun demikian, periode ini menjadi penting karena

periode inilah yang menjadikan dunia mengakui eksistensi bangsa Indonesia.

Dalam periode 18 Agustus 1945 sampai 27 Desember 1949 belum

banyak terjadi perubahan yang berarti dalam sistem ketatanegaraan Indonesia,

bahkan beberapa Maklumat yang dikeluarkan oleh Presiden justru

merancukan sistem pembagian kekuasaan masih membentuk kekuasaan

lembaga-lembaga berdasarkan aturan peralihan (Pasal IV).

Adapun berdasarkan UUD 1945, ketentuan mengenai lembaga--

lembaga negara yang ada pada periode ini, adalah :

1. Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) ( Bab II).2. Presiden dan Wakil Presiden yang menjalankan kekuasaan pemerintahan

negara (Bab III).

118

3. Dewan Pertimbangan Agung, yang memberi jawab atas pernyataanPresiden dan berhak memajukan usul kepada Pemerintah (Bab IV).

4. Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) ( Bab VI).5. Mahkamah Agung, menjalankan kekuasaan kehakiman (Bab IX).

Dalam aturan peralihan itu, seluruh kekuasaan negara baik eksekutif,

maupun legeslatif diserahkan kepada Presiden, Pasal IV aturan peralihan yang

berbunyi:

.......... sebelum Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat,Dewan Pertimbangan Agung, dibentuk menurut Undang-Undang Dasar,segala kekuasaannya dijalankan oleh Presiden dengan bantuan sebuah KomiteNasional.

Kemudian dikeluarkan sebuah Maklumat Pemerintah tanpa nomor

tertanggal 14 November 1945 yang berisi: 1) susunan Kabinet Sjahrir I; dan 2)

ketentuan, bahwa kabinet bertanggung jawab kepada Komite Nasional.

Sedangkan lembaga berdasarkan Maklumat Pemerintah antara lain:

1. Komite Nasional Indonesia Pusat (Pasal IV Aturan Peralihan jo MaklumatWakil Presiden No. X tanggal 16 Oktober 1945).

2. Menteri-menteri (Maklumat Pemerintah tanpa nomor tangga114 November1945).

Dari Aturan Peralihan dan Maklumat di atas dapat disimpulkan sebagai

berikut :

1. Periode 18 Agustus 19455 sampai 27 Desember 1949, Indonesia masihdalam masa transisi.

2. Indonesia masih belum mempunyai lembaga negara sebagai perlengkapannegara. Satu-satunya lembaga negara yang ada adalah presiden.

3. Dibuat Maklumat Pemerintah sebagai landasan hukum kekuasaan presidendalam melakukan fungsi eksekutif, dan legeslatif.

4. Komite Nasional dibentuk untuk membantu presiden, tetapi kemudiandifungsikam sebagaimana MPR yang mempunyai kewenangan untukmenetapkan GBHN.

Jika Presiden menguasai wewenang MPR dan DPR sebagaimana

tercantum dalam Pasal IV aturan peralihan UUD 1945 maka bisa dipastikan

119

bahwa konstruksi pertanggung jawaban Presiden hanyalah dari Presiden

kepada presiden, dan rakyat tidak diikut sertakan baik dalam bentuk

perwakilan maupun secara langsung.

Phrase : “.......... sebelum Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan

Perwakilan Rakyat, Dewan Pertimbangan Agung, dibentuk menurut Undang-

Undang Dasar, segala kekuasaannya dijalankan oleh Presiden”, mengandung

arti bahwa :

1. Lembaga MPR, DPR, DPA belum dibentuk2. Fungsi MPR untuk membuat dan menetapkan UUD dan GBHN; memilih

presiden dan wakilnya; menerima pertanggung jawaban presiden, dipegangoleh presiden.

3. Fungsi DPR untuk menyetujui RUU; untuk menyetujui RAPBN berada ditangan presiden.

4. Fungsi DPA untuk memberikan pertimbangan; untuk menjawab pertanyaanpresiden, berada di tangan presiden.

Secara yuridis peletakan seluruh kekuasaan negara ke dalam satu

tangan Presiden pada waktu itu, bersifat konstitusional karena adanya aturan

peralihan UUD 1945. Akan tetapi apabila diingat bahwa pembentukan DPR

dan MPR menurut UUD 1945 adalah dilakukan dengan proses pemilihan

umum, maka seharusnya di dalam Maklumat Presiden dicantumkan instruksi

untuk segera menyelenggarakan Pemilihan Umum untuk membentuk DPR

dan MPR. Hal ini menunjukkan belum adanya itikad untuk membangun ketata

kenegaraan yang didasarkan pada prinsip pembagian kekuasaan. Pembentukan

teori kenegaraan Indonesia yang dicantumkan dalam UUD 1945 sudah

menunjukkan adanya konstruksi Trias Politika. Yaitu eksekutif yang dipegang

oleh Presiden, legeslatif yang dipegang oleh DPR dan Yudikatif yang

dipegang oleh Mahkamah Agung. Sedangkan sistem demokrasi perwakilan

120

menghendaki adanya MPR yang berfungsi mewakili rakyat untuk meminta

pertanggung jawaban kepada Presiden. Sehingga dengan belum terbentuknya

MPR melalui Pemilihan Umum mempunyai arti bahwa presiden tidak perlu

bertanggung jawab kepada rakyat.

Mekanisme pertanggung jawaban Presiden terhadap kebijakan yang

dibuatnya tidak jelas, atau belum didefinisikan ke dalam pola yang jelas,

sebab presiden menjadi penguasa tunggal dari semua kekuasaan, dan dalam

pengertian di atas Komite Nasional hanya merupakan Tim untuk membantu

presiden,162 yang kemudian dalam perkembangan selanjutnya dalam

maklumat Pemerintah tanpa nomor tertanggal 14 November 1945, terdapat

ketentuan baru, bahwa kabinet bertanggung jawab kepada Komite Nasional.

Komite Nasional Indonesia Pusat bertugas juga menerima

pertanggungjawaban Presiden seperti yang ada dalam UUD 1945, hal ini

semakin menunjukkan bahwa pembentukkan MPR melalui Pemilihan Umum

menjadi semakin jauh.

Presiden dalam keadaan menjadi penguasa tunggal dari semua fungsi

kenegaraan (eksekutif, legislatif dan yudikatif) maka integritas individu

Presiden menjadi sangat menentukan jalannya pemerintahan negara.

Parameter integritas akan berpulang kepada amanah yang diberikan oleh UUD

dan moral Pancasila. Pertanggung jawaban menjadi tidak bisa diproses secara

hukum, karena konstruksinya belum mempunyai instrumen untuk menuntut

pertanggungjawaban Presiden. Dengan demikian dikeluarkannya Maklumat

162 Perhatikan kalimat .... segala kekuasaannya dijalankan oleh Presiden dengan bantuan sebuahKomite Nasional.

121

Pemerintah di atas dapat diartikan sebagai itikad Presiden pada waktu itu

untuk bisa melaksanakan pertanggung jawabannya secara moral, belum secara

hukum dan politik.

Pertanggungjawaban Presiden mengandung makna kewajiban Presiden

sebagai berikut menanggung segala sesuatu kalau ada sesuatu hal, boleh

dituntut, boleh dipersalahkan, boleh diperkarakan.163

Secara filosofis pertanggungjawaban berhubungan erat dengan konsep

“onrechmatige daad” yang diterima oleh hukum sebagai suatu prinsip yang

umum. Jika suatu perbuatan yang merugikan pihak lain mengharuskan adanya

pertanggungjawaban bagi subjek hukum. Ditinjau dari sudut pandang ini maka

pada waktu itu belum tersedia perangkat hukum untuk mekanisme itu,

sekalipun ada Komite Nasional yang bertugas menerima pertanggung jawaban

presiden secara politis.

Prinsip utama pertanggung jawaban hukum untuk presiden adalah

apabila sudah terjadi kesalahan yang harus diputuskan dengan keputusan

Hakim bahwa presiden telah melanggar amanah konstitusi sebagaimana yang

terdapat dalam UUD 1945, barulah kemudian dilanjutkan dengan proses

politik dalam sidang MPR, yang pada waktu itu perannya digantikan oleh

Komite Nasional. Dilihat dari pendapat Miriam Budiardjo164 yang

mengartikan accountability sebagai pertanggungjawaban dari pihak yang

diberi mandat untuk memerintah, kepada mereka yang memberi mandat, maka

163 Arifin Suria Atmadja, 1986, Mekanisme Pertanggungjwaban Keuangan Negara, Gramedia,Jakarta, hlm, 44-45.

164 Miriam Budiardjo, Masalah Acountability dalam Ilmu Politik, Pidato Pengukuhanpenganugerahan Gelar Doctor Kehormatan (Doctor Honoris Causa) dalam Ilmu Politik dari UI13 Desember 1997, hlm. 4.

122

pada saat itu belum jelas antara yang memberi mandat dan yang diberi mandat

sebagaimana yang tercantum dalam UUD 1945 sebelum diamandemen, yaitu

presiden adalah mandataris MPR.

Menurut Miriam Budiardjo, pertanggungjawaban kepada rakyat dapat

dilakukan dengan dua cara yaitu melalui wakil rakyat dan atau langsung

kepada rakyat. Sistem pertanggungjawaban melalui wakil rakyat (parlemen)

melahirkan sistem pemerintahan parlementer. Pertanggungjawaban langsung

kepada rakyat melahirkan sistem Presidensil. Sistem pemerintahan presidensil

hanya terdapat pada bentuk pemerintahan republik, yaitu pertanggungjawaban

Presiden sebagai penyelenggara pemerintahan.165

Kata .... segala kekuasaannya dijalankan oleh Presiden, dalam Aturan

peralihan di atas menunjukkan adanya sentralisasi kekuasaan yang biasanya

hanya ada pada seorang raja, bukan pada presiden. Mestinya tidak demikian,

sebab UUD 1945 sudah memberikan penjelasan bahwa kekuasaan presiden

tidak tak terbatas, yang berarti bahwa presiden dalam posisinya sebagai

mandataris MPR hanya diberi kekuasaan di bidang eksekutif dibatasi oleh

Undang-undang. Maklumat Presiden telah terlepas dari kerangka sistem

pemerintahan yang ada dalam UUD 1945 dengan menyatukan kewenangan

negara pada satu orang.

Pertanggungjawaban secara moral dan hukum dalam pemikiran

Syahran Basah166 adalah dengan memberikan ‘batas atas’ yakni ketaat asasan

165 Soetjipto Wirosardjono, 1995, Dialog Dengan Kekuasaan, Esai-Esai Tentang Agama, NegaraDan Rakyat, Mizan, Bandung, hlm. 193.

166 Sjahran Basah, 1985, Eksistensi dan Tolok Ukur Badan Peradilan Administrasi di Indonesia,Alumni Bandung, hlm. 285.

123

kepada peraturan perundang-undangan, dan ‘batas bawah’ yaitu peraturan

yang dibuat atau sikap tindak administrasi negara baik yang aktif maupun

pasif, tidak boleh melanggar hak dan kewajiban warganegara. Keadaan di atas

jelas telah melanggar asas negara hukum yang mensyaratkan adanya

pemisahan kekuasaan negara, dengan kata lain tidak boleh kekuasaan negara

berada dalam satu orang.

Moralitas dan hukum pertanggungjawaban presiden jika dikaitkan

dengan teori pembentukan hukum atau kebijakan menurut W.A.M. Luypen

bahwa pembentukan hukum oleh pejabat publik perlu dipandu keadilan, maka

keadaan di atas tidak memungkinkan dicapai keadilan ketika Presiden sebagai

penguasa tunggal membuat kebijakan yang pada saatnya akan dinilai oleh

dirinya sendiri. 167

D. Pertanggungjawaban Presiden Priode UUD 1945 (Periode 1959-1971)

Dikeluarkannya Keputusan Presiden No. 150 tentang Dekrit, atau yang

lebih dikenal dengan Dekrit Presiden 1959, UUD 1945 berlaku kembali.

Badan Konstituante yang telah dibentuk melalui Undang-Undang Pemilihan

Umum No. 7/1953 dibubarkan. Dalam periode ini Pasal IV aturan peralihan

UUD 1945 tidak berlaku lagi, sebab telah terbentuk Majelis Permusyawaratan

Rakyat Sementara, Dewan Perwakilan Rakyat Gotong-Royong, serta Dewan

Pertimbangan Agung Sementara, masing-masing melalui Penetapan Presiden

No. 2/1959 jo Peraturan Presiden No. 12/1959 serta Keputusan Presiden No

167 Mengenai pemikiran Luypen dalam Huibers, Theo, 1995, Filsafat Hukum dan LintasanSejarah, Kanisius, Jokyakarta, dan dalam Bernard L.Tanya, et.all, 2010, Teori Hukum, GentaPublishing, Jokyakarta, 192.

124

199/1960, Penetapan Presiden No. 4/1960 jo Keputusan Presiden 156/1960

serta Penetapan Presiden No. 3/1959 jo Keputusan Presiden No. 168/1959.

Lembaga-lembaga negara ini tidak hanya ada secara yuridis formal,

tetapi pada periode ini semua lembaga yang diatur dalam UUD telah

terbentuk. Akan tetapi, kemudian terjadi penyimpangan-penyimpangan

terhadap UUD 1945, antara lain Keputusan Majelis Permusyawaratan Rakyat

Sementara tentang pengangkatan Presiden seumur hidup. Disamping itu,

seiring diberlakukannya kembali UUD 1945, Dewan Pertimbangan Agung

pun kembali dibentuk berdasarkan UUD 1945 yang memiliki kewenangan

untuk memberikan nasehat dan pertimbangan kepada Presiden baik diminta

maupun tidak diminta oleh Presiden.

Presiden Soekarno diberhentikan oleh MPR dengan cara “mancabut

kekuasaan pemerintahan negara” karena pertanggungjawaban yang

disampaikan mengenai kebijakan terkait dengan pemberontakan kontra

revolusi G-30-S/PKI, yang dikenal dengan pidato Nawaksara dan Pelengkap

Nawaksara, tidak dapat diterima oleh MPRS. Hal itu dituangkan dalam

Ketetapan MPRS Nomor XXXIII/MPRS/1967. Terdapat dua alasan

pencabutan kekuasaan berdasarkan Ketapan MPR tersebut, pertama, Presiden

tidak dapat memenuhi pertanggungjawaban konsutitusional, dan kedua,

Presiden tidak dapat menjalankan haluan dan putusan MPRS sehingga

Presiden deberhentikan oleh MPR.

125

E. Pertanggungjawaban Presiden Priode UUD 1945 (Periode 1971-1999)

Struktur UUD 1945 memberikan pengaturan yang dominan terhadap

lembaga kepresidenan, baik dari jumlah pasal maupun kekuasaan yang

diberikan kepada Presiden. Bahkan, Pasal 5 Ayat (1) UUD 1945 menyebutkan

Presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang. Ketentuan ini

menimbulkan pendapat seolah-olah hanya Presiden yang memegang

kekuasaan membentuk Undang-Undang, DPR hanya memberikan persetujuan

saja. Pada periode ini Presiden dipilih oleh badan perwakilan rakyat yaitu

MPR dan Presiden tunduk dan bertanggungjawab kepada badan perwakilan

rakyat MPR, dan dapat diberhentikan oleh MPR. Akan tetapi, Presiden tidak

tunduk dan bertanggungjawab kepada DPR, karena setiap laporan

pertanggungjawaban Presiden diterima MPR, dan Presiden dapat

mencalonkan lagi sebagai calon Presiden sehingga kemungkinan besar terpilih

kembali menjadi Presiden priode berikutnya. Pada periode ini pula Presiden

dapat dipilih berulang-ulang kali, Hal ini yang menjadi pembenaran dipilihnya

Presiden Soeharto sampai enam kali berturut-turut. Mengenai hal ini, telah

dilakukan pembatasan melalui TAP MPR No. XIII/MPR/1998 (pada periode

ini MPR masih merupakan lembaga Tertinggi Negara) yang menyebutkan

Presiden dan Wakil Presiden RI memegang jabatan selama masa lima tahun,

dan sesudahnya dapat dipilih kembali dalam jabatan yang hanya untuk satu

kali masa jabatan.

Sistem vertikal dianut oleh UUD 1945 naskah asli, prinsip kedaulatan

yang bersumber kepada rakyat diwujudkan melalui MPR yang merupakan

126

penjelmaan rakyat dan memegang kekuasaan negara tertinggi (supreme body).

MPR kemudian membagi-bagikan sebagian kekuasaan secara vertikal kepada

lembaga-lembaga lain di bawahnya.168 Menurut Jimly Assiddiqie, prinsip ini

disebut dengan pembagian kekuasaan (distribution of power)169. Dalam

kedudukan sebagai lembaga tertinggi negara, MPR memegang kekuasaan

sebagaimana Pasal 3 UUD (naskah asli) yaitu menetapkan GBHN dan UUD

1945 dan memilih Presiden dan Wakil Presiden (Pasal 6 ayat (2) (naskah asli).

Penjelasan UUD 1945 disebutkan MPR memegang kekuasaan tertinggi dan

Presiden harus menjalankan haluan negara, Presiden bertunduk dan

bertanggungjawab kepada Majelis

Berdasarkan uraian di atas bahwa MPR merupakan lembaga tertinggi

negara. Anggota-anggotanya terdiri atas anggota-anggota Dewan Perwakilan

Rakyat, ditambah dengan utusan-utusan dari daerah-daerah dan golongan-

golongan, menurut aturan yang ditetapkan dengan undang-undang (Pasal 2

Ayat (1) UUD 1945). MPR menjalankan kekuasaan negara yang tertinggi

sebagai penjelmaan seluruh rakyat Indonesia (vertetungsorgan des willens

Staatvolker), sehingga MPR merupakan lembaga tertinggi negara (Penjelasan

Pasal 3 UUD 1945).

168 Jimly Assiddiqie, 2006, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Sekjen dan KepaniteraanMK. RI, Jakarta, hlm. 73.

169 Ibid.

127

F. Pertanggungjawaban Presiden setelah amandemen UUD 1945 (Periode

1999-Sekarang)

Perubahan UUD 1945 yang telah dilakukan sebanyak empat kali

menggulirkan berbagai perubahan pula dalam struktur ketatanegaraan.

Disamping adanya beberapa lembaga negara yang dihapuskan, dibentuk

beberapa lembaga negara baru, untuk memenuhi kebutuhan hidup berbangsa

dan bernegara.

Dengan diubahnya beberapa Pasal tertentu dalam UUD berimplikasi

pada beberapa perubahan yang sangat signifikan, antara lain perubahan

ketentuan Pasal 1 Ayat (2) yang dimaksudkan untuk mengoptimalkan dan

meneguhkan paham kedaulatan rakyat yang dianut negara Indonesia karena

kedaulatan rakyat tidak lagi dijalankan sepenuhnya oleh sebuah lembaga

negara MPR, tetapi melalui cara dan oleh berbagai lembaga yang ditentukan

oleh UUD 1945. Dengan demikian, kedaulatan tetap ditangan rakyat,

sedangkan lembaga-lembaga negara melaksanakan bagian-bagian dari

kedaulatan itu menurut wewenang, tugas dan fungsi yang diberikan oleh UUD

1945. Dengan perubahan ini pula tidak dikenal lagi istilah lembaga tertinggi

negara ataupun lembaga tinggi negara.

Kedudukan setiap lembaga negara bergantung kepada wewenang,

tugas dan fungsinya masing-masing menurut UUD 1945. Perubahan terhadap

Pasal 2 Ayat (1) mengenai susunan keanggotaan MPR dimaksudkan untuk

mengoptimalkan pelaksanaan kedaulatan rakyat bahwa seluruh anggota MPR

dipilih oleh rakyat melalui pemilu, dan juga perubahan ini untuk

128

meningkatkan legitimasi MPR. Ketentuan ini sesuai dengan prinsip demokrasi

perwakilan yaitu perwakilan atas dasar pemilihan (representation by election).

Perubahan Pasal 3 mengenai wewenang MPR berimplikasi pada terjadinya

perubahan fundamental dalam sistem ketatanegaraan kita, yaitu dari sistem

yang vertikal hierarkis dengan prinsip supremasi MPR menjadi sistem yang

horizontal fungsional dengan prinsip saling mengimbangi dan saling

mengawasi (check and balances) antar lembaga negara.

Perubahan UUD 1945, MPR tidak lagi menetapkan Garis-Garis Besar

Haluan Negara, baik yang berbentuk GBHN maupun peraturan perundang-

undangan, serta tidak lagi memilih dan mengangkat Presiden dan Wakil

Presiden sebagai konsekuensi Pemilihan langsung melalui Pemilu.

Mendudukan fungsi legislatif yang sebenarnya dipegang oleh DPR

sebagai badan yang dipilih rakyat, kedudukan DPR sebagai lembaga legislatif

yang memegang kekuasaan membentuk Undang-Undang dikuatkan melalui

perubahan Pasal 5 Ayat (1) dan Pasal 20 Ayat (1), dengan memindahkan titik

berat kekuasaan legislasi nasional yang semula berada ditangan Presiden,

beralih ke tangan DPR. Di Pasal yang lain (Pasal 20 Ayat 2 hasil perubahan

pertama) menyebutkan DPR dan Presiden mempunyai wewenang yang sama

untuk membahas setiap rancangan undang-undang untuk kemudian disetujui

bersama. Disisi lain, Presiden mempunyai hak untuk menetapkan peraturan

pemerintah untuk menjalankan undang-undang (Pasal 5 Ayat 2) serta

peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang (Pasal 22 Ayat 1).

Dan sebagai penegasan sistem presidensil yang kita anut, DPR mempunyai

129

hak melakukan pengawasan terhadap Presiden/pemerintah (Pasal 20A Ayat 1).

Pasal 7C yang menyebutkan Presiden tidak dapat membekukan dan/atau

membubarkan DPR mencerminkan kedudukan yang setara antara kedua

lembaga yang sama-sama memperoleh legitimasi langsung dari rakyat.

Perubahan penting setelah amandemen UUD 1945 juga menyangkut

pemilihan Presiden dan Wakil Presiden secara langsung oleh rakyat melalui

Pemilu (semula dilakukan oleh MPR) yang didasari pemikiran untuk

mengejawantahkan paham kedaulatan rakyat. Kedaulatan rakyat yang

menjunjung tinggi hak dan nilai kesetaraan dalam rakyat sebagai bentuk

pengamalan falsafah Pancasila. Presiden dan Wakil Presiden terpilih memiliki

legitimasi yang kuat, yang sekaligus memperkuat sistem Presidensil yang

dianut dengan adanya periodesasi masa jabatan Presiden yang pasti (fixed

term). Dengan dipilihnya Presiden secara langsung oleh rakyat (melalui

perubahan III 9 November 2001 Pasal 6 A, sebelumnya dipilih oleh MPR

sebagai badan perwakilan).

Mengenai pertanggungjawaban Presiden pasca amandemen UUD 1945

tidak terdapat pengaturan secara eksplisit tentang pertanggungjawaban ini

karena Presiden tidak lagi diwajibkan untuk melaksanakan GBHN karena

pasca amandemen UUD 1945 kedudukan MPR sederajat dengan lembaga

negara lain (MPR tidak menetapkan GBHN) dan MPR tidak lagi memilih

Presiden tetapi Presiden dipilih langsung oleh rakyat. Tanggunggjawab

Presiden secara langsung kepada rakyat ini dilakukan secara imaginer, 170

170 Wawancara dengan Zen Zanibar Dosen FH.Unsri, tanggal 3 Januari 2012.

130

karena Presiden dipilih rakyat secara langsung secara filosofis bertanggung

jawab kepada rakyat.

Perubahan ketiga UUD 1945 yang dilakukan MPR pada tahun 2001

antara lain menghasilkan perubahan dan penambahan terhadap pasal 1 ayat (2)

dan Pasal 6A ayat (1). Perubahan ini menyebabkan MPR tidak lagi sebagai

lembaga pemegang kedaulatan rakyat, merubah secara vertikal paradigmatik

sistem kelembagaan negara Indonesia ke sistem kelembagaan secara

horizontal.171

Sistem kelembagaan horisontal merupakan bentuk susunan

kelembagaan negara pasca amandemen UUD 1945 ketiga. Jimly menyebutkan

kedaulatan rakyat itu ditentukan dan dibagikan secara horisontal dengan cara

memisahkannya menjadi kekuasaan yang dinisbatkan sebagai fungsi-fungsi

yang sederajat dan saling mengendalikan satu sama lain berdasarkan prinsip

checks and balances. Prinsip ini disebut pemisahan kekuasaan (separation of

power),172 implikasinya MPR tidak lagi memiliki kekuasaan memilih Presiden

dan Wakil Presiden serta menetapkan GBHN.

Presiden yang diplih secara langsung oleh rakyat menunjukkan

pengertian bahwa rakyat mendukung visi, misi dan program yang ditawarkan

melalui kampanye. Kelebihan Presiden dipilih secara langsung, Presiden dapat

secara leluasa mengimplementasikan janji-janji kampanyenya.173 Implikasi

dari kampanye Presiden yang dipilih langsung dengan menyampaikan visi,

171 Jimly Assiddiqie, Kata Pengantar Kelembagaan Negara, KRHN, Jakarta, 2003, Ibnu Tricahyo,2009, Reformasi Pemilu, Menuju Pemisahan Pemilu Nasional dan Lokal, In-Trans Publising,Malang, hlm.74.

172 Ibid, hlm, 73.173 Ibnu Tricahyono, op.cit, hlm. 75.

131

misi pada saat kampanye tidak dapat diturunkan ditengah jabatannya oleh

rakyat, kecuali melanggar apa yang sudah ditentukan dalam Pasal 7 A UUD

1945.

Berdasarkan Pasal 7A UUD 1945 Presiden dan wakil Presiden hanya

dapat diberhentikan karena suatu pelanggaran hukum yaitu pengkhianatan

terhadap bangsa dan negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya

atau perbuatan tercela maupun apabila terbukti tidak lagi memenuhi syarat

sebagai Presiden dan Wakil Presiden.

Jika menelisik kewenang Presiden sebagai penyelenggara

pemerintahan yang memiliki kewenangan untuk menyusun program,

pelaksanaan anggaran maka sudah seharusnya BPK dapat memeriksa

pengelolaan keuangan negara yang dilaksanakan Presiden (Undang-Undang

Nomor 15 tahun 2004). Presiden selaku pemerintah secara filosofis

bertanggungjawab mengelola keuangan negara.

Perubahan UUD 1945 juga melahirkan sebuah lembaga baru dibidang

kekuasaan kehakiman, yaitu Mahkamah Konstitusi (MK) dengan wewenang

tertentu (Pasal 24 C) yakni; menguji undang-undang terhadap UUD, memutus

sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh

UUD, memutus pembubaran partai politik, serta memutus perselisihan tentang

hasil pemilihan umum. Pembentukan MK adalah sejalan dengan dianutnya

paham negara hukum dalam UUD 1945, yang harus menjaga paham

konstitusional, yang artinya tidak boleh ada undang-undang dan peraturan

perundang-undangan lainnya yang bertentangan dengan UUD. Mahkamah

132

Agung sebagai lembaga yudikatif yang memang telah ada sebelumnya, pada

periode ini pengusulan calon hakim agung dilakukan oleh komisi yudisial

dengan persetujuan DPR sebagai representasi kedaulatan rakyat dalam

menentukan siapa yang tepat menjadi hakim agung sesuai dengan aspirasi dan

kepentingan rakyat untuk memperoleh kepastian dan keadilan. Selain MK

lembaga baru dibidang yudikatif yang dibentuk adalah Komisi Yudisial yang

berwenang mengusulkan hakim agung, dan wewenang lain dalam rangka

menjaga dan menegakkan kehormatan, keluhuran martabat, serta perilaku

hakim (Pasal 24 B UUD 1945).

133

BAB IV

BENTUK KEBIJAKAN YANG DILAKUKAN PRESIDEN BERTUJUAN

UNTUK MENCAPAI KESEJAHTERAAN

A. Good Governance Sebagai Asas Kebijakan Pembangunan Untuk

Mencapai Kesejahteraan

Perkembangan paradigma baru dari konsep pemerintah yang bersih

dan berwibawa (clean government, good government) ke arah konsep

mengelola pemerintahan yang baik (good governance) dapat dilihat adanya

suatu kecenderungan global dalam paradigma baru manajemen

pembangunan. Bintoro Tjokroamidjojo berpendapat bahwa:

Good governance adalah suatu sistem dan proses dalam penyelenggaraanpemerintahan dan pembangunan yang mengindahkan prinsip-prinsip“supremasi hukum, kemanusiaan, keadilan, demokrasi, partisipasi,transparansi, profesionalitas dan akuntabilitas, serta memiliki komitmentinggi terhadap tegaknya nilai-nilai dan prinsip desentralisasi, daya guna,hasil guna, kepemerintahan yang baik, bertanggungjawab dan berdayasaing”.174

Prinsip-prinsip lebih tinggi untuk menentukan Good Governance,

mengenai sistem pemerintahan negara ini perlu adanya pembagian kekuasaan

atau pembagian tugas pemerintahan dan perimbangan kekuatan yang berarti

checks and balance antara lembaga governance tingkat teratas yaitu

executive, legislative, dan judicative. Berjalannya checks and balance secara

baik dalam penyelenggaraan pemerintahan yang efektif menentukan good

governance.

174 Bintoro Cokroamijoyo, 2000, h.7.

134

Selain prinsip pemerintahan yang baik terdapat juga prinsiples of

good governance yaitu sebuah asas hukum (legal principles) dalam hukum

administrasi merupakan genus dari general prinsiples of proper

administration (asas-asas umum pemerintahan yang baik). Urgensi principles

of good governance terletak pada kontektual dalam fungsinya sebagai

jembatan antara discretionary power ini aplikable dalam konteks pembedaan

hukum dari organ ataupun institusi yang berbeda sebagai dasar pengujian

dalam proses kontrol terhadap pemerintah.

Pelaksanaan principles of good governance merupakan cakupan

pertanggungjawaban pemerintah kepada rakyat/warganegara tidak hanya

mencakup rechmatigheid tindakan pemerintah, tetapi juga keharusan

memberikan kesempatan secara langsung kepada rakyat untuk berpartisipasi

dalam pemerintahan dan memperluas perananan peradilan dalam menguji

tindakan-tindakan pemerintah termasuk memperluas cakupan-cakupan dasar-

dasar pengujian yang aplikabel.175

Hubungan antara principles of good governance dan tindakan diskresi

pemerintah dapat dijelaskan melalui dua teori:

Teori Kompensasi bahwa menurut teori ini diskresi merupakan

kompensasi atas hilangnya jaminan dalam peraturan perundang-undangan

sebagai dasar keabsahan tindakan pemerintahan karena legislator

mendelegasikan kekuasaan diskresi pemerintah. Menurut teori fungsi dalam

masyarakat, prinsip good governance membantu dalam menjaga atau

175 G.H.Addink,2003, From Principle of Proper Administration to Principle of Good Governance,dalam G.H. Addink, Utrecht, Faculteit Rechrtgelerheid Universitetit Utrecth, hlm. 19, KrishnaDarumurti, 2011, Kekuasaan Diskresi Pemerintah, Citra Aditya, Bandung, hlm.66.

135

mengawasi suatu kebijakan agar terlegitimasi di dalam masyarakat pada saat

bersamaan memiliki tuntutan akan fairness dan keadilan.176

Keputusan pejabat administrasi didasarkan pada asas yang dapat di

kelompokkan menjadi dua bagian, yaitu asas yang bersifat formal yaitu

berkenaan dengan prosedur yang harus dipenuhi dalam setiap pembuatan

ketetapan yang disebut Indroharto sebagai asas-asas yang dipersiapkan pada

saat persiapan dan pembentukan keputusan, serta asas yang bersifat material

tampak pada isi dari keputusan pemerintah, seperti asas kepastian hukum,

asas persamaan serta asas tidak mencampur adukkan kewenangan (larangan

sewenang-wenang dan larangan penyalahgunaan wewenang).177

Koentjoro Purbopranoto manambahkan dua asas yang selaras dengan

nilai-nilai Pancasila dan semangat UUD 1945,178 yaitu asas kebijaksanaan

dan asas penyelenggaraan kepentingan umum (priciples of public service).

Asas tersebut dikaitkan Kuntjoro dengan kebijakan yang menjadi arah bagi

pemerintah untuk bertindak untuk situasi yang konkrit (kasuistis), maka

kebijakan harus didasarkan pada asas kebijakan, dalam pengertian

memperhitungkan dampak-dampak negatif yang mungkin terjadi dalam

kehidupan masyarakat. Asas kedua yaitu asas penyelenggaraan kepentingan

umum (principle of public service) mengharuskan pemerintah menjalankan

176 Ibid, hlm. 67.177 Indroharto, Seno Aji, 2004, Catatan Terhadap Perkara Ir. Akbar Tanjung, dalam Amir

Syamsuddin, et.al., Putusan Perkara Akbar tanjung (analisis Yuridis Para Ahli Hukum),Jakarta, Pustka Sinar Harapan, hlm.2.

178 Kuntjoro Purbopranoto, op.cit, hlm. 30.

136

kekuasaan untuk mencapai atau memenuhi berbagai kepentingan masyarakat,

bangsa dan negara.179

Dalam menjalankan kekuasaan ini pemerintah memiliki fungsi yang

lebih futuristik selain memiliki fungsi mensejahterakan juga memiliki fungsi

katalis yaitu mampu untuk memberdayakan rakyat dengan berbagai kebijakan

yang berpihak kepada rakyat, melakukan upaya-upaya untuk mendorong

semangat kompetisi, selalu berorientasi kepada misi, lebih mengutamakan

hasil daripada cara atau proses, kepentingan rakyat sebagai acuan utama,

berjiwa wirausaha, dan selalu bersikap antisipatif atau berupaya mencegah

timbulnya masalah, bersifat decentralized dan berorientasi pasar, sehingga

upaya pemerintah untuk mensejahterakan masyarakat dapat tercapai180

B. Kebijakan yang dihasilkan oleh Pemerintah

Kebijakan Pemerintah yang didasarkan pada norma hukum, yang

mengungkapkan karakter dinamis dari sistem norma yang berfungsi sebagai

norma dasar, juga mengungkapkan suatu kekhasan lebih lanjut dari hukum.

Hukum mengatur pembentukan hukum sendiri karena suatu norma hukum

menentukan cara membuat norma hukum yang lain sampai dengan derajat

tertentu.

179 Prayudi selanjutnya mengemukakan empat kriteria teori dasar dalam kepentingan umum, yaitu:a). teori keamanan yang penting menurut teori ini adalah keamanan masyarakat.b). teorikesejahteraan mengatakan bahwa kesejahteraan masyarakat dalam pemenuhan kebutuhanpokok masyarakat seperti sandang, pangan, kesehatan dan kesempatan kerja. c).teori efisiensikehidupan adalah teori yang mengharuskan agar masyarakat hidup secara efisien. d). Teorikemakmuran bersama ini dengan maksud agar ketegangan sosial dapat ditanggulangi dandiikuti pemerataan tingkat pendapatan masyarakat.

180 David Osborn dan Ted Gaebler, Reinventing Goverment, Laboratories of Democracy, dalamYeremias T. Kaban, op.cit, hlm. 34.

137

Norma hukum yang satu valid lantaran dibuat dengan cara yang

ditentukan oleh suatu norma hukum yang lain, dan norma hukum yang lain

ini menjadi landasan validitas dari suatu norma hukum yang lain ini yang

disebut norma pertama. Hubungan antara norma hukum yang mengatur

pembentukan norma lain adalah norma yang lebih tinggi, sedangkan norma

yang dibentuk menurut peraturan ini adalah norma yang lebih rendah181.

Tataran hukum, terutama tataran hukum yang dipersonifikasikan

dalam bentuk negara, bukanlah sistem satu norma yang satu sama lain hanya

dikordinasikan, yang berdiri sejajar atau sederajat, melainkan suatu tatanan

urutan norma-norma dari tingkatan-tingkatan yang berbeda. Kesatuan norma-

norma ini ditunjukkan oleh fakta bahwa pembentukan norma yang satu yakni

norma yang lebih rendah, ditentukan oleh norma lain yang lebih tinggi, yang

pembentukannya ditentukan oleh norma yang lebih tinggi, dan bahwa

regressus (rangkaian pembentukan hukum) ini diakhiri oleh suatu norma

dasar tertinggi yang, karena menjadi dasar tertinggi dari validitas keseluruhan

tatanan hukum, membentuk suatu kesatuan tatanan hukum ini.

Tata urutan atau suatu susunan hierarkis tatanan hukum suatu negara

secara umum dapat dikemukakan dengan mempostulasikan suatu norma

dasar, konstitusi menempati urutan tertinggi di dalam hukum nasional.

Konstitusi sebagai UUD disini di pahami bukan dalam arti formal, melainkan

dalam arti materiil. Konstitusi dalam arti formil adalah suatu dokumen resmi,

seperangkat norma hukum yang hanya dapat diubah di bawah pengawasan

181 Hans Kelsen hlm, 179.

138

ketentuan-ketentuan khusus kewenangan MPR untuk merubahnya, yang

tujuan perubahan norma-norma tersebut menjadi lebih sulit karena

membutuhkan kewenangan yang berasal dari legitimasi kekuasaan yang kuat

dan diatur dalam konstitusi itu sendiri.182 Konstitusi dalam arti materiil terdiri

atas peraturan-peraturan yang mengatur pembentukan norma-norma hukum

yang bersifat umum, terutama pembentukan undang-undang.

Sistem demokrasi, mendorong negara-negara memilih salah satu

model ala pemerintahan USA atau Kerajaan Inggris183 yaitu mengadopsi

sistem presidentil seperti Amerika atau mengikuti sistem Parlementer

Westminters seperti Inggris. Tetapi pemisahan kekuasaan yang jelas hanya

terdapat pada sistem pemerintahan presidensil di Amerika Serikat.

Pada sistem presidensil, ketiga cabang kekuasaan pemerintahan

terpisah dengan imbang. Presiden mempunyai kekuasaan untuk menunjukkan

undang-undang tetapi legislatif juga mempunyai kekuasaan untuk

mengajukan undang-undang tetapi legislatif juga memiliki kekuasaan untuk

menolaknya. Di US, Kongres dapat menghentikan kegiatan birokrasi

pemerintahan dengan menolak meloloskan proposal budget.

Kelemahan dan kekuatan masing-masing sistem tampak sekilas,

dibawah parlementarian, kekuasaan eksekutif sangat kecil dan legislatif dapat

setiap saat menghentikannya dengan mengganti perdana menteri baru. Pada

saat yang sama dinegara dengan model presidensil, meskipun presiden

memegang kekuasaan, legislatif harus dapat membuktikan kejahatan yang

182 Sri Sumantri op.cit., dan Jimly, op.cit.183 John Leemk, Parliamentary or Presidential: 2007, http://www. infernal ramblings.

com/articles/Law/611.

139

dilakukan dan tidak dapat menghentikan presiden hanya karena kebijakannya

dianggap salah. Namun dalam sistem presidensil yang biasanya terdiri dari

dua kamar, ada tiga wilayah kekuasaan yang harus dapat dikontrol agar

peraturan perundang-undangan dapat disetujui; eksekutif, legislatif lower

house dan legislatif upper house. Catatan perjalanan negara dengan sistem

presidensil umumnya dianggap tidak berhasil, hal ini tergantung pada

pandangan keberhasilan dan negara sebagai contoh, Philipina dan

kebelakangan negara Amerika Latin dan Liberia.184

Pada negara Indonesia, kegagalan sistem pemerintahan yang tidak

mampu menjaga stabilitas dan efektifitas politik dan ekonomi secara

berkesinambungan kemudian diletakkan pada pilihan politik yang presidensil

dan multipartai sistem. Ada anggapan lemahnya kelembagaan dan

kewenangan sistem presidensil yang dipakai saat ini membuat presiden tidak

mampu secara mandiri menegaskan keputusan-keputusan politik. Partai

politik pengusung di lembaga legislatif yang sarat dengan berbagai

kepentingan baik politis maupun ekonomis yang siap memveto keputusan

atau kebijakan presiden. Kehadiran banyak partai juga dianggap telah

memperpanjang permasalahan pengambilan keputusan di legislatif bila setiap

partai politik memperjuangkan isu dan program masing-masing.

Sistem presidensil dan multi partai sistem telah dianggap sebagai

black sheep kegagalan untuk menjaga stabilitas pemerintahan pada saat yang

bersamaan, isu ini menjadi fenomena dalam politik yang mewarnai

184 Nurliah Nurdin, 2009, Politik dan Pemerintahan Indonesia, Editor, Andy Ramses M. La Bakry,penerbit Rakyat Ilmu Pemerintahan, 116.

140

perdebatan sistem presidensil menjelang pemilu tahun 2009. Faktanya,

efektivitas pemerintahan banyak mengalami kesulitan dan terkadang terganjal

oleh kekuatan di DPR. Perpaduan sistem multipartai dan sistem presidensil

sebagaimana dikemukakan oleh Scott Mainwaring185 yang menyatakan

kombinasi yang sulit kemudian menjadi perdebatan dalam menyusun RUU

politik juga dalam wacana politik kontemporer186. Terjadinya dedlock dan

pengambilan keputusan karena Presiden berasal dari partai minority

menyebabkan minimalnya dukungan dari DPR.

Penelitian yang dilakukan oleh Juan Linz pada tahun 1990

menunjukkan sistem presidensil tidak lebih stabil dibandingkan dengan

sistem parlementer dalam menyelenggarakan suatu pemerintatan. Penulis

memiliki persepsi yang berbeda karena terjadi disparitas penerapan sistem

presidensil di negera dengan demokrasi yang mapan dan negara demoktrasi

baru. Pada negara dengan demokrasi yang sudah mapan (establish

democracy) seperti AS, penerapan sistem presidentil justru menguat dan

memberikan stabilitas yang cukup dalam menyelenggarakan pemerintahan.

Namun pada negara demokrasi baru (new democracy) seperti Indonesia dan

Fhilipina, terjadi ketidak stabilan politik menimbulkan kecendrungan sistem

presidensil pada negara berkembang terjadi karena faktor :

185 Scott Mainwaring, 1993, Presidentialism, Multipartai and Democracy: The DifficultCombination, dalam Comparative Polical Studies, Vol. 26, hlm. 198-228.

186 Nurliah Nurdin, op.cit, hlm, 117, sebagai salah satu tim penyusun UU partai politik sebetulnyapemerintah menginginkan pada sistem presidensil dengan multipartai sederhana, bukan yangdimiliki saat ini. Salah saru alasan pemerintah adalah ketidak stabilan sistem presidensildengan sistem multi partai ini. Meskipun pada saat ini dengan UU parpol tahun 2008 masihterjadi banyak atau multi partai namun partai pemerintah berkuasa ( partai demokrat) mendapatsuara 60 % dari jumlah suara pemilih.

141

1. Penerapan sistem presidensil pada negara demokrasi baru kurang stabilkarena pemisahan kekuasaan yang abu-abu (tidak jelas) antara eksekutifdan legislatif sehingga menimbulkan deadlock dalam pengambilankeputusan.

2. Sistem pemilu tertentu yang menghasilkan pasangan presiden dan wakilpresiden berpengaruh dalam memposisikan kekuasaan presiden sebagaikekuasaan eksekutif.

3. Negara demokrasi baru seperti Indonesia dan Philipina masih berkutatpada masalah- masalah konsolidasi demokrasi seperti misalnya pada saatdibentuknya satgas bersama dalam menyikapi berbagai persoalan diIndonesia antara lain dalam rancangan UU tentang kedudukan GubernurJogja yang harus dipilih oleh rakyat bukan ditunjuk langsung olehPresiden.

Pernyataan Presiden yang mengatakan penyebab Instruksi Presiden

baik yang diberikan secara lisan maupun tertulis tidak berjalan sebanyak 50%

seperti diungkapkan Presiden pada pertemuan Pengantar Rapat Paripurna

Kabinet di kantor Presiden tanggal 7 juli 2011. Kondisi Indonesia saat ini

sampai dengan awal tahun 2011, Presiden setelah terpilih dua kali masa

jabatan setelah pemilu Presiden 2009, pemberantasan korupsi yang

dicanangkan Presiden diawal priode pertama jabatan Presiden berjalan

ditempat seperti penanganan kasus Bank Century, korupsi pajak Gayus

Halomoan.

Chibub mengatakan bahwa ada tiga argument yang menyebabkan

kegagalan sistem presidensil yaitu sistem presidensil dapat membelah

pemerintahan yang mengakibatkan, terjadinya deadlock juga membawa pada

hal buruk seperti kegagalan pada demokrasi atau tidak akuntabel. Chibub

menyatakan jawabannya dari tiga alasan tersebut, bahwa kegagalan ketiga hal

diatas justru menjadi pemacu sebaliknya karena kegagalan terletak kepada

sistem kepartaian dan kekuasaan legislasi Presiden yang mengambil peran

142

penting.187 Tiga argumen yang melemahkan sistem presidensil tersebut

dijawab oleh Cheibub sebagai berikut :

1. Sistem persidensil lebih menunjukkan pemerintahan yang terbelah karena(a) tingginya partai politik yang efektif, (b) pemilihan legislatif daneksekutif yang tidak bersamaan dan (c) sistem pemilu yang bersifatproporsional ketimbang majoritarian188.

2. Pemerintahan yang terbelah membawa deadlock. Pendapat Chibubmenunjukkan kemungkinan jatuhnya pemerintahan karena beberapa haldalam demokrasi presidensil. Pertama, harus ada institusi veto, bila tidakterdapat pembagian kekuasaan terjadi. Kedua, mekanisme veto harusmensyaratkan lebih dari sekedar mayoritas di legislatif, ketiga, negara-negara yang menerapkan veto dan suara mayoritas (supermajority overriderule) maka partai presiden harus dapat mengontrol a) cukup kursi untukmemelihara veto, b) cukup sedikit kursi yang bukan suara majoritas, untukmenghindari deadlock.

3. Deadlock membawa kegagalan demokrasi. Deadlock dalam sistempresidensil dapat mengakibatkan terjadinya kudeta dan pembunuhan.Namun Cheibub juga menyatakan untuk menunjukkan presiden akuntabeljika ‘hazard rate’ (kemungkinan untuk tetap menjabat) berkorelasi denganperforma ekonomi.

Worldwide Governance Indicators (WGI) memberikan enam kriteria

tingkat keberhasilan pemerintahan di dunia, yaitu:

Kebebasan bersuara (voice and accountability), stabilitas politik

(political stability), efektifitas pemerintahan (goverment efectivity), kualitas

peraturan perundang-undanagn ( regulatory quality, rule of law), kontrol

terhadap korupsi (control of cooruption). Dalam skala 0-100 berarti nilai

buruk ke yang terbaik ; Indonesia mendapatkan rangking terakhir sebagai

187 Chibub, 2002, Presidentialisme and Democratic Performnace in The Architecture ofDemocratic, Constitutional Design, Conflict Management, and Democracy, Andrew Reynolds,ed., Oxford Univesity Press.

188 Bandingkan dengan Pemilu tahun 2004 di Indonesia, dengan sistem pemilu proporsionalterbuka dan pemilu tahun 2009 dengan sistem suara terbanyak yang terbatas.

143

bandingan negara maju yang juga menerapkan sistem presidensil adalah

seperti Prancis, skor Indonesia didapat berurut adalah 91189.

Indikator kestabilan politik tersebut adalah 1). jumlah demontrasi

politik, 2). jumlah pemberontakan politik, 3). jumlah perlawanan politik, 4).

jumlah serangan militer dan 5). jumlah dari pelanggaran domestik. Sebagai

contoh perbandingan negara demokrasi baru yang menerapkan sistem

presidensil mendapatkan nilai dari World Bank dalam ukuran kestabilan

politiknya Indonesia, Philipina dan negara demokrasi mapan USA dan

Perancis.

Dalam studi komparatif, ilmuwan politik menyadari bahwa stabilitas

suatu regim tidaklah mandiri dipengaruhi oleh pemilihan sistem politik,

apakah sistem multi partai ataukah sistem dua partai. Beberapa perkecualian

terjadi ketika klaim sistem yang dijadikan sebagai sumber kestabilan. Model

Westminster dan Model Konsensus tidaklah secara murni diterapkan pada

beberapa unsur diterapkan diantara keduanya misalnya saja USA

menggambarkan:

1. Konsentrasi kekuasaan antara presiden dan kongres;2. Sistem bicameral yang seimbang antara House of Repsentatif and Senate;3. Dua sistem partai yang kuat; partai yang heterogin tapi dengan program

yang sama;4. Sistem pemilihan pluralitas;5. Sitem federal6. Konstitusi tertulis dan7. Veto minoritas.

189 Kaufman, Danniel, Aart and Massimo Maastruzzi, 2006, Governance Matters V: GovernanceIndicators for 1996-2005 “World Bank Policy Reserach Working Paper, and A Decade ofMeasuring the Quality of Governance, September.

144

Dalam Asian Survey, salah satu artikel William Liddle190mengutip

Scott Mainwaring bahwa sistem multipartai dan sistem presidensil adalah

gabungan yang sulit. Hal ini setidaknya telah dibuktikan pada 31 negara yang

masuk kategori demokrasi yang stabil. Setidaknya ada tiga alasan mengapa

kombinasi ini menimbulkan permasalahan. Tidak adanya partai politik yang

mayoritas mutlak dalam legislatif ditambah dengan pembagian kekuasaan

menimbulkan deadlock antara eksekutif dan legislatif. Dibandingkan dengan

sistem dua partai, sistem multipartai lebih banyak menimbulkan polarisasi

ideologi, serta koalisi antar partai akan lebih sulit untuk dibangun dan

dipelihara pada sistem presidensil dibandingkan dalam sistem parlementer.

Tercapainya suatu sistem pemerintahan yang efektif diperlukan

pemikiran yang serius untuk menyelesaikan hambatan-hambatan yang

mungkin timbul dari persoalan personalisasi lembaga kepresidenan, perlu

dibuatkan pengaturan kelembagaan detail yang memungkinkan munculnya

lembaga kepresidenan yang kuat meskipun jabatan Presiden Indonesia pada

masa terakhir ini dengan pemilihan presiden langsung dengan kemenangan

60 persen, terjadi kebijakan yang menyebabkan kerugian bagi masyarakat

misalnya dalam kasus Century yang belum selesai sampai saat ini. Bail Out

Century dilakukan dengan terbitnya Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-

Undang (Perpu) Nomor 4 Tahun 2008 tentang Jaringan Pengaman Sektor

Keuangan, adalah bahwa permintaan pengucuran dana negara yang sangat

besar terhadap kejadian pemilik perbankan Century minta repo asset

190 R. William Liddle and Saiful Mujani, 2006, A New Multiparty Presidential Democracy, AsianSurvey. Vol. XLVI, No. 1, January/February.

145

maksimal Rp. I triliun tetapi mengucur sampai Rp.6,5 triliun. Sudah jelas

CAR Century minus, fasilitas Pendanaan Jangka Pendek (FPJP) masih tetap

diturunkan.191

Beberapa hal yang semestinya melekat pada konseptualisasi

kebijakan. Pertama, adanya refleksi konseptual, substansi, filosofi, serta

kewenangan presiden yang sangat bisa dipercaya karena kekuasaannya

berasal dari banyak suara rakyat. Sebagai contoh Shugart and Carey192

menguraikan dimensi kewenangan presiden :

These aspects are veto/override, presidential authority to legislate bydecree, exclusive right to initiate certain legislatif proposals,budgetary initiative, and power to propose referenda. Aspects ofpresidential power aparat from the legislatif domain include cabinetformation, cabinet dismissal.

Aspek pertama yang berkaitan dengan kewenangan legislasi yang

dijamin konstitusi presiden. Aspek-aspek tersebut adalah hak veto, hak veto

bagian, mengeluarkan dekrit presiden, membuat usulan undang-undang, hak

budget, dan membuat usulan referendum. Aspek lain yang merupakan

kekuasaan presiden tapi terlepas dari domain legislatif termasuk pembentukan

kabinet, pemberhentian anggota kabinet.

Dalam UUD 1945 masih relevan disebutkan kekuasaan Presiden di

bagi menjadi bidang pemerintahan, perundang-undangan dan yudicial sesuai

dengan pembagian kekuasaan menurut Montesqueau.

191 Forum Keadilan, No. 27, 04 Nopember 2012, hlm. 63-64.192 Matthew Soberg Shugart and John Carey,1992, Presidents and Assemblies, Cambridge :

Cambridge University Press, dalam naskah akademis tim pemerintah yang dipimpin oleh KetutIrawan dan Syamsuddin Haris.

146

Indonesia pada saat Kabinet Indonesia bersatu Jilid II, pembentukan

koalisi partai diparlemen yang berujung juga kepada pemeriksaan Menteri

dari Golkar Paskah Suzetta oleh KPK pada tanggal 29 Januari 2011, Andi

Malarangeng diperiksa KPK karena tersangkut kasus suap Wisma Atlet

Palembang.193 Jika menelisik kepada hukum yang didasari moral maka

pejabat tidak boleh melakukan kelakuan melanggar moral. Pola yang

seharusnya diterapkan adalah budaya malu. Satjipto Rahardjo

mengungkapkan bahwa keadilan yang melambangkan kehadiran moral dalam

hukum terdengar seperti suara yang datang dari dunia lain, dari tempat yang

sangat tinggi cuma ideal.194 Perilaku seperti ini seharusnya dimulai dari

penyeleksian rekrutmen pemimpin dari partai dengan multipartai sistem akan

meningkatkan ketidak harmonisan hubungan eksekutif dan legislatif seiring

dengan meningkatnya polarisasi ideologi dan bangunan koalisi antar partai

yang sulit untuk dipantau.

Sistem partai yang dibedakan berdasarkan jumlah partai,195 di

Indonesia mengenal tiga macam sistem kepartaian yaitu: sistem multipartai,

sistem dwipartai dan sistem partai tunggal. Sistem multipartai muncul paling

dulu dan merupakan sistem dimana lebih dari satu partai berusaha

memperebutkan kekuasaan melalui pemilihan umum. Sistem dwi partai atau

dua partai terdapat terutama di Inggris dan Amerika Serikat dengan

193 Ketika Menteri terindikasi pidana yang diperiksa oleh aparat penegak hukum maka programpembangunan yang harus dilaksanakan akan terganggu. Satjipto Rahardjo, Penegakan HukumProgresif, op.cit, hlm. 248.

194 Ibid.195 Kumpulan Karangan Miriam Budiarjo, 1996, Demokrasi Indonesia : Demokrasi Parlementer

dan Demokrasi Pancasila, Gramedia Pustaka, hlm. 27

147

pengertian ada dua partai dominan, sedang disampingnya masih ada partai-

partai kecil. Sistem partai tunggal atau sistem yang sedang didominasi oleh

satu partai tunggal sistem yang didominasi satu partai. Bentuk ini terutama

ditemukan di negara komunis di masa jayanya dan di beberapa negara di

Afrika.

Pengalaman sejarah menunjukkan, Indonesia terbiasa dengan

kehadiran banyak partai. Ada yang berdasarkan agama, ada yang berdasarkan

aliran, seperti nasionalisme dan komunisme. Sistem multipartai juga

dilaksanakan setelah proklamasi. Meskipun ada wacana untuk mendirikan

sistem satu partai tunggal pada saat kemerdekaan yaitu partai pemerintah,196

namun terjadi penolakan berdasarkan keyakinan bahwa tanpa ada saingan

atau imbangan dari partai lain, dapat membawa Indonesia pada otoriterisme.

Sistem multipartai juga dianggap tidak lebih menggembirakan,

terutama ketika diterapkan pada sistem parlementer pada tahun 1950-1959;

karena sistem parlementer dan partai. Akibatnya, sering terjadi disharmoni

partai dalam pengambilan keputusan menimbulkan ketidakstabilan dan tidak

memberi cukup peluang untuk memulai usaha pembangunan ekonomi.

Indonesia pada pemilu yang dilakukan sangat banyak partai sebagai

konstestan pemilu 2009 dengan adanya koalisi partai menyebabkan Presiden

yang diusung oleh pertai pemenang pemilu menjadi kerap ragu dalam

196 James A. Simson, 1999, Government and Responsiveness dalam Adam Przeworski at.all.Democracy, Accountability, and Representation. Cambridge University Press. hlm. 197. Jamesmengemukakan prospek dari partai pemerintah untuk dipilih publik akan besar karenakemampuannya untuk menghimpun program partai ke dalam bentuk kebijakan publik.

148

bertindak. Tidak ada jalan lain untuk memperbaiki fungsi partai politik. Ada

dua hal yang penting yang dapat dilakukan menuju hal ini 197:

1. Dengan memperkokoh ideologi partai sebagai nilai dasar perjuangan.

Ideologi menjadi nilai bersama yang mengarahkan setiap pimpinan dan

kader partai politik tentang konstruksi dan cita-cita kehidupan bernegara

dan berbangsa. Dengan ideologi negara, perlu atau tidak membangun

koalisi dengan parpol lain.

2. Faktor kedua adalah kaderisasi ideologi, yaitu internalisasi nilai kader-

kader parpol. Kaderisasi adalah fungsi pendidikan politik agar para kader

kelak dapat pula melakukan fungsi pendidikan politik kepada rakyat

dengan menjual ‘nilai ideologi’ kader parpol pada saat kampanye.

Kaderisasi bukanlah perkara instan, tetapi proses yang lama dan berjenjang

dari mulai menjadi simpatisan, sampai pimpinan cabang, daerah, wilayah

dan pimpinan pusat parpol bukan langsung menjadi calon kepala negara

atau kepala daerah.

Penyederhanaan partai pada saat ini perlu dipertimbangkan sebagai

wacana untuk menghasilkan pemilu yang refresentatif. Upaya untuk

menyederhanakan sistem kepartaian pun menjadi eksperimen dengan sistem

dwi partai yang dibeberapa Negara Barat seperti Inggris dan USA telah

berhasil menciptakan stabilitas yang cukup mantap dan langgeng. Tahun

1967-1968 menjadi periode sangat singkat sistem dwi partai, namun dianggap

terlalu radikal dan menemui banyak kesulitan serta tantangan sehingga pada

197 Eko Prasojo, 2009, Reformasi Kedua, Melanjutkan Estafet Reformasi, Salemba Humanika,hlm.13

149

sehingga pada tahun 1969 ditinggalkan sama sekali.198 Penyederhanaan partai

pun dilakukan meskipun dengan paksaan. Sistem ini bukan sistem tunggal

atau dwi partai, tetapi multipartai yang dibatasi menjadi tiga.

Sejak hasil pemilu Pilpres tahun 2004, beberapa rekomendasi dari

berbagai elemen yang ingin menguatkan sistem presidensil melalui koalisi

partai yang solid maupun dengan penerapan multipartai sistem sederhana

telah mengalir sampai saat RUU politik dibuat. Sebagai konsekuensi dari

pilihan terhadap sistem Proporsional Representative (PR), maka eksistensi

multi partai tidak terhindarkan termasuk lahirnya parpol kecil; juga sebagai

akibat dari multipartai sistem maka dua periode pemilihan (two round voting)

juga menjadi pilihan mutlak untuk mendapatkan pasangan calon terpilih

dengan legitimasi nasional.

Salah satu perdebatan intens yang kemungkinan terjadi dalam

pembahasan RUU Pilpres tahun 2008 yang dibahas oleh DPR dan Pemerintah

adalah pertama, berkaitan dengan siapa yang berhak mencalonkan pasangan

presiden dan wapres. Kedua, siapa yang berhak untuk dicalonkan, ketiga

apakah pencalonannya itu, bersifat permanen, binding, mengikat ataukah

mungkin bisa diganti.

Keinginan parpol besar untuk menaikkan parliamentary threshold

(PT) yaitu persentase perolehan kursi atau suara secara nasional untuk dapat

mengajukan pasangan calon, dilakukan dengan menaikkan persyaratan dari

15% perolehan kursi dan 20% untuk perolehan suara secara nasional menjadi

198 Miriam Budiardjo, 1996. Demokrasi di Indonesia : Demokrasi Parlementer dan DemokrasiPancasila, Gramedia Pustaka. hlm. 224-226, tidak disebutkan nama partai pada saat sistem duapartai.

150

30%. Jika ini disetujui, maka praktis hanya partai besar yang dapat

mengusung pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden. Hanya saja

persyaratan ini justru akan melemahkan sistem presidensil. Secara sadar atau

tidak adopsi terhadap PT yang tinggi ini telah mengambil unsur dalam sistem

parlementer dimana hanya terdapat dua partai besar yang bertarung untuk

menempati posisi eksekutif.

Dalam naskah akademis RUU Politik, Pemilihan Presiden dan Wakil

Presiden telah dipaparkan beberapa kesulitan yang dihadapi satu bangsa yang

menerapkan sistem presidensil dengan multi partai sistem. Hal ini terbukti

pada 31 negara Amerika Latin yang cenderung mengalami ketidakstabilan

politik.199 Sampai akhir tahun 1990 dipercaya demokrasi presidensil memang

kurang stabil dibandingkan dengan regim perwakilan parliament.200

Sistem presidensil cenderung melahirkan terjadinya deadlock di

parlemen, (usulan pemerintah yang ujungnya tidak diakomodir DPR) yang

disebabkan oleh minority government, yaitu pemerintah yang berkuasa

memiliki suara kecil di parlemen, polarisasi ideologi dan persyaratan bentuk

formasi koalisi antar partai untuk meloloskan satu legislasi. Sampai awal

tahun 1990201 menunjukkan sistem parlementer lebih stabil daripada sistem

presidensil. Meskipun lahirnya keinginan untuk menyederhanakan sistem

partai menjadi multipartai sederhana pada Pemilu Tahun 2009 disadari oleh

pemikiran simplistik bahwa jumlah partai kecil hanya akan mengganggu

199 Scott Mainwaring, 1993, “Presidensialism, Multipartism, and Democracy: The DifficultCombination,” Comparative Political Studies, 26, 198-222.

200 Juan J. Linz, 1990, “The Perils of Presidensialism”, Journal Democracy. 1.201 Ibid.

151

stabilitas pengambilan keputusan di parlemen termasuk pembahasan undang-

undang. Betapa tidak, keputusan dalam sidang legislatif yang biasanya hanya

butuh persetujuan satu partai dominan, saat ini juga perlu persetujuan partai-

partai kecil meskipun mayoritas suara masih menentukan.

Sejak euphoria demokratisasi dan hak-hak politik rakyat dibuka lebar

oleh rezim reformasi, pemilihan umum tahun 1999 telah melahirkan 48

jumlah partai politik yang bertarung dalam memperebutkan kursi di DPR.

Tuntutan terhadap pentingnya partisipasi rakyat dalam pemilu juga telah

melahirkan sistem pemilihan Presiden dan Wakil Presiden secara langsung.

Kekhawatiran terjadi jika sistem presidensil dipadukan dengan sistem

multipartai telah mengandung resiko, yakni munculnya minority government.

Pasangan SBY-JK ketika terpilih hanya didukung oleh koalisi minoritas,

yakni Partai Demokrat (7,45%), Partai Bulan Bintang (2,62%), dan Partai

Keadilan dan Persatuan Indonesia (1,26%). Praktis sebelum Wapres Jusuf

Kalla terpilih sebagai Ketua Umum Partai Golkar, SBY-JK hanya

mendapatkan dukungan minoritas di parlemen. Presiden yang terpilih secara

langsung harus berkompromi dengan kekuatan politik di parlemen202.

Akibatnya dalam masa pemerintahan SBY dengan kabinet jilid I, ada

beberapa partai antara lain PDIP yang sering menolak kebijakan pemerintah

pada pemilu 2009.

Dalam pandangan Max Weber, kekuasaan dalam suatu negara itu

mencakup penggunaan paksaan yang sah dalam suatu wilayah tertentu. Itulah

202 Edison Muchlis, 2005, Sistem dan Regulasi Pemilihan Presiden Langsung 2004 dan MasalahKonsolidasi Demokrasi di Indonesia, LIPI.

152

sebabnya, ketika ilmuwan politik melakukan studi tentang negara, secara

otomatis mereka memperbincangkan sesuatu yang berkaitan dengan

kekuasaan yang ada didalamnya, seperti tentang bagaimana kekuasaan itu

muncul, sumber-sumbernya, proses memperebutkan dan mempertahankan

dinamikanya, termasuk pengalokasian dan pendistribusiannya.

Masalah kekuasaan itu sering dijadikan titik tolak untuk membuat

tipologi tentang rezim suatu negara yang demokratis dan negara-negara yang

tidak demokratis (otoriter maupun totaliter).203 Tipologi ini biasanya

dikaitkan dengan sumber-sumber kekuasaan dan distribusi mengenai

kekuasaan. Dinegara-negara yang otoriter atau toteliter, kekuasaan sumber

dari atas (aristokrat, penguasa). Sementara itu, di negara- negara demokratis

kekuasaan itu bersumberkan dari bawah atau rakyat.

Di negara-negara otoriter atau totaliter kekuasaan itu acapkali tidak

terbatas dan lebih banyak terkonsentrasi pada seseorang atau lembaga tertentu

saja. Karena itulah, masalah responsibility dan acuntability dari pemegang

kekuasaan masa lalu tidaklah penting. Sementara dinegara-negara demokratis,

kekuasaan itu terbatas dan terdistribusi kesejumlah kekuatan atau lembaga-

lembaga politik. Dengan kata lain adanya penyebaran dan pembagian

kekuasaan, serta adanya mekanisme kontrol terhadap kekuasaan itu, berikut

adanya responsibility dan acuntability dari pemegang kekuasaan, merupakan

sesuatu yang esensial dalam negara demokrasi.204

203 Katjung Marijan, 2010, Sistem Politik Indonesia, Konsolidasi Demokrasi Pasca Orde Baru,Kencana Prenada Media Group, Jakarta, 2010.

204 Ibid., 18.

153

Kecenderungan utama yang membuat Indonesia terjebak pada sistem

politik yang otoriter sejak tahun 1950an sampai dengan akhir 1990an adalah

adanya sentralitas kekuasaan yang menguat pada pribadi, kelompok atau

institusi tertentu205. Memang diantara pengamat yang mempelajari Indonesia,

memiliki pandangan yang berbeda-beda tentang Indonesia hal ini tidak lepas

dari perbedaan pendekatan yang dipakai dalam memahami munculnya

fenomena sentralisasi kekuasaan itu. Namun semuanya itu memiliki

pandangan yang serupa bahwa munculnya praktik otoritarianisme itu terjadi

karena kekuasaan tidak terbagi dan tidak adanya akuntabilitas.

Adanya praktek otoritarianisme pada waktu itu tidak sesuai dengan

dengan kedudukan fital UUD yaitu sebagai general yurisprudence yaitu

bahwa UUD memberikan panduan terhadap sejumlah besar massa

perundang-perundangan yang disebut hukum positif. Amandemen UUD 1945

mendudukan Presiden tidak lagi menyampaikan pidato pertanggungjawaban

kepada MPR, DPR.

Dalam sistem check and balances Presiden sebagai kepala eksekutif

memiliki kedudukan sederajat namun saling mengendalikan dengan

kekuasaan parlemen sebagai pemegang kekuasaan legislatif. Sesuai prinsip

presidensil, Presiden tidak dapat membubarkan parlemen dan juga sebaliknya

parlemen tidak dapat menjatuhkan Presiden.

205 Aspinal Edward, 2005, Opposing Soeharto: Compromise, Resistance, and Regime Change inIndonesia,; Jackson Karld D., 1978, Bereucratic Polity : A Teoritical Frame Work for theanalisys of Power and Communication in Indonesia, University of California Press, Barkeley,hlm 3-22.; Lidlle, R.Willliam, 1985, Soeharto’s in Indonesia: Personal Rule and PoliticalInstitution, Pacific Affair, hlm. 58; MacIntire, Andrew J., 1991, Business Goverment, andDevelopment: Northeas and Southeat Asian Comparison, dalam Andrew MacIntrre (ed),Busines and Goverment in Industrialising Asia, Cornell University Press, Ithaca, 1.

154

Pada hakekatnya fungsi utama parlemen adalah fungsi pengawasan

dan legislasi. Fungsi tambahan yang terkait erat dengan dua fungsi tersebut

adalah fungsi anggaran (budgeter). Dalam pelaksanaan kedua fungsi utama

dibidang pengawasan dan legislasi tersebut, kedudukan parlemen sangat kuat.

Instrumen yang dapat digunakan oleh parlemen adalah hak budget, hak

interplasi, hak angket, hak usul resolusi dan hak konfirmasi ataupun memilih

calon pejabat tertentu.

Hak konfirmasi yang dimiliki oleh parlemen sehubungan dengan

fungsi pemerintahan sebetulnya adalah merupakan fungsi yang bersifat ‘co

administrative’ dalam rangka pengangkatan dan pemberhentian pejabat

tertentu.206 Berkenaan dengan fungsi legislatif, parlemen memiliki pula hak

seperti hak inisiatif dan hak amandemen.

Bagir Manan mengatakan,207 pada ajaran pemisahan kekuasaan

(seperation of power) dengan maksud untuk membatasi kekuasaan badan-

badan atau penyelenggaraan negara dalam batas-batas cabang-cabang

kekuasaan masing-masing. Dengan pemisahan kekuasaan tersebut dimaksud

untuk mencegah kekuasaan berada dalam satu tangan (absolut) yang akan

menimbulkan kekuasaan menjadi sewenang-wenang karena adanya saling

kontrol diantaranya dengan kekuasaan yang berimbang.

Para pendiri negara sebenarnya sangat menyadari begitu pentingnya

pemisahan dan pembagian kekuasaan semacam itu. Sebagaimana tercermin di

dalam konstitusi (UUD 1945). Di dalam UUD 1945 terdapat penjabaran

206 Juanda, 2004, Hukum Pemerintahan Daerah, Pasang Surut Hubungan Kewenangan AntarDPRD dan Kepala Daerah, Alumni, Bandung, hlm.49.

207 Bagir Manan, Pengorganisasian..., op.cit, hlm. 21-22.

155

tentang lembaga-lembaga negara yang diharapkan memerankan diri sebagai

penjaga gawang eksekutif, legislatif dan yudicatif. Pada awal-awal

pembahasan konstitusi, terdapat gagasan dari Soepomo tentang bentuk negara

yang integralistik.208 Hal ini dikemukakan oleh Soepomo ketika berpidato

pada 31 Mei 1945 di depan Sidang BPUPKI. Dalam pandangan Soepomo,

terdapat dua teori negara yang berseberangan, yakni corak negara

berdasarkan perseorangan (individualisme) dan golongan (kolektivisme).

Sejak disahkannya secara konstitusional pada 18 agustus 1945,

Pancasila dapat dikatakan sebagai dasar falsafah negara, pandangan hidup

bangsa, ideologi nasional, dan ligatur (pemersatu) dalam kehidupan

kebangsaan dan kenegaraan Indonesia. Pancasila sebagai dasar statis yang

mempersatukan sekaligus bintang penuntun (leitstar) yang dinamis,209 yang

mengarahkan bangsa dalam mencapai tujuannya. Dalam posisinya seperti ini,

Pancasila merupakan sumber jati diri, kepribadian, moralitas, dan haluan

keselamatan bangsa.

Pancasila sebagai Weltanchaung, Pancasila sebagai alat pemersatu,

yang seyakin-yakinnya bangsa Indonesia dari Sabang sampai ke Merauke

hanyalah dapat bersatu padu diatas Pancasila itu. Bukan saja alat pemersatu

dalam memperjuangkan melenyapkan segala penyakit imperialisme.

Perjuangan suatu bangsa, perjuangan melawan imperialisme, perjuangan

mencapai kemerdekaan, perjuangan sesuatu bangsa dalam mencapai

208 Simanjuntak, Marsilam, 1994, Pandangan Negara Integralistik Sumber, Unsur, danRiwayatnya Dalam Persiapan UUD 1945.

209 Yudi Latief, 2011, Negara Paripurna, Historitas, Rasionalitas, dan Akuntabilitas Pancasila,Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, hlm. 41.

156

kesejahteraan yang membawa corak sendiri-sendiri. Oleh karena itu bangsa

Indonesia memiliki karakteristik kepribadian sendiri. Kepribadian yang

terwujud dalam wataknya dan lain sebagainya.210

Soekarno dalam pidatonya di PBB, pada tanggal 30 Sepetember 1960

menyatakan, betapa pentingnya konsepsi cita-cita ideal sebagai landasan

moralitas bagi kebesaran bangsa, yang diperkuat oleh cendikiawan-politisi

Amerika Serikat John Gardener: “No nation can achieve greatness unless it

believes in something has moral dimensions to suistain a great civilation”,

tidak ada bangsa yang dapat mencapai kebesaran jika bangsa itu tidak percaya

kepada sesuatu yang dipercayai itu tidak memiliki dimensi-dimensi moral

guna menopang peradaban besar.211

Dalam suasana kehidupan sosial perekonomian yang ditandai oleh

kesenjangan sosial, kompetisi ekonomi diletakkan ditengah kompetisi yang

kooperatif berlandaskan asas kekeluargaan, cabang-cabang produksi yang

lebih penting bagi negara dan dipergunakan sebesar-besarnya untuk

kemakmuran rakyat. Dalam mewujudkan keadilan sosial, masing-masing

pelaku ekonomi diberi peran masing-masing yang secara keseluruhan

mengembangkan semangat kekeluargaan. Peran individu (pasar)

diberdayakan, dengan menempatkan Negara dalam posisi yang penting dalam

menyediakan kerangka hukum dan regulasi, fasilitas, penyediaan, dan

rekayasa sosial, serta penyediaan jaminan sosial.

210 Soekarno, 1958, op.cit. hlm. 103, Yudi Latief, op.cit, hlm. 41.211 Lihat Nurcholis Madjid, 1992, hlm. xx..

157

Gagasan keadilan sosial dan keadilan ekonomi menurut sosialisme

Pancasila mempunyai kesejajaran dengan diskursus sosial demokrasi di

Eropa, dan memiliki akar kesejarahan dalam tradisi sosialisme desa dan

sosialisme religius rakyat Indonesia.

Negara tidak menjamin kepentingan perseorangan atau golongan,

akan tetapi menjamin kepentingan rakyat seluruhnya sebagai persatuan.

Negara adalah suatu susunan rakyat yang integral, segala golongan, segala

bagian, segala anggotanya berhubungan erat satu sama lain dan merupakan

persatuan rakyat organis.212

Disamping adanya upaya untuk menafsirkan negara Indonesia

berdasar paham ‘negara integralistik’, di dalam pengaturan kekuasaan,

munculnya sentralisasi itu juga tidak lepas dari belum begitu jelasnya

pemisahan dan pembagian kekuasaan yang ada di dalam UUD 1945.

Fenomena sentralisasi kekuasaan itu misalnya, terjadi akibat adanya

penafsiran yang salah terhadap ketentuan-ketentuan yang diinginkan karena

berbeda dengan lembaga yang dikehendaki ada dalam UUD 1945.213

Kekuasaan lembaga kepresidenan menjadi kekuasaan yang sangat

besar. Secara kelembagaann hal ini dimungkinkan karena Presiden selain

sebagai lembaga ekesekutif, Presiden juga sebagai lembaga legislatif. Bahkan

212 Simanjuntak, 1994, op.cit., hlm.85.213 Gaffar, Affan, 2002, Amandemen UUD 1945 dan Implikasinya Terhadap Perubahan

Kelembagaan, Riza Sihbudi dan Moch. Nurhasim (eds), 2002, Amandemen Konstitusi danStrategi Penyelesaian Krisis Politik Indonesia, AIPI-Parnership for Governance Reform inIndonesia, Jakarta, hlm. 431: Pabottinggi, Mochtar, Memburuknya Krisis Konstitusi danPenyelesaian Krisis Politik di Indonesia, Jakarta, hlm. 447.

158

dalam taraf-taraf tertentu, baik secara kelembagaan maupun secara aktual,

Presiden, menjalankan peran-peran yudicatif.

Sepanjang sejarah berlakunya UUD 1945 selalu menghasilkan

pemerintahan yang tidak demokratis214. Secara konstitutional adanya

amandemen UUD 1945 memang dimungkinkan. Sebagaimana dikemukakan

oleh Mahfud MD, hal ini tidak terlepas dari fakta bahwa UUD 1945 bukan

dimaksudkan menjadi UUD yang bersifat permanen akan tetapi dimaksudkan

untuk sementara saja. Hal ini disebabkan karena didalamnya belum

memuaskan sebagai konstitusi tertulis. Disamping itu di dalam konstitusi,

seperti permasalahan HAM belum diatur secara ketat. Akan tetapi, selama

pemerintahan orde baru, permasalahan ini ditutup rapat-rapat. Argumentasi

yang muncul adalah bahwa UUD 1945 itu sudah bagus dan bersifat flexibel,

karena itu tepat untuk Indonesia215.

Jatuhnya pemerintahan Orde Baru, merupakan entry point yang sangat

besar bagi adanya amandemen UUD 1945, agar memuat unsur-unsur

konstitutionalisme. Dilakukannya amandemen UUD 1945 berkaitan dengan

upaya untuk mengontrol kekuasaan, agar tidak terulang adanya pemerintahan

yang otoriter sebagaimana sebelumnya, amandemen UUD 1945 memperjelas

pembagian dan pemisahan kekuasaan yang ada di lembaga pemerintahan.

Mengingat masalah utama bagi adanya sentralisasi kekuasaan pada masa lalu

begitu besarnya kekuasaan eksekutif, dalam hal ini lembaga kepresidenan,

214 Deny Indrayana, 2008, Indonesian Constutional Reform 1999-2002, Kompas, Jakarta, hlm.125-136; Mahfud MD, 1996, Amandemen Konstitusi Menuju Reformasi Tata Negara, hlm. 6.

215 Ibid, hlm. 50.

159

dengan amandemen UUD 1945 terdapat upaya memperjelas dan membatasi

kekuasaan Presiden.

Adanya kekuasaan Presiden yang besar itu bukan hanya khas

Indonesia. Hampir seluruh negara-negara di dunia memberi kekuasaan yang

besar terhadap eksekutif, khususnya ketika pimpinan eksekutif itu sekaligus

menyandang predikat kepala negara dan kepala pemerintahan. Apalagi di

Indonesia memberi kekuasaan yang sangat besar kepada Presiden untuk lebih

diperlukan aturan yang dapat mendistribusikan kekuasaan kepada lembaga-

lembaga tinggi negara yang lain. Hal ini diperlukan untuk mencapai check

and balances dalam pemerintahan sehingga terdapat akuntabilitas secara

horizontal antar lembaga lembaga pemerintahan, sebagai nilai-nilai yang

sesuai dengan suatu situasi yang sangat dibutuhkan selain membangun

akuntabilitas secara vertikal antara wakil dan pemilih dengan amandemen

ini216.

Diantara kekuasaan Presiden yang dibatasi dan dikontrol adalah

berkaitan dengan wilayah kekuasaan legislatif dan kekuasaan yudicatif

sebagai lembaga pengontrol (pengawasan). Sejalan dengan makin

menguatnya fungsi badan perwakilan dalam bidang legislasi, fungsi

pengawaasan badan legislatif harus tetap dijalankan terhadap aktivitas yang

dilakukan ekeskutif. Fungsi pengawasan merupakan ciri utama negara yang

berkedaulatan rakyat. Demokrasi memberikan kesempatan kepada rakyat

216 Katjung Marijan, op.cit, hlm.24.

160

langsung maupun tidak langsung untuk turut serta dalam proses

penyelenggaraan pemerintahan.217

Partisipasi dilakukan dengan pengawasan langsung yang dilakukan

rakyat dan tidak langsung dari rakyat melalui badan perwakilan. Pengawasan

langsung yang dilakukan rakyat dengan pengawasan badan perwakilan

merupakan konsekuensi dari kualifikasi perwakilan rakyat.218

Membangun pengawasan dari DPR dengan mekanisme check and

balance, selain dilakukan penguatan terhadap kekuasaan Presiden juga

diiringi dengan penguatan kekuasaan lembaga perwakilan rakyat

(DPR/DPD). Hal ini dilakukan untuk mencegah executif heavy sebagaimana

terjadi sebelumnya.

Perubahan kedua UUD 1945 yang mengubah kewenangan DPR

sebagai lembaga pengawas pemerintah memiliki fungsi-fungsi sebagai

berikut: Pasal 20 A ayat (1) UUD, DPR sebagai lembaga pengawas memiliki

fungsi legislasi, fungsi anggaran dan fungsi pengawasan. Pasal 20 A Ayat (2),

menyatakan DPR dalam menjalankan fungsinya, selain hak yang diatur dalam

pasal-pasal lain Undang-Undang Dasar ini, DPR mempunyai hak interplasi,

hak angket, dan hak menyatakan pendapat, yang kesemuanya diatur lebih

lanjut dalam undang-undang..

Kedudukan Presiden yang sederajad dengan DPR ini menunjukkan

tidak ada yang lebih kuat dari kedudukan dua lembaga Presiden dan DPR.

Jika diukur dari pendapat Thomas R. Dye dan pendapat yang sama untuk

217 Juanda, Hukum Pemerintahan..., op.cit, hlm. 96.218 I.Gede Panca Astawa, Hak angket..., hl. 96-97. Dan Wawancara dengan anggota DPR , Ahmad

Yani dari Fraksi PPP, Palembang, Nopember 2011.

161

melihat kedudukan Presiden di Indonesia, pada tahun 1990 Frank J. Goodnow

(penganut Wilsonian) menulis tentang “politics and administration” dalam

tulisan tersebut dikatakan pemerintah memiliki 2 tugas yang berbeda (two

distictict functions of goverment) yaitu fungsi politik dan fungsi administrasi .

Implikasi yang ditemui karena Presiden di Indonesia memiliki fungsi politik

yaitu ada kaitannya dengan pembuatan kebijakan atau perumusan pernyataan

keinginan negara (has to do with policies or experession of the state will); dan

sekaligus fungsi administrasi adalah yang berkenaan dengan pelaksanaan

kebijakan-kebijakan tersebut (has to do with the execeution of these

policies).219

Perbedaan kedua prinsip tesebut karena adanya pemisahan kekuasaan

(separation of powers) dimana lembaga-lembaga legislatif membuat

pernyataan keinginan negara yang merumuskan kebijakan, sedangkan

lembaga executif secara terpisah (imparsial) dan politis melaksanakan

kebijakan-kebijakan220.

Miriam Budiardjo berpendapat bahwa accountability sebagai

pertanggungjawaban dari pihak yang diberi mandat untuk memerintah,

kepada mereka yang memberi mandat. Dalam hal ini, rakyatlah yang

memberikan kekuasaan kepada pihak lain untuk memerintah dan pemerintah

bertanggungjawab kepada rakyat, ini yang dinamakan kedaulatan rakyat 221

219 Tomas R.Dye , op.cit.220 Irfan Islami, 2000, Prinsip-Prinsip Kebijakan Negara, Bumi Aksara, Jakarta, hlm.2.221 Miriam Budiardjo, 1997, Masalah Accountability dalam Ilmu Politik, Pidato Pengukuhan

Penganugerahan Gelar Doktor Kehormatan, (Doctor Honoris Causa) dalam Ilmu Politik dariUI, 13 Desember , hlm. 4.

162

Dalam negara demokrasi terdapat prinsip geen macht zonder

veraanwoordelijkheid (tidak ada kekuasaan tanpa suatu

pertanggungjawaban). Prinsip tersebut dapat menggunakan logika terbalik

yaitu apabila suatu kekuasaan tidak ada mekanisme pertanggungjawaban

yang berarti pemerintahan tersebut merupakan rezim yang atoriter atau

kediktatoran. Dalam rezim demokrasi bahwa ada kebebasan menilai

pertanggungjawaban sebagai konsekuensi yang dapat timbul dari

pertanggungjawaban kepada pemegang kedaulatan rakyat.222

Dalam pengertian administrasi negara hampir tidak dapat dikenali

kejelasan pembedaan antara ilmu politik dengan administrasi negara karena

keduanya memiliki kaitan yang erat satu sama lain. John Rehfuus

mengatakan bahwa politik yang merupakan nilai-nilai dan sumber-sumber

sosial secara erat disejajarkan dengan kegiatan administrasi ( politics the

struggle over the alocation of social values and resouerces is intertwined

with administrativ action)223. Berdasarkan pernyatan diatas jelas sekali bahwa

peranan lembaga-lembaga pemerintah bukan saja mengalokasikan kebijakan

negara tetapi juga berperan melaksanakan kebijakan negara. Peran kembar

yang dimainkan oleh lembaga-lembaga pemerintahan tersebut memberikan

makna betapa pentingnya peranan administrasi negara dalam proses politik.

Proses pemilihan tujuan dan nilai-nilai dan sumber sosial tersebut kepada

rakyat dalam suatu negara semakin banyak dilakukan oleh pemerintah,

sehingga peran pemerintah semakin dominan dalam perumusan kebijakan

222 Bagir Manan, 2001, Menyongsong..., op.cit.223 John Rehfuus, 1971, Public Administration as Politics Process), New York, Charle Scribner’s

Son, hlm. Vii.

163

serta pelaksanaan kebijakan negara. Dengan kata lain administrasi negara

tidak hanya memainkan peran instrumental (instrumental role) saja

melainkan juga aktif dalam peran politik (political role) pada setiap kebijakan

negara, maka secara ipso facto berarti juga terlibat dalam proses politik.

Suatu kebijakan merupakan bagian dari pelaksanaaan peran politik

manakala kebijakan yang ditetapkan pemerintah memenuhi dasar asas-asas

pemerintahan yang baik sehingga terdapat keabsahan dalam kebijakan

tersebut. Kebijakan yang tidak absah sering ditujukan pada tindakan yang

sewenang-wenang (arbitrarines), dan penyalahgunaan kebijakan (abuse of

discretion). Tindakan sewenang-wenang adalah tindakan yang dilakukan

tanpa dasar hukum dan nyata-nyata tidak masuk akal (unreasonablenes,

irrationality).224 Oleh sebab itu pembentukan kebijakan dilakukan dengan

berbagai pendekatan yaitu dengan :

1. Pendekatan yuridis

Konsep yuridis suatu kebijakan yang dikembangkan dari bentuk

delegasi pembentuk undang-undang kepada pemerintah untuk melakukan

suatu tindakan, baik berupa tindakan nyata yang sifatnya keputusan dan

yang sifatnya individual maupun tindakan yuridis yaitu dengan

membentuk keputusan atau peraturan, termasuk di dalamnya adalah

peraturan pemerintah pengganti undang-undang. Meskipun landasan

hukumnya adalah konstitusi namun dapat dikategorikan sebagai

kebijakan negara atau kebijakan pemerintah.

224 Yuniver Girsang, 2012, Abuse Of Power: Penyalahgunaan Kekuasaan Aparat Penegak HukumDalam Penanganan Tindak Pidana Korupsi, JG Publishing, hlm. 189.

164

Tindakan kebijakan negara pada dasarnya tidak semuanya

bergantung pada aras situasi darurat (emergency power), meskipun ada

kesamaaan diantaranya. Hadjon membedakan dua konsep kekuasaan

darurat terjadi pada aras hukum tata negara sementara kekuasaan

membentuk kebijakan arasnya adalah hukum administrasi negara.

Namun sulit membedakan keduanya secara tegas karena tindakan

tersebut dilakukan oleh lembaga yang sama yaitu pemerintah. Dalam

UUD 1945 bahwa emergency power dilakukan oleh Presiden

berdasarkan ketentuan pasal 12 UUD, sedangkan kebijakan atau diskresi

dilakukan pemerintah dalam melakukan pelayanan umum kepada

masyarakat disandarkan pada Pasal 22 UUD 1945.

2. Pendekatan Filosofis

Kebijakan pemerintah adalah sebagai suatu kesinambungan

program pemerintah dalam melayani masyarakat merupakan tuntutan

yang sangat kuat dalam keberlangsungan pemerintahan. Pemerintah

selain bertindak sesuai dengan peraturan perundang-undangan (nilai

kepastian dalam asas legalitas) juga harus memperhatikan pelayanan

berdasarkan nilai-nilai keadilan dan nilai kemanfaatan bagi masyarakat.

John Locke penganut sejati rule of law berpendapat bahwa

kekuasaan pemerintah dalam melayani masyarakat merupakan hal yang

utama diluar ketentuan peraturan perundangan yang dibentuk bersama

legislatif. Namun demikian kekuasaan prerogatif bukan kekuasaan yang

sewenang-wenang akan tetapi terkandung aspek tanggungjawab moral

165

yang kuat pada pemegangnya. Dalam kebijakan yang menjadi panglima

adalah hukumnya itu sendiri. Hukum disini yang dimaksud oleh Locke

bukanlah legalitas akan tetapi the spirit of law yaitu solus populi supreme

lex. Agar supaya solus populi menjadi supreme lex dibutuhkan asas good

feith (AUPB)225. Maka ketika pemerintah memutuskan untuk membentuk

kebijakan pada saat itu rakyat berhak memiliki pengharapan yang sah

bahwa tindakan tersebut adalah solus populi.

Kakuasaan rakyat dalam negara hukum atau legal state atau state

based on the rule of law, atau disebut Rechstaat, adalah ciri pembatasan

kekuasaan negara oleh hukum itu sendiri artinya bahwa baik tindakan

pemerintah dalam melayani rakyat dan kontrol dari rakyat sama-sama

ditentukan oleh hukum.226 Meskipun kedua istilah tersebut mengalami sejarah

dan pengertian yang berbeda, tetapi mengandung ide pembatasan kekuasaan.

Pembatasan ini dilakukan dengan hukum yang menjadi ide dasar faham

konstitusionalisme modern227.

Tindakan reformasi Inggris dari abad kesembilanbelas dan

keduapuluh awal, konvensi dari Francis dan Revolusi Amerika, atau Majelis

Konstitutional pasca 1945 dan periode pasca kolonial, telah

transformed sebelumnya konsep demokrasi. Pemaknaaan konstitusi sebagai

aturan dasar yang memuat tentang lembaga negara atau organ negara dan

225 Locke dalam Clemen Fatovic, 2009, Outside the Law: Executive and Emergency Power,Baltimore: The John Hopkins University Press, hlm. 65.

226 Richard Belamy, 2007, Political Constitutionalism : A Republican of The Constitutionality ofDemocratic, Cambridge University Press, hlm.71.

227 Jimly, 2009, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, Raja Grafindo Persada, Jakarta, hlm.281,lihat juga mengenai rechstaat dalam Sri Soemantri, dkk, 1993, Ketatenegaraan dalam politikIndonesia, 30 tahun kembali ke Undang-Undang Dasar 1945, Jakarta, Pustaka Sinar Harapan.

166

keputusan atau aturan-aturan yang memuat muatan materi yang menjadi dasar

dalam negara terdiri dari beberapa substansi yaitu :

1. Keputusan tingkat-tingkat tinggi dalam negara;

2. Adanya pembagian kekuasaan negara;

3. Adanya perlindungan hak asasi manusia.

Konstitusi sebagai hukum dasar yang memuat ketentuan yang

mengatur pemerintah negara memiliki kewenangan untuk membentuk

kebijakan berupa peraturan perundang-undangan. Presiden sebagai

pemerintah dapat membentuk Undang-Undang dalam menjalankan

pemerintahan. Dalam Undang-Undang Nomor 25 tahun 2004 tentang

Perencanaan Pembangunan dan Peraturan Presiden Nomor 17 tahun 2007

melaksanakan kebijakan yang dilakukan oleh pemerintahan dan kabinet.

Pembangunan nasional sebagai rangkaian upaya pembangunan yang

berkesinambungan yang meliputi seluruh aspek kehidupan rakyat, berbangsa

dan bernegara, dalam melaksanakan tugas mewujudkan tujuan nasional

sebagaimana dirumuskan dalam Pembukaan UUD 1945. Pembangunan

Jangka Panjang Nasional tahun 2005-2025 merupakan kelanjutan

pembangunan sebelumnya untuk mencapai tujuan pembangunan serta

mengejar ketertinggalan melakukan penataan kembali berbagai langkah-

langkah antara lain didalam pengelolaan sumber daya manusia, lingkungan

hidup dan mempunyai posisi sejajar serta daya saing yang kuat di dalam

pergaulan rakyat Internasional.228

228 Penjelasan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 Tentang Sistem Perencanaan Pembangunan

167

RPJP Nasional yang diundangkan dengan Undang-Undang Nomor 17

Tahun 2007 tentang Rencana Jangka Panjang Pembangunan Nasional,

digunakan sebagai pedoman dalam menyusun RPJM Nasional. Pentahapan

rencana pembangunan nasional disusun dalam masing-masing priode RPJM

Nasional sesuai dengan visi, misi dan program Presiden yang dipilih langsung

oleh rakyat, RPJM nasional memuat strategi pembangunan nasional,

kebijakan umum, program kementerian/lembaga dan lintas

kementerian/lembaga, kewilayahan dan lintas kewilayahan, serta kerangka

ekonomi makro yang mencakup gambaran perekonomian secara menyeluruh

termasuk arah kebijakan fiskal dan rencana kerja berupa kerangka regulasi

dan kerangka pendanaan yang bersifat indikatif.

Tujuan yang ingin dicapai dengan ditetapkannya Undang-Undang

tentang RPJP nasional Tahun 2005-2025 adalah untuk : (a) mendukung

koordinasi antar pelaku pembangunan dalam pencapaian tujuan nasional, (b)

menjamin terciptanya integrasi, sinkronisasi dan sinergi baik antar daerah,

antaruang, antarwaktu, antarfungsi pemerintah maupun antara Pusat dan

Daerah, (c) menjamin keterkaitan dan konsistentasi antara perencanaan,

penganggaran, pelaksanaan dan pengawasan, (d) menjamin tercapainya

penggunaan sumber daya secara efisien, efektif, berkeadilan dan

berkelanjutan, dan (e) mengoptimalkan partisipasi rakyat.

Dalam sistem presidensil yang dianut dalam UUD 1945 sebagai suatu

kesatuan yang terdiri atas unsur-unsur yang satu sama lain berhubungan dan

saling mempengaruhi, sehingga merupakan suatu kesatuan yang utuh dan

168

berarti.229 Dalam pandangan sistem pemerintahan yang didasarkan pada

sistem hukum modern yang dipakai secara luas oleh negara-negara di dunia

dengan doktrin ”rule of law” yang disebut sebagai sistem hukum (legal

sistem) yang membicarakan hukum dari aspek sistematisnya, artinya berkisar

pada aturan-aturan hukum dan putusan-putusan hakim yang berlaku memiliki

kaitan satu sama lain230.

Dalam sistem ini hukum tidak semata-mata dimaknai sebagai

peraturan perundang-undangan yang dilaksanakan secara legalitas saja artinya

hukum dimaknai sebagai norma menurut Hans Kelsen231 akan tetapi bahwa

kebijakan yang dibentuk oleh pemerintah mengandung nilai-nilai keadilan

dalam hukum positip (undang-undang).232

Perkembangan hukum pada negara kesejahteraan makin banyak

mengedepankan kearah hukum substantif yang memiliki nilai keadilan

berkaitan langsung dengan dinamika di dalam negara kesejahteraan makin

mengedepan233 seperti kebijakan yang lebih berpihak kepada hak-hak yang

menyentuh dasar kemanusiaan bukan dengan kebijakan yang justru membuat

rakyat kecil semakin termarjinalkan. Sistem pemerintahan yang ada dalam

suatu konstitusi sebagai hukum tertulis dan tidak tertulis234 yang dapat

menjamin keadilan agar cita rakyat sejahtera dapat tercapai.

229 Ibid, hlm.89.230 J.J. Bruginkk, 1999, Refleksi Tentang Hukum, Citra Aditya Bhakti, Bandung, hlm. 139.231 Arief Hidayat, 2009, Kebebasan Berserikat di Indonesia Suatu Analisis Pengaruh Perubahan

Sistem Politik Terhadap Penafsiran Hukum, Undip, Semarang , hlm. 23.231 Arief Hidayat, 2009, Kebebasan Berserikat di Indonesia Suatu Analisis Pengaruh Perubahan

Sistem Politik Terhadap Penafsiran Hukum, Undip, Semarang , hlm. 23.

234 M.Mahfud, MD, Dasar..., op.cit. hlm. 81.

169

C. Perbandingan Kebijakan Presiden pada Negara Kesejahteraan

Demokrasi formil dan demokrasi materiil yang dikermukkkan oleh

Emanuel Kant memiliki empat karakterisik yaitu sebagai negara berdasarkan

atas hukum, pembagian kekuasaan, perlindungan hak asas manusia dan

adanya peradilan yang bebas tidak memihak.235 Pada perkembangannya tidak

hanya negara dan pemerintah didasarkan peraturan perundangan-undangan

(legalitas) akan tetapi ada jaminan bahwa setiap rakyat penduduk negara

mendapatkan kesejahteraan yang sama bagi warganya.

Ketika krisis menghantam perekonomian Amerika Serikat sejak

sekitar Juli 2007 dan berubah menjadi ledakan besar pada medio September

2008 dengan kolapsnya bank-bank investasi besar, maka seketika itu pula

Amerika Serikat kembali bergeser menjadi negara kesejahteraan pada abad

XXI kini. Negara Amerika Serikat merupakan negara yang dikenal luas

sebagai kampiun demokrasi yang kapitalistis dan bahkan berada di garda

depan dalam hal penyelenggaraan tata kelola negara dan rakyat yang

sepenuhnya berorientasi kapitalistik. Kondisi ini tak memungkinkan Amerika

Serikat berjalan berdasarkan prinsip-prinsip negara kesejahteraan. Tetapi,

kolapsnya bank-bank investasi pada medio September 2008 menyemburatkan

sinyal bahwa negara Amerika Serikat pada akhirnya kembali bergeser

menjadi negara kesejahteraan. Bail Out pemerintahan Georg Walker Bush

terhadap tiga perusahaan otomotif Amerika Serikat –Ford, General Motors

235 Emanuel Kant dalam Abu Daud Busroh, Sistem Pemerintahan Indonesia, Ghalia Indonesia,Jakarta, 1988, hlm. 67.

170

dan Chrysler merupakan langkah yang sesungguhnya berdimensi sosialis dan

karenanya sangat dekat dengan konsepsi negara kesejahteraan.

Pemerintahan Georg W. Bush telah memutuskan untuk

memberlakukan skeme talangan (baill out) sebesar US$ 700 miliar kepada

industri otomotif Amerika. Baill Out sebesar itu merupakan skeme yang

berada diluar pinjaman. Presiden terpilih Barack Obama, bahkan ketika

belum dilantik meminta presiden Bush agar segera mendukung pengucuran

bantuan untuk sektor otomotif. Alasanya, otomotif merupakan sektor padat

karya di AS yang ditunjang oleh berbagai industri pendukung lainnya.

Terlebih lagi, perusahaan-perusahaan otomotif mulai mengurangi jumlah

pegawainya236, maka Baill Out dipandang sebagai opsi yang tepat. Fakta yang

menegaskan bahwa AS tidak sepenuhnya bercorak kapitalistik, kalaupun juga

tak sepenuhnya sosialistik, anasir-anasir negara kesejahteraan mulai

mewarnai perekonomian negara AS itu.

Implikasi lebih jauh dari keadaan tesebut ialah terbukanya ruang

untuk mempertimbangkan kembali makna dan hakikat negara kesejahteraan

(welfaar state) pada abad XXI. Setelah sebelumnya dinyatakan gagal oleh

ilmuwan sosial237.

Konsepsi negara kesejahteraan memiliki landasan empirik untuk

dipertimbangkan kembali implementasinya. Perkembangan mutakhir

perekonomian AS dalam perekonomiannya seolah menunjukkan hal yang

236 Kompas tentang Industri Otomotif Amerika Serikat Mulai Kurangi Pegawainya, tanggal 13November 2008.

237 Francis Fukuyama, 1992, The End of History and the Last Man, New York, The Free Press,hlm, 44.

171

mendasar, pergeseran pendulum dari ekonomi pasar bebas menuju negara

kesejahteraan. Bandingkan dengan Indonesia dengan pengucuran dana Baill

Out Century meskipun tidak berimbas kepada perekonomian negara

Indonesia karena ditopang oleh sektor perkebunan rakyat seperti sawit dan

karet yang menyebabkan setiap tahun terdapat peningkatan PDB rakyat238.

Negara kesejahteraan dalam pengertian generiknya merupakan sebuah

konsepsi, paradigma dan kerangka aksi tentang pemerintahan di mana sektor

negara menjalankan peran kunci di dalam memberikan proteksi dan atau

melakukan promosi kesejahteraan bagi setiap warga negaranya.239 Konsepsi

ini bertolak belakang dengan ‘negara kapitalistik’ yang membiarkan setiap

warga negara melakukan upaya-upaya mandiri lepas dari campur tangan

negara dalam hal menciptakan kesejahteraan.

Selain kebijakan pemerrintah Indonesia dapat dibandingkan dengan

Amerika Serikat, mengenai sistem perencanaan pembangunan di Indonesia

dapat dibandingkan dengan China. Sejak tahun 1953-1957, China telah

merumuskan sistem pembangunan lima tahunan. Pola pembangunan lima

tahunan ini diterapkan Indonesia ketika pemerintah dikendalikan oleh

Presiden Soeharto. Di China strategi pembangunan selalu dibahas, dievaluasi,

dan diperkokoh setiap tahun dalam Kongres Nasional (Partai Komunis)

dengan memperhatikan dinamika dan tantangan perkembangan domestik dan

dunia. Tahun 2010 merupakan akhir pelaksanaan Repelita ke II Cina.

Repelita itu dijalankan dengan tetap bertumpu dan diarahkan pada pencapaian

238 Okezone, Januari 2011239 Welfare State dalam Ensiclopedia Britama from Enciclopedia Britanica tahun 2006, Ultimate

Referance Suite DVD, Accessed, Januari 7.

172

visi dan tujuan pembangunan sampai dengan tahun 2050, di mana China

sudah harus menjadi negara maju. Perencanaan pembangunan nasional China

tidak bisa dilepaskan dari peran Komisi Nasional Pembangunan dan

Reformasi (National Development and Reform Commission/NDRC).

NDRC adalah lembaga superministry yang diberi kewenangan

menjabarkan visi, misi dan kebijakan PKC ke dalam perencanaan

pembangunan nasional sekaligus memberikan petunjuk/arah bagi berbagai

program dan strategi pembangunan ekonomi China, baik jangka pendek,

menengah, maupun panjang. Pemerintah dan program kementrian-kementrian

lain serta pemerintah daerah harus mengacu pada perencanaan NDRC

tersebut. Hal tersebut juga ditopang oleh kebijakan penempatan para pejabat

PKC (komisaris) di beberapa jenjang management, baik di lingkungan

pemerintah pusat maupun daerah, BUMN, ataupun Universitas pemerintah.

Hal itu dilakukan untuk menjamin dan mengawasi visi dan program

pembangunan nasional agar tidak menyimpang dari garis grand startegi

nasional.

Pola tersebut mirip dengan yang dilakukan Soeharto saat berkuasa

selama 32 tahun. Ketika itu jaringan dan hubungan tiga jalur ABRI, birokrasi

dan Golkar (ABG) sangat kuat sehingga pelaksanaan pembangunan yang

tercermin dalam Repelita bisa dikontrol. Upaya yang dilakukan KEN yang

datang ke Cina dalam rangka penyusunan masterplan ekonomi Indonesia

173

akan menjadi sia-sia jika tidak mendapat dukungan dari semua pemangku

kepentingan di Indonesia.240

Paparan tentang Prospek Ekonomi Nasional Indonesia tahun 2011

yang disampaikan Komite Ekonomi Nasional (KEN) dalam fokus khusus

yang dihadiri para pengusaha swasta dan pimpinan badan usaha milik negara

di Jakarta, hampir sama dengan NDRC di Cina, dengan mengemukakan

kondisi dan tantangan ekonomi global bagi Indonesia kedepan, akan ada

action plan yang menyangkut usaha yang dikembangkan. Untuk

merumuskannya, KEN akan melibatkan asosiasi-asosiasi pengusaha.

Pekerjaan rumah yang masih tertunda beberapa tahun ini diantaranya

keterbatasan penyediaan infrastruktur, pengendalian pembekakan subsidi

energy serta daya serap belanja pemerintah. Jika tidak dilakukan konsep

perencanaan pembangunan yang memiliki dasar perencanaan yang kuat

didasarkan pada rumusan yang berasal dari kebutuhan riil rakyat, akan

menjadi ancaman terhadap kesinambungan pertumbuhan ekonomi tahun

2011.

Keterkaitan antara perencanaan pembangunan dengan program,

kegiatan dan anggaran pembangunan dalam jangka tahunan, jangka

menengah dan jangka panjang seperti terdapat dalam Undang-Undang Nomor

24 Tahun 2005 merupakan dasar hukum kegiatan pembangunan yang

dilakukan. Program pembangunan yang terdapat dalam ketentuan Undang-

Undang Nomor 24 tahun 2005 tidak berdiri sendiri masih harus

240 Tjahya Gunawan Diredja, Model Pembangunan Ekonomi, Indonesia Tidak Perlu TakutMencontoh China, Kompas, 21 Desember, 2010, hlm. 21.

174

diimplementasikan kedalam peraturan perundangan lain yang berkaitan

dengan Undang-Undang APBN, Undang-Undang Keuangan Negara,

Undang-undang Pengelolaan Keuangan Negara serta Perpu Nomor 4 tahun

2008 tentang JPSK.

Pemerintah perlu melakukan perbaikan sistem, proses, prosedur

budgeting dan belanja, baik ditingkat pusat maupun daerah karena tidak

semua diatur dalam legislasi. Pada tataran yang lebih luas program legislasi

yang dikaitkan dengan program anti kemiskinan atau peraturan yang pro

kesejahteraan negara. Kesejahteraan memiliki kaitan makna dengan program-

program pemerintah untuk meningkatkan atau mengentaskan kemiskinan241.

Badan Legislasi DPR RI, RUU yang merupakan amanat UUD 1945

sejak tahun 2005 sd. 2009 yang berkaitan dengan kesejahteraan rakyat, ada 16

RUU berkaitan dengan bidang sosial sejumlah 16 RUU, RUU berkaitan

dengan kesehatan ada 8 RUU, dan 8 RUU ketenagakerjaan. Program anti

kemiskinan ini bahkan ditengarai sebagai dimensi paling utama dari

impelementasi sistem negara kesejahteraan.

Berdasarkan data Biro Pusat Statistik, angka kemiskinan turun dari

14,2 % (2009) menjadi 13,3 % (2010) juta jiwa dari 32 juta jiwa sebelumnya

dan 60 % berada di pedesaan. Angka ini sebenarnya membingungkan karena

penerimaan jatah beras miskin sekitar 17,5 juta kalau ada 4 orang dalam satu

keluarga. Angka itu juga tidak mencerminkan 28 % anak dengan berat badan

kurang dari 44 % terancam cebol karena terhambat pertumbuhannya.

241 Kompas, 11 Januari 2010.

175

Program pemberantasan kemiskinan sama dengan pemberantasan korupsi jika

pemerintah tidak dapat mengatasi korupsi yang dilakukan pejabat negara.

Menurut keterangan Internatinal Coruption Watch sejak tahun 2004-2010,242

terdapat setidaknya 18 gubernur, 1 wakil gubernur,17 walikota, 8 wakil

walikota, 84 bupati, dan 19 wakil bupati tersandung kasus korupsi243

Sejak tahun 2008, perekonomian Indonesia mulai merasakan dampak

dari krisis ekonomi global. Ini terlihat dari kinerja ekonomi yang melambat

pada kuartal terakhir 2008. Dalam menghadapi krisis global Pemerintah telah

melakukan penguatan dan perlindungan terhadap rakyat dan pelaku ekonomi

nasional, dari imbas gejolak dan krisis ekonomi global. Dalam menjalankan

kebijakan ekonomi nasional ke depan, Pemerintah semakin memantapkan

prioritas kebijakan dibidang kelima yaitu memberikan perlindungan pada

rakyat miskin atau hampir miskin (near poor). Salah satu fungsi negara

adalah memberikan perlindungan dan menyediakan jaring pengaman sosial

(social safety net) kepada rakyat lapisaan bawah dengan berbagai program

pro rakyat seperti BOS, Jamkesmas, PKH, Beras Bersubsidi, BLT dan

sebagainya dengan Peraturan Presiden.244

Presiden mengungkapkan Rencana Kerja Pemerintah tahun 2010

dengan tema “Pemulihan Perekonomian Nasional dan Pemeliharaan

242 Kompas, 14 April 2011.243 Kompas, 21 Februari 2011244 Sekretariat Negara, 2009, Pidato Presiden Republik Indonesia pada Penyampaian Keterangan

Pemerintah atas Rancangan Undang-Undang Pendapatan dan Belanja NegaraTahun Anggaran2010 beserta Nota Keuangannya di depan Rapat Paripurna DPR RI, pada tanggal 3 Agustus,hlm. 7-8 , alasan dilakukannya pidato Presiden dilakukan pada tanggal ini mengingat masatransisi anggota DPR RI maupun jajaran eksekutif berakhir bulan oktober akan mengurangiwaktu pembahasan RAPBN 2010

176

Kesejahteraan Rakyat” yang sejalan dengan tantangan global dan kebijakan

tujuan nasional yang ingin dicapai sampai dengan tahun 2010.245 Menurut

Presiden ada lima agenda program pembangunan nasional, yaitu:246

Tabel 3 : Agenda Pembangunan Nasional Tahun 2010

No Agenda Program Pembangunan Nasional

1Pemeliharaan kesejahteraan rakyat utamanya rakyat miskin, serta

penataan kelembagaan dan pelaksanaan sistem perlindungan sosial.

2 Peningkatan kualitas sumber daya manusia Indonesia.

3Pemantapan reformasi birokrasi dan hukum serta pemantapan

demokrasi dan keamanan nasional.

4Pemulihan ekonomi yang didukung oleh pembangunan pertanian,

infrastruktur, dan energi.

5Peningkatan kualitas pengelolaan sumber daya alam dan kapasitas

penanganan perubahan iklim.

Badan Pusat Statistik mengumumkan pertumbuhan Produk Domestik

Bruto pada tahun 2010 meningkat sebesar 6.1 persen terhadap 2009, artinya

jauh dari target semula hanya 5,8 persen. Besaran Produk Domestik Bruto

(PDB) Indonesia pada tahun 2010 atas dasar harga berlaku mencapai

Rp.6.422,9 triliun, sedangkan atas dasar harga konstan (2010) mencapai

Rp.2,310 triliun. Dari besaran PDB atas dasar harga berlaku tesebut jika

dibagi dengan jumlah penduduk Rp.2.70 juta atau 3.004,9 dollar AS,

sementara pada 2009 sebesar Rp.23,9 juta (2,349,6 dollar AS)247.

245 Ibid, hlm. 10-12.246 Ibid., hlm. 12-13.247 Kompas, Kolom Politik Ekonomi, 13 Februari 2011, hlm.15.

177

Program ekonomi tersebut bisa lebih meningkat lagi andai ada

program pemerintah yang bersifat masif dan secara besar-besaran sebagai big

bangnya. Data BPS menyatakan penduduk Indonesia semuanya pada tahun

2010 menyatakan berpendapatan Rp.27,0 juta setahun. Ada segelintir orang

kaya raya yang populasinya 80 persen dari jumlah hanya mampu

menyumbang sekitar 20 persen PDB. Ada orang yang kaya raya sekali atau

orang yang masuk kategori berpenghasilan 3.000 dollar AS setahun, tetapi

ada juga orang berpenghasilan atau berkebutuhan hidup senilai 2 dollar AS

per hari (730 dollar setahun) yang jumlahnya masih 100 juta orang. Artinya

ada kesenjangan yang sangat lebar. Kata-kata adil, merata, kesejahteraan dan

kemakmuran terasa semakin meredup dan sayup-sayup terdengar. Sektor

yang mencatat pertumbuhan tertinggi adalah pengangkutan dan komunikasi

yang mencapai 13,5 persen Sektor pertanian 42 juta orang, hanya tumbuh 2,9

persen. Selain kesenjangan antar penduduk, ketimpangan antar wilayah

(struktur perekonomian Indonesia juga terjadi dari 57,8 persen dari PDB

triwulan IV 2010, masih merupakan konstribusi Pulau Jawa dengan urutan

pertama DKI Jakarta (16,5), disusul Jawa Timur (14,8) persen di urutan

kedua yang telah menggeser peringkat Jawa Barat (14,3 persen). Kalimantan

yang kaya sumber daya alam, hanya berkontribusi 9,1 persen, Sumatera 23,2

persen dan Sulawesi hanya 4,7 persen.248

APBN Perubahan Tahun Anggaran 2011 dan Laporan Keuangan

Pemerintah Pusat (LKPP) tahun 2011 dalam:

248 Kompas 13 Februari 2011.

178

Pasal 16(1) Dalam rangka kesinambungan pelaksanaan kegiatan-kegiatan untuk

mempercepat penanggulangan kemiskinan, program bantuan langsungtunai (BLM) dalam program/Kegiatan Nasional PemberdayaanMasyarakat (PNPM) yang terdiri atas Program Pengembangan Kecamatan(PPK), Program Penanggulangan Kemiskinan Perkotaan (P2KP), ProgramPengembangan Infrastruktur Perdesaan (PPIP), PengembanganInfrastruktur Sosial Ekonomi Wilayah (PISEW), dan PercepatanPembangunanDaerah Tertinggal dan Khusus (P2DTK).

Strategi pelaksanaan pembangunan Indonesia didasarkan pada

Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) 2005–2025.

Pelaksanaan strategi RPJPN dibagi ke dalam empat tahap Rencana.

Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) yang tiap-tiap tahap.

Memuat rencana dan strategi pembangunan untuk lima tahun yang akan

dilaksanakan oleh Pemerintah.

Presiden terpilih beserta anggota kabinet yang membantunya akan

menuangkan visi, misi, dan rencana kerja pemerintahan untuk menjawab

tantangan dan permasalahan aktual, sekaligus untuk mencapai sasaran-

sasaran rencana pembangunan jangka menengah dan jangka panjang yang

telah disusun. RPJMN tahap pertama telah selesai dengan berakhirnya masa

kerja Kabinet Indonesia Bersatu.

Tahun 2012 merupakan tahun ketiga dalam agenda RPJMN tahap

kedua. Berdasarkan pelaksanaan, pencapaian,dan sebagai kelanjutan dari

RPJMN ke-1 (2004 – 2009), RPJMN ke-2 (2010– 2014) ditujukan untuk

lebih memantapkan penataan kembali Indonesia di segala bidang dengan

menekankan upaya peningkatan kualitas sumberdaya manusia termasuk

179

pengembangan kemampuan ilmu dan teknologi serta penguatan daya saing

perekonomian.

Dalam RPJMN tahap kedua (2010 – 2014), kegiatan pembangunan

akan diarahkan untuk beberapa tujuan, yaitu: (a) memantapkan penataan

kembali Negara Kesatuan Republik Indonesia, (b) meningkatkan kualitas

sumber daya manusia, (c) membangun kemampuan ilmu pengetahuan dan

teknologi, dan (d) memperkuat daya saing perekonomian. Upaya pencapaian

tujuan-tujuan tersebut akan diimplementasikan melalui pencapaian sasaran

pembangunan di tiap tahun dengan fokus yang berbeda, sesuai dengan

tantangan dan kondisi yang ada. Fokus kegiatan tersebut diterjemahkan dalam

rencana kerja Pemerintah (RKP) di tiap-tiap tahun.Rencana Kerja Pemerintah

tahun 2012 disusun berdasarkan tema “Percepatan dan Perluasan

Pertumbuhan Ekonomi yang Berkualitas, Inklusif, dan Berkeadilan bagi

Peningkatan Kesejahteraan Rakyat”.

Pemerintah pada saat ini memasuki Tahap Pembangunan Jangka

Panjang tahun ke 2 yang akan berakhir pada tahun 2014,249 upaya pemerataan

dalam pendapatan yang dilakukan pemerintah untuk mewujudkan visi untuk

mensejahterakan rakyat. Pada satu sisi, pemerintah tidak boleh tinggal diam

dan atau berpangku tangan menghadapi kenyataan ini. Pemerintah harus

mengembangkan berbagai prakarsa dan upaya dalam mengeleminasi

pengangguran. Penyelesaian masalah pengangguran merupakan separuh dari

penyelesaian kemiskinan. Disisi lain, muncul pemahaman baru bahwa rakyat

249 Penjelasan APBN tahun 2012

180

bebas (free society) harus dimengerti sebagai rakyat yang terbebaskan dari

belenggu pengangguran.

D. Bentuk Kebijakan Pemerintah Dalam Mensejahterakan Rakyat

Pemenuhan kebutuhan publik melalui program perencanaan

pembangunan yang mengedepankan kebutuhan rakyat, diapresiasikan oleh

DPR yang berasal dari partai politik. Kehidupan politik seolah menentukan

kehidupan rakyat luas karena politik dilihat sebagai aktivitas untuk

mengintegrasikan orang-orang dalam suatu komunitas dengan ide dan

gagasan yang specific tentang cara yang seharusnya dipergunakan dalam

berinteraksi dan dinamika sosial sehingga politik dapat mempengaruhi wajah,

bentuk, dan pola interaksi sosial berakyat. Melalui aktivitas politik akan

dihasilkan pihak-pihak yang berkuasa, cara mengakhiri kekuasaan sekaligus

pergantian kekuasaan.250

Kebanyakan orang masih melihat bahwa berpolitik adalah urusan elite

politik.Rakyat kelas bawah karena tidak memiliki akses dan pengetahuan cara

berpolitik, menyerahkan aktivitas politik kepada sekelompok kecil orang

untuk menentukan arah dan orientasi kebijakan politik. Sehingga tidaklah

mengherankan, meskipun politik diyakini akan berpengaruh cukup luas

terhadap sendi-sendi kehidupan berbangsa dan bernegara. 251

Sebenarnya berpolitik adalah urusan semua orang, profesi, umur, dan

kelas sosial. Politik harus dilihat sebagai suatu makanisme interaksi dialektika

250 Firmanzah, 2008, Marketing Politik, Antara Pemahaman dan Realitas, Yayasan OborIndonesia, Jakarta, hlm. 36.

251 Firmanzah, ibid.

181

antara unsur-unsur yang memiliki kepentingan berbeda-beda dalam rakyat,

berusaha untuk memperoleh posisi yang dapat memberi legitimasi dan

kemampuan untuk mempengaruhi kebijakan publik. Masing-masing unsur

akan berusaha memaksimalkan usaha untuk memenangkan persaingan

politik. Mekanisme persaingan dan pola interaksi yang tercipta membentuk

sistem politik.252

Dunia politik saat ini telah mengalami pergeseran yang sangat

signifikan dalam kaitannya dengan hubungan antara kontestan politik dan

konstituen. Yang mengalami perubahan tidak hanya dalam cara konstituen

melihat dan memandang kontestan, tetapi terlebih lagi ikatan antara partai

politik dengan publik. Seiring dengan berhentinya konflik ideologis dunia

(antara ideologi kapitalis dengan sosialis), hal-hal yang terkait dengan

ideologis semakin memudar.

Secara langsung maupun tak langsung, rakyat tidak lagi terlalu

memikirkan ideologi. Apa pun ideologinya, yang penting apakah pemimpin

mampu membawa bangsa dan negara untuk mencapai kemajuan atau tidak.

Dengan kemenangan kapitalisme setelah perang dingin, bisa dikatakan bahwa

kapitalisme menjadi ideologi satu-satunya yang ada sekarang ini. Apa pun

ideologinya, ‘kecil-kecilan’ yang ada di balik suatu partai politik atau kepada

kontestan individu, kepitalisme tetap manjadi bungkusnya. Rakyat cenderung

menggantikan ikatan tradisional-yaitu ideologi-dengan hal-hal yang lebih

pragmatis, yaitu program kerja yang ditawarkan oleh kontestan.

252 Firmanzah mengartikan sistem politik secara luas, dari sistem pemerintahan yaitu mekanismepemilihan umum, penerapan hak-hak asasi manusia sampai ke mekanisme keterlibatan rakyatdalam mempengaruhi kebijakan publik.

182

Publik cenderung melihat apa yang bisa dan akan dilakukan dengan

perdebatan mengenai ideologi yang ada di balik suatu partai kontestan. Hal

ini terlihat yang non partisan, yaitu pemilih yang menunggu partai politik

mana yang kiranya menawarkan solusi paling baik ketimbang yang lainnya.

Partai politik semacam itulah yang akan mereka pilih dalam pemilihan

umum.253

Hasil pemilihan umum legislatif tahun 2009 mengantarkan ketua

Partai Demorat Susilo Bambang Yudoyono menjadi Presiden untuk priode

kedua kalinya. Meskipun secara umum pemilu tahun 2009 dianggap berhasil

namun menurut hasil penelitian yang dilakukan berbagai sumber

mengatakan254 memiliki kekacauan dan kekisruhan pemilu karena banyaknya

jumlah pemilih yang tidak terdaftar membuat rakyat semakin bingung dan

kesulitan untuk memilih karena tidak terdapat dalam Daftar Pemilih Tetap.

Kebingungan rakyat pemilih disebabkan semakin terbukanya rakyat

semakin kritis dalam menyikapi permasalahan. Rakyat melihat bahwa

permasalahan bangsa dan negara yang hadir di depan mereka jauh lebih

penting dibandingkan dengan ideologi yang diusung partai. Masalah riil yang

harus segera dicarikan jawabannya adalah masalah nasional, baik masalah

ekonomi, sosial budaya, pertahanan dan keamanan, maupun politik.255

253 Ibid.254 Aristo, M, 2009, Pemilu 2009 Paling Kacau dan Paling Sulit, Election Online Referensi

Pemilu Indonesia, dilihat tanggal 12 Mei 2012 http://mediaindonesia.com/wetorial/electiononline/?ar id=MzQoNg, lihat juga Jimly Assiddiqie, 2008, Sengketa PemiluAkan Lebih Rumit, Kompas 11 Maret dilihat tanggal 12 mei 2012.

255 Ibid.

183

Rakyat melihat hal yang terpenting yang dilihat oleh pemilih adalah

kemampuan partai politik dan kontestan individu untuk melaksanakan

program kerjanya. Kondisi seperti ini membuat mobilitas pemilih sangat

tinggi. Mereka telah kehilangan ikatan ideologis dengan suatu partai politik

tertentu dan lebih melihat kemampuan masing-masing partai. Suatu partai

politik atau kontestan tidak memiliki program kerjanya, mereka tidak segan-

segan untuk memilih partai politik atau kontestan individu lainnya yang

memiliki program yang ditawarkan yang berpihak kepada rakyat.256 Hasil

pemilu tahun 2009 menghasilkan kemenangan bagi partai-partai baru,

kekalahan pertai-partai lama, khususnya Golkar dan PDIP dan menurunnya

elektabilitas partai-partai Islam dan berbasis massa Islam.257

Pilihan rakyat terhadap program participle pada masa belakangan ini

membawa implikasi yang berbeda dibandingkan dengan masa ideologis.

Pertama, perdebatan untuk meraih suara lebih memfokuskan diri pada

program kerja yang ditawarkan dan bukan lagi yang rasional ideologis

masing-masing partai. Meskipun terkadang program kerja dibangun

berdasarkan suatu ideologi tertentu, tetapi bukan ideologinya yang dianalisis

oleh rakyat, melainkan lebih kepada program kerjanya. Kedua, partai politik

atau kontestan yang akan mengangkat isu daerah atau nasional sekaligus

menawarkan program kerja yang baik untuk memecahkan persoalan yang

ada. Rakyat menilai sendiri dan memilih suatu partai politik atau kontestan

256 Firmanzah, 2008, Marketing Politik, Antara Pemahaman dan Realitas, Yayasan OborIndonesia, Jakarta, hlm. 36.

257 Hasil Penelitian Romli, L., S., Norr, F., Syafarani, TR., dkk, Evaluasi Pemilu Legislatif 2009:Tinjauan Atas Proses Pemilu, Strategi Kampanye, Perilaku Pemilih dan Konstelasi PolitikHasil Pemilu, Jurnal Konstitusi, FH UM Malang, Vol.II, hlm. 87-101.

184

individu, dengan harapan bahwa manakala mereka menang, permasalahan

yang dihadapi bangsa akan terselesaikan. Sebaliknya, partai politik atau

kontestan individu yang kurang peka terhadap permasalahan yang dihadapi

rakyat akan kurang mendapatkan sambutan dan kalah dalam pemilihan

umum. Ketiga, rakyat menjadi subjek karena bisa memaksa partai politik dan

kontestan individu untuk lebih memperhatikan kehendaknya.

Dalam program kerja, mau tidak mau, partai politik harus tetap

memperhatikan kondisi rakyat (buttom up) dan menjadikan hal-hal yang

terjadi di dalam rakyat sebagai titik tolak dalam mengembangkan produk

politik yang akan ditawarkan.258 Tidak jauh berbeda dengan pemilu priode

sebelumnya, masing-masing capres dalam Pilpres 2009 juga berkompetisi

menyiapkan sejumlah janji-janji yang terangkum dalam bentuk program

kerja. Hal ini digunakan sebagai alat untuk meraih simpati rakyat agar dalam

pemilihan nanti mereka akan memilihnya. Namun upaya tersebut tidaklah

mudah dilakukan. Rakyat kini semakin cerdas dan mengerti atas

permasalahan yang terjadi di sekitarnya. Selain itu ditengah kemudahan akses

informasi mereka kini lebih kritis dalam menyikapi sesuatu. Setiap kali janji

dan program kerja ditawarkan dengan cepat penilaian diberikan. Apakah

program kerja dan janji dapat menyelesaikan permasalahan yang mereka

258 Kegiatan Reses anggota DPR dan DPRD yang penyelenggaraannya dilakukan 3 kali dalam satutahun dalam UU MPR, DPR, DPD, DPRD, dengan tujuan menjaring aspirasi dan kebutuhanrakyat dalam meningkatkan kesejahteraan karena kegiatan menjaring aspirasi rakyat pada saatreses anngota DPR dengan tujuan agar aspirasi rakyat dan kebutuhan rakyat yang diwakiliditampung dalam perencanaan pembangunan tahunan dalam RAPBN dan APBD.

185

hadapi atau tidak. Baik itu masalah sosial, ekonomi, sosial budaya, maupun

pertahanan keamanan.259

Perubahan yang terjadi pada sikap pemilih yaitu rakyat telah menjadi

perhatian para capres yang berkompetisi. Rakyat sudah menjadi sosok

pemilih yang pragmatis. Mereka akan menjatuhkan pilihan terhadap capres

yang dinilai mampu membenahi dan memberikan solusi konkret terhadap

permasalahan yang dihadapi. Jika para capres tersebut tidak mampu

memberikan solusi yang konkret maka mereka tidak segan-segan

menjatuhkan pilihan kepada capres lainnya. Saat ini sudah bukan masanya

para capres menggunakan romantisme sejarah atau ideologis guna mengikat

atau menarik rakyat.

Pada pemilihan presiden tahun 2009 para capres yang bersaing adalah

Presiden (SBY), Megawati, dan Yususf Kalla (JK) disetiap kampanyenya

selalu menyisipkan janji perubahan sesuai dengan ciri khasnya masing-

masing. SBY menjanjikan akan adanya perubahan dengan tetap melanjutkan

program-program pro poor yang dilakukan pemerintah. Megawati dengan

semangat pro kerakyatannya, berjanji mensejahterakan kehidupan rakyat

miskin. Sementara JK menjanjikan perbaikan kesejahteraan dengan kemasan

program yang ditawarkan cukup bagus namun kemandirian yang diwujudkan

salah satunya dengan gerakan memakai produk dalam negeri.

Pada beberapa kasus, kemasaan program yang ditawarkan cukup baik

namun sebetulnya tidak ada terobosan baru dari program yang ditawarkan

259 Ibid, hlm. 330.

186

tersebut. Contoh ini dapat dilihat dari kampanye pihak SBY yang lebih

mengedepankan program-rogram yang telah dilakukan pemerintahannya.

Hampir disetiap kampanye, SBY selalu menegaskan akan melanjutkan

program-rogram pemerintah yang diklaim sukses memperbaiki kesejahteraan

rakyat. Program Bantuan Langsung Tunai (BLT) adalah materi yang sering

dilontarkan disetiap kampanye SBY.

Ketokohan SBY telah dimunculkan sejak kampanye pemilihan

legislatif melalui Partai Demokrat. Munculnya dengan tema kampanye

“Lanjutkan”, peningkatan itu bertururt-turut ditambah dengan “Berjuang

untuk kepentingan Rakyat” dan “Pemerintahan Bersih untuk Rakyat”. Mulai

dari program BLT, PNPM Mandiri, hingga realisasi anggaran pendidikan

sebesar 20 %. Bagi SBY maupun kubu demokrat, pencitraan positif SBY di

rakyat diyakini menjadi senjata utama untuk dapat memenangkan kompetisi

Pilpres 2009. Dengan mengedepankan program-rogram yang sudah berjalan,

SBY ingin menunjukkan kepada rakyat bahwa yang disampaikan adalah

sebuah bukti dari pada sekadar janji. Capres SBY dalam kampanye putaran

terakhir di Gelora Bung Karno, Jakarta, melontarkan lima agenda dan 15

prioritas kerja selama lima tahun ke depan. Kelima agenda tersebut adalah

peningkatan ekonomi dan kesejahteraan rakyat, pembangunan pemerintahan

yang bersih dan berwibawa, penguatan demokrasi dan menghormati hak asasi

manusia, penegakan hukum dan pemberantasan korupsi, serta pembangunan

adil dan merata. Menurut SBY kunci sukses lima agenda dalam lima tahun ke

187

depan adalah hadirnya pemerintahan yang bersih, cakap dan tanggap dalam

bidang sebagai berikut:

1. Bidang Pendidikan

Para guru, dosen, tenaga pendidik serta mereka yang berkecimpung

dalam dunia pendidikan merupakan salah satu target lumbung suara

potensial bagi para kandidat. Visi pendidikan yang dianut SBY adalah

perbaikan mutu pendidikan secara menyeluruh dengan tetap melanjutkan

sistem pendidikan yang sudah berjalan. Beberapa kebijakan diantaranya

tentang realisasi anggaran minimal 20% APBN dan APBD untuk

pendidikan, serta diberlakukannya tunjangan profesi guru.

SBY menyebutkan lima sasaran penting yang harus dikerjakan

dalam lima tahun mendatang untuk meningkatkan kualitas pendidikan di

antaranya adalah meningkatkan kesejahteraan guru, memperbanyak sarana

pendidikan hingga keseluruh pelosok daerah, termasuk pulau-pulau

terdepan. Upaya untuk mencapai lima sasaran tersebut dilakukan dengan

tidak melupakan adanya distribusi anggaran pendidikan secara

proporsional. Terkait dengan kesejahteraan guru, nasib guru bantu juga

menjadi perhatian SBY. Pada Desember 2008, SBY menjamin akan

mengangkat seluruh guru bantu yang sudah masuk formasi Departemen

Pendidikan Nasional (Depdiknas) menjadi pegawai negeri sipil (PNS).

Dalam cacatan Depdiknas, guru bantu yang siap diangkat 163.565 orang

merupakan bagian dari formasi pengangkatan 901.607 guru hingga akhir

188

Desember 2008.260 Untuk tahun 2011 APBN memperioritaskan menaikkan

gaji dan tunjangan tenaga kependidikan.

SBY mengakui pemerataan pendidikan di kota-kota besar memang

lebih maju dibandingkan wilayah pedesaan. Meski demikian, ia

mengatakan pendidikan di wilayah barat belum tentu lebih maju dibanding

kawasan Indonesia timur. Selain itu SBY menyatakan bahwa selama

pemerintahannya sudah berupaya agar pendidikan semakin adil dan merata

dengan mendistribusikan anggaran pendidikan secara proporsional.261

Kesenjangan alokasi anggaran pendidikan terjadi karena kewajiban

pemerintah yang harus menggratiskan pendidikan dasar sembilan tahun,

sehingga pemerintah harus menanggung biaya pendidikan dari tingkat

Sekolah Dasar sampai Tingkat Sekolah Menengah Pertama yang

menghabiskan hingga 50% anggaran pendidikan. Oleh karena itu untuk

lima tahun kedepan SBY berjanji mengatasi kesenjangan tersebut. Dengan

kata lain, sejalan dengan meningkatkan pertumbuhan ekonomi,

penerimaan negara dan bertambahnya anggaran pendidikan, maka kondisi

tersebut dapat dihindari.

2. Bidang Hukum

Isu penegakan hukum dewasa ini masih menjadi permasalahan

yang krusial. Berbagai kasus besar yang tidak kunjung selesai serta adanya

pilih kasih dalam penegakaan hukum telah merusak tatanan sosial rakyat.

Akibatnya, kepercayaan rakyat terhadap upaya penegakan hukum di

260 Jawa Pos. Com. 1 desember 2008, “SBY Jamin Ngangkat Guru Bantu Jadi PNS”261 Matanews.co, 15 Juni 2009, “SBY Janji Pemerataan Pendidikan”

189

Indonesia semakin tipis. Implementasi agenda reformasi SBY-Boediono di

bidang penegakan hukum akan dilakukan ke dalam dua program aksi yaitu

reformasi penegakan hukum (rule of law) dan penegakan ketertiban

umum, dengan cara :262

a. Memperbaiki law enforcement.b. Memperkuat kinerja dan pengawasan kepolisian dan kejaksaan melalui

reformasi kepolisian dan kejaksaan, perbaikan kinerja kepolisian dankejaksaan di daerah, baik melalui program quick win maupunperbaikan struktural menyeluruh dan komprehensif pada kepolisiandan kejaksaan. Peningkatan kinerja dengan perbaikan mutu danintegritas para aparat kepolisian dan kejaksaan, dan meningkatkanpengawasan serta seleksi personil dan pejabat struktural yang strategisyang langsung bertugas melayani rakyat pencari keadilan.

c. Meninjau ulang dan memperbaiki peraturan yang menyangkutpenegakan hukum termasuk pengaturan hak-hak polisi, peraturan-peraturan pelaporan, dan aturan pelayanan dari aparat penegak hukum.Dengan demikian dapat diberikan jaminan pelayanan, kepastian, dankeadilan kepada rakyat pencari keadilan.

d. Mendukung perbaikan administrasi dan anggaran di Mahkamah Agungdan peradilan di bawahnya.

e. Pencegahan dan penindakan korupsi secara konsisten dan tanpa tebangpilih.

Penegakan hukum merupakan elemen yang tidak dapat dipisahkan

dan sangat penting dalam menjaga sistem demokrasi yang berkualitas, dan

juga mendukung iklim berusaha yang baik sehingga kegiatan ekonomi

dapat berjalan dengan pasti dan aman serta efisien. Sasaran reformasi

penegakan hukum adalah tercapainya suasana dan kepastian keadilan

melalui penegakan hukum (rule of law) dan terjaga ketertiban umum.

Sasaran tersebut tercermin dari persepsi rakyat pencari keadilan untuk

merasakan kenyamanan, kepastian, keadilan, dan keamanan dalam

berinteraksi dan mendapat pelayanan dari penegak hukum (kepolisian dan

262 Ibid, hlm. 343

190

kejaksaan). Dengan demikian reformasi kepolisian dan kejaksaan, dan

lembaga peradilan harus dilakukan untuk dapat menghasilkan sasaran

berupa muncul dan tumbuhnya kepercayaan dan penghormatan publik

kepada aparat dan lembaga penegak hukum karena mereka dipercaya akan

selalu melindungi rakyat berdasarkan asas keadilan dan kepatuhan pada

aturan dan hukum tanpa pembedaan dan diskriminasi. Selain berbagai

bidang yang telah disebutkan di atas, pemerintah juga tetap

mengembangkan sektor-sektor pembangunan lainnya secara konsisten,

terkoordinasi, dan terintegrasi.263

3. Bidang Pertanian

Sektor pertanian sampai saat ini masih menjadi mayoritas mata

pencaharian rakyat Indonesia khususnya di wilayah pedesaan. Tidak heran,

jika mereka masih menjadi lumbung suara para kandidat capres. Salah satu

janji SBY yang penting di sektor pertanian adalah upaya menstabilkan

harga antara konsumen dan produsen. Latar belakangnya adalah kondisi

petani yang hingga kini masih menghadapi fluktuasi harga sejumlah

komoditas pertanian. Ketika panen raya tiba, harga jatuh ketitik rendah.

Sementara ketika memasuki paceklik harga tiba-tiba meroket naik. Situasi

ini sama sekali tidak menguntungkan bagi petani yang lebih banyak

dirugikan daripada diuntungkan. Selain itu, SBY berjanji akan mendorong

pengembangan pertanian organik yang dinilai lebih ramah lingkungan.

Untuk mendukung tujuan tersebut, SBY akan menyediakan pupuk organik

263 Media Center KPU, Visi dan Misi SBY-Boediono, Firmanzah, op.cit, hlm. 344.

191

dan benih pertanian hasil produksi dalam negeri dengan harga yang

terjangkau petani.

4. Bidang Pangan

Kecukupan dan ketahanan pangan menjadi prioritas utama yang

akan dilakukan oleh SBY. Langkah yang dilakukan adalah dengan

membenahi subsidi benih dan pupuk. Tujuannya adalah agar swasembada

pangan dapat dipertahankan dan ditingkatkan. Hal in juga sebagai langkah

maju membangun kemandirian bangsa di bidang pertanian.

Perhatian yang lebih besar kepada masalah ketahan pangan makin

menguat setelah krisis pangan terjadi pada tahun 2007/2008 yang lalu.

Proyeksi yang dilakukan oleh berbagai lembaga internasional memberikan

indikasi tentang kemungkinan krisis ini dapat terulang setiap saat. Oleh

karena itu, pemerintahan akan memberikan perhatian lebih besar kepada

upaya peningkatan produksi pangan tidak hanya sampai kepada

swasembada beras namun juga mencakup bahan pangan lain, dan

diversifikasi konsumsi pangan.

Upaya ini sebetulnya sudah berjalan sejak dua tahun lalu akan

ditingkatkan kembali di masa mendatang. Perogram aksi peningkatan

pangan meliputi antara lain: 264

a. Memperbaiki infrastruktur pertanian dengan kemungkinan anggaran dibidang pembangunan dan perbaikan irigasi, saluran air, jalan raya,kereta api, dan pelabuhan yang menghubungkan produksi pangan dantujuan pasar.

192

b. Meningkatakan kualitas input baik dengan dukungan penelitian danpengembangan bibit unggul, dan penyuluhan untuk penggunaan secaratepat dan akurat dengan resiko yang dapat dijaga.

c. Memperbaiki kebijakan penyediaan dana subsidi pupuk, agar tidakterjadi kelangkaan penyelundupan, dan penggunaan pupuk subsidikepada yang tidak berhak.

d. Revitalisasi pabrik pupuk agar semakin efisien dan dapat memproduksipupuk dengan harga yang terjangkau.

e. Perbaikan sistem distribusi dan logistik termasuk pergudangan secaraterintegrasi dengan memperhatikan supply chain, agar mampumengurangi gejolak harga dan pasokan secara musiman padakomoditas pangan utama.

f. Perkuatan dan pemberdayaan petani, nelayan, petambak dan menjagadaya beli dan nilai tukar petani dengan menjaga stabilitas harga-hargakomoditas yang dapat memberikan keuntungan pada petani namuntidak memberatkan konsumen yang berpendapatan rendah.

g. Meningkatkan penguasaan ilmu pengetahuan dan teknologi untukmeningkatkan daya tawar dan kompetisi (competitive adventage) darisektor pertanian di pasar regional dan dunia, terutama pada komoditasyang merupakan produk utama dan terbesar di kawasan Asia dan duniaCPO, kayu manis, dan lain-lain.

h. Melaksanakan kebijakan pengembangan industri hilir pertanian denganpenciptaan iklim investasi yang baik dan bila perlu diberikan insentif(fiskal) bagi pengembangannya.

i. Penyediaan informasi secara transparan tentang harga pasar dari hasilpanen yang akurat dan up to date kepada petani nelayan, harga danketersediaan pupuk, peringatan dini cuaca dan wabah sehingga dapatlebih cerdas dalam menentukan tindakannya.

5. Bidang Pertahanan Keamanan

Isu mengenai pertahanan dan keamanan pada masa kampanye

Pemilu 2004 tidak begitu banyak mendapat perhatian. Namun berbeda

dengan pemilu 2009. Isu mengenai pertahanan dan keamanan Indonesia

mendapat perhatian khusus bagi media dan juga rakyat setelah beberapa

peristiwa aktual terkait pertahanan dan keamanan terjadi di Indonesia.

Seperti kasus perseteruan Indonesia-Malaysia di Blok Ambalat serta

kecelakaan beberapa pesawat TNI.

193

Dalam perseteruan kasus perseteruan Indonesia-Malaysia mengenai

blok Ambalat, beberapa media menyororti kasus tersebut dengan melihat

bagaimana keseriusan Indonesia dalam menangani masalah pertahanan

dan keamanan negara di wilayah perbatasan. Sorotan pertahanan utama

mengenai anggaran pertahanan dan keamanan Indonesia yang dibilang

tidak memadai bahkan tertinggal jika dibandingkan dengan negara lain

sekawasan.

Anggaran pertahan dan keamanan dalam APBN tahun 2009 sebesar

0.6 % dari Produk Domestik Bruto (PDB) atau setara dengan US$ 3,3,

miliar. Hal tersebut menjadikan Indonesia sebagai negara bewilayah besar

dengan anggaran pertahanan terendah di Asean setelah Laos (0,4% dari

PDB). Indonesia juga masih tertinggal dari Kamboja (1,4%). Apalagi jika

dibandingkan dengan Vietnam (6,3%) atau Singapura (7,6 %). Seharusnya,

anggaran bagi Tentara Nasional Indonesia (TNI) agar memiliki postur

ideal untuk 60 tahun mendatang adalah 5-7 persen dari PDB.265

Presiden SBY secara specifik juga berjanji akan menaikkan

anggaran pertahanan dan keamanan secara bertahap sampai Rp.120

triliun.266 Adapun anggaran pertahanan yang saat ini baru disiapkan oleh

pemerintah baru berkisar 35 triliun. Anggaran tersebut menurut Presiden

SBY akan diprioritaskan pada dua hal, yaitu untuk biaya opersional serta

peningkatakan kesejahteraan prajurit TNI. Meski demikian, garis

kebijakan pasangan SBY-Boediono adalah membangun konsep pertahanan

265 Sumber dari berbagai media266 Jurnal Nasional, 19 Juli 2009.

194

sesuai dengan kemampuan keuangan negara. Dalam situasi keterbatasan

anggaran, maka yang diutamakan ke depan adalah memenuhi kekuatan

dasar minimal TNI.

Kebijakan pemerintah yang dimulaidari rencana ada yang berbentuk

undang-undang seperti APBN, peraturan Presiden, keputusan Presiden267

memuat perencanaan kebijakan pemerintah di berbagai bidang yang

dijabarkan dalam visi, misi pemerintah adalah suatu tindakan tanpa dasar

hukum tapi dilaksanakan sebagai kebijakan, itulah kebijakan.268 Menurut

Ni’matulhuda ada dua alasan kebijakan tidak dapat merealisasi kesejahteraan

rakyat, pertama karena peraturan tidak harmonisasi saling berbenturan dengan

peraturan yang lebih tinggi atau dengan peraturan yang sederajat, kedua

karena dalam pelaksanaannya tidak konsisten atau kedua-duanya.269 Alasan

terakhir yang ditemui terutama terhadap kebijakan Presiden yang berkaitan

dengan Instruksi Presiden Nomor 9 Tahun 2011 tentang Rencana Aksi

Pencegahan dan Pemberantasan Korupsi, sampai saat ini belum secara

menyeluruh terealisasi.

Tahun 2008 dan 2009 pemerintah mengalami masa-masa sulit akibat

dari pengaruh ekonomi global yang ditandai oleh bangkrutnya lembaga

keuangan besar dunia, yang berdampak kepada perekonomian nasional.

Dalam rangka menimimalkan dampak dan tekanan akibat krisis finansial

267 Bagir Manan dan Kuntara Magnar, Beberapa..., op.cit, hlm. 166.268 Wawancara dengan Guntur Hamzah, Dosen Universitas Hasanuddin, pada Pertemuan

Koordinasi MK, tanggal 5 Desember 2012, pukul 8.45 wib.269 Wawancara dengan Ni’matulhuda, Acara Pertemuan Koordinasi Mahkamah Konstitusi, Jakarta,

6 Desember 2011

195

global, Pemerintah menerapkan berbagai kebijakan countercyclical,270 untuk

membalikkan siklus ekonomi ke arah yang lebih positif. Stimulus kebijakan

fiskal sebagai kebijakan countercyclical dalam rangka mempertahankan daya

beli rakyat, menjaga daya tahan perusahaan/sektor usaha, serta menciptakan

kesempatan kerja dan menyerap dampak PHK melalui kebijakan

pembangunan infrastruktur padat karya.

Armida Alisyahbana mengakui adanya kesenjangan dalam

pembangunan di Indonesia yang secara kualitatif tidak berbanding lurus

dengan pertumbuhannya. Kesenjangan tersebut terdapat dalam akseptabilitas

dan kualitas, yang menjadi isu signifikan yang mengurangi nilai yaitu

dibidang pendidikan, kesehatan dan kemudian kualitas.271 Untuk itu

pemerintah tengah mengupayakan berbagai program percepatan, salah

satunya melalui pembangunan infrastuktur melalui Masterplan Percepatan

dan Perluasan Pembangunan Nasional (MP3EI), terutama yang berkaitan

dengan percepatan pengentasan kemiskinan, pendidikan dan daya beli

rakyat.272

Realisasi dari program MP3EI, Deputi Bidang SDM dan Kebudayaan

Bappenas Nina Sardjunani mengatakan untuk mengatasi masalah tersebut

Kementerian PPN/Kepala Bappenas membuat suatu rencana kebijakan

tentang Rencana Kerja Pemerintah pada tahun 2012 sebagai berikut:

270 Sekretariat Negara, 2009, Pidato Presiden RAPBN tahun 2010..., op..cit, hlm. 6-7.271 http://finance.detik.com/read/2011/11/15/1738446/1767984/4/pertumbuhan-ekonomi-tak-

berbanding-lurus-dengan-kesejahteraan, Selasa 5 Nopember 2011. Dalam acara jumpa persArmida Alisyahbana, di kantor Kementerian Bappenas, tanggal 15 Nopember 2011.

272 Http: finance.detik.com/read/2011/11/15/173846/1767984/4/pertumbuhan ekonomi-tak-berbanding-lurus-dengan-kesejahteraan, 18 November 2011, Selasa 15/11/17.38, pukul 17.38.

196

Tabel 4 Rencana Kerja Pemerintah Tahun 2012

No. Kebijakan Program1 Mendorong pertumbuhan ekonomi

yang berkualitas dan pro rakyat

miskin dengam usaha-usaha yang

melibatkan orang miskin

Usaha-usaha yang menciptakan

lapangan kerja

2. Kebijakan afirmatif yang berpihak

kepada rakyat

Program penanggulangan

kemiskinan

3. Meningkatkan efektifitas

pelaksanaan kemiskinan di daerah

Pembangunan daerah terpencil

dan perbatasan Meningkatkan

kualitas pelaksanaan lembaga

jaminan sosial

Kebanyakan kebijakan yang berbentuk suatu peraturan perundang-

undangan dan berupa pelbagai ketentuan lainnya, dalam ketetapan yang

memiliki tujuan distribusi tertentu273 yaitu kebijakan-kebijakan tentang

pelayanan umum atau keuntungan-keuntungan bagi penduduk atau rakyat

tertentu. Pemerintah terlibat aktif di dalam perumusan kebijakan negara

namun kurang dalam implementasi kebijakan untuk pengentasan kemiskinan,

pendidikan dan daya beli rakyat.

Pendapat yang didukung oleh pernyataan Armida Alisyahbana pada

pertemuan Nasional Pertemuan Pusat dan Daerah Penguatan Kelembagaan

Daerah dalam tahun 2012, Pemerintah menargetkan angka kemiskinan turun

menjadi 10,5-11,5 % sebagaimana tertuang dalam Rencana Kerja Pemerintah

(RKP) 2012, dengan fokus kepada perbaikan distribusi pendapatan melalui

273 James E.Anderson, Public Policy ..., op.cit. hlm. 126-133.

197

perlindungan sosial yang berbasis keluarga, pemberdayaan rakyat, serta

perluasan kesempatan ekonomi bagi rakyat yang berpendapatan rendah. Per-

Maret 2012, rasio Gini Indonesia mencapai 0,378 atau termasuk sedang,

namun ketimpangan antar provinsi masih sangat tinggi. Untuk mengatasi

ketimpangan tersebut perbaikan distribusi pendapatan akan dilakukan melalui

perlindungan sosial yang berbasis keluarga.274

Guna mencapai sasaran penting meningkatkan kesejahteraan rakyat

miskin, pada pertemuan Rapat Kerja Rencana Kerja Pemerintah 2012

menetapkan empat arah kebijakan prioritas yaitu:

1. Pertama, mendorong pertumbuhan ekonomi yang berkualitas dan pro

rakyat miskin dengan memberikan perhatian khusus kepada usaha-usaha

yang melibatkan orang-orang miskin serta usaha-usaha yang dapat

menciptakan lapangan kerja.

2. Kedua, menciptakan kebijakan yang afirmatif yang berpihak kepada

rakyat.

3. Ketiga, meningkatkan efektivitas pelaksanaan kemiskinan di daerah,

termasuk percepatan pembangunan daerah terpencil dan perbatasan.

4. Keempat, menata dan meningkatkan kualitas pelaksanaan lembaga

jaminan sosial.

Pemerintah mengakui, sasaran tersebut tidak mudah dicapai,

setidaknya ada dua tantangan yang perlu dihadapi,275 yaitu pertama,

kebutuhan akan pertumbuhan ekonomi yang cukup tinggi dan inklusif yang

274 Sekretariat tnp2k 0 Comment, diunduh pada 20 Nopember 2011, 00:41.275 Sekretariat tnp2k 0 Comment, 18 november 2011, diakses 20 November 2011 00:41

198

hanya bertumpu pada sektor yang belum maksimal menyerap tenaga kerja.

Kedua, globalisasi dan perubahan iklim turut menambah kerentanan rakyat

miskin terekpos pada fluktuasi harga yang mempengaruhi daya beli dan

tingkat kesejahteraan rakyat.

Alasan-alasan bahwa pemerintah mengalami kendala yakni belum

terciptanya lapangan kerja karena belum tersedianya lapangan kerja serta

pengaruh iklim kurang tepat karena pada saat ini Cina dengan jumlah

penduduk yang paling banyak didunia tidak semata-mata menciptakan

lapangan kerja yang disediakan pemerintah namum bagaimana pemerintah

Cina dapat memberdayakan rakyatnya untuk menciptakan lapangan kerja

mandiri.

Penciptaan lapangan kerja oleh pemerintah merupakan kebijakan

pemerintah yang bersifat top down mencerminkan ketidak berpihakan

pemerintah kepada rakyat. Akibatnya, hasil-hasil dari program-program

pembangunan dilancarkan tidak berhubungan langsung dengan kebutuhan

dasar rakyat, khususnya kalangan miskin.

Model pembangunan konvensional atau pro pertumbuhan dianggap

telah menghasilkan banyak pelanggaran terhadap hak-hak asasi manusia serta

memunculkan berbagai pelanggaran serta memunculkan berbagai bentuk

ketimpangan dalam memperoleh sumber pendapatan maupun memperoleh

keadilan.

Wacana dan praksis pembangunan konvensional telah mengabaikan

keberadaan pengetahuan lokal (local knowladge) dan tradisi-tradisi lokal

199

dalam proses pembangunan. Pembangunan yang didesain dengan pola dari

atas (pemerintah), justru mengingkari konsep ideal pembangunan itu sendiri.

Pembangunan seharusnya dalam tataran idealitas menjadi tanggungjawab

bersama antara pemerintah dan rakyat melalui community powernya,

sehingga sering terjadi tanggungjawab tunggal pembangunan adalah

pemerintahan. Model pembangunan alternatif merupakan suatu solusi

alternatif yang menekankan pembangunan berbasis rakyat (community based

development) berparadigma buttum up dan lokalitas. Suatu paradigma yang

berusaha menentang struktur penindasan melalui pembuatan regulasi yang

berpijak pada prinsip keadilan. Pendekatan yang dilakukan dalam model

pembangunan alternatif adalah pembangunan tingkat lokal, menyatu dengan

budaya lokal serta menyertakan partisipasi orang-orang lokal.

Model pembangunan alternatif yang digagas oleh John Friedmann276

yang bercirikan partisipatoris dan menekankan pemenuhan kebutuhan pokok

dan hak asasi manusia dalam setiap langkahnya menekankan partisipasi luas,

aksesibilitas, keterwakilan rakyat dalam proses perencanaan dan pengambilan

keputusan yang mempengaruhi nasib rakyat membebaskan diri dari empat

belenggu kekerasan yaitu kemiskinan (proverty), kerusakan (destruction),

tekanan (represion) dan alienasi (alienation), merupakan hal yang harus

ditempuh pemerintah.

276 Lihat John Friedmann dalam Zubaidi, 2007, Wacana Pembangunan Alternatif, Arrus Media,Jokyakarta, hlm. 171-174.

200

BAB V

KONSTRUKSI IDEAL PERTANGGUNGJAWABAN KEBIJAKAN

YANG DILAKUKAN PRESIDEN UNTUK MENCAPAI

KESEJAHTERAAN RAKYAT

A. Pertanggungjawaban Presiden Republik Indonesia

Kebebasan pemerintah untuk melaksanakan kebijakan bukanlah tanpa

pembatasan karena setiap kewenangan yang dilakukan oleh pemerintah

memiliki pertanggungjawaban, agar kebijakan tidak disalahgunakan.

Pertanggungjawaban sangatlah penting karena merupakan akhir dari tindakan

pemerintah untuk dapat diuji oleh masyarakat apakah kebijakan sesuai

dengan yang dibutuhkan dan bermanfaat bagi masyarakat pada umumnya.

Pemerintah sebagai pejabat publik, mempunyai kewenangan publik

yang luar biasa yang mencakup dua hal, yaitu:

Pertama, wewenang prealabel, merupakan wewenang untuk

melaksanakan keputusan-keputusan yang diambil tanpa meminta persetujuan

terlebih dahulu dari instansi atau seorang perseorangan mana pun, dikenal

dengan diskresi. Kedua, wewenang ex-officio, yang berarti semua keputusan

yang diambil karena jabatan berdasarkan sumpah jabatan tidak dapat dilawan

oleh siapapun dan yang berani melawan dikenakan sanksi pidana (misalnya

Pasal 160, 161, 211, 211, 216 KUH Pidana).277

277 Safri Nugraha, Aspek Hukum Administrasi Negara dalam Pelaksanaan Keputusan PejabatBadan Hukum Publik, Telaah Akademis Atas Rekening 502, makalah disampaikan dalamDiskusi Rekening 502 di Hotel Milenium, diselenggarakan Judicial Watch Indonesia, tanggal24 Maret 2004.

201

Pejabat publik memiliki kewenangan yang luar biasa dalam

mengambil keputusan-keputusan pemerintah yang menjadi tugasnya sehari-

hari dan oleh karenanya tindakan-tindakan pemerintah harus diawasi agar

tidak terjadi kesewenang-wenangan. Pengawasan sebagai karakteristik utama

sistem pemerintahan presidensil ini menjadi aspek yang sangat penting bagi

berjalannya pemerintahan, sehingga pelaksanaan yang dilakukan oleh DPR

merupakan pelaksanaan dari ketentuan UUD. Tujuan dari pengawasan secara

umum agar pemerintahan dapat berjalan sesuai dengan aturan yang

berlaku.278

Pertanggungjawaban pemerintahan suatu konsekuensi pelaksanaan

tugas menurut Sahran Basah harus dilaksanakan berdasarkan atas hukum.

Sejak Negara Kesatuan Republik Indonesia 17 Agustus 1945 sampai masa

Reformasi saat ini, pertanggungjawaban Presiden dalam menyelenggarakan

kesejahteraan mengalami pasang surut tergantung pada ketentuan konstitusi

yang berlaku.

Pertanggungjawaban Presiden Soekarno yang dilakukan pada masa

berlaku UUD 1945 belum amandemen, Penjelasan UUD 1945 merupakan

bagian dari UUD 1945, pertanggungjawan pada masa Presiden Soekarno

dilakukan:

Hasil Pertanggungjawaban Presiden:

1. Presiden Ir.Soekarno: Pidato pertanggungjawaban Presiden yang dikenal

dengan Nawaksara Presiden Soekarno didepan Sidang Umum ke –IV

278 Jimly, 2005, Laporan Hasil Penelitian tentang Impeacment dan Hukum Acara MahkamahKonstitusi, Sekjen MK RI, hlm. 25.

202

Juni 1966 dengan Ambek Parama Arta, ada tiga hal pokok yang

disampaikan dari pidato tersebut 279 :

1. Revolusi yakni dengan amanat penderitaan rakyat2. Berjuang mengemban amanat penderitaan rakyat3. Berjuang bertekad dengan kokoh berdasarkan trisakti yaitu berdaulat

dan bebas dalam politik berkepribadian dalam kebudayaan danberdikari dalam ekonomi.

Rencana perjuangan dalam melaksanakan Tap MPRS NoVI tahun

1965, Presiden Soekarno selaku kepala pemerintahan meminta Badan

Perencana Pembangunan Nasional (Bappenas) menyusun pola Ekonomi

Perjoangan tentang pra syarat pembangunan dan Pola Pembiayaan tahun

1966-1968 melalui rancangan anggaran 3 tahun untuk melaksanakan

tugas politik dan ekonomi. Akan tetapi pertanggungjawaban Presiden

Soekarno tidak diterima oleh MPRS. 280 Pada masa Orde Lama

pertanggungjawaban Presiden dilakukan dihadapan MPR dan jika

pertanggungjawaban Presiden tidak diterima maka Presiden

diberhentikan dengan alasan politik. Pada kenyataan pemakzulan atau

pertanggungjawaban Presiden tidak diterima seperti tercantum dalam

Memorandum DPR-GR mengenai Sidang Istimewa MPRS, bahwa

pertanggungjawaban Presiden mengenai peristiwa G30 S PKI tidak

memuaskan rakyat dan MPRS, khususnya kebijakan Presiden secara

279 Nawaksara Pidato Presiden Soekarno, didepan Sidang Umum ke IV MPRS, Jakarta, 22 Juni1966, www ahli naskahpidato,com.

280 Catatan sementara Pimpinan MPRS terhadap Surat Presiden RI No. 01/Pres/1967 tentangperlengakapan Pidato Nawaksara diumumkan tanggal 10-1-1967 oleh Wakil Ketua SubhanS.E. di Serambi Ruang Kerja Ketua MPRS kepada Pers-RRI-TV, Soegiarso Soeroyo, hlm. 447,Hamdan Zoelva, hlm. 165.

203

langsung menguntungkan G.30.S/PKI serta melindungi tokoh-

tokohnya.281

Penolakan Pertanggungjawaban Presiden di era orde lama

merupakan pertanggungjawaban politik karena dilakukan dihadapan

MPRS dan tidak diterimanya pertanggungjawaban ini, MPRS

memberhentikan Presiden bukan dengan alasan pelanggaran hukum.

2. Pada masa pemerintahan Presiden Soeharto, pertanggungjawaban masih

didasarkan pada UUD 1945 yang belum diamandemen.

Pertanggungjawaban Presiden dilakukan berdasarkan Penjelasan UUD

1945 yakni dengan pertanggungjawaban politik. Dalam pidato

pertanggungjawaban Presiden Soeharto tgl 1 Maret 1998

Presiden/Mandataris MPR melaporkan perkembangan pelaksanaan

pembangunan lima tahun jabatan presiden mencakup pembangunan

terakhir Repelita V dan Repelita VI merupakan awal PJP II dan

merupakan pelaksanaan GBHN 1993.

Dalam melaksanakan tugasnya Presiden dibantu oleh Wakil

Presiden dan Menteri-menteri Negara dalam kabinet pembangunan VI.

Kabinet pembangunan VI membantu Presiden dalam melaksanakan

pembangunan pada tahun terakhir RepelitaV, menyusun Repelita VI,

melaksanakan pembangunan tahun terakhir Repelita VI yang

`281 Alasan formal pemakzulan Presiden Soekarno adalah karena presiden dianggap alpamemenuhi ketentuan-ketentuan konstitutional dengan tidak bersedia memberikanpertanggungjawaban atas peremintaan MPRS, berarti mengingkari keharusanbertanggungjawab kepada MPRS, Hamdan Zoelva, ibid. hlm. 165.

204

pelaksanannya menjadi tanggungjawab Presiden yang dipilih MPR dalam

Sidang Umumnya pada bulan Maret 1998. 282

3. Presiden K.H.Abdurrahman Wahid:

Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia dapat meminta

Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia mengadakan Sidang

Istimewa untuk meminta Pertanggungjawaban Presiden.

Dalam Keputusan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia

Nomor 51/DPR-RI/IV/2000-2001, yang menyatakan Presiden K.H

Abdurahman Wahid tidak mengindahkan Memorandum Kedua Dewan

Perwakilan Rakyat Republik Indonesia yang isinya menganggap Presiden

sungguh melanggar haluan negara yaitu melanggar Undang-Undang

Dasar 1945 Pasal 9 tentang Sumpah Jabatan dan Ketetapan Majelis

Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor XI/MPR/1998

tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas Korupsi, Kolusi,

dan Nepotisme.

Bahwasanya K.H. Abdurrahman Wahid telah melakukan

tindakan-tindakan yang melanggar haluan negara untuk menghambat

proses konstitusional tersebut diatas dengan tidak bersedia hadir dan

menolak memberikan pertanggungjawaban kepada Sidang Istimewa

Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia.

Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia perlu

mengambil sikap atas ketidaksediaan Presiden K.H.Abdurrahman Wahid

282 Pengantar ketua Fraksi MPR-RI mengenai Pembahasan pertanggungjawaban Presiden/Mandatarsi MPR serta penjelasan mengenai Kondisi Ekonomi yang mempengaruhiPembangunan dalam Dua tahun Terakhir Repelita VI, Jakarta 28 Agustus 1998.

205

untuk hadir dan memberikan pertanggungjawaban dalam Sidang

Istimewa Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia.

Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia tanggal 23

Juli 2001 yang membahas ketidakhadiran dan penolakan Presiden

Republik Indonesia K.H.Abdurrahman Wahid untuk memberikan

pertanggungjawaban dalam Sidang Istimewa Majelis Permusyawaratan

Rakyat Indonesia, merupakan penyebab MPR melakukan sidang

istimewa untuk memberhentikan Presiden Abdurachman Wahid.

Penolakan Presiden terhadap panggilan MPR secara etika

melanggar sumpah dan janji Presiden untuk melaksanakan UUD 1945

dan GBHN yang telah ditetapkan MPR sebagai asas-asas dan arahan

pembangunan yang menjadi garis-garis besar harus dilakukan Presiden.

Sesuatu yang menjadi idealisasi dari hukum administrasi negara

adalah terciptanyan pemerintahan yang memegang teguh asas-asas umum

pemerintahan yang baik, sehingga gagasan mengenai pemerintahan yang baik

dan bersih (clean and good governance) dapat diwujudkan dengan sebaik-

baiknya sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

UUD 1945 memberikan kedudukan yang kuat kepada lembaga

kepresidenan. Presiden adalah penyelenggara pemerintahan,283 selain

menjalankan kekuasaan eksekutif, Presiden juga menjalankan hak untuk

mengajukan pembentukan peraturan perundang-undangan, kekuasaan yang

berkaitan dengn penegakaan hukum (grasi, amnesti dan abolisi) dan lain

283 UUD 1945, Pasal 4 Ayat (1).

206

sebagainya. Struktur yang memberikan kedudukan yang kuat pada jabatan

lembaga kepresidenan tidak hanya pada sistem pemerintahan, tetapi juga pada

negara lain seperti Amerika. Presiden Amerika Serikat adalah penyelenggara

pemerintahan, tetapi karena UUD Amerika berkehendak menjalankan ajaran

pemisahan kekuasaan, Presiden Amerika tidak dibekali kekuasaan

membentuk undang-undang terbatas pada memberi persetujuan atau memveto

rancangan undang-undang yang sudah disetujui Congress.

Ditinjau dari teori pembagian kekuasaan yang dimaksud dengan

kekuasaan pemerintahan adalah kekuasaan eksekutif, kekuasaan

penyelengaraan pemerintahan yang bersifat umum dilaksanakan Presiden

dapat dibedakan antara kekuasaan penyelenggaraan pemerintahan yang

bersifat umum dan kekuasaan penyelengaraan pemerintahan yang bersifat

khusus.

Kekuasaan penyelenggraaan pemerintahan yang bersifat umum adalah

kekuasaan penyelenggaraan administrasi negara. Presiden adalah pimpinan

negara meliputi tugas dan wewenang yang sangat luas yaitu setiap bentuk

perbuatan atau kegiatan administrasi negara. Lingkup tugas dan wewenang

makin luas sejalan dengan meluasnya tugas dan wewenang negara atau

pemerintah.284 Tugas dan wewenang tersebut dapat dikelompokkan ke dalam

beberapa golongan meliputi:

1. tugas dan wewenang Presiden dibidang administrasi di bidang keamanan

dan ketertiban umum. Tugas dan wewenang memelihara, menjaga, dan

284 Bagir Manan, Lembaga Kepresidenan, op.cit., hlm. 121-125.

207

menegakkan keamanan dan ketertiban umum merupakan tugas dan

wewenang paling awal dan tradisional dari setiap pemerintahan. Tugas

semacam ini juga terdapat dalam Pembukaan UUD 1945, tujuan

membentuk pemerintahan Indonesia merdeka, yaitu” melindungi segenap

bangsa dan tumpah darah Indonesia”.

2. Tugas dan wewenang menyelenggarakan tata usaha pemerintahan mulai

dari surat menyurat maupun pencatatan-pencatatan untuk mengetahui

keadaan dalam bidang tertentu serta memberikan pelayanan administratif

kepada rakyat

3. Tugas dan wewenang administrasi negara di bidang pelayanan umum

(public sevices). Melayani rakyat pada saat ini dipandang sebagai hakekat

penyelenggaraan administrasi negara untuk mewujudkan kesejahteraan

umum, sehingga sering disebut (service state).

4. Tugas dan wewenang administrasi negara di bidang penyelenggaraan

kesejahteraan umum.

Pada saat ini wujud dari tugas pemerintahan dibidang kesejahteraan adalah

penyelenggaraan pembangunan nasional. Sesuai dengan hakekat

kesejahteraan, maka pembangunan nasional meliputi segala bidang

kehidupan rakyat, berbangsa dan bernegara. Sistem perencanaan

pembangunan yang direncanakan sesuai dengan ketentuan undang-undang

perencanaan pembangunan Nasional.

Pembangunan yang direncanakan maupun yang dilaksanakan

pemerintah merupakan tanggungjawab pemerintah selaku pemegang

208

pemerintahan Negara Republik Indonesia. Pembangunan sebagai suatu tolok

ukur untuk mencapai kesejahteraan rakyat menurut Bagir Manan merupakan

pertanggungjawaban yang disebut dengan “batas atas” pemerintahan yang

didasarkan kepada peraturan perundang-undangan yang berlaku, sehingga

setiap kebijakan yang dilakukan Presiden selain penjabaran dari tugas

pemerintah dalam mewujudkan kesejahteraan juga sesuai dengan amanat

ketentuan peraturan perundang-undangan.

Kebijakan Presiden yang dilakukan dalam bentuk Peraturan

Pemerintah Pengganti Undang-Undang285 maupun Peraturan Presiden286

merupakan delegasi atas pelaksanaan ketentuan UUD yang bersifat mengatur

dapat dibenarkan sepanjang hal tersebut dilakukan Presiden dalam rangka

penyelenggaraan administrasi negara.

Sumber kewenangan maupun muatan materi dari Peraturan

Pemerintah Pengganti Undang-undang dibentuk didasarkan delegasi

peraturan perundangan yang berlaku, sebagai bentuk pertanggungjawaban

Presiden dalam melaksanakan asas pemerintahan yang layak sepanjang

peraturan tersebut diinformasikan kepada rakyat. Dalam hukum suatu

perbuatan hukum memiliki konsekwensi dipertanggungjawabkan baik dari

sisi pembentukan peraturan perundangan (syarat formil) maupun dari sisi

materiil yang menyangkut substansi suatu kebijakan akan bermanfaat.

Bentuk-bentuk pengujian secara materiil apakah kebijakan yang

dilakukan oleh pemerintah itu adalah wetmatigheidstoessing,

285 Pasal 22 UUD 1945286 Pasal UU No. 12 Tahun 2011

209

rechtmatigheidstoetsing atau doelmatigheidtoetsing, sesuai dengan

perkembangan konsep hukum. Pada pengujian dengan bentuk

wetmatigheidstoetsing alat uji yang dipakai adalah undang-undang (legislasi),

apakah kebijakan itu dibentuk oleh lembaga yang memiliki kewenangan

untuk membentuknya sampai dengan sinkron atau tidak bertentangan dengan

peraturan yang lebih tinggi atau sederajat.

Dasar pengujian pada rechtsmatigheid adalah jika kebijakan menurut

George Fletcher dari pengetian “ A body of ideal, principle, and precepts for

the adjusment of the relations of human beings and the ordering of their

conduct in society”287 Mengacu kepada pengujian hukum baik dalam

pengertian yang luas dapat dilakukan secara ex tuct, yaitu memperhitungkan

semua fakta atau keadaan pada saat tindakan dilakukan seperti pembentukan

Perpu JPSK untuk Bill Out Century. Sedangkan pengujian secara

doelmatigeidtoetsing yaitu yang diuji apakah suatu kebijakan efektif dan

efisien ataukah tidak bagi masyarakat. Pengujian dengan

dolematigheitstoetsing ini dapat dilakukan yaitu perubahan fakta dan keadaan

termasuk dalam penilaian suatu tindakan.288

B. Pertanggungjawaban Ideal Presiden

Pertanggungjawaban Presiden dalam kebijakan yang mensejahterakan

rakyat, idealnya diatur dalam suatu ketentuan yang mengikat suatu UUD.

Pertanggungjawaban “atas” kepada aturan menurut Sahran Basah sebagai

287 George P., Fletcher, 1996, Basic Concepts of Legal Thought, New York Oxford, New York,hlm. 11-12., Krisna D. Darumurti, op.cit, hlm. 64.

288 G.H.Iddink, 2001, From Principle of Proper Adminsitration to Principle of Good Governancereader, Utrecht faculteit Rechgtleerheid Universitetit Utrect, hlm, 13

210

aturan dasar yang memiliki keabsahan memuat nilai-nilai kedilan, kepastian

dan manfaat yang tinggi, sehingga pertanggungjawaban merupakan suatu

keharusan dalam negara demokratis. Setiap jabatan atau pejabat harus ada

pertanggungjawaban dan tempat bertanggungjawab secara akuntabel dan

transparan.289

Sistem akuntabilitas pejabat publik mengharuskan adanya suatu

kondisi di mana segala tindakan-tindakan pejabat publik selain memenuhi

AUPB dan asas efektifitas dan efisien yang dimaksud Undang-Undang

Nomor 12 tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan,

dapat diklasifikasikan bahwa kebijakan harus memenuhi dua kriteria, yaitu

(1) sesuai atau tidak bertentangan dengan ketentuan yang berlaku

(efektifitas), dan (2) sesuai dengan standar efisiensi dan ekonomis (efisien).290

Mengacu pada asas dalam pembentukan peraturan perundangan

bahwa kebijakan yang telah dituangkan dalam undang-undang dalam bentuk

program dengan menggunakan biaya atau anggaran negara, maka program

tersebut bagian yang harus dipertanggungjawabakan penggunanaannya oleh

Presiden.

Asas kemanfaatan dan kegunaan ini dapat digunakan sebagai alat uji

atau tolok ukur untuk pengujian suatu kebijakan. Penekanan penggunaan asas

efektif dan efisien ini untuk memperhitungkan apakah impact (dampak) dari

289 Belifante, Beginselen van Nederlands Staatsrecht, Samson, Alphen aan den Rijn, 1983.290 Lihat T.B. Silalahi, 1998, Membangun Sosok Aparatur Profesional Dalam Kompetensi Global,

dalam Sularso, et. Al. (eds)., Pemberdayaan Birokrasi dalam Pembangunan , cet. 1, PustakaSinar Harapan, Jakarta, hlm. 58. Jimly Assiddiqie, Hasil Penelitian..., hlm. 21.

211

kebijakan yang dikeluarkan pemerintah berlaku untuk jangka waktu tertentu,

pendek, menengah dan jangka panjang (ex nuct).

Jika ternyata hasil pengujian secara teori tootsingrechts maka

kebijakan tersebut dapat dibatalkan jika menyangkut keputusan dan dapat

dilakukan hak uji kepada pengadilan. Peratuarn Pemerintah Pengganti

Undang-Undang merupakan suatu peraturan yang derajatnya sama dengan

undang-undang meskipun langsung dapat berlaku setelah ditetapkan oleh

pemerintah sebagai peraturan dan disahkan DPR pada sidang berikutnya. Jika

Perpu tersebut kedudukannya sederajat dengan undang-undang dan ternyata

substansinya menurut asas dolmatigheid tidak tercapai maka masyarakat yang

dirugikan atas adanya peraturan tersebut dapat mengajukan pengujian kepada

Mahkamah Konstitusi dengan alasan bertentangan dengan UUD.

Kehatian-hatian masyarakat agar tidak mudah mengatakan suatu

ketentuan Perpu bertentangan dengan UUD maka perlu dipertimbangkan

apakah dalam pembentukannya terdapat unsur-unsur sebagai berikut:291

1. kecurangan (deceit),2. manipulasi (manipulation),3. penyesatan (deception,)4. penyembunyian kenyataan (concealment of fact),5. pelanggaran kepercayaan (breach of trust),6. akal-akalan (subterfage) atau pengelakan peraturan (illegal

circumvention).

Dalam praktik, rumusan dan ketentuan dalam undang-undang itu tidak

lebih dari formulasi kepentingan sekelompok orang, tidak mencerminkan

kesamaan apalagi keadilan. Proses desakralisasi ternyata tidak dapat

291 Periksa Junifar Ginsang, op.cit. 189.

212

dielakkan. Ternyata diluar undang-undang terdapat nilai-nilai kebenaran,

keadilan, kepatutan dan nilai-nilai etik dan lain-lain yang tidak tertulis.

Secara umum diluar undang-undang (hukum tertulis) ada nilai-nilai

etik (hukum tidak tertulis). Meskipun demikian, memasukkan hukum tidak

tertulis merupakan hal yang harus dilakukan. Dengan membenarkan upaya

hukum atas perbuatan tercela yang termasuk pelanggaran kesusilaan,

keseluruhan bidang moral ditarik ke dalam hukum292.

Perluasan Peranan Dan Aktifitas Negara/Pemerintah Dari Konsepsi

Nachwakerstaat ke Welfarstaat. Sejak ditinggalkannya negara ‘penjaga

malam’, yang menempatkan pemerintah hanya selaku penjaga ketertiban dan

keamanan serta tidak diperkenankan campur tangan dalam perangkatnya

terlibat aktif dalam kehidupan masayarakat yang menyebabkan kaburnya

batas antara bidang privat dan publik, intervensi negara atau pemerintah

menjadi tak terelakkan, bahkan semakin besar dengan freis ermessen yang

dilekatkan kepadanya. Tidak dapat dipungkiri bahwa pemerintah dalam

melaksanakan tugasnya memerlukan kebebasan bertindak. Dalam hal ini

pemerintah mempunyai kedudukan yang istimewa jika dibandingkan dengan

rakyat biasa. Oleh sebab itu menggugat pemerintah dimuka hakim bukan

perkara biasa seperti menggugat Presiden yang melakukan pelanggaran

hukum. Pelanggaran hukum dapat terjadi jika pemerintah mengabaikan

kebutuhan rakyat dalam pemenuhan kebutuhan pokok.

292 N.E.Algra, et.al., op.,cit, hlm.71

213

Faktor-faktor di atas meskipun kuat, lemah pengaruhnya terhadap

perbedaan yurisprudensi bahwa secara teoritis dan praktis bahwa hukum

sebagai fenomena sosial tidak steril dari unsur-unsur non hukum sebagaimana

Kelsen dengan the pure theory of lawnya293, tetap berjalin berkelindan

dengan faktor-faktor non hukum sehingga kaidah atau norma hukum tertentu

terutama kaidah hukum publik pada saat dan tempat tertentu sangat

dipengaruhi oleh faktor-faktor di luar hukum294.

Kaidah hukum publik terutama yang tertuang dalam undang-undang

yang dijadikan rujukan para yuris ketika memecahkan persoalan hukum pada

saat pembentukannya sarat dengan pertarungan ide, nilai, kepentingan dan

orientasi politik para pembuatnya. Kreasi intelektual para yuris dalam proses

peradilan, tidak dapat lepas dari pengaruh non hukum.

Pemerintah sebagai pendukung hak dan kewajiban hukum, dengan

kedua kedudukan hukum tersebut, wakil dari badan hukum dan wakil dari

jabatan pemerintahan. Sebagai subjek hukum, pemerintah dapat melakukan

perbuatan hukum, yakni perbuatan yang relevansinya dengan hukum atau

perbuatan yang dapat menimbulkan akibat-akibat hukum. Setiap bentuk

perbuatan hukum, secara pasti menimbulkan akibat hukum baik positif

maupun negatif. Akibat hukum yang positif tidak memiliki relevansi dengan

pertanggungjawaban, akan tetapi perbuatan hukum yang negatif memiliki

relevansi dengan pertanggungjawaban karena akan menimbulkan tuntutan

dari pihak yang dirugikan.

293 Hans Kelsen Op.cit, hlm. 92.294 Satjipto Rahardjo, op.cit, hlm...

214

Dalam penyelenggaraan pemerintahan, pertanggungjawaban itu

melekat pada jabatan, yang secara yuridis dilekati kewenangan. Dalam

persepektif hukum publik, adanya kewenangan inilah yang memunculkan

adanya pertanggungjawaban, sejalan dengan prinsip umum; “geen

bevoegheid zonder veranderlijkheid; there is no authority without

responsibility.

Pemberian wewenang tertentu untuk melakukan tindakan hukum

tertentu menimbulkan pertanggungjawaban atas penggunaan wewenang itu

disadur dari A.D. Belifente mengatakan295, tidak seorangpun melaksanakan

kewenangan tanpa memikul beban tanggungjawab atau tanpa pelaksanaan

pengawasan. Menurut Soewoto, dalam sistem pembagian kekuasaan berlaku

prinsip bahwa setiap kekuasaan wajib dipertanggungjawabkan.296 Dalam

setiap pemberian kekuasaan harus sudah dipikirkan beban tanggungjawab

bagi setiap penerima kekuasaan. Kesediaan untuk melaksanakan tanggung

jawab harus secara inklusif sudah diterima pada waktu menerima kekuasaan.

C. Pertanggungjawaban Pemerintah Dalam Penggunaan Anggaran Negara

kepada DPR dan DPD

Secara teori pertanggungjawaban memiliki dua macam

pertanggungjawaban yaitu pertanggungjawaban internal dan ekternal menurut

Soewoto.297 Pertanggungjawaban yang mengandung aspek external hanya

295A.D.Belifente, et.al., Beginselen Van Nederlandse Staatrecht, Samson Uitgeverij, Alphen aanden Rijn, hlm, 21.

296 Soewoto, 1990, Kekuasaan dan TanggungJawab Presiden Republik Indonesia, Disertasi,Universitas Erlangga, hlm. 75.

297 Soewoto, ibid, hlm. 76.

215

diwujudkan dalam bentuk laporan pelaksanaan kekuasaan kepada yang

memberikan kekuasaan baik secara langsung yaitu kepada rakyat. maupun

secara tidak langsung kepada DPR maupun DPD sebagai bentuk

pertanggungjawaban kesamping kepada lembaga sederajat.

Dalam menjalankan fungsi pengawasarn DPR melaksakan sesuai

dengan ketentuan undang-undang karena pertanggungjawaban Presiden

setelah amandemen UUD 1945 tidak terdapat pengaturannya. UUD 1945

mengatur mengenai hasil pemeriksaan BPK terhadap pengelolaan keuangan

negara298 dan hasil pemeriksaan diserahkan kepada DPR dan DPD.299

Pembahasan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN oleh DPR,

paling lambat 3 (bulan) setelah diterima bahan hasil laporan hasil

pemeriksaan keuangan Pemerintah oleh BPK ke DPR.300

Fungsi DPD dalam Pasal 22 D Ayat 3 UUD 1945 bahwa DPD selain

memberikan pertimbangan kepada DPR tentang rancangan Undang-Undang

yang berkaitan dengan anggaran dan belanja negara, pajak, ekonomi dan

agama. Dalam melakukan pengawasan terkait dengan bidang tersebut DPD

menyampaikan hasil pengawasan kepada DPR sebagai bahan pertimbangan

untuk ditindak lanjuti.301

Pertanggungjawaban pengelolaan keuangan negara berisi kegiatan

mulai diukur dari kinerja kepala daerah dalam Rencana Strategis (Renstra),

298 Pasal 23 E ayat 1 UUD 1945.299 Pasal 23 E ayat 2 UUD 1945 dan Pasal 22 D ayat (3).300 Pasal 162 Undang-Undang MPR, DPR, DPD dan DPRD Nomor 27 Tahun 2009.301 Kedudukan DPD sebagai lembaga pengawas tidak ikut serta pada pengambilan keputusan RUU

menjadi UU pada persidangan Tingkat II DPR. Sehingga tidak memiliki kewenangan untukmengawasi jalannya Undang-Undang dalam rangka checks and balances.

216

kemudian dijabarkan dalam kegiatan tahunan yang tertuang dalam APBN,

yang menjadi dasar progress report (laporan kemajuan) Pemerintah

Dibandingkan dengan pertanggungjawaban pemerintah daerah diatur

dalam Instruksi Presiden Nomor 7 tahun 1999 tentang Akuntabilitas Kinerja

Instansi Pemerintah (AKIP) dinyatakan bahwa untuk melaksanakan kinerja

instansi pemerintah sebagai wujud pertanggungjawaban instansi pemerintah

dalam mencapai misi dan tujuan organisasi. Akuntabilitas ini, didasarkan

pada klasifikasi responsibilitas manajerial pada tingkatan dalam organisasi

yang bertujuan untuk pelaksanaan kegiatan pada tiap bagian. Masing-masing

individu pada tiap klasifikasi bertanggungjawab atas setiap kegiatan yang

dilaksanakan pada bagiannya. Keberhasilan atau kegagalan pelaksanaan misi

organisasi dalam mencapai tujuan dan sasaran-sasaran yang ditetapkan

melalui suatu model pertanggungjawaban yang dilaksanakan secara

priodik.302

Manajemen suatu organisasi yang bersifat responsible mengandung

makna bahwa managemen berperan untuk memeriksa (checking) apakah

standar yang ditetapkan sudah tepat, dan apabila standar sudah tepat, maka

segera dapat diimplementasikan. Hal ini berarti bahwa responsible berkaitan

dengan evaluasi (penilaian) mengenai standar yang dibuat sudah tepat,

manejemen memiliki responsibilititas untuk mengimplementasikan standar-

standar tersebut.

302 Mirza Nasution, 2011, Pertanggungjawaban Gubernur Dalam Negara Kesatuan Indonesia,PT. Sofmedia, Jakarta, hlm. 227.

217

Pemerintah menurut ketentuan peraturan perundang-undangan

memiliki beberapa pertanggungjawaban yaitu :

1. Pertanggungjawaban akhir tahun anggaran, merupakanpertanggungjawaban pelaksanaan APBd yang dilaksanakan Pemerintah.

2. Pertanggungjawaban akhir masa jabatan Kepala Daerah, dan3. Pertanggungjawaban Kepala Daerah dalam hal-hal tertentu, yaitu

merupakan pertanggungjawaban atas dugaan melakukan tindak pidana.Kesungguhan Kepala Daerah dan perangkat daerah dalam

melaksanakan tugas yang dibebankan, Kepala Daerah membuat Rencana

Kerja Pembangunan Daerah (RKPD) Jangka Panjang, Jangka Menengah dan

Tahunan disampaikan kepada Pemerintah dan DPRD dituangkan dalam

bentuk Peraturan Daerah .

Penilaian tolok ukur kinerja berdasarkan tolok ukur rencana Kerja

Pembanguan Daerah (RKPD) memiliki ruang lingkup yaitu urusan

desentralisasi, tugas Pembantuan, tugas Umum Pemerintahan.

LKPJ akhir tahun anggaran disampaikan kepada DPRD paling lambat

3 (tiga) bulan setelah berakhir tahun anggaran. Sedangkan LKPJ akhir masa

jabatan disampaikan kepada DPRD paling lambat 30 (tiga puluh) hari setelah

pemberitahuan DPRD perihal berakhirnya masa jabatan Kepala Daerah sesuai

dengan peraturan perundang-undangan yang disampaikan bersamaan dengan

LKPJ akhir masa jabatan dan akhir tahun anggaran atau berjarak satu bulan.

Dalam Undang-undang APBN Nomor 11 tahun 2011 dan Undang-

Undang APBN Nomor 22 Tahun 2012 dijelaskan,303 LKPJ berisikan muatan

arah kebijakan umum pemerintahan, pengelolaan keuangan daerah secara

makro, termasuk pendapatan dan belanja negara, penyelenggaraan urusan

303 www.djpp.kemenkumham.go.id, 7 April 2013.

218

desentralisasi, penyelenggaraan tugas pembantuan, tugas umum

pemerintahan.

Manajemen strategis bagi pemerintahan mempunyai tiga sasaran

utama, yaitu:

1. Tumbuhnya perubahan di berbagai bidang secara terus menerus;

2. Menekankan pada pencapaian hasil kegiatan (outcomes) dan dampaknya;

3. Meningkatkanya kemampuan mengukur kinerja (performance).

Mengukur kegiatan out put dan out comes meliputi pelayanan benar,

mutu pelayanan yang baik, kenyamanan terhadap rakyat diperlukan

manajemen kinerja berorientasi pada merumuskan dan menetapkan tentang

pengukuran kinerja terhadap implementasi perencanaan starategis, dan

akuntabilitas, serta memonitor hasilnya guna kepentingan melakukan evaluasi

dan untuk memperoleh feed back.

Penetapan indikator kinerja dilakukan pada tahap perencanaan (ex

ante), tahap pelaksanaan (on going), dan tahap setelah kegiatan selesai (ex

post). Indikator kinerja adalah ukuran kuantitatif yang dapat menggambarkan

tingkat pencapaian sasaran dan tujuan organisasi. Syarat-syarat indikator

kinerja adalah:

1. Spesifik dan jelas untuk menghindari salah tafsir,

2. Terukur secara objektif, baik secara kualitatif dan kuantitatif,

3. Menangani aspek-aspek yang relevan,

4. Berguna untuk menunjukkan keberhasilan, meliputi input, output,

outcomes, manfaat dan dampak,

219

5. Fleksibel dan sensitif terhadap perubahan pelaksanaan,

6. Efektif dalam arti datanya mudah diperoleh, diolah dan dianalisis dengan

biaya yang tersedia.

Penetapan standar kinerja pemerintah, adalah ukuran tingkat kinerja

yang diharapkan tercapai dan dinyatakan dalam suatu pernyataan kuantitatif.

Penetapan standar kinerja dapat bersumber dari perundang-undang yang

berlaku, keputusan manajemen, pendapat para ahli, atau atas dasar

pengalaman dari pekerjaan selama dari tahun ke tahun. Syarat standar kinerja

yang baik adalah dapat dicapai (attainable) dalam kondisi yang ada,

ekonomis, mudah diterapkan, konsisten, menyeluruh meliputi seluruh

aktivitas yang terkait, mudah dimengerti (understandable), terukur

(measurable) dan presisi, stabil dan dalam kurun waktu yang lama, dapat

diatasi dalam berbagai keadaan, legitimate, didukung peraturan yang berlaku,

fokus kepada pelanggan, dapat diterima sebagai ukuran pembanding oleh

pihak-pihak terkait.

Pertanggungjawab eksternal dalam pelaksanaan Anggaran Pendapatan

dan Belanja Negara kepada Badan Pemeriksa Keuangan Negara yang

dilaporkan kepada DPR, istilah Sahran Basah sebagai pertanggungjawaban

kesamping adalah pertanggungjawaban Presiden kedapa DPR sebagai

pengawas yang digambarkan dalam siklus anggaran (budget) merupakan

bagian tak terpisahkan dari setiap siklus anggaran. Pengawasan merupakan

instrumen pengendalian yang melekat pada setiap tahapan dalam siklus

anggaran.

220

Pengawasan sebagai sarana untuk menghubungkan target dengan

realisasi setiap program kegiatan proyek yang harus dilaksanakan oleh

pemerintah, menurut Padmo Wahyono maupun Nawawi Hadari304 fungsi

pengawasan dapat dilakukan setiap saat, baik selama manajemen/administrasi

berlangsung, maupun setelah berakhir, untuk mengetahui tingkat pencapaian

tujuan suatu organisasi/unit kerja. Dengan kata lain, fungsi pengawasan harus

dilakukan terhadap perencanaan sampai dengan pelaksanaan program

pemerintah. Kegiatan pengawasan sebagai fungsi manajemen bermaksud

untuk mengetahui tingkat keberhasilan dan kegagalan yang terjadi selama

perencanaan dibuat dan dilaksanakan. Keberhasilan perlu dipertahankan dan

jika mungkin ditingkatkan dalam perwujudan manajemen/administrasi

berikutnya di lingkungan suatu organisasi/unit kerja tertentu.

D. Pemeriksaan Pengelolaan Keuangan Negara oleh Badan Pemeriksa

Keuangan Bagian dari Pertanggungjawaban Keuangan Pemerintah

Ketentuan yang mengatur tentang tanggungjawab pengelolaan

keuangan negara yang disampaikan oleh pemerintah kepada DPR setelah

hasil pemeriksaan pengelolaan keuangan pemerintah diperiksa oleh BPK.

Pemeriksaan yang dilakukan BPK menurut Undang-Udang Nomor 15 Tahun

2006 Tentang Badan Pemeriksa Keuangan dimulai dari :

304 Nawawi Hadar, Pengawasan Melekat di Lingkungan Aparatur Pemerintah, Jakarta, 1993, h.6

221

Instrumen rencana sangat diperlukan sebagai tolok ukur dalam

mengevaluasi pelaksanaan kegiatan, hal tersebut yang menjadi argumentasi

saat ini. Perencanaan pembangunan diatur sebagai materi muatan undang-

undang yang digunakan untuk berbagai kegiatan atau program proyek yang

dilaksanakan pemerintah.

Penyusunan perencanaan pembangunan seperti diatur dalam Undang-

Undang Nomor 25 tahun 2004 Tentang Perencanaan Pembangunan Nasional

tersebut, perlu memperhatikan beberapa aspek yaitu:305

1. Perencanaan harus realistis dalam arti secara operasional memang dapatdilaksanakan, baik dilihat dari segi volume kerja yang menyangkutkualitas dan kuantitas dan target yang hendak dicapai, maupun dari segikemampuan yang menyangkut sumber daya manusia, dana, dan sumberlainnya.

2. Perencanaan harus mempertimbangkan persyaratan dan pem-batasanberdasarkan wewenang organisasi yang bersangkutan atau pembatasan dansatuan organisasi/instansi atasan.

3. Perencanaan harus memuat program-program operasional yang dapatdilaksanakan secara efisien dan ekonomis.

305 Nawawi, op,cit

KEGIATAN

EVALUASI

TINDAKAN ADMINISTRATIVE

TINDAKAN HUKUM

RENCANA

222

4. Dalam keadaan keterbatasan dana, perencanaan harus mem-pertimbangkanprioritas dengan mengutamakan kegiatan yang terpenting, penting kurangpenting, dan penunjang, misalnya kontrol yang dilakukan secara langsung,seperti kontrol keuangan yang dilakukan BPK, kontrol sosial yangdilakukan oleh rakyat dan LSM termasuk media massa dan kelompokmasyarakat berminat pada bidang tertentu, dan kontrol politis yangdilakukan MPR dan DPR terhadap pemerintah (eksekutif).

Pemeriksaan keuangan negara meliputi pemeriksaan atas pengelolaan

keuangan negara dan pemeriksaan atas pengelolaan dan tanggungjawab

keuangan negara306 yang meliputi pemeriksaan keuangan, pemeriksaan

kinerja dan pemeriksaan dengan tujuan tertentu.307

Hasil pemeriksaan keuangan negara oleh BPK atas Laporan Keuangan

Pemerintah Pusat untuk anggaran tahun 2009, BPK memberikan opini Wajar

Dengan Pengecualian (WTP) atas LKPP Tahun 2009 karena permasalahan

terkait dengan anggaran belanja minimal Rp.27.74 Triliun digunakan untuk

kegiatan yang tidak sesuai dengan klasifikasi peruntukannya sehingga

memberikan informasi yang tidak tepat.308

Badan Pemeriksa Keuangan memiliki standar untuk memeriksa

keuangan negara yang dituangkan dalam Peraturan Badan Pemeriksa

Keuangan Nomor 1 Tahun 2007 meliputi standar pemeriksaan keuangan,

pemeriksaan kinerja dan standar pemeriksaan dengan tujuan tertentu.309

Pemeriksaan yang dilakukan BPK yakni terhadap kegiatan yang tidak sesuai

dengan peruntukkannya berkaitan dengan tujuan pemeriksaan, dapat

306 Pasal 2 UUPPTKN No. 15 tahun 2004307 Pasal 4 UUPPTKN No. 15 Tahun 2004308 Badan Pemeriksa Keuangan, 2009, Ringkasan Eksekutif Hasil Pemeriksaan Atas Laporan

Keuangan Pemerintah Pusat Tahun 2009.309 Peraturan Badan Pemeriksa Keuangan, 2006, Standar Pemeriksaan Keuangan Negara, Pustaka

Pergaulan, Jakarta, hlm. 20.

223

dianggap yang diperiksa diajukan berbagai pertanyaan yang berkaitan dengan

program-program.310

Pemeriksa harus memahami program yang diperiksa untuk memahami

signifikansi berbagai tujuan pemeriksaan dan kemungkinan pencapaian tujuan

tersebut. Luas dan dalamnya informasi akan bervariasi tergantung pada tujuan

pemeriksaan dan kebutuhan untuk memahami aspek masing-masing program.

Dalam UUP3KN terdapat dua tahap kerugian negara, yaitu pada tahap

uang negara akan masuk ke kas negara dan pada tahap uang negara keluar

dari kas negara dapat dijabarkan lima sumber kerugian negara sebagai

berikut:311

1. Pengadaan barang dan jasa jauh dari harga pasar;2. Pengadaan barang dan jasa wajar tetapi tidak sesuai dengan spesifikasi

barang3. Terdapat transaksi yang memperbesar utang negara.4. Piutang negara berkurang secara tidak wajar terdapat kerugian negara.5. Kerugian negara terjadi kalau aset negara berkurang baik dijual maupun

hibah dengan pihak lain maupun swasta.6. Memperbesar biaya instansi atau perusahaan.7. Hasil penjualan dilaporkan dengan tidak sebenarnya sehingga terdapat

kerugian pemasukan ke kas negara.

Kerugian negara yang dimaksud dalam Undang Undang Pemeriksaan

Pengelolaan dan Tanggungjawab Keuangan Negara nomor 15 Tahun 2004

tidak hanya tertuju kepada pengelolaaan keuangan negara tetapi juga

termasuk merugikan perekonomian negara.312 Kepatuhan terhadap peraturan

310 Ibid, hlm. 93, menjelaskan yang dimaksud mengenai program-program yakni StandarPemeriksaan atas organisasi, program dan fungsi pelayanan publik.

311 Theodorus M. Tuanakotta, 2009, Menghitung Kerugian Negara Dalam Tindak Pidana Korupsi,Salemba Empat, Jakarta, hlm. 164

312 Muhammad Djafar Saidi, 2011, Hukum Keuangan Negara, ed.revisi, Raja GrafindoPersada,Jakarta, hlm.113.

224

perundang-undangan sebagai pengendalian terhadap ketaatan pada kebijakan-

kebijakan dan prosedur yang ditetapkan oleh entitas yang diperiksa, dapat

menjamin bahwa implementasi program sesuai dengan ketentuan peraturan

perundang-undangan akan membantu pemeriksa dalam menilai resiko

terjadinya penyimpangan dari ketentuan peraturan perundang-undangan dan

kecurangan maupun penyalahgunaan wewenang.313

Pemeriksaan terhadap penggunaan keuangan negara tidak berhenti

pada tataran prosedur akan tetapi termasuk akibat atau resiko jika ketentuan

peraturan perundang-undangan tentang keuangan negara tidak diindahkan

akan mengakibatkan kerugian negara yang berdampak kepada pencapaian

kesejahteraan rakyat terabaikan.

Tahun 2010 hasil pemeriksaan BPK terhadap laporan keuangan

pemerintah menemukan permasalahan adanya penagihan, pengakuan dan

pencatatan penerimaan perpajakan. Data yang ada tidak memungkinkan BPK

untuk menguji perpajakan,314 karena penyimpangan dalam perpajakan adalah

kewenangan pengadilan pajak. Pemeriksa harus waspada terhadap situasi atau

transaksi-transaksi yang terindikasi kecurangan. Apabila terdapat informasi

yang menjadi perhatian pemeriksa melalui prosedur pemeriksaan, pengaduan

yang diterima mengenai terjadinya kecurangan atau cara-cara yang lain dalam

mengidentifikasi bahwa kecurangan telah terjadi maka pemeriksaan untuk

menentukan apakah pemeriksaan itu mempengaruhi tujuan pemeriksaan.

Pemeriksa yang dilakukan BPK menggunakan pertimbangan profesionalnya

313 Ibid, Ikhtisar Hasil Pemeriksaan Semester I tahun 2011, hlm. xvi.314 Ibid., Ikhtisar Hasil Pemeriksaaan Semerter I Tahun 2011, hlm. xvii.

225

dalam menelusuri indikasi adanya kecurangan, penyimpangan dari ketentuan

peraturan perundang-undangan atau ketidak patutan, tanpa mencampuri

proses investigasi atau proses hukum selanjutnya.

Dalam kondisi tertentu, ketentuan peraturan perundang-undangan

mengharuskan pemeriksa untuk melaporkan315 indikasi kecurangan,

penyimpangan dari ketentuan peraturan perundang-undangan atau ketidak

patutan kepada aparat penegak hukum, sebelum memperluas langkah dan

prosedur BPK selanjutnya.

Pertanggunjawaban atas kebijakan yang merugikan perekonomian

negara oleh pihak ketiga secara eksternal merupakan pertanggungjawaban

pihak ketiga apabila dalam menjalankan kekuasaan itu menimbulkan suatu

kerugian316. Pertanggungjawaban hukum terhadap pihak ketiga sebagai akibat

penggunaan kewenangan itu ditempuh melalui peradilan.

Dalam proses peradilan, hakim berwenang memeriksa dan menguji

apakah penggunaan kewenangan itu membawa kerugian atau tidak bagi pihak

lain. Bila ternyata terbukti dalam proses peradilan bahwa penggunaan

kewenangan itu menimbulkan kerugian, hakim melalui putusannya

berwenang membebankan tanggungjawab pada pejabat yang bersangkutan.

Timbulnya kerugian yang diderita warga negara, menurut Syahran

Basah dapat disebabkan karena dua kemungkinan 317:

315 Ibid, hlm. 105-113.316 Nawawi, Op.cit. hlm, 80.317 Syahran Basah, Perlindungan..., op.cit, hlm.11.

226

1. Sikap tindak administrasi negara yang melanggar hukum, yaitu

pelaksanaan yang salah padahal hukumnya berharga dan benar, menjadi

tanggungjawab administrasi negara.

2. Sikap tindak administrasi negara yang menurut hukum, bukan

pelaksanaannya yang salah melainkan hukum itu sendiri yang secara

materiil tidak benar dan tidak berharga yang bertanggungjawab adalah

pembentuk kebijakan.

Merujuk pada asas legalitas (legaliteitbeginsel), yang menentukan

bahwa setiap tindakan hukum pemerintah atau administrasi negara harus

berdasarkan undang-undang atau berdasarkan kewenangan yang diberikan

oleh peraturan perundang-undangan, timbulnya kerugian akibat tindakan

pemerintah dan kemungkinan yang kedua, kepada pemerintah dapat

dimintakan pertanggungjawaban dan dituntut ganti kerugian.

Ukuran untuk menuntut pemerintah bukan ada tidaknya kerugian,

tetapi onrechmatig apakah pemerintah dalam melaksanakan kegiatannya

dilakukan untuk kepentingan umum atau bukan (kemanfataan). Seiring

dengan dianutnya konsep welfare state, kepada pemerintah atau administrasi

negara dibebani tugas melayani kepentingan umum dan kewajiban

mewujudkan kesejahteraan umum (besturzorg) yang diimplementasikan

pemerintah dengan mengintervensi kehidupan negara. Intervensi pemerintah

dalam mengemban misi publik sering kali menimbulkan kerugian bagi pihak-

pihak tertentu baik secara langsung maupun tidak langsung.

227

Menurut Lawrence Friedman bahwa keberlakuan hukum dibicarakan

dengan memperlihatkan bagaimana hukum itu dijalankan menurut ketentuan

formalnya, struktur ini memperlihatkan bagaimana pembuat kebijakan dan

lain-lain badan serta proses peradilan dalam penegakan hukum untuk

menerapkan kaedah hukum. Keberlakuan kaidah hukum secara faktual atau

efektif seperti ketentuan dalam UUD adalah jika seluruh warga rakyat untuk

siapa kaidah hukum itu berlaku, mematuhi kaidah hukum tersebut.

Terdapat keberlakuan kaidah hukum secara faktual atau terdapat

hukum yang efektivitas, jika pada pejabat yang berwenang menerapkan

kaedah hukum.318 Satjipto Rahardjo mengatakan bahwa ada dua unsur yang

dominan yaitu unsur yang terlibat jauh dan unsur yang terlibat dekat seperti

Legislatif maupun Pengadilan.319 Kedua lembaga ini sebagai pengontrol dari

kekuasaan Presiden, dalam sistem pemerintahan presidensil kedua lembaga

tersebut tidak dapat dijatuhkan oleh eksekutif,320 karena memiliki legitimasi

kekuasaan yang kuat berasal dari rakyat, bahwa masing-masing lembaga

negara tidak dapat saling menjatuhkan.321

E. Kebijakan Negara Merupakan Tanggungjawab Bersama Presiden dan

DPR

Dalam kerangka penguatan sistem pemerintahan presidensil maka

amandemen UUD dimaksudkan adalah pemberdayaan lembaga perwakilan

318 Bruggink, op.cit., hlm, 149.319 Satjipto Rahardjo, 2009, Penegakan Hukum Suatu Tinjauan Sosiologis, Genta Publishing,

Yogyakarta, hlm, 24.320 Pasal 7 C dan Pasal 2 ayat 1 UUD 1945321 Jimly Assiddiqie, Format Kelembagaan Negara..., op.cit.

228

sebagai perwujudan kedaulatan rakyat dengan jalan merubah sistem

kelembagaan. Lazimnya kedaulatan rakyat diwujudkan melalui lembaga

perwakilan dengan sistem dua kamar (bicameral system) seperti negara

Amerika Serikat. Akan tetapi Indonesia menganut konsep Tricameral system

meskipun pakar yang menggeluti masalah ketatanegaraan menghendaki

lembaga perwakilan yang akan dibentuk melalui proses amandemen terhadap

UUD 1945 juga masih menganut sistem tiga kamar yaitu adanya kekuasaan

MPR, DPR dan DPD. Eksistensi MPR sebagai parlemen penyeimbang

kekuasaan yang dapat menampung seluruh kekuatan yang ada pada rakyat

sebagai joint sesion lembaga yang ada322.

Pada saat sekarang ini dimana Presiden ditentukan dengan Pemilu,

adanya pembagian tugas-tugas pemerintahan kedalam ”trychotomi”

kekuasaan yang ada pada suatu negara seperti di Inggris disebut oleh

Montesqueau terdiri dari legislatif, eksekutif dan yudicatif yang

melaksanakan kekuasaannya yang ditentukan masing-masing konstitusi

negara tersebut. Menurutnya suatu sistem, dimana ketiga-tiga jenis kekuasaan

itu mesti terpisah satu sama lainnya, baik mengenai tugas (fungsi) maupun

mengenai alat perlengkapan (organ) yang melakukannya323.

Keberadaan lembaga perwakilan (legislatif) bagi negara modern

sangat diperlukan sebagai benteng yang dapat diandalkan, sebab selain

sebagai organ yang menentukan kebijakan yang tertinggi juga berfungsi

322 Rekomendasi Hasil penelitian Tim Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia (PSHK)untuk bidang kelembagaan dalam Bivitri Susanti, et.al., Semua…, hlm.1.323Ismail Suny, 1983, Pergeseran Kekuasaan Eksekutif Suatu Penyelidikan Dalam HukumTatanegara, Aksara Baru, Jakarta, hlm.15.

229

sebagai pengawas terhadap segala gerak gerik Presiden dalam melakukan

tugas sebagai pengemban langsung amanat rakyat. Lembaga Legislatif (DPR)

menjalankan tugas sebagai penyeimbang penyelenggaraan negara dilakukan

dalam tiga fungsinya yaitu legislasi, bugeter, dan fungsi pengawasan.

Untuk melaksanakan tugas pengawasan kepada pemerintah apakah

telah dilaksanakan sesuai dengan UUD dan undang-undang, DPR memiliki

hak yang diatur dalam Undang-Undang dengan:324 mengajukan hak

interplasi, hak bertanya, hak penyelidikan terhadap kebijakan pemerintah,

termasuk memiliki hak resolusi atau pernyataan pendapat dan hak

mengingatkan atau memorandum.

Hak-hak anggota DPR terutama hak angket dapat dilakukan dengan

memanggil lembaga negara dalam rangka konsultasi atau membahas suatu

kebijakan. Hak angket yang diajukan kepada pemerintah belum pernah

terlaksana untuk memanggil pemerintah, dari data yang ada mulai dari

Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang dari tahun 2005 sampai

dengan tahun 2009 berjumlah 5 Perpu.325

Kewenangan DPR dalam membentuk Peraturan Pemerintah Pengganti

Undang-Undang diatur dalam Pasal 22 UUD 1945 menyatakan:

(1) Dalam hal ikhwal kegentingan yang memaksa, Presiden berhakmenetapkan Perpu;

(2) Perpu itu harus mendapat persetujuan DPR dalam persidangan yangberikut;

(3) Jika tidak mendapat persetujuan, maka Perpu tersebut harus dicabut;

324 Jimly Assidiqie, 2004, Format Kelembagaan dan Pergeseran Kekuasaan Dalam UUD 1945,FH.UII Press Yogjakarta, hlm.168.

325 Sumber Badan legislasi DPR RI tahun 2011

230

Dalam risalah sidang perkara Nomor 138, 146, 150/PUU-VII/2009

perihal pengujian Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 4

tahun 2009 tentang perubahan atas Undang-Undang Nomor 30 tahun 2002

tentang Komisi Tindak Pidana Korupsi, Pengujian Undang-Undang Republik

Indonesia Nomor 27 tahun 2009 Tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD dan

permohonan Pengujian Undang-Undang Nomor 15 tahun 2003 tentang

penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 tahun

2007 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Terorisme, menjadi Undang-

Undang terhadap UUD Negara Republik Indonesia tahun 1945, Mahkamah

Konstitusi dalam angka 3.7 menimbang bahwa untuk itu Mahkamah

Konstitusi dalam hubungannya dengan materi yang diatur dalam bab VII

ketentuan Pasal 22 sangat erat hubungannya dengan kewenangan DPR dalam

pembuatan Undang-Undang.

Dalam angka 3.8 Mahkamah Konstitusi menimbang bahwa ketentuan

Pasal 22 UUD 1945 berisikan:

1. Pemberian kewenangan kepada Presiden untuk membuat peraturanpemerintah sebagai pengganti undang-undang;

2. Kewenangan tersebut hanya dapat digunakan apabila dalam keadaankegentingan yang memaksa;

3. Peraturan pemerintah pengganti undang-undang tersebut harusmendapatkan persetujuan dari DPR pada persidangan berikutnya.

Dalam angka 3.10 Mahkamah Konstitusi menimbang bahwa dengan

demikian Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang diperlukan

apabila :

1. Adanya keadaan yaitu kebutuhan mendesak untuk menyelesaikanmasalah hukum secara cepat berdasarkan undang-undang;

231

2. Undang-Undang yang dibutuhkan tersebut belum ada sehingga terjadikekosongan hukum, atau ada Undang-Undang tetapi tidak memadai;

3. Kekosongan hukum tersebut tidak dapat diatasi dengan cara membuatUndang-Undang secara prosedur biasa karena akan memerlukan waktuyang cukup lama sedangkan keadaan yang mendesak tersebut perlukepastian untuk diselesaikan.

Sidang pembacaan putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 138/PUU-

VII/2009 tanggal 8 Februari 2010 atas Perpu Nomor 4 tahun 2009, dalam

amar putusannya Mahkamah Konstitusi menyatakan permohonan para

pemohonan tidak dapat diterima dengan pertimbangan sebagai berikut:

1. bahwa UUD membedakan antara Perpu dengan Peraturan Pemerintah

sebagaimana dimaksud Pasal 5 ayat (2) yang tujuannya adalah untuk

menjalankan Undang-Undang sebagaimana mestinya. Ada 3 (tiga) alasan

Mahkamah Konstitusi menolak atau tidak dapat menerimapermohonan

pemohon yaitu:

a. Karena Perpu diatur dalam bab tentang DPR sedangkan DPR adalah

pemegang kekuasaan untuk membentuk undang-undang

b. sedangkan materi Perpu seharusnya adalah materi yang menurut UUD

diatur dengan undang-undang dan

c. bukan materi yang melaksanakan undang-undang sebagaimana

dimaksud Pasal 5 ayat (2) UUD dan materi Perpu juga bukan materi

UUD.

2. bahwa Perpu melahirkan norma hukum dan sebagai norma hukum baru

akan dapat menimbulkan: (a) status hukum baru,(b) hubungan hukum

baru, dan (c) akibat hukum baru.

232

Norma hukum tersebut lahir sejak Perpu disahkan dan berlaku seperti

undang-undang, sehingga Mahkamah Konstitusi berhak untuk menguji

apakah bertentangan secara materiil dengan UUD 1945.

Kewenangan DPR dalam pembentukan Perpu adalah sama dengan

Presiden alasan jika Perpu disamakan kewenangan kedua lembaga tersebut

urgensinya dengan Presiden menyatakan negara dalam keadaan bahaya

dengan syarat dan akibat yg ditetapkan dengan Undang-Undang maka:

1. bahwa Perpu dibuat Presiden dalam hal ikhwal kegentingan yang

memaksa dan dimintakan persetujuan DPR pada sidang berikutnya,326

2. Presiden meminta persetujuan DPR menunjukkan kesederajatan UU

dengan perpu,

3. lembaga yang memiliki kewenangan atribusi yang sama berasal dari

UUD.327

4. Presiden dan DPR sama-sama dipilih melalui pemilihan umum.328

Pengaturan tentang hak-hak DPR dalam ketentuan Undang-Undang

Nomor 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPR dan DPD dan DPRD diatur dalam

ketentuan Pasal 173 normatif bahwa baik hak inisiatif, hak budget dan hak

interpelasi dilakukan dengan inisiatif oleh 25 anggota DPR terdiri dari

berbagai fraksi yang mengusulkan disidang paripurna yang harus dihadiri

oleh 2/3 jumlah anggota DPR serta persetujuan usulan untuk menjadi hak

DPR yang permanen harus disetujui oleh 2/3 anggota DPR yang hadir.

326 Pasal 22 ayat 2 UUD 1945327 Pasal 20 ayat 1 UUD 1945 dan Pasal 20 ayat (2) UUD 1945328 Pasal 6 A ayat (1) UUD 1945 dan 19 aayat (1) UUD 1945

233

Menurut Austin ada empat unsur yang terkandung dalam hukum

positif yaitu adanya perintah (command), sanksi (sanction), kewajiban (duty),

dan kedaulatan (souvereinity), sehingga secara ektrim Austin memisahkan

antara hukum dari masalah keadilan.329 Keadilan sebagai nilai abstrak yang

perlu perwujudan dalam bentuk norma hukum sebagai sarana untuk

mewujudkan nilai-nilai tersebut dibumi. Baik berupa tatanan maupun dalam

bentuk undang-undang yang lazim dalam rakyat tradisional, maupun dalam

bentuk undang-undang.

Disatu sisi hukum sebagai penataan dari negara melalui proses

legislasi yang demokratis. Pada sisi lain, hukum juga mewujudkan sistem

norma yang kesemuannya dapat terlaksana dengan baik apabila ada perantara

yang mampu dengan baik yaitu penguasa. Oleh karena itu, hukum tanpa

kekuasaan adalah angan-angan, kekuasaan tanpa hukum adalah kelaliman.330

Hukum merupakan produk politik yang berarti hukum juga

merupakan produk kekuasaan. Hukum juga merupakan sumber kekuasaan

supaya hukum dapat dikatakan sah dan legitimate. Akan tetapi, apabila

kekuasaaan sudah berjalan, maka fungsi hukum menjadi pengendali atau

pengontrol sekaligus sebagai pemandu, bagaimana kekuasaan itu dijalankan

329 Pandangan Austin dipengaruhi oleh Auguste Comte dalam bukunya Cours the Philosophi Lawin Scientific Act, diterbitkan pada tahun 1830. Lihat Anton F. Susanto, Ilmu Hukum NonSistematik, Fondasi Filsafat Pengembangan Ilmu Hukum di Indonesia, Genta Publishing,2010, hlm.151.

330 Mochtar Kusumaatmadja, 1979, Fungsi dan Perkembangan Hukum Dalam Pembangunan,Bina Cipta, Jakarta, hlm. 5, Mahmutarom, 2010, Rekonstruksi Konsep Keadilan, Studi TentangPerlindungan Tindak Pidana Terhadap Nyawa Menurut Hukum Islam, Konstruksi Rakyat danInstrumen Internasional, Badan Penerbit UNDIP, Semarang, hlm. 120.

234

dalam rangka mencapai tujuan yang sebelumnya telah ditetapkan oleh

hukum.

Pada hukum publik yang berkaitan dengan kekuasaan, terlihat sekali

bahwa sistem politik yang demokratis senantiasa melahirkan hukum yang

berkarakter responsif atau populistik, sedangkan sistem politik yang otoriter

senantiasa melahirkan hukum yang berkarakter ortodoks atau konserfativ.331

Baik Satjipto Rahardjo maupun Lon Fuller menitik beratkan hukum pada

keadilan substantive yaitu penegasan legitimasi hukum bersandarkan pada isi

(contens).332 Thomas Aquinas, seorang penguasa yang menyalahgunakan

kedudukannya demi kepentingan sendiri dapat dicopot dari kedudukannya

dan diadili, karena wewenang penguasa akan hilang apabila penguasa

melawan hukum.333

Pengambilan keputusan dalam sidang DPR untuk melaksanakan hak-

hak DPR dilandasi atas ketentuan Peraturan Tata Tertib DPR Republik

Indonesia Nomor 01/DPR-RI/I/2009. Peraturan Tata Tertib yang mengatur

tentang kewenangan DPR dalam mengajukan rancangan undang-undang,

dilakukan dengan 2 (dua) tingkat pembicaraan. Pada Tingkat I pembahasan

dalam rapat komisi, rapat gabungan komisi, rapat Badan Legislasi, rapat

Badan Anggaran, atau rapat panitia khusus dan Tingkat II dalam rapat

Paripurna, masing-masing pandangan umum, tanggapan pemerintah,

331 M. Mahfud MD, 1999, Pergulatan Politik..., Gama Media, Jokyakarta, loc.cit, hlm. 79-80.332 Satjipto Rahardjo, Ilmu Hukum, Pencarian, Pembebasan dan Pencerahan, Muhammadiyah

University Press, Surakarta, 2004 hlm. 109, Lon Fuller, Morality of Law, Yale UniversityPress, 1984.

333Frans Magnis Suseno, 1986, Kuasa dan Moral, Gramedia, Jakarta, hlm. 5.

235

pembahasan atau tanggapan komisi kemudian terakhir pengambilan

keputusan.334

Prinsip-prinsip demokrasi dengan pengambilan keputusan yang

diinginkan sesuai dengan amanat demokrasi yaitu musyawarah mufakat

tercermin dalam pengambilan keputusan karena anggota komisi terdiri dari

utusan berbagai fraksi, mencerminkan pangambilan keputusan berdasarkan

sila ke-empat Pancasila dan UUD 1945.

Menurut Soediman Kartohadiprodjo, cara musyawarah mufakat ini

sebagai cara memperoleh kebahagiaan, bermakna adanya perbedaan antar

kelompok menuju jalan hidup yang bahagia tersebut. Kebahagian yang

menghargai pendapat kelompok dan individu menurut kepribadian Indonesia

adalah yang menghargai dan melindungi individu sebagai kewajiban

negara.335

Pemahaman terhadap hukum termasuk pertanggungjawaban secara

hukum yang hanya didasarkan pada ketentuan peraturan perundang-undangan

tidak da`pat dipertahankan lagi apalagi peraturan tersebut sudah tidak sesuai

dengan jiwa bangsa “volgeist”336 yaitu ruh rakyat dan jiwa bangsa. Menurut

Von Savigny dalam aliran Romantisme konservatif dalam Historische Schule

mengemukakan pandangan bahwa kesadaran rakyat pada suatu saat tertentu

334 Pasal 148 Undang Undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD.335 Soediman Kartohadiprodjo, Kumpulan Karangan, op.cit, tentang hal ini Bung Karno berkata

maka demokrasi kita bukan hanya alat teknis saja tetapi geloof, satu kepercayaan dalam usahamencapai bentuk rakyat yang kita cita citakan, bahkan dalam segala perbuatan mengenai hidupbersama diatas dasar musyawarah, diatas dasar demokrasi, dan diatas dasar kedaulatanrakyat.Anton F.Susanto, Ilmu Hukum Non ..., op.cit.

336 Pontier, J.A. 2008, Penemuan Hukum (Rechtsvinding), Penerjemah Arief Sidharta, Jendela MasPustaka, Bandung, hlm. 88.

236

tidak mencukupi lagi sehingga perkembangan hukum harus diserahkan

kepada para yuris yang dianggap mampu untuk mewakili sejarah.337 Hukum

adalah apa yang menjadi kesadaran rakyat dalam menetapkan hukum

(undang-undang), tidak hanya melihat kedalam tetapi harus melihat rakyat

tidak lain yaitu efektifitas 338.

Fungsi suatu konstitusi atau Undang-Undang Dasar diadakan dalam

suatu negara untuk mencegah terjadinya penyalahgunaan kekuasaan oleh

pemegang kekuasaan. Muatan materi konstitusi itu diadakan dalam rangka

membatasi kekuasaan, maka biasanya di dalam konstitusi tersebut memuat

tiga hal pokok yaitu; (i) adanya jaminan terhadap hak asasi manusia dan

warga negara; (ii) ditetapkannya susunan ketatanegaraan suatu negara yang

bersifat fundamental; dan (iii) adanya pembagian dan pembatasan tugas

ketatanegaraan yang juga bersifat fundamental.

Hukum yang diterima sebagai konsep yang modern memiliki fungsi

untuk melakukan sesuatu perubahan sosial. Bahkan, lebih dari itu hukum

dipergunakan untuk menyalurkan hasil-hasil keputusan politik melalui MPR

339. Hukum bukan lagi mengukuhkan pola-pola kebiasaan dan tingkah laku

yang telah menciptakan pola-pola perilaku yang baru, didalam menjalankan

fungsinya, hukum senantiasa berhadapan dengan nilai-nilai maupun pola-pola

perilaku yang telah mapan dalam rakyat. Apabila kita melihat penegakan

hukum merupakan proses untuk mewujudkan tujuan-tujuan hukum menjadi

337 Pontier, J.A. ibid, hlm, 88.338 Roscou Pound dalam Satjipto Rahardjo, Hukum Dalam Jagat…, op.cit. hlm. 85.339 Esmi Warassih Pujirahayu, Lembaga Pranata Hukum Sebuah Telaah Sosiologis, Suryandaru

Utama, Semarang, hlm. 83.

237

kenyataan, maka proses itu selalu melibatkan para pembuat dan pelaksana

hukum, serta rakyatnya.

Konsep negara hukum telah membawa kepada konsep negara

kesejahteraan yang erat kaitannya dengan hukum administrasi. Hal ini

disebabkan dalam konsep negara kesejahteraan peran negara dan pemerintah

semakin dominan. Tujuan negara untuk mensejahterakan warganya,

memerlukan perangkat perundang-undangan yang sesuai dengan tujuan dan

wewenang masing-masing.

Konsep negara kesejahteraan sebagaimana diungkapkan oleh Esping

Anderson, negara kesejahteraan bukanlan suatu konsep dengan pendekatan

baku. Negara kesejahteraan sering ditengarai dari atribut-atribut kebijakan

pelayanan dan transfer sosial yang disediakan negara (pemerintah) kepada

warganya seperti pelayanan pendidikan, transfer pendidikan, transfer

pendapatan, pengurangan kemiskinan, sehingga kesejahteraan rakyat sering

diidentikkan dengan kebijakan sosial yang mendukung keberadaannya.340

Pada dasarnya konsep negara kesejahteraan yang mengacu kepada

peran negara yang aktif mengelola dan mengorganisasikan perekonomian,

mencakup tanggungjawab negara menjamin ketersediaan pelayanan

kesejahteraan dasar dalam tingkat tertentu bagi warganegaranya. Secara

umum negara dapat dikatakan menganut golongan negara kesejahteraan jika

menganut empat pilar utama yaitu : 1). Social citizenship, 2). Full democracy;

340 Lihat Esping Anderson dalam S.Khole dan SEO Hort, 2004, The Development Welfare State inScandinavia: Lesson for The Developing World (UNRISD), hlm 10, Darmawan Triwibowo danSugeng Bahagiyo, 2006, Mimpi Negara Kesejahteraan, LP3ES Jakarta, hlm, 11, JuniarsoRidwan, 2010, Hukum Administrasi Negara dan Kebijakan Pelayanan Publik, Nuansa,Bandung, hlm, 53.

238

3). Modern industrial relation system dan 4). Right to education system.

Keempatnya dimungkinkan diperoleh pada negara kesejahteraan dengan

memperlakukan penerapan kebijakan sosial sebagai penganugerahan hak-hak

sosial bagi warganegaranya.

Pertumbuhan ekonomi yang diharapkan pemerintah pada tahun 2010

tumbuh menjadi 6 % dan penciptaan 24 juta lapangan kerja dalam

mengurangi pengangguran sebagai peran serta peran negara dalam

mensejahterakan warganegaranya.341

Ajaran agama juga memberikan basis etnis yang kuat bagi

perkembangan konsep negara kesejahteraan. Seperti yang diuraikan Manou,

perbedaan karakter ajaran agama yang dominan disuatu negara,

mempengaruhi rezim kesejahteraan yang berkembang dalam suatu negara,

khususnya negara Eropa. Pengaruh ini bisa dilacak dari ajaran sosial gereja

yang dikeluarkan sejak abad ke -19 di mana hal-hal baru tentang keadaan

buruh, yang merupakan teks Ensiklik Paus Leo XIII pada tahun 1891, yang

memiliki pengaruh besar terhadap perkembangan sistem jaminan sosial di

Eropa pada abad ke 20. Secara umum, teks Ensiklik tersebut merupakan

respon gereja terhadap perkembangan sosialisme dan kecendrungan

pertentangan antar kelas sosial.

Sebagai reaksi atas kegagalan tersebut maka muncul gagasan yang

menempatkan pemerintahan sebagai pihak yang memiliki tanggungjawab

terhadap keadaan warganegaranya termasuk dalam kesejahteraan, yang

341 Sekratariat Negara, op.cit.

239

kemudian dikenal dengan konsep welfar state, dengan ciri utama bahwa

negara ikut mewujudkan kesejahteraan ekonomi sosial rakyat.

Campur tangan negara dalam kehidupan sosial rakyat menyebabkan

jangkauan kerja pemerintah semakin luas, termasuk dalam bidang perundang-

undangan. Dalam Pembukaan UUD 1945 untuk mewujudkan negara

kesejahteraan telah diamanatkan :

1. Negara berkewajiban memberikan perlindungan kepada warganegara

Indonesia dan seluruh tumpah darah Indoensia.

2. Negara berkewajiban memajukan kesejahteraan umum.

3. Negara berkewajiban mencerdaskan kehidupan bangsa.

Konsep kesejahteraan dalam pandangan negara hukum Islam pada

hakikatnya memiliki tujuan untuk mewujudkan keadilan sosial dan ekonomi

bagi rakyat, yang mana tugas ini dibebankan kepada penyelenggara negara

dan rakyat. Negara memiliki kewajiban untuk memperhatikan dua macam

kebutuhan, yakni kebutuhan materiil dan kebutuhan spritual. Untuk

mewujudkan prinsip kesejahteraan tersebut, Al-Qur’an merumuskan dengan

kalimat ‘baldatun thayibatun wa robbun ghaffur.342

Negara hukum kesejahteraan sebenarnya berkaitan dengan perpaduan

antara konsep negara hukum dengan negara kesejahteraan. Dalam konsep

negara hukum, negara menempatkan hukum sebagai dasar kekuasaan dan

penyelenggaraan pemerintahan. Kekuasaan dalam segala bentuknya

berdasarkan hukum menurut A.V.Dicey sebagai unsur negara hukum yang

342 Muhammad Thahir Azhary, 1987, Negara Hukum, Pustaka Hidayah, Jakarta, hlm. 181-182.

240

memiliki tiga unsur utama yaitu : (a) supremasi aturan hukum (supremacy of

law) tidak adanya kekuasaan sewenang-wenang (absence of arbirary power)

dalam arti bahwa seseorang hanya boleh dihukum kalau melanggar hukum;

(b) kedudukan yang sama dalam menghadapi hukum (equality before the

law); dan (c) terjaminnya hak hak azasi manusia oleh undang-undang

(Undang-Undang Dasar) serta keputusan-keputusan pengadilan.343

Bentuk negara kesejahteraan yang demokratis yang menegaskan

bahwa negara bertanggungjawab terhadap kesejahteraan rakyat yang

minimal, bahwa pemerintah harus mengatur pembagian kekayaan negara agar

tidak ada yang menemui ajalnya karena kelaparan, tidak dapat membayar

rumah sakit dan tidak dapat sekolah karena miskin. Dapat juga disamakan

bahwa negara kesejahteraan mengandung asas kebebasan (fraterity) atau

kebersamaan (mutuality) yang dapat disamakan juga dengan asas

kekeluargaan atau gotong royong.344 Dalam suatu pembangunan untuk

mendapatkan perubahan-perubahan dalam rakyat dalam arti peningkatan

kesejahteraan maka peranan pemerintah dalam membentuk kebijakan menjadi

penting.

Sarana yang dimaksud adalah peraturan perundang-undangan yang

berkaitan dengan masalah kebijakan yang diundangkan, dilaksanakan dan

evaluasi, yang ketiganya berkaitan dengan penegakan hukum. Peraturan

perundangan yang mengatur tentang perencanaan pembangunan yang

berkaitan dengan pembangunan terdapat dalam peraturan perundang-

343 A.V.Dicey, 2007, Pengantar Studi Hukum Konstitusi, diterjemahkan Nurhadi, Nusamedia,Bandung, hlm. 251-266, Mariam Budiardjo, Ilmu ..., op.cit. hlm.58.

344 R.A.M.B. Kusuma, Negara Kesejahteraan, Jurnal Konstitusi, Vol 3, hlm. 160.

241

undangan mulai dari UUD 1945, Undang-Undang tentang perencanaan

pembangunan dan pelaksanaan pembangunan yang terdapat dalam Undang-

Undang Nomor 25 tahun 2004 dan Peraturan Presiden Nomor 7 tahun 2006.

Cita-cita bangsa setelah kemerdekaan dikristalkan dalam tujuan

nasional yang bermuara ke dalam pencapaian kesejahteraan rakyat dan

perlindungan rakyat yang adil dan makmur. Pencapaian tujuan nasional oleh

pemerintah Indonesia melalui pembangunan nasional yang

berkesinambungan/berkelanjutan (sustainable development). Tujuan nasional

dicapai melalui pembangunan nasional termasuk pembangunan hukum

nasional oleh pemerintah Indonesia diprogramkan dalam Rencana

Pembangunan Jangka Panjang (RPJP) terdapat dalam Visi dan Misi Program

Legislasi Nasional tahun 2005-2009 (keputusan DPR-RI

No.01/DPR/RI/III/2004-2009) yang disingkat dengan Prolegnas sebagai

berikut:

“Pembangunan hukum nasional merupakan sistem pembangunan

nasional yang bertujuan mewujudkan tujuan negara untuk melindungi

segenap rakyat dan bangsa, serta seluruh tumpah darah Indonesia, memajukan

kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa dan ikut

melaksanakan ketertiban dunia berdasarkan perdamaian abadi dan keadilan

sosial, melalui suatu sistem hukum nasional.

Program pembangunan hukum perlu menjadi prioritas utama karena

perubahan terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia

Tahun 1945 memiliki implikasi yang luas dan mendasar dalam sistem

242

ketatanegaraan Indonesia, yang perlu diikuti dengan perubahan-perubahan di

bidang hukum. Di samping itu arus globalisasi yang berjalan pesat yang

ditunjang oleh perkembangan teknologi informasi telah mengubah pola

hubungan antara negara dan warga negara dengan pemerintahnya. Perubahan

tersebut menuntut pula adanya pemetaan sistem hukum dan kerangka hukum

yang melandasinya, sehingga hak-hak warganegara dapat terpenuhi oleh

pemerintah.345

Dalam sistem hukum Indonesia selain diatur dalam ketentuan UUD

bahwa Indonesia adalah negara yang berdasarkan atas hukum. Negara

Indonesia sebagai suatu wadah bagi seluruh warga negara Indonesia untuk

berusaha memenuhi kebutuhan hidup untuk mencapai kesejahteraan menurut

Satjipto Rahardjo adalah masyarakat yang bahagia, sebagai tugas pemerintah

sebagai pemegang amanat rakyat untuk mewujudkannya. Pemerintah dalam

melaksanakan tugas pemerintahan dalam mewujudkan kesejahteraan

memiliki kekuasaan bebas untuk membentuk kebijakan sesuai dengan

hubungan antara pihak yang memerintah dengan yang diperintah yang

disebut dengan hubungan politik (sumber kekuasaan) adalah negara,346

dilaksanakan dengan baik sesuai dengan AUPB. Tindakan pemerintah dalam

membentuk kebijakan memiliki perlindungan hukum dari kebijakan itu

sendiri sepanjang bahwa yang menjadi pokok sengketa adalah doelmatigheid

(bermanfaat). Akan tetapi jika tindakan pemerintah menyangkut keabsahan

345 Program Legslasi Nasional 2004-2009346 Negara menurut Miriam Budiardjo adalah integrasi dan organisasi sosial politik sebab negara

merupakan alat dari masyarakat yang memiliki kekuasaan yang menghubungkan danmenertibkan masyarakat dengan kekuasaan.

243

(rechtsmatigheid) dari pembentukan kebijakan maka kebijakan tersebut dapat

diuji oleh pengadilan.

Presiden dalam sistem ketatanegaraan Indonesia merupakan suatu

lembaga negara yang memiliki kesederajatan dengan lembaga negara lain

seperti DPR, DPD, MK, MA, BPK. Pasca amandemen UUD 1945. Kebijakan

yang dilakukan Presiden dalam mensejahterakan rakyat dalam bentuk Perpu

ataupun peraturan Presiden misalnya jika tidak dilakukan Bill Out Bank

Century dengan Jaring Pengaman Sistem Keuangan akan berdampak

sistemik.347 Perbankan yang memiliki fungi menjamin ketersediaan dana bagi

masyarakat untuk membangun perekonomian masyarakat. Kebijakan

pemerintah dengan mengeluarkan Peraturan Pemerintah Pengganti UU dilatar

belakangi oleh situasi perekonomian pada tahun 2008.

Tujuan pemerintah untuk mensejahterakan masyarakat mengalami

kendala pada tahun 2010 tingkat pencapaian pendapatan masyarakat rata-rata

Rp. 27,0 juta pertahun.

Atribusi kekuasaan dari rakyat sebagai pemegang kedaulatan rakyat

sebagaimana diatur dalam Pasal 2 ayat 1 UUD 1945. Lembaga ini bukan

merupakan lembaga yang berfungsi sebagai lembaga perwakilan rakyat

karena ada satu lembaga negara DPR memiliki kekuasaan dalam Pasal 2 ayat

(1), jo.Pasal 19. Pasal 20, 21 dan 22 UUD 1945.

Sejak tahun 2004 Presiden di Indonesia dipilih langsung oleh rakyat

melalui pemilu Presiden secara demokratis. Sampai dengan saat ini belum

347 Periksa Perpu Nomor 4 Tahun 2008 tentang Jaring Pengaman Sistem Keuangan.

244

ada ketentuan mengenai mekanisme pertangungjawaban secara langsung

kepada rakyat, meskipun secara teori dan moral bahwa perrtanggungjawaban

kepada rakyat dapat dinilai pada saat pemilihan umum apakah Presiden dapat

terpilih kembali untuk periode yang kedua, atau sebaliknya tidak terpilih lagi

menjadi Presiden untuk periode kedua.

Pertanggungjawaban Presiden dalam masa jabatannnya ini memiliki

substansi penting karena jika memang Presiden melakukan pelanggaran

hukum memiliki dampak (impact), Presiden dapat diberhentikan oleh MPR

dengan alasan tersebut.348 Hal ini menunjukkan bahwa sistem pemerintahan

di Indonesia setelah amandemen ada kesamaan dengan pembagian kekuasaan

dalam sistem pemerintahan di Amerika349, karena konsep menjalankan

pemerintahan ada pada satu tangan yaitu Eksekutif. Meskipun pemerintahan

berada dalam satu tangan pemerintah lebih mengutamakan kepentingan

rakyat (umum) sebagai tugas utama pemerintahan, sebagai bentuk

pertanggungjawaban pemerintah.

Pertanggungjawaban yang didasarkan atas hukum secara luas terkait

mengenai ide-ide yang membutuhkan suatu organisasi yang cukup kompleks

dalam suatu negara. Negara harus campur tangan dalam perwujudan hukum

dengan membentuk berbagai macam badan untuk keperluan tersebut (hukum

otonom), namun badan-badan yang tampak sebagai suatu organisasi yang

berdiri sendiri-sendiri dengan mengemban tugas yang sama yaitu

348 Wawancara dengan Ni’matulhuda, Jakarta, 5 Desember 2011.349 Kotan Y. Stefanus, 2000, Makna Kekuasaan Pemerintahan Negara Menurut Bab III UUD

1945 dan Hubungannya Dengan Lembaga Kepresidenan RI, Disertasi, Pascasarjana UNPAD,Bandung, hlm. 145.

245

mewujudkan hukum atau menegakkan hukum dalam rakyat (hukum

responsif). Hukum responsif mempunyai visi diharmonisasikannya

kekuasaan-kekuasaan dan dikaburkannya batas-batas institusional, tetap

memiliki kewenangan dalam membentuk kebijakan berbentuk keputusan

hukum dan keputusan politik yang tidak dapat dihapuskan. Karena, proses

hukum yang bertujuan memperbesar kompetensi institusi hukum

menganggap bahwa :

1. Desain dan evaluasi kelembagaan dapat dibangun di atas premis-premisyang diterima yang menentukan tujuan yang dilayani hukum dan

2. Tugas hukum adalah untuk mengurangi kesewenang-wenangan dalammendifinisikan dan mengelaborasi tujuan-tujuan ini.350

Sejarah ketatanegaraan Indonesia, paling tidak telah terdapat dua

Presiden yang diberhentikan dalam masa jabatannya karena

pertanggungjawaban pelaksanaan tugasnya ditolak MPR, yaitu Presiden

Soekarno dan Presiden Abdurrahman Wahid. Mungkin saja jika Presiden

Soeharto tidak mengundurkan diri pada tahun 2008, juga akan berujung pada

pemberhentian oleh MPR.

Presiden Soekarno diberhentikan oleh MPR dengan cara “mancabut

kekuasaan pemerintahan negara” karena pertanggungjawaban yang

disampaikan mengenai kebijakan terkait dengan pemberontakan kontra

revolusi G-30-S/PKI, yang dikenal dengan pidato Nawaksara dan Pelengkap

Nawaksara, tidak dapat diterima oleh MPRS. Hal itu dituangkan dalam

Ketetapan MPRS Nomor XXXIII/MPRS/1967. Terdapat dua alasan

pencabutan kekuasaan berdasarkan Ketapan MPR tersebut, pertama, Presiden

350 Philip Nonet dan Philip Selznick, Hukum Responsive..., op.cit., hlm. 124.

246

tidak dapat memenuhi pertanggungjawaban konsutitusional, dan kedua,

Presiden tidak dapat menjalankan haluan dan putusan MPRS.

Presiden Abdurrahman Wahid diberhentikan oleh MPR pada tahun

2001 melalui Ketetapan MPR Nomor II/MPR/2001 tentang

Pertanggungjawaban Presiden KH. Abdurrahman Wahid. Pemberhentian ini

juga dimulai dengaan dibentuknya Panitia Angket kasus Dana Milik Yayasan

Dana Kesejahteraan Karyawan (YANATERA) Bulog dan Kasus Dana

Bantuan Sultan Brunei Darussalam. Panitia khusus hak angket tersebut

menyimpulkan dua hal:351

1. Dalam kasus dana Yanatera Bulog, Pansus berpendapat: “Patut DidugaBahwa Presiden Abdurrahman Wahid berperan dalam Pencairan danPunggunaan Dana Yanatera Bulog”.

2. Dalam kasus Dana Bantuan Sultan Brunei Pansus berpendapat: “AdanyaInkonsistensi Pernyataan Presiden Abdurrahman Wahid tentang MasalahBantuan Sultan Brunei Darussalam, menunjukkan bahwa Presiden telahmenyampaikan keterangan yang tidak sebenarnya kepada rakyat”.

Proses pemberhentian bergulir melalui Memorandum I dan

Memorandum II, hingga DPR meminta kepada MPR untuk mengadakan

sidang istimewa guna meminta pertanggungjawaban Presiden karena tidak

mengindahkan memorandum kedua DPR. Sidang istimewa memang

dilaksanakan pada 23 Juli 2001, namun sidang ini sesungguhnya bukan

merupakan sidang istimewa atas permintaan DPR. Sidang istimewa

dilaksanakan atas inisiatif MPR sendiri karena terbitnya Maklumat Presiden

tanggal 22 Juli 2001 yang salah satu isinya adalah membekukan MPR dan

DPR.

351 Bagian Kesimpulan Laporan Panitia Khusus DPR RI Untuk Mengadakan PenyelidikanTerhadap Kasus Dana Milik Yayasan Dana Kesejahteraan Karyawan (YANATERA) Bulogdan Kasus Dana Bantuan Sultan Brunei Darussalam, 29 Januari 2001.

247

Pemberhentian Presiden Soekarno dan Presiden Abdurrahman Wahid

terjadi dalam forum pertanggungjawaban. Yang harus

dipertanggungjawabkan oleh seorang presiden sebagai mandataris kepada

MPR sebagai pemberi mandat dalam konstruksi UUD 1945 sebelum

perubahan memiliki aspek yang sangat luas. Demikian pula halnya dengan

dasar atau alasan menolak pertanggungjawaban yang berujung pada

pemberhentian juga sangat luas, tidak terbatas pada pelanggaran hukum

melainkan juga dapat terjadi karena perbedaan pandangan atas kebijakan

tertentu.

Menurut Miriam Budiardjo, pertanggungjawaban kepada rakyat dapat

dilakukan dengan dua cara yaitu melalui wakil rakyat dan atau langsung

kepada rakyat. Sistem pertanggungjawaban melalui wakil rakyat (parlemen)

melahirkan sistem pemerintahan parlementer. Pertanggungjawaban langsung

kepada rakyat melahirkan sistem Presidensil. Sistem pemerintahan presidensil

hanya terdapat pada bentuk pemerintahan republik, yaitu

pertanggungjawaban Presiden sebagai penyelenggara pemerintahan.352

Setelah amandemen ketiga UUD 1945, bangsa Indonesia mengalami

babak baru dalam sejarah pemilihan Presiden dan Wakil Presiden. Dengan

berlakunya Undang-Undang Nomor 23 tahun 2003 tentang pemilihan Umum

Presiden dan Wakil Presiden sebagai dasar pelaksanaan Pilpres jo Undang-

Undang Nomor 24 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Presiden dan Wakil

Presiden, komitmen perubahan yang tertuang dalam Pasal 6 ayat (1) UUD

352 Miriam Budiardjo, op.cit, Soetjipto Wirosardjono, 1995, Dialog Dengan Kekuasaan, Esai-EsaiTentang Agama, Negara Dan Rakyat, Mizan, Bandung, hlm. 193.

248

1945 yang berbunyi: “Presiden dipilih dalam satu pasangan secara langsung

oleh rakyat”. Konsekuensi perubahan sistem pemilihan Presiden dan Wakil

Presiden tersebut diyakini untuk menghindarkan ‘pembajakan kekuasaan’353

atau disebut dengan pembajakan kedaulatan rakyat oleh anggota MPR RI

dalam memilih Presiden dan Wakil Presien di zaman Orde Baru meskipun

sistem ini lebih rumit dan mahal354 dan terdapat kekuasaan yang seimbang

antara lembaga-lembaga negara.355

Pada amandemen keempat UUD 1945 dalam Pasal 6A ayat (4) yang

menyatakan dalam hal tidak ada calon lain memperoleh suara terbanyak’

pertama dan kedua dalam pemilihan umum dipilih oleh rakyat secara

langsung dan pasangan yang memperoleh suara rakyat terbanyak dilantik

sebagai dan Presiden dan Wakil Presiden.

Dalam Pasal 6A UUD 1945, kata rakyat disebut sebanyak 3 (tiga)

kali, yaitu pada ayat (1) sebanyak satu kali pada ayat 4 (empat) sebanyak 2

(dua) kali. Yang harus diperhatikan adalah amanat yang dikehendaki oleh

ayat 4 (empat) yang menegaskan :”...dipilih oleh rakyat secara langsung dan

pasangan yang memperoleh suara rakyat terbanyak dilantik sebagai Presiden

dan Wakil Presiden”.

Jika meneliti konsepsi dasar dari ketentuan tersebut memiliki landasan

filosofis bahwa calon Presiden yang akan dilantik menjadi Presiden dan

Wakil Presiden jika:”... yang memperoleh suara terbanyak... “ . Yang

dikendaki konstitusi bukanlah ‘suara terbanyak’ dari pemilihan dalam

353 Katjung Maridjan, 2010, Sistem Politik ..., op.cit, hlm. 101.354 Ibid.355 Hamdan Zoelva, op.cit.

249

pemilihan umum Presiden dan Wakil Presiden, tetapi yang dikehendaki

konstitusi adalah ’suara terbanyak ‘.

Perubahan Keempat Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 yang berbunyi:

’kedaulatan berada ditangan rakyat dan di laksanakan menurut Undang

Undang Dasar’. Artinya dalam menetapkan pasangan terpilih dalam

pemilihan umum Presiden dan Wakil Presiden, mengacu kepada ’...suara

rakyat...’ sebagai perwujudan kedaulatan rakyat dan dilaksanakan menurut

Undang-Undang Dasar.

Jika ternyata visi misi Presiden yang disampaikan Presiden pada saat

kampanye maupun dalam memenuhi syarat yang dikehendaki oleh Undang-

Undang Pemilihan Presiden tidak rinci dan tidak realistis karena tidak

didasarkan pada kebutuhan dan kemampuan rakyat Indonesia dengan tujuan

mensejahterakan rakyat belum tercapai, hal ini dapat terjadi karena beberapa

sebab:356

1. Pertama, fungsi partai di elektorat (parties in the electorat), partai hanya

menunjuk pada penampilan partai politik, tidak pada programnya,

sehingga fungsi partai hanya untuk membangun citra dengan persepsi yang

baik. Fungsi lain partai politik adalah mendorong rakyat untuk melakukan

tindakan sesuai dengan norma dan nilai yang berlaku dalam partai

sehingga menjadi upaya yang mendorong partai untuk dapat menjadikan

usulan diteruskan keparlemen dan mendorong pemerintah untuk

membentuk kebijakan umum yang diperjuangkan partai.

356 Dalton, J. Russel dan Martin P. Wattenberg, 2010, Parties With The Partisant: PoliticalChange In Advance Industrial Democracies, eds, Oxford UP, New York, hlm. 5-10. MiriamBudiardjo, Ilmu... , Op.cit, hlm. 407-410.

250

2. Kedua, partai seharusnya memberikan pendidikan kepada warganeraga,

partai politik berfungsi adalah untuk mendidik, menginformasikan dan

membujuk masyakat untuk berperilaku tertentu agar kepentingan umum

(negara) lebih utama dari kepentingan partai. Partai Politik bertugas

memberikan informasi politik yang penting bagi warga negara, serta

memberikan pendidikan agar warga negara harus memahami kebijakan

tertentu dan dapat memperjuangkan secara konsisten kebijakan yang

berpihak kepada kepentingan umum.

3. Ketiga, membangkitkan simbol identifikasi dan loyalis untuk memperluas

dan memperbanyak anggota ; serta

4. Keempat, memobilisasi rakyat untuk berpartisipasi dalam program

pemerintah sehingga partai politik menjadi penghubung secara psikologis

antara kader dengan pemerintah guna menghindari konflik.

Dari keempat fungsi Partai Politik tugas yang paling utama dari Partai

Politik sebagai pemegang aspirasi rakyat adalah memberikan pendidikan

kepada warga negara agar warga negara memiliki kemandirian dalam

menentukan pilihan yang menanamkan rasa kepercayaan rakyat kepada elite

partai, maka rakyat akan memilihnya kembali sebagai Presiden yang biasanya

menjadi ‘elite partai’ untuk jabatan berikutnya. Dengan demikian partai

berusaha sekuat tenaga agar kader terbaiknya untuk menduduki jabatan

berikutnya.

Kesetaraan hak yang sama diantara kader merupakan representasi dari

sesama rakyat merupakan hal yang utama dari visi partai.

251

Partai Politik yang berfungsi memberikan pendidikan kepada

masyarakat memberikan kesadaran bahwa yang utama adalah suara rakyat

pemilih yang diberikan secara umum, adil dan transparan, sepanjang untuk

kemajuan masyarakat. Fungsi ini sejalan dengan adagium Solus Populi

Suprema Lex yang berarti suara rakyat adalah suara keadilan (sic solus populi

suprema lex) artinya keadilan sesama anggota rakyat untuk kesejahteraan

rakyat merupakan hukum tertinggi.357

Visi, misi yang dituangkan dalam Undang-undang Nomor 25 tahun

2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan dan dalam Peraturan

Presiden Nomor 7 Tahun 2006 serta rencana setiap tahunan yang dituangkan

dalam Undang-undang tentang APBN, merupakan implementasi ketentuan

Pasal 4 dan Pasal 9 UUD 1945, yang harus direalisir pemimpin negara

sebagai ketaat asasan dalam mewujudkan suatu janji yang harus direalisir,

karena janji merupakan sumber hukum bagi yang melakukannya.

Presiden dalam menjalankan pemerintahan sesuai dengan sumpah dan

janji Presiden melaksanakan ketentuan UUD dan peraturan lainnya, menurut

Harry C. Bredemeier dalam membentuk kebijakan berupa peraturan

perundang-undangan agar kebijakan dapat diimplementasikan dengan baik

harus mendapat masukan dari subsistem ekonomi, politik dan sosial,358 tidak

bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi karena substansi peraturan

yang lebih tinggi dibentuk atas dasar nilai yang ada dalam rakyat, serta

dibentuk oleh lembaga yang memiliki kekuasaan berasal dari rakyat yang

memiliki kedaulatan.

357 Frans H.Winarta, 2009, Suara Rakyat Hukum Tertinggi, Kompas Media Nusantara, hml.391.358 Bredemeir dalam Esmiwarassih dan Irfan Islami, op.cit.

252

BAB VI

PENUTUP

A. Simpulan

1. Konstruksi pertanggungjawaban kebijakan yang dilakukan

Presiden

Konstruksi pertanggungjawaban kebijakan yang dilakukan

Presiden sebelum amandemen UUD 1945, meskipun kebijakan

merupakan kewenangan Presiden yang bebas untuk kesejahteraan

rakyat, Presiden menyampaikan pertanggungjawaban kepada MPR.

Pertanggunjawaban kebjijakan Presiden pada masa jabatannya berisi

progress report pelaksanaan pembangunan yang telah dicapai

pemerintah. Pertanggungjawaban Presiden secara hukum tidak diatur

dalam penjelasditerima tetapi kenyataannya secara politik

pertanggungjawaban tidak diterima MPR mn UUD 1945 karena Presiden

menjalankan pemerintahan berdasarkan UUD dan GBHN. .

Setelah amandemen UUD 1945, tidak terdapat ketentuan secara

eksplisit mengatur bentuk pertanggungjawaban kebijakan Presiden.

Konsekuensi hukum pelaksanaan tugas Pemerintah dalam menjalankan

kebijakan yang dilakukan Presiden dalam keadaan mendesak dalam

bentuk Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang ataupun dalam

bentuk Peraturan Presiden, jika kebijakan Presiden termasuk menjadi

bagian dari program pemerintah yang menggunakan anggaran negara

maka termasuk program yang harus dipertanggungjawabkan.

253

2. Bentuk kebijakan yang dilakukan Presiden untuk mencapai

kesejahteraan rakyat:

Kewenangan Presiden sebagai kepala pemerintahan untuk

bertindak bebas agar kesejahteraan rakyat dapat tercapai dapat dilakukan

dalam bentuk perpu atau peraturan Presiden . Meskipun demikian

pembentukan peraturan perundang-undangan tersebut harus didasarkan

Asas umum pemerintahan yang baik, agar kebijakan itu dapat efektif dan

bermanfaat untuk rakyat.

Keduukan rakyat yang berdaulat dalam UUD 1945 diweakili oeh

DPR, DPD. Undang-Undang Nomor 27 tahun 2009 tentang MPR, DPR,

DPD dan DPRD, Pasal 162 mengatur pertanggungjawaban Presiden

dalam pelaksanaan APBN dalam bentuk undang-undang.

Pertanggungjawaban Presiden dalam pelaksanaan APBN dilakukan

paling lambat 6 (enam) bulan setelah berakhir tahun anggaran.

3. Konstruksi ideal pertanggungjawaban kebijakan yang dilakukan

Presiden untuk mencapai kesejahteraan rakyat:

Idealnya pertanggungjawaban Presiden dengan jabatan yang

dipilih rakyat secara langsung melalui pemilihan umum berdasarkan

konstitusi yaitu seharusnya pertanggungjawaban Presiden tersebut

diatur dalam UUD sebagai bentuk pertanggungjawaban tugas yang

ditentukan oleh hukum dasar. Dengan kedudukan yang seimbang antara

Presiden dan DPR maka kebijakan yang dilakukan Presiden idealnya

memerlukan persetujuan DPR dan DPD, karena UUD 1945 menganut

254

sistem cheks and balances yaitu antara Presiden dan DPR sebagai

lembaga yang memiliki kewenangan yang sederajat.

Pertanggungjawaban keb ijaka Presiden yang dipilih rakyat

seharusnya sebagai pertanggungjawaban kebawah dengan memberikan

informasi kebijakan kepada rakyat atau wakil rakyat bahwa kebijakan

Presiden merupakan bagian dari program yang telah dilaksanakan

Presiden, sehingga merupakan bagian dari pertanggungjawaban

penggunaan anggaran dalam pengelolaan keuangan negara dalam tiap

tahun anggaran.

B. Implikasi.

1. Implikasi Teoretis:

Pertanggungjawaban Presiden dalam kebijakan yang mensejahterakan

rakyat belum memilki rumusan yang jelas dalam ketentuan perundang-

undangan. Jika kebijakan Presiden merupakan bagian dari program

pemerintah menggunakan anggaran seharusnya merupakan bagian dari

pertanggungjawaban pengelolaan keuangan negara. Pengeloaan keuangan

negara merupakan sistem anggaran dalam Angagaran Pendapata Belanja

Negara dalam bentuk undang-undang. Oleh sebab itu merupakan bagian

yang harus dipertanggungjawabkan Presiden kepada rakyat.

2.Implikasi Praktis :

Perlunya pengaturan lebih jelas prosedur dan mekanisme

pertanggungjawaban Presiden dalam konstitusi agar Presiden dapat

255

bertanggungjawab secara transparan kepada rakyat, mengenai kebijakan

baik secara berkala kepada lembaga MPR maupun memberikan informasi

kepada rakyat.

C. Rekomendasi

1. DPR perlu mencermati, mengawasi dan membentuk perundang-

undangan agar kebijakan Presiden yang berkaitan dengan penggunaan

anggaran merupakan bagian yang dipertanggungjawabkan dalam laporan

pertanggungjawaban keuangan negara.

2. Perlunya ketentuan yang jelas mengenai pertanggungjawaban Presiden

yang dipilih rakyat sebagai pertanggungjawaban kepada rakyat dengan

memberikan informasi kebijakan kepada rakyat terhadap program yang

telah dilakukan Presiden. Tidak hanya sebatas pelaksanaan tugas Presiden

dalam pengelolaan keuangan negara.

3. Meskipun kedudukan Presiden sederajat dengan DPR dalam sistem cheks

and balances karena sama-sama lembaga yang dipilih rakyat. Hendaknya

pengawasan yang dilakukan oleh DPR maupun BPK sebagai auditor

negara berdasarkan konstitusi tidak serta merta dapat menjatuhkan

Presiden. Perlu peningkatan pengawasan yang serius oleh DPR dan

pemeriksaan BPK atas kebijakan yang menggunakan anggaran negara

untuk mencegah terjadi kerugian negara.

256

DAFTAR INDEX

A

A. Hoogerwrf, 28A. Hoogerwrf,, 28A.D.Belifente, 203A.D.Belifente,, 203A.V.Dicey, 228, 229A.V.Dicey,, 229Abdul Rahman Saleh, 34Abdul Rahman Saleh,, 34Abraham Kaplan, 33Abraham Kaplan,, 33Agus Dwiyanto, 51Agus Dwiyanto,, 51Ahmad Nurmandi, 51Ahmad Nurmandi,, 51Allapat, 53Allapat,, 53Arifin Suria Atmadja, 23, 110Arifin Suria Atmadja,, 23, 110Armida Alisyahbana, 184, 185Armida Alisyahbana,, 184Artidjo Alkostar, 19Artidjo Alkostar,, 19Aspinal Edward, 142Aspinal Edward,, 142

B

Bangun Zakaria, 57Bangun Zakaria,, 57Belifante, 199, 248Belifante,, 199, 248Bintoro Cokroamijoyo, 46, 122Bintoro Cokroamijoyo,, 46, 122Bivitri Susanti dkk, 63Bivitri Susanti dkk,, 63Bondan Gunawan, 54Bondan Gunawan,, 54

C

Charles Hecksher, 49Charles Hecksher,, 49Chibub, 130, 131, 249Chibub,, 131, 249

D

DAFTAR INDEX, 245Dahlan Taib, 2Dahlan Taib,, 2Damanhuri, Didin S, 57Damanhuri, Didin S,, 57David Easton, 35, 36, 102David Easton,, 36, 102Davis G, 248, 259Davis G,, 248, 259Dharmaputra Sutta, 85Dharmaputra Sutta,, 85

E

Edison Muchlis, 140, 250Edison Muchlis,, 140, 250Eko Prasojo, 137, 250Eko Prasojo,, 137, 250Eko, Sutoro, 55Eko, Sutoro,, 55Esping Anderson, 226Esping Anderson,, 226

F

Francis, 53, 154, 159, 251Francis Fukuyama, 159Francis Fukuyama,, 159Francis,, 53, 251Frederick S. Lane, 38Frederick S. Lane,, 38

G

Gina Misiroglu, 62Gina Misiroglu,, 62Guntur Hamzah, 16, 183Guntur Hamzah,, 183

H

Hendarmin, 249Hendarmin,, 249

257

I

I Made Pasek Diantha, 62I Made Pasek Diantha,, 62I.Gede Panca Astawa, 149I.Gede Panca Astawa,, 149Ibnu Tricahyono, 119Ibnu Tricahyono,, 119

J

J.J. Bruginkk, 157J.J. Bruginkk,, 157James A. Simson, 136James A. Simson,, 136James E.Anderson, 185James E.Anderson,, 185Jhon M. Echols, 33Jhon M. Echols,, 33Jimly Assiddiqqi, 70, 254Jimly Assiddiqqi,, 70Jimly Assidiqie, 218Jimly Assidiqie,, 218John Carey, 134, 253John Carey,, 134, 253John Leemk, 127, 260John Leemk,, 127, 260John Pieres, 70John Pieres,, 70John Pieris, 70, 73John Pieris,, 70, 73John Rehfuus, 151John Rehfuus,, 151Juniarso Ridwan, 49, 226Juniarso Ridwan,, 49, 226Jurnal Nasional, 182Jurnal Nasional,, 182

K

Kamus Lengkap Inggris-Indonesia,33

Kamus Lengkap Inggris-Indonesia,,33

Kaufman, Danniel, 132, 252Kaufman, Danniel,, 132, 252Kompas Com, 21Kompas Com,, 21

Kotan Y. Stefanus, 233Kotan Y. Stefanus,, 233

L

Lee Cameroon Mac Donald,, 252Lee Cameroon Mac Donald, 252Lexy J. Moleong, 15Lexy J. Moleong,, 15

M

M.Mahfud, MD, 80, 157M.Mahfud, MD,, 80, 157Mahfud MD, 5, 25, 62, 80, 147, 223,

253Mahfud MD,, 5, 25, 80, 147, 223,

253Marjanne Termorshuzan, 33Marjanne Termorshuzan,, 33Mashuri Maschab, 3Mashuri Maschab,, 3Matanews.co, 177, 260Matanews.co,, 177, 260Media Center KPU, 179Media Center KPU,, 179Miriam Budiarjo, 135Miriam Budiarjo,, 135Muhammad Thahir Azhary, 228Muhammad Thahir Azhary,, 228Muladi, 253Muladi,, 253

R

R.A.M.B. Kusuma, 229R.A.M.B. Kusuma,, 229Richard Belamy, 154, 255Richard Belamy,, 154, 255Richard M.Steer, 52Richard M.Steer,, 52Rochmat Soemitro, 255Rochmat Soemitro,, 255Ronald Dworkin, 14Ronald Dworkin,, 14

S

Safri Nugraha, 189

258

Safri Nugraha,, 189Saiful Mujani, 133, 252, 259Saiful Mujani,, 133, 252, 259Scott Mainwaring,, 129Scott Mainwaring, 129, 133, 139Scott Mainwaring,, 139Sekratariat Negara, 227Sekratariat Negara,, 227Sekretariat Negara,, 164, 184SF.Marbun, 64SF.Marbun,, 64Simanjuntak, 144, 146, 256Simanjuntak,, 144, 146, 256Simanjuntak, Marsilam, 144, 256Simanjuntak, Marsilam,, 144, 256Sjahran Basah, 27, 111Sjahran Basah,, 27, 111Soediman Kartohadiprodjo, 224Soediman Kartohadiprodjo,, 224Soekarno, 113, 145, 190, 191, 192,

234, 236Soekarno,, 145Soetandyo Wignyosubroto, 12, 40Soetandyo Wignyosubroto,, 12Soetjipto Wirosardjono, 26, 111Soetjipto Wirosardjono,, 26, 111,

236Soewoto, 203, 257Soewoto,, 203, 257Sri Soemantri, 154Sri Soemantri,, 154Sujamto, 66, 257Sujamto,, 66, 257Sumali, 80, 86, 89Sumali,, 80, 86

Susilo, 85, 171, 256Susilo,, 256Suteki, 11, 99, 257Suteki,, 11, 99, 257Syahran Basah, 27, 111, 214Syahran Basah,, 214

T

T.B. Silalahi, 199T.B. Silalahi,, 199Tim Penyusun Kamus Pusat Bahasa,

28Tim Penyusun Kamus Pusat Bahasa,,

28Tjahya Gunawan Diredja, 162Tjahya Gunawan Diredja,, 162

U

Usep Ranawijaya, 62Usep Ranawijaya,, 62

W

W.J.S.Poerwadarminta, 23W.J.S.Poerwadarminta,, 23

Y

Yudi Latief, 144, 145Yudi Latief,, 144, 145

Z

Zakaria, Bangun, 258Zakaria, Bangun,, 258Zen Zanibar, 118

259

DAFTAR PUSTAKA

Abrar, Hak Penguasan Negara Atas Pertambangan Berdasarkan UUD 1945,Disertasi, UNPAD, Bandung.

Affan, Gaffar, 2002, Amandemen UUD 1945 dan Implikasinya TerhadapPerubahan Kelembagaan, Jakarta

Ali, Achmad, 2009, Menguak Teori Hukum (Legal Theory) dan Teori Peradilan(Yudicial Prudence) Termasuk Interpretasi Perundang-Undangan,Kencana, Jakarta

Ali, As’ad Said, 2009, Negara Pancasila Jalan Kemaslahatan Berbangsa,LP3ES, Jakarta.

Alkostar, Artidjo, 2007, Korelasi Korupsi Politik Dengan Hukum Pidana danPemerintahan di Negara Modern, Ringkasan Disertasi , Undip, Semarang.

Assiddiqie, Jimly, 2000, Pergeseran Kekuasaan Legislatif, Eksekutif, Jakarta.

----------, 2000, Pengorganisasian Kekuasaan Legislatif, Ekekutif, Jakarta.

----------, 2002, Konsolidasi Naskah Amandemen UUD 1945, UI Press, Jakarta.

----------, 2003, Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran Kekuasaan DalamUUD 1945, UII Press, Yogyakarta.

----------, 2005, Hukum Acara Pengujian Undang-Undang, Yarsip Wantapona,Jakarta.

---------- , 2005, Laporan Hasil Penelitian MPR RI, 2003, Panduan dalamMerakyatkan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun1945, Jakarta, Sekjen MPR RI.

----------, 2006, Perkembangan Dan Konsolidasi Lembaga Negara Baru PascaReformasi, Konstitusi Press, Jakarta.

---------- , 2009, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, Raja Grafindo Persada,Jakarta.

Atmadja, Arifin Suria, 1986, Mekanisme Pertanggungjawaban KeuanganNegara, Gramedia, Jakarta

Atmasasmita, Romly, 2012, Teori Hukum Intergartif, Rekonstruksi TerhadapTeori Pembangunan dan Teori Hukum Progresif, Genta Publishing,Yokyakarta

260

Azhary, Muhammad Thahir, 1987, Negara Hukum, Pustaka Hidayah, Jakarta.

Badan Pemeriksa Keuangan, 2009, Ringkasan Eksekutif Hasil Pemeriksaan AtasLaporan Keuangan Pemerintah Pusat Tahun 2009.

------------, Ikhtisar Hasil Pemeriksaaan Keuangan Semerter I Tahun 2011.

Bammer G, 1997. Multidciplinery Policy Research- An Australian Expertience.

Basah, Syahran, 1985, Eksistensi dan Tolok Ukur Badan Paradilan Administrasidi Indonesia, Alumni, Bandung.

----------, 1986, Perlindungan Hukum terhadap Sikap Tindak AdministrasiNegara, Jakarta.

Belifante, A.D., 1993, Kort Begrif van Het Administrative Recht, terjemahanBorhanoeddin Soetan Batoeah, Pokok-Pokok Hukum Tata Usaha Negara,Binacipta, Jakarta.

Bridgman and Davis G, 2004, The Australian Policy Handbook (3 ed), Allen&Unwin, St.Leonard

Bruginkk, JJ., 1999. Refleksi Tentang Hukum, Citra Aditya Bhakti, Bandung.

Budiarjo, Miriam, 1996, Kumpulan Karangan, Demokrasi Indonesia : DemokrasiParlementer dan Demokrasi Pancasila, Gramedia Pustaka.

-----------, 1996, Demokrasi di Indonesia : Demokrasi Parlementer danDemokrasi Pancasila, Gramedia Pustaka.

------------, 1997, Masalah Accountability Dalam Ilmu Politik, Pidato PengukuhanPenganugerahan Gelar Doktor Kehormatan, (Doctor Honoris causa)dalam Ilmu Politik UI, Jakarta

Caddy J, 2008. Why Citizens are Central to Good Governance’ OECD Observer.

Chamblis, William J. & Seidman, Robert B., 1971, Law Order and Power, Mass,Adisson Westley.

Campbell Black, Hendry, 1979, Black Law Dictionary, Fith Edition, USA,ST,Paul Minn Publishing Co.

Chibub, 2002, Presidentialisme and Democratic Performnace in The Architectureof Democratic, Constitutional Design, Conflict Management, andDemocracy, Andrew Reynolds , ed Oxford Univesity Press.

261

Cheibub, Jose Antonio, 2003, “Minority Governments, Deadlocks Situations, andthe Survival of Presidential Democracies” Comparative Political Studies

Conville, Mike, Mc., and Wing Hong Chui, 2007, Research Methods For The Artand Humanities, Edinburg University Press

Danadireksa, Hendarmin, 2002, Visi Politik Amandemen UUD 1945 MenujuKonstitusi yang Berkedaulatan Rakyat, Pancur Siwah, Jakarta.

Danim, Sudarwan, 2002, Menjadi Peneliti Kualitatif, Ancangan Metodologi,Presentasi dan Pulkasi Hasil Penelitian Untuk Mahasiswa dan PenelitiBidang Ilmu-Ilmu Sosial, Pendidikan dan Humaniora, Pustaka SinarHarapan, Bandung.

Darmawan Triwibowo dan Sugeng Bahagiyo, 2006, Mimpi NegaraKesejahteraan, LP3ES, Jakarta.

Diantha, I Made Pasek, 1990, Tiga Tipe Pokok Sistem Pemerintahan DalamDemokrasi Modern, Abardin. Bandung.

Dicey, A.V., 2007, Pengantar Studi Hukum Konstitusi, diterjemahkan Nurhadi,Nusamedia, Bandung

Diredja, Tjahya Gunawan, 2010, Model Pembangunan Ekonomi, Indonesia TidakPerlu Takut Mencontoh China, Kompas.

Duverger, Maurice, 1980, A New Political Sysetem Model: Semi PresidentialGoverment, European Journal of Political Research.

Dwiyanto, Agus, 2005, Mewujudkan Good Governance Melalui PelayananPublik, Gajah Mada University Press, Yokyakarta

Dworkin, Ronald, 1996, Freedom Law, Moral Reading of the AmericanConstitution, Harvard University, Cambride.

Edison Muchlis, 2005, Sistem dan Regulasi Pemilihan Presiden Langsung 2004,Pemilihan Presiden Langsung 2004 dan Masalah Konsolidasi Demokrasidi Indonesia, LIPI.

Edward, Aspinal, 2005, Opposing Soeharto: Compromise, Resistance, andRegime Change in Indonesia.

Ekatjahjana, Widodo, dan Totok Sudaryanto, 2011, Sumber Hukum Tata NegraFormal di Indonesia: Kilas Balik Tap MPR RI No II/MPR/2002,Perubahan UUD 1945, Ide Pemisahan Kekuasaan Kepala Negara dan

262

Kepala Pemerintahan, Maklumat Presiden 28 Mei 2001 dan Ide dekritPresiden Abdurrahman Wahid. PT. Citra Adityabakti, Bandung.

Eko Prasojo, 2009, Reformasi Kedua Melanjutkan Estafet Reformasi, Salemba,Humanika, Jakarta,

Estiningsih, Muji, 2005, Fungsi Pengawasan DPRD, UAD, Yokyakarta.

Everett S, 2003, The Policy Cicle: Democratic Process or Rational ParadigmRevisited, Australian Journal of Public Administration.

Fachruddin, Irfan, 2004, Pengawasan Peradilan Administrasi Terhadap TindakanPemerintah, Alumni, Bandung.

Fatovic, Clemen, 2009, Outside The Law: Executive and Emergency Power,Baltimore, The John Hopkins University Press.

Firmanzah, 2008, Marketing Politik, Antara Pemahaman dan Realitas, YayasanObor Indonesia, Jakarta.

-----------, 2010, Persaingan, Legitimasi Kekuasaan, dan Marketing Politik,Yayasan Obor Indonesia, Jakarta

Fink, A. Conducting Research Literature Review : From the Internet to Paper(2nd edn) Sage, Cthousand Oak.

Francis, Alafart, Mahatma Gandhi: Prinssip Hidup, Pemikiran dan KonsepEkonomi, Iren Insight

Fredrick, Carl, J., 1963, Man And His Goverment, New York, Mc. Grawrick

Friedman, Lawrence,M., 1967, Legal Rules and the Process of Social Change,Standford Law Review.

Friedmann, 1971, W. The State and The Rule of Law in Mixed Economy, StevenSon, London.

Fukuyama, Francis, 1992, The End of History and the Last Man, New York, TheFree Press.

Golding, Martin, P.1849, Legal Reasoning, Alfred A.Knoff Inc, New York.

Gunawan, Bondan, 2000, Apa Itu Demokrasi, Sinar Harapan, JakartaHayek, F.A., 1992, Individualisme and Economic Order, Chicago and London,

The University of Chicago.

263

Hidayat, Arief, 2009, Kebebasan Berserikat di Indonesia, Suatu AnalisisPengaruh Perubahan Politik Terhadap Penafsiran Hukum, UNDIP,Semarang.

Hamidi, Jazim, 2004, Hermeneutika Hukum, UII Press, Yogyakarta.

Hurlburt W, 1986, LawReform Commission in The United Kingdom, Australiaand Canada, Jubliber Limited, Edmonton.

Hutchinson, T., 2006, Researcing and Writing in Law (2nd edn) Pyrmon, NSW,Lawbook Co.

Indrayana, Deny, 2001, Problema Konstitusi Pemberhentian Presiden, Kompas,Jakarta.

------------, 2008, Indonesian Constutional Reform 1999-2002, Penerbit BukuKompas, Jakarta.

------------, 2008, Negara Antara Ada dan Tiada, Penerbit Buku Kompas, Jakarta.

Islami,Irfan, 2000, Prinsip-Prinsip Kebijakan Negara, Bumi Aksara, Jakarta

Isra, Saldi, 2010, Pergeseran Fungsi Legislasi, Menguatnya Model LegislasiParlementer dalam Sistem Presidential Indonesia, Rajawali Pers, Jakarta.

Juanda, 2004, Hukum Pemerintahan, Pasang Surut Hubungan KewenanganAntara DPRD dan Kepala Daerah, Alumni, Bandung.

Kaufman, Danniel, Aart and Massimo Maastruzzi, 2006, Governance Matters V:Governance Indicators for 1996-2005 “Wolrd Bank Policy ReserachWorking Paper, and A Decade of Measuring the Quality of Governance.

Kechnie, Mc., Jean L., 1984. Website New Universal Unabrighed Dictionary,Second Edition, Simon Schuester.

Kelsen, Hans, 1961, General Theory of Law and State, Russel &Russel, NewYork.

-----------, 1992, Introduction To the Problems of Legal Theory, Clarendon Press,New York.

Kotan Y.Stefanus, 2000, Makna Kekuasaan Pemerintahan Negara Menurut BabIII UUD 1945 dan Hubungannya Dengan Lembaga Kepresidenan RI,Disertasi, Pascasarjana, Unpad, Bandung.

264

Khole , S. dan SEO Hort, The Development Welfare State in Scandinavia: Lessonfor The Developing World (UNRISD).

Kurdi, Nukhtah Arfawie, 2005, Telaah Kritis Teori negara Hukum, PustakaPelajar, Jokyakarta.

Kusnardi, Moh., dan Harmaily Ibrahim, 1988, Pengantar Hukum Tata NegaraIndonesia, Ghalia Indonesia, Jakarta.

Kusuma, RA.A.B., 2011, Sistem Pemerintahan “Pendiri Negara” Versus SistemPresidensiel “Orde Reformasi’, Badan Penerbit FH., UI, Jakarta.

Lane, Frederick, S., (ed)., 1978, Current Issues In Public Administration, NewYork, St. Martins Press, New york

Latief, Yudi, 2011, Negara Paripurna, Historitas, Rasionalitas, dan AkuntabilitasPancasila, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta

Lee Cameroon Mac Donald, 1968, Western Political Theory, Part I, PomonaCollege.

Leibholz, G.1965, Politics and Law, Leiden: A.W. Sythoff.

Lidle R, William., and Saiful Mujani, 2006, A New Multiparty PresidentialDemocracy, Asian Survey. Vol. XLVI, No. 1.

Lijphart, Arend, 1999, Patterns of Democracy, Government Forms andPerformance in Thirty-six countries, Yale University Press New Havenand London.

Madison, James, Brenna dan Hamlin, 2000, Democratic Devices and Desire,Cambrige University Press, Cambright.

Mahfud MD, M, 1993, Dasar Dan Struktur Ketatanegaraan, UII Press,Yokyakarta.

----------, 1997, Politik Hukum, LP3ES, Jakarta.

----------, 1996, Amandemen Konstitusi Menuju Reformasi Tata Negara

Manan, Bagir, 1999, Lembaga Kepresidenan Pengaturan dan Pelaksanaanya, UIIPers Bekerjasama dengan Gama Media, Jokyakarta.

----------, 2003, Lembaga Kepresidenan Pengaturan dan Pelaksanaanya, UII PersBekerjasama dengan Gama Media, Jokyakarta.

265

Mantry, C.G.Wira, 1975, The Law in Crisis Bridgis of Understanding, Capemas,Singapura.

Marbun, S.F.1998, Peradilan Tata Usaha Negara, Liberty. Yokyakarta.

Marijan, Katjung, 2010, Sistem Politik Indonesia, Konsolidasi Demokrasi PascaOrde Baru, Kencana Prenada Media Group, Jakarta

Matthew Soberg Shugart and John Carey, 1992, Presidents and Assemblies,Cambridge : Cambridge University Press.

Misiroglu, Gina, 2003, The Handy Politics Answer Book, Visble Ink, Detroit.

Moleong, Lexi, J., 2007, Metodologi Penelitian Kualitatif, Remaja Rosdakarya,Bandung

Muchsan, 2000, Sistem Pengawasan Terhadap Perbuatan AparaturPemerintahan dan PTUN di Indonesia, Liberty, Jokyakarta.

Muladi, 1997, Hak Asasi Manusia, Politik dan Sistem Peradilan Pidana diIndonesia, Undip, Semarang.

Nasution Adnan Buyung, 1994, Lembaga Kepresidenan Masa Depan, Makalahpada Panel Forum Lembaga Kepresidenan RI, Badan Eksekutif SenatMahasiswa UGM, Yogyakarta.

Narang, Agustin Teras, 2003, Reformasi Hukum: Pertanggung Jawaban SeorangWakil Rakyat, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta

Nasution, Mirza, 2011, Pertanggungjawaban Gubernur Dalam Negara RepublikIndonesia, Sofmedia, Jakarta.

Natabaya, H.A.S., Jimly Assiddiqqi dkk (ed. Refly Harun dkk), 2006, KamusBesar Bahasa Indonesia, Menjaga Denyut Nadi Konstitusi, KonstitusiPress, Jakarta.

Ndaraha, Taliziduhu, 2003, Kybernology (Ilmu Pemerintahan Baru), Jilid I,Rineka Cipta, Jakarta

Nurliah Nurdin, 2009, Politik dan Pemerintahan Indonesia, Editor, Andy RamsesM. La Bakry, Penerbit Rakyat Ilmu pemerintahan.

Nurmadi, Ahmad, 2006, Managemen Perkotaan, Aktor, Organisasi, PengelolaanDaerah Perkotaan dan Metropolitan Indonesia, Sinergi Publishing,Yokyakarta

266

Pezeworski, Adam, at all, 1999, Democracy, Acountability, and Representation,Cambridge University Press.

Philip Nonet dan Philip Selznick, 2007, Hukum Responsif, Terjemahan RaisulMuttaqien, Nusa Media, Bandung.

Pontier, J,A., 2008, Penemuan Hukum ( Rechts vinding), terjemahan B. AriefSidharta, Jendela Mas Pustaka, Bandung.

Poerwadarminta W.J. S., 1976, Kamus Bahasa Indonesia, Jakarta

Power, Thimoty , Mark J. Gasirowski, 1997, Institutional Design and DemocraticConsolidation in the tird World , Comparative Political Studies.

Pujirahayu, Esmi Warassih, 2006, Pranata Hukum Sebuah Telaah Sosiologis,Suryandaru Utama, Semarang.

Rahardjo, Satjipto, 1980, Ilmu Hukum , Alumni, Bandung.

---------, 2006, Membedah Hukum Progresif, Penerbit Buku Kompas, Jakarta.

---------, 2008, Negara Hukum Yang Membahagiakan Rakyatnya, Genta Press,Yokyakarta.

---------, 2009, Penegakan Hukum Suatu Tinjauan Sosiologis, Genta Publishing,Yokyakarya.

---------, 2006, Hukum Dalam Jagat Ketertiban, UKI Perss, Jakarta.

---------, 2010, Penegakan Hukum Progresif, Penerbit Buku Kompas, Jakarta.

Rahimi, Haris, 2009, Dalam Politik dan Pemerintahan Indoensia, MIPI Pusat,Jakarta.

Rehfuus, John, 1971, Public Administration as Politics Process, New York,Charle Scribner’s Son.

Richard Belamy, 2007, Political Constitutionalism : A Republican of TheConstitutionality of Democratic, Cambridge University Press.

Richard Schemerhorn, 1965, Sociaty and Power, Random, New York.

Ridwan HR, 2002, Hukum Administrasi Negara, UII Press, Jokyakarta.

-----------, 2004, Hukum Administrasi Negara, Rajawali Press, Jakarta.

267

Ridwan, Juniarso, 2010, Hukum Administrasi Dan Kebijakan Publik, Nuansa,Bandung.

Riza Sihbudi dan Moch. Nurhasim (eds), Amandemen Konstitusi dan StrategiPenyelesaian KrisisPolitik Indonesia, AIPI-Parnership for GovernanceReform in Indonesia, Jakarta.

-----------, 2007, Fiqh Politik, Gagasan, Harapan dan Kenyataan, UII Press,Jokyakarta.

Rochmat Soemitro, 1991, Peradilan Adminitrasi Dalam Peradilan Pajak diIndonesia, Disertasi UNPAD, Eresco, Bandung.

Saidi, M.Djafar, 2011, Hukum Keuangan Negara, Ed. Revisi, Raja GrafindoPersada, Jakarta.

Saleh, Roeslan, 1983, Format Laporan Keterangan Pertanggungjawaban Pidana,Dua Pertanyaan Dasar Dalam Hukum Pidana, Bina Aksara, Jakarta.

Salman, Otje, dan Anton F.Susanto, 2004, Teori Hukum, Mengingat,Mengumpulkan dan Membuka Kembali, Refika Aditama, Bandung.

Salim, Agus (penyunting), 2001, Teori dan Paradigma Penelitian Sosial(Pemikiran Norma K.Denzin & Egon Guba, dan Penerapannya),Jokyakarta: PT. Tiara Wacana.

Schuyt, C.J.M., 1971, Rechtsociologie Enn Terreinverkening , Universitaire Press,Rotterdam.

Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, 2010, Hukum AcaraMahkamah Konstitusi.

Sekretariat Jenderal MPR RI, 2003, Panduan Dalam Merakyatkan UUD NegaraRepublik Indonesia Tahun 1945, Latar Belakang, Proses dan HasilPerubahan, Jakarta.

Shugart dan Carey; Mark P. Jones, 1995, Electoral Lam and the survival ofPresidential Democracy, Notre dame: University of Notre Dame Press.

Simanjuntak, Marsilam, 1994, Pandangan Negara Integralistik Sumber, Unsur,dan Riwayatnya Dalam Persiapan UUD 1945.

.Simon and Schuster, 1997, Webster ‘s New World College Dictionary, Macmillan,

Inc, Cleveland, Ohio.

268

Simson, James, A., 1999, Party Government and Responsivness, dalam AdamPerzeworski at.all. Democracy, Accountability, and Representation.Cambridge University Press.

Soemantri, Sri, 1994, Lembaga Kepresidenan, Pengaturan dan Permasalahannya,Makalah pada Seminar tentang Lembaga Kepresidenan di FH.UGM.Yogyakarta.

-----------------, 1988, Ketetapan MPR(S) Sebagai Salah Satu Sumber HTN RI,Remaja Karya , Bandung.

-----------------, 1986, Tentang Lembaga-Lembaga Negara Menurut UUD 1945,Alumni, Bandung.

-----------------, 1984, Masalah Kedaulatan Rakyat Berdasarkan UUD 1945 danMasalah Ketatanegaraan RI Dewasa Ini, Ghalia Indonesia, Jakarta.

Soharto, Susilo, 2206, Kekuasaan Presiden Republik Indonesia dalam PriodeBerlakunya UUD 1945, Ghalia Ilmu, Yokyakarta.

Stiglitz, Josef, 2003, The Roaring Nineties: Why We’re Paying the Price for theGreedies Decade and History, London, Penguin Book.

Strong, C.F. Modern Political Constitutions diterjemahkan Deta Srie Widowatie,Konstitusi-Konstitusi Politik Modern, Studi Perbandingan TentangSejarah Dan Bentuk, Nusa Media, Bandung.

Sujamto, 1986, Beberapa Pengertian di Bidang Pengawasan, Ghalia Indonesia,Jakarta.

Suntana, Ija, 2010, Pemikiran Ketatanegaraan Islam, Pustaka Setia, Bandung.

Suny, Ismail, 1983, Pergeseran Kekuasaan Eksekutif Suatu Penyelidikan DalamHukum Tatanegara, ksara Baru, Jakarta.

------------, 1986, Pergesaran Kekuasaan Eksekutif, Aksara Baru, Jakarta

Susanti, Bivitri, 2000, Semua Harus Terwakili: Studi Mengenai Reposisi MPR,DPR dan Lembaga Kepresidenan Indonesia, Pusat Studi Hukum danKebijakan, UI, Jakarta.

Susanto, Anthon F., 2010, Dekonstruksi Hukum, Ekplorasi Teks dan ModelPembacaan, Genta Publishing, Jokyakarta.

269

-----------, Ilmu Hukum Non Sistematik, Fondasi Filasafat Pengembangan IlmuHukum Indonesia, Genta Publishing, 2010.

Suteki, 2009, Rekonstruksi Politik Hukum Tentang Menguasai Negara AtasSumber Daya Air Bersih Berbasis Keadilan Sosial (Studi PrivatisasiPengelolaan Sumber Daya Air), Ringkaan Disertasi, Undip, Semarang.

Soewoto, 1990, Kekuasaan dan Tanggung Jawab Presiden Republik Indonesia,Disertasi, Universitas Erlangga.

Tanya, Benard, L., 2010, Teori Hukum Suatu Ketertiban Baru, Genta Publishing,Jokyakarta..

Theo Hubers, 1995, Filsafat Hukum Dalam Lintasan Sejarah, Genta Publishing,Yokyakarta.

Thomas S.Kuhn, 2005, The Structure Seintefic Revolution, Peran ParadigmaDalam Revolusi Sains, Penerjemah : Tjun Surjaman, Remaja Rosdakarya,Bandung.

Tricahyo, Ibnu, 2009, Reformasi Pemilu, Menuju Pemisahan Pemilu Nasionaldan Lokal, In-Trans Publising, Malang.

Unger, Roberto.M. 2007, Teori Hukum Kritis, Posisi Hukum Dalam RakyatModern, Nusamedia, Jakarta.

Usep Ranuwijaya, 1983, Hukum Tata Negara Indonesia: Dasar-dasarnya, GhaliaIndonesia.

Thalib, Abdul Rasyid, 2006, Wewenang Mahkamah Konstitusi dan ImplikasinyaDalam Sistim Ketatanegaraan Republik Indonesia, Citra Aditya Bahkti,Bandung.

Wahjono, Padmo, 1995, Indonesia Negara Berdasarkan Atas Hukum, GaliaIndonesia, Jakarta.

Wirosardjono, Soetjipto, 1995, Dialog Dengan Kekuasaan, Esai-Esai TentangAgama, Negara dan Rakyat, Mizan, Bandung.

Zakaria, Bangun, 2007, Sistem Ketatanegaraan Indonesia, Jakarta.

Zoelva, Hamdan, 2011, Pemakzulan Presiden di Indonesia, Sinar Grafika,Jakarta.

Peraturan Perundang-undangan

270

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia tahun 1945.

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 24 Tahun 2003 Tentang MahkamahKonstitusi.

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 15 tahun 2004 Tentang PemeriksaanPengelolaan Dan Pertanggung Jawab Keuangan Negara

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 25 Tahun 2004 Tentang SistemPerencanaan Pembangunan Nasional.

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 15 Tahun 2006 Tentang BadanPemeriksa Keuangan Negara.

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 17 tahun 2007 tentang RencanaPembangunan Jangka Panjang Nasional

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 27 Tahun 2009 tentang MRR, DPR,DPD dan DPRD

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 12 tahun 2011 Tentang PembentukanPeraturan Perundang-Undangan.

Peraturan Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2007Tentang Standar Pemeriksaan Keuangan Negara.

Jurnal

Atmawinata, Rukmana, 2001, Sistem Pemerintahan, dalam jurnal Sosial PolitikDialektika Vol 2.

Beveridge, William, 2006, dalam Microsft@ Student 2007 (DVD), Redmon,WA:Microsoft Corporation

Bridgman and Davis G, 2003, What use is aPolicy Cycle? Plenty, if the Aim isClear, Australian Journal, September.

Daniel, Kaufman, Aart and Massimo Maastruzzi, 2006, Governance Matters V:Governance Indicators for 1996-2005 “World Bank Policy ResearchWorking Paper, and A Decade of Measuring the Quality of Governance,September.

Deech R, 1969, Law reform: The Coice of Method - The Canadian Bar ReviewXLVII.

271

Kusuma, R.A.M.B., Negara Kesejahteraan, Jurnal Konstitusi, Jakarta,Vol, 3.

Liddle R, William, and Saiful Mujani, 2006, A New Multiparty PresidentialDemocracy, Asian Survey. Vol. XLVI, No. 1.

Juan, J.,1990, The Perils of Presidentialism, Journal of Democracy, I, Winter

Nugraha, Safri, 2004, Aspek Hukum Administrasi Negara dalam PelaksanaanKeputusan Pejabat Badan Hukum Publik, Telaah Akademis Atas Rekening502, makalah disampaikan dalam Diskusi Rekening 502 di HotelMilenium, diselenggarakan Judicial Watch Indonesia.

McEvaine, Robert, S. 2006, Great Depression in the United State, dalamMicrosoft Student, 2007 (DVD), WA, Microsoft Corporation.

Mainwaring, Scott, 1993, Presidentialism, Multipartai and Democracy: TheDifficult Combination, dalam Comparative Polical Studies, Vol. 26.

Mainwaring, Scott,. Mattew S. Shugart, Juan Linz, 1997, Presidentialism, andDemocracy: A Critical Appraisal, Comparative Politics, Vol.29.

Patricia L, Hipser, 1997, The Failure of Presidential Democracy, Journal ofInteramerican Studies and World Affairs , Summer

Sidharta, Bernard Arief, 1998, Makalah Struktur Ilmu Hukum Indonesia RevisiAtas Makalah Yang Disampaikan Pada Seminar Paradigma HukumIndonesia, Undip, Semarang.

Supancasana, I.B.R., 2006, Tanggungjawab Publik Terhadap KegiatanKeruangangkasaan, Makalah Dalam Seminar Nasional, Dirjen Postel,Jakarta.

Susanto, Anton F., 2010, Menggagas Penelitian Hukum Normatif Yang LebihTerbuka, Seminar Nasional Metodologi Penelitian Dalam Ilmu Hukum,UNDIP Semarang.

Sutoro, Eko, 2008, Prakarsa dan Inovasi Lokal Membangun Kesejahteraan,Workin Paper, Yokyakarta.

Vick, D.W., 2004, Interdiciplinery and the Dicipline of Law, Journal Law andSociaty.

Koran Harian, Internet

Kompas, tanggal 13 November 2008Kompas, tanggal 11 januari 2010

272

Kompas, tanggal 15 Maret 2010Kompas, tanggal 21 Desember 2010Kompas, tanggal 13 Februari 2011Kompas, tanggal 21 Februari 2011Kompas, tanggal 21 Februari 2011Kompas, tanggal 27 Juli 2011

Internet

http://finance.detik.com/read/2011/11/15/173846/1767984/4/pertumbuhan -ekonomi-tak-berbanding-lurus-dengan-kesejahteraan.Jawa Pos. Com. 1 desember 2008.

John Leemk, Parliamentary or Presidential : 2007, http://www. infernalramblings. com/articles/Law/611.Kompas com. Juli 2011.

Kaufman, Political Stability in Nation, http//wolrd data bassse of happiness.eur.nl/statnan/topic-pages/Political Stability.htm

Matanews.co, 15 Juni 2009.

Sekretariat.tnp2k 0 Comment, diakses 20 Nopember 2011.

PERTANGGUNGJAWABANrepository.um-palembang.ac.id/id/eprint/7541/1/EBOOK.pdf · memberikan rahmat dan...

Documents

Transcript of PERTANGGUNGJAWABANrepository.um-palembang.ac.id/id/eprint/7541/1/EBOOK.pdf · memberikan rahmat dan...