perfil del pueblo indigena

Ministerio deGobierno y Justicia

Una de las principales foralezas de los pue-blos indígenas de Pa-namá, y que es consi-derado como el princi-pal capital social, son sus niveles de orga-nización que se ha ido adaptando en cada uno de los pueblos de acuerdo a las circuns-tancias y necesidades.

La conformación de los Congresos Gene-rales en cada pueblo y/o territorio constituye un modelo único de organización a nivel de los pueblos indíge-nas de América.

Estos Congresos, si bien están estructu-rados en forma dife-rente para cada pue-blo, son las verdade-ras autoridades y representantes oficia-les de los pueblos indígenas ante gobier-nos y organismos nacionales e interna-cionales y son las ins-tancias últimas en la toma de decisiones.

PERFIL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMA

Contraportada No de clasificación Alvarado, Eligio Perfil de los Pueblos de Panamá/ Eligio Alvarado; Unidad Regional de Asistencia Técnica (RUTA) y Ministerio de Gobierno y Justicia (MGJ). – Panamá, 2001. …….pag. ; 25 cm. ISBN:

I RUTA. II. MGJ Nº de Páginas: 196 Las ideas y planteamientos contenidos en el Perfil son propios del autor y no representan necesariamente el criterio del Banco Mundial y RUTA La difusión total o parcial contenida en este documento se autoriza siempre que se indique la fuente. Edición, Mayo 2002 Impresiones La Milagrosa Calle 17 Sta. Ana Edificio Teresita Local Nº.1 Telefax: 211-3245 Revisión Mirian Valverde, RUTA Créditos: Este documento, ha sido coordinado por el consultor Eligio Alvarado. Por el Banco Mundial la responsabilidad estuvo a cargo de la Dra. Augusta Molnar y de RUTA/ Banco Mundial, el señor Juan Martínez. Por el Gobierno Oficial de Panamá la coordinación estuvo a cargo del Ministerio de Gobierno y Justicia, a través del Viceministro Lic. Rodolfo Aguilera y la Lic. Marianella Martinelli,, Directora Nacional de Política Indigenista. El proceso de consulta se realizó con la Dirección Nacional de Política Indigenista en ocasión de la creación del Consejo Nacional de Desarrollo Indígena y los lineamientos estratégicos para una política indígena. Una segunda consulta consistió en la distribución del documento borrador a organizaciones, profesionales indígenas y no indígenas y organizaciones indígenas nacionales que trabajan o han trabajado con los pueblos indígenas, después de lo cual se realizó un taller de validación con los pueblos indígenas y representantes de instituciones de gobierno. Las observaciones que surgieron de las consultas fueron incorporadas al documento final. La validación se dio en dos reuniones del Consejo Nacional de desarrollo Indígena. Colaboraron en este trabajo la Lic. Beatriz García en la parte estadística y económica, el Sr. Antonio Vásquez en la elaboración de los mapas y el Lic. José Mendoza en la sistematización de la consulta a los pueblos indígenas. La coordinación de impresión del documento estuvo a cargo del Licdo. Dorians Ríos, Sudirector de Política Indigenista y la verificación de diagramación, diseño y escritura estuvo a cargo de la Sra. Lourdes Hernández, Relacionista Pública de la Dirección Nacional de Política Indigenista.

PRESENTACIÓN

PRESENTACIÓN

“Perfil de los Pueblos Indígenas de Panamá” es un análisis que muestra la riqueza cultural, jurídica e histórica de los grupos indígenas de nuestro país y describe la política pública enfocada a estos pueblos desde el surgi-miento del Estado panameño hasta nuestros días. Consideramos que este documento se cons-tituirá como la referencia obligada de los antecedentes históricos sobre el encuentro de las dos culturas-la hispana y la indígena-, ya que facilita una visión integral e intercultu-ral de este fenómeno tan importante para nuestra historia. La descripción de la organización de cada pueblo indígena (Ngobe Buglé, Naso, Bri Bri, Kuna, Emberá y Wounaan), su situación económica, así como su interrelación nacio-nal, brinda elementos orientadores hacia la consolidación de una estrategia de desarro-llo, capaz de alcanzar con éxito sus metas. La elaboración de este texto coincidió con la creación en Panamá, del Consejo Nacional de Desarrollo Indígena (CNDI), conformado por entidades estatales, Congresos y Orga-nismos Indígenas. Se trata de una instancia consultiva y deliberativa sobre políticas y acciones públicas dirigidas a las comunida-des indígenas con el fin de asegurar el respe-to y vigencia en nuestro país de los dere-chos humanos, los derechos indígenas y la pluriculturalidad. El resumen de los lineamientos de las políti-cas públicas, el resultado de las consultas y el trabajo en conjunto, fue realizado con pro-fesionales indígenas, líderes y autoridades de cada pueblo. Estos valiosos aportes ma-nifiestan los retos que el Gobierno Nacional, en conjunto con los indígenas, se plantea en este nuevo milenio respecto a cultura, territo-rio, derecho y género.

La consulta a las autoridades y organismos representativos de estos grupos, como meto-dología utilizada para la capacitación de in-formes y opiniones, aportó una modalidad consecuente con el respeto que se promueve en la política estructural del Estado. La antagónica situación de pobreza y riqueza de las poblaciones indígenas invita a la re-flexión y a la propuesta de soluciones concre-tas, basada en las directrices de la actual administración que consiste en disminuir los indicadores negativos. Se trata de un gran desafío para las instancias públicas, donde los mismos pueblos indígenas han sido con-vocados para ser sujetos activos del cambio, pues sin su concurrencia, resultaría ilusorio pretender resolver sus necesidades. Los siete pueblos indígenas de Panamá pre-sentan una riqueza cultural y natural indes-criptible, a veces desconocidas para muchos nacionales. De ahí que resulte contradictorio encontrar en estas agrupaciones condiciones de carencia y austeridad. En suma, este documento se constituye co-mo un eco de las demandas indígenas, que pretende identificar las causas detrás de los efectos de marginación y pobreza. Las leyes que crean las Comarcas Indígenas, los Decretos Ejecutivos que las reglamentan, así como las leyes especiales relativas a los derechos colectivos, educación, recursos naturales y salud, permiten un desarrollo sin precedentes del derecho indígena cuya re-novación ha sido indispensable para fortale-cer la autonomía de las Comarcas. Cada vez más, los dirigentes indígenas au-mentan sus peticiones y asumen responsabi-lidades respecto al desarrollo de sus comu-nidades. Con sus aportes se están impul-sando iniciativas que constituyen un reto en todos los campos del desarrollo humano.

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La incorporación de la medicina indígena al servicio público de salud y el proyecto para la educación bilingüe intercultural, como posible alternativa para elevar la calidad de la edu-cación en las áreas indígenas, son dos de las iniciativas con mayor impacto. El adelanto más prometedor ha sido la elabo-ración, ejecución y evaluación por parte de las instancias públicas y estos pueblos, de un Plan Nacional de Desarrollo Indígena, impul-sado con el apoyo de la cooperación alema-na GTZ, mediante el Plan Estratégico de Desarrollo de la Comarca Ngobe Buglé. El Gobierno Nacional hace suyo el compro-miso de seguir fomentando los derechos de los pueblos indígenas mediante la promoción de acciones concretas. En la actualidad, con los instrumentos jurídi-cos apropiados se ha procedido al modelo de desarrollo con identidad. La declaratoria de

las áreas y Comarcas Indígenas como zonas de emergencia social, la creación de la Co-misión de Alto Nivel para el desarrollo de la Comarca Ngobe-Buglé y el impulso de una política pública enfocada como parte esencial de la Agenda Presidencial, son ejemplos fehacientes de estos adelantos. El Ministerio de Gobierno y Justicia, a través de la Dirección Nacional de Política Indige-nista, ha mantenido una estrecha relación con las comunidades indígenas. Esta situa-ción motiva nuestra complacencia para la presentación del documento “Perfil de los Pueblos Indígenas de Panamá”, como un aporte de interés para los estudiosos del te-ma, las autoridades, las entidades educativas y para propios indígenas. Panamá, 15 de marzo de 2002

ANÍBAL SALAS CÉSPEDES Ministro de Gobierno y Justicia

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INDICE DE CONTENIDO PRESENTACIÓN................................................................................................................. i RESUMEN EJECUTIVO ..................................................................................................... v INTRODUCCIÓN ............. ................................................................................................... 1 CAPITULO I. ASPECTOS HISTORICOS A. Epoca prehispánica .................................................................................................... 5 B. Período de conquista y colonización .......................................................................... 5 C. Período Republicano ................................................................................................. 7 CAPITULO II. CARACTERIZACION ACTUAL A. Concepto y definición de lo “indígena” y “pueblos indígenas” ................................... 13 B. Población y ubicación ................................................................................................ 14 C. Organización Social Indígena .................................................................................... 16 1. Patrones de Asentamiento ................................................................................... 16 2. Familia y Matrimonio ............................................................................................ 17 3. Organizaciones para el trabajo y relaciones de género ....................................... 19 4. Tenencia de Tierra: propiedad y herencia ........................................................... 22 D. Situación Social y Económica ................................................................................... 23 1. Niveles de Desarrollo y Satisfacción de Necesidades Básicas ........................... 23 a. Región Oriental ............................................................................................... 28 a.1. Darién. Población Emberá-Wounaan y Kunas ............................. ......... 28 a.2. Panamá Este. Kunas y Emberá-Wounaan ............................................. 28 a.3. Comarca de San Blas o Kuna Yala ........................................................ 29 b. Región Occidental: Ngöbé, Bublé, Naso y Bri Bri ........................................... 29 2. Determinantes de la Pobreza Indígena en Panamá ........................................... 30 3. Actividades Productivas y Fuentes Generadoras de Ingresos ............................ 33 4. Algunos cambios ocurridos en la década............................................................. 35 5. Programas y Proyectos que se Ejecutan en las Regiones Indígenas ................. 36 E. Manejo y Uso de los Recursos Naturales ................................................................. 38 1. Concepción Indígena sobre la Naturaleza y los Recursos Vivientes.................... 38 2. Uso Sostenible de los Recursos .......................................................................... 39 3. Condición Actual del Uso de los Recursos .......................................................... 39 CAPITULO III. SITUACIÓN JURÍDICA Y NIVELES DE ORGANIZACIÓN SOCIO-POLITICA Y ADMINISTRATIVA A. Comarcas, Reservas y Tierras Colectivas .................................................................. 45 B. La Organización Socio-Política Tradicional y Actual y el Derecho Indígena:

coherencia y Contradicción. 46 1. Organización Socio-Política y Administrativa de los Kunas ................................... 47 2. Ngöbé-Buglé .......................................................................................................... 50 3. Emberá-Wounaan .................................................................................................. 52 4. Naso o Teribe ......................................................................................................... 53 CAPITULO IV. RELACIONES DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS CON LA SOCIEDAD Y EL ESTADO A. Relación del Estado con los Pueblos Indígenas ........................................................ 57 Evolución Institucional del Estado en “Política Indígena” ........................................... 57

B. Mecanismos de Negociación con el Estado ................................................................ 58 C. Presencia Indígena y Participación a Nivel Nacional .................................................. 60 D. Relaciones Entre los Grupos Indígenas del País ........................................................ 61 E. Instancias para la Toma de Decisiones ...................................................................... 62 CAPITULO V. LINEAMIENTOS ESTRATÉGICOS PARA LA PARTICIPACIÓN INDÍGENA EN SU PROCESO DE DESARROLLO............................................................ A. Creación del Consejo Nacional de Desarrollo Indígena (CNDI) ................................. 67 B. Directrices para la definición de una Política Indígena ............................................... 69 1. Principios ................................................................................................................ 69 2. Marco Orientador para la Definición de la Política Indígena del Estado ................ 70 3. Resultados y conclusiones de la Consulta Realizada a los Pueblos Indígenas.... 73RESULTADO DE LOS TRABAJOS DE COMISIONES ................................................................................................................................. 77BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................. 113 GLOSARIO DE TÉRMINOS............................................................................................. 121 ANEXOS ............................................................................................................................. 125Anexo estadístico A: Estadísticas Indígenas. Año 1990 Anexo estadístico B: Estadísticas Indígenas. Año 2000 MAPAS......................................................................................................................

RESUMEN EJECUTIVO

RESUMEN EJECUTIVO

El perfil de los pueblos indígenas de Panamá es parte de la iniciativa del Banco Mundial para los países de Centroamérica y tiene como objetivo principal la sistematización y actualización de las características étnicas, culturales, sociales, económicas y jurídicas que se encuentran dispersas en diversas fuentes bibliográficas e institucionales; así como la incorporación de la visión indígena sobre sus problemas y necesidades y el mo-do de solución de los mismos, desde sus intereses y expectativas. El estudio debe servir para: a) Orientar al gobierno en la definición de la

política estatal hacia la nueva institucio-nalización y la elaboración del plan na-cional de desarrollo, contemplado en la agenda social del gobierno hacia y con los pueblos indígenas.

b) Contar con bases referenciales para que los organismos internacionales, de apoyo técnico y financiero a los gobiernos y or-ganizaciones sociales y no gubernamenta-les, incorporen la visión indígena dentro de los componentes de proyectos de de-sarrollo que incluyen a pueblos indígenas.

c) Que los pueblos indígenas cuenten con informaciones sistematizadas para dar li-neamientos y orientar sus propios proce-sos de desarrollo, que partan de su iden-tidad, potencien las capacidades de au-togestión y aseguren una real participa-ción en la toma de decisiones en todo el proceso de planificación, ejecución y se-guimiento de los programas y proyectos de desarrollo.

El proceso metodológico para la elabora-ción del perfil comprendió tres etapas: la primera consistió en la recopilación, análisis y sistematización de informaciones conteni-das en fuentes secundarias, como documen-tos bibliográficos, en instituciones guberna-

mentales y privadas, además de aquellas que se recogieron a través de la participación frecuente y directa en Congresos Indígenas, seminarios, talleres y reuniones con dirigen-tes y autoridades. La segunda etapa se rea-lizó en coordinación con la Dirección Nacio-nal de Política Indigenista en ocasión de la conformación de una Comisión Técnica Ad Hoc encargada de proponer el cumplimiento de la meta 3 de la Agenda Social del Gobier-no, para una política social hacia y con los pueblos indígenas, encaminada, principal-mente, a la creación del Consejo Nacional de Desarrollo Indígena y los lineamientos de política para el combate a la pobreza. En esta Comisión participaron instituciones del gobierno, organismos internacionales, profe-sionales y organizaciones no gubernamenta-les indígenas y no indígenas, representantes de proyectos que se ejecutan o tienen com-ponentes en áreas indígenas, representantes de los Congresos Generales y autoridades, para discutir en diferentes talleres y reunio-nes la situación actual de los pueblos indíge-nas y sus necesidades y se recomendaron las estrategias y acciones para la futura polí-tica indígena así como la elaboración de un plan nacional de desarrollo indígena. La ter-cera etapa consistió en la validación en campo de la propuesta elaborada por la Co-misión Ad Hoc para la creación del CNDI y el marco orientador para el plan de desarrollo indígena. La validación en campo se realizó a través de 6 talleres participativos de consul-ta que abarcó a todos los pueblos indígenas, comarcas y territorios, con excepción de los Bri-bri, y en los cuales participaron autorida-des tradicionales, dirigentes y representantes de organizaciones. Este perfil no hubiese sido posible sin la par-ticipación activa de los pueblos indígenas así como de sus organizaciones. Población indígena y ubicación. La com-posición y actual ubicación de los pueblos

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PERFIL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMA indígenas de Panamá es producto de los hechos históricos sucedidos durante la con-quista y colonización, el avance de la eco-nomía colonial hispana basada en la explota-ción agropecuaria y minera y la dinámica de migración que sucedió posteriormente con la política integracionista de la población mesti-za, con la consecuente resistencia indígena y su posterior refugio en las tierras que aún no eran codiciadas por españoles y mestizos. Existen en Panamá siete (7) pueblos indíge-nas conocidos como Ngöbé, Kuna, Emberá, Buglé, Wounaan, Naso (Teribe) y Bri-bri con una población de casi 200 mil habitantes que representa el 8.4% del total nacional. Estos pueblos están ubicados mayoritaria-mente en el oriente y occidente del país; en el Oriente se encuentran los Kunas, en la Comarca de Kuna Yala, Comarca de Madun-gandi (en el Este de la provincia de Panamá) y varias comunidades en la provincia de Da-rién; los Emberás y Wounaan en la Comar-ca Emberá-Wounaan de Darién, y comunida-des dispersas por la provincia de Darién y el Este de la provincia de Panamá; estas últi-mas comunidades que quedaron fuera de la Comarca Emberá-Wounaan se organizaron como Congreso de Tierras Colectivas. En el Occidente los pueblos Ngöbé y Buglé, con-centrados principalmente en la Comarca Ngöbé-Buglé y en otras áreas de las provin-cias de Bocas del Toro, Chiriquí y Veraguas que quedaron fuera de la Comarca; los Naso (Teribe) y Bri-bri en la provincia de Bocas del Toro. Además existe una cantidad consi-derable de población indígena en las áreas urbanas, producto del proceso migratorio en la búsqueda de fuentes de trabajo, estudios y encontrar mejores condiciones de vida. La organización social. Una de las principa-les fortalezas de los pueblos indígenas, y que es considerado como el principal capital so-cial, son sus niveles de organización que se han ido adaptando en cada uno de los pue-blos de acuerdo a las circunstancias y necesi-dades. Parten de la constitución familiar, predominantemente extensa en un principio, luego fueron asentándose en comunidades, organizadas y cohesionadas, con sus propias

autoridades y dirigentes, algunas de las cua-les fueron adoptando comisiones o comités de trabajo locales, hasta llegar a la confor-mación de Congresos Generales en cada pueblo y/o territorio, los cuales constituyen un “modelo” único de organización a nivel de los pueblos indígenas de América. Estos Con-gresos, si bien están estructurados y funcio-nan en forma diferente para cada pueblo, son las verdaderas autoridades y representantes oficiales de los pueblos indígenas ante go-biernos y organismos nacionales e internacio-nales y son las instancias últimas en la toma de decisiones. Es tal la capacidad organizati-va de los pueblos indígenas en Panamá, que en las áreas urbanas hay un proceso de for-mación de asentamientos, kunas principal-mente, y organizaciones que establecen un fuerte vínculo con las comunidades de las Comarcas y territorios. Pobreza y exclusión social. La pobreza entre la población indígena es alarmante y vergonzosa en un país que se caracteriza por altos niveles de ingreso percápita (US$2,358 en 1996) y es catalogado como el segundo país de América con peor distribución del ingreso. Diversos estudios realizados, con la utilización de diferentes indicadores, coinci-den en que los Distritos con mayor porcenta-je de población indígena registran los más altos niveles de pobreza en Panamá. Si bien diferimos con el método e indicadores utiliza-dos para medir el nivel de pobreza porque no se ajustan a las características y sistemas de vida indígena, hacemos la salvedad de que independientemente de la magnitud de las cifras registran el fenómeno de exclusión social y marginalidad. El estudio del Banco Mundial, realizado a través de una muestra en 1997, indica que el 83.8% de todos los indígenas del país viven en condiciones de pobreza, entre los cuales predominan los Ngöbé y Buglé (92.3%); y el 70% en condi-ciones de extrema pobreza. Estas cifras se agravan para los que viven en áreas indíge-nas, las cuales son consideradas de difícil acceso, con escasos servicios básicos, baja dotación de servicios de salud y educación y sin vías de comunicación y transporte. En

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RESUMEN EJECUTIVO

estas áreas el 95.4% de la población es po-bre y el 86.4% viven en condiciones de po-breza extrema. El análisis sectorial, espe-cialmente de salud, educación y dotación de servicios básicos, refleja los bajos niveles de satisfacción de necesidades básicas de la población indígena, especialmente las que residen en sus áreas y/o territorios. La mayo-ría de las cifras del Censo de 1990 no están segregadas por área indígena, por lo cual se hace referencia a las mismas para los Distri-tos con mayor porcentaje de población indí-gena, que muestran coincidentemente los peores niveles de vida en relación con otros Distritos del país. Para la Comarca Ngöbé-Buglé, de reciente legalización, no existe información para los Distritos recién creados, por lo que se toman las cifras de acuerdo a la anterior división distritorial. Condiciones de la salud. La atención médi-co-sanitaria presenta características de total abandono en la mayor parte de las áreas indí-genas. En la Comarca Emberá y Wounaan no existía en 1990 ninguna instalación de salud y aunque posteriormente se construyeron algu-nos puestos de salud, éstos no cuentan con personal técnico y sólo se utilizan para las giras médicas. Los Ngöbé y Buglé deben ca-minar horas e incluso días para poder llegar al hospital más cercano. Sólo en la Comarca Kuna Yala existen hospitales, centros y sub-centros de salud con insuficiente personal médico y sanitario, reflejando el peor porcen-taje a nivel provincial de cobertura médica (2,701 habitantes por médico). Los indicado-res más significativos de salud para las pobla-ciones indígenas son los siguientes: 1. Alta tasa de mortalidad infantil. Para

1990 el promedio nacional era de 24.31, mientras la tasa en los Distritos de pobla-ción indígena oscila entre 30 y 64. Las causas predominantes de mortalidad in-fantil son: - Menos del 50% de los nacimientos se

dan con atención médica - Bajo control prenatal. - Embarazos en madres adolescentes.

- Desnutrición infantil y madres desnu-tridas.

- Deficientes condiciones sanitarias. 2. Alta tasa de mortalidad materna. En la

población indígena se estima en el doble de la tasa nacional, 200 por 100,000 na-cidos vivos.

3. Alta incidencia de enfermedades infecto-

contagiosas y respiratorias (tuberculosis, malaria…), gastrointestinales (diarreicas).

4. Desnutrición infantil. Para 1990 las tasas de desnutrición infantil en los Distritos de mayor población indígena oscila entre 35% a 63% frente al 24% del promedio nacional.

5. Pobre dotación de agua potable y servi-cios. De acuerdo al estudio muestral del Banco Mundial en 1997, sólo el 56% de las viviendas indígenas cuentan con acue-ducto (sin potabilizar el agua) y el 44% no tienen servicio sanitario ni letrinas.

Educación. El sistema educativo panameño es único y no se implementa la educación intercultural bilingüe en la población indíge-na, aunque está contemplada en la Ley de Educación. La educación de la población indígena se caracteriza por bajos niveles de instrucción, altas tasas de analfabetismo (de cuatro a cinco veces mayor que el promedio nacional de acuerdo a cifras de 1990 y de tres a cuatro veces mayor de acuerdo a la muestra de 1997). La escolaridad es más baja entre las mujeres (4 años) que entre los hombres (5 años) y el analfabetismo es de 40%. La deserción escolar es alta debido principalmente a embarazos entre adolescen-tes, dificultades de acceso en áreas de dis-persión poblacional, falta de recursos para cubrir gastos de alimentación y útiles escola-res, emigraciones temporales por trabajo (entre la población Ngöbé), y el desconoci-miento de la idiosincrasia y el idioma nativo por parte de muchos docentes. Mientras per-sista la aplicación del sistema de instrucción sin considerar los aspectos culturales, lin-güísticos y de necesidades del área, éste

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PERFIL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMA será deficiente y conducirá a la emigración de grandes sectores de la población indígena y al abandono y deterioro de muchas prácti-cas culturales. Dotación de infraestructura y servicios básicos. La mayoría de las áreas indígenas se encuentran incomunicadas vía terrestre, el sistema de transporte se realiza predominan-temente por vía marítima y fluvial y en el me-jor de los casos por vía aérea (Kuna Yala), el resto lo hacen a caballo o caminando (comu-nidades Ngöbé y Buglé). Los servicios bási-cos son escasos. Sólo el 56% de las vivien-das tienen servicio de acueducto (sin potabi-lización de agua), el 25% servicios sanitarios y 31% cuentan con letrina. Entre la población Ngöbé y Buglé, el 33% de las viviendas tie-nen acueducto y el 56% carecen de servicio sanitario o letrina, frente al 7% a nivel nacio-nal. La cobertura de electricidad es del 79% de las viviendas a nivel nacional y del 32% de las viviendas indígenas. Con porcentajes similares se encuentran las viviendas que cocinan con gas o electricidad. La dotación de infraestructura comunitaria, facilidades de transporte y servicios básicos son imprescin-dibles si se proyecta comenzar el proceso de combate a la pobreza. Producción y fuentes de ingreso. Las acti-vidades productivas tradicionales, destinadas principalmente a la subsistencia, están sien-do abandonadas por factores internos (cre-cimiento poblacional, cambios culturales (composición de la familia) y del sistema de producción (grupos solidarios y asociados para el trabajo, familiar o comunitario) y por el aumento de necesidades que han de cu-brirse con otras fuentes de ingreso moneta-rio. Las actividades tradicionales como agri-cultura, pesca y caza ya no cubren las nece-sidades básicas alimenticias y menos para el mercado, cuyo acceso es dificultoso. Las fuentes generadoras de ingreso en áreas indígenas son las artesanías, en cuya activi-dad participan especialmente las mujeres, como las molas de los kunas, las canastas Emberá y Wounaan, los trajes Ngöbés y otras que realizan los hombres, como las figurillas de tagua y las tallas de madera de

los Wounaan y Emberás, y las bolsas y cha-quiras de los Ngöbé. Entre los productos agrícolas destinados al mercado figuran el plátano y el ñame de los Emberá y Wounaan, cuya comercialización se realiza a través de intermediarios, aunque ya existen iniciativas de organizaciones regionales en el área co-mo la Cooperativa Jum Mará Carrá en Sam-bú y Tra entre los Emberás de Río Chico y Tupiza. Los Ngöbé y Buglé mercadean el café y cacao principalmente y los Naso (Teri-be) abastecen el mercado de Changuinola de diversos productos agrícolas. Otras fuentes generadoras de ingreso en Kuna Yala lo constituyen la venta de mariscos, especial-mente langosta, y actividades turísticas en pequeña escala. La falta de fuentes generadoras de ingreso en los territorios indígenas ha provocado un fuerte proceso migratorio que define la forma de inserción de la población indígena a la economía de mercado como ocupación de mano de obra fuera de su ambiente natural y cultural. Las principales fuentes de empleo para los Ngöbés lo constituyen las bananeras de Bocas del Toro, las fincas de café y gana-deras de la provincia de Chiriquí. Los kunas se activan más en actividades comerciales como comercio, hotelería y restaurantes, además de empleos del gobierno. De los 10,231 empleados Ngöbés que registra el censo de 1990, el 34% figuran como even-tuales, característica de la ocupación en la cosecha de café y de la caña de azúcar y algunas labores de las bananeras. Los recursos naturales. La tradicional con-vivencia de los pueblos indígenas con la na-turaleza y el uso y manejo sostenible de los recursos es tangible, cuando se observa el mapa de los asentamientos y territorios indí-genas y la existencia de bosques primarios, los cuales en su mayoría coinciden. Esta convivencia sin embargo está siendo alterada por el arrebato de tierras indígenas a través de la deforestación, colonización y potreriza-ción, la venta de árboles maderables por los mismos indígenas y el control de áreas y recursos por los gobiernos y organizaciones

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RESUMEN EJECUTIVO

conservacionistas no indígenas. Hasta ahora no hay experiencias de comanejo en que las comunidades puedan ser beneficiadas y exis-te poca voluntad política para negociar, por lo que la ejecución de proyectos en forma unila-teral no incentiva a los indígenas a mantener su bosque primario mientras otros se benefi-cian y les imponen medidas de uso y manejo fuera de su contexto cultural. Existen dos experiencias que pueden considerarse exito-sas en proyectos de conservación realizadas por los mismos indígenas: una la del Proyec-to de Estudio y Manejo de Áreas Protegidas de Kuna Yala (PEMASKY) y el Proyecto Agroforestal que apoya la GTZ alemana en la Comarca Ngöbé-Buglé y que se implementa a nivel comunitario. Situación jurídica. Para la legalización de los territorios indígenas en Panamá se ha utilizado la categoría jurídica de Comarca que implica el reconocimiento, no sólo del territorio sino también de la estructura políti-co-administrativa propia y constituye un mo-delo único en el continente. Bajo esta catego-ría existen en el país cuatro (5) Comarcas: Kuna Yala (1953), Emberá-Wounaan (1983), Madungandi (1996), Ngöbé-Buglé (1997) y Wargandi (2000). Aún se encuentra por defi-nir la legalización del territorio Naso (Teribe) (en proceso de estudio). Además existen comunidades que quedaron fuera de las áreas comarcales para las cuales se estudian varias alternativas de legalización. Las co-munidades Emberá y Wounaan de Darién que quedaron fuera de la Comarca, así como las comunidades que se encuentran en la provincia de Panamá buscan la legalización como Tierras Colectivas, mientras que las comunidades Ngöbé y Buglé entraron dentro de la ley de la Comarca como áreas anexas. Ultimamente los Wounaan están reclamando su propia autonomía y organización, al igual que los Buglé. A pesar de que en algunas leyes comarcales se han incluido organismos e instituciones gu-bernamentales, como Gobernadores, Alcaldes y otros, que compiten la autoridad con las insti-

tuciones y autoridades tradicionales, especial-mente por la consecución de recursos, depen-derá de la fortaleza de las instituciones tradi-cionales para la toma de decisiones. En el caso de la Comarca Kuna Yala las decisiones del Congreso General se imponen a cualquier otra surgida de otra fuente, asimismo ocurre con el Congreso de la Comarca Emberá. Cada pueblo indígena tiene su propia forma de organización tradicional y son diferentes institucionalmente. También los problemas se tratan internamente y no ha habido un movi-miento indígena fuerte a nivel nacional. Los intentos por unificar a los pueblos y autorida-des indígenas en torno a intereses comunes no han tenido mucho éxito, o han sido efíme-ros. Ultimamente se ha tratado de unificar a través de la Coordinadora Nacional de Pue-blos Indígenas de Panamá (COONAPIP), la cual aún no ha conseguido fortalecerse insti-tucionalmente. Las Organizaciones No Gu-bernamentales Indígenas que han ido sur-giendo tampoco han logrado conformar un frente común. Todo ello forma parte de un proceso que está aún por definir. A nivel de gobierno la institucionalidad para tratar los asuntos indígenas se había limitado a una Dirección Nacional de Política Indige-nista dentro del Ministerio de Gobierno y Jus-ticia; en el resto de las Instituciones y Minis-terios, al no existir una definición de la políti-ca estatal, se realizaban programas aislados. En fecha reciente se creó e instaló el Conse-jo Nacional de Desarrollo Indígena, órgano consultivo que aglutina a las Instituciones Gubernamentales, representantes de los Congresos Generales, Consejo y autoridades indígenas de cada Comarca y/o pueblo, insti-tuciones académicas y organizaciones de la sociedad civil. Este organismo tiene la finali-dad de elaborar el Plan Nacional de Desarro-llo Indígena para combatir la pobreza. En el proceso de definición y consulta que realizó el gobierno para la creación del CNDI, se elaboró a nivel nacional y se consultó con los pueblos indígenas el marco orientador

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PERFIL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMA para la definición de las políticas públicas “hacia y con los pueblos indígenas”. Los re-sultados de este proceso definieron los si-guientes temas. • Legalización y Demarcación de Comar-

cas y Territorios. Demarcar las Comar-cas existentes y legalizar y demarcar el resto de los territorios.

• Definir políticas claras y consultadas de coordinación y comanejo de las áreas pro-tegidas, dando prioridad a los indígenas y dotando de la asistencia técnica necesaria.

• Reconocer el carácter pluricultural y mul-tilingüe del Estado Panameño y el dere-cho indígena como instrumento de control social. Creación de tribunales especiales en materia de derecho indígena.

• Establecer una política de salud dirigida a la promoción, prevención, atención y re-habilitación de la salud con un enfoque in-tercultural y con participación comunitaria.

• Implementar el sistema educativo inter-cultural bilingüe, tal y como lo establece la Ley. Revisión de contenidos curricula-res y de los textos escolares.

• Promover e incentivar la identidad cultural de los pueblos indígenas.

• Crear programas especiales para los gru-pos vulnerables, tales como mujer, niñez, juventud, adultos mayores e incapacitados.

• Realizar un diagnóstico urgente de la producción indígena en cada uno de los

sectores (agropecuario, artesanal, agroin-dustria y servicios), detectar las potencia-lidades de los mismos y de nuevos pro-ductos, especialmente derivados del bos-que y aprovechamiento de recursos natu-rales y el ambiente. Establecer progra-mas de capacitación en gestión y en tec-nologías. Potenciar el ecoturismo y el tu-rismo cultural bajo el manejo y control de los indígenas.

• Realizar un diagnóstico de los proyectos que a nivel nacional cuentan con compo-nente indígena y asegurar su implemen-tación con participación indígena en la toma de decisiones y la ejecución.

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INTRODUCCIÓN

INTRODUCCIÓN

La directriz operativa del Banco Mundial con-cerniente a los pueblos indígenas1 formula orientaciones básicas, describe la política y los procedimientos a seguir en la preparación de proyectos en el que están involucrados los pueblos indígenas, con el fin de garantizar que los mismos se beneficien de los proyectos de desarrollo y evitar o mitigar efectos poten-ciales adversos que puedan ser causados por actividades apoyadas por el Banco Mundial. El Banco aborda el tema indígena a través de tres aspectos: (i) análisis económico y secto-rial del país, en el que deberán ser tratados explícitamente (los temas indígenas) en los análisis sectoriales y subsectoriales e introdu-cidos en el diálogo Banco-país; (ii) asistencia técnica a los gobiernos en asuntos relaciona-dos con los pueblos indígenas para la prepa-ración de proyectos, reforzar las instituciones gubernamentales relevantes y apoyar iniciati-vas de desarrollo de los propios pueblos indí-genas y (iii) en los proyectos de inversión que afectan a los pueblos indígenas, el Estado debe preparar un plan de desarrollo de pue-blos indígenas que sea consistente con la política del Banco Mundial. En este marco, el Banco realiza el perfil de los pueblos indígenas de Centroamérica con el objetivo de contar con bases referenciales y apoyo técnico a las entidades gubernamen-tales, instituciones internacionales de apoyo y organizaciones no gubernamentales, para que se incorpore la visión indígena dentro de los componentes de proyectos de desarrollo que incluyen a pueblos indígenas y ayude a los gobiernos a definir los lineamientos de política indígena con la participación de ellos mismos. Igualmente será de utilidad para los pueblos indígenas y sus organizaciones, al poder contar con informaciones sistematiza-das para dar lineamientos y orientar sus pro-pios procesos de desarrollo. 1 DIRECTRIZ OPERATIVA DEL BANCO MUNDIAL CONCERNIENTE A LOS PUEBLOS INDÍGENAS. No.4.20

En la elaboración del Perfil de los Pueblos Indígenas de Panamá se parte del principio del derecho a la autodeterminación de los pueblos para decidir su forma de vida, orga-nización social y política, el derecho a pre-servar sus valores culturales y buscar su propia forma de desarrollo, según las circuns-tancias y necesidades concretas. El desco-nocimiento de este principio ha originado conflictos y desequilibrios sociales y econó-micos y ha conducido a las situaciones ac-tuales de marginación y pobreza reflejados en los resultados de análisis de diversos indi-cadores sociales, económicos y políticos que se presentan en este estudio. El perfil recoge en cinco capítulos aspectos relacionados a los diferentes periodos históri-cos de los pueblos indígenas de Panamá que configuraron su situación actual; aborda la situación jurídica y niveles de organización socio-política y administrativa de cada uno de los pueblos, diferenciando las particularida-des de su desarrollo, proceso que ha sido condicionado por diferentes factores de ca-rácter organizativo, geográfico y circunstan-cias históricas, haciendo énfasis en la con-ceptualización de las Comarcas y los Con-gresos Generales como modelos especiales de administración de los pueblos indígenas de Panamá. Se recoge la relación de los pueblos indígenas con la sociedad y el Esta-do abordando mecanismos de negociación con el Estado que, igualmente presenta di-versidad para cada pueblo; la participación de los pueblos indígenas a nivel nacional en instancias gubernamentales y parlamentarias y el proceso que ha seguido la relación entre los pueblos indígenas del país en los intentos de organización a nivel nacional. Por último, el documento se aboca a estudiar ciertos lineamientos estratégicos para la participa-ción indígena en su proceso de desarrollo reconociendo las instancias que ya tienen para la toma de decisiones, cuyos aspectos fundamentales fueron consultados con los

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pueblos indígenas para definir un plan estra-tégico, los requerimientos de asistencia téc-nica y la definición de actividades. Recientemente el gobierno nacional, como parte de la agenda social, ha creado el Con-sejo Nacional de Desarrollo Indígena (CNDI), órgano consultivo y de coordinación entre las distintas instancias del gobierno, los pueblos indígenas representados por sus Congresos Generales, Consejo (Naso) y la sociedad civil indígena y no indígena. El CNDI se abocará a la elaboración y seguimiento del Plan Na-cional de Desarrollo Indígena y al análisis de la instancia institucional para una adecuada relación entre el Estado y los pueblos indíge-nas.

Por considerarlo de utilidad para posteriores estudios, se agrega una recopilación estadís-tica de los Censos Nacionales de Población y Vivienda realizados en 1990 y 2000, relacio-nada con los pueblos indígenas. Por los cambios ocurridos en la división política del país, al legalizar nuevas comarcas indígenas en la década, muchos datos no son compa-rables. Se agrega una reflexión sobre algu-nos cambios ocurridos en la década.

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INTRODUCCIÓN

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ASPECTOS HISTÓRICOS

A. La época prehispánica La presencia del hombre en Panamá data de hace 9 mil años antes de Cristo, a finales del último período glacial, en la vertiente del Caribe de Costa Rica y Panamá. Sin embargo, no es hasta hace 5 mil años antes de Cristo en que se tienen datos sobre la presencia de estos pobladores como cazadores y recolectores en las montañas de Chiriquí1. Entre el 5,000 y 500 a. C. existían dos focos de desarrollo cultural ubicados en los bosques de las montañas de Chiriquí y en las provincias centrales. Estos grupos serían los antepasados de los grupos Guaymíes (Ngöbé-Buglé) con patrones lingüísticos clasificados en el phylum macrochibcha. Cooke (1984) considera que la población existente en ese período era un substratum de la población protochibcha, la cual estaba distribuida en la parte baja de Centroamérica, el Istmo de Panamá y el área septentrional de Colombia y que los kunas descienden de un tercer foco poblacional que se establecieron en las sabanas del este de la provincia de Panamá y por los ríos Tuira y Chucunaque, desde donde se trasladaron a las costas de San Blas y el Golfo de Urabá. El grupo cueva-coiba, según Cooke ancestrales de los kunas, tenía su límite en Punta Chame2. Los estudios etnohistóricos consideran que a la llegada de los europeos, Panamá se encontraba poblada por cerca de un millón de habitantes, distinguiendo, para facilidades de estudio, tres grandes regiones, el Occidente (Chiriquí, Bocas del Toro y

1 COOK, Richard.- El Hombre y la Tierra en el Panamá Histórico. En El Desarrollo de las Ciencias Sociales en Panamá, con prólogo de Alfredo Figueroa Navarro. Biblioteca Cultural Panameña. Panamá, 1984. 2 No hay una opinión unánime sobre la procedencia cueva de los kunas, pero sí coinciden los investigadores en que son de origen chibcha. Esto además es sustentado por los propios kunas a través de la literatura oral que hacen referencia de su procedencia chibcha.

Veraguas), la región Central (Coclé y Azuero), y el Oriente (Darién, San Blas, Colón y Panamá hasta Chame)3. B. Período de conquista y colonización. La historia del período de conquista y colonización es bien sabido que se caracterizó, en lo que a su relación con los pueblos indígenas respecta, por la reducción, aniquilamiento y asimilación. Indígenas que sobrevivían fueron sometidos a la esclavitud por medio de las encomiendas y los resguardos. Los indígenas que aún permanecen fueron los que se refugiaron en zonas de mayor seguridad que no eran tan codiciadas por españoles e ingleses principalmente. Los indígenas de las provincias centrales no sobrevivieron al embate violento del período de colonización y los últimos reductos, ubicados en Coclé fueron reducidos durante la época republicana. Es la historia de lucha de Victoriano Lorenzo que apoyó a los liberales y posteriormente ellos mismos terminaron con su vida por representar un peligro al provocar el levantamiento del llamado “cholo” coclesano4. De acuerdo a Roberto De La Guardia el período de conquista y colonización debería ser llamado el de “espaciación” (o formación de zonas de refugio), puesto que los indígenas actuales nunca fueron conquistados ni colonizados y propone la existencia de varios países dentro del Estado panameño. Esta aseveración, a nuestro entender, se asemeja más a las propuestas

3 TORRES DE ARAUZ, Reina.- Panamá Indígena. Instituto Nacional de Cultura. Patrimonio Histórico. Panamá, 1980. (Se trata de una georeferenciación para facilidades de ubicación). 4 Victoriano Lorenzo fue un caudillo indígena que fue fusilado después de la Guerra de los Mil Días que se dio entre liberales y conservadores de Colombia. Encabezó la lucha del pueblo guaymí contra los Conservadores.

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de autodeterminación de los pueblos indígenas, llámense comarcas, países, naciones o territorios. Muchas de estas denominaciones no son aceptadas por el gobierno al considerarlo lesivo y atentatorio a la unidad nacional5. La reducción de la población indígena en el istmo de Panamá, así como en otras regiones americanas, se dio por diferentes vías: Acciones bélicas propias del proceso de conquista, con una gran desventaja del indígena americano frente al europeo, produciendo el etnocidio. Nuevas enfermedades para las que los indígenas no tenían conocimientos ni medios para combatirlas. Las instituciones coloniales que en algunos casos redujeron grupos y en otros los encerraron en resguardos, apoyados frecuentemente por los religiosos católicos. Los trabajos a través de la subyugación y la esclavitud. Con estas reducciones desaparecieron pueblos indígenas que son mencionados por los cronistas españoles y europeos y, en muchos casos, los cambios de nombre dados a los grupos confunden la relación con los actuales. Los kunas son relacionados por varios historiadores con los “cueva” que se extendían desde el Golfo de Urabá, en Colombia, hasta Chame, en la provincia de Panamá. Por el Caribe se unieron a los corsarios y piratas ingleses para tomar venganza contra los españoles 6. Los grupos Emberá y Wounaan, conocidos históricamente como “chocoes” por proceder de esta región colombiana, ingresan al país a finales del Siglo XVII y principios del XVIII

5 La Asamblea Legislativa no ha ratificado el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) ya que un Ministro de Relaciones Exteriores sustentaba la tesis de que el concepto de pueblo indígena es atentatorio a la Constitución Nacional, ya que sólo existe un solo pueblo que es el pueblo panameño. 6 Reina Torres de Arauz en Panamá Indígena menciona a varios historiadores como Fray Adrián de Santo Tomás, Bartolomé Charp y Leoner Wafer para demostrar que aún en el Siglo XVII “todo lo que hoy es la provincia de Darién estaba ocupado por grupos Cuna” (Pág. 63)

ocupando el territorio que iban dejando los kunas debido al enfrentamiento. Se ubicaron en la vertiente del Pacífico de la provincia del Darién en los márgenes de los ríos Jaqué, Sambú y Balsas y posteriormente se extendieron por la Cuenca de los ríos Chucunaque y Tuira, con un tipo de poblamiento disperso. En la región central señalan los historiadores la presencia de una diversidad de grupos lingüísticos muy diferentes y que “viven en poco espacio de tierra”7. Por ser una región de grandes riquezas (oro de Veraguas) y tierras fértiles, estos pueblos desaparecieron, que, según el misionero Fray Pedro de Santa María escribe al iniciarse la conquista de Veraguas, “no fueron respetados tales pueblos de indios y llevaron a muchos de ellos por la fuerza, muchos se murieron allá por estar en fuera con los naturales, y otros se fueron entre los yndios bravos a vivir con ellos”8. En la región occidental los Ngöbé, anteriormente llamados Guaymíes por los antropólogos, era un pueblo grande que abarcaba desde la frontera de Costa Rica hasta las provincias centrales actuales, convivían con varios pueblos cuya distinción más importante eran los idiomas que ellos hablaban. Nombres como Doraces, Chanqueros, Surées, Sariba, Querébales, Dolegas, Sajiras, Térrabas… son considerados por los historiadores como parte del gran grupo que ellos denominaban Guaymíes, mientras que los Buglé o Bokotas para estos historiadores constituían un enigma, pero se conoce que estuvieron unidos al pueblo Ngöbé a finales del Siglo XIX. Así los Buglé (Bokota, Sabanero, Murire, etc.) y los Nasos (Térraba, Teribe, Tlorios…) fueron analizados de forma conjunta. Los Bri Bri están ubicados en la frontera con Costa Rica y constituyen un grupo minoritario en Panamá, puesto que la mayoría se ubican en Costa Rica, lo que parece ser una división artificial al constituirse las fronteras entre los

7 Reina Torres de Araúz. Op.cit. Pág. 69 8 Ibidem, pág. 75

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países, fenómeno común en muchas zonas fronterizas. El pueblo Naso o Teribe se ubica en el curso del río Teribe de donde salió el nombre Teribe, pero en la actualidad se conocen por los tres nombres: Nasos, Teribes o “Tlorio”. A lo largo de la historia se les conoce como Térrabas, Nasos, Texti y Tojar y con una estrecha relación con los grupos “Talamancas” de Costa Rica. Después de sufrir los embates del colonialismo español durante el Siglo XVII, los Nasos fueron influenciados por los misquitos durante sus incursiones a Panamá en los siglos XVIII y XIX, de los cuales se cree adoptaron el sistema monárquico como estructura política9. La ubicación y composición actual de los indígenas en Panamá es producto de los hechos históricos de la conquista y colonización principalmente, por el avance de la economía colonial hispana basada en la explotación agropecuaria y minera, y la dinámica de migración. C. Epoca Republicana Durante los primeros años de la República los gobiernos nacionales implantaron una política de integración de los grupos indígenas a la cultura nacional, para lo cual emite la Ley 59 del 31 de diciembre de 1908 sobre “civilización indígena” y establece que “el poder ejecutivo de acuerdo con el jefe de la iglesia católica procurará por todos los medios pacíficos posibles la reducción a la vida civilizada de los salvajes indígenas que existen en el país”10. En 1912 se expide otra ley sobre civilización indígena (Ley 56 del 2 de diciembre), expedida por el Presidente Porras, cuyo contenido resume la concepción sobre el indio que tenía la sociedad y el gobierno panameño. La filosofía se condensa en el siguiente articulado:

9 Los miskitos ya habían adoptado el modelo monárquico de organización social y política, figura de autoridad creada por los ingleses. 10 Dixon, Julio. “Las luchas Guaymíes” en El Pueblo Guaymí y su Futuro, pág. 142.

“Artículo 1. El Poder Ejecutivo procurará, por todos los medios pacíficos posibles, la reducción a la vida civilizada de las tribus bárbaras, semibárbaras y salvajes que existan en el país. Artículo 2. Con el fin de obtener el resultado de que trata el artículo anterior, el Poder Ejecutivo formará, desarrollará y procurará llevar a cabo un plan general, para lo cual se le conceden las siguientes autorizaciones. 1ª. La de establecer en lugares convenientemente situados, grupos de población que sirvan de centro de comunicación con los indígenas; 2ª. La de disponer la manera de administrar las poblaciones que al efecto se funde; 3ª. La de formar circunscripciones con jurisdicción y límites bien determinados y nombrar el personal administrativo necesario en cada una de ellas; 4ª. La de organizar fuerzas de policía que garanticen el orden y la soberanía nacional en las circunscripciones; 5ª. La de hacer concesiones de tierras a las familias o a los individuos que establezcan como colonos en los lugares que determinen los Decretos que dice en ejecución de esta ley; 6ª. La de auxiliar, en cuanto fuere posible, tanto a los colonos como a las familias indígenas que se reduzcan a la vida civilizada, con herramientas, animales, semillas y demás objetos indispensables para su establecimiento; 7ª. La de reglamentar las relaciones de los indígenas con las poblaciones civilizadas y establecer los medios de hacer efectivas las obligaciones mutuas que contraigan; 8ª. La de habilitar uno o más puertos y dictar los reglamentos necesarios para hacer efectivos los impuestos de importación que hayan establecido o establezcan las leyes; 9ª. La de establecer escuelas primarias en las colonias y en los pueblos indígenas. Artículo 5. Los jefes de las nuevas poblaciones que se funden o de las indígenas que queden reducidas a la vida civilizada, tendrán las atribuciones de los Corregimientos y aquellas que, con anuencia del Poder Ejecutivo, los deleguen los Jefes de circunscripción.

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Artículo 10. Toda persona que individualmente o en congregación o sociedad, o comunidad, por su propia cuenta o en nombre y representación de una comunidad religiosa o asociación, o como Agente de esa misma comunidad, secta o asociación, desee o pretenda ejercer misión alguna en la catequización, enseñanza, prédica, doctrina entre los indígenas salvajes y semi-salvajes existentes en el territorio de la República, bajo los principios y doctrinas de la moral y la civilización cristianas, necesita permiso del Gobierno para llevar a efecto sus propósitos”. 11

Ya en los albores de la independencia, los kunas de San Blas se polarizan en torno a dos tendencias: un grupo partidario de permanecer bajo la administración del gobierno colombiano y el otro por el reconocimiento del gobierno de Panamá. Después de varios intentos de civilización a través de la educación y la intervención de los religiosos, el gobierno crea en 1915 la Intendencia12 e instala la policía colonial, la cual desata una verdadera persecución con el objetivo de incorporar violentamente a los kunas a los valores culturales de la sociedad panameña. Se dieron casos de encarcelamientos y torturas, violaciones de mujeres, a las que se les obligaba a usar vestidos occidentales y asistir a bailes, las niñas eran obligadas a asistir a la escuela y los niños a dejar el trabajo que hacían en el campo con sus padres. La rebelión armada de los kunas se dio en 1925, con el apoyo de Estados Unidos y la Declaración de la Independencia13, constituyendo la República Dule y poniéndose a la nueva República bajo el protectorado de Estados Unidos. El conflicto terminó con la firma de un tratado de paz, en el barco de guerra norteamericano “Cleveland”, por medio

11 Vásquez, Juan Materno: Teoría del Estado Panameño, pág. 285. 12 El Decreto No. 33 del 6 de marzo de 1915 crea la Circunscripción de San Blas, que desarrolla el artículo 2 de la Ley 56 de 1912. Se crea la Intendencia y la figura de Intendente como jefe de policía colonial y al mismo tiempo con atribuciones de un Gobernador de provincia. 13 Ver Acta de Independencia en el anexo.

del cual los kunas reconocen al gobierno panameño y éste se compromete a respetar las costumbres, tradiciones y valores de la nación Kuna. La principal conquista para los kunas después del incidente fue la delimitación de la región como Reserva en 1930, con la Ley 54; la creación de la Comarca de San Blas, junto con la de Barú en 1938 (Ley 2) y finalmente en 1953 la promulgación de la Ley 16 del 19 de febrero de 1953 “por la cual se organiza la Comarca de San Blas” y la Carta Orgánica que viene a ser el reconocimiento de su forma de organización política y social tradicional. Otros pueblos indígenas no tuvieron la misma experiencia. Los indígenas de Coclé fueron exterminados física y culturalmente, para lo cual se expidió una ley en 190614. El pueblo Ngöbé-Buglé fue afectado severamente con la aplicación de la ley de civilización, el nombramiento de corregidores y alcaldes y la reforma agraria que justificó la expropiación de tierras. De acuerdo a Diana Candanedo: “las distintas formas de despojo de tierras guaymíes que se dieron por parte de terratenientes y mestizos fueron: Matrimonios entre indios con ladinos o mestizos, quienes a su vez la venden o reparten. Toma de terrenos que supuestamente están desocupados. Quitar la tierra al guaymí por no pagar una deuda Compras de tierras bajo el visto bueno de autoridades locales (Representante, Alcalde, Reforma Agraria) quienes de esta forma legalizan el despojo. (3) Ventas al mejor postor: los guaymíes no puede pagar sumas altas”15. La lucha por la Comarca Ngöbé-Buglé se profundiza en la segunda mitad del Siglo XX,

14 Ley 19 de 1906 “por la cual se determina la manera cómo deben ser gobernados los indígenas de la provincia de Coclé” 15 Candanedo, Diana. “Crisis y amenaza a la sociedad guaymí” en El Pueblo Guaymí y su Futuro Pág. 127.

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desde el surgimiento de la fé “Mama Chí”16, con el liderazgo de Besigó (Delia Bejerano), movimiento que luego, a la muerte de Besigó, pasó a ser dirigido por Samuel González con la denominación de Mama Tada. Este movimiento reivindica al pueblo guaymí, plantea la necesidad de delimitar la comarca y establece ciertas pautas de comportamiento para su pueblo. A partir de 1962 se crearon varias comisiones de estudio para negociar la legalización del territorio y todas fueron infructuosas hasta el año 1997 que se reconoce la Comarca, aunque su implementación se prevé sea un poco conflictiva. En Darién la dinámica fue otra. Una provincia olvidada hasta la década del 70, fue inicialmente poblada por el pueblo Kuna y más tarde paulatinamente por los pueblos Emberá y Wounaan (Siglos XVII y XVIII), grupos colombianos y posteriormente se incorporan los colonos de las provincias centrales del país.

16 El movimiento MAMACHI de tipo sincrético, religioso y de consigna revolucionaria es iniciado por Delia Bejerano y continuado por Samuel González Bejarano, como Mama Tada y se caracterizó por la revalorización de la cultura y el rechazo de todo elemento extraño.

El tema Emberá y Wounaan no se tocó sino hasta la década del 70 cuando el gobierno impulsó su agrupación en comunidades y posteriormente fue delimitada la Comarca en dos áreas. Estos grupos no han tenido problemas en su relación con otros grupos que habitan en la provincia y se encuentran en un proceso avanzado de fortalecimiento de sus instituciones y autoridades.

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CAPITULO II

CARACTERIZACIÓN ACTUAL A. Concepto y definición de lo “indígena”

y “pueblos indígenas” El concepto de “indio” proviene de un error histórico o de ubicación geográfica de los primeros europeos que llegaron al continente y que posteriormente fue acuñado el término “indígena” para designar a los pueblos origi-narios del mismo. Como producto de la colo-nización al término se le dio la categoría de inferioridad cultural, racial, lingüística, intelec-tual y religiosa. Esta situación condujo a las poblaciones indígenas a mantener condicio-nes de exclusión y marginación del proyecto nacional que los grupos dominantes tenían para los países del continente. Posteriormente el término ha sido recogido por los pueblos, movimientos, organizaciones indígenas, como un concepto unificador de solidaridad en la lucha reivindicativa por sus derechos. Asimismo los organismos interna-cionales como la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el Banco Mundial y otros, para su trabajo operacional y en función de la ejecución de sus proyectos y logro de sus objetivos, han definido los términos de pue-blos indígenas. Así la OIT, en el Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales en el artículo 1, inciso b, y en el artículo 2, define como indígenas:

“…a los pueblos de los países independientes por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la co-lonización o del estableci-miento de las actuales fronte-ras estatales y que, cualquie-ra que sea su situación jurídi-ca, conservan todas sus pro-pias instituciones sociales, económicas, culturales y polí-ticas, o parte de ellas.” …. Y “la conciencia de su identidad

indígena, como condición fundamental…”

El Banco Mundial en su directriz operacional OD 4.20 sobre Pueblos Indígenas, no explicita lo que entiende por “pueblos indígenas” sino que explica los términos “poblaciones indíge-nas”, “minorías étnicas indígenas”, “grupos tribales” y “tribus registradas” indistintamente como:

“…grupos sociales con una identidad social y cul-tural distinta a la de la so-ciedad dominante, que los hace vulnerable y los pone en desventaja en el pro-ceso de desarrollo”.

Identifica a las “poblaciones indígenas” por las siguientes características:

a. Gran apego al territorio

ancestral y los recursos naturales de esas áreas;

b. Identificación propia, e identificación por otros, como miembros de un grupo cultural distinto;

c. Una lengua indígena, co-múnmente diferente a la lengua nacional;

d. Presencia de instituciones sociales y políticas con-suetudinarias;

e. Producción principalmente orientada hacia la subsis-tencia.

En Panamá la Constitución y las Leyes utili-zan los términos de “poblaciones indígenas”, “comunidades indígenas”, “grupos étnicos” y últimamente “pueblos indígenas” indistinta-mente y no existe hasta ahora una definición oficial que defina lo “indígena” o el “pueblo indígena”. Los mismos pueblos indígenas se auto identifican en su nombre propio como Ngöbé, Kuna, Emberá, Buglé, Wounaan, Na-

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PERFIL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMA so y Bri-bri. Cuando a un anciano indígena se le preguntó si él se consideraba indígena res-pondió que los indios eran los que salían en las películas del Oeste peleando con los ame-ricanos. Sin embargo hay elementos muy comunes para autoidentificarse cual es la len-gua, historia común transmitida oralmente, el sentimiento y uso comunal de los bienes, el sentido de pertenencia, prácticas culturales comunes como la administración de justicia, organización social, valores, creencias y ritos comunes.

B. Población y ubicación Panamá, con una población de 2 millones 839 mil 177 habitantes (Censo de 2000) tiene una población indígena que representa algo más del 10% del total nacional y se encuen-tra localizada en tres provincias del Occiden-te del país (Chiriquí, Bocas del Toro y Vera-guas), en dos del Oriente (Darién y Comarca de San Blas) y algunos grupos que se en-cuentran al Este de la provincia de Panamá1. Los pueblos indígenas están constituidos por siete grupos lingüísticos bien definidos, co-nocidos (en orden numérico) por Ngöbé, Ku-nas, Emberá, Buglé o Bokota, Wounaan, Naso y Bri-bri. En el Occidente del país se ubican los Ngöbé, Buglére, Naso y Bri-bri y en el oriente los Kunas, Emberá y Wounaan. Los Ngöbé, el grupo más numeroso, repre-sentaban en el año 2000 el 59.3% de los indígenas del país y se encuentran ubica-dos principalmente en la Comarca Ngöbé Buglé y en varios Distritos de las provincias de Chiriquí, Bocas del Toro y Veraguas. Los Ngöbé que residen dentro de la Co-marca representan el 59.6%, mientras que el resto permanecen en las provincias de Bocas del Toro, Chiriquí y Veraguas, prin-cipalmente, en comunidades que quedaron fuera de la demarcación. Para 1990, los Ngöbé se distribuían por los Distritos de las provincias de Chiriquí, Bocas del Toro y

1 La regionalización Occidente y Oriente es una georeferen-ciación para facilitar la ubicación de los pueblos indígenas en Panamá al estar más concentrados en estas áreas.

Veraguas. En la provincia de Chiriquí resi-dían para ese año, 62,825 Ngöbé, concen-trados en los distritos del oriente chiricano de Tolé, San Lorenzo, San Félix y Reme-dios en donde la población indígena era mayoritaria2; no obstante se encontraban importantes concentraciones en los distritos de Barú, Boquete, Bugaba y David. En la provincia de Bocas del Toro (51,086), la mayor cantidad se concentraba en el Distri-to de Changuinola, con casi el 50% del total de población y en los distritos de Bocas del Toro y Chiriquí Grande en donde represen-taban el 73.5% y 85.0% de la población total, respectivamente. En la provincia de Veraguas los Ngöbés son una minoría, con 6,971 personas, ubicados principalmente en los Distritos de Cañazas y Las Palmas. Aunque esta ubicación se mantiene, la división política varió a partir de 1997 cuando, por la Ley que crea la Comarca, fueron segregadas tierras de las provincias de Bocas del Toro, Chiriquí y Veraguas. Actualmente la Comarca está dividida polí-ticamente en tres regiones, éstas en Distri-tos y Corregimientos, como sigue:

Cuadro No. 1

Los Naso ubicados en Bocas del Toro a ori-llas del Río Teribe, afluente del Changuinola, y en el área de San San. Es uno de los pue-blos indígenas minoritarios, con una pobla-ción de 3,305, asentadas en 11 comunida-des, de acuerdo al Censo de 2000. El con-trol de la dirigencia, el rey Naso, impidió por mucho tiempo la emigración de su población a las fincas de plantaciones bananeras de

2 Ver Cuadro No. A-1 del Anexo Estadístico.

División Política de la Comarca Ngöbé-Buglé REGION DISTRITO CORREGIMIENTOS

Kanquintí 8 Corregimientos Ño Kribo Kusapín 7 Corregimientos Besigó 8 Corregimientos Mironö 8 Corregimientos

Nidrini

Nole Duima 5 Corregimientos Monö 12 Corregimientos Kodriri Ñuran 9 Corregimientos

TOTAL 3 Total 7 Total 57

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CAPITULO II Changuinola y se mantenían viviendo en pequeñas aldeas cerca de la orilla del río. Actualmente residen cerca de 1000 personas en las áreas bananeras de Changuinola y Guabito. Las tradiciones se mantienen a pesar de que existen serias presiones por propuestas de desarrollo. Los Buglé ocupan parte de Bocas del Toro y Veraguas y en la Comarca Ngöbé Buglé. Con una población de 3,784 personas en 1990 pasaron a 17,731 en el Censo del 2000. Este aumento, sin embargo, puede mostrar algún error censal en 1990 o en el censo del 2000 que aún no ha sido compro-bado. Históricamente se les ha ubicado en-tre el grupo “guaymí” y mezclados con los Ngöbé, por lo que también es posible que no se hubieran identificado como Buglé en el censo anterior y sí se identificaron como tales en el último censo. Son monogámicos, a diferencia de los Ngöbé, pero mantienen el mismo patrón de asentamiento, los rituales de la Balsería y la existencia de los Sukias. .

Los Kunas se encuentran ubicados en su mayoría en el Archipiélago de San Blas (conocido como Kuna Yala), con unos 32 mil habitantes en 1990, en Madungandi o Río Bayano, ubicado en el Distrito de Che-po, provincia de Panamá, con 1,696 según el Censo de 1990; en el Alto Chucunaque, región de Wargandi, con cerca de 1,000 kunas, y cerca de la frontera con Colombia en donde se encuentran las comunidades de Pucro y Paya, dentro del Parque Nacio-

nal del Darién (PND). Para el censo del año 2000 la población de Kuna Yala dismi-nuyó en 1.6%, producto de la migración hacia las áreas urbanas. Este fenómeno puede observarse en el considerable au-mento de la población Kuna residente en la provincia de Panamá que pasó de 11,473 en 1990 a 24,133 en el año 2,000, lo cual representa un incremento de 117% en el periodo intercensal. El total de la población Kuna en el año 2000 es de 47,298 perso-nas distribuidos por todo el territorio. Los Emberá son el tercer grupo en cantidad de población, (22,485), de los cuales cerca del 60.5% se encuentran ubicados en la pro-vincia de Darién, no solamente en las áreas de la Comarca sino, y mayoritariamente, en los distritos de Chepigana y Pinogana. El proceso migratorio es notorio y se encuen-tran casi ocho mil en la provincia de Panamá, principalmente en los distritos de Panamá y San Miguelito y en la región del Bayano del distrito de Chepo, además de algunos grupos en la provincia de Colón. La población Em-berá residente en la provincia de Panamá se incrementó de 2,852 personas en 1990 a 7,926 en el 2,000.

Cuadro No. 2

La población Wounaan, con 2,605 habitantes en 1990, pasó a 6,882 en el año 2000. Aun-que el incremento no fue tan notorio como en el caso de los Buglé sí fue considerable y su explicación puede ser la misma que para

POBLACION INDIGENA DEL PAIS PUEBLO 1990 2000

TOTAL Ngöbé Buglé Naso o Teribes Bri-bri Kunas Emberá Wounaan No identificados

194,769

123,626 3,784 2,194

500* 47,298 14,659 2,605

285,231

169,130 17,731 3,305 2,521 61,707 22,485 6,882

103 1,470

Gráfico No. 1Distribución de la población indígena de Panamá

Ngöbe64%

Kunas24%

Emberás8%

Bugle2%

Wounaan1%

Nasos1%

Bribri0%

(*) No incluidos en el Censo de 1990. Esta estimación es mencionada por Francisco Herrera. Están sumados en el total. Actualmente se cree que hay más de 700 FUENTE: Censos Nacionales de Población y Vivienda, 1990 y 2000. Contralo-ría General de la República

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PERFIL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMA este pueblo. Los Wounaan se diferencian lingüísticamente de los Emberá, pero man-tienen una unidad territorial con los Emberá y, de acuerdo a la Ley que crea la Comarca Emberá, las instituciones y autoridades son las mismas. En la actualidad han organizado su Congreso General aparte y han solicitado el reconocimiento del mismo y sus autorida-des al Gobierno Nacional. Se encuentran establecidos en Darién y un pequeño grupo en el Distrito de Chimán, de la provincia de Panamá. Además, en la provincia de Pana-má residen cerca de 2,000 Wounaan produc-to de la migración3. Por último el pueblo Bri Bri, no censados en 1990, se encuentran en la región fronteriza con Costa Rica y conectados con los Bri-bri de este país, aunque son mencionados por varios autores en la historia indígena de Panamá son menos conocidos y conside-rados como parte de la familia Guaymí. La población Bri Bri estaba estimada, según algunos autores, entre 450 a 500 miem-bros4. Para el año 2,000 fueron censados 2,521 Bri Bri, de los cuales más de la mitad residen en la provincia de Panamá. C. Organización social indígena 1. Patrones de asentamiento Los indígenas de Panamá, a excepción de la población Kuna, han mantenido un patrón de asentamiento basado en la formación o inte-gración de linajes o familias (familias exten-sas) y dispersos por el área tradicional de ocupación. Este modelo de asentamiento determinaría la forma de organización pre-dominantemente de tipo familiar y a través de acuerdos o alianzas con otros grupos familia-res cuando era de necesidad para el grupo.

3Todos los datos de población indígena están en el Cuadro No.A-1 y B-1 del Anexo Estadístico. 4 Los datos del pueblo Bri-bri para 1990 son tomados de Francisco Herrera en el estudio de consultoría sobre el Corre-dor Biológico. El último dato recibido de un representante del pueblo Bri Bri es de 725 habitantes, de acuerdo a un censo realizado por la misma comunidad. (Vicente Romero, dirigen-te Bri Bri, entrevista personal con motivo de la instalación del CNDI)

Los cambios ocurridos posteriormente trasto-caron los patrones de vida de los pueblos, los estilos de liderazgo y la forma de ejercer el poder y la autoridad. Históricamente dispersos a lo largo de los ríos afluentes del Chucunaque y Tuira, los Emberá y Wounaan han sufrido un proceso de asenta-miento comunitario, desde la década de los 70, inducidos por el gobierno y bajo la influencia de un cacique Kuna (Estanislao López)5 que colaboró fuertemente con los esfuerzos del gobierno por asentar en comunidades a la po-blación indígena. El proceso de asentamiento en pequeñas comunidades de menos de 500 habitantes se realizó siguiendo el curso de los ríos. Entre los Emberá hubo más éxito en este proceso que en la región occidental con los Ngöbé y Buglé. El proceso de asentamiento comunitario sirvió para establecer la organización políti-co-administrativa que rige en la actualidad, y que ha facilitado la cohesión del grupo para conseguir la legalización del territorio, lo cual se dio en 1983 mediante la Ley 22. No obstante, se excluyeron de la legaliza-ción de la Comarca a 47 comunidades que se extienden por los Distritos de Chepigana y Pinogana, en la provincia de Darién, las cuales se han organizado para que les se-an reconocidas las tierras colectivas. Entre la población Embera y Wounaan, tanto de las comunidades que integran la Comarca, como las que se excluyeron existen algu-nos conflictos relacionados con el control de poder y el liderazgo. Las comunidades formadas posteriormente han sido producto de la fuerte migración que se observa entre los Emberá y Wounaan

5 El Cacique kuna, Estanislao López, recorrió las poblaciones indígenas del país predicando el modelo de organización kuna como forma de cohesión del grupo en sus esfuerzos por conseguir del gobierno nacional la legalización de sus territo-rios y la ayuda estatal. Bajo su inspiración se realizó el Primer Congreso Nacional Indígena en Alto de Jesús, provincia de Veraguas, en donde se escogen los primeros Caciques Gene-rales Emberá-Wounaan. El modelo kuna se adopta oficial-mente como modelo de organización emberá y Wounaan en 1969 durante el primer Congreso Regional de Darién. Esta-nislao López fue reconocido como Cacique Nacional.

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CAPITULO II hacia otras áreas de asentamiento del Da-rién, la región oriental de la provincia de Pa-namá, el área de Chagres y Colón y la ciu-dad de Panamá (especialmente San Migueli-to). El nuevo patrón de poblamiento posibilita que los pueblos Emberá y Wounaan tengan mayor acceso a ciertos servicios básicos de salud, educación y facilidades de infraestruc-tura, en un proceso que se está dando muy lentamente y en donde las principales dificul-tades se presentan por la carencia de vías de acceso, exceptuando la fluvial. Sin embargo, la concentración en comunidades ha provo-cado ciertos cambios culturales que sería conveniente evaluar. El modo de asentamiento de la población Ngöbé es predominantemente de tipo fami-liar, tradicionalmente poligámica (actual-mente en decadencia) y se encuentran dis-persos por toda la región, con cierta resis-tencia a la formación de comunidades por la escasez de tierras, lo cual hace muy difí-cil el acceso a los servicios básicos de sa-lud, educación, prestación de servicios de agua potable, electricidad, etc. Este patrón de poblamiento disperso se mantiene tradi-cionalmente en muchas regiones aunque existen algunos movimientos de formación de pequeños caseríos integrados por fami-lias emparentadas, especialmente en Chiri-quí y Veraguas, y en poblaciones cercanas a la costa. El asentamiento en comunida-des para recibir atenciones públicas no ha dado los resultados prometidos y más bien resultó en una forma de acaparamiento de tierras que quedaban despobladas por las concentraciones promovidas externamente6

Entre la población Ngöbé se observan migra-ciones temporales de familias enteras a tra-bajar en las plantaciones bananeras y cafeta-leras y en fincas ganaderas. No obstante, cuando regresan continúan con sus patrones de asentamiento. Estos movimientos han provocado escasez de alimentos en muchas áreas y el abandono de prácticas tradiciona-les de cultivo y reciprocidad que hacía sub-

6 Mendoza, José. Observaciones personales

sistir a la población, también por la escasez de tierras cultivables. El patrón de asentamiento de los Kunas es de tipo nuclear, tanto en la zona insular como en otras áreas de asentamiento tradicional como son Madungandi, Wargandi, Pucro y Paya. Las comunidades están organizadas políticamente y mantienen autonomía admi-nistrativa. La familia extensa que integraba las comunidades está cediendo a la nucleari-zación en un proceso de cambio social que se aceleró en los últimos años, como conse-cuencia de la inserción de una economía monetaria, el sistema educativo y las migra-ciones. El pueblo Kuna se ha caracterizado por estar concentrado en comunidades, con una fuerte cohesión por la organización política y admi-nistrativa que los distingue. Esta cohesión de grupo se mantiene entre los Kunas que han emigrado a las áreas urbanas, especialmente en las ciudades de Panamá y Colón, en don-de han formado barriadas residenciales como Abya Yala y Coskuna, en el Distrito de Arrai-ján; Kuna Nega en Panamá y Cativá en el Corregimiento de Cativá de la provincia de Colón. Además, los inmigrantes kunas de la ciudad de Panamá se organizan por comuni-dades de origen, formando lo que ellos mis-mos han denominado “capítulos”, a través de los cuales se mantienen en contacto con las comunidades y entre ellos. Estos “capítulos” o centros de inmigrantes de cada comunidad se han integrado en una “Unión de Capítulos” para coordinar acciones que sean de benefi-cio común. En la provincia de Panamá resi-den cerca de 24 mil kunas, de acuerdo al Censo de 2000, lo cual registra un aumento considerable debido al proceso migratorio que se observa en las comunidades de Kuna Yala. 2. Familia y Matrimonio La familia es considerada como institución básica de la estructura social y refleja las condiciones y características de una determi-nada sociedad, su nivel de desarrollo eco-

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PERFIL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMA nómico y tecnológico. Desde esta perspecti-va las características actuales de la estructu-ra familiar indígena están determinadas por el grado de aculturación y los modos que asume su proceso de integración al resto de los elementos de la estructura social familiar. En el estadio actual del desarrollo social de los pueblos indígenas veremos que coexisten formas familiares predominando aún el sis-tema familiar consanguíneo, es decir, tipo de familia extensa que corresponde a las formas de sociedad tradicional compuesta por más de una unidad nuclear y se extiende más allá de dos generaciones. La forma más extendi-da es la familia de triple generación que in-cluye a los padres, a sus hijos casados o solteros, a los hijos políticos y a los nietos. Esta forma básica es común a todos los pue-blos indígenas de Panamá con variantes en cuanto a la localidad del nuevo matrimonio, al sistema de herencia y la monogamia o poli-gamia. Además, se encuentran en un perio-do de transición hacia la familia nuclear es-pecialmente de aquellas parejas o comuni-dades que tienen mayor contacto con la so-ciedad nacional (cultura nacional). En la familia tradicional Kuna el matrimonio es monogámico, regulado por las normas de residencia matrilocal, en la que el novio pasa a vivir con la familia de la mujer. Este siste-ma está fundamentado en las exigencias económicas, pues el novio constituye una forma de reforzar los ingresos de la familia o como una mano de obra en las labores de siembra y cultivo, en atender las fincas fami-liares de la mujer así como una ayuda para el suministro de alimentos (pesca y caza). Ello explica, en parte, el especial privilegio de que goza la mujer Kuna en la sociedad tradicional y las festividades que, desde el nacimiento hasta la pubertad, se realizan en su honor. No obstante, la autoridad es patriarcal y la mujer no ha ocupado posiciones con mando y autoridad en el pasado. Aunque la estructura de la familia está carac-terizada por la residencia matrilocal y la auto-

ridad patriarcal, en el sistema de descenden-cia podríamos caracterizarla como de tipo dual o bilateral, ya que no existen distincio-nes entre los parientes paternos y maternos. Las prácticas endogámicas eran normales en función de las características propias de esta cultura, definida como una cultura nuclear a consecuencia del aislamiento en que vivieron del resto de otros grupos humanos. No obs-tante, las relaciones incestuosas están prohi-bidas y son objeto de severos castigos los que infringen esta norma. La familia Ngöbé se basaba en el matrimonio poligámico, relacionado con el status social y económico; sin embargo actualmente está en decadencia. La residencia temporalmente puede ser patrilocal (en casa del esposo) durante el primer matrimonio porque se su-pone que en los siguientes el hombre se en-cuentra económicamente independiente7. Por lo general los asentamientos poblaciona-les están basados en interrelaciones familia-res, lazos de parentesco y consanguíneos que mantienen la cohesión de la sociedad Ngöbé. Entre los Buglé el matrimonio es predominan-temente monogámico con algunos casos aislados de poligamia por la influencia ejerci-da por los Ngöbé, especialmente durante un período en el que al escasear mujeres Buglé por un desequilibrio demográfico un cacique Ngöbé promovió casamientos mixtos. La residencia de la nueva pareja está determi-nada por factores económicos, pero predo-mina la de tipo neolocal. La familia Emberá y Wounaan es de tipo nu-clear, formada por el matrimonio monogámi-co y sus hijos, que ocupan una vivienda. Aunque la residencia tradicionalmente es de tipo neolocal, se encuentran casos de resi-dencia patrilocal hasta que le logra la inde-pendencia económica, se construye la vi-vienda y se señalan los sitios agrícolas. También la familia Naso es monogámica con

7 TORRES DE ARAÚZ, Reina.- Panamá Indígena. Pág.242.

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CAPITULO II libertad de selección matrimonial y residencia de tipo neolocal 3. Organización para el trabajo y relacio-

nes de género El tipo de asentamiento y la conformación de la familia son factores que inciden en la or-ganización para el trabajo. Las actividades económicas están organizadas sobre la base del entorno familiar. En la familia extensa, que aún existen en algunas comunidades, aunque no es muy frecuente, la participación de todos los miembros en las actividades agrícolas es una práctica común con algunas diferencias en cuanto a la participación de la mujer. En la familia nuclear surgida del ma-trimonio neolocal se observa con mayor fre-cuencia el trabajo individual en las fincas agravado por la pérdida de prácticas cultura-les como la ayuda mutua, trabajos en grupos y otras. La división social del trabajo está muy defini-da en algunos pueblos. Tanto entre los Em-berá y Wounaan como entre los Ngöbé y Buglé la mujer participa tanto en el trabajo doméstico como en el trabajo agrícola y arte-sanal, mientras que entre los kunas no es común actualmente que las mujeres realicen trabajos agrícolas. No es fácil distinguir entre el trabajo productivo, reproductivo y social en una sociedad en donde se combinan ciertas actividades entre familiar, comunal, individual y en donde el concepto de hogar es más amplio que en la sociedad occidental. Por ejemplo, actividades como cargar agua, bus-car leña y cuidar animales domésticos, M. Martinelli en su estudio sobre la mujer Ngöbé lo incluye como actividad doméstica mientras que E. Davis V lo define como actividad eco-nómica, lo que indica que deben ser revisa-dos los indicadores para se aplicados en el contexto cultural. Para evitar errores que no nos corresponden en este estudio se descri-be la participación social en las distintas acti-vidades que se realizan en algunos pueblos indígenas sin diferenciar entre el trabajo pro-ductivo, reproductivo y social, tomando como base estudios anteriores.

Cuadro No. 3 Organizaciones y Participación de Mujeres en comu-

nidades Ngöbé-Buglé ORGANIZACIONES HATO

JULI SOLOY CERRO

OTOE GUABO

Acueducto H-M H-M H-M H-M Salud - H-M H-M - Deporte H H H H-M Artesanía M M(1) M - Estanque - - H - Tierra y Cultura - - H-M - Asociación de Padres de Familia

H-M H-M H-M H-M

Cooperativa de Vivienda

- - H-M -

Cooperativa de Consumo

H-M H(2) H(3) -

Madres Maestras - - M - Centro Cultural Fé Bahai

- H-M - -

Asociación de Mujeres Ngöbé (ASMUNG)

- - - M

(1) Existen tres Comités (2) Cooperativa de Consumo y Café de Soloy (3) Precooperativa de Consumo de Cerro Otoe. Fuente: Martinelli, Marianella. La Mujer Ngöbé: Camino hacia la Libertad. 1994

Fuente: Martinelli, Marianella. La Mujer Ngöbé: Camino hacia la Libertad. 1994

El trabajo doméstico es casi exclusivo de las mujeres en todas las sociedades estudiadas, con algunas transformaciones experimenta-das en parejas jóvenes que han ido adoptan-do otras costumbres. La mujer Ngöbé participa tanto en el trabajo doméstico como el agrícola y artesanal y en ocasiones sale también a “salariar”. En el trabajo agrícola participa junto al hombre en todas las labores de siembra, limpieza y co-secha de todos los cultivos, con excepción de la cosecha de café. Sólo en casos aislados en que la mujer no tiene marido o éste ha salido a “salariar”, realiza la labor de tumbar el monte si no consigue la ayuda de un fami-liar o puede realizar una junta. A pesar de su participación en los trabajos agrícolas, la mujer Ngöbé no participa como heredera de las fincas del padre, sino que esto es exclusi-vo de los hijos varones. En los trabajos arte-sanales, cuando se comercializa, el dinero lo maneja el hombre quien ejerce la potestad. La participación en actividades sociales se circunscriben a las que se realizan dentro de la comunidad y en muy pocas ocasiones par-

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PERFIL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMA ticipan en actividades sociales, organizacio-nes y seminarios fuera de su comunidad. Como muestra se presenta un esquema de grupos organizados en cuatro comunidades Ngöbé-Buglé de acuerdo al estudio realizado por Marianella Martinelli sobre la mujer Ngöbé8. Hace la observación, no obstante, que en el trabajo de algunos Comités que se realizan en juntas, la mujer participa cocinando y re-partiendo chicha de maíz. Estas cuatro co-munidades se encuentran en el área de ac-ción del Proyecto Agroforestal que apoya la GTZ alemana y en el mismo participan más mujeres que hombres en actividades de vive-ros debido a la desconfianza de estos últimos sobre la propiedad de la madera cuando es-tén los árboles para la venta y prefieren acti-vidades con resultados a corto plazo, tam-bién por experiencias anteriores con proyec-tos del gobierno. La participación en el mis-mo es la siguiente:

A pesar de ser mayoritaria la participación de las mujeres en los viveros del proyecto, no es así con la participación en reuniones cuya frecuencia es menor y cuando asisten no hablan ya sea por pena o por prohibición del marido. La participación de las mujeres en asociacio-nes y reuniones fuera de la comunidad está mal vista por el hombre debido a desconfian-za en su comportamiento o por celos. Esto está cambiando culturalmente y la mujer exi-ge mayor libertad de acción y derecho a par-ticipación, lo que conlleva a serios problemas

8 Martinelli, M. La Mujer Ngöbé: camino hacia la libertad. San Félix, junio de 1994.

entre la pareja y conduce a cierto desequili-brio en las estructuras sociales tradicionales, en donde la mujer ha vivido sometida al hombre. Existen asimismo mujeres especialistas tanto en profesiones tradicionales – parteras y cu-randeras- como en otras actividades como promotoras de salud, sastres, maestras… En las cuatro comunidades estudiadas por M. Martinelli se registran las siguientes profesio-nes de mujeres.

Cuadro No. 5 Mujeres especialistas en comunidades Ngöbé-Buglé

ESPECIALISTAS CERRO OTOE

HATO JULY

QUEBRADA GUABO

SOLOY

Curanderas 3 5 2 4 Parteras 5 15 4 7 Costureras de Naguas

5 35 3 5

Vendedoras de Chicha

2 2 10 7

Sastres en ropa de hombre

- 3 - -

Promotoras de Salud

1 - - 1

Maestras 1 - 2 - Total 17 60 21 24 Fuente: Martinelli, Marianella. La Mujer Ngöbé: Camino hacia la Libertad. 1994

Cuadro No. 4 En general la sociedad Ngöbé es patriarcal en la cual el hombre, como cabeza de fami-lia, ejerce el mando a través de su autoridad y la mujer debe asumir un papel de sumisión. La sociedad Kuna es también patriarcal y en la organización del trabajo la mujer realiza preferentemente las actividades domésticas; no participa actualmente, salvo en algunas comunidades, en actividades agrícolas pero sí en las actividades productivas como la confección de “molas”9 destinadas al vestido y también para la venta. El producto de esta venta es de su propiedad y utilizado por ella sin que el hombre tenga injerencia. El hom-bre realiza todos los trabajos agrícolas, de caza y pesca. A nivel comunitario se realizan algunas acti-vidades que son para el bien común. Por regla general se organizan comisiones de

9 La Mola es una artesanía kuna elaborada con telas super-puestas cosidas y con diseños de laberintos, animales, plan-tas y significados mitológicos. La utilizan en camisas y tam-bién está muy comercializada.

Participación en el Proyecto Agroforestal COMUNIDAD MUJERES HOMBRES

Cerro Otoe Quebrada Guabo Hato Julí

20

15

20

Soloy 15

- 7

15 7

20

CAPITULO II trabajo para cada fin, cada una con su es-tructura organizativa, quienes serán los res-ponsables de que la actividad se realice en forma adecuada. Cuando una comisión de-terminada considera que debe realizarse un trabajo comunitario, como limpieza de un camino, mantenimiento del acueducto o pista de aterrizaje, la construcción de un centro de salud, o la celebración de una ceremonia, convoca al Congreso Local y organizan para que toda la comunidad participe. Por ejem-plo, en la construcción de una obra en donde la comunidad debe aportar algunos materia-les y mano de obra, por regla general todos los hombres de la comunidad deben traer piedras (cascajo) y las mujeres arena, ade-más de turnarse los hombres para aportar diariamente la mano de obra. En las comisiones de trabajo normalmente participan los hombres con excepción de la comisión de aseo y ornato que es privativo de las mujeres y en la cual todas participan con la limpieza diaria de las calles de la comunidad en forma rotativa. Como ejemplo representati-vo, mencionamos la estructura de trabajo co-munitario por comisiones de una de las comu-nidades Kunas.

Cada una de las comisiones tienen un presi-dente, secretario, vocales y miembros y en algunas en que se manejan las finanzas tienen otros cargos como tesorero, cajero, etc. La participación de la mujer en los cargos jerárquicos tradicionales es muy reciente y se dan algunos casos de mujeres que ejercen como Saylas Administrativas en algunas co-munidades y algún caso de “Vocero”, cargo que tiene mucha influencia. También algu-nas profesiones tradicionales ocupan un lu-gar alto dentro de la estratificación social, como son las parteras, “Neles” y la función de “Iet” de mucha importancia en las cere-monias de corte de cabello.10

En la sociedad Emberá, la mujer participa tanto en el trabajo doméstico como en la agricultura y la artesanía. En la agricultura participa en la siembra, limpieza y cosecha y eventualmente en la venta o distribución. Participa en organizaciones de la comunidad, asociaciones y cooperativas aunque difícil-mente forme parte de las instituciones o auto-ridades tradicionales. Sin embargo, es noto-rio que desde hace varios años la Presiden-cia del Congreso General Emberá es ejercida por una mujer. En el cuadro siguiente se especifica la participación por género en las reuniones de instituciones y organizaciones, así como en las distintas labores agrícolas.

Cuadro No. 6

10 Nele: Pronostica o diagnostica las enfermedades. Normal-mente también es etnobotánico. Pueden ser hombres o muje-res. . Iet. En las ceremonias del corte de cabello, la que ritualmente corta el cabello.

Integrantes de las comisiones en la comunidad de Ukubseni (Playón Chico)

COMISION INTEGRANTES HOMBRES MUJERES De Casas 4 4 0 De Caminos 5 5 0 De Chicha 7 7 0 De Justicia 6 6 0 De Aeropuerto 5 3 2 Junta Local 4 4 0 De Finanzas 6 6 0 De Salud(1) 6 6 0 Club de Padres de Familia de Primaria

5 3 2

Club de Padres de F. de Secun-daria

2 2 0

De Agricultura y Educación

6 6 0

De Aseo y Orna-to

5 0 5

Grupo Ambiental 8 8 0 (1) Actualmente la comisión de salud es mixta y está presidida por una mujer. Fuente: Alvarado, Eligio. El Valor del Ambiente en los Kunas desde una

perspectiva de Género. UICN. 1995.

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Cuadro No 7

La división del trabajo dentro de la sociedad Naso (Teribe) es bastante similar en cuanto a participación de la mujer se refiere, pues for-ma parte de los trabajos agrícolas y artesa-nales, además de realizar los trabajos do-mésticos. También participa en algunas or-ganizaciones y comités de trabajo comunita-rio pero no ejerce autoridad y poder dentro de las instituciones tradicionales. En el cua-dro siguiente se especifica algunas activida-des que realizan hombres y mujeres en la comunidad de Solón.

4. Tenencia de la tierra: propiedad y herencia

La legislación sobre los territorios y Comar-cas Indígenas en Panamá establece la pro-piedad colectiva de las tierras y el uso colec-tivo de las mismas, las cuales son inembar-gables e inadjudicables. Dentro de cada grupo, sin embargo, existe un sistema de tenencia aceptado por las leyes indígenas que establecen la propiedad individual de las tierras cuando son trabajadas, Este sistema de tenencia tiene ante todo un carácter fami-liar en cuanto a la producción y consumo y tienen la característica de ser heredadas por los descendientes, con algunas diferencias de acuerdo al grupo y tipo de explotación. Tanto la propiedad como la herencia son sistemas un poco complejos que amerita ser estudiados en forma más profunda y que aquí sólo se describe en forma somera. Para los Ngöbé la unidad de producción y de consumo es la familia, con la participación directa del productor, su grupo familiar, cuya composición puede ser nuclear (monogámi-ca) o compuesta (poligámica) y prácticas de ayuda mutua. El derecho de usufructo se adquiere por trabajo en una tierra virgen o por herencia. No obstante, este derecho puede perderse si no se cultiva o después de varios años de haberla dejado en descanso, cuando puede ser usufructuado por otro miembro del grupo. Existe también un siste-ma de préstamos de parcelas para el cultivo cedido por un grupo, las cuales deben ser restituidas al grupo en el momento que las requiera. Este sistema origina muchos con-flictos en la sociedad Ngöbé. El sistema de herencia se da por ambas vías, materna y paterna. La tierra que pertenece al grupo familiar puede ser usufructuada por cada miembro y los derechos individuales se determinan por la residencia y la filiación bilateral. El control ejercido por el grupo fa-miliar obliga al Ngöbé a mantener los víncu-los de consanguinidad, pues en caso contra-rio puede ser expulsado11. 11 GUIONNEAU, Francoise.- Los Amerindios de Panamá. En América Indígena, Vol.LV, No. 4. Oct.-dic.1995. Pág. 60-61.

Participación por género en actividades sociales y económicas en comunidades Emberá

ORGANIZACIÓN/ACTIVIDAD

ARIMAE LAJAS BLANCAS

PUERTO INDIO

Junta Local /Comunal

- H-M H

Club de Padres de Familia

H-M H-M H-M

Cooperativas H-M - - Organizacio-nes/Asociaciones

H-M H-M H-M

Institucio-nes/Autoridades Tradicionales

H H H

Comités de Trabajo

H - -

Comité de Salud H H-M H Deportes H H-M H Actividades agrícolas Preparación del terreno

H H H

Siembra H-M H-M-N H-M-N Limpieza H H-M-N H-M Cosecha H-M-N H-M-N H Venta o distribu-ción

H H-M H

Fuente: Alvarado, Eligio: Estudio Socio-Etnográfico de las Areas de Expansión, Bocas del Toro, Darién y San Blas. Ministerio de Educación-Banco Mundial. Proyecto de Educación Básica. Componente de Educa-ción Inicial No Formal. Panamá 1998.

Cuadro No. 8 Participación por género en organizaciones

y actividades en la comunidad Naso de Solón ORGANIZACIÓN/ACTIVIDAD PARTICIPACION

Junta Local /Comunal H-M Club de Padres de Familia H-M Cooperativas - Organizaciones/Asociaciones - Instituciones/Autoridades Tradi-cionales

H

Comités de Trabajo H Comité de Salud H-M Deportes H Actividades agrícolas Preparación del terreno H-M Siembra H-M-N Limpieza H-M-N Cosecha H-M-N Venta o distribución H Fuente: Alvarado, Eligio: Estudio Socio-Etnográfico…

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CAPITULO II Martinelli (1993) explica que el sistema de tenencia actual de las tierras presenta tres variantes: (i) la tierra de sabana, utilizada para el pastoreo, es de propiedad y uso co-lectivo; (ii) la tierra utilizada en cultivos tem-porales, que es la tierra de rastrojos, es de propiedad colectiva y uso individual; (iii) la tierra de cultivos permanentes, café y guineo, es de posesión individual y uso individual.12. Existen muchas variantes como producto de los cambios culturales, la conformación de la comunidad y la familia, la escasez de la tierra que se observa en muchas áreas y con ello muchos problemas de litigios. Entre los kunas se distinguen tres tipos de propiedad: la propiedad personal, familiar y comunal o de “cooperativas”. La propiedad personal incluye los objetos de uso personal e instrumentos de trabajo y las tierras vírge-nes trabajadas y explotadas por la persona, y las recibidas en herencia. La propiedad fami-liar, adquirida a través de la herencia y que es explotada por todos los miembros de la familia y usufructuada por todos. La propie-dad comunal, basada en una explotación colectiva de la tierra, bien en forma de “co-operativas”, grupos de producción o con la participación de la comunidad entera. Todos estos tipos de propiedad pueden ser heredados, para lo cual se distinguen dos tipos de acuerdo a las características de cul-tivo: a) Las de cultivo, que se dedica para la

siembra de yuca, caña, maíz, arroz, plátano, etc. En su mayoría para el consumo familiar. Esta se reparte equi-tativamente entre los hijos (hombre y mujer). La idea que prevalece entre los Kunas con relación a la herencia es que todos reciben partes iguales puesto que todos van a tener hijos.

b) Las fincas de cocoteros, destinados no

sólo al consumo sino, y especialmente, como forma de ingreso. Estas fincas

12 Martinelli, Marianela.- El Pueblo Ngöbé: Cultura y Organi-zación. Panamá, 1993. Pág. 36.

siguen perteneciendo comunalmente a la familia y su sistema de explotación es rotativo mensualmente entre los hi-jos(as) de todas las familias que son propietarias de las mismas.

Existen casos en que las fincas de

cocos comenzaron a trabajarse por miembros de varias comunidades y, por el sistema de herencia para el usufructo de las mismas, el sistema de rotación es muy demorado pasan-do varios años hasta que una persona pueda beneficiarse de nuevo.

En la sociedad Kuna la mujer y el hombre tienen los mismos derechos sobre la heren-cia, la cual sólo se transmite a los hijos, pero ninguno de los cónyuges puede heredar tie-rras de su pareja, ni aún las pertenencias personales13. Entre los Emberá y Wounaan predomina la propiedad familiar de la tierra, adquirida por el trabajo en tierras vírgenes o por herencia. El derecho de herencia se obtiene por ambas vías y tanto el hombre como la mujer tienen los mismos derechos de propiedad y herencia. D. Situación social y económica14

1. Niveles de desarrollo y satisfacción de

necesidades básicas Panamá está catalogado como el segundo país de América con peor distribución del ingreso. Con un ingreso per-cápita de 2,358 dólares en 1996 éste no está reflejado en el bienestar de la mayoría de la población. La exclusión de muchas zonas del país de los beneficios del desarrollo no ha mejorado mu-cho en las últimas décadas.

13 ALVARADO, Eligio.- Algunos aspectos de la organiza-ción social y política de los indios kunas de San Blas. Tesis. Universidad Pontifica de Salamanca, Madrid, 1977. Pág. 55-58. 14 En este apartado nos hemos de referir a los datos de 1990 principalmente, debido a que no se cuenta con una informa-ción completa para el 2,000. Algunos indicadores adicionales se muestran en el anexo estadístico

23

PERFIL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMA Se dice que el 20 por ciento más rico tiene ingresos 30 veces superior que el 20 por ciento más pobre de la población del país. Las poblaciones indígenas se encuentran entre los que registran el más alto nivel de pobreza de Panamá.

Cuadro No. 9

El nivel de aislamiento y exclusión que man-tienen los indígenas de Panamá está reflejado en el índice de satisfacción de necesidades básicas. En este sentido, existen dos estudios en Pa-namá para medir este índice – ambos basa-dos en los datos del Censo de 1990 -un estu-dio realizado por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)15 con indicadores de vivien-da, salud y educación que ubican en los luga-res más bajos a siete distritos del país, de los cuales seis son de población mayoritariamen-te indígenas (Chiriquí Grande, Tolé, San Lo-renzo, Cémaco, San Blas y Sambú), el otro Distrito es Cañazas, con menos población indígena. Muy cerca de este nivel se encuen-tran los Distritos de Bocas del Toro, Remedios y San Félix, también con alto porcentaje de población indígena. La variable vivienda fue medida a través de indicadores de agua potable, servicio sanita-rio, luz eléctrica, piso de tierra y grado de hacinamiento. Para la educación se utiliza-ron el porcentaje de analfabetismo, inasis-tencia escolar y menos de tres grados apro-bados y en salud las tasas de mortalidad infantil, asistencia profesional al parto y des-nutrición. El segundo estudio, realizado por Ligia He-rrera y publicado por el Centro de Estudios Latinoamericanos (CELA)16, da resultados diferentes. Herrera utiliza cuatro variables cuantificadas a través de varios indicadores resumidos en el cuadro siguiente:

15Anteriormente Ministerio de Planificación y Política Económi-ca. 16 HERRERA, Ligia.- Regiones de Desarrollo Socioeconó-mico de Panamá 1980-1990. Centro de Estudios Latinoame-ricanos. Panamá, 1994.

Con esta categorización, Herrera ubica en la categoría de muy bajo desarrollo 6 distritos, de los cuales tres son indígenas (Sambú, Cémaco y Chiriquí Grande), el resto de distri-tos con fuerte porcentaje de población indí-gena se encuentran en la categoría de bajo desarrollo. Solamente el Distrito de Chan-guinola, en Bocas del Toro se encuentra en categoría media de desarrollo que puede atribuirse a la distorsión que produce la ubi-cación de la actividad bananera. El Ministerio de Economía y Finanzas elabo-ró un índice de pobreza por Corregimiento para el Proyecto de Educación General Bási-ca con base en las condiciones de vivienda, acceso y calidad a los servicios de la educa-ción, situación nutricional, proporción de po-blación indígena y población con edades de 6 a 15 años17. Aunque este índice se realizó para un objetivo muy específico, como es la educación, nos servirá para precisar más la información de las poblaciones indígenas que en muchos distritos permanece oculta debido a que la población no indígena alcan-zó un mayor nivel de desarrollo. A nivel de Corregimiento y utilizando los indicadores

17 A nuestro parecer este índice está sesgado para medir el nivel de pobreza de los Corregimientos, al utilizar indicadores como el porcentaje de población indígena y la población entre 6 y 15 años de edad. Suponemos que estos indicadores deben tener un peso específico e importante para la imple-mentación del Proyecto de Educación General Básica.

Variables e Indicadores utilizados en el Estudio de Nivel de Satisfacción de Necesidades Básicas realizado por

Herrera VARIABLE INDICADORES

Grado de Urbanización • Proporción de población urbana del distrito • Tasa anual de crecimiento demográfico • Población no dispersa • Población económicamente activa no

agrícola • Servicios de comunicación existentes

Nivel de Educación • Sin ningún grado de educación aprobado • Población de 15 años y más con estudios

primarios completos • Población de 15 años y más con algún

grado de enseñanza secundaria • Población con algún grado de Universidad

Nivel de Vida • Desnutrición infantil • Mortalidad infantil • Características de la Vivienda • Ingreso Familiar Mensual

Atención Médico-sanitaria

• Instituciones estatales de atención médica • Personal técnico en los servicios estatales • Atención médica en los casos de nacimien-

tos y muertes

24

CAPITULO II mencionados, de los 50 Corregimientos que ofrecen los índices más altos en condiciones de pobreza, 37 son de población indígena o mayoritariamente indígena y tres con casi la mitad de población indígena. Aunque estos indicadores son válidos para el estudio de pobreza, ambos estudios presen-tan algunas dificultades al aplicarlo a pobla-ciones indígenas, en donde algunos indica-dores no se miden en el ámbito de patrones culturales. Por ejemplo, los indicadores de vivienda utilizados como materiales del piso, paredes y techo no deberían aplicarse a construcciones de tipo cultural, e incluso fa-milias indígenas que adoptaron el tipo de construcción occidental, por razones de pres-tigio, están volviendo a utilizar materiales tradicionales locales en la construcción de su vivienda, pues éstas están más adaptadas al ambiente en que viven. El asentamiento en grupos familiares o pe-queñas comunidades es otro rasgo cultural que a pesar de todos los cambios inducidos, las comunidades recién formadas no han llegado en su mayoría a superar los 500 habitantes, como en el caso de las comuni-dades Emberá y Wounaan, o en el caso de los pueblos indígenas del occidente del país, por lo que el indicador de urbanización en estas áreas es prácticamente nulo18. Aunque no podría decirse lo mismo con rela-ción a los indicadores de salud y educación, sí requiere algunas observaciones. El con-cepto de salud y enfermedad19 no es la que nosotros conocemos y la pérdida de la medi-cina tradicional no es suplida por la salud curativa que se aplica en los ambientes ur-banos. La educación que se aplica no ha sido un componente importante para medir los nive-les de desarrollo. Por regla general el indí-

18 Las poblaciones o comunidades con menos de 500 habitan-tes se consideran dispersas. 19 La salud y la enfermedad para el indígena están ligados al concepto de equilibrio (armonía) o desequilibrio de las fuerzas espirituales que actúan sobre la persona... (se desarrolla en los aspectos culturales).

gena educado tiene que salir del medio por-que la educación no es apta para el ambiente en que viven, por lo cual se observan mu-chos casos de deserción y fracaso, abando-no de la producción agrícola y otras activida-des tradicionales y poca iniciativa para des-arrollar el área, para lo cual no han sido ca-pacitados. No por ello puede insinuarse que debe abandonarse la educación sino adecuar el sistema educativo a los requerimientos regionales, ambientales y culturales, pues se puede observar un fenómeno parecido en otras áreas rurales no indígenas. Las comu-nidades requieren de una educación con un enfoque intercultural bilingüe, que incorpore sus valores culturales y cosmovisión. El proceso de articulación a la sociedad na-cional se objetiviza en los indicadores so-cioeconómicos del país que reflejan que los pueblos indígenas se encuentran entre la población más desfavorecida, con claros signos de marginación y exclusión como consecuencia de un desarrollo desigual y combinado. Sin realizar un análisis exhausti-vo de los problemas, podemos describir al-gunos de ellos.20

20 Considerando que ambos estudios se basan en datos cen-sales, toda la información estadística tiene como Fuente Los Censos de Población y Vivienda de la Contraloría General de la República. Esta información tiene el inconveniente de no estar segregada por grupo indígena, por lo que en ocasiones se hará referencia a los Distritos con mayor porcentaje de población indígena. Mas adelante se hará referencia al último estudio sobre pobreza en Panamá realizado por el Banco Mundial y el Ministerio de Política Económica en 1997 que tiene información segregada por grupo étnico.

25


Las poblaciones indígenas tienen la más alta tasa de crecimiento poblacional del país: 5.7% en Bocas del Toro, 5.2% en Darién, por mencionar algunas áreas de mayor concen-tración de población indígena, en compara-ción con el 2.6% de crecimiento poblacional promedio anual que se observa en el país entre 1980 y 1990. Si bajamos al nivel de Distrito con mayor proporción de población indígena, los de crecimiento más acelerado son los tres Distritos de Bocas del Toro y la provincia del Darién, regiones que son ade-más, junto con la provincia de Panamá, re-ceptoras de emigrantes de las provincias centrales. La presión demográfica y la desaparición de los modelos tradicionales de organización para la producción (familia extensa y prácti-cas de reciprocidad) tienen consecuencias en el alto grado de desnutrición infantil que se observa en las poblaciones indígenas21. Esto puede ser consecuencia del proceso de pérdida de valores culturales y agotamiento del recurso tierra. La atención médica es deficiente al encon-trarse las poblaciones indígenas en lugares

21 Ver cuadro No. 2.

de difícil acceso, con pocas instalaciones de salud y personal médico. Menos del 50 % de los nacimientos se dan con atención mé-dica22, lo cual aunado a los embarazos en madres adolescentes, madres desnutridas, bajo control prenatal y condiciones desfavo-rables del ambiente, son las causas de la alta tasa de mortalidad infantil (64.13 en Chiriquí Grande, 46.17 en Bocas del Toro, 51.97 en Pinogana, 47.67 en Chepigana, 47.18 en Tolé y 40.36 en San Blas)23. Además, las condiciones ambientales y la deficiencia ali-mentaria facilitan la propagación de enferme-dades como la parasitosis y enfermedades respiratorias.

Cuadro No. 10 Algunas características sociales de los Distritos

con mayor porcentaje de Población Indígena

El aislamiento físico de las poblaciones indíge-nas ha sido históricamente un factor favorable para la conservación de sus culturas y ha posi-bilitado la definición y legalización de los territo-rios o Comarcas que se han dado en el país y los que están en proceso de legalizar. Así mismo permitió la existencia actual de grandes áreas en donde los recursos naturales no han sido fuertemente alterados, debido al manejo sostenible de las comunidades indígenas, con prácticas económicas tradicionales asociadas a la cultura de subsistencia. Las relaciones de los pueblos indígenas con el Estado-nación y el sistema socioeconómi-co se encuentran en un proceso de cambio. Por un lado, el interés del Estado y del capital corporativo transnacional en el desarrollo de macroproyectos (infraestructuras como las hidroeléctricas), la exploración y explotación minera y el manejo de recursos naturales, y por otro lado la demanda indígena en acce-sar los servicios básicos de salud, infraes-tructura comunitaria y acceso a los merca-dos, generan la necesidad de abrir vías de comunicación y facilidades de transporte. Los pueblos indígenas se encuentran en la disyuntiva de aceptar o rechazar la apertura de vías de comunicación y facilidades de transporte, ante el peligro de la pérdida de control en su espacio físico y la explotación de los recursos que consideran de su propie-

22 Cuadro No. A-9 del Anexo Estadístico. 23 Cuadro No. 2

DISTRITO

% de

población indígena

tasa anual de crecimiento poblacional

% de

desnutrición

tasa de mortalidad

infantil

% de anal-

fabetismo Bocas del Toro Changuinola Chiriquí Grande Remedios San Félix San Lorenzo Tolé Santa Fe Cañazas Las Palmas Chepigana* Pinogana* Cémaco* Sambú* San Blas Promed. Nal.

73.5 46.3

85.0 68.3 64.6 70.1 66.6 12.3 12.1 17.2 25.4 25.1 74.8 81.3 97.0 8.3

4.7 5.9

6.5 3.4 3.0 3.6 3.7 2.2 2.3 1.7 -- --

1.8 2.6

45.7 35.3

62.8 63.4 52.2 48.5 62.7 54.2 60.4 62.6 35.5 45.3

71.2 24.4

46.17 32.98

64.13 35.62 30.70 40.52 47.18 40.18 38.58 38.87 47.67 51.97

40.36 24.31

31.7 18.5

49.8 32.5 34.6 42.7 38.6 23.2 30.2 24.2 22.4 23.0

36.4 7.9

(*) No contamos con datos segregados para los Distritos de Cémaco y Sambú de los Censos anteriores, por lo que hay cifras intercensales no comparables en los cuatro distritos de Darién. Fuente: Contraloría General de la República. Censos Nacionales de 1990 y Estadísticas de Salud.

26

CAPITULO II dad. La experiencia de la construcción de la Represa Hidroeléctrica del Bayano y la aper-tura de la carretera al Darién en la década del 70, conjuntamente con el programa de desarrollo de la región del Atlántico (Conquis-ta del Atlántico) y la extensión de la frontera agrícola, es suficiente para comprender el efecto que las vías de comunicación produ-cen en las comunidades indígenas, así como en los recursos de la Biodiversidad. El sistema educativo panameño aplicado en áreas indígenas se caracteriza por bajos niveles de instrucción y fuera del contexto y significado étnico. Los altos niveles de anal-fabetismo persisten en las comunidades indí-genas a pesar de los esfuerzos del gobierno a través de programas de alfabetización y la extensión de escuelas por toda la geografía nacional. Si consideramos analfabetos o semianalfabetos a la población de 10 años y más de edad que no tienen ningún grado aprobado o la primaria incompleta, encon-tramos que el 77.4% de los Ngöbés, el 52.6% de los kunas, el 73.8% de los Emberá, el 74.4% de los Buglé, el 73.6 % de los Wou-naan y el 58.5% de los Nasos, se encuentran en esta situación, de acuerdo a las cifras oficiales de 199024. El porcentaje de analfabetismo a nivel nacio-nal presenta una disminución en el período transcurrido entre 1980 a 1990, pasando de 12.4% a 7.9%, respectivamente. Esto se ve reflejado en los distritos con más población indígena a pesar de que aún persisten las más altas tasas de analfabetismo oficial que van desde 49.8% en Chiriquí Grande a 23.2% en Kuna Yala. La deserción escolar en estas comunidades tiene distintas causas que van desde los as-pectos culturales (entre las niñas que llegan a la edad reproductiva), los embarazos entre adolescentes, dificultades de acceso a la escuela por la dispersión poblacional en al-gunas áreas, la falta de recursos para cubrir la alimentación y los gastos que ocasiona la asistencia a la escuela, entre otras. En las

24 Ver cuadros Nos.A-2, A-3, A-4, A-5, A-6, y A-7 del Anexo Estadístico.

áreas urbanas la situación de discriminación en que muchas veces están sometidos los niños indígenas, en razón de su idioma que actúa como limitante en la comprensión y asimilación de los conocimientos, los cuales son transmitidos en el idioma oficial y con docentes que no conocen su idiosincrasia. Asimismo en las áreas indígenas, muchos docentes que laboran desconocen la idiosin-crasia y el idioma nativo. La aplicación del sistema de instrucción, sin considerar los aspectos culturales, lingüísti-cos y de necesidades del área, ha conducido además a la emigración de grandes sectores de la población indígena y al abandono y deterioro de muchas prácticas culturales. Sin embargo, la existencia de profesionales indí-genas que se incorporan a los programas y proyectos que se aplican en áreas indígenas, facilita el nivel de comprensión y comunica-ción que debe existir entre los proyectos y las comunidades. Con programas de capacita-ción adecuados se podrá progresar en el grado de participación y apoderamiento del proceso de desarrollo que sea sostenible cultural, social y económicamente. Los indicadores económicos derivados de los censos nacionales, algunos de los cuales (nivel de ingreso) son utilizados para la cons-trucción del Indice de Satisfacción de Nece-sidades Básicas, son de difícil manejo cuan-do se refiere a las poblaciones indígenas y depende de la valoración que se da, al co-existir las actividades de subsistencia y de mercado. Según los datos del Censo los Distritos con mayor población indígena no sólo presentan el más bajo nivel de ingreso familiar mensual del país (con excepción de Changuinola)25 sino que sufrieron un fuerte deterioro durante la década de 1980 a 1990, con un porcentaje de cambio que a veces supera el -100%, como es el caso de Bocas del Toro y Chiriquí Grande en la provincia de

25 En el Distrito de Changuinola, la existencia de las Compañí-as Bananeras y los ingresos que esta actividad genera man-tiene encubierto la situación social real de los indígenas.

27

PERFIL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMA Bocas del Toro, y cercano al -50% en San Blas y -74.7% en Santa Fe26. a. Región Oriental

a.1. Darién. Población Emberá- Wounaan y Kuna

Para 1990, el índice de desarrollo relativo calculado por Herrera nos muestra a los dis-tritos de Sambú y Cémaco, que integran la Comarca Emberá-Waunan, como los de más bajo nivel de desarrollo relativo27. Estos dis-tritos tienen el más bajo nivel de vida y del grado de urbanización. Las comunidades Emberá y Wounaan, tanto las que se en-cuentran dentro como fuera de la Comarca tienen todas menos de 500 habitantes, por lo que se considera que toda la población está dispersa. El índice de atención médico-sanitaria pre-senta características de total abandono al no existir dentro del territorio ninguna instalación de salud para 1990. En los últimos años se han construido algunos puestos de salud, pero sin personal técnico que atienda per-manentemente, y se utilizan para las giras médicas. Considerando las distancias que existen entre las comunidades y las instala-ciones de salud y las dificultades del trans-porte, el recurso de la medicina tradicional se hace más necesaria. La mediana de ingreso familiar se encuentra entre las más bajas del país, con B/60.3 para Sambú y B/72.6 en Cémaco. Esto puede hacerse extensivo al resto de las comunida-des Emberá-Wounaan que se encuentran fuera de la Comarca. La población Emberá de 10 años y más mantiene niveles educativos aún bajos, con un 35% sin ningún año aprobado. Si a esto se suma el 38.7% que en 1990 tenía la pri-maria incompleta nos da una proporción muy alta de la población analfabeta o semi-

26 Ver Cuadro No. A-8 del Anexo Estadístico. 27 Cuadro No. 3

analfabeta. Entre la población Wounaan estos porcentajes están en 35.1% y 38.6%, respectivamente. En la provincia de Darién, además de las comunidades que componen la Comarca, se encuentran 47 comunidades Emberá y Wou-naan dispersas por toda la provincia y pre-sentan características similares, con algunas diferencias no muy significativas de las que se encuentran a lo largo de la carretera que tienen mayor acceso al mercado y a los ser-vicios sociales aunque no por ello presentan mejores niveles de desarrollo. Además existen dos comunidades kunas cerca de la frontera con Colombia (Pucro y Paya), dentro del Parque Nacional del Da-rién, con poco contacto con el exterior, y tres comunidades en el Alto Chucunaque, región de Wargandi (Nurra, Wala y Morti) que man-tienen más contacto con algunas comunida-des de Kuna Yala, de acuerdo a la ubicación. Estas comunidades han mantenido una eco-nomía de subsistencia básicamente y el ma-yor ingreso actualmente lo perciben de la venta de árboles en pie valiéndose de los permisos comunitarios que da la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM).

a.2. Panamá Este: Kunas y Emberá y Wounaan

En la región del alto Bayano habitan 12 co-munidades kunas y 3 Emberá-Wounaan, también hay varias comunidades Wounaan el Distrito de Chimán. Las comunidades kunas, ubicadas en la cuenca del Alto Bayano, lo-graron la legalización del territorio en 1997, después de haber sufrido severos traumas como consecuencia de la construcción de la hidroeléctrica y la carretera al Darién y con ello un rápido proceso de colonización. Des-pués de la inundación del lago Bayano, la producción agrícola de subsistencia se vio severamente afectada al perder las mejores tierras cultivadas y su fertilidad. El kuna hizo uso de lo que tenía disponible y por lo que era presionado en todos estos años, el recur-

28

CAPITULO II so forestal. La facilidad de los permisos co-munitarios facilitó la venta del árbol en pie a los madereros como fuente de ingreso rápi-do. Esta actividad redujo la necesidad de continuar la práctica de cultivos tradicionales y se dio una mayor dependencia del dinero. Las comunidades de la región carecen de infraestructura básica y de servicios bási-cos como agua potable y luz, paradógico viviendo al lado de la hidroeléctrica y por lo cual fueron sacrificados en nombre del de-sarrollo. Utilizan los recursos naturales para la construcción de vivienda, para hacer algunos utensilios, como motetes, sombre-ros, abanicos, tinte y medicina; y para su sustento. También los animales silvestres y la pesca como tilapia, sábalo, mojara y guacucos. Los Emberá están localizados en Ibedi Em-berá y Piriatí (al lado de la carretera) y en Majé, a orillas del río Majé. Estas comunida-des están organizadas en forma indepen-diente a la Comarca y a la Organización de Tierras Colectivas Emberá-Wounaan. Las comunidades de Ibedi Emberá y Piriatí de-penden durante casi todo el año de la explo-tación de madera que se realiza durante la época seca.

a.3. La Comarca de San Blas o Kuna Yala

Asentada en las costas e islas en el archipié-lago, abarca unas 3,200 Km2 desde Colón hasta la frontera con Colombia, con 38 co-munidades en islas y 11 en tierra firme. La producción agrícola ha sido de subsistencia con excepción del coco, como primer recurso generador de ingreso monetario hasta hace pocos años. A pesar de que no se ubica en los distritos de extrema pobreza, de acuerdo al índice de desarrollo relativo elaborado por Herrera, sus condiciones sociales han sufri-do un fuerte deterioro en los últimos años como consecuencia del acelerado cambio que experimenta la población en su forma de vida.

De todas las áreas indígenas, posiblemente Kuna Yala cuenta con mayores recursos humanos en materia de salud y educación aunque las condiciones de salud se han de-teriorado en los últimos años. Para 1995-96 contaba con 14 médicos, 21 enfermeras y 9 odontólogos, con una cobertura de 2,701 habitantes por médico (el índice más bajo de todas las provincias)28. En cuanto al sistema educativo, casi todas las comunidades cuentan con escuela pero con un alto porcentaje de deserción. Sólo en la comunidad de Ukubseni (Playón Chico), la segunda más poblada de la Comarca, un censo realizado por la misma comunidad y los educadores detectó que alrededor de 300 niños no asistían a la escuela por falta de recursos. El gobierno está implementando un programa de alimentación escolar en to-das las provincias y se aplica también en Kuna Yala. Este programa sin embargo no tiene una gran cobertura considerando que en 1997 de un gasto efectuado en este rubro de US$ 8,411,942 (8.4 millones de Balboas) a nivel nacional, hacia Kuna Yala no llegó ni al 1% (US$ 80,507)29. b. REGION OCCIDENTAL ( Ngöbé, Buglé,

Naso y Bri-bri) De los cuatro pueblos indígenas que integran la región occidental del país, los Ngöbé y Buglé son los más numerosos y estudiados en forma conjunta. Aunque presentan carac-terísticas distintivas, como son la lengua y la forma de contraer matrimonio, comparten el mismo territorio, sistema de organización y dirigencia tradicional. Recientemente, y al igual que en el caso Emberá-Wounaan, les fue reconocida la Comarca Ngöbé-Buglé incluyendo a los dos pueblos. Aparte de los datos de población y vivienda que se publican segregados por pueblo indí-gena, los datos socio-económicos no están 28 Ministerio de Economía y Finanzas. “Panamá: Informe Social 1997”. Marzo de 1998. 29 Ministerio de Economía y Finanzas. Op.Cit. Pág.45. Datos de la Dirección Nacional de Nutrición y Salud Escolar del Ministerio de Educación.

29

PERFIL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMA disponibles en su totalidad, sino por Distrito y, en algunos casos, por Corregimiento. No obstante, por la información disponible, la población Ngöbé-Buglé puede considerarse como la más pobre del país con indicadores socio-económicos que muestran una mayor exclusión que el resto del país y los pueblos indígenas. En el cuadro No. 10, en donde se muestran algunos indicadores sociales, son los Distritos con mayor porcentaje de pobla-ción indígena Ngobé y Buglé los que ofrecen peores condiciones de vida, mayor creci-miento poblacional, mayor grado de desnutri-ción infantil y mayor porcentaje de mortalidad infantil. Empujados históricamente hacia las áreas más inhóspitas, aún continúan siendo presionados por los grandes propietarios de tierras, compañías transnacionales y macro-proyectos estatales de infraestructura. Algunos indicadores indican un empeora-miento de las condiciones de vida durante el decenio de 1980 a 1990. El promedio de ingreso familiar en los Distritos de Bocas del Toro y Chiriquí Grande se redujo a menos de la mitad, lo mismo se observa en los Distritos de Remedios, San Félix, San Lorenzo y Tolé. La tasa de desnutrición aumentó en todos los distritos con mayoría indígena y prácticamen-te se mantuvo en San Félix. Estos distritos, junto con Kuna Yala, Cañazas, Las Palmas y Santa Fe se mantienen como los que regis-tran la más alta tasa de desnutrición del país, a los que habría que agregar el Distrito de San Francisco que prácticamente carece de población indígena según el Censo. El por-centaje de analfabetismo que a nivel nacional se redujo al 7.9%, en los Distritos con más población indígena se mantiene entre el 30 y el 50%, con tasas inferiores únicamente en Changuinola.

2. Determinantes de la Pobreza Indígena en Panamá30

Un estudio muestral realizado por el Ministe-rio de Economía y Finanzas y el Banco Mun-dial, sobre la Pobreza en Panamá en 1997, indica que el 83% de la población indígena vive bajo la línea de pobreza y que el 70% no puede satisfacer el mínimo de requerimientos calóricos.31 Por grupo étnico, la pobreza prevalece más alta entre los Ngöbé y Buglé (92% pobres y 82% en extrema pobreza), seguido por los Emberá y Wounaan (80%) y los Kunas (65%). Los determinantes de la pobreza entre los indígenas, de acuerdo al estudio, son explica-dos a través de indicadores como, trabajo y fuentes de ingreso; educación; condiciones y tenencia de la vivienda; servicios básicos; acceso al crédito; fertilidad, tamaño y compo-sición de la familia y la localización geográfica. El trabajo entre los indígenas constituye la mayoría de las veces una fuente de produc-ción para la autosubsistencia y menos como fuente generadora de ingreso o trabajo re-munerado. El índice de desempleo es de sólo un 2% para los hombres indígenas 4% entre las mujeres indígenas. El 60% de los ingresos deriva del trabajo, siendo el auto-empleo el que genera el 40% del ingreso

30 Los indicadores utilizados y la metodología aplicada al estudio de la pobreza realizado en 1997 por el Ministerio de Economía y Finanzas y el Banco Mundial, difiere de los estu-dios antes mencionados sobre el Indice de Satisfacción de Necesidades Básicas realizado por Herrera y el MEF con datos de 1990. Por lo que, al no ser comparables las cifras se presentan los detalles por separado.

Principales Diferencias:

ESTUDIOS DEL MEF Y HERRERA (1990)

ESTUDIO MEF-BANCO MUNDIAL (1997)

Basados en datos del Censo de 1990

Estudio muestral Cifras presentadas por pueblo, sin definir división política. Cifras presentadas por Distrito, como

División Política Las cifras por pueblo no diferencian la ubicación por división política (Distrito o no) sino ubicación fuera o dentro del territorio.

Los Distritos no diferencian entre población indígena y no indígena

31 Recogido en “A Profile of Indigenous Poverty in Panama: A Study Using LSMS Data) por Renos Vakis and Kathy Lindert (Draft, February 15, 1999). El estudio se realizó a través de una muestra nacional y tiene la ventaja de segregar la infor-mación por grupo étnico y define las variables que inciden en la pobreza a través de análisis de correlación multivariable.

30

CAPITULO II laboral. El sector agrícola, a pesar de ser la principal fuente de trabajo no constituye una fuente importante de ingreso, a pesar de que los trabajadores indígenas (en especial los Ngöbé y Buglé) son empleados en fincas. Un dato importante al respecto, es el menor pago por hora que se le da al trabajador indí-gena frente al no indígena, el cual es un 32% más bajo, lo cual puede indicar cierta discri-minación étnica, tal y como expresa el estu-dio.

Puede deducirse del Cuadro No. 11 que a mayor empleo en el sector agrícola entre los grupos indígenas menor es el nivel de ingre-so per cápita porque la producción se destina más al autoconsumo que a la venta. La Educación está fuertemente ligada al nivel de vida y es el factor más importante para salir de la pobreza. Aproximadamente un tercio de la población indígena en Pana-má es analfabeta, siendo los Ngöbé y Buglé los que más alta tasa de analfabetismo pre-sentan (36%), seguida de los Emberá y Wounaan (25%). Además se observa una brecha por género al observarse que el anal-fabetismo entre las mujeres indígenas es de cerca del 40%, fenómeno que no se observa entre los no indígenas ni aún entre los po-bres. La escolaridad entre los indígenas alcanza en promedio 5 años para los hombres y me-nos de 4 para las mujeres. No obstante la tendencia es a aumentar los años de escola-ridad por lo que se observa entre el grupo de 18 a 39 años, cuando se realizó el estudio se

observó que cerca del 16% de los niños indí-genas entre los 6 y 11 años de edad no es-taban matriculados en escuela primaria, au-mentando esta tasa a la mitad entre los niños que sólo hablan la lengua indígena.

La vivienda entre los indígenas suele ser “chozas o cabañas” construidas con materia-les del área, generalmente menos durables que los de las viviendas de no indígenas, y el piso de tierra y de tener en promedio dos habitaciones y de 5 a 6 miembros por habita-ción. La mayoría de estas viviendas no tie-nen título de propiedad, como no se tiene título de propiedad sobre la tierra. Aunque esta característica puede no ser una muestra de pobreza entre la población indígena, sí le impide o bloquea el acceso a crédito. Los servicios básicos entre la población indígena son escasos. Sólo el 56% de las viviendas indígenas tienen servicio de acue-ducto, el 25% servicios sanitarios y 31% letri-nas, el 60% se alumbran con kerosén y el 62% cocinan con leña.

Cuadro No. 11 Empleo e Ingreso generado por el Sector Agrícola,

por pueblo Pueblo Empleo

del Sector Agrícola

(%)

Ingreso del Sector Agrícola

(%)

Producción (*) Agrícola

para la Venta (%)

Ingreso Percápita

(us$)

TOTAL No Indígenas Indígenas Ngöbé y Buglé Kuna Emberá y Wounaan

50 65 28 45

27

26

33 30 23 52

43

51

11 8

13 21

2237

2407

693 395 1393 762

(*) Se refiere a la producción interna y no al empleo agrícola en fincas o remunerado Fuente: Vakis y Lindert (1999).

Cuadro No. 12 Características de la Educación por pueblo

Escolaridad (años) Pueblo Analfabe-tismo (%) Total Hombres Mujeres

Matrícula Actual en

Primaria(*)

TOTAL 8

6

30 36 20 25

8.1

8.4

4.5 2.8 6.8 3.6

7.9

8.1

5.1 3.2 7.3 5.3

8.3

8.7

3.9 2.8 6.3 3.7

92 No Indígenas Indígenas Ngöbé y Buglé Kunas Emberá y Wounaan

93

84 81 88 87

(*) La tasa de matrícula está calculada para los niños en edad de asistir a la escuela primaria. Fuente: Vakis y Lindert (1999).

Cuadro No. 13 Acceso a los Servicios Básicos por Pueblo

(en porcentajes de viviendas) Servicio Sanitario

Etnia Acueducto Servi-

cio Letrina Sin

servi-cio

Electri-cidad

Cocina con Gas o Electrici-

dad TOTAL 89

91

56 33 86 85

55

57

25 20 37 23

38

39

31 24 34 49

7

4

44 56 29 28

79

82

32 16 55 49

78 No Indígena Indígena Ngöbé y Buglé Kunas Emberá y Wounaan

80

36 23 55 50

Fuente: Vakis y Lindert (1999).

31

PERFIL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMA El acceso a los principales servicios básicos es menor entre la población Ngöbé y Buglé. El acceso al crédito entre los indígenas está limitado por la falta de garantías al no tener la mayoría título de propiedad de sus tierras o vivienda, especialmente los que residen en áreas indígenas por ser estas propiedades inembargables e inadjudicables. Sólo los indígenas que tienen un empleo remunerado (público o privado) estable tienen acceso al crédito y por lo general lo obtienen para el consumo y no para inversión. Esto ha blo-queado a muchos indígenas para comenzar pequeños negocios y pocas iniciativas han podido ser aprovechadas. La estructura de los hogares es un factor que incide en los niveles de vida. La alta tasa de fertilidad que se da entre las mujeres indígenas (3.5%) es una de las causas del mayor tamaño familiar. El promedio de miembros por hogar es de 6.6 para los indí-genas en contraste con 4.0 miembros pro-medio de los hogares no indígenas y se ob-serva que a mayor cantidad de miembros en las familias indígenas mayor es la probabili-dad de ser pobre. Paradógicamente, los hogares en que la cabeza de familia es una mujer se observa más entre los no indígenas que entre los indígenas, lo cual indica que es un factor de menor incidencia en la pobreza de la población indígena. La localización geográfica parece ser un factor importante para el estudio de la pobre-za. Se observó en el estudio que la inciden-cia de la pobreza es más alta entre los indí-genas que habitan en sus áreas que los que residen en áreas urbanas. El proceso migra-torio de la población indígena es bastante alto, especialmente entre los Emberá y Wou-naan (18%) y los Kunas (15%), aunque no en todos los grupos se da por las mismas razones pues mientras las razones familiares son más frecuentes entre los Emberá y Wou-naan, para los Kunas es el estudio o educa-ción la causa principal.

La ubicación geográfica es posiblemente el factor más importante en la incidencia de pobreza entre los grupos indígenas. La tasa de indígenas pobres es mayor entre los que viven en áreas consideradas indígenas (96%) que entre los que viven fuera de estas áreas(52%). Es interesante observar que la incidencia de pobreza entre los Kunas que viven fuera de su área es menor (34%) que la tasa a nivel nacional (37%), lo cual tiene su explicación en que la emigración entre los kunas se da principalmente por razones eco-nómicas o en busca de oportunidades educa-tivas; sin embargo para los Kunas que viven en sus áreas la prevalencia de la pobreza presenta una tasa mayor que el resto de los grupos indígenas. Los Ngöbé y Buglé per-manecen más en su área y cuando emigran de su lugar de origen lo hacen principalmente por razones de matrimonio o familiares.

Los datos indican que en las áreas indígenas existen muy pocas probabilidades de salir de la pobreza.

Cuadro No. 14 Migración y sus causas por Pueblo

(Porcentaje) Razones para Emigrar

Pueblo Mmi-

gración (*)

Trabajo (dinero)

Edu-cación

Matrimo-nio

Fami-liar

Otras

TOTAL 11

10

12 8

15 18

21

22

10 10 12 9

11

10

17 8

40 4

14

14

16 31 7 6

38

38

41 37 30 57

16 No Indígena Indigena Ngöbé y Buglé Kuna Emberá y Wounaan

17

16 4

11 24

(*) Porcentaje de personas que reportan ser inmigrantes desde 1992. Fuente: Vakis y Lindert (1999).

Cuadro No. 15 Incidencia de la Pobreza por Pueblo y

Ubicación Geográfica (porcentaje de la población)

POBREZA(*) EXTREMA POBREZA(**) Pueblo Total Area

Indígena Fuera

del área

Total Area Indí-gena

Fuera del

área TOTAL 37.3

32.2

83.8 92.3 65.5 79.5

95.4

96.4 96.4 96.5 95.9

52.8 70.9 33.9 58.6

18.8

13.3

69.6 81.5 50.0 56.3

86.4

87.5 87.6 92.1 81.5

No Indígena Indígena Ngöbé y Buglé Kuna Emberá y

Wounaan

25.8 49.8 7.1

24.1

(*) Línea de pobreza = US$905 (**) Línea de Extrema Pobreza = US$519 Fuente: Vakis y Lindert (1999).

32

CAPITULO II La mayor parte de la población indígena vive en áreas de difícil acceso en donde los servi-cios básicos son escasos, carecen de vías de comunicación y transporte, se dificulta la do-tación de servicios de salud y de educación. Esto se agrava en el área Ngöbé y Buglé por la dispersión de la población. 3. Actividades productivas y fuentes ge-

neradoras de ingreso Los pueblos indígenas se encuentran en la actualidad en un proceso de transición entre una economía de subsistencia y una incipien-te inserción en la economía de mercado. La forma en que algunos componentes de la economía de mercado se van insertando, sin un control por parte de ellos mismos, va dete-riorando las prácticas económicas tradiciona-les asociadas con la cultura de subsistencia y conduciendo a estas poblaciones a la exclu-sión socioeconómica, creciente pobreza ma-terial y deterioro social. En una sociedad globalizante de mercados y de bloques, las comunidades indígenas se debaten entre mantener sus procesos locales y su identidad cultural y la adecuación a nuevas realidades y necesidades sociales. Además de las actividades productivas desti-nadas al mercado, como las artesanías y algu-nos productos agrícolas, la inserción de la po-blación indígena a la economía de mercado se refleja en la ocupación de mano de obra fuera de su ambiente natural o territorio. Alrededor de 15 mil indígenas trabajaban, en 1990, como empleados a nivel nacional, de los cuales el 65.6% (10,231) son Ngöbés32. Las principales fuentes de empleo para los Ngöbé lo constitu-yen las bananeras de Bocas del Toro, las fin-cas de café y ganaderas y los ingenios azuca-reros. Los Kunas se activan más en las actividades de comercio, hotelería, restaurante y como empleados del Gobierno. Las actividades arte-sanales tienen gran importancia económica para la mujer indígena y en muchas familias la

venta de las mismas constituye la principal o única fuente de ingreso. Si se observa la población total Emberá ocu-pada de 10 años y más, se comprueba que en 1990 el 77.7% se dedica a la agricultura y simi-lares, de los cuales el 83.9% son hombres33.

Gráfico No. 2OCUPACIÓN DE LA POBLACIÓN INDÍGENA

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Kunas Ngobes Teribes Bokotas Emberá Waunana

FUENTE: Elaboración propia con datos de los Censos Nacio-nales de 1990 de la Dirección Nacional de Estadística y Censo de la Contraloría General de la República. Además de la agricultura de subsistencia culti-van plátanos y ñame para la venta, lo cual ofrece serias dificultades a la hora de comer-cializar debido a las distancias y el costo del transporte, por lo que la venta se da principal-mente a través de intermediarios. El resto de la población ocupada emberá (17.6 % de la po-blación ocupada) está empleada en el gobierno y la empresa privada con predominio del área comercial. Sólo 188 personas estaban traba-jando en el gobierno en 1990. El cultivo tradicional del plátano puede ser una alternativa si se mejora la producción y el sistema de comercialización. El mejoramien-to de la producción puede realizarse median-te el uso de abonos orgánicos, evitando el uso de agroquímicos. Los beneficios que pueden obtenerse de esta actividad aumen-tarían considerablemente si se prescinde de los intermediarios y se organizan para esta-blecer un sistema de mercadeo directo.

EmpleadoHoteles y rest.ComercioInd. ManufacturerasAgric. Y similares

32 33 Ver Cuadro No. A-10 del Anexo Estadístico Ver Cuadro No. A-10 del Anexo Estadístico

33

PERFIL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMA Entre las iniciativas tomadas por los Emberá para la comercialización se encuentra en el Dis-trito de Sambú la Cooperativa Jum Mará Carrá, con 25 años de funcionamiento. A pesar de tener una grave crisis administrativa manejan alrededor de 9,000 Balboas mensuales y atien-de prácticamente a todas las comunidades del área34. En el Distrito de Cémaco recientemente se formó la organización de Emberás de Río Chico y Tupiza (TRA), dedicada a la comerciali-zación y el abastecimiento de productos básicos a las comunidades de Tuira y Chucunaque, con sus afluentes, llegando hasta Pucro y Paya. Inducidos por la Iglesia bajo el programa de “comercio justo”, han comenzado a introducir el concepto de calidad a través del mejoramiento de 24 fincas en agricultura orgánica, incorporan a la familia mediante la capacitación de todos sus miembros y se han convertido en un refe-rente de precios, cuya función lo ejercían antes los camioneros o intermediarios35. La producción agrícola entre los kunas de Bayano, desarrollada en forma tradicional (roza, quema, a chuzo) está constituida por granos básicos (arroz y maíz) tubérculos, café, achiote y plátano. Entre los árboles frutales destacan el aguacate, pixbae y gui-neo. No existen prácticas de conservación de suelos excepto algún grupo pequeño con asistencia técnica del MIDA y algunos pro-yectos de UICN, ANAM E IRHE. La comer-cialización se da en algunos tubérculos y frutales en Akua Yala (puente) o en Ibedi. En Kuna Yala la producción de subsistencia se ha reducido considerablemente y podría decirse que entre las causas más importantes se encuentran la nuclearización de la familia y fuerte desintegración, la educación basada en un sistema nacional no adaptada al medio y que produce una fuerte emigración al área urbana, el aumento de la población y el dete-rioro del suelo cercano a la costa.

El mayor ingreso lo genera la artesanía (con-fección de molas), especialmente en el sector de Cardí, y la venta de mariscos, la primera una actividad de la mujer y la segunda de los jóvenes buceadores. La confección de mo-las, si bien no genera un alto ingreso, ha da-do cierta independencia económica a la mu-jer y la ha desviado de otras actividades que realizaba, sobre todo de tipo reproductivo. En los últimos años la actividad turística au-mentó considerablemente, pero de ella se benefician parcialmente algunas comunida-des. Las más beneficiadas económicamente son las del sector de Cartí con la llegada de cruceros, no obstante es una de las modali-dades del turismo que más daño cultural está provocando en la población. Los Ngöbé-Buglé en sus zonas de origen son productores de subsistencia preferentemente, cuya práctica ha sufrido un fuerte deterioro debido a los procesos migratorios temporales, la degradación de las tierras que ocupan y los cambios culturales. Algunos ingresos provie-nen del cultivo de café y cacao, además de productos artesanales. La escasa ganadería que algunas familias poseen es utilizada prin-cipalmente para el autoconsumo y por razones de prestigio. Su inserción en la economía na-cional presenta todas las características de un proceso de proletarización, a veces permanen-te y otras temporal. Es el caso de los trabajadores de las banane-ras, las fincas de café y ganaderas. Para el Censo de 1990, de los 15,607 indígenas que figuran como empleados, 10,231 (65.6%) son Ngöbés, de los cuales el 34% se mantenían como eventuales y el 10.5% como empleados del gobierno36.

34 Documentos de la Fundación Dobbo Yala. Informes de giras. 35 Proyecto Biodarién. Consultoría realizada en 1997 para el ordenamiento y manejo de un fondo de crédito.

36 Ver Cuadro No. A-10 del Anexo Estadístico

34

CAPITULO II

De acuerdo a la encuesta socioeconómica realizada por Enriqueta Davis en algunas co-munidades Ngöbé y Buglé en 1992, la produc-ción destinada al consumo y venta difiere por región de acuerdo al cuadro No. 16. 4. Algunos cambios ocurridos en la últi-

ma década Población: La población indígena aumentó en un 46.8% en la última década. El mayor aumento lo registra la población bugle que pasó de 3,784 a 17,731 personas. Este au-mento, sin embargo, puede mostrar algún error censal en 1990 o en el censo del 2000 que aún no ha sido comprobado. La pobla-ción Wounaan identificada en el censo del 2000 es más del doble que 1990. Fuera de los errores censales, es posible también que las poblaciones Buglé y Wounaan al estar en áreas habitadas también por Ngöbé y Embe-rá, respectivamente, no se hubieran identifi-cado correctamente en el censo anterior y sí se identificaron como tales en el último cen-so. Un fenómeno que se observa entre la pobla-ción indígena es el proceso acelerado de emigración hacia las áreas urbanas, en es-pecial Panamá y Colón, en donde casi llega a triplicarse respecto a 1990. Estas dos pro-vincias recogen gran cantidad de población Kuna, Emberá y Wounaan. En Kuna Yala, producto de la emigración arroja un descenso de población dentro de la comarca. En el caso de los Ngöbé y Buglé las ciudades de David y Santiago son las receptoras, sin em-

bargo a nivel provincial el fenómeno se man-tiene oculto en la información censal y reque-riría un estudio más detallado. Una particularidad del Censo del año 2000 es el registro, por primera vez, de la pobla-ción Bri Bri y Bokota. La población Bri Bri está localizada en Bocas del Toro en un área fronteriza con Costa Rica, sin embargo se registra más población en las provincias de Panamá y Chiriquí. En cuanto a la población Bokota existe una confusión de identidad pues históricamente se ha denominado indis-tintamente Buglé o Bokota, mientras que en el último censo aparecen como dos pueblos distintos. Educación. El analfabetismo entre la pobla-ción indígena continua en un nivel muy alto, pues mientras que a nivel nacional el índice es de 7.6% en las comarcas indígenas este índice oscila entre 34.5% en la Comarca Em-berá Wounaan y el 46% en la Comarca Ngöbé-Buglé. En esta última Comarca no puede conocerse la evolución debido a que las cifras de 1990 aparecen por distrito sin distinción de población indígena. En Kuna Yala permanece casi al mismo nivel de anal-fabetismo en el censo del 2000 que en 1990, 38.5% y 40%, respectivamente. El promedio de años aprobados en el siste-ma educativo nacional que a nivel nacional es de 7.5 años, entre la población indígena no llega a 4 años en ninguno de los casos. Condiciones de vida. En las tres comarcas mencionadas el nivel de ingreso de los hoga-res es cinco o seis veces inferior a la media-na nacional. Asimismo la mediana de ingre-so de la población ocupada es alrededor de la cuarta parte de la mediana nacional. Los servicios básicos de agua potable, servi-cio sanitario, electricidad y gas son inexisten-tes en la mayoría de las viviendas de las co-marcas indígenas. La carencia de acueduc-tos es alarmante en las poblaciones de las comarcas Emberá Wounaan y Ngöbé-Buglé, con un 89% y 70% de las viviendas que se encuentran en estas condiciones. Incluso las

Cuadro No. 16 Cultivos y venta en la Comarca Ngöbé-Buglé Region(*) Lo Que Más se

Cultiva Lo Que Mas se Vende

Ñö Kribo (Bocas del Toro)

Ñame Arroz Yuca

Arroz Maíz Otoe

Ñampí Banano Dachín Ñame

Nidrini (Chiriquí) Maíz Frijol Arroz

Maíz Frijol Café Arroz Café

Yuca Yuca Kodriri (Veraguas) Maíz

Arroz Yuca Frijol Café

Maíz Frijol Arroz Café

(*) Las regiones, de acuerdo a la nueva división política y entre parénte-sis la provincia a la que correspondía anteriormente la región. Fuente: Davis, E. Encuesta socioeconómica de las comunidades Guaymíes

35

PERFIL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMA viviendas que tienen acceso al acueducto, el agua no puede considerarse potable pues la mayoría de los mismos carecen del sistema de filtros y potabilización. La carencia de servicios sanitarios en la ma-yoría de las viviendas de las comarcas indí-genas, junto a la carencia de agua potable indican no ayudan mucho a mejorar las con-diciones de salud de la población indígena. La exclusión de las poblaciones indígenas, en especial las que se mantienen en sus territorios tradicionales, de los beneficios sociales conti-nua siendo la característica que se mantiene durante décadas lo que provoca cada vez más la emigración y la pérdida de identidad de mu-chas culturas, no sólo en Panamá sino en el continente. 5. Programas y proyectos que se ejecu-

tan en las regiones indígenas El deterioro de la economía de subsistencia y las prácticas culturales, el alto nivel de pobreza y las condiciones de vida cada vez peores en que se mantienen las poblaciones indígenas y otras áreas rurales del país ha inducido, en los últimos años, al desarrollo e implementación de proyectos apoyados por organismos naciona-les e internacionales, de los cuales algunos se están ejecutando en la actualidad. El Proyecto de Pobreza Rural y Recursos Natu-rales en su componente de combate a la po-breza, incluye algunas comunidades Ngöbé-Buglé de la provincia de Veraguas, en los Distritos de Cañazas, las Palmas y Santa Fe con un total de 56 lugares poblados. El componente de Recursos Naturales combina el fortalecimiento del Sistema Nacional de Areas Protegidas (SINA), con 5 áreas de reserva de recursos naturales, y el Proyecto de Corredor Biológico del Atlántico Paname-ño (CBAP). Para el casos de los indígenas, además de las comunidades ubicadas en el SINAP, (como son los Ngöbé-Buglé, Naso y Bri-bri del Parque Internacional La Amistad, los

Ngöbé-Buglé del Parque Marino Bastimentos y las comunidades Embera- Wounaan y kunas del Parque Nacional de Darién) se incluyen dentro del Proyecto de Corredor Biológico, la Comarca de Kuna Yala, la Comarca de Madungandi y el área kuna de Wargandi, además de las comuni-dades Ngöbé-Buglé del sector atlántico que no están comprendidas en el SINAP. Se hace necesario la planificación participativa de los pueblos indígenas para definir la estra-tegia de las actividades que han de realizarse tanto en el combate a la pobreza, como en el manejo de los recursos naturales. El Proyecto Ngöbé-Buglé que abarca a toda la población de las dos etnias es un proyecto inte-gral que mantiene algunos rasgos de lo que era el Proyecto de Desarrollo Rural Integrado (DRI-Guaymí), pero con una mayor participación in-dígena en la dirección y ejecución del mismo. La GTZ (Agencia de Cooperación Alemana) financia un proyecto de Agroforestería en el área Ngöbé-Buglé, con un gran énfasis en la participación comunitaria. En la provincia del Darién existen una gran can-tidad de proyectos, como BioDarién, ProDarién, Frontera Agrícola y el Proyecto de Desarrollo Sostenible del Darién, cuya dirección está fuera del alcance de los indígenas y que, según fuen-tes informales, presentan problemas en la eje-cución de los mismos y la participación comuni-taria. El proyecto Biodarién últimamente se r inició con una nueva visión y mayor participa-ción indígena en las actividades. A nivel nacional se ejecutó un programa de fortalecimiento de las instituciones y posi-ción indígena con recursos de la Unión Eu-ropea y que estaba integrado a un progra-ma regional de Centroamérica. Este pro-grama, PAPIKA, tuvo como contraparte nacional a la Coordinadora Nacional de Pueblos Indígenas (COONAPIP) y como contraparte regional a FUNDESCA, pero se dieron muchos problemas y la ejecución no fue muy exitosa, pero si sirvió posiblemente en el fortalecimiento de algunas institucio-

36

CAPITULO II nes tradicionales y organizaciones, el cual era uno de los objetivos.

A manera de ilustración se describen los pro-yectos que ejecuta el gobierno y que tienen componente indígena, según área:

Cuadro No. 17 Proyectos del gobierno con componente indígena con fuentes de financiamiento externo y el monto por proyecto

Nombre del Proyecto Fuente de Financiamiento Monto (**) Pueblo indígena comprendido en el proyecto Pobreza Rural y Recursos Natura-les(*)

BIRF 27.9 millones Ngöbé-Buglé (área de Veraguas). En el compo-nente de recursos naturales abarca otros pueblos indígenas.

Ngöbé-Buglé FIDA-MIDA 14 millones Ngöbé-Buglé Cooperativa Agroforestal CATIE-GTZ 0.35 millones Ngöbé-Buglé BioDarién(*) GEF-PNUD-ANAM 2.5 millones Darién (Emberá, Wounaan) ProDarién(*) FIDA-PNUD-ANAM 14.2 millones Darién (Emberá, Wounaan) Frontera Agrícola(*) CEE 2.4 millones Darién (Emberá, Wounaan) Manejo de Cativales y Prod. no Maderables(*)

OIMT-ANAM 4.5 millones Darién (Emberá, Wounaan)

Desarrollo Sostenible de Darién(*) BID-MEF 88 millones Darién (Emberá, Wounaan) Corredor Biológico(*) BIRF-GEF-ANAM 12.8 millones Todas las áreas indígenas Desarrollo Integral(*) B.Mundial-FIS 1.9 millones Ngöbé-Buglé de Bocas del Toro, Naso (Teribe),

Kunas y Emberá de Bayano (Madungandi) y Wounaan de Chimán.

(*) Estos proyectos sólo tienen componente indígena y no se ejecutan por indígenas. Algunos están paralizados. (**) El monto se refiere al total del proyecto, no al componente indígena, que en la mayoría de ellos no se implementa en forma adecuada y ha originado muchas contradicciones y problemas con las organizaciones e instituciones indígenas.

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La Unión Europea financia un proyecto de Desarrollo Sostenible de Kuna Yala (DESOSKY) con un componente de asenta-miento humano y producción agrícola en el oriente de Kuna Yala y en los límites del oc-cidente con el fin de frenar la colonización y la explotación de recursos de la Comarca. Otros proyectos que se ejecutan en menor escala tienen como intermediarios organiza-ciones no gubernamentales indígenas y no indígenas y cuyos recursos provienen princi-palmente de fuentes externas. Pueden men-cionarse entre estos proyectos el de Desarro-llo Sostenible de Wargandi que ejecuta la Fundación Dobbo Yala con las comunidades de Wala, Morti y Nurna y que incluye tres componentes: educación ambiental, capaci-tación legal y legalización del territorio y al-ternativas económicas; el proyecto de Legali-zación y Demarcación de las tierras colecti-vas de Arimae que se trata de ampliar a to-das las comunidades emberá-Wounaan que quedaron fuera de la Comarca y que ejecuta la misma organización (Dobbo Yala). El pro-yecto de artesanía de molas que ejecuta la Asociación Napguana que incluye la confec-ción y mercadeo de las molas por mujeres kunas (Kikadiryai). El Proyecto PEMASKY (Proyecto de Estudio y Manejo de Areas Silvestres de Kuna Yala), administrado y ejecutado por la Asociación de Empleados Kunas (AEK) del área canale-ra, ha sido una experiencia indígena sin pre-cedentes que, aunque se encuentra en la actualidad en un momento de estancamiento, se realizan esfuerzos para su rescate. Existen otras organizaciones no guberna-mentales no indígenas que ejecutan proyec-tos en áreas indígenas, pero que han creado una gran desconfianza en las comunidades, debido al enfoque que se le da y la poca par-ticipación comunitaria, lo cual en cierta medi-da han creado serios conflictos a la hora de implementación, toda vez que son proyectos concebidos, planificados y ejecutados fuera del contexto cultural y organizativo y lejos de ser un proyecto sentido por las comunidades.

El caso más palpable es el de una organiza-ción conservacionista (ANCON) que tiene serias contradicciones con la comunidad de Mogue (emberá-Wounaan), en el área de Punta Patiño, cuya población opina que no ha cuidado los recursos naturales para que otro los maneje y se beneficie de ellos. E. Manejo y uso de los recursos naturales 1. Concepción indígena sobre la natura-

leza y los recursos vivientes Tradicionalmente los pueblos indígenas han vivido y convivido como parte integrante del ambiente natural, en el sentido de considerar a la naturaleza como parte de su vida. La tierra tiene para ellos un significado ecológico y cultural. Es una concepción integral en donde bosque, tierra y agua es la gran casa de todos los seres vivientes, que da sus fru-tos, alimentación y vivienda. En ella se nace y es el hermano que cuida y recibe al nacer. En la concepción de los indígenas sobre los recursos naturales y el ambiente no se plan-tea una clara distinción entre el significado ecológico, cultural o económico. Todo ha sido dejado por Dios y no es de propiedad de nadie, Dios lo deja para que el hombre lo cuide y le dé todo lo necesario para la vida. Visto así los recursos tienen un valor de uso, con los cuales los indígenas se abastecen de alimentos, viviendas, medicinas, utensilios y materia para el desarrollo de la cultura. Sus prácticas de cultivo parten del reconocimiento ecológico que da una especial valoración de su principal fuente de producción y sustento. Los pueblos indígenas se encuentran inser-tos en una sociedad global dominante, la cual ha creado nuevas necesidades básicas que no pueden ser suplidas con las activida-des de subsistencia o autosubsistencia tradi-cional y, por lo tanto, fueron dando nuevo significado al manejo y uso de los recursos. La incorporación de la economía de dinero en la sociedad tradicional ha obligado a hacer uso del recurso natural que puede ge-nerarles el recurso monetario, convirtiéndose

38

CAPITULO II así en valor de cambio para hacer frente a las necesidades nuevas creadas. Los recur-sos forestales (madera), acuáticos (langosta y otros mariscos), culturales (turismo, artesa-nía) se convierten en fuentes generadoras de ingreso monetario, sin control ni planificación. 2. Uso sostenible de los recursos 140. Para el indígena el bosque es el lugar de donde se extrae todo lo necesario para la vi-da, los materiales de construcción para la vivienda, utensilios de la casa y la cocina, medios de transporte (botes), alimentación, artesanías y medicinas. Los animales y plan-tas silvestres, además de utilizarse para el consumo, son utilizados también para artesa-nías y medicinas, así como para ceremonias y ritos. La tierra, como concepto cultural es la fuente reproductora de la vida, como concepto de trabajo, es utilizada para los cultivos, espe-cialmente para la autosubsistencia. Los pueblos indígenas han aprovechado los recursos naturales para su subsistencia. Las prácticas y métodos tradicionales han garan-tizado la conservación y renovación de los recursos en sus territorios, con el uso intensi-vo de espacios culturales transformados, como son las áreas de cultivo y huertos ca-seros, y el uso extensivo de espacios silves-tres de recolección, como frutos, cacería, pesca, medicina, etc. En una encuesta realizada en Kuna Yala por el equipo de PEMASKY37 ,se detectó que el sistema agroforestal de cultivo incluía 38 combinaciones distintas de cultivos mixtos, y se presentaron 72 combinaciones o asocia-ciones de árboles con cultivos38. Este siste-ma de producción se ha desarrollado desde hace mucho tiempo en forma natural no sólo entre las comunidades kunas, sino entre otros pueblos indígenas. Las ventajas del sistema es la obtención de una productividad sostenida del suelo con productos alimenti-

cios como frutales, mejora del microambien-te, obtención de leña, sombra y abono para los cultivos (árboles y leguminosas). Estos sistemas de manejo y uso de los re-cursos no ha sido, hasta hace poco, valorado por la cultura occidental sino considerados como obstáculo al desarrollo por no generar excedentes y por operar eficientemente sólo con bajas concentraciones humanas. Uni-camente con el gran deterioro del ambiente que afecta al planeta, esta concepción ha ido cambiando y las áreas de bosques naturales en donde habitan los indígenas se han con-vertido en un foco de atención mundial en el momento en que los mismos indígenas, por la presión e injerencia de valores culturales ajenos y la economía de mercado, están con-tribuyendo en la comercialización de los re-cursos naturales renovables como el bosque y la fauna terrestre y marítima y en la práctica de ganadería extensiva en varias áreas indí-genas, especialmente en el territorio Ngöbé-Buglé. 3. Condición actual del uso de los recur-

sos El uso tradicional y sostenible de los recur-sos, que propició la existencia de los pocos bosques naturales del país, se ha ido trans-formando a través de prácticas que han per-judicado o beneficiado muy poco a los pue-blos indígenas. Podemos mencionar entre ellas.

- la deforestación y colonización de tie-rras vírgenes y su posterior potreriza-ción. Estas tierras, por lo general, han sido convertidas en propiedad privada y arrebatadas a los indígenas.

- La venta de árboles maderables y ex-plotación de recursos marinos por par-te de los mismos indígenas sin un control de manejo.

- El control de los recursos naturales por los gobiernos y organizaciones conservacionistas.

37 Proyecto para el Estudio y Manejo de Areas Silvestres de Kuna Yala. La primera corriente comenzó hace siglos y se

fue profundizando en los últimos años, mien-38 CASTILLO, Geodisio y BEER, John.- Utilización del Bosque y de Sistemas Agroforestales en la Región Gardi, Kuna Yala (San Blas), Panamá. CATIE, Turrialba, Costa Rica, 1983.

39


En estas áreas se trata de ejecutar proyec-tos diseñados e impuestos en forma unilate-ral en el que los pueblos indígenas son ig-norados o se les establece de nuevo las reglas del juego con la prohibición de uso y alteración de los recursos existentes, lle-vando a serios conflictos con las comunida-des locales.

tras que la segunda es un problema actual que los mismos indígenas no han podido controlar. En cuanto al control de los recursos naturales se trata de un movimiento actual mediante el cual los gobiernos definen espacios para con-servar, reservar o manejar sin ninguna partici-pación de los actores afectados o interesados. Estos espacios son controlados por las institu-ciones estatales en donde se establecen pro-yectos diseñados y ejecutados por las mismas instituciones o concedidos a organizaciones conservacionistas sin que los seres humanos que viven allá lo conozcan. Por ejemplo, en Panamá pueden mencionarse las principales áreas protegidas en donde se ubican también las poblaciones indígenas:

Además de los proyectos relacionados a los recursos naturales renovables, existen pro-yectos en áreas indígenas para la explota-ción de los recursos no renovables, algunos de los cuales ya se han ejecutado y otros están en proyección. Pueden mencionarse entre ellos:

- La Hidroeléctrica del Bayano, con inundación de las mejores tie-rras que utilizaban las comunida-des kuna del sector, para lo cual fueron desplazadas varias comu-nidades.

- Parque Internacional La Amistad que abarca más de 200 mil hectá-reas ubicadas en las provincias de Bocas del Toro y Chiriquí. Residen los Ngöbé, Buglé y los Nasos.

- Parque marino Isla Bastimentos, con 13 mil hectáreas en Bocas del Toro. Tierra de los Ngöbé-Buglé. - El Oleoducto Transístmico y la Ca-

rretera Chiriquí-Bocas, cuya apertu-ra provocó la invasión de tierras indí-genas y la deforestación del área.

- Parque Darién, con casi 600 mil hectáreas, que fue declarado como Reserva de la Biosfera y sitio de pa-trimonio mundial por la UNESCO. Tierra de los Emberá, Wounaan y Kuna.

- La Mina de Cerro Colorado, estable-cida entre comunidades Ngöbé-Buglé,

- Las Hidroeléctricas de los ríos Ta-basará y Teribe Changuinola en terri-torio Ngöbé y Naso (Teribe) - Reserva Forestal Canglón, un

bosque de Cativo con 31,650 hectá-reas en la provincia de Darién. Po-blación Emberá y Wounaan.

- Las concesiones mineras que exis-ten por todos los territorios indígenas.

- Bosque Protector Palo Seco, de 250 mil hectáreas en Bocas del To-ro. Población Ngöbé-Buglé.

Estos proyectos son vistos por los pueblos indígenas como una amenaza a su supervi-vencia, pues, aunque se prometen beneficios sociales y económicos, no existen reglas claras de cómo se administran estos recursos, el monto de los mismos y menos el control en la toma de decisiones por los propios indígenas.

- Reserva Forestal La Fortuna, de 15 mil hectáreas para producción de agua en la Cuenca Alta del Río Chi-riquí.

- Reserva de Vida Silvestre en Kuna Yala.

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CAPITULO II

En la cultura Kuna existen dos términos que pueden ilustrar la visión kuna sobre el ambiente y que puede relacionarse con los términos de preservación y conservación. KALU, en el lenguaje común, significa el lugar donde vive un grupo de personas o animales. En sentido específico sería el hábitat del hombre, el hábitat de los animales, refiriéndose a los animales que viven en el monte o el mar. Tiene además otro significado que se relaciona con lo espiritual o espacio sagrado. Sería el lugar en donde habitan los espíritus de animales o plantas, los cuales no pueden ser molestados porque se alborotarían y producirían enferme-dades o epidemias. El segundo concepto, como lugar sagrado, puede aplicarse a las áreas que deben ser preservadas en sentido estricto KANA, es el lugar donde habitan los animales o que es visitado por ellos para alguna activi-dad específica, como pernoctar, alimentarse, beber o procrearse. Estos lugares deben ser manejados con cuidado para no alterar la vida del animal o evitar que el animal se aleje. Los conocimientos indígenas muy poco son aprovechados en los proyectos ambientales. Incluso los programas de educación ambiental para estas comunidades no se basan en las creencias culturales, sino que se introducen desde la visión cultural ajena.

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CAPITULO III

SITUACIÓN JURÍDICA Y NIVELES DE ORGANIZACIÓN SOCIO-POLÍTICA Y ADMINISTRATIVA

A. Comarcas, Reservas y Tierras Colectivas. La Comarca como fundamento legal tiene su base en las características geográficas, his-tóricas y culturales de una región en particu-lar; arranca de una raíz natural y de asen-tamiento primitivo de un pueblo e implica el mantenimiento de rasgos propios. De acuerdo al Diccionario de las Ciencias Jurí-dicas, Políticas y Sociales de Manuel Oso-rio, el término “Comarca” se define como: “División territorial por antecedentes históri-cos comunes, razones geográficas o simili-tudes económicas, que comprende diversas poblaciones y sus términos”, mientras que la Reserva es definida como “Guarda o custo-dia, ahorro, salvedad o excepción, secreto o cautela”1. En este contexto, los pueblos indígenas de Panamá han reclamado históricamente la legalización de los territorios que ocupan y su definición de Comarcas porque como categoría jurídica implica el reconocimiento, no sólo del territorio sino también de una estructura política administrativa propia, específica y autónoma y no una simple co-lonia o reservación. Desde la primera mitad del presente siglo, era republicana, se definieron y legalizaron varias reservas, como la de San Blas, Alto Bayano en Panamá, Alto Chucunaque en Darién y Bluefields en Bocas del Toro, lo cual no implicó ningún tipo de autonomía o reconocimiento de las estructuras tradicio-nales de los pueblos que allí se ubicaban, tampoco se respetó el territorio de las mis-mas. El reconocimiento de Reserva como tal implica el concepto de separación y retiro, de marginación y estancamiento y no de autonomía administrativa.

1 MORALES, Ascario.- El Estudio Jurídico Político de las Comarcas Indígenas en el Derecho Positivo Nacional. En América Indígena Vol LV, No. 4 Oct.-Dic. 1995. Pág. 137-150

La denominación de Comarcas como defini-ción de la división territorial de los indígenas en Panamá comienza con Kuna Yala, años después de haber sido reconocida su reser-va. Ya antes de la separación de Panamá con Colombia, la Gran Colombia había defi-nido el territorio de los Kuna como Comarca de Tule Nega2, la cual abarcaba todas las poblaciones kunas tanto de San Blas como las de las provincias de Panamá y Darién y algunas comunidades que se encuentran actualmente en Colombia. Al reconocerse la administración social y política de los kunas, mediante la Ley 163 (que organiza la Comarca de San Blas) se da un reconocimiento implícito a ciertos ni-veles de autonomía administrativa. En una avanzada para mejorar la legislación indíge-na el Congreso General Kuna4 designó hace años una comisión integrada por profesiona-les kunas para que prepararan un documen-to jurídico que sustituyera al que rige ac-tualmente. Este nuevo documento, bautiza-do por ellos como “Ley Fundamental de la Comarca Kuna Yala”, no ha sido aprobado aún por el Órgano Legislativo de la Repúbli-ca y constituye la expresión de lo que el pueblo Kuna desea que le reconozcan. Todas las leyes anteriores se redactaron y desarrollaron sin la participación de los pue-blos interesados. La segunda Comarca que se legalizó fue la Comarca Emberá, a través de la Ley 22 del 8 de noviembre de 1983. Ubicada en la provincia de Darién, abarca varias comuni-dades Emberá y Wounaan, pero por la gran

2 Convenio realizado el 10 de enero de 1871 entre la Gran Colombia y los Tules. Los kunas se autodenominan como “kunas dule” o habitantes de la faz de la tierra, los hombres puros o sin mancha en contraposición con los que cometieron faltas y quedaron en las capas profundas de la tierra. 3 Ley 16 de febrero de 1953. 4 El Congreso General Kuna es el máximo órgano de decisión política de la Comarca de San Blas.

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dispersión de estos dos pueblos la gran ma-yoría han quedado ubicados fuera de la misma y están exigiendo también la legali-zación de sus tierras a través de una nueva categoría jurídica denominada por ellos co-mo “tierras colectivas”. La Comarca Emberá se consiguió después de un proceso relativamente corto de asen-tamiento de la población en pequeñas co-munidades y la organización del Congreso General. La Ley reconoce el gobierno Em-berá y Wounaan a través de su Congreso General y los caciques generales, establece la división en dos distritos, Cémaco y Sam-bú, regidos por Congresos y caciques regio-nales. A nivel comunitario instituye el Con-greso Local, regidos por los “Nokoes” y los cuales forman el “Consejo de Nokoes” como órgano consultivo de los Congresos y los Caciques. Sin embargo establece también autoridades de corte occidental como son el Gobernador de la Comarca, los Alcaldes en los Distritos y los Corregidores. Esta super-posición confunde la administración en la Comarca en cuanto a la autoridad y poder que ejerce cada uno, toda vez que los Go-bernadores, Alcaldes y Corregidores son pagados por el Gobierno Central, mientras que las autoridades tradicionales son con carácter “ad honorem”. En 1996 se reconoce la Comarca de Ma-dungandi para las 12 comunidades kunas que se encuentran en la región del Alto Ba-yano, en la provincia de Panamá, y se orga-niza como un Corregimiento dentro del Dis-trito de Chepo. En marzo de 1997 se crea la Comarca Ngöbé-Buglé, mediante la Ley 10, y presenta las mismas características que la Ley Emberá al establecerse los dos tipos de autoridades administrativas. Esta ley se analiza con mayor detalle en el apar-tado B-2 del documento. En el año 2000 se aprueba la Comarca Ku-na de Wargandi, en la provincia de Darién, en la región del Alto Chucunaque, mediante la Ley No. 34 del 25 de julio.

Quedan aún por definir el territorio de los Nasos, en la provincia de Bocas del Toro, la cual se encuentra en proceso de estudio con el apoyo de la Fundación Dobbo Yala, y de las tierras colectivas de los Emberá y Wounaan en las provincias de Darién y Pa-namá. Los primeros exigen la definición del territorio como Comarcas, mientras las tie-rras colectivas son una alternativa para las comunidades que quedaron dispersas fuera de la Comarca Emberá. De acuerdo a las explicaciones de un diri-gente5, en la década del 60 comienza el movimiento indígena Emberá-Wounaan en la provincia del Darién cuyos esfuerzos se concentran en la creación de la Comarca que abarcaría toda la provincia de Darién. Cuando en 1983 se crea la Comarca en las áreas de Cémaco y Sambú, las comunida-des que quedaron fuera de la jurisdicción Ley se organizan para exigir la legalización del territorio por comunidad y se organizan como Congreso de Tierras Colectivas Em-berá-Wounaan. Esta organización tiene el apoyo de varias organizaciones indígenas y no indígenas como la Coordinadora Nacio-nal de Pueblos Indígenas (COONAPIP), la Fundación Dobbo Yala y el Centro de Asis-tencia Legal Popular (CEALP), en su pro-grama indígena. B. La organización socio-política tradi-

cional y actual y el derecho indígena: coherencia y contradicción.

Los pueblos indígenas han tenido y tienen formas tradicionales de organización y con-trol social que se adaptan y transforman de acuerdo a las necesidades del grupo. En la mayor parte de los grupos en que el patrón de asentamiento se basa en la familia exten-sa, esta institución será la base primaria de organización, como es el caso de los Ngöbé-Buglé y los Emberá-Wounaan. Las relacio-nes entre distintas familias se dan en el ámbi-to de requerimientos de trabajo (caza, pesca,

5 El dirigente Abigail nos lo explicó en un encuentro de diri-gentes emberá-Wounaan de tierras colectivas que se realizó en la comunidad de Mogue con la Fundación Dobbo Yala, durante los días 4 y 5 de julio de 1998.

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recolección o producción), intercambio de productos o rituales sociales o medicinales. Asimismo, cuando existen crisis que ponen en peligro la existencia del grupo, para la defensa y supervivencia, surge algún tipo de liderazgo que dirige, orienta y asesora al gru-po. Surgen así algunos líderes político-religiosos quienes, una vez pasada la crisis, pueden permanecer ejerciendo su influencia o desaparecer como tales. La nuclearización como asentamientos comuni-tarios dará lugar a otro tipo de organizaciones que surgen, generalmente, en forma natural. Sin embargo, muchas veces es inducido por agentes externos y el éxito o fracaso de las nuevas formas de organización dependerá de la manera en que el grupo lo interiorice y se apro-pie del mismo, adaptándolo a su realidad y ne-cesidad. El proceso de cambio en las formas de orga-nización de los pueblos indígenas de Pana-má se ha presentado en todos los grupos. El primer pueblo que se organizó en núcleos comunitarios y posteriormente con institucio-nes muy definidas y funcionales fueron los kunas, los cuales lograron formar institucio-nes sólidas, tanto a nivel comunitario como a nivel central gracias a la flexibilidad que les permitió la relativa autonomía de que han gozado. El modelo kuna fue transplantado a otros pueblos indígenas, como Embera-Waunan y Ngöbé-Buglé, y fue acogido por ellos con algunas adaptaciones particulares y el mismo está aún en proceso de fortalecimiento. Para facilitar la comprensión comenzamos el aná-lisis del proceso kuna de organización. 1. Organización socio-política y adminis-

trativa de los kunas Entre los kunas el patrón de asentamiento comunitario es muy antiguo, como lo de-muestra la existencia de comunidades rema-nentes de las continuas migraciones que terminó en el poblamiento de las islas, que

son las comunidades de Caymán y Arquía en Colombia; Pucro, Paya y las comunidades de Wargandi en Darién y las 12 comunidades de Madungandi, en la provincia de Panamá. También se tiene referencias de la existencia de dirigentes comunales llamados “Saylas” (cabeza, jefe o dirigente), de la organización comunitaria, instituciones como los Congre-sos Locales, así como de los comités o comi-siones de trabajo para labores específicas como construcción de casas, mejoramiento de caminos, preparación de las ceremonias de chicha, pubertad, etc. Tradicionalmente se daban grandes encuen-tros de los cultivadores de los conocimientos kunas (médicos, clarividentes, botánicos...) cuya función era la de evaluar los conoci-mientos de cada especialidad. En base a los conocimientos, se escogían a los más com-petentes para dirigir al pueblo. Era la figura del sayla o líder cuya fuente de autoridad descansaba en sus conocimientos. Cuando comenzó el poblamiento en las costas e islas de Kuna Yala, hubo una reunión en Narganá, bajo la dirección de Abisua, para escoger uno de los sabios que dirigiera toda la región, lo que da origen a la autoridad regional. Por la década de 1,800 empezó el pobla-miento en las costas e islas y se define la forma de estructura política local alrededor de la figura de los saylas y los Congresos Locales. El gobierno panameño crea, en 1915, la Intendencia o Circunscripción de San Blas. La Reserva se crea en 1930 y se define como Comarca en 1938 (Ley 2 de 16 de septiembre de 1938), culminando en 1953 con el desarrollo y administración de la Co-marca mediante la promulgación de la Ley 16 del mismo año. Además de la Intendencia, se introdujeron en la Comarca nuevas figuras políticas como los Legisladores, Represen-tantes de Corregimientos y otros que son electas por votación popular pero en base a la pertenencia a partidos políticos. En la ac-tualidad existen distintos niveles de organiza-ción que definen la estructura socio-política y

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administrativa de la Comarca y que detalla-remos a continuación. En 1945 se crea el Congreso General Kuna (C.G.K.) y las figuras de los Caciques Genera-les o “Saylas Dummagan”. El Congreso Gene-ral Kuna es la reunión semestral de cinco dele-gados de cada una de las 48 comunidades de la Comarca y los cuales son escogidos en el seno del Congreso Local. La representación es encabezada por el Sayla de cada comunidad y es el que tendrá derecho a voto. El C.G.K. es el máximo organismo de decisión político-administrativa a nivel de la Comarca. Esta insti-tución está representada ante el Gobierno Na-cional, Organismos Nacionales e Internaciona-les, por los tres Caciques Generales cuya autoridad emana de las resoluciones, acuerdos y conclusiones del Congreso. A las autoridades no les está permitido tomar decisiones por su cuenta si los temas no han sido antes discuti-dos y resueltos en las reuniones de los Con-gresos. Los proyectos o macroproyectos que inciden a nivel de la Comarca son aprobados o rechazados en tres Congresos consecutivos. Pero pueden ser considerados y aprobados en sesiones extraordinarias si es de gran impor-tancia para ellos. El Congreso General organiza y nombra comisiones de trabajo y asesorías, algunas en forma permanente y otras para temas específicos y duración limitada. Las comi-siones permanentes son las de proyectos, turismo, ambiental, de economía y asesoría legal. Además el Congreso creó el Instituto de Desarrollo Integral de Kuna Yala (IDIKY) como ONG para administrar y ejecu-tar los proyectos de desarrollo que se den a nivel comarcal y captar fondos a nivel na-cional e internacional. En el ámbito de las comunidades, la organi-zación gira en torno a los Congresos Loca-les como máxima autoridad y en donde dis-cuten y toman las decisiones de carácter social, político, económico y religioso. En las deliberaciones y discusiones de los Congre-sos Locales puede participar cualquier miembro de la comunidad quienes son escu-chados por el Sayla quien finalmente toma la

decisión en base a consenso. El Sayla tiene funciones civiles y religiosas. Otros cargos que existen a nivel comunitario y como parte del Congreso Local son los Argargan (voceros), que constituyen un cuerpo asesor y de apoyo para asistir al Say-la e interpretar los cantos tradicionales que realizan los Saylas para hacerlo entendible a todo el pueblo (los cantos tradicionales se realizan en lenguaje simbólico y sólo los ex-pertos lo entienden). La figura del Argar es muy importante y ejerce gran influencia en la comunidad a través de la interpretación de los cantos, pues en muchas ocasiones lo aplican a problemas de la actualidad, conflic-tos existentes de tipo social, político y cultu-ral. Existen además los cargos de Suaribgan (pregoneros y cuidadores) que guardan la vigilancia y seguridad en la comunidad y son los que convocan y avisan para las reunio-nes; los Sapin dummagan o dirigentes que tienen mucha influencia en la comunidad y son claves en el análisis de los temas para clarificar antes de la toma de decisiones. En la comunidad existen varias comisiones de trabajo para ejecutar tareas específicas y pre-sididas por un jefe, como por ejemplo igar dummad (jefe de limpieza de trochas), inna dummad (jefe de comisión de chicha), ogob dummad (capataz de fincas comunales). También existe una comisión de mujeres para la limpieza de la comunidad, comisión de mue-lle, aeropuerto. Es importante mencionar, aunque no forman parte de la estructura político-administrativa de las comunidades, las profesiones que en forma tradicional continúan practicando y que, si bien no influyen directamente en la toma de decisiones, gozan de gran prestigio entre los miembros y cuyos conocimientos se transmiten oralmente y con la experiencia directa. Existen expertas en el “corte de ca-bello” durante la ceremonia de pubertad, bo-tánicos o curanderos que preparan las medi-cinas de acuerdo al diagnóstico que realice el “Nele” o clarividente; los enterradores, etc.

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El Congreso General de la Cultura. A tra-vés de la Ley Fundamental se reconoce la Institución del Congreso General de la Cultu-ra como garante del patrimonio cultural y religioso de la Comarca. Se convoca cada tres meses a los Saylagan, Argargan y Sua-ribgan de las 48 comunidades quienes se congregan para los cantos tradicionales y religiosos y además deciden sobre los pro-yectos que están relacionados con la cultura. La mesa directiva lo componen tres Caciques y un secretario. En el seno de este Congreso se creó el Instituto de Investigación Koskun Kalu (IIKK) para coordinar y ejecutar estudios sobre la cultura. Sobre esta estructura tradicional funciona un sistema de organización que parte del go-bierno nacional y que se basa en la estructu-ra que a nivel provincial y distrital se da en todo el país. Esta estructura está formada por: El Intendente de la Comarca como repre-sentante del Organo Ejecutivo y es de libre designación y remoción por el Presidente de la República. Tiene las funciones de un Go-bernador de Provincia. El Consejo de Coordinación. Organismo que reúne a los funcionarios de entidades y agencias del gobierno que están presentes en la Comarca y es presidido por el Intenden-te. Discute, analiza y evalúa las actividades y proyectos ejecutados por las instituciones gubernamentales, para lo cual cuenta con una Junta Técnica. Tanto el Consejo de Coordinación como las entidades del gobier-no presentan sus informes al Congreso Ge-neral Kuna y los proyectos para su aproba-ción o desaprobación. La Junta Comunal. Es la instancia del go-bierno que funciona a nivel de Corregimiento y es presidida por el Representante del Co-rregimiento con la asistencia de miembros de las comunidades que integran el Corregi-miento. La Comarca tiene cuatro corregi-mientos, uno de los cuales lo forman las co-munidades no kunas de Puerto Obaldía, La Miel y La Bonga.

Juntas Locales. Se organizaron en base a la legislación emanada del gobierno y en algunas comunidades lo adaptaron constitu-yendo una especie de junta técnica de la comunidad en donde participan representan-tes de diferentes comisiones formando su propia Mesa Directiva. Atiende asuntos rela-cionados con el orden, disciplina, infracción de normas, estudia y analiza los problemas de desarrollo de la comunidad para luego remitirlo al Congreso Local para su aproba-ción o desaprobación. Representantes de Corregimiento. Es una figura política elegida por votación popular directa en cada uno de los cuatro Corregi-mientos en que se divide la Comarca. Son presidentes de la Junta Comunal. Legisladores. La Comarca se organiza en dos circuitos electorales. Los Legisladores son elegidos por votación popular directa para participar en el Parlamento Nacional. Organo Judicial. Para la administración de la justicia a nivel comarcal se nombra un juez y un personero que actúan cuando existen ciertos delitos que no pueden ser resueltos en los Congresos Locales. Adicionalmente se encuentran representadas otras institucio-nes estatales, como la Policía Nacional, el Organo Legislativo, Ministerios e Institucio-nes Autónomas. 165 Los kunas residentes en la ciudad capi-tal forman los Capítulos o Centros de cada comunidad. Estos Capítulos actúan como enlaces entre los emigrantes y las propias comunidades y coordinan o apoyan las dili-gencias que las autoridades o representantes de los mismos realizan en la ciudad. En Madungandi y Wargandi se mantiene básicamente la forma de organización tradi-cional que existen en Kuna Yala con algunas variantes. En la Comarca de Madungandi existe un Congreso General, representado por un Cacique, y dos Congresos Regiona-les: región Este y región Oeste, cada uno con seis comunidades y respectivo Cacique Regional. Además se organizaron dos ONGs, una por cada región, ORKUN en el Oeste y

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la Asociación de Productores de Madungandi en el Este. Al igual que en Kuna Yala, a nivel de la comunidad existen los Congresos Loca-les, Saylas y demás autoridades y comisio-nes. La Comarca de Madungandi fue reco-nocida mediante la Ley de 1996 y organi-zada como un nuevo Corregimiento dentro del Distrito de Chepo La región de Wargandi tradicionalmente ha estado organizada en Congresos Locales y dirigidos por un Sayla con sus correspondien-tes argargan, suaribed y las comisiones de trabajo. Para el reconocimiento del territorio en las tres comunidades de Wargandi (Wala, Morti y Nurra) se encuentra en proyecto una Ley que crearía la Comarca o Reserva de Wargandi, respetando la estructura socio-política existente. En este anteproyecto se instituye la figura de tres caciques generales con jurisdicción en cada comunidad. 2. Los Ngöbé y Buglé Tradicionalmente no se conoce la existencia de una autoridad o sistema centralizado de gobierno que se mantenga en la actualidad. Sin embargo algunos cronistas como Fray Adrián de Santo Tomás hace referencia a la existencia de una figura o cacique conocido como “Cabra” y el Padre Franco, en el Siglo XVIII, identifica a un grupo de ancianos o caciques que se escogían en la Junta y re-presentaban a la autoridad para la toma de decisiones. Lo que se conoce como administración tradi-cional hasta épocas más recientes es descri-to por Guillermo Jiménez_ en su tesis de gra-duación. Los líderes o autoridades difieren de acuerdo a la clase de actividad y, a pesar de no existir una jerarquía territorial, la cos-tumbre establecía una cadena de autoridad de acuerdo a los conocimientos que tuviera sobre la materia o causa de que se tratara. La jurisdicción y mando estaban constituídos de acuerdo a los siguientes rangos: _ JIMENEZ, Guillermo.- Las normas Consuetudinarias Guay-mies, Derecho Positivo Panameño. Tesis de Grado. Universi-dad Santa María la Antigua. Panamá, 1996.

• El Sukia, considerado como el enviado del Donkin Kri Kokwinbidi (Dios Cósmi-co), es un personaje sagrado para los Ngöbé y resuelve en última instancia to-dos los problemas de carácter ordinario o extraordinario que se presentan en la so-ciedad Ngöbé. Además de conocer las medicinas naturales, el origen, causas y remedios contra las enfermedades, pre-dice los hechos del futuro, conoce los fe-nómenos naturales y la forma de enfren-tarlos, dirige la moral y buenas costum-bres de la vida familiar y social y reco-mienda las acciones que se han de tomar en cada circunstancia, sean estas de ca-rácter ordinario o de origen desconocido. Con gran influencia en la conducta de la población en forma directa o a través de sus colaboradores inmediatos, representa el jefe religioso o de origen divino.

• El Donkin Kri (líder general, fuente de

poder y respeto) es elegido por sus cono-cimientos y dominio de ciertas activida-des y representaría la autoridad política, como segundo en jerarquía sociopolítica. Actúa como orientador y coordinador de los problemas en la familia y la sociedad, tales como la tenencia de algún bien, fi-liación de los hijos, hurto de algunos pro-ductos, etc. Cuando los problemas eran complejos o misteriosos los remitía al Su-kia. Si el carácter de Sukia y Donkin Kri recaía en la misma persona, ésta podía representar un poder superior para la po-blación.

• El Patriarca o Anciano es la autoridad

cuasi-administrativa de una familia exten-sa o de troncos de familias. Mantiene la fuerza social y conserva la tradición. Cuando el patriarca constituía la autori-dad de varios troncos de familias, el ma-yor de cada una de estas familias con el Patriarca se reunían y conformaban una especie de Consejo o Junta para delibe-rar de asuntos importantes. Estas reu-niones se realizaban en la noche y practi-caban un ritual consumiendo una bebida de cacao. Las decisiones tomadas se

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ponían bajo conocimiento del Sukia para su aprobación o desaprobación. • El Jefe de Familia. Es el jefe de un tron-

co de familia y resuelve los problemas in-ternos de la misma.

• El Hijo Mayor que actuaba colateralmen-

te en cada instancia y colaboraba con el Patriarca.

170. A nivel institucional, Jiménez menciona algunas consideradas como generadoras de normas administrativas del pueblo Ngöbé, como el Wro Kri, el Kä Dobo tiguego, el Krung Kita, el Kä Kisebotete, El Wro Kri es una ceremonia que vulgarmen-te se le denomina “la fiesta de la tulivieja”. El jefe de esta ceremonia “rungure” y sus cola-boradores destinan un lugar exclusivo para este evento que sea retirado de las viviendas y no muy transitado, rodeado de árboles frondosos, con fuentes de agua y que consti-tuirá en el futuro un lugar sagrado e intoca-ble. La actividad es de carácter mítico-religioso y participan únicamente varones iniciados. El Wro Kri genera normas regula-doras de la dinámica social y constituye una institución normativa de la vida del Ngöbé. • El Kä Dobotiguegä, es la ceremonia del

corte de cabello en la pubertad, en donde la niña es aislada y puesta a orden de una anciana sabia que le aconseja y pre-para para asumir en el futuro su función de madre y esposa.

El Krung (balsería) es una de las actividades culturales de mayor importancia y significa-ción social para el Ngöbé. Tiene un origen mítico religioso relacionado con el principio del mundo. Puede realizarlo cualquier indivi-duo Ngobe que pueda garantizar todo lo ne-cesario para su ejecución, como alimentos, tener fama de balsero o peleador y bien re-comendado. El que lo convoca invita a un contendor con las mismas características. El evento es abierto para todos los miembros de

la sociedad. Esta institución genera normas de relaciones sociales, económicas, políticas, de trabajo y de participación. Además existen otras ceremonias de gran importancia como el Kä Niegä (cantor que interpreta y relata hechos históricos y socia-les del pasado, presente y futuro e imparte los conocimientos tradicionales) y el Kä Kise-botete (ceremonia que anuncia un nuevo nacimiento). En la década de los años 50 surge un mo-vimiento sincrético, religioso y de consigna revolucionaria, iniciado por Besigó (Delia Bejerano), que tuvo una fuerte influencia en la sociedad Ngöbé. El Mamachí, se caracte-rizó por la revalorización de la cultura y el rechazo a todo elemento extraño a la mis-ma. Con un fundamento religioso, luchó por mejorar la situación social del pueblo Ngöbé frente al latino, reivindicó el derecho al terri-torio y los derechos económicos ante el Go-bierno. También atacó algunas costumbres de los Ngöbé como las bebidas fuertes y, en especial, la práctica de la balsería por con-siderarlo una fuente de demencia contra la integridad física y moral del hombre. A fina-les de la década del 50 y principios del 60 logró erradicar casi totalmente la Balsería y sólo continuó practicándose en algunos Co-rregimientos del Distrito de Tolé, en el Co-rregimiento de El Prado, en Veraguas y en algunos lugares de Bocas del Toro. Desde mediados de la década del 70 la balsería o Krung comienza nuevamente a reactivarse a pesar de la presencia del Mamachí. Este movimiento, a la muerte de Besigó, fue diri-gido por Samuel González Bejerano con la denominación de Mama Tada. A inicios de la década de los años 60, líderes Ngöbé como Toribio Venado, Juan Aguila y Leonidas Concepción adoptaron la iniciativa de organizar al pueblo en Cogresos y nom-brar Caciques. Los dos últimos eran Sukias, de modo que ya tenían un reconocimiento del pueblo, pero fueron reprimidos por los

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gobiernos6. Estos líderes acordaron con los Cacique Kunas y Emberá, celebrar un Con-greso Nacional que se realizó en 1969 en Alto de Jesús, lo que permitió un acercamien-to de todos los pueblos indígenas de Pana-má y fortaleció la idea de las Comarcas, Ca-ciques y Congresos Indígenas. En la década del 70, el gobierno mostró interés y permitió a los Ngöbé implementar el nuevo tipo de or-ganización en base al modelo kuna. Se insti-tuye el Congreso General y los Congresos Regionales de Bocas del Toro, Chiriquí y Veraguas y se nombran tres Caciques Gene-rales. El Congreso General se realiza cada dos años dirigidos por una junta directiva. La particularidad de este Congreso General es la participación masiva de la población o del que tenga recursos para llegar y la votación también es masiva, pero en él se resuelven todos los asuntos que afectan al pueblo Ngöbé y ha sido aceptado como forma de presentar en conjunto las reivindicaciones y exigir derechos a los gobiernos. Los Con-gresos Regionales se reúnen una vez al año y se tratan los temas que afectan la región. Luego de muchos años de lucha por la lega-lización del territorio, en marzo de 1997 se crea, mediante la Ley 10, la Comarca Ngöbé-Buglé. Esta Ley reconoce las autoridades o instituciones étnico-culturales, la existencia del Congreso General, Congresos Regiona-les y Locales. Además las autoridades lla-madas “tradicionales” se categorizan de la siguiente forma: El Cacique General. Es la máxima auto-ridad y tiene dos suplentes que serán elegi-dos por el Congreso General por un periodo de 6 años. Caciques Regionales, como máxima autoridad regional y sigue el mismo procedi-miento que el anterior. Cacique Local o autoridad del Distrito. Jefe Inmediato o autoridad del Corregi-miento y es nombrado por el Cacique Local.

6 Mendoza, José. Anotaciones personales. (J. Mendoza es un dirigente Ngöbé, abogado y especialista en Derechos Huma-nos)

Vocero de la comunidad, con funciones de Regidor y es escogido por la misma co-munidad. Gobernador Comarcal. Es el represen-tante del Organo Ejecutivo, quien lo nombra y destituye. Alcalde Comarcal como jefe de la admi-nistración municipal de la Comarca a nivel de Distrito y es elegido por votación popular por un período de cinco (5) años. Consejo Municipal Comarcal. Es la organización política de la comunidad Ngöbé-Buglé integrado por los representantes del Distrito, el Alcalde Comarcal, Cacique Local, Cacique Regional y el Presidente del Con-greso Local. Además se crea el Comité de Paz y Con-ciliación a nivel regional y local para dirimir los conflictos que se deriven de las relacio-nes interétnicas y está representado por to-dos los grupos étnicos que existen en el terri-torio de la Comarca. Aunque la ley no se ha implementado aún creemos que en el futuro los conflictos entre tan variada gama de autoridades, funciones y representaciones se darán con mucha fre-cuencia. Está por verse cómo se dirimirán los choques entre un Cacique General y el Gobernador, entre los Caciques Regionales y los Alcaldes, y entre todos los niveles en que van a mantener la duplicidad de instituciones y autoridades. 3. Los Emberá y Wounaan Los Emberá y Wounaan no se han caracteri-zado tradicionalmente por tener una estructu-ra política centralizada. Su forma de vida semi-nómada y establecidos a lo largo de los ríos, los asentamientos se daban en base a familias. Por tanto, el núcleo familiar es la manifestación de la conciencia del grupo, es el garante de la superviciencia de los patro-nes socioculturales y el mecanismo de con-trol social. En el núcleo familiar se da la ver-dadera toma de decisiones. Las alianzas entre diversos clanes familiares eran frecuentes cuando las acciones a tomar lo requerían. De acuerdo a las investigacio-

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nes de Reina Torres de Araúz7 Surge, en momentos de migraciones, un jefe político temporal; y en épocas de guerras, un jefe guerrero llamado “Corniné” que dirige al pue-blo y tiene el poder para declarar la guerra y conducir a su pueblo a ella. Al desaparecer la condición beligerante, el Corniné se convir-tió en jefe civil con atribuciones judiciales y eran conocidos como capitanes o jueces, lo cual constituyó una incipiente organización política. Un personaje de gran importancia dentro de la cultura Emberá y Wounaan, lo constituye el Jaibaná, con conocimientos de las propie-dades curativas de las plantas y quien tiene facultades para curar con ayuda de los espíri-tus. El Jaibaná goza de gran prestigio dentro de la sociedad y ha sido confundido por mu-chos investigadores como un jefe político, posiblemente por su carácter no sólo de médico tradicional sino también por su fun-ción de presidir ciertas ceremonias como las fiestas de la cosecha y ser consultado en su condición de vidente o adivinador, lo cual le da cierta influencia dentro de la sociedad. Los cambios inducidos por el gobierno nacional fueron asimilados pronto por los Emberá y Wounaan y en los últimos 30 años cambiaron su patrón de asentamiento formando poblados con viviendas nucleadas. En 1969, en el Con-greso Regional de Darién, se adopta oficial-mente el modelo kuna de organización política, lo cual conduce definitivamente a la nucleari-zación de la población Emberá comenzando a formarse la comunidad Unión Chocó. El nuevo sistema de organización es recogi-do por la Ley 22 de 1983 que crea la Comar-ca Emberá-Wounaan. Se organiza el Con-greso General y los Congresos Regionales de Cémaco y Sambú (las dos regiones que forman la Comarca) y se nombra el Cacique General y los Caciques Regionales. Por su parte, en las comunidades surgen los dirigen-tes locales, denominados Nokoes, que enca-

7 Torres de Araúz, Reina.- Panamá Indígena. Instituto Nacio-nal de Cultura / Patrimonio Histórico.

beza las actividades de la comunidad y en ella representan a los Caciques y al Congre-so. La reunión de los Nokoes forman el Con-sejo de Nokoes y constituye un órgano de consulta entre los Congresos. Paralelamente la Ley 22 introduce la figura de Gobernador, Alcaldes y Representantes de Corregimiento que constituyen un poder polí-tico fuerte y con mayores recursos que las autoridades e instituciones tradicionales. Fuera de la Comarca permanecen unas 47 comunidades que se organizaron bajo las siglas de ADITCEWD (Asociación para el Desarrollo Integral de las Tierras Colectivas Embera Wounnan Drua) que fue reconocida por el gobierno como persona jurídica en octubre de 1997. Las comunidades que con-forman la ADITCEWD persiguen el recono-cimiento de las tierras que ocupan alrededor de las comunidades y que sean declaradas como tierras colectivas para protegerse de los colonos. Actualmente funciona también un Congreso General de Tierras Colectivas, con la misma estructura que el Congreso General Emberá y Wounaan. Es importante mencionar que recientemente el pueblo Wounaan está luchando por su reconocimiento como pueblo distinto a los Emberá ya que cuentan con su cultura pro-pia. Han organizado su Congreso General y tienen nombrado un Cacique General. 4. Los Nasos o Teribes. El tipo de gobierno entre los Nasos es mo-nárquico. Desde principios de siglo la mo-narquía es detentada por la familia Santana por su carácter vitalicio y hereditario. La in-fluencia y control del Rey fue efectiva para mantener a los miembros de las comunida-des alejadas de otras etnias y de los centros de trabajo como las fincas bananeras, a pe-sar de la cercanía de éstas. Recientemente se organizó, dentro de la so-ciedad Naso, el Consejo de Dirigentes inte-

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grado por los representantes de las comuni-dades, de las organizaciones de base y fun-cionarios de entidades gubernamentales. Este Consejo constituye un equipo de consul-ta y asesoría que toma las decisiones por consenso y en ocasiones pueden diferir con las actuaciones del Rey. Actualmente el pueblo Naso reclama la lega-lización de su territorio como Comarca.

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CAPITULO IV

RELACIÓN DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS CON LA SOCIEDAD Y EL ESTADO

A. Relación del Estado con los Pueblos

Indígenas Evolución institucional del Estado en “política indígena”

En el contexto de los Estados Nacionales de América la política indigenista fue esencial-mente reduccionista y en muchos casos esta política se dio por la fuerza, como es el caso de la creación de la Intendencia en San Blas que tuvo un carácter policiaco. No fue sino a partir de 1940 cuando a nivel Interamericano se trata institucionalmente el tema indígena durante la celebración del I Congreso Indige-nista Interamericano en Patzcuaro (México). En este Congreso surge la Convención para la creación del Instituto Indigenista Interame-ricano y los Institutos Indigenistas Nacionales y se oficializa la celebración del Día del Indio el día 19 de abril. El Instituto Indigenista In-teramericano queda constituido formalmente el 25 de marzo de 1942. El enfoque que se dio a la política indigenis-ta, dentro de este marco, se caracterizó por la intención de incorporar a los pueblos indí-genas a los modelos de desarrollo del siste-ma social dominante (económico, político, cultural e ideológico). Los Institutos Indige-nistas Nacionales surgidos dentro de este contexto se orientaron hacia la consideración de los indígenas como grupos “incivilizados”, tribales, no incorporados al desarrollo nacio-nal ni a los beneficios de la “civilización”, por lo que los Institutos debían abocarse a estu-diar e investigar sus condiciones sociales de marginación y de atraso a fin de rescatarlos e incorporarlos a una sociedad para hacerles iguales en términos de valores y desarrollo. Los institutos que funcionaron no pasaron de la fase de realizar investigaciones antropoló-gicas que, al no tener en cuenta los valores institucionales, organizativos y de desarrollo propios de cada pueblo indígena, no realiza-

ron acciones de desarrollo social y económi-co sino de tipo asistencial y paternalista. Es así como en 1952 en Panamá, siguiendo las corrientes de Patzcuaro, se crea una sec-ción denominada Departamento de Asuntos Indígenas, adscrito al Ministerio de Gobierno y Justicia, como primer intento de atender los problemas indígenas de una forma institucio-nal, con un tratamiento asistencialista y de asimilación del indígena. En esta misma Ley 18 de 1952 se crea, en el artículo 11, el Institu-to Indigenista y de Antropología Social adscrito al Ministerio de Educación. En esta ley, espe-cíficamente en el artículo 11, no se define cla-ramente las funciones de cada una de estas dos instituciones y la ubicación del Instituto. Después de seis años, mediante la Ley 27 de 1958, se crea el Instituto Nacional Indigenista y de Antropología Social, adscrito al Ministerio de Gobierno y Justicia que recoge las funciones propias de un Instituto y a la vez asume las funciones del Departamento de Asuntos Indí-genas creados en 1952. Este Instituto tuvo un carácter esencialmente investigativo con un tímido énfasis hacia los problemas prácticos de “elevar el nivel de vida de grupos étnicos de cultura material poco desarrollada e integrarlos a la vida nacional”1. La creación del Instituto enfocó en forma algo más integral el problema indígena, se preocupó por tratar la problemáti-ca social, educativa, de salud, el combate a la pobreza, el intento de integrar otras institucio-nes y el contacto a nivel internacional con insti-tuciones gemelas. La posterior creación de la Dirección Nacio-nal de Política Indigenista en el Ministerio de Gobierno y Justicia no representó un avance significativo en cuanto a la definición de la política indigenista con una visión integral y coherente. Su comportamiento y funciona-miento, al igual que otras instituciones secto-res, ha sido sectorial y fragmentado, ocupán-dose más bien de atender a las autoridades 1 Ley 27 de 1958, artículo 15.

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PERFIL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMA indígenas y dirimir los conflictos que se deri-vaban de problemas propiamente territoriales y administrativos en las áreas indígenas, sin ninguna estrategia de desarrollo, por lo que quedó desfasado y extemporáneo para aten-der los asuntos indígenas. El Estado, históricamente, ha carecido de una política definida e integral hacia los pueblos indígenas y el tratamiento que se le ha dado es el de considerar, no como “pueblo” con su pro-pia identidad, sino como una “minoría étnica”, enfocado hacia la integración de los indígenas al resto de los valores nacionales o “civilizado”, o bien superponiendo ciertas estructuras admi-nistrativas y de representatividad dentro de los estamentos estatales (Legisladores, Goberna-dores, Representantes de Corregimiento…) sin tomar en cuenta la existencia de instituciones propias y autónomas. Ello es obvio, toda vez que el Estado Nacional en sus Constituciones y leyes que las conforman no ha reconocido el carácter pluricultural y multiétnico y por lo tanto su participación real y autónoma con sus es-tructuras propias. Los asuntos indígenas se han tratado en forma segmentada, dispersa, sin coherencia ni coordinación. Cada sector del gobierno incorpora en forma pragmática los programas y proyectos en áreas indígenas y algunos Ministerios e Instituciones han creado un departamento indígena. Como ejemplo, el Ministerio de Educación ha creado, dentro de la Ley 34, una Unidad Técnica de Educación Indígena que aún no se ha podido operativi-zar ni cuenta con presupuesto para ello; la Autoridad Nacional de Ambiente (ANAM) incorpora la cuestión indígena dentro de al-gunas leyes, como la Ley de Incentivos Fo-restales, la Ley General de Ambiente o decla-ra áreas protegidas sin tomar en cuenta la presencia indígena, sus características cultu-rales, sus formas de gobierno y manejo de recursos naturales, incluso dando concesio-nes de manejo dentro de territorios indígenas a organizaciones o empresas privadas2.

2 En el área de la comunidad emberá de Mogue, Darién, el Estado concesionó a la Asociación Nacional para la Conser-vación de la Naturaleza (ANCON) el manejo de un área prote-gida con aprovechamiento de los recursos del bosque y activi-

Toda esta sectorización y reglamentación resulta inoperante y desconocida para las autoridades e instancias indígenas. La au-sencia de una Ley Marco que norme el fun-cionamiento de actividades sectoriales con los pueblos indígenas ha conducido a la fragmentación de estas actividades. B. Mecanismos de negociación con el

Estado El reconocimiento de los territorios indígenas por parte del Estado es el resultado de largos procesos de lucha y negociación, debido unas veces a intereses encontrados y otras a falta de entendimiento entre ambas partes. El enfrentamiento como recurso para los pueblos indígenas se dio desde la época de la conquista y va siendo paulatinamente re-emplazado por el diálogo y la negociación. El pueblo que consiguió por primera vez en el país el reconocimiento de su territorio y cierta autonomía administrativa fue el kuna habitan-te de las islas de San Blas y fue producto de un levantamiento armado. Sin embargo, este levantamiento no se dio en forma espontá-nea o improvisada sino que, después de una resistencia pasiva ante la política de integra-ción compulsiva, encontraron las condiciones adecuadas para enfrentarse a la policía colo-nial y al gobierno panameño, a través de una alianza con el gobierno estadounidense. Si bien este episodio ha sido muchas veces interpretado como una intervención nortea-mericana en Panamá, lo cual no es tema de discusión en este documento, lo cierto es que los kunas pudieron negociar en un momento coyuntural y buscar el apoyo que requerían para enfrentarse al que en esos momentos constituía su principal enemigo. Después de la Revolución Dule de 1925 (como se llamó al levantamiento armado) los kunas constituyeron su República que, aun-

dades ecoturísticas sin participación comunitaria. En Puerto Piña una empresa privada turística es dueña del bosque en donde están las comunidades indígenas y no indígenas a las cuales mantiene cercadas. También pueden mencionarse el Parque Nacional de Darién, con comunidades Emberá, Wou-naan y Kunas, y el Parque Internacional la Amistad en donde residen los Teribes, Ngöbé y Buglés.

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CAPITULO IV que sólo duró 48 horas, abrió las puertas para un proceso de negociación con el Go-bierno de Panamá hasta quedar legalizado su territorio, primero como Reserva y poste-riormente se organiza administrativamente como Comarca, mediante la Ley 16 de 1953. La reacción un tanto violenta de los kunas ante una amenaza a su territorio o su forma de vida se ha repetido en varias ocasiones cuando las llamadas de atención al gobierno no han dado resultados. Es el caso de la instalación de hoteles turísticos por inversio-nistas que no son kunas, como el incendio del Hotel de Barton cerca de la comunidad de Ailigandi, el ataque al Hotel de Moody por el área de Río Sidra. En el primer caso por faltas a la moral (nudismo) y en el segundo porque el contrato de arrendamiento de la isla se hizo aisladamente sin pasar por la autorización del Congreso General Kuna y en forma injusta (un contrato por 50 años por un pago de US$200 anuales), además del no reconocimiento a las instituciones y autorida-des tradicionales. Asimismo se han dado situaciones violentas en el territorio Ngöbé-Buglé con ocasión de las protestas por las concesiones mineras y en reclamo de la legalización del territorio. En los últimos años, el pueblo Ngöbé-Buglé puso como condición al Gobierno que las concesiones mineras estaban condicionadas a la legalización de la Comarca y, a pesar de no estar de acuerdo con la explotación de minas en su territorio, sirvió como bandera de lucha para la negociación. El reconocimiento de la Comarca de Madungandi también fue precedida de actos violentos, cierre de la carretera y expulsión de colonos a la fuerza que se sucedieron durante varios años y se acrecentó en el último periodo. No obstante, la violencia no ha sido el recurso utilizado con mayor frecuencia por los indíge-nas para el reclamo de sus derechos, sino únicamente como último recurso cuando con-sideran que sus reclamos no son tomados en cuenta. Muchos procesos de negociación han resultado exitosos y con un buen entendimien-

to entre las partes. En el caso del pueblo Emberá-Wounaan, el gobierno impulsó el asiento de la población en pequeñas comuni-dades con el fin de facilitar el acceso a ciertos servicios básicos de salud, educación y, con el apoyo de un Cacique Kuna, a organizarse en Congresos. Este proceso fue bien acogido por los Emberá y Wounaan y les fue legaliza-da la Comarca sin mucho esfuerzo, aunque por su dispersión muchas comunidades que-daron fuera del territorio de las dos áreas (Cémaco y Sambú). En los últimos años los Emberá-Wounaan de la Comarca han fortale-cido sus organizaciones y creado los meca-nismos de negociación, tanto a nivel local como del país, para enfrentar la avalancha de acciones de todos los proyectos que se ejecu-tan en el área. El nombramiento de un Intendente3 (Goberna-dor) en la Comarca de Kuna Yala que fuera de su propia etnia, y cuya petición fue hecha reite-radamente por el Congreso General, se logró cuando el gobierno quiso organizar un partido político y el Congreso puso como condición, para que pudieran inscribir dentro de la Co-marca, el nombramiento de un kuna que esta-ban recomendando para Intendente. Desde entonces siempre se ha nombrado como In-tendente un miembro del pueblo kuna. La negociación para la legalización de la Co-marca Ngöbé-Buglé fue un proceso largo y pacífico con muchas dificultades en el camino debido principalmente a dos causas: por un lado, los grandes intereses que, tanto el go-bierno como los terratenientes tenían en el área, y por el otro el sistema de organización tradicional de los Ngöbé y Buglé se presentaba débil para presentar una posición unitaria ante el Estado. Contaron con apoyo solidario a nivel de grupos nacionales e internacionales y durante varios años funcionó el Foro Guaymí4 a nivel nacional integrado por representantes Ngöbé-Buglé y grupos cívicos nacionales. An-tes de la promulgación de la Ley, el pueblo 3 El Intendente es el representante del Organo Ejecutivo en la Comarca de San Blas (Kuna Yala) y tiene las mismas atribu-ciones que los Gobernadores de las provincias. 4 El Foro Guaymí tenía dos objetivos principales: la legalización de la Comarca y el rechazo de la Mina de Cerro Colorado.

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PERFIL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMA Ngobe-Buglé realizó una gran marcha hasta la ciudad capital y algunas personas hicieron huelga de hambre para presionar por la apro-bación de la Ley. Actualmente los pueblos indígenas tienen bien definidos los mecanismos de negociación y solución de conflictos, así como las instancias responsables. Cuando un problema implica la afectación de todo el grupo, el organismo com-petente es el Congreso General quien tiene que resolver en última instancia y, para lo cual nombra comisiones de negociación o de traba-jo que, aunque no tienen poder decisorio para la toma de decisiones, sirven como equipo técnico de asesoramiento en la solución del conflicto. El Congreso General de cada pueblo es la instancia aceptada por el grupo y recono-cida por el Gobierno Nacional para la solución de conflictos y la toma de decisiones. El go-bierno ha respetado esta instancia en muchas ocasiones, como lo demuestra la presentación de la instalación de la base naval en Kuna Yala cuyo proyecto fue rechazado por diferencias en la ubicación de la misma; el rechazo de las concesiones mineras en los territorios indíge-nas; la instalación de inversiones de grupos no indígenas en sus territorios y el proceso de negociación en la implementación de proyec-tos. Para los problemas locales que no implican compromisos comarcales las instancias repre-sentativas son los Congresos Locales. C. Presencia indígena y participación a

nivel nacional Los movimientos indígenas han experimentado un resurgimiento en los últimos años, tanto por iniciativa propia como por impulso de grupos internacionales, pero su presencia a nivel na-cional se ha sentido más por los temas reivin-dicativos, de protestas y lucha por su territorio. No obstante, en Panamá ha ido evolucionando históricamente la participación y presencia indígena en varios niveles. A nivel político los indígenas participan desde 1932 en las elec-ciones para Presidente de la República y como políticos activos desde la instauración de la Asamblea Nacional de Representantes de Co-

rregimiento en 1972, con el gobierno de Torri-jos. Desde esta última fecha, varios indígenas han estado presentes en la vida política del país como Legisladores e incluso como Vice-ministro. Actualmente existen en la Asamblea Legislativa cinco indígenas (2 Kunas, 2 Ngöbé y 1 Emberá) como Legisladores Principales, uno de los Legisladores Kunas salió electo como Presidente de la Asamblea para el perio-do 1999-2000. Esta participación en eleccio-nes populares se da a través de partidos políti-cos por lo que la mayoría de las veces no res-ponden a intereses propiamente indígenas. A nivel estudiantil tuvieron participación muy activa desde 1957 los Kunas y contribuyeron a la formación de la Federación de Estudiantes de Panamá (FEP). Por la década de los años 60 se organiza la Asociación Indígena de Pa-namá (ASIPA), de carácter político pero que no logró aglutinar a los pueblos indígenas y quedó bajo el control de una persona. Esta Asocia-ción funciona actualmente como una ONG indígena. Con la intención de unificar el movi-miento indígena e incidir en la política nacional surge la Asociación Nacional de Indígenas de Panamá (ANIP) en 1971, la cual fue de corta duración. A partir de la década de los años 70 comienzan a organizarse los inmigrantes kunas en la ciu-dad de Panamá a través de la formación de centros o “capítulos”5 de cada una de las co-munidades de procedencia, con las cuales mantienen vínculos permanentes. La presen-cia de los kunas en la región urbana se da por motivos de trabajo y estudios y mantienen en su mayoría sus patrones culturales. El mante-ner la cohesión en un área no tradicional les ha ayudado para la formación de comunidades urbanas, sea a través de la toma de tierras o

5 Los mismos kunas residentes en la ciudad de Panamá han denominado “capítulos” a las asociaciones que forman los migrantes de cada comunidad. Estos centros tienen un local y participan todos los miembros de la comunidad de origen, organizan una directiva y realizan actividades para generar fondos, como ventas de comida y bebidas (refrescos y cerve-zas). Se reunen periódicamente y mantienen el contacto permanente con su comunidad a través de intercambio de correspondencia. Cada socio paga una cuota mensual que le da derecho de pertenencia a la comunidad y colaborar con ella cuando es necesario.

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CAPITULO IV por donación del Estado. Actualmente existen 5 asentamientos kunas en el área urbana de la provincia de Panamá y una en la provincia de Colón. También se están presentando asen-tamientos o concentraciones de Emberás y Wounaan en el área urbana o cerca de la mis-ma. A través de la educación formal, algunos indí-genas en forma individual, en especial los ku-nas, han ido integrándose para laborar en va-rias instituciones estatales y empresas priva-das. Sin embargo, a nivel laboral la participa-ción indígena se da más como trabajadores no calificados, como por ejemplo los Ngöbé en las fincas bananeras de Bocas del Toro, las fincas de café y de terratenientes ganaderos de Chiri-quí y los Kunas en servicios de hotelería y res-taurantes principalmente. Por último, a nivel organizativo con presencia nacional, surgen las Organizaciones No Gu-bernamentales Indígenas con distintos propósi-tos, haciendo énfasis en la conservación, rei-vindicaciones jurídicas de derecho indígena y de desarrollo. Las más fuertes actualmente son la Fundación Dobbo Yala (1990) que inte-gra a kunas, Emberás y Ngöbés, con objetivos de conservación y desarrollo de los pueblos indígenas y la Asociación Napguana (1991), conformado por los kunas y surgido del Movi-miento de la Juventud Kuna. El grupo de PEMASKY son parte de un proyecto de con-servación de la Asociación de Trabajadores Kunas (AEK) del área canalera que tuvo mu-cha presencia a nivel internacional por ser un proyecto autogestionario y surgido por iniciativa propia. La Asociación Indígena de Panamá (ASIPA) es una ONG que trabaja actualmente en la Comarca Ngöbé-Buglé. Otras ONGs que han ido surgiendo son las del Congreso General Kuna (IDIKY) para el desa-rrollo de la Comarca, la del Congreso de la Cultura (Koskun Kalu), de tipo cultural. Asi-mismo existen actualmente la Fundación Da-rién de un grupo Emberá, la Organización ORKUN de los kunas de Madungandi y varias Organizaciones de los Ngöbé y Buglé que es-tán comenzando a surgir en forma incipiente.

Es importante mencionar también que las ins-tancias tradicionales de participación de pue-blos indígenas se da preferentemente a través de los Congresos Generales y Locales de las comunidades, quienes son las instancias natu-rales de representación. Estas instancias pue-den servirse de otras organizaciones para atender sus necesidades. D. Relaciones entre los grupos indígenas

del país Las relaciones entre los pueblos indígenas de Panamá históricamente no han sido muy frecuentes y más bien ha existido cierto rece-lo entre ellos, especialmente entre los kunas y los Emberá y Wounaan por razones de luchas históricas sobre el territorio. Los pue-blos Ngöbé y Buglé, a pesar de no tener los mismos rasgos lingüísticos, comparten el territorio y ciertos rasgos culturales al igual que los Emberá y Wounaan. Entre estos pueblos existen también divergencias por considerarse uno superior al otro (los mayori-tarios). El primer intento de unificar a los pueblos indígenas fue la creación de ASIPA que aglu-tinó a varios jóvenes hasta que se introduje-ron intereses de política partidista; actual-mente se ha organizado como ONG y trabaja con las comunidades Ngöbé y Buglé. Poste-riormente, y después de haberse realizado un Congreso Nacional Indígena, surge ANIP, en 1971, con mayor participación de los Ca-ciques Kunas, Emberás y Ngöbé con el obje-to de fortalecer su identidad y sus organiza-ciones, pero tuvo una corta duración. Por último surge la Coordinadora Nacional de los Pueblos Indígenas de Panamá (COONAPIP) con el objetivo de que participaran todos los Congresos Generales. Esta organización tiene más presencia nacional, regional e in-ternacional y recibió cooperación del exterior, especialmente de la Unión Europea6, al ser contraparte nacional del Proyecto PAPICA. Está integrada principalmente por represen-tantes del Congreso Emberá, Congreso Kuna 6 La Unión Europea financia un proyecto regional para los pueblos indígenas de Centroamérica “PAPICA”

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PERFIL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMA de Madungandi, Congreso General Ngöbé-Buglé, Consejo Naso (Teribe), Kunas de Wargandi y Takarkunyala. El Congreso Ge-neral Kuna salió de la organización (COONAPIP) y del proyecto de PAPICA. En 1992 todos los pueblos indígenas de Pana-má se unieron en contra de la celebración de los 500 años y culminó con la realización de una gran marcha, encabezada por las autoridades y con una participación masiva de la población indígena y todas las organizaciones; sin embar-go, no se obtuvieron los resultados que se espe-raban y que se concretizaban en la legalización de todos los territorios indígenas. Actualmente las relaciones se dan más entre jóvenes y pro-fesionales a niveles bastante individuales o gru-pales. Es necesario mencionar la creación de los Congresos Generales entre los pueblos indí-genas tomando el modelo de los kunas. En este proceso desempeñó un papel importan-te la figura del Cacique Kuna, Estanislao Ló-pez, que viajó por todas las áreas trabajando con los dirigentes de los pueblos Ngöbé y Buglé y Emberá –Wounaan para que se asentaran en comunidades y se organizaran en Congresos. Posteriormente, Estanislao López fue reconocido como Cacique Nacio-nal Indígena, pero con su muerte terminó esta figura a nivel nacional. E. Instancias para la toma de decisiones Desde su creación, los Congresos Generales se han convertido en los organismos rectores de las políticas comarcales y ejercen la auto-ridad y el control de lo que acontece a nivel Comarcal. Estos Congresos son los únicos representantes de los pueblos indígenas pa-ra la toma de decisiones. En este contexto no hay que perder de vista que la represen-tación a través de las figuras de los caciques ha sido confundida con el ejercicio de autori-dad y en muchas ocasiones se ha pretendido introducir alguna medida gubernamental o conseguir la aprobación de algún proyecto a través de la firma y consentimiento de los Caciques, lo cual es reprobado en la siguien-te reunión de los Congresos Generales, e

incluso se han dado caso de destituciones como consecuencia de esta acción. Estas instancias han sido reconocidas por las leyes nacionales y por la costumbre, por lo que se considera la instancia natural para la toma de decisiones. En los Congresos Generales, cuando están reunidos, se agrupan las representaciones de todas las comunidades, encabezadas por los saylas en el caso de los kunas, por los Nokoes entre los Emberá y Wounaan y de todos los asistentes entre los Ngöbé y Buglé. En las reuniones que se realizan periódica-mente, con distinta frecuencia cada pueblo, se dictan resoluciones que se consideran de obligatorio cumplimiento para todos los pue-blos y se llevan ante las instituciones del go-bierno para exigir alguna reivindicación o protesta por alguna acción que no es consi-derada de su beneficio. Existe a nivel local mecanismos propios pa-ra la toma de decisiones en los asuntos que inciden solamente a nivel de la comunidad. En todas las comunidades kunas existen los Congresos Locales, en donde se discuten todos los temas de cualquier índole con la participación de todos los comuneros, en especial los hombres. En ellos pueden dis-cutirse cualquier necesidad que existe y se buscan las alternativas de solución, sea que puedan ser resueltas internamente o solici-tar ayuda fuera de la Comarca. Este modelo de Congreso Local se ha instituido ya en las comunidades Emberá y Wounaan, dirigida por los Nokoes. Para la solución de algún problema se recurre a la formación de comi-siones para organizar los trabajos intraco-munitarios o realizar las diligencias ante instancias gubernamentales para lograr el apoyo. Por ello, para la realización de obras de in-fraestructura, proyectos de producción o de salud, las comunidades son las únicas ins-tancias de consulta y no son de interés de los Congresos Generales. En el caso de las comunidades los Congresos Locales son la autoridad máxima y no sus representaciones como saylas o nokoes, los cuales por sí solos

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CAPITULO IV no tienen poder de decisión si no se ha dis-cutido anteriormente en las reuniones. En algunas comunidades kunas se ha esta-blecido un filtro para la realización de los proyectos a través de las Juntas Locales, organismo que actúa como instancia técnica y da sus recomendaciones al Congreso Local para su discusión y aprobación o rechazo. La instancia para la toma de decisiones de-pende, según lo expuesto, del tamaño del proyecto y de la incidencia que pueda tener a nivel de la región. El caso de los macropro-yectos, concesiones mineras, establecimien-to de infraestructura turística y aquellos que afectan la posesión y usufructo de la tierra y los recursos dependen completamente de la decisión del Congreso General. Los peque-ños proyectos de infraestructura comunitaria

(acueducto, centros de salud, escuelas, etc.) y de producción local decide la misma comu-nidad a través de sus instancias. Existen también las organizaciones surgidas fuera de los Congresos, con carácter más técnico, que han logrado aglutinar a una gran cantidad de profesionales indígenas y cuen-tan con gran aceptación entre las comunida-des. Estas organizaciones (ONGs indígenas) mantienen un mayor contacto a nivel de la comunidad y con frecuencia son consultadas y solicitadas para la consecución de algún proyecto. En un principio los Congresos tuvieron el temor de ser desplazados por estas organizaciones, pero posteriormente fueron reconocidas y participan como miem-bros de los Congresos y de las comisiones técnicas, cumpliendo en muchas ocasiones el rol de asesores.

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CAPITULO V

LINEAMINETOS ESTRATÉGICOS PARA LA PARTICIPACIÓN INDÍGENA EN SU PROCESO DE DESARROLLO

A. Creación del Consejo Nacional de De-

sarrollo Indígena (CNDI) La definición de una política indígena de parte del Estado se hace impostergable. Ante el avance del movimiento indígena a nivel na-cional e internacional, el estado de abandono en que se encuentran las áreas y el poco en-tendimiento entre las diferentes culturas, se exige la creación de una instancia para tratar a los más altos niveles la cuestión indígena de una forma definida, integrada y con equidad. En ese ambiente surge la Agenda Social del actual gobierno de Panamá que incluye entre sus diez (10) metas prioritarias el tema indí-gena, el establecimiento de una nueva institu-cionalidad y la necesidad de formular un Plan Nacional de Desarrollo Indígena. Entre los objetivos de esta tercera meta se encuentran: a) Trasladar los asuntos indíge-nas del Ministerio de Gobierno y Justicia que proyectaba una actitud de “control”, al Minis-terio de la Presidencia para imprimirle una actitud de “desarrollo social”; b) reducir la desnutrición infantil de 50% a 10% y c) redu-cir la pobreza 5% por año.

Para alcanzar estos objetivos se definieron algunas acciones prioritarias que debían eje-cutarse en los primeros 100 días de gobier-no. Estas acciones pueden resumirse en: • Declarar las áreas indígenas como zo-

nas de urgencia social y ser priorizadas en las campañas de nutrición, educa-ción y salud.

• Crear, mediante Decreto Ejecutivo, el Consejo Nacional de Desarrollo Indíge-na (CNDI) como instancia de alto nivel, amplia y participativa, que formule, pro-fundice e implemente un plan de desa-rrollo social y económico de los pueblos autóctonos.

• Completar una nueva política indígena con la creación de una nueva institucio-

nalidad, ya sea un Ministerio o Instituto de Desarrollo de los Pueblos Indígenas (MDPI ó IDPI) que defina la nueva rela-ción entre el gobierno nacional y los pueblos indígenas.

Para cumplir la meta 3, el Ministerio de Go-bierno y Justicia creó una Comisión Técnica Ad-Hoc de Política Social hacia y con los Pueblos Indígenas que debía culminar con la elaboración de la propuesta que crea el CNDI, su composición, reglamento de fun-cionamiento y participación, las recomenda-ciones acerca de la creación del Ministerio o Instituto y los lineamientos de la Política Indí-gena a seguir por el mismo. Esta comisión fue conformada por profesionales indígenas y no indígenas, entidades gubernamentales y representantes de los Congresos y autorida-des tradicionales. Después de un proceso de consulta con todos los pueblos indígenas del país se creó, mediante Decreto Ejecutivo No. 1 del 11 de enero de 2000, el Consejo Nacional de Desarrollo Indígena (CNDI), como una instancia de consulta y deliberación sobre políticas y acciones públicas concertadas entre organismos estatales, los Congresos y organizaciones indígenas. Los objetivos del CNDI se relacionan con el fomento de bue-na voluntad política para definir y dar se-guimiento a un Plan de Desarrollo Nacional Indígena, el apoyo a la gestión de recursos y la búsqueda de estrategias para proponer soluciones creativas ya contribuir a mejorar las capacidades autogestionarias para el desarrollo sostenible de los pueblos indíge-nas. La Dirección Nacional de Política Indigenista ejerce la Secretaría Técnica del Consejo y el mismo está presidido por la Presidenta de la República o la persona que ella designe. Además forman parte del mismo los siguien-tes miembros, o quienes sean designados:

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Las funciones del CNDI pueden resumirse en lo siguiente: 1. Promover mecanismos de diálogo y

consulta permanente para concertar acciones dirigidas al desarrollo y a la política nacional indígena.

2. Recomendar políticas públicas hacia los pueblos indígenas respetando su identidad, pluralidad cultural y dere-chos específicos.

3. Acordar normas y procedimientos sobre la ejecución de los servicios del Estado que satisfagan las demandas y necesidades de los pueblos indíge-nas.

4. Revisar, aprobar y dar seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo Indígena.

5. Analizar, consultar y evaluar nuevas instancias institucionales para una adecuada relación entre el Estado y los pueblos indígenas.

6. Presentar proyectos de Decretos y Leyes y participar en consultas legis-lativas relacionadas con pueblos indí-genas.

7. Movilizar recursos nacionales e inter-

nacionales para la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo.

8. Promover relaciones con otros or-ganismos nacionales, internaciona-les y de cooperación técnica ligados al desarrollo indígena, asegurando la participación de los pueblos indí-genas.

La importancia de la creación del CNDI es expresar una voluntad política que, con la participación de los pueblos indígenas en el proceso de consulta, comienza a establecer-se un diálogo que debe ser permanente y dirigirse hacia una nueva institucionalidad, tal y como se establece en el mismo Decreto, que defina las nuevas relaciones entre el Estado y los pueblos indígenas. Además este proceso de consulta marca un hito en la historia nacional al dar oportunidad de expre-sar los propios indígenas sus necesidades y aspiraciones para iniciar un proceso de trans-formación de la política indigenista y de inte-gración hacia una política indígena que parta de los mismos pueblos.

Gubernamentales Congresos y Consejos Indígenas o su repre-sentante

Representantes de la Socie-dad Civil Organizada

Ministro (a) de Gobierno y Justicia.

Ministro (a) de Economía y Finanzas.

Ministro (a) de Salud Ministro (a) de Educación. Ministro (a) de Juventud,

Niñez, Mujer y Familia. Ministro (a) de Desarrollo

Agropecuario. Ministro (a) de Comercio e

Industria. Director (a) del Fondo de

Inversión Social Director (a) de la Autoridad

Nacional del Medio Am-biente.

Defensor (a) del Pueblo. Presidente (a) de la Comi-

sión Legislativa de Asuntos Indígenas.

Congreso General Ngöbé Buglé.

Congreso General de la Comarca Kuna Yala.

Congreso General de la Comarca Emberá Wou-naan.

Congreso General de la Comarca de Madun-gandi.

Congreso General de Wargandi.

Consejo Naso-Teribe. Congreso Kuna de Ta-

karkunyala. Pueblo Bri Bri

Tres representantes de la mujer indígena.

Consejo Ecuménico. Fundación del Trabajo. Coordinadora Nacional de

Pueblos Indígenas de Pana-má.

Una ONG indígena. Una ONG no indígena.

68

CAPITULO V B. Directrices para la definición de una

política indígena 1. Principios

El Estado ha carecido de una política indíge-na que debe estar sustentada en principios que orienten la definición y el accionar del Estado hacia los pueblos indígenas. Algunos de estos principios sirven de fundamento para ciertas normas internacionales de con-vivencia, como son los derechos humanos, el Convenio 169 de la OIT, el proyecto de De-rechos de los Pueblos Indígenas de las Na-ciones Unidas, entre otros, así como también en algunas normas nacionales, como son la Constitución Nacional y las Leyes que crean las Comarcas Indígenas. La política estatal hacia los pueblos indíge-nas debe partir del reconocimiento a la exis-tencia de un Estado pluricultural y multiétni-co, del reconocimiento al derecho de los pueblos a contar con la seguridad de un terri-torio, a su autodeterminación, equidad y soli-daridad, el respeto a la participación, a la consulta informada, al desarrollo de la cultura y de su bienestar. El Estado pluricultural y multiétnico implica que ninguna cultura o etnia es superior a otra, sino que son distintas pero todas forman e integran la nacionalidad y la enriquecen. El Estado, si bien reconoce estos principios en ciertas normas jurídicas, en la práctica ignora su aplicación al constituir un gobierno centrali-zado, tanto en su administración como en temas de educación, salud, administración de justicia, etc. Los pueblos indígenas tienen derecho a la identidad, diversidad y diferencia dentro de la estructura del estado nacional. Seguridad legal de contar con un territorio. Las normas que rigen la tenencia de tierras en un país difieren de la concepción indígena sobre la tierra y los recursos. Esta diferencia ha provocado el arrebato a los indígenas de las mejores tierras por diferentes vías con propósitos de cultivos, aprovechamiento de

recursos minerales, construcción de infraes-tructuras nacionales y últimamente de las áreas boscosas. La seguridad jurídica del territorio, bien aplicada, le proveerá al indíge-na uno de los principales recursos para poder desarrollarse en todos los aspectos de la vida. Autonomía y autodeterminación. El poder decidir su modo de vida, la administración, el desarrollo de su cultura y el logro de su bienes-tar social y económico, son el fundamento del reconocimiento de la existencia de un pueblo,. Muchos Estados del mundo han reconocido las diferencias no sólo culturales, sino también regionales y han propuesto la descentralización a través de autonomías o federaciones, sin detrimento de una unidad nacional. Equidad, justicia y solidaridad son princi-pios de apoyo para los grupos más vulnera-bles, sin paternalismo, para hacer posible el desarrollo de los recursos, especialmente el recurso humano y poder participar en los beneficios del desarrollo. Todos los pueblos indígenas son vulnerables. Derecho a la participación y consulta infor-mada. La imposición de normas, acciones, programas y proyectos, ha dado como resulta-do el fracaso permanente, la confrontación y, a veces, la apatía hacia lo que no se considera propio. Los pueblos indígenas piden y, están de acuerdo en que necesitan programas y pro-yectos de desarrollo; sin embargo, la forma de diseñarlos y aplicarlos sin participación ni con-sulta aleja las posibilidades de avanzar hacia un proceso sostenible de desarrollo. Otros derechos indígenas reconocidos por organismos internacionales tratan aspectos como la administración de justicia, la pro-piedad del conocimiento, la educación desde su propia cultura e idioma, el mane-jo de los recursos, etc. que en realidad de-rivan de los derechos fundamentales antes descritos.

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2. Marco Orientador para la formulación de la política indígena del Estado

En varias ocasiones los pueblos indígenas de Panamá han expresado sus inquietudes sobre el establecimiento de una política estatal que tome en cuenta sus necesidades de supervi-vencia. Parte de estas inquietudes se reflejan en la última consulta realizada a nivel nacional con motivo de la voluntad del gobierno de establecer “una política social hacia y con los pueblos indígenas”. La consulta trató temas fundamentales como la creación de un Conse-jo Nacional de Desarrollo Indígena y el marco orientador para la definición de una política que contemple los territorios, los recursos naturales y el ambiente, los derechos indíge-nas, el desarrollo productivo y social, la edu-cación, cultura y salud, el desarrollo institucio-nal, la seguridad y los grupos vulnerables. En base a esta consulta se elaboraron algunos lineamientos que ayuden a definir la política estatal desde la visión indígena. Legalización y Demarcación de Comarcas y Territorios. Tal y como se ha establecido históricamente, el Estado reconoce los terri-torios indígenas y su administración a través de la legalización de las Comarcas. Si bien se ha avanzado con la definición de cinco Comarcas Indígenas (Kuna Yala, Emberá-Wounaan, Madungandi, Ngöbé-Buglé y War-gandi), existen otros pueblos cuyos territorios no han sido legalizados, como el Naso, Ku-nas de Takarkunyala y las tierras colectivas Emberá y Wounaan de Darién. Los dos pri-meros solicitan la definición de los territorios como Comarcas y los últimos una ley marco que garantice la propiedad colectiva de los territorios de las comunidades, pues no han podido acogerse a la propiedad colectiva comunitaria por falta de una ley al respecto. El Estado debe establecer la política de re-ubicación de los colonos, de la indemnización y recuperación de tierras, así como la imple-mentación de las leyes comarcales. Además, los territorios legalizados requieren una demarcación física, especialmente en puntos críticos, para evitar los frecuentes conflictos de tierras limítrofes entre indígenas

y no indígenas que no son resueltos por falta de tribunales idóneos que contemplen y en-tiendan los derechos indígenas. La política estatal debe contemplar este derecho indí-gena al territorio. Recursos Naturales y Ambiente. El Esta-do, al definir áreas protegidas que se en-cuentran en territorios indígenas, debe esta-blecer políticas claras y consultadas de coor-dinación y comanejo de las áreas, dando prioridad a los indígenas que allí habitan en la administración y manejo, con asistencia técnica, y responsabilidad de ambas partes, pero respetando la cosmovisión indígena respecto al ambiente y al uso y manejo de recursos; y creando mecanismos de partici-pación activa de los pueblos indígenas en la formulación, creación, ejecución y evaluación de las políticas ambientales. Cuando el país requiere realizar un macro-proyecto en áreas indígenas, debe incluir en los estudios de impacto ambiental, el impacto cultural, social y económico de la región y asegurar la participación indígena en los be-neficios del proyecto. Derechos Indígenas. Es necesario introdu-cir en la Constitución, como muchos países ya lo han hecho, el reconocimiento del carác-ter pluricultural y multilingüe del estado pa-nameño. Para la ratificación del Convenio 169 de la OIT y otros instrumentos interna-cionales en materia de los pueblos indíge-nas, urge la instalación de una comisión es-pecial integrada por representantes del Or-gano Legislativo, Órgano Ejecutivo, Órgano Judicial y representantes de los pueblos indí-genas, para posibilitar el reconocimiento del derecho indígena como instrumento de con-trol social para resolver los conflictos o situa-ciones internas en los territorios indígenas y que en los procesos jurisdiccionales y admi-nistrativos sean reconocidas sus normas sociales, culturales, económicas y espiritua-les. Para ello es necesario la creación de Tribunales Especiales en materia de Derecho Indígena. También a nivel internacional se plantea el reconocimiento de la propiedad intelectual de los pueblos indígenas.

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CAPITULO V En materia de salud la política debe ir dirigi-da a la promoción, prevención, atención y rehabilitación de la salud con un enfoque intercultural. Este enfoque implica un cono-cimiento mutuo de los principios y conceptos sobre la salud y enfermedad en cada cultura, de las causas de las enfermedades y de los métodos de prevención y curación. La parti-cipación comunitaria ha de ser el elemento que rompa la poca comunicación existente entre una y otra cultura en materia de salud, integrando los conocimientos en materia de medicina tradicional y concienciando al per-sonal médico y sanitario que asiste en las áreas indígenas, con el fin de hacer más hu-manitaria y equitativa la salud. Los programas de salud en áreas indígenas sufren de deficiencias por falta de asignación de recursos e incentivos para trabajar en áreas de difícil acceso y poca conciencia a nivel nacional. Establecer una campaña de educación, información y comunicación per-manente entre el sector salud y las comuni-dades, debe ser una de las prioridades para el gobierno y los pueblos indígenas, con apoyo de instituciones y líderes tradicionales y las organizaciones indígenas y no indíge-nas que trabajan en las áreas. Esta campa-ña puede comenzarse combatiendo las en-fermedades más frecuentes como son la morbi-mortalidad infantil, la desnutrición, en-fermedades infecto-contagiosas y de trans-misión sexual (VIH), gastrointestinales, de la piel y las derivadas del manejo ambiental. La educación a la población indígena debe ser integral basada en los principios, fines y objetivos generales de la educación nacional pero desarrollada conforme a las característi-cas socioculturales, lingüísticas, económicas y políticas de los pueblos indígenas. Es ne-cesario que el sector educativo implemente lo establecido en la ley sobre educación inter-cultural bilingüe, fortalecer las instancias in-volucradas en el proceso de elaboración de los contenidos curriculares, capacitar a los docentes en su aplicación y realizar un dia-gnóstico de la realidad educativa en las

áreas indígenas. En el ámbito nacional el sistema educativo debe realizar una revisión de los textos escolares para que los estu-diantes puedan conocer las características de las diferentes culturas existentes en el país para tener un mayor acercamiento entre ellas. La identidad cultural de los pueblos indíge-nas debe prevalecer y ser promovida tanto a nivel nacional como internacional, incenti-vando su difusión y desarrollo. Los grupos vulnerables entre las poblacio-nes indígenas, como la mujer, la juventud, la niñez y los de tercera edad no cuentan con programas especiales de atención. Respecto a las mujeres se debe crear programas con visión de género para asegurar la presencia de la mujer en la toma de decisiones en sus respectivos pueblos. Facilitar la formación de líderes a través de becas, pasantías, crea-ción de fuentes de trabajo como programas urgentes. Para el desarrollo productivo en áreas in-dígenas se recomienda la realización urgente de un diagnóstico de la producción indígena en cada uno de los sectores (agropecuario, artesanías, agroindustria y servicios), detec-tar sus potencialidades y las posibilidades de nuevos productos. Además es necesario la implementación de algunas acciones que a continuación se enumeran: - Programa de producción para la seguri-

dad alimentaria de la población indígena, mediante la organización de granjas inte-grales con el fin de reducir la desnutri-ción, con enfoque de género.

- Rescate de tecnologías tradicionales de

producción y transferencia de nuevas tecnologías adecuadas y sostenibles.

- Capacitación en manejo, uso y aprove-

chamiento del bosque que puedan ser comercializados.

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- Promover y capacitar en el procesamien-to agroindustrial y comunitario para facili-tar el mercado.

- Capacitar en planificación y administra-ción de la producción y generación de servicios de acuerdo a las potencialida-des del mercado y aprovechando los re-cursos existentes, con incentivos a los productos más fáciles de transportar y productos orgánicos que pueden expor-tarse.

- Promover la organización de una entidad

privada indígena (Consorcio, Consejo…) de productores que organice la produc-ción para el comercio nacional e interna-cional, con centros de acopio de produc-tos indígenas, mercadeo de productos, asistencia técnica y protección a través de registros de marcas y patentes.

- Capacitación técnica para elevar el con-

trol de calidad y utilizar métodos y técni-cas más productivas sin perder las técni-cas ancestrales originales. Puede darse una nueva imagen a la producción arte-sanal con productos más funcionales y útiles, no sólo decorativos.

- Asegurar la disponibilidad de materia

prima local (especialmente la que se utili-za en la artesanía), mediante la regene-ración de áreas degradadas y manejo sostenible del recurso.

Para el desarrollo del ecoturismo es conve-niente que los mismos Congresos Generales reglamenten adecuadamente el manejo de la actividad con el fin de no alterar significativa-mente el modo de vida y costumbres de los pueblos indígenas, pero sí facilitar el beneficio social y económico de las comunidades y a nivel familiar. También debe promoverse entre los indígenas la planificación del desarrollo ecoturístico en las Comarcas y territorios, se-leccionando las áreas potenciales, mecanis-mos de inversión y políticas de beneficios co-munitarios. Los conocimientos indígenas y su visión en torno a la relación hombre y naturale-za deben formar parte de los programas que se desarrollen a nivel de educación ambiental y

fortalecer estos conocimientos con la capacita-ción en el manejo del bosque, senderos inter-pretativos, etc. El Instituto Panameño de Tu-rismo puede facilitar la capacitación del perso-nal indígena en ecoturismo, gestión empresa-rial y administrativo, además de crear un fondo para dotar de financiamiento (créditos blandos) a los indígenas para la inversión en infraestruc-tura y facilidades para el turista. Existen fuentes de financiamiento y crédi-to disponibles para el desarrollo de los pue-blos indígenas que no están siendo aprove-chados en forma eficiente debido a la disper-sión y a la ausencia de una planificación in-tegral en cada región. Sin embargo, el indí-gena no es sujeto de crédito por no existir garantía material y por tener poca experien-cia en el manejo de esta modalidad de ad-quisición de recursos. Algunas estrategias que se recomiendan a través de la consulta es la búsqueda de alternativas viables, como la creación de un Banco Indígena (especie de cajas rurales), el establecimiento de políti-cas crediticias especiales para que las insti-tuciones de crédito atiendan las necesidades y limitaciones que tienen las comunidades que no son sujetos de crédito; la promoción del ahorro en las familias y comunidades, formación de la capacidad empresarial y ad-ministrativa y la creación de alianzas estraté-gicas entre organizaciones indígenas para elaborar programas más globales de desarro-llo que faciliten la consecución de financia-miento para el desarrollo (ONG’s, organiza-ciones de mujeres, jóvenes, cooperativas). En este tema se hace necesario realizar un diagnóstico de los proyectos que cuentan con componente indígena y exigir un uso ordenado de los recursos y su programación de acuerdo a las necesidades y requerimien-tos que los pueblos indígenas han expresado en diversas ocasiones y en los cuales han reclamado su participación. Además existen otros recursos que se cana-lizan a través de organizaciones no guber-namentales indígenas y no indígenas, como la Asociación Napguana en Kuna Yala; la Fundación Dobbo Yala que ejecuta en War-gandi el proyecto de Desarrollo Sostenible,

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CAPITULO V Legalización, Demarcación y un Inventario de Plantas de Uso Tradicional, y la legalización de las Tierras Colectivas Emberá y Wou-naan, la Fundación Darién en la Comarca Emberá Wounaan que ejecuta el Proyecto de Reforestación de Palma Chunga. En la región de Kuna Yala se ejecutaron algunos proyectos como el Proyecto de Desarrollo Sostenible de Kuna Yala (DESOSKY), finan-ciado por la Unión Europea, que tuvo un componente de asentamiento humano y pro-ducción agrícola en el oriente de Kuna Yala y en los límites del occidente, con el fin de fre-nar la colonización y la explotación de recur-sos de la Comarca.; Proyecto de Estudio y Manejo de Áreas Silvestres de Kuna Yala (PEMASKY), primera experiencia de un pro-yecto ecológico manejado por los mismos profesionales indígenas. 3. Resultados y conclusiones de la con-

sulta realizada con los pueblos indíge-nas

Los siguientes aportes son el resultado de la consulta que el gobierno nacional realizó, con motivo de dar cumplimiento a la ejecu-ción de una Agenda Social, encaminada a reducir los índices de pobreza y pobreza ex-trema que afectan al país. El Ministerio de Gobierno y Justicia, como se mencionó ante-riormente, creó mediante Decreto, la Comi-sión Técnica Ad Hoc de la Política Social hacia y con los Pueblos Indígenas bajo la coordinación de la Dirección Nacional de Política Indigenista. Esta comisión se dividió en dos grandes grupos: 1) para elaborar la propuesta de creación del CNDI y su regla-mentación y 2) para elaborar el marco orien-tador y los lineamientos de política. El se-gundo grupo, debido a su amplitud, se dividió en subcomisiones de acuerdo a los distintos temas a tratar: a) Comarcas y Territorios; b) Desarrollo Productivo; c) ambiente y recursos naturales; d) desarrollo social; e) seguridad pública; f) derechos indígenas. En estas comisiones de trabajo participaron representantes de instituciones gubernamen-

tales, no gubernamentales, Congresos e Ins-tituciones Indígenas, Organismos Internacio-nales, representantes de proyectos que se realizan o tienen componente en áreas indí-genas y profesionales indígenas y no indíge-nas independientes. Las mismas fueron coordinadas por los mismos indígenas. Con los resultados de los trabajos de comi-siones se elaboró un documento borrador para consulta con todos los pueblos indíge-nas. Para esta consulta se organizaron 6 talleres y se abarcó todos los pueblos y terri-torios indígenas y con la participación de autoridades, dirigentes y organizaciones in-dígenas. Los talleres realizados fueron: 1. Comunidades Emberá-Wounaan de

Tierras Colectivas de Darién 2. Territorio Naso-Teribe 3. Comarca Emberá-Wounaan 4. Comarca Ngöbé-Buglé 5. Comarca de Madungandi, Wargandi y

Takarkunyala. 6. Comarca Kuna Yala Para los talleres, se capacitó en metodología participativa y técnica de “Metaplan” a facili-tadores indígenas de cada pueblo que habí-an participado en las discusiones de las co-misiones y subcomisiones y que se respon-sabilizarían de facilitar las discusiones en su propia lengua y recoger las propuestas de los pueblos. Esto dio como resultado la acepta-ción de la creación del CNDI y la presenta-ción del marco orientador para los lineamien-tos de política pública hacia y con los pueblos indígenas que servirá de base al CNDI para diseñar el Plan Nacional de Desarrollo Indí-gena. Se presenta en primer lugar los resultados del trabajo de comisiones y a continuación las adiciones y sugerencias de los pueblos indí-genas resultados de los talleres de consulta.

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RESULTADOS DE LOS TRABAJOS DE COMISIONES

RESULTADO DE LOS TRABAJOS DE COMISIONES

1. Subcomisión de Comarcas, Territorios y Derecho Indígena, Recursos y Medio Am-biente

Objetivo General: Establecer políticas públicas de los pueblos indígenas a fin de incluirlos y que formen parte en los planes de desarrollo nacional. Objetivo Específico: Definir estrategias que permitan el reconocimiento y aseguramiento de los territorios indígenas, el uso, manejo y aprovechamiento tradicional de los recursos naturales y del ambiente y su derecho.

PUNTOS CRITICOS ESTRATEGIAS A. Comarcas y Territorios 1. Existen territorios indígenas que no

han sido legalizados. 2. Faltan por demarcar las Comarcas

Indígenas creadas. 3. Existen conflictos de tierras entre los

indígenas y no indígenas, tanto en las Comarcas como en los territorios indí-genas por legalizar.

A. Comarcas y Territorios 1.1. Aprobar leyes con la participación indígena con el fin

de legalizar los territorios y su vez demarcarlos físi-camente, para asegurar sus derechos fundamenta-les.

2.1. Establecer un fondo para la Demarcación física de

las comarcas indígenas, con la participación de los representantes de los pueblos indígenas.

3.1. Creación de los Tribunales Agrarios y Ambientales

que tome en cuenta la cultura indígena en sus de-cisiones, con el fin de solucionar los conflictos agrarios y ambientales en el que una de las partes sea indígena.

3.2. Reubicación de los no indígenas que están en los

territorios indígenas.

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PUNTOS CRITICOS ESTRATEGIAS B. Recursos Naturales y Ambiente 1. Se crean áreas protegidas en territorios

indígenas o parte de ellos sin la participa-ción y consentimiento de las comunida-des, lo cual limita el derecho indígena y crea conflictos entre ellos y el Estado en relación con el uso, manejo y aprovecha-miento de los recursos naturales.

2. La ampliación de las fronteras agrícolas

en los territorios indígenas. 3. Se carece de estudios de impacto am-

biental y plan de manejo para otorgamien-to de permisos de aprovechamiento de re-cursos naturales y no se cumplen las nor-mas de concesiones forestales y su se-guimiento.

4. Se elaboran estrategias mineras y conce-

siones sin establecer una política de parti-cipación activa y paritaria de los pueblos indígenas.

5. Deterioro de la flora y fauna en las áreas

indígenas, por el uso inadecuado e insos-tenible de sus habitantes.

6. La falta de manejo adecuado de los dese-

chos sólidos y líquidos en los territorios in-dígenas, esta afectando a los recursos na-turales, al ambiente y a sus habitantes.

B. Recursos Naturales y Ambiente 1.1. Crear mecanismos de participación activa de los pueblos indígenas en la for

ción de políticas ambientales. 1.2. Incorporar principios del derecho indígena en la reglamentación de la Ley Gene 1.3. Establecer políticas claras de coordinación entre pueblos indígenas y autorida

uso, manejo y aprovechamiento de los recursos. 2.1. Ordenamiento territorial y manejo de áreas protegidas desde la cosmovisión in 3.1 Crear normas claras de estudio de impacto ambiental para p

respetando la idiosincrasia indígena. 4.1. Dar participación paritaria indígena en la elaboración de estrategias y negocia

ras. 5.1 Crear e implementar planes de educación ambiental respetando la cultura indíg 6.1. Creación e implementación de proyectos de reciclaje, minimización, recolecc

los desechos sólidos y líquidos.

• Derecho Indígena • La Constitución Nacional no reconoce a

los indígenas como “pueblos”. • Panamá no ha ratificado el Convenio 169

de la O.I.T., a pesar de haberlo suscrito. • No se reconoce el Derecho Indígena como

mecanismo de control social y en la apli-cación de resolución de conflictos sociales internos de los pueblos

• No existen leyes que reconozcan la pro

piedad intelectual colectiva de los pueblos indígenas.

C. Derecho Indígena • Reconocimiento constitucional de un Estado Pluricultural, plurinacional y multil 2.1. Instalar una comisión especial entre representantes del Organo Legislativo, O

cial y los representantes de los pueblos indígenas, a fin de ratificar el Convenitrumentos internacionales en materia de los pueblos indígenas.

• Reconocer a través de las leyes el Derecho Indígena como instrumento de c

conflictos internos o situaciones internos en los territorios indígenas. • Creación de Tribunales especiales en materia de Derecho Indígena. • Adopción de leyes que reconozcan la propiedad intelectual de los pueblos ind

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RESULTADOS DE LOS TRABAJOS DE COMISIONES 2 . SUBCOMISION DESARROLLO PRODUCTIVO

PUNTOS CRÍTICOS ESTRATEGIAS A. Sector productivo en general. • La producción indígena no llega a suplir las necesida-

des de auto-consumo y requiere además de creación de excedentes para generar ingresos; mientras el uso de tecnología tradicional, la falta de vías de comunica-ción, el desconocimiento del funcionamiento del mer-cado y la carencia de recursos financieros, dificultan la producción y mercadeo a una mayor escala.

• Falta de organización para promover y facilitar la co-

mercialización de los productos.

A. Sector productivo en general 1.1. Hacer un diagnóstico de la producción indígena en

cada uno de los sectores (agropecuarios, artesana-les, agroindustrias) las potencialidades de los mis-mos y de nuevos productos.

1.2. Programa de producción para seguridad alimentaria

de la población indígena. 1.3. Promover e implementar programas de capacita-

ción en las siguientes áreas: • Planificación y administración de la producción

de bienes y servicios de acuerdo a los recursos existentes y las potencialidades del mercado.

• Procesamiento agroindustrial familiar y comunita-rio.

• Manejo, uso y aprovechamiento de los recursos del bosque que pueden ser comercializados.

• Fuentes de financiamiento y promoción 2.1. Creación de una entidad privada indígena que orga-

nice la producción para el comercio nacional e inter-nacional, con un centro de acopio de productos indí-genas, mercadeo de productos, asistencia legal y técnica y protección de los productos a través de los registros de marcas y patentes.

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SUBCOMISIÓN DE DESARROLLO PRODUCTIVO

AREA DE DESARROLLO AGROPECUARIO

PUNTOS CRÍTICOS ESTRATEGIAS 1 La baja producción para el autoconsumo y falta de

diversificación ocasiona problemas de desnutrición. 2 Las tecnologías tradicionales y/o incorporadas utiliza-

das en la producción agropecuaria no son suficientes debido a los cambios sociales, como sistemas de pro-ducción y de organización tradicional para el trabajo.

3 No existe planificación, seguimiento, control y adminis-

tración de las actividades agropecuarias. 4 Fincas cada vez más lejanas de las comunidades o

asentamiento 5 Productos excedentes y destinados al mercado no son

promovidos a nivel nacional e internacional y faltan ví-as de comunicación y facilidades de transporte para la comercialización de los productos.

6 Se desconoce el potencial de la oferta y demanda de

productos indígenas, como productos orgánicos. 7 No hay infraestructura (vías de comunicación y cen-

tros de acopio) a nivel regional y nacional para facilitar el mercadeo de los productos.

8 Falta de organización para la comercialización de los

productos

1.1. Seguridad alimentaria organizando el funciona-

miento de granjas integrales para reducir la des-nutrición, con enfoque de género.

• Validación y rescate de tecnologías tradicionales

de producción y transferencia de nuevas tecnolo-gías adecuadas y sostenibles.

3.1. Programas de capacitación en gestión de empre-

sas agropecuarias. 4.1. Abrir caminos de penetración con utilización de

medios de transporte adecuados (mulas, carretas) • Incentivar cultivos de productos más fáciles de

transportar, aprovechamiento de los recursos del bosque (plantas medicinales, etc.)

• Pequeñas agroindustrias caseras. 6.1. Promover la exportación de productos como productos orgánicos. Pasar por certificación. • De urgencia la apertura de vías de comunicación:

carreteras y caminos de penetración, con centros de acopio regionales y nacionales.

8.1. Organizarse primero regionalmente y luego a nivel

nacional para facilitar la comercialización.

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SUBCOMISIÓN DE DESARROLLO PRODUCTIVO

AREA DE ARTESANÍAS

PUNTOS CRITICOS ESTRATEGIAS 1. La organización para la comercialización nacional e

internacional es débil entre los productores indígenas y se encuentra sectorizada.

2. No existe control de calidad. 3. Se olvida la materia prima que sustenta las artesanías

indígenas y peligra su disponibilidad en el futuro ante la degradación de los bosques y la disminución de los recursos.

4. Los productos artesanales tienen un mercado reduci-

do debido a su carácter de decorativo. 5. No existe un programa de promoción de artesanías a

nivel nacional e internacional. Falta de protección a la producción nacional

6. Falta un diagnóstico de producción y oferta de artesa-

nías a nivel nacional e indígena.

1.1. Promover la organización de una entidad privada

(Consorcio, Consejo…) de productores, con apo-yo de las instituciones de los pueblos indígenas que ordene la comercialización, proteja el pro-ducto indígena, facilite los registros de marca por artesanía como propiedad de cada uno de los pueblos que lo elabora, coordine el financiamien-to y asesore en el control de calidad.

2.1. Programa de capacitación Técnica para elevar y

controlar la calidad y utilizar métodos y técnicas más productivas sin perder las técnicas ancestra-les originales.

• Promover la autogestión y la transferencia de

tecnología y calidad a través de la creación de centros o escuelas de artesanías, regentados por “maestros artesanos”, que pueden ser coordina-dos por las organizaciones no gubernamentales.

3.1. Asegurar la disponibilidad de materia prima local

mediante la regeneración de áreas degradadas y manejo sostenible del recurso.

4.1. Dar una nueva imagen a la producción artesanal

con productos más funcionales y útiles no sólo decorativo.

5.1. Promover la artesanía como un medio de desa-

rrollo sostenible con un mercadeo eficiente. 5.2. Promover e implementar leyes de protección

internacional a la artesanía nacional 6.1. Hacer un estudio de oferta y potencialidades de

la artesanía nacional indígena.

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SUBCOMISIÓN DE DESARROLLO PRODUCTIVO AREA DE ECOTURISMO

PUNTOS CRITICOS ESTRATEGIAS

1. Carencia de planes de desarrollo ecoturístico y

cultural en las áreas indígenas. El plan maestro de turismo no se implementa y no existe conciencia nacional sobre su potencial.

2. No existen estudios de impacto ambiental y cultu-

ral para el desarrollo de la actividad ecoturística. 3. Falta capacitación para desarrollar el ecoturismo o

turismo naturalista, como guías especializados, atención al turista, etc.

4. Falta promoción o promotores de ecoturismo en

los territorios indígenas 5. La inversión en infraestructura se dificulta por falta

de recursos financieros. Las fuentes de crédito son inexistentes para los indígenas por no existir garantía material para ello.

1.1 Planificar el desarrollo ecoturístico en las comar-

cas y territorios indígenas seleccionando áreas po-tenciales, mecanismos de inversión y política de beneficios comunitarios.

• Reglamentar adecuadamente, por parte de los

Congresos e instituciones indígenas, el manejo de turismo en sus áreas, con el fin de no alterar signi-ficativamente el modo de vida y costumbres de los pueblos indígenas, pero sí facilitar el beneficio so-cial y económico de las comunidades y a nivel fa-miliar.

• Fortalecer el conocimiento indígena y su visión en

torno a la relación hombre-naturaleza. • Desarrollar programas de educación ambiental en

las comunidades, basado en los mismos conoci-mientos indígenas sobre el tema.

• Que el IPAT facilite la capacitación de personal

indígena en ecoturismo, gestión empresarial y administración.

• Capacitar en manejo y conocimiento del bosque,

senderos interpretativos, etc. con la asistencia técnica de instituciones y organizaciones ambien-talistas.

5.1.Creación de fondos o créditos blandos para que los indígenas puedan invertir en infraestructura y facilidades para el turista.

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SUBCOMISIÓN DE DESARROLLO PRODUCTIVO FUENTES DE CRÉDITO Y FINANCIAMIENTO


1. Los indígenas no son sujetos de crédito por el sector

financiero del país ni a nivel internacional, por no existir garantía material.

2. Falta de conocimiento en manejo de crédito y una

actitud de dependencia del indígena dificulta la ad-quisición de pequeños préstamos para creación de microempresas.

3. Existen algunas iniciativas de ONG’s y proyectos

para capacitar en manejo de créditos y dotación de pequeños fondos rotativos.

4. Las fuentes de financiamiento provienen principal-

mente de donaciones de organismos nacionales e in-ternacionales, ONG’s y como componentes de pro-yectos que son financiados con créditos o donacio-nes por la Banca Multilateral y otros organismos. Es-tos componentes en su gran mayoría no son mane-jados por indígenas, ni hay participación en los nive-les de toma de decisiones.

• Planificar y organizar la creación del Banco Indígena,

estudiar experiencias de manejo de cajas rurales, manejo de créditos en áreas indígenas y la existen-cia de Banco Indígena en otros países.

• Promover el ahorro en las familias y comunidades

indígenas. 2.1. Establecer programas de capacitación en gestión y

administración de microempresas. 2.2. Promover un cambio de actitud del indígena para la

formación de la capacidad empresarial y la respon-sabilidad en el manejo administrativo.

3.1. Crear alianzas estratégicas entre organizaciones

indígenas para elaborar programas más globales de desarrollo y facilitar la consecución de financiamiento para el desarrollo. (ONG’s, organizaciones de muje-res, jóvenes, cooperativas). Cada una trabajando en su área pero con una planificación ordenada de acti-vidades para el desarrollo.

4.1 Hacer un diagnóstico de los proyectos que cuentan

con componente indígena y exigir un uso ordenado de los recursos y programación de acuerdo a las ne-cesidades y requerimientos de los pueblos indígenas y con su participación.

83

PERFIL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMA 3. SUBCOMISIÓN DE SALUD Objetivo General. Contribuir a mejorar las condiciones y calidad de vida de la población Ngo-be-Buglé, Emberá, Wounaan, Kuna, Bokota,Teribe, Naso y Bri-Bri, y de su medio-ambiente, a través del desarrollo de políticas y estrategias dirigidas a la promoción, prevención, atención y rehabilitación de la salud con un enfoque intercultural. Objetivos Específicos: 1. Disminuir las brechas y desigualdades que en materia de salud y medio-ambiente tienen los

pueblos indígenas. 2. Reducir la morbi-mortalidad infantil y del menor de 5 años de los pueblos indígenas. 3. Mejorar la Salud Reproductiva en general con énfasis En disminuir la morbi-mortalidad ma-

terna y perinatal en la población indígena. 4. Mejorar la situación alimentaria nutricional de los grupos de mayor riesgo entre la población

indígena. 5. Prevenir las infecciones de transmisión sexual y del VIH-SIDA entre los grupos indígenas

de mayor riesgo. 6. Reducir la morbi-mortalidad por Tuberculosis entre los pueblos indígenas. 7. Fortalecer el Modelo de Atención Primaria en Salud con énfasis en la promoción y la pre-

vención, con calidad, eficiencia y enfoque intercultural. 8. Promover la organización y participación de la comunidad indígena en el cuidado y la auto-

gestión en salud. 9. Disminuir el riesgo de enfermedades hídricas y transmitidas por vectores en las áreas indí-

genas. 10. Mejorar los niveles de educación, así como el acceso a la información y la orientación indi-

vidual y colectiva sobre temas de salud de la población indígena en general y de los grupos de mayor riesgo en particular.

11. Contribuir a solucionar diversos problemas asociados indirectamente a la salud de los indí-genas, de responsabilidad de otros sectores o instancias.

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PUNTOS CRÍTICOS ESTRATEGIAS ACCIONES 1. La situación de la salud

entre las poblaciones in-dígenas del país reflejan una brecha significativa con el resto de la pobla-ción.

2. Altas tasas de morbi-

mortalidad infantil y del menor de 5 años que du-plican y triplican el pro-medio nacional (17.7% en el Distrito de Kusapín; 20% en Kuna Yala; 35.7% en Muna.

PUNTOS CRÍTICOS ESTRATEGIAS ACCIONES 3. La Mortalidad Materna se

estima en el doble de la tasa nacional, con una mediana estimada de 200 por 100,000 nacidos vi-vos.

4. Altas tasas de desnutri-

ción contribuyen al au-mento de la mortalidad in-fantil y materna.

3.1. Aplicar el enfoque de riesgo

reproductivo obstétrico y no obs-trético para promover la salud de la mujer y la maternidad se-gura..

4.1. Desarrollar programas y proyec-

tos de producción, distribución y mercadeo de alimentos con par-ticipación comunitaria y apoyo intersectorial.

• Educación sexual • Planificación Familiar • Toma de Papanicolaou • Vacunación contra el Tétanos y Rubeola a toda niña y mujer en edad fértil. • Toxoide Tetánico a toda gestante. • Programas de alimentación complemen-taria a gestantes y puérperas desnutridas. • Suplementación gratuita con hierro y ácido fólico • Atención segura del embarazo, parto y puerperio. • Capacitación, equipamiento y segui-miento de parteras tradicionales. • Captación y seguimiento del control prenatal a través del Listado de Embaraza-das comunitario. Programas de Alimentación Comple-

mentaria dirigido a niños, escolares, ges-tantes y puérperas desnutridos o en riesgo de desnutrición.

Comedores escolares, distribución de galleta nutritiva, Nutricrema.

Suplementación semanal de Hierro a escolares.

Centros de capacitación nutricional Huertos comunitarios, escolares. Granjas comunitarias de producción.

1.1 Declarar las áreas comarcales

como zonas de emergencia pa-ra la asignación de presupues-tos para salud y medio-ambiente y manejo de costos de atención.

1.2 Establecer una política distribu-tiva más justa en las asigna-ciones presupuestarias.

Desarrollar el Programa de

Atención Integral de las En-fermedades Prevalentes en la Infancia. (AIEPI).

• Política de no rechazo de pacientes, costo mínimo o nulo para atención de ges-tantes y niños < 14 años. • • • Control del C y D • Esquema completo de vacunación al <

1 año y Refuerzos • Terapia de Rehidratación oral y educa-

ción en manejo de la EDA • Diagnostico y manejo de la IRA • Hospitales, C. de Salud, Comunidades

amigas de los Niños para promover la Lactancia Materna

• Alimentación complementaria a niños < 5 años.

85

PERFIL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMA 5. Alta incidencia de infec-

ciones de transmisión sexual y del VIH-SIDA en-tre los grupos de mayor riesgo.

6. Tasa de incidencia de

tuberculosis alta como consecuencia de la po-breza, desnutrición y defi-ciencias higiénicas. En Bocas del Toro 100.5 por cada 100,000, en Kuna Yala 183.8. Estas cifras duplican y casi cuadripli-can los promedios nacio-nales.

7. Escasez de infraestructu-

ra y personal de salud en las áreas indígenas, con poca atención en promo-ción y prevención.

8. Debilitamiento de la orga-

nización y participación comunitaria en aspectos de salud.

9. Baja cobertura de agua y

saneamiento básico, limi-tado uso de letrinas y con-taminación del agua entu-bada. Con alto riesgo de enfermedades hídricas y transmitidas por vectores.

5.1. Desarrollar en el Plan Nacional

de Salud Sexual y Reproductiva el eje de prevención de infec-ciones de transmisión sexual.

6.1 Implantar el programa de detec-

ción y Tratamiento Antifímico Estrictamente Supervisado (TAES).

7.1. Mejorar la red de servicios en

aspectos de gerencia, infraes-tructura, equipamiento, recursos humanos, materiales y capaci-tación.

• Participación de la comunidad

en el análisis, planeamiento, programación, ejecución y eva-luación de las acciones y pro-gramas de salud.

9.1 Desarrollo de planes y proyec-

tos de abastecimiento y calidad de agua y saneamiento de vi-viendas, escuelas y del medio ambiente.

Información, Educación, comunicación Educación sexual Organización de promotores juveniles Coordinación de ONG’s afines a la lucha

contra el SIDA. Fortalecer la capacidad diagnóstica de la

TBC de los laboratorios regionales. Capacitación de recurso humano local

en la estrategia TAES Dotación de medicamentos.

Utilización óptima de los anexos mater-

no-infantiles en áreas indígenas. Atención con calidad y calidez. Servicios de intérpretes indígenas para

cuartos de urgencia y Servicios de Tra-bajo Social

Formación de recurso humano indígena en todas las disciplinas técnicas y profe-sionales de salud.

Supervisión, monitoreo, evaluación per-manente de las acciones y programas.

Rescate de la medicina tradicional, vin-culación con parteras y médicos tradi-cionales.

Promover Farmacias Tradicionales. Organización de promotores de salud

para la educación en salud, promoción de la lactancia materna, mercadeo social de anticonceptivos, eliminación de cria-deros, otros.

Organización de albergues comunitarios temporales para gestantes y niños de alto riesgo cerca de la instalación de sa-lud.

Organización sistemática de la comuni-dad para el transporte de urgencia de pacientes.

Programas de trabajo por alimento para letrinación, saneamiento, acueductos, pozos, reforestación.

Educación, Información, Comunicación

permanentes a la comunidad sobre cali-dad del agua, higiene y salud del am-biente.

Proyectos de letrinación, perforación de pozos, acueductos rurales.

Saneamiento de viviendas, eliminación de pisos de tierra, estufas Lorena, ma-llas metálicas, eliminación de criaderos de mosquitos.

86

RESULTADOS DE LOS TRABAJOS DE COMISIONES 10. Bajos niveles de educa-

ción y acceso a la infor-mación y orientación indi-vidual y colectiva sobre temas de salud en general y entre los grupos de ma-yor riesgo en particular.

11. Problemas asociados

indirectamente a la salud, como la disposición de basuras, contaminación ambiental y de cuencas, sistemas de comunicación y transporte y distribución de bebidas alcohólicas y drogas ilegales.

10.1 Coordinación intersectorial,

intercultural, interinstitucional e interagencial para el desarrollo de una estrategia de informa-ción, educación y comunicación dirigida a los diversos grupos indígenas.

11.1Coordinación sistemática y

periódica con sectores políti-cos, interinstitucionales y de la sociedad civil en materia de problemas que afectan a la sa-lud o el medio ambiente, de acceso, transporte y comunica-ción, seguridad y orden públi-co.

• Reparación de escuelas: aspectos de seguridad, sanitarios, bancas, tableros.

• Diseño, elaboración, validación, produc-ción de materiales de promoción e informa-ción, escritos y audio visuales en idioma bilingüe y según etnia, sobre temas específi-cos de salud y ambiente. Recolección y disposición de basuras y

desechos. • Contaminación ambiental Conservación de cuencas hidrográficas Reforestación de márgenes fluviales • Carreteras, caminos • Medios de transporte y costo. • Sistemas de comunicación telefónica,

radiocomunicación. Regulación de centros de expendio de

bebidas alcohólicas. • Control de la distribución y uso de dro-

gas ilegales. 4. SUBCOMISIÓN DE EDUCACIÓN Objetivos Generales 1. Brindar a la población indígena una educación integral basada en los principios, fines y ob-

jetivos generales de la educación nacional y que se desarrolle conforme a las característi-cas socioculturales, lingüísticas, socioeconómicas y políticas de las etnias indígenas.

2. Fortalecer la identidad cultural de los pueblos indígenas. Objetivos Específicos: 1. Que el sistema educativo panameño cuente con un currículo acorde a las necesidades y

características socioculturales, lingüísticas y geográficas de las etnias indígenas. 2. Disminuir al mínimo los niveles de analfabetismo actuales. 3. Formación permanente de personal docente y administrativo. 4. Que las autoridades y organizaciones indígenas, representantes de las instituciones edu-

cativas nacionales e internacionales y la sociedad civil en general comprendan la importan-cia de la educación intercultural bilingüe para las etnias indígenas.

5. Promover las diferentes culturas indígenas existentes en el país, utilizando todos los me-dios disponibles para tales fines.


• Falta de diseño curricular adecuado para las poblaciones indígenas.

1.1. Fortalecimiento de las instancias involucradas en el pro-ceso de elaboración del currículo aplicable a las pueblos indígenas del país.

1.2. Revisión y cumplimiento de las leyes existentes relativas a

87

PERFIL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMA • Poca participación indígena en la elaboración

y mejoramiento de los contenidos curriculares nacionales.

• Falta de presupuesto adecuado para la im-

plementación de mejoras en el sistema de educación para las poblaciones indígenas.

• Falta de personal capacitado para la educa-

ción intercultural bilingüe.

las instancias encargadas de velar por los planes y currí-culo para los pueblos indígenas.

2.1. Participación indígena en la revisión y adecuación de

contenidos curriculares nacionales. 3.1. Evaluación del presupuesto actual destinado a la educa-

ción en las poblaciones indígenas. 4.1. Establecer programas de capacitación sistemática al per-

sonal al personal docente y administrativo en educación intercultural bilingüe.

5.1. Actualización de textos escolares con contenido intercultu-

ral. • Textos escolares desactualizados y sin con-

tenido intercultural 6.1. Realizar un diagnóstico sobre la deserción escolar en las

poblaciones indígenas, sus causas y alternativas. • Altas tasas de deserción escolar y abandono

de la educación.

• Desconocimiento general de las culturas indígenas panameñas y su desvalorización.

7.1. Incentivar la difusión de las culturas indígenas en los dife-rentes medios de comunicación.

8.1.Fortalecer las organizaciones culturales y de artesanías

indígenas mediante capacitación en promoción cultural y ad-ministración de recursos.

• Pérdida creciente y deterioro de la identidad

cultural indígena.

8.2.Proteger y hacer valer los derechos de propiedad intelec-tual y cultural de cada pueblo indígena.

5. SUBCOMISIÓN DE GRUPOS VULNERABLES Objetivos generales: 1. Promover el conocimiento y el respeto para la cultura y la identidad de los pueblos indíge-

nas, con miras a alcanzar un desarrollo desde la perspectiva de género con énfasis en los grupos vulnerables en el marco de los derechos humanos.

2. Elevar el nivel de la calidad de vida de la población indígena en condición de vulnerabilidad. 3. Lograr que las diferentes poblaciones étnicas desarrollen normas de convivencia basados

en los principios de derechos humanos. 4. Lograr la participación efectiva de la población indígena en estado de vulnerabilidad en la

elaboración de planes y proyectos sobre políticas sociales dirigidas a este sector. 5. Promover la revisión, creación y difusión de disposiciones legales en torno al tema indíge-

na. 6. Desarrollar programas de investigación que produzcan información acerca de las condicio-

nes de vida de la población indígena en estado de vulnerabilidad. Objetivos específicos: 1. Capacitar al personal técnico sobre el contexto sociocultural donde preste sus servicios a

efectos de garantizar una adecuada intervención profesional. 2. Sensibilizar a la población sobre los derechos de los grupos vulnerables a efecto de promo-

ver su participación en los diferentes espacios. 3. Crear canales y mecanismos de colaboración intercultural que protejan a la niñez, la juven-

tud, adultos mayores, personas con discapacidad y mujeres.

88

RESULTADOS DE LOS TRABAJOS DE COMISIONES 4. Promover el fortalecimiento de los valores y las diversas expresiones culturales de los pue-

blos indígenas. 5. Garantizar a las personas con discapacidad el acceso a las ayudas técnicas que faciliten su

incorporación al medio social. 6. Promover la creación de fondos a nivel familiar o colectivo basado en los criterios de urgen-

cia, trascendencia, vulnerabilidad, racionalidad y eficacia. 7. Desarrollar programas de sensibilización en las comunidades, basados en los principios de

igualdad, solidaridad, equidad y respeto a la diversidad a fin de que se reconozca el valor de las personas que forman parte de lo que hemos denominado población indígena en es-tado de vulnerabilidad.

8. Crear canales y los mecanismos de participación donde los distintos sectores de la pobla-ción indígena en estado de vulnerabilidad pueden expresar sus necesidades, intereses, as-piraciones y expectativas.

9. Desarrollar Campañas de Orientación sobre derechos y legislación existentes de la pobla-ción indígena en estado de vulnerabilidad.

10. Levantar un registro de la población indígena en estado de vulnerabilidad que permita la detección oportuna de la situación socioeconómica de estos grupos.

PUNTOS CRÍTICOS ESTRATEGIAS

• 1. El personal técnico que presta servicios a indígenas desconoce el contexto cultural y am-biental y la necesidad de respetar la identidad del indígena.

• Poca participación de los grupos vulnerables en

los diferentes espacios sociales.

1.1. Establecer un programa de capacitación sobre la espiri-tualidad y la cultura con perspectiva de género.

• Diseñar y difundir campañas de promoción de derechos

en lengua materna, a través de comunicación y las ins-tancias locales, regionales y nacionales de las comarcas y pueblos.

• Propiciar y consolidar alianzas interculturales y de coope-

ración entre los grupos vulnerables con perspectiva de género.

• Involucrar a las autoridades competentes, educadores,

técnicos y dirigentes comunitarios en las jornadas de sensibilización.

• Convocar a los congresos generales o regionales con el

propósito específicos de discutir los derechos de las po-blaciones indígenas en estado de vulnerabilidad.

• Crear comisiones o subcomisiones en los congresos

generales y regionales sobre temas específicos como lo son: la mujer, las personas con discapacidad, la juven-tud, la niñez y los adultos mayores.

• Participación de una representación de los diferentes

grupos étnicos en los diferentes consejos nacionales. • Formar grupos de trabajos en las comunidades para que

aporten iniciativas que vayan en beneficio propio. • Establecer comisiones de las áreas temáticas en los

Congresos Generales y con la participación de organiza-ciones indígenas relacionadas con éstas.

89

PERFIL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMA • Escasos canales para la colaboración y ayuda

técnica de los sectores nacionales e internacio-nales para la protección de la niñez, juventud, adultos mayores, personas con discapacidad y mujeres indígenas.

• Escasez de recursos para atender a grupos

vulnerables y en situaciones de emergencia. • Se desconocen las disposiciones legales de

protección y apoyo a los grupos vulnerables de las poblaciones indígenas.

• Escasa información sobre la población en estado

de vulnerabilidad de las poblaciones indígenas y las condiciones de vida de personas discapacita-das, adultos mayores y otros grupos.

• Dotar de albergues temporales para la población indíge-na en riesgo social y centros de atención y orientación.

• Promover capacitación sobre la masculinidad para incen-

tivar la participación de los hombres en la educación de los hijos.

• Crear y fortalecer centros culturales dirigidos al desarrollo

artístico y el intercambio cultural. • Capacitar y fomentar el uso de métodos apropiados para

producir ayudas técnicas acordes con la realidad geográ-fica de cada pueblo.

4.1. Crear un programa de subsidios temporales a familias

indígenas de bajos recursos y la designación de una co-misión que sea garante del uso responsable de los fon-dos.

• Elaborar documentos para transmitir mensajes sobre los

derechos y legislaciones utilizando ilustraciones de ca-rácter visual.

• Integrar a representantes de los pueblos indígenas a las

comisiones de reforma de leyes, códigos, etc. que les afecten.

• Obtener el apoyo financiero para realizar un diagnóstico

involucrando al personal técnico indígena capacitado en el desarrollo de investigaciones.

6. SUBCOMISION DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL Objetivos generales • Fortalecimiento Institucional de los Congresos y organismos tradicionales de los pueblos

indígenas. • Fortalecer la capacidad administrativa de gestión política y jurídica de las estructuras orga-

nizativas tradicionales de los pueblos indígenas en todos los niveles (Congresos Generales, Congresos Regionales y los congresos locales), así como de las organizaciones de base (Ongs, Cooperativas, asociaciones, etc.)

• Impulsar un proceso de relacionamiento, de interacción, de gestión mutua que debe existir entre el Estado y el pueblo indígena dentro de un marco de respeto y colaboración sin per-juicio a nuestra idiosincrasia identidad cultural.

• Adecuar las capacidades de las instancias de los gobiernos municipales y hacerla mas par-ticipativo en el desarrollo de losa pueblos indígenas y efectuar cambios en su estructura le-gal y funcionamiento.

• Crear mecanismos de coordinación y análisis de la problemática general de las comarcas y territorios indígenas para efectos de priorizar temáticas y ejecución de programas de inver-siones regionales y locales que beneficien a las comunidades.

90

RESULTADOS DE LOS TRABAJOS DE COMISIONES Objetivos específicos 1. Potenciar a los congresos: generales y Regionales y locales y mejorar las tomas de deci-

siones, de conducción y de dirección y generación de recursos técnicos y financieros así como en la gestión política y de negociación.

2. Mejorar las relaciones de las organizaciones tradicionales con los gubernamentales tanto a niveles comarcales y nacionales, a fin de lograr una acción articulada y coherente con los intereses de los pueblos indígenas y buscar una mayor integración en la formulación y eje-cución programa y proyecto de desarrollo.

3. Mejorar las condiciones de las estructuras físicas y administrativos de los congresos y pue-dan ejecutar con mayor dinamismo y con transparencia en condiciones adecuadas, utilizar los recursos económicos provenientes tanto del estado y de los organismos nacionales e in-ternacionales en forma eficiente.

4. Mejorar la capacidad de auto gestión, política, gerencial y de negociación de los caciques, Sahilas, jefes inmediatos, administradores y líderes comunitarios.

5. Aumentar la capacidad técnica gestión y gerencial de los directivos de los congresos en los distintos niveles.

6. Adecuación las disposiciones legales sobre la distribución o asignación de recursos presu-puestarios destinados a las comarcas a través de gobiernos locales.

7. Establecer programas de trabajo entre las autoridades de la comarca Gobernadores indí-genas y no indígenas, Alcaldes, Cacique generales y Regionales, y miembros de las juntas de congresos y personal técnico de ambas instituciones.


• Algunos Congresos no están bien estructu-rados. Falta la estructura orgánica con per-sonal propio e infraestructura de administra-ción territorial.

- Hay poca actividad gerencial de parte de

directivos y Caciques y no existen progra-mas de capacitación y formación de técnicos indígenas.

- No hay soporte financiero y operativo en la

mayoría de los Congresos e Instituciones In-dígenas.

• La coordinación y relación existente entre

autoridades gubernamentales y tradicionales no son las mejores.

• No hay coordinación entre las altas autori-

dades de los municipios y las autoridades locales tradicionales. En los espacios en que los Municipios toman decisiones, las ins-tituciones y autoridades tradicionales son ig-noradas. Las leyes que regulan los esta-

1.1. Establecer programas y capacitación y de administra-ción, jurídico para el desarrollo institucional, tecnológi-co, científico, social y cultural requerido en cada de una de las regiones y comarcas indígenas.

1.2. Proveer de estructuras físicas, construcción de edificios

para los congresos Generales y regionales, con el apo-yo de instituciones gubernamentales..

1.3. Organizar seminarios, cursos, talleres, becas, pasantí-

as dirigidos para los caciques generales, regionales y locales para el mejoramiento y de gestión gerencial y toma de decisión que impulsen un mayor desarrollo de las comunidades indígenas.

1.4. Mejoramiento permanente y formación de cuadros y

recursos humanos indígenas calificados en el ámbito político, técnico y jurídico.

2.1. Establecer mecanismos legales y de coordinación

institucional entre los distintos estamentos guberna-mentales y tradicionales con el propósito de aprovechar adecuadamente los recursos económicos que brinde el estado a las comunidades.

3.1. Revisar las leyes que rigen a los municipios y disposi-

ciones legales que rigen en el manejo sobre la distri-bución o asignación de recursos presupuestarios y formas de canalización en comarcas indígenas.

91


mentos municipales no responden a las ex-pectativas de las comunidades indígenas y el régimen impositivo se aprueba en forma inconsulta.

• Debilidad en la formulación y ejecución del

presupuesto comarcales el cual no se discu-te ni se analiza en forma conjunta el presu-puesto de inversiones públicas para la co-marca y territorios indígenas. Poca ejecu-ción de los programas de inversión locales.

• Falta una visión de futuro. • Las autoridades y directivos de los distintos

congresos no están inmersos dentro de los proyectos que se desarrollan en territorios indígenas.

• La política partidista a veces se infiltra e

influye en la toma de decisiones de los Con-gresos.

4.1. Diseñar junto con las autoridades tradicionales y orga-

nismos de base mecanismos de captación de recursos técnicos y financieros a través de organismos naciona-les e internacionales.

4.2. Impulsar y fortalecer la participación de las mujeres y

jóvenes indígenas a efecto de lograr un mayor y mejor gestión en el desarrollo comunitaria y comarcal.

4.3. Programar seminarios, talleres, cursos sobre manual

de funcionamiento del sector público y tradicional que facilite la formulación y ejecución de los programas presupuestarios.

• Apoyar a los pueblos indígenas en la formulación,

diseño y desarrollo de un plan estratégico para cada uno de los pueblos y comarcas y territorios indígenas.

92

RESULTADOS DE LOS TRABAJOS DE COMISIONES B. APORTES ADICIONALES EMANADOS DE LOS TALLERES DE CONSULTA CON LOS

PUEBLOS INDÍGENAS. 1. Emberás y Wounaan de Tierras Colectivas.

Tema: SALUD.

Problemas Alternativas 1. El no reconocimiento de la medicina tradicional de

los pueblos indígenas 2. El no reconocimiento de los médicos tradicionales

(jaibana, botánico, partera y clarividente 3. Falta de medicamentos en los puestos de salud

existentes.

1.1.Patentizar y reconocer la medicina tradicional de los pueblos indígenas. 2.1. Reconocer a los médicos tradicionales (jaibanas,

botánicos, parteras empíricas, clarividente tradicio-nal).

2.2. Crear un centro de laboratorio para la práctica de la

medicina tradicional en las comunidades indígenas. 3.1.Abastecimiento permanente de medicamentos en los puestos de salud.

Tema: EDUCACIÓN Y CULTURA

Problemas Alternativas 1.1.Priorizar la enseñanza en la Escuela Primaria en • La no enseñanza del lenguaje materno en la Educa-

ción Primaria.

lenguas indígenas. • Tomar en cuenta a los diferentes profesionales indí-

genas para una labor interna en la Educación Prima-ria.

• Falta de nombramiento de educadores indígenas En las comunidades.

• Falta de organización de educadores indígenas En

Panamá

3.1.Ampliar y fortalecer las organizaciones de educadores indígenas y dar cumplimiento de los Convenios y Leyes nacionales e internacionales (Andrés Bello). 4.1.Crear leyes especiales para el reconocimiento y promoción de las culturas indígenas en todos los aspectos.

• Desconocimiento de las vestimentas, danza, música,

religión, cuentos y costumbres indígenas

Tema: GRUPOS VULNERABLES.

Problemas Alternativas 1. Falta de creación de un centro o albergue para la

atención especial.

1.1. Capacitación y formación de niños, jóvenes y muje-res indígenas discapacitados.

1.2. Concienciar a los miembros de las comunidades

para atender sus necesidades básicas.

93


Tema: DESARROLLO PRODUCTIVO

Problemas Alternativas 1. Falta Desarrollar Proyecto Y Programa De Pesca

Artesanal Para El Sector Indígena 1.1. Crear Mecanismo Y Proyectos Para Las Actividades

De Desarrollo Pesquero En Comunidades Indígenas.

2. Robo De La Propiedad Intelectual De Los Conoci-mientos Indígenas Por Parte De Las Grandes Em-presas Nacionales E Internacionales.

2.1. Coordinar Actividades Y Acciones De Trabajo De Los Pueblos Indígenas Con Empresas Medianas Y Grandes No Indígenas.

Tema: DESARROLLO ORGANIZACIONAL E INSTITUCIONAL.

Problemas Alternativas 1. Falta medios de comunicación y transporte en las

comunidades indígenas. 2. No hay espacio radial y televisivos en relación al

tema indígena.

1.1. Disponer y facilitar red de medio de comunicación y dotar de equipos móviles (vehículo y lancha) para las organizaciones indígenas.

2.1. Establecer una emisora con frecuencias de radio

propios, y programas televisivos para los pueblos in-dígenas.

Tema: COMARCAS Y TERRITORIOS Y MEDIO AMBIENTE

Problemas Alternativas 1. Falta de co-manejo de los recursos naturales entre

pueblos indígenas y gobierno. • Uso inadecuado de los productos químicos en sue-

los, río y otros en comunidades indígenas.

1.1.Establecer sistema de comanejo de los recursos naturales entre pueblos indígenas y gobierno.

. 2.1 Establecer normas para el uso de los productos

químicos en las comunidades indígenas. • Aprobación y reconocimiento de la ley y sus territo-

rios establecidos por los indígenas del área. • Falta de legalización de la Reserva de las tierras

colectivas de Darién.

Tema: SEGURIDAD PÚBLICA.

Problemas Alternativas • Poca presencia de las autoridades públicas en las

comunidades indígenas. • Las autoridades de seguridad pública no cumplen

sus funciones. • Presencia de indocumentados extranjeros en áreas

indígenas fronterizas

2.1. Reformar y ampliar la seguridad en las comunidades indígenas.

• Supervisión permanente de la seguridad en las co-

munidades indígenas en coordinación con las autori-dades tradicionales.

• Crear una coordinación para establecer puestos de

control de migración y administrados por las propias autoridades de las comunidades indígenas.

94

RESULTADOS DE LOS TRABAJOS DE COMISIONES 1. Pueblo Naso Teribe

Tema: SALUD

Problemas Alternativas 1. Los médicos occidentales no quieren reconocer los

aportes de la medicina tradicional 2. Hay conflictos de estos dos tipos de medicina. 3. El Seguro Social no quiere atender a los indígenas

no asegurados. 4. Cuando un indígena muere es muy difícil el traslado

de la capital a su región por ser muy caro 5. Existe el problema que la medicina tradicional des-

aparezca por la fuerte influencia occidental.

1.1. Reconocimiento de la medicina tradicional indígena. • Reconocimiento de los médicos tradicionales a tra-

vés de algún carnet. 3.1. Garantizar a los indígenas no asegurados la atención

médica gratuita (Art. 106 No. 5 de la Constitución Nacional.

4.1.Traslado de los difuntos a su región de origen 5.1. Debe haber un mecanismo que haya un proceso de

aprendizaje de buenos médicos y botánicos.

Tema: EDUCACIÓN Y CULTURA.

Problemas Alternativas 1. No hay suficientes escuelas primarias y secundarias

en los territorios indígenas. 2. Se está perdiendo el idioma por las escuelas occi-

dentales. 3. Pérdida de la identidad cultural

1.1. Creación de más escuelas y elevar el nivel educativo en los pueblos indígenas.

2.1. Que se cumpla con la Ley y la Constitución sobre

educación intercultural bilingüe. 3.1.Reconocimiento y fortalecimiento de las organizacio-

nes o grupos culturales organizados (danzas, jóvenes organizados, etc.). Personería Jurídica.


Problemas Alternativas 1. Olvido de los ancianos indígenas.

1.1. Establecer una pensión de vejez

95


Tema: DESARROLLO PRODUCTIVO.

Problemas Alternativas 1. Se desconocen los precios de los productos en el

mercado. 2. El Teribe no comercializa las artesanías tradiciona-

les, no hay negocio para ello. 3. No hay mercado para la artesanía. 4. No se tiene conocimiento sobre este tipo de ecotu-

rismo, no hay experiencia.

1.1 Hay que hacer una lista de los precios de los produc-tos.

2.1 Capacitación en consecución y explotación de las

materias primas para artesanías. 3.1. Capacitación de cómo conservar y cultivar las plan-

tas en las casas. • Búsqueda de mercado para la comercialización. 4.1. Capacitación sobre ecoturismo

Tema: MEDIO AMBIENTE.

Problemas Alternativas 1. Conflicto entre autoridades tradicionales y autorida-

des del Estado. 2. Autoridades del Estado no quieren reconocer a las

autoridades tradicionales (Representante de Corre-gimiento).

3. Existe conflicto entre la creación del Corregimiento y

la futura Comarca Naso 4. Creación y establecimiento de empresas en los terri-

torios indígenas sin la participación de los Nasos (Hidroeléctrica y Etesa).

5. Existe el PILA y Palo Seco

1.1. Que se cumplan los artículos 86 y 123 de la Consti-tución Política.

• Las autoridades del Estado deben respetar a las

autoridades tradicionales y coordinar su trabajo con ellos.

3.1. El Estado debe reconocer legalmente a las autorida-

des tradicionales. 4.1. Que se hagan acuerdos y Convenios claros para el

establecimiento de estas empresas en los territorios indígenas.

5.1. Debe haber un plan de acción y acuerdo de aprove-

chamiento de los recursos naturales sostenibles

96


3. COMARCA EMBERÁ Y WOUNAAN Tema: SALUD.

Problemas Alternativas

1. Falta de protección de la sabi-duría mediante legislación es-pecial

2. Falta de política de salud.

1.1. Dotar de equipos y medicamentos a los puestos de salud. 1.2. Crear y legislar para un Centro Botánico con el fin de recopilar los conoci-

mientos indígenas. 1.3. Implementar leyes especiales de reconocimiento de los botánicos tradicio-

nales. 1.4. Becas internacionales para formación de personal en medicina legal. 1.5. Impulsar infraestructura necesaria como: acueductos, letrinas, programa

de saneamiento ambiental, centros y otros. 1.6. Crear Programa de capacitación de Parteras empíricas. 1.7. Impulsar capacitación para asistente de salud.


Problemas Alternativas • Agregar en el punto 1 (punto crítico) …no indí-

gena.

• Crear infraestructura de medios de comunicación indíge-na (radio y televisión).

• Enfasis en la ejecución de la Ley No. 34 de Educación

Bilingüe Intercultural. • Promover una Educación Completa de todos los niveles

(primaria, secundaria, universitaria y especializada). • Promover foros nacionales e internacionales de las cultu-

ras indígenas. • Crear infraestructura y equipamiento moderno de los

centros educativos • Crear centros de cultura indígena. • Impulsar leyes especiales que fomenten la participación

indígena en el deporte nacional. • Disponer becas para todos los niveles de educación. • Mejorar los conceptos de identidad de los pueblos indíge-

nas. 1.10 .Fortalecer las instituciones indígenas en materia de

Educación y Cultura.

97



PROBLEMAS ALTERNATIVAS

1. Establecer mecanismos de control de migra-ción de jóvenes menores de edad.

2 Desarrollar programas especiales para ancia-

nos y discapacitados. 3 Implementar Centros Infantiles para niños des-

amparados. 4 Implementar Centro de Orientación dirigido a

los adolescentes de ambos sexos. 5 Orientación y capacitación a las familias sobre

leyes y códigos de la familia. 6 Implementar la Dirección Regional de la Fami-

lia en la Comarca. 7 Crear la Administración de Justicia de la fami-

lia, la juventud y la niñez.


Problemas Alternativas 1. Falta implementar mercado de exportación nacional

e internacional 2. Concientizar en la producción y comercialización

agrícola 3. Falta de asistencia técnica. 4. Falta de legislación para crédito y que la misma sea

administrada por los Congresos. 5. Falta de eficiencia de los proyectos de desarrollo en

áreas indígenas. 6. Falta de incentivo a la producción agrícola interna. 7. No existe presencia técnica especializada indígena

en el MICI. 8. No existe presencia indígena en el IPAT. 9. Falta de herramientas y equipos para los artesanos.

Regulación de precios de los productos Crear un Banco de Desarrollo agropecuario Comar-

cal. Impulsar técnica de industria de mercados locales.

Implementar foros de producción orgánica nacional e

internacional. Crear escuela indígena de artesanía.

Crear un centro turístico.

Participación y uso de los recursos que genera la

reversión del Canal Protección de la imagen del indígena a través de

legislación especial. Propiciar empresas turísticas propias en las regiones

indígenas. Reglamentar y prohibir la reproducción del Arte Indí-

gena.

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Tema: DERECHOS INDÍGENAS.

Problemas Alternativas 1. Violación de los derechos de equidad de los indíge-

nas. 2. Falta de recursos económicos para el desarrollo de

las instituciones indígenas (salud, educación, organi-zaciones y otros).

3. Falta de educación bilingüe-intercultural 4. Falta de legislación de los territorios no comarcales. 5. Hacer énfasis en la adopción del punto 6 6. Discriminación del Estado a las instituciones indíge-

nas en materia de presupuesto nacional. 7. Propiciar leyes que garanticen un porcentaje del

presupuesto nacional a los pueblos indígenas. 8. Impacto negativo en la sociedad indígena del siste-

ma partidocracia 9. Falta de ampliación y ejecución de leyes comarcales

y constitucionales en materia de los pueblos indíge-nas.

1.1 Redactar una nueva Constitución que contenga tema de Derechos Indígenas.

1.2. Crear un reglamento indígena. 1.3. Propiciar leyes propiamente indígenas. 1.4. Establecer mecanismos de participación de la socie-

dad indígena en los poderes del Estado.



1. Falta de coordinación entre las autoridades públicas y tradicionales.

2. Las entidades públicas desconocen a las autoridades

indígenas y la leyes comarcales. 3. ANAM maneja unilateralmente las áreas protegidas. 4. Venta de tierras de los territorios indígenas por parte

del gobierno (Piña, Mogue, Playa Muerto, etc.). 5. Incumplimiento del plan de manejo forestal por las

autoridades competentes. 6. Incumplimiento del plan de reforestación. 7. Falta de implementación de Educación Ambiental en

Áreas Indígenas. 8. No hay respeto a los patrimonios ancestrales de los

pueblos indígenas. 9. Falta de reglamentación y coordinación del turismo

ecológico e investigación científica.

Aplicación de las leyes de áreas protegidas por parte de las autoridades públicas y autoridades tradiciona-les (cacería furtiva).

Prohibición de uso de productos tóxicos que hacen

daño (tradicional o químico). Legislación de medio ambiente al manejo de los

pueblos indígenas. Reglamentación de la ley de medio ambiente incon-

sulta.

99



Problemas Alternativas 1. Falta de aplicación de leyes de parte de las autorida-

des frente a los extranjeros no indígenas e indíge-nas.

2. Falta de pronunciamiento enérgico de parte de las

autoridades competentes. 3. Falta de equipos, personal, recursos económicos,

entrenamiento adecuado.

Instalar puestos fronterizos en áreas estratégicas de la Comarca.

Establecer mecanismos que permitan coordinar con

las autoridades indígenas y gobierno. Evitar la intervención fuera de los dos países involu-

crados. Utilizar los recursos humanos adiestrados en materia

de seguridad. Prohibir y desalojar mediante Convenio Bilateral de

los insurgentes, paramilitares, guerrilla y bandoleros. Apoyar y respaldar iniciativas que las autoridades

indígenas establezcan. Revisar y establecer estrictas medidas disciplinarias

de la institución.

4. Falta de mayor reclutamiento de indígenas. 5. Implementar reclutamiento especial para indígenas

(requisitos). 6. Garantizar la seguridad de las autoridades de la

región (comarcal)

Dotación de equipos de comunicación a las autorida-

des. Declarar como zona de urgencia Nacional la zona

fronteriza (Darién y Comarca). Capacitar a los miembros de las comunidades en

manejo de armas y primeros auxilios. Establecer mecanismos de comunicación permanen-

te y directa con los altos estamentos en materia de seguridad para con las autoridades comarcales.

Crear un comité pro-seguridad a nivel local.

100

RESULTADOS DE LOS TRABAJOS DE COMISIONES 4. COMARCA NGÖBÉ Y BUGLÉ

Tema: SALUD.

Problemas Alternativas 1. No existe información adecuada sobre enfermedades

infecto-contagiosas en la Comarca. 2. Consideraciones generales sobre desarrollo social:

de salud y la educación son aspectos importantes para la garantía de la vida e impulso de la cultura in-dígena; de igual manera se debe desarrollar una po-lítica especial para atender a los grupos vulnerables.

• Capacitar a parteras empíricas con técnicas adecua-das.

2.1 Reconocer el uso de la medicina tradicional y sus

organizaciones.


Problemas Alternativas EDUCACION 1. No existe personal especializado en la elaboración

de currículum para la educación bilingüe. 2. Poca supervisión en el área comarcal debido a la

lejanía de las oficinas que supervisan a los profeso-res.

CULTURA 3. Poco conocimiento sobre la cultura Ngöbé y Buglé. 4. Carencia de profesionales sobre cultura Ngöbé y

Buglé. 5. No existe museo, academia sobre aspectos cultura-

les Ngöbé y Buglé. 6. Poca información sobre cultura indígena.

EDUCACION Crear una comisión técnica interdisciplinaria perma-

nente que prepare personal sobre aspectos curricula-res.

Revitalizar, reeducar sobre valores, autoestima sobre

la cultura indígena (alimentación, danza, agricultura, etc.).

CULTURA • Crear Centros de Capacitación Cultural sobre valores indígenas.


Problemas Alternativas 1. Alto número de mendigo indígena (niños y mujeres

mayores).

1.1 Crear instituciones y/o centros locales que involucre a todos los estamentos gubernamentales y tradicio-nales para atender a estos grupos vulnerables.

101




• No existe una adecuada legislación que permita la compra y venta de productos agrícolas y artesanal en la Comarca.

• Migración hacia las ciudades por falta de empleo en la Co-

marca. • Poco interés de parte del gobierno y empresa privada para

realizar inversión participativa en la Comarca. • El carácter de uso colectivo de la tierra en la Comarca dificul-

ta financiamiento. ARTESANÍA • No existe una organización que promueva la protección y

adecuada comercialización de los productos artesanales. NOTA: Que se considere que las artesanías son consideradas como patrimonio colectivo de la Comarca. FUENTES DE CRÉDITO Y FINANCIAMIENTO • Los sistemas de crédito no están diseñados para los pueblos

indígenas.

• Creación de Banco de Desarrollo Indígena. • Planificar el uso de la tierra en la Comarca

(ordenamiento territorial). • Programa de incentivo para autogestión de

parte de las organizaciones y comunidades. • Mayor capacitación a productores indíge-

nas. • Capacitar a todos los profesionales de rama

productiva en materia de tecnología apro-piada para comunidades rurales.

• Propiciar la conservación y reforestación de

materia prima para la elaboración de arte-sanías.

• Regular el precio de los productos artesana-

les a nivel nacional e internacional. Propiciar sistema de crédito especial que

responda a cada pueblo indígena. ECOTURISMO Definir crédito para rubros rentables en la

Comarca (pesca, industria agropecuaria, etc.)

• No existe oferta de estudio para indígenas en materia de ecoturismo.

NOTA: Existe un documento en el Proyecto Ngöbé y Buglé que abarca planes de desarrollo en la Comarca Ngöbé, lo cual sería recomendable obtenerlo para que complemente los aportes de la consulta.

OBSERVACION: Es importante que en la Comarca Ngöbé y Buglé se cree las instituciones de desarrollo productivo a fin de que ejecute actividades y programas relacionados con la política de producción.

• Consecución de Becas para que los indíge-

nas se preparen en ecoturismo.


PROBLEMAS ALTERNATIVAS 1. Falta de coordinación entre autoridades tradicionales

y el gobierno. • Nombramientos de funcionarios de entidades públi-

cas en la Comarca.

• Mayor coordinación entre las autoridades tradiciona-les y del gobierno en actividades relacionadas con el desarrollo de la Comarca.

102




1. Restricción en uso de la tierra en áreas protegidas donde habitan comunidades indígenas.

2. Falta de convenio entre gobierno y pueblos indíge-

nas para la buena administración de los recursos na-turales.

3. Falta una legislación que regule y evite la contamina-

ción del medio ambiente en los territorios indígenas.

• Evitar el otorgamiento de concesiones forestales y/o bosques a extraños en la Comarca.

• Actualizar el código minero. Capacitar a las autoridades administrativas de las

Comarcas sobre herramientas y/o instrumentos lega-les para hacer cumplir las leyes en la comarca.


Problemas Alternativas • Falta de Consejo de Seguridad Comarcal. • Aumento de la violencia en la Comarca.

• Coordinación sobre seguridad entre las autoridades indígenas y gobierno.

• Crear la seguridad comarcal con su debido presu-

puesto. • Que participen las mujeres en el Consejo de Seguri-

dad. NOTA: El Consejo de Seguridad debe ser la misma policía comarcal (BUGO DAY).

Tema: DERECHO INDÍGENA.

Problemas Alternativas 1. Poco interés a nivel político para la ratificación del

Convenio 169. Iniciar gestiones ante el Organo Ejecutivo, Legis-

lativo y Ministerio de Relaciones Exteriores para la adopción del Convenio 169 en Panamá

Elaborar un anteproyecto de Ley en lo relacio-

nado con los registros de nacimientos para que los indígenas que nazcan en hospitales fuera de la Comarca sean registrados como nacidos en la Comarca.

Elaborar anteproyectos de Leyes relativos a los

aspectos de reconocimiento del derecho indíge-na, aplicación de procesos judiciales y adminis-trativos para los pueblos indígenas y sobre la creación de tribunales especiales indígenas.

103


Tema: COMARCAS Y TERRITORIOS.

Problemas Alternativas 1. Conflictos de tierras entre indígenas y colonos en

áreas que quedaron fuera de la Comarca.

Definir mediante ley las áreas anexas en Bocas del Toro.

Que por decreto ejecutivo se proteja las

comunidades cercanas a la carretera Punta Pe-ña-Almirante.

Apoyar a la Comisión Agraria Comarcal Ngöbé-

Buglé para ayudar a solucionar conflictos de tie-rras.

Elaborar instrumento agrario comarcal.

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5. COMARCA DE MADUNGANDI, WARGANDI Y TAKARKUNYALA

Tema: SALUD.

Problemas Alternativas 1. Falta de recursos económicos para comprar medi-

camentos.

Mejoramiento de salud en las poblaciones indí-genas.

Programas de salud comunitaria por parte del

gobierno.

Programas de capacitación a los líderes de sa-lud.

Fortalecimiento de la juventud para el desarrollo

de los pueblos indígenas para el mejoramiento de la salud.

Construcción de Centros de Salud para las co-

munidades distanciadas.



1. Poca atención a las comunidades marginadas en materia de educación.

2. Poco cumplimiento del gobierno para atender las

escuelas alejadas.

1.1. Evaluación del presupuesto destinado a la educación en las comunidades indígenas.

2.1. Apoyo financiero para la educación. 3.1. Capacitación de jóvenes de las comunidades

3. Falta de comunicación en caso de emergencia con relación a los niños.

3.2. Construcción de un comedor escolar para los niños. 3.3. Radio para facilitar la comunicación en las comuni-

dades apartadas. 3.4. Crear subdirección de cultura.

Tema: GRUPOS VULNERABLES


• Migración de los jóvenes a las ciudades.

Niños (as) requieren donación de materiales didác-ticos, becas, alimentación escolar.

Educación bilingüe y artesanal.

Jóvenes: orientación y programas de desarrollo

agrícola. Requieren permiso de la comunidad. Mujeres: Defensa de las molas, realizar seminario;

crear mediante un decreto especial para la protec-ción de las artesanías. Capacitar a las mujeres y jóvenes en diferentes actividades.

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Problemas Alternativas 1. La distancia no llena las necesidades económi-

cas.

2. Falta de orientación sobre los abonos orgánicos.

3. No hay información a través de los medios de comunicación para su debido mercadeo y de-manda de productos.

4. No hay coordinación (personal designado) con

las instituciones como MIDA, IDIAP en las áreas indígenas.

5. Venta ilegal de las artesanías por parte de per-

sonas no indígenas.

6. No hay consulta previa del gobierno hacia el congreso, para la entrada de los turistas.

7. Los indígenas no tienen oportunidad en los fi-nanciamientos o préstamos en las instituciones que pueden hacerlo.

Hacer convenios de trabajo con las instituciones que compartan estos rubros (MIDA, IDIAP).

Hacer esfuerzo sólido para el trabajo en grupos en

las comunidades. Creación de un Instituto Artesanal Indígena.

Regular mediante normas o reglamentos a las dife-

rentes instituciones que quieran involucrarse en las actividades turísticas en áreas indígenas.

Crear espacio en las diferentes instituciones como

oportunidad a personal indígena que comparten es-tos rubros.


Problemas Alternativas 1. Falta la capacitación de los líderes de la Comarca. 1.1. Crear subdirecciones de las instituciones estatales

dentro de la Comarca.

1.2. Dar más participación de a la mujer indígena. 1.3. Realizar consultas permanentes en las comunidades.



Consultar al Congreso General. Capacitar a los líderes y jóvenes en cuanto a formu-

lación, creación, ejecución y evaluación. Crear Sub-Dirección de ANAM dentro de la Comar-

ca. Consultar a las comunidades.

Participación de las mujeres en la capacitación.

• Formar guardabosques indígenas.

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• Formar policías y forestales. • Formar cuerpo de migración. • Mayor vigilancia en la Comarca para impedir las

invasiones de los territorios.

Tema: COMARCAS Y TERRITORIOS.

Problemas Alternativas 1. Falta de coordinación con la dirigencia del

Congreso con las instituciones del gobier-no.

2. No se puede convivir (los indígenas con los

no indígenas) por diferencia de cultura y práctica sostenible de la agricultura.

3. Conflicto indígena-colonos.

Creación de instancias para atender los problemas específicos del indígena dentro de las instituciones estatales.

Que se legalice los derechos de demanda de creación de las

Comarcas para los pueblos indígenas. Buscar mecanismos para una solución rápida a los problemas

indígenas dentro del gobierno. Que el gobierno dé una partida específica para el derecho

posesorio de demarcación física de los pueblos indígenas. • Planificar en coordinación con el Congreso y las Instituciones

del Estado del proyecto sobre delimitación de nuestra Comar-ca.

• Buscar fondos en diferentes instituciones tanto nacional como

internacional para las demarcaciones de territorios indígenas por parte del gobierno en conjunto con el Congreso General.

107

PERFIL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMA 6. COMARCA KUNA YALA

Tema: SALUD.

Problemas Alternativas 1. El problema de Salud es integral 2. No existe referencia de relación entre el Ministerio de

Salud y los Kunas. Ha habido sólo un monólogo hecho por los wagas. Estos no toman en considera-ción nada de la cultura kuna.

3. Los “wagas” (no indígenas) están sólo de paso. No

tiene seguimiento del trabajo de Salud en Kuna Yala. 4. La Salud tampoco cuenta con presupuesto adecua-

do.

Se necesita un Sistema de Salud Bicultural. La salud debe ser un tema fundamental y prioritario

en Kuna Yala porque un pueblo enfermo no podrá hacer nada.

La alimentación de una persona es fundamental

hasta los cinco años, de lo contrario pierde neuronas, etc. que no volverá a recuperar jamás.

Elevar los temas de salud, producción y educación a

temas principales, prioritarios, respecto a otros.


Problemas Alternativas • El currículo escolar hay que cambiarlo. Pero sobre

todo debe cambiar la creatividad del educador. Hay que realizar talleres de concientización. No debe permitirse que archiven las discusiones en torno a este tema. Los educadores deben enseñar de acuerdo a nuestra realidad.

108




• Ahora también se ve cómo desaparecen los peque-ños negocios.

• Los proyectos de gobiernos se presentan con com-

promisos con grandes empresas como MELO, etc., por eso fracasamos.

• Los proyectos foráneos vienen disfrazados con el

dinero. Todo el que hace algo para un proyecto co-bra y gran cantidad de dinero se va en eso.

• Se ha visto que las mujeres llevan los proyectos con

más éxito que los hombres (cría de pollos, patos, puercos, etc.). Los hombres trabajan mejor en el campo.

• DESOSKY había planteado la creación de caminos

de penetración, pero el Congreso General lo rechazó por temer a la penetración de cocaína y otros contra-bandos.

• Cómo vender el oxígeno. En Costa Rica se hace. • El IPAT no nos consulta sobre las posibilidades del

ecoturismo. • No hay financiamiento y crédito a indígenas. • Cómo se canalizan la inversión del Estado. • Los wagas consideran todo lo que hacemos es arte-

sanía y no es así porque para nosotros son artes.

• En un seminario sobre economía indígena convoca-do hace 4 años por el PNUD se llegó a la conclusión que lo fundamental es el desarrollo de la autosufi-ciencia.

• Los proyectos deben hacerse de acuerdo a nuestra

realidad. • Se necesita crear caminos de penetración internos

entre nuestras comunidades para la venta de exce-dentes.

Buscar estrategias para que los hombres tengan

también éxito en los proyectos. En Europa se compra muchos productos de origen

orgánico. Allí ya casi no tienen tierra buena disponi-ble. Compran en gran parte los productos orgánicos de Abia Yala producidos por indígenas y campesi-nos.

• Ya se está estudiando hacer turismo científico en los

territorios kunas y Emberás para que en el futuro vender paquete turístico científico a nivel nacional. Los jóvenes kunas que estudian turismo conocerán de nuestra cultural.

• Debemos pensar en ahorro y hacer gestión en finan-

ciamiento. • Debemos pensar en Alianzas Estratégicas para

presentar proyectos integrales. • Debemos poner atención en los términos como la

artesanía y arte

109


Tema: COMARCAS Y TERRITORIOS

Aportes Adicionales • Se propone en el concepto territorio se cambie la expresión: “que históricamente los pueblos han tenido

como propios…” a “que pertenecen históricamente a los pueblos…”. • Incluir en los aspectos críticos: los recursos naturales y las minas, su exploración y explotación en los

pueblos indígenas. El estudio no solamente debe estar enmarcado sobre el estudio de impacto ambiental sino incluir estudio de impacto cultural, espiritual, etc.

• Se conversó sobre el conflicto de uso y aprovechamiento de los recursos naturales. • En cuanto a las áreas protegidas se dijo que PEMASKY actualmente trabaja en EL PROYECTO

MASBOSQUE, el cual abarca varias comunidades. • En 1986 para proteger áreas de conflicto PEMASKY integró a Areas Protegidas el Corregimiento No. 1.

Se dijo que lo que conservamos nosotros es para la subsistencia; el waga habla igual a nosotros, pero en el fondo hay otras cosas distintas a lo que nosotros decimos.

• Nosotros vamos reaccionando en la medida en que van surgiendo los problemas y va cambiando la situa-

ción. • Concesiones forestales. La Ley de ANAM debe ser mejorada acerca de las responsabilidades y el trabajo

en relación a los recursos madereros. • Con la destrucción de la flora y fauna también se acaba los espacios para los animales ligados a un me-

dio determinado. • Debemos reconocer los valores sobre el conocimiento de los recursos naturales, aire, oxígeno, etc. Y no

solamente la parte monetaria. • Se debe enseñar a niños y adultos sobre nuestros conocimientos acerca de la naturaleza y de los recur-

sos naturales. • Respecto a la venta de los árboles se van presentando intereses contradictorios, ya que algunos buscan

su interés encima de todo. • Nuestra Ley Fundamental plantea que una serie de cosas no pueden ser objeto de estudio, para no correr

el riesgo de vender nada nuestro patrimonio, para no abrir el camino al comercio ni para despertar el inte-rés personal.

• Se indicó que en Carreto y Armila están deforestando el área por la tala de árboles. • En la Ley Fundamental se establece el uso de árboles o arbustos sólo para uso doméstico, no para co-

mercializarlos. Y dijimos que en Wargandi como en Madungandi nuestros hermanos ya han aprendido vender árboles.

• Hay otras comunidades que venden también árboles, como por ejemplo es el caso de los Emberá. Sin

embargo también existe esta práctica en Kuna Yala, como el caso de Armila, Muladupu, Sasardi, Carreto, etc.

• No podemos dejar por fuera nuestro propio conocimiento indígena. Actualmente en Europa se da la eco-

nomía de la reciprocidad. Por parte de nosotros debemos practicar la economía indígena. Debemos res-catar lo que Ibeorgun nos dijo acerca de nuestra economía. Debemos fortalecer lo nuestro, no nos con-viene ponernos en el nivel de la economía waga, porque quedaríamos en desventaja.

110


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crea la Comarca Emberá de Darién”. Ley No. 24 de 12 de enero de 1996, “por la cual se crea

la Comarca Kuna de Madungandi”. Ley No. 10 de 7 de marzo de 1997, “por la cual se crea

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GLOSARIO DE TÉRMINOS


• Autoridades indígenas: Son funcionarios administrativos, generales, regionales o locales, de origen

indígena, elegidos por los Congresos indígenas, y que coexisten con las

autoridades estatales designadas en las comarcas o regiones indígenas.

• Comarca indígena: División política del Estado, sujeta a un régimen especial de administración y

organización para los pueblos indígenas en Panamá, regulada por la

Constitución Nacional, las leyes especiales y normas propias del pueblo

respectivo.

• Comunidades indígenas: Son descendientes de pueblos indígenas, que habitan determinadas localidades

o regiones geográficas, de forma concentrada o dispersa según sus patrones

culturales.

• Congresos Indígenas: Son concentraciones generales, regionales o locales, de forma libre o por

delegados de comunidades indígenas, convocados por pueblos o Comarcas,

que se constituyen en la máxima instancia de consulta, expresión y decisión del

pueblo o Comarca indígena respectivo.

• Derecho Indígena: Conjunto de normas, usos y costumbres que regulan la estructura de

organización social, cultural, económica y política de los pueblos indígenas,

generadas de su propia dinámica interna de convivencia y legitimidad.

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• Indígena: Denominación que se da a los descendientes de los primeros pobladores de

América, antes de la conquista y colonización, que mantienen sus propios

valores sociales, culturales, políticos, religiosos o lingüísticos dentro de los

Estados; la autoidentificación o conciencia de identidad constituye un criterio

fundamental para determinar la identidad indígena.

Esta denominación que fue aceptada por las poblaciones mencionadas como

forma de reafirmación de identidad, pero que están sustituyendo con

autodenominaciones como Ngöbé, Kuna, Emberá, Buglé, Wounaan, Naso y Bri

Bri.

• Indigenismo: Ideología y política estatal, que se sustenta en el proceso de relación dirigido

hacia los pueblos indígenas, desde una visión foránea, con la intención de

conocerlos e irlos incorporando progresivamente a la estructura y cultura

dominante u oficial.

• Integración indígena: Teoría y proceso ejecutado por los estados, sobre la premisa de la superioridad

de la cultura oficial o dominante, a la que los pueblos indígenas fueron obligados

a someterse, en perjuicio de la práctica de sus derechos y valores culturales

propios.

• Organización Indígena: Son miembros de pueblos indígenas, agrupados generalmente conforme a sus

costumbres y necesidades, para asegurar y fortalecer sus valores económicos,

sociales, culturales, religiosos y políticos, dentro de la sociedad nacional o

internacional. Se distingue las organizaciones indígenas de

representación o administración, de las organizaciones de carácter

autogestionario, similares a las Organizaciones No Gubernamentales.

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• Organización No Gubernamental indígena: Son agrupaciones de personas de origen indígena, de carácter civil, sin fines de

lucro, con diversidad de objetivos, según las necesidades a las que responden, y

algunas de ellas son reconocidas por el Estado y le otorgan personerías

jurídicas.

• Pueblos Indígenas: Son los descendientes de poblaciones, que habitaban la región geográfica que

pasó a constituirse en Estado con sus actuales fronteras, fueron sometidos a

conquista y colonización, pero que conservan dentro del Estado, total o

parcialmente, sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y

políticas. Estos pueblos se autodenominan Ngöbé, Buglé, Kuna, Emberá,

Wounaan, Naso y Bri Bri, descartando las denominaciones que les fueron

impuestas.

• Territorio Indígena: Espacio físico que comprende el suelo, subsuelo, la plataforma continental

submarina, el espacio aéreo, que desde antes de la conformación del Estado,

uno o varios pueblos indígenas han tenido como propio. Es el lugar donde han

desarrollado su vida, su cultura y arte.

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