P i f l u P C g : f u d - uao.edu.co articulo 4_0.pdf · y ordenamiento territorial La historia de...

57

Revista de economía & administRación, vol. 13 no. 2. Julio - diciembRe de 2016

ParticiPación en la Plusvalía: instrumento Financiero ligado al desarrollo urbanístico

PartiCiPaCión en la Plusvalía: instrumento finanCiero ligado al

desarrollo urBanístiCo*

PartiCiPation in CaPital gain: finanCial instrument linked to urBan develoPment

Elvia María Jiménez Zapataα

Javier Armando Murciaβ

Carlos Alberto Gómez CanoΨ

ResumenLa descentralización propende que las entidades territoriales, especialmente las de orden municipal, generen ingresos propios en aras de garantizar su desarrollo. En la actualidad existen instrumen‑tos legales que pueden convertirse en verdaderos aliados de las administraciones públicas al ser aplicados por éstas, pues a través de ellos pueden recaudarse recursos importantes que conlleven a su desarrollo urbanístico. En este escenario cobra importancia la participación en la plusvalía, un tributo de orden municipal, que pese a cumplir con todas las formalidades legales, los resultados de la investigación permiten inferir que el desconocimiento del tratamiento de esta participación ha dejado sin recursos económicos a municipios, del orden de cien mil habitantes que aún no aplican este “novedoso” tributo.

Palabras claveDesarrollourbanístico,finanzaspúblicas,participaciónenlaplusvalía,sostenibilidadfiscal.

AbstractDecentralizationseekslocalauthorities,specificallyofmunicipalorder,togeneratetheirownincome,in order to ensure their development. Currently, there are legal instruments that can become true alliesofpublicadministrationswhenappliedbythese;significantresourcesthatleadtotheirurban

* Este artículo fue recibido el 30‑03‑2016 y aprobado el 23‑08‑2016.α Especialista en Derecho Tributario y Aduanero, Universida Catolica de Colombia. Docente‑Investigadora

grupo GRINCOUS, Facultad de Economía y Administración, Universidad Srcolombiana, Neiva, Colombia. Correo – e: [email protected]

β Especialista en Derecho Tributario, Universidad Externado de Colombia, Bogotá. Mg (c) en Tributación, Uni‑versidad de la Amazonia, Florencia, Colombia. Correo – e: [email protected]

ΨEspecialista en Pedagogia, Universidad de la Amazonia. Especialista en Gestión Pública, Escuela Superior de Administración Pública. Docente‑Investigador grupo GEMA, Facultad de Ciencias Contables, Economicas y Administrativas Universidad de la Amazonia, Colombia. Correo – e: [email protected]

58


Elvia María JiMénEz, JaviEr arMando Murcia, carlos albErto GóMEz

development can be raised through them; in this scenario, the share of surplus value, a tribute of municipal order, becomes important. The research results allow inferring that in spite of complying with all legal formalities, the lack of knowledge about how to manage this participation has left without considerable economic resources to some municipalities that have in the order of a hundred thousand inhabitants and do not apply this new tax yet.

Key wordsUrbandevelopment,publicfinance,participationincapitalgain,taxsustainability.

Clasificación J.E.L: H23.

59



Introducción

Desde el año 1985, Colombia inicia un procesodedescentralizaciónfiscalyadministrativa, como se evidencia en la Constitución Política de Colombia de 1991, en donde las entidades territoriales van en busca de una autonomía que conlleve a la auto sostenibilidad, prometiendo gozar de un ambiente de desarrollo incluyente y participativo para quienes habitan en estas entidades.

Con base a lo anterior, se analizará cómo las entiades territoriales deben recurriraotrosinstrumentosfinancie‑ros que les posibiliten consolidar sus recursos públicos, e invertir en el de‑sarrollodesusciudadessinsacrificarninguno de los componentes básicos que garantizan el mínimo vital para cada ciudadano. Desde esta perspec‑tiva necesariamente debemos abor‑dar un tema “novedoso”, no por su tiempo sino por su poca aplicabilidad. Se está hablando de la Participación en la plusvalía, consagrada en art. 82 de la Constitución Política, el cual promete ser un valioso instrumento financieroligadoaldesarrollourbanís‑tico de las ciudades, o en palabras de Sánchez et al (2010), el “Estado debe estar en la capacidad de satisfacer la necesidades básicas de sus ciudada‑nos y más allá de ello propender por el desarrollo económico y por ende en mejorar la calidad de vida de sus habitantes” (p.35).

Por último, es importante explicar por quéexistiendoesteinstrumentofinan‑ciero, que además de representar una fuentedefinanciaciónsepuedecata‑logar con un indicador de gestión y de control a los asentamientos urbanos, las administraciones municipales lo tie‑nen subvalorado. Indudablemente este panorama conlleva a concluir puntos importantesdereflexiónytratamientoen futuras publicaciones.

Marco teórico

En el presente apartado se generan algunas aproximaciones conceptuales relacionadas con el objeto de estudio, permitiendo generar algunos antece‑dentes y criterios orientadores en el desarrollo del tema para producir una línea base para la discusión.

La descentralización de los entes territoriales, sus finanzas públicas y ordenamiento territorial

La historia de la República de Colom‑bia deja entrever los intentos que ha realizado el legislador para lograr que sea una nación de desarrollo en el amplio sentido de la palabra; prueba de ello son los cambios estructurales dados en la Constitución de 1991(Gó‑mez, 2015). Es decir, no solo se ha buscado crecer como Nación sino como Estado, y muestra de ello es la actual carta Magna la cual en su primer artículo reza lo siguiente:

60



Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades te‑rritoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del in‑terés general. (Constitución Política de Colombia, 1991, p.4)

Despuésdegrandesconflictosdeinte‑reses económicos, sociales y políticos se promulga la Constitución Política de 1991 y con ésta se da un gran paso en la búsqueda de una Colombia que le apuesta a la descentralización y la autonomía de los entes territoriales, dándole prioridad al ser, su integridad y sus derechos. En palabras de Pérez (2010), “tanto como en siglo XIX y el siglo XX las estructuras políticas, so‑ciales y económicas coinciden en una mala percepción del valor y alcance de los derechos humanos” (p. 284).

La constitución otorga a las entidades territoriales la autonomía para decretar tributos que puedan lidiar con lo que trae implícito el precio de la descentra‑lizaciónpolítica,administrativayfiscal,imprimiendoeficienciaenelmanejodelos recursos públicos transferidos por el gobierno central y el fortalecimiento de los recursos propios. Al respecto Zapata (2010) menciona “Desde la misma constitución se buscaron varios objetivos complementarios para el for‑talecimientodelosfiscosterritoriales”(p.8). Sin duda alguna, la constituyente

de 1991 se percató de dejar instrumen‑tos para ser utilizados por las entidades territoriales con el fin de lograr sus propósitos. Un ejemplo de ello, es la obligación que deja a la corporación legislativa de expedir la Ley 1454 de 2011 la cual dicta normas orgánicas sobre el ordenamiento territorial y es‑tatuto orgánico de presupuesto, que recopila todas las normas en materia presupuestal y cuyasmodificacionesse encuentran incluidas en la ley 617 de 2000 y 819 de 2003. Además, el Estatuto Tributario Territorial brinda la posibilidad que los departamentos y municipios sean auto sostenibles y garanticen a sus habitantes óptimos niveles de vida.

En este sentido, las Entidades Territo‑riales deberían encaminar ciertas ac‑ciones que les permitieran consolidar sus finanzas públicas para superarla crisis. En palabras de Zapata et al (2001) “al finalizar ladécadade losnoventa se encuentra una limitada autonomía financiera,manifestadapor el poco dinamismo de sus bases de tributación, un desbordado incre‑mento del gasto y un insostenible endeudamiento” (p. 5).

Frente a este panorama, los entes mu‑nicipales deberán hacer uso de otros instrumentos financieros que gocende reserva de Ley y sean fuentes de recursos que posibiliten a las adminis‑traciones municipales atender otros sectoresyrealizarobrasquebenefi‑cien a la sociedad en general. De esta

61



manera se hace necesario fortalecer lasfinanzaspúblicasdelosMunicipiosy Departamentos, los cuales deben tener como meta lograr la sostenibili‑dadfiscal,locualsegúnLozanoet al (2009) “Es un asunto que concierne a la estabilidad y al crecimiento econó‑mico de largo plazo” (p. 2).

Esa sostenibilidad fiscal se logra cuando los ingresos del Estado sean suficientesparasubsanar losgastospúblicos (Funcionamiento, Inversión y Servicio de la deuda); y como es de co‑nocimiento público, la mayor fuente de ingresos del mismo son los tributos. En este aspecto las entidades territoriales son muy débiles y sus ingresos siguen siendo inferiores a los que reciben por transferencia del gobierno central. “Los resultados muestran que las transfe‑rencias que reciben los municipios de lanaciónaliviansucargafiscaly,aligual que la deuda, se constituyen en la principal fuente de expansión del gasto” (Lozano, 1998, p.1).

Sin embargo, estos aportes transfe‑ridos por la Nación a los municipios no son suficientes para que las ad‑ministraciones municipales logren dar cumplimiento a sus planes de gobierno. Para ello, se requieren ingresos adicionales que puedan ser invertidos en la solución de infraes‑tructura, viviendas y obras públicas, permitiendo el desarrollo urbanístico de los municipios. En este aspecto, desde la Carta Política de Colombia, el legislador entrega una alternativa de

financiaciónacon loconsagradoensu Art 82 “Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común”. Según Carbonell (2001) “es deber del Estado – Velar por la protección del espacio público – y de participar – En la plusvalía que genere su acción urbanística” (p. 5).

De esta manera el legislador, con la creación de esta participación, abre unaalternativadefinanciacióndelde‑sarrollo urbanístico de las ciudades al implementar y aplicar este instrumento dentrosupolíticafiscalysuordena‑miento territorial, entendiendo que la plusvalía es a favor de las entidades públicas, por las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo, incrementando su aprovechamiento y por ende, gene‑randobeneficiosa lospropietariosoposeedores de los predios afectados por dichas acciones. (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2009).

La Participación en la plusvalía “un novedoso instrumento financiero”

Antes de hablar de la participación en la plusvalía es necesario precisar cómo este instrumento financiero

62



encuentrasu justificaciónenasociarla riqueza con las rentas de la tierra y la propiedad raíz. Recordemos que el impuesto a la propiedad según Plaza (1995) “Grava la posesión de las rique‑za, el capital integrado, generalmente a través de manifestaciones aisladas y representadas por determinados bienes muebles o inmuebles” (p. 291). Desde otra perspectiva, Low (1986) menciona que “los impuestos que re‑caen sobre la tierra coadyuvan a su buen uso y a su productividad, pues de lo contrario los propietarios no tendrían los recursos para sobrellevar la carga impositiva” (p. 215).

En este contexto y teniendo en cuenta que la participación en la plusvalía fue concebida como una medida para que los entes territoriales pudieran regular la utilización del suelo y participar sobre el mayor valor que generen las accionesurbanísticas,seafirmaque“el objetivo explícito de este instrumen‑to es recuperar entre el 30% y el 50% de la Plusvalía generada por acciones del Estado, ya no solo circunscritas a la ejecución de obras públicas, sino debida a acciones urbanísticas de las entidades públicas” (Vejarano, 2008, p.79). Podemos enmarcarla como ins‑trumentofinancieroligadoaldesarrollourbanístico de las ciudades.

Antes de desarrollar los elementos de dicho instrumento debemos com‑prender qué es la participación en la Plusvalía y para ello nos basamos enGuiddens(1994)quienmanifiesta

que la plusvalía semanifiesta en laganancia, es decir en el mayor valor que renta la tierra.

Desde la concepción de Plusvalía planteada en la obra de Carlos Marx (1867) “El Capital”, ésta se percibe como el mayor valor que gana el ca‑pitalista gracias al desarrollo de las tareas por el trabajador. Pues si bien, este a cambio de su trabajo recibe un pago, en últimas quien acumula dicho trabajo es el capitalista, pues es el dueño de la tierra. Al respecto, El diccionario de la Real Academia Española-RAE(sf)serefierealaplus‑valía como el aumento del valor de un objeto o cosa por motivos extrínsecos a ellos. Para Jaramillo (2001), consiste en “la recuperación de un porcentaje de los traslados que el Estado hace a los particulares a partir de las decisio‑nes de los municipios” (p. 168).

Partiendo del hecho que la plusvalía es el mayor valor que adquiere un bien o cosa por factores externos, la participación en ésta puede ser visto según Furtado & Smolka, (2003) como la “Herramienta para recuperar para la población el incremento en el valor de la tierra asociado con acciones públicas, aumento que de otra manera sería capturado por entidades privadas” (p. 3), o de con‑formidad con la Alcaldía de Medellín (2006) como “La Participación en plusvalía como instrumento para la gestión urbana, desarrolla claramen‑te el principio de reparto de cargas y

63



debeneficiosanivelciudad,desdetodos los ámbitos que la compon‑gan, esto siempre que atendiendo a los hechos generadores ésta se produzca”(p. 15). Del mismo modo, también podemos concebirla como un mecanismo para controlar el uso del suelo o como indicador de gestión de las administraciones municipales.

Este principio de participación del Estado en la plusvalía, derivada de su acción urbanística, se vincula a los otro cuatro principios centrales de la Ley 388 de 1997, directamente enmar‑cados en la Constitución Política de Colombia ‑ CPC, como son: la Función Social y Ecológica de la Propiedad, la Prevalencia del Interés General sobre el Particular, el Urbanismo como Fun‑ción Pública y la Distribución Equitativa delasCargasyBeneficiosderivadosdel Desarrollo Urbano (Contraloría de Bogotá, 2013). Por otro lado, Blanco et al(2006),afirmaqueelordenamientoterritorial se fundamenta en estos mismos principios, tres pilares de igual importancia y que ninguno de estos hadesacrificarseenfuncióndelotro.

Es necesario mencionar que a través delaLey388de1997sedefineyseintenta reglamentar este tributo nove‑doso, no por sus años de promulgación sino por su poca aplicabilidad y porque permite el desarrollo urbano de las ciudades, convirtiéndose en un meca‑nismodefinanciación,unindicadordegestión y una herramienta de control del suelo.

Por lo anterior, no sólo debemos asociar la plusvalía con la materia tributaria, sino también como lo men‑ciona(Montoya,2003),quienafirmarque “debe ligarse al desarrollo urba‑no desde sus nociones jurídicas y normativas”(p. 123); percepción tam‑bién compartida por Caicedo (2001), quien argumenta que “el uso del suelo y todo lo que implica este proceso o se relaciona de manera directa o indirecta debe ser regulado y atendido no solo desde aspectos tributarios, sino desde políticas públicas”(p. 37).

De conformidad con lo dispuesto en el Art 82 de la Constitución Política de Colombia y lo desarrollado y esti‑pulado en la Ley 388 de 1997, parti‑cularmente en su art 73 y siguientes, se aborda y establecen los elementos esenciales de este joven tributo, ha‑ciendo referencia a “La Participación en la plusvalía como el derecho de las entidades públicas a participar de las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano, incrementan‑do su aprovechamiento y generando beneficios que dan derecho a las entidades públicas a participar en las plusvalías resultantes de dichas acciones”. Teniendo en cuenta lo an‑terior, es importante manifestar que mediante las acciones urbanísticas los entes Municipales ejercen su fa‑cultad de ordenar territorialmente sus localidades. “El principio mismo de la ordenación territorial es promover una visión a largo plazo, anticipándose a

64



las necesidades y no concentrarse únicamente en la corrección de des‑equilibrio nacidas de otras coyunturas socioeconómicas que pertenecen al pasado” (Gabiña J, 1998, p. 38)

En el caso de la plusvalía, que es untributocondestinaciónespecíficadirigido al desarrollo urbanístico, ésta contribuye de manera importante en los objetivos de la ley 388 de 1997, mediante la creación de Planes de Or‑denamiento Territorial (POT’s) en don‑de las administraciones Municipales definenlosplanesyregulacionesqueorientan el desarrollo urbano del terri‑torio y la utilización del suelo. Además se profundizó y acentuó la premisa en la propiedad no como un derecho absoluto y se estableció las distinción entre la misma y el derecho a urbanizar y construir determinando que ciertas prerrogativas (urbanizar y/o construir), las cuales no están ligadas a tal de‑recho, sino que son decisiones que corresponden exclusivamente a las autoridades públicas (función pública de urbanismos) (Pinilla, 2004).

De esta manera y con un panorama ampliosobreladefinición,importanciay relación de este tributo con el desa‑rrollo territorial de los municipios, se hace importante profundizar sobre sus elementos y experiencias de aplicación.

La plusvalía encuentra su origen y fun‑damento en el art 82 de la Constitución política, en el aparte donde se tratan “los derechos Colectivos y del ambien‑te” según Camacho (1997), “la plusvalía cumple varias propósitos uno en el aspecto tributario y otro desde lo social y lo ambiental, pues puede convertirse en un instrumento de distribución de los ingresos y protección del ambiente, en tanto que el pago de participación por cambio del uso del suelo, puede desincentivar asentamientos en áreas verdes y por ende la intervención del hombre en ecosistemas vigentes que cumple con su función natural”(p. 169) . Se aprecia en el orden constitucional la primacía de los derechos colectivos so‑bre los de los particulares” es desarro‑llada como se mencionó anteriormente por la Ley 388 de 1997, sus principales elementos se describen en el Cuadro 1.

Cuadro 1. Elementos principales de la Participación en la Plusvalía

Sujetos activos

Entidades Públicas (art. 82/287 C.P).Municipios y Distritos (art. 73 Ley 388/1997)

Sujetos pasivos Propietarios, Poseedores (Art. 81/83 Ley 388/1997).

65



Hechos generadores

1. Realización de Obras Públicas (No Contribución por Valorización).2. Incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana – suelo rural como suburbano.3.Establecimientoomodificacióndelazonificacióndeusos del suelo. 4. Autorización de un mayor aprovechamiento del suelo – índicedeedificación–índicedeocupación – o ambos a la vez (art 74/87 Ley 388/1997).

Base gravableLa diferencia entre el precio comercial por metro cuadrado antes y después de una acción urbanística (Art. 75/76/77/80 Ley 388/1997).

Tarifa Puede oscilar entre el 30 % ‑ 50 % del mayor valor por metro cuadrado. (Art 79 Ley 388 de 1997).

Fuente: elaboración propia, a partir de la lectura de normas.

Cuadro 1. Elementos principales de la Participación en la Plusvalía (continuación)

De acuerdo con Pinto (2010), “desde el punto de vista de la planificaciónurbana el panorama en la década 2000 al 2010 es bastante complejo, pues la mayoría de las ciudades no habíanconsolidadounaplanificaciónurbanística capaz de dar respuesta a los problemas del desarrollo urbano, quedando éstos subordinados a la planificacióndeldesarrolloconénfasisen lo económico” (p. 42).

El concepto de plusvalía en Colombia se empleó por primera vez en el Pro‑grama Ciudades del Departamento Nacional Planeación ‑DNP, durante el gobierno del Presidente Misael Pas‑trana (1970‑1974), bajo la profunda inspiración del gran economista Lau‑

chlin Currie. No obstante sólo hasta la promulgación de la Ley 9 de 1989, mediante la cual se dictan normas so‑bre planes de desarrollo municipal, se plantea el pago de la participación por parte de los propietarios o poseedores de los bienes inmuebles que ganan mayor valor por alguna actuación de la administración municipal. En este mismo sentido queda consignado en la Constitución Política de 1991 la participación en la plusvalía entre los derechos colectivos, tributo que se desarrolla plenamente en sus caracte‑rísticas legales en la Ley 388 de 1997.

Con esta legislación Colombia ha dado fuerza de ley nacional a la premisa fundamental de los postulados de

66



George (1879), quien sostenía que “los ciudadanos tienen el derecho moral de recuperar el valor creado socialmente, como se evidencia en este caso con el aumento del precio de la tierra genera‑do por las cuatro categorías de acción urbanística mencionadas” (p. 27).

Sólohastafinalesdelaño2003,Bo‑gotá adoptó mediante un acuerdo “Por el cual se establecen las normas para la aplicación de la participación en plusvalías en Bogotá, Distrito Capital” (Acuerdo 118 de 30 de diciembre de 2003) y, por mandato de este, inició su aplicación al año siguiente. A partir de esta primera experiencia, la admi‑nistración pública de Bogotá ha ido involucrando–nosindificultades–elproceso de aplicación de la participa‑ción en la plusvalía como parte de sus actividades rutinarias y hasta el mes de marzo de 2008, el recaudo es del orden de aproximadamente $33.937 millones de pesos equivalentes a US$ 19.216.00010 Vejarano (2008).

En el municipio de Pereira las ini‑ciativas para la aplicación de instru‑mentos de gestión del suelo, como la participación en plusvalías, habían estado ausentes de los procesos de planeación urbana. En el mes de no‑viembre del 2004 se expidió por parte del Concejo Municipal de Pereira el Acuerdo 65 por el cual se establecen las normas para la aplicación de la participación de plusvalías en los procesos de intervención urbanística,

Scientia et Technica Año XIII, No 34, Mayo de 2007. Universidad Tecnoló‑gica de Pereira.

La experiencia internacional mues‑tra que la gama de instrumentos de creación y recuperación de plusvalías es amplia y variada, pues comprende impuestos, contribuciones y otras formas de gravámenes sobre la pro‑piedad del suelo, empleándolos de forma universal o mediante proce‑dimientos diseñados ad hoc. Según Ameriso et al, (2009), “En América Latina hay una tradición por recuperar los costos y las inversiones hechas por el ejecutivo en obras públicas y para ello, fomentan las contribuciones por valorización” (p.15). Un caso que refleja lomencionadoanteriormentees comentado por De Sousa (2012), quien expone, “como en Venezuela, desde el marco legal, se crean las herramientas jurídicas que posibilitan la recuperación por parte del Estado los costos generados en inversiones en obras públicas y servicios públicos, dándole autonomía a los municipios” (p. 39). En Los Países Bajos, en julio de 2008 entró en vigor la Ley deUrbanización,lacualhanmodifi‑cadosignificativamenteenelmarcolegal, que regula las contribuciones privadas para las infraestructuras y equipamientos públicos, junto al Planeamiento vinculante y el Ayunta‑miento que esta obligado a elaborar y aprobar un Plan de Urbanización (Exploitatieplan) (De Wolf, 2007).

67



En España la Administración Pública tiene derecho a la parte de plusvalía, traduciendo esto a un porcentaje de aprovechamiento urbanístico y los solares necesarios para materializarlo (Muñoz, 2009).

La poca aplicabilidad de la “Par-ticipación en la plusvalía” en las finanzas y desarrollo urbanístico de las ciudades

Desde la perspectiva tributaria, la participación en la plusvalía tiene una incuestionablejustificacióncomome‑canismo para que el Estado participe de los frutos que originan las acciones de la comunidad y del Estado, ajenas al esfuerzo individual del propietario (Lewin‑Figueroa, 2002).

Las estructuras de los procesos de producción y transformación social del espacio son cuestión muy distinta, vir‑tualmente incopiables, intransferibles, pertenecen al acervo cultural y social específicamenteurdidoporcadapue‑blo o país y a su entera historia acu‑mulada: a lo sumo ciertas estructuras superficiales podrán ser lentamenteinoculadas por procesos de difusión, convergencia y transformación, en todo caso, durante generaciones. Porque su estructura subyace en las formas de organización socio‑política y jurídica de cada cultura (García‑Bellido, 1998, p. 119)

“No existen sistemas sociales en los que el propietario tenga una absoluta libertad para usar y disfrutar su suelo, ya que normas y regulaciones limitan su derecho. Estas normas y regula‑ciones, al ser una creación social, reflejan los intereses y relacionesde poder existentes” (Adams et al 2001, p. 71). Smolka & Amborski, (2003) “Las administraciones locales a lo largo de toda América Latina se encuentran usualmente atrapadas en un círculo vicioso a través del cual los impuestos a la propiedad son desatendidos dada su pequeña contribución a los ingresos locales, y precisamente porque reciben poca atención tienen una muy mala recaudación”(p.13).

Muestra de ello son las experiencias que han tenido los municipios de Colombia, tal como se relaciona en el Cuadro 2, donde existen algunos que aun estando la participación en la plusvalía reglamentada su recaudo es cero. Esto no se debe a que el instrumentosea ineficaz, sinopor lano aplicabilidad y la poca participa‑ción que le dan las administraciones municipales a esta participación. En palabras de Ochoa (2007), “la plusva‑lía posibilita compensar al municipio de los beneficios que obtiene los propietarios de los bienes inmuebles por las intervenciones que realizan las autoridades locales” (p. 9).

68



Cuadro 2. Aplicabilidad de la Participación en la Plusvalía en algunos mu-nicipios de Colombia

PARTICIPACIÓN EN LA PLUSVALÍA

Municipio Estatuto de Renta Municipal

Plan de Ordenamiento

Territorial

Recaudo (miles de $)

Nro.

Acuerdo/ Decreto

Si NoNro.

Acuerdo/ Decreto

Si No 2011 2012

Bogotá 118/2003 X 619/2000 X 34.641 9.519

Cali 321/2011 X 2014 en revisión X 0 0

Medellín 64/2012 X 46/2006 X 0 0

Pereira 041/2012 X 18/2000 X 0 0

Barranquilla 0924/2011 X 154/2000 X 0 0

Neiva 050/2009 X 016/2000 X 0 0

Florencia 081/2009 X 018/2000 X 0 0

Fuente: elaboración propia.

Garcés (2010) en su estudio mani‑fiesta“Elcrecimientopoblacionaldelmunicipio de Santiago de Cali y la escasa oferta de vivienda por parte de los entes estatales, trajeron como consecuencia la ocupación de terre‑nos de forma irregular, omitiendo la implementación de manera efectiva de la Participación en la plusvalía, desconociendo así la Constitución Política” (p.20).

“La aplicación del instrumento partici‑pación en plusvalías es una iniciativa reciente para la Ciudad de Pereira.

Las limitaciones para su aplicación han obedecido al desconocimiento, la limi‑tada capacidad institucional y la falta de voluntad política” (Ochoa & Rojas, 2007, p. 5). El método de estimación directa de la plusvalía puede ser el responsable de los problemas deriva‑dos de la comprobación de los valores declarados por el contribuyente. Sin embrago dicha comprobación puede ser bastante simple si se dispusiera, de un valor catastral relacionado ade‑cuadamente con el valor de marcado (Poveda & Sánchez, 2002).

69



Conclusiones

La participación en la plusvalía de‑rivada de la acción urbanística del Estado no sólo constituye un mandato constitucional, sino que es uno de los principales instrumentos de gestión del suelo, regulación del mercado de la tierrayfinanciacióndeldesarrollour‑bano previstos en la Ley 388 de 1997.

Sin embargo, aunque todos los fun‑damentos jurídicos están dados y existen estudios que demuestran el recaudo de la participación en la plusvalía, en Colombia todavía no se le da plenamente aplicabilidad. Por ello, es necesario conocer las causas que originan la no implementación y funcionalidad de este instrumento financiero.Alrespecto,enlaobradeBolívar & Neuberger (2013), se en‑cuentra lo siguiente, “los impedimentos para su aplicación se clasifican en:primero, falta de interés del adminis‑trador, segundo, voluntad política que lo respalde (ideología) y tercero, des‑conocimiento (nivel de capacitación de las autoridades competentes)” (p. 16).

Por lo anterior puede concluirse que la aplicación de este instrumento como alternativaparaelfinanciamientodeldesarrollo urbano no se hace porque sea reciente sino porque no se reco‑nocen sus potencialidades. Todo esto lleva implícito una trasformación en la practicas institucionales (voluntad y capacidad de decisión política), capa‑citación del talento humano, investiga‑

ción, implementación de estrategias pedagógicas para la sensibilización y difusión de este tributo, políticas serias de desarrollo urbano y sentido de colectividad.

Pero pese a que todas las condiciones están dadas para su aplicabilidad, los entes territoriales menoscaban esta herramienta, que si bien es cierto tie‑ne una naturaleza tributaria, también la reviste de manera implícita una función social, pues la participación en la plusvalía no debe alejarse de la intenciones del ejecutivo, o en pa‑labras de Mackenzie, K.J, (1999) “La intervención del gobierno en la econo‑míasejustificadesdeunaperspectivade bienestar social, solo por razones distributivas o de equidad”(p.18). De esta manera, este tributo podría sin duda alguna desde su aplicabilidad efectiva, fortalecer las finanzasmu‑nicipales y participar a la colectividad de ese mayor valor que toman los bienes inmuebles y que hasta ahora solorepresentaunbeneficioexclusivodel propietario de dicho bien.

La participación se enfrenta a com‑ponentes culturales de gran monta, que no siempre estan articulados en función de los objetivos que ella persigue, a saber: el fortalecimiento de lo público, el compromiso moral de la ciudadanía con la política comoformacolectivadedefinireldestino de todos y todas, la articu‑lación entre intereses particulares e interés colectivo, la cooperación y la solidaridad para quebrar el clien‑

70



telismo y la corrupción y el logro de una gestión pública que, alimentada por la participación, contribuya a mejorar la calidad de vida de los colombianos (Velásquez, & Gon‑zález, 2003, p.19)

Por otro lado, al analizarse esta par‑ticipación desde el papel del Estado, esteinstrumentofinancierodesdesusorígenes no ha tenido el uso y divulga‑ción adecuada, desencadenando que los entes territoriales de orden muni‑cipal no hayan percibido los recursos importantes para la ejecución de obras públicas que evidencie desarrollo en las urbes. “Desde que las grandes aglomeraciones se convirtieron en un destino particularmente atractivo para los negocios inmobiliarios, la maximi‑zación de la plusvalía urbana pasó a ser uno de los factores que más impac‑to ha tenido en la actual metamorfosis urbana” (De Mattos, 2008, p. 13).

Conociendo que por mandato consti‑tucional los municipios deben regular el uso y la explotación del suelo, tam‑bién les asiste el derecho de recaudar las plusvalías que se generen por las intervenciones administrativas en los bienes particulares. “La forma en la que las áreas urbanas son administra‑das,planificadasygobernadas,tendráun profundo impacto en sus resultados económicos, y por lo tanto también en su contribución potencial al bienestar económico nacional.” (Polèse, 2001, p.8). Queda entonces un trabajo de revisión de la viabilidad de la aplicación

de esta herramienta, que sin duda alguna será una efectiva fuente de ingreso, un trabajo de concientización a la ciudadanía y una gestión pública transparente de los recursos percibi‑dos por esta partida.

“Cuando el desarrollo local ha sido caracterizado como un proceso acumulativo y creciente de expan‑sión de las capacidades propias de los actores locales, personas grupos, organizaciones y comuni‑dades que habitan en determinado territorio, se está colocando de manifiestoel sentidoprofundodelas aspiraciones colectivas latinoa‑mericanas respecto de la búsqueda de espacios de libertad. En este proceso, unen su voluntad solidaria en función de las necesidades y de los recursos locales, buscando me‑jorar su calidad de vida y generar nuevas relaciones sociales” (Díaz, 2002, p.3‑4.).

Referencias

AdAms, d. disberry, A. HutcHison, n., & munJomA, t. (2001). Ownership Cons-traints to Brownfield Redevelopment. Environment and Planning A, 33 (3). Recuperado de: http://epn.sagepub.com/content/33/3/453.short

AlcAldíA de medellín. (2006). Medellín y su población. Documento técnico de soporte del Plan de Ordenamiento Territorial (Acuerdo 46/2006). Recu‑perado de https://www.medellin.gov.

71



co/irj/go/km/docs/wpccontent/Sites/Subportal%20del%20Ciudadano/Plan%20de%20Desarrollo/Secciones/Informaci%C3%B3n%20General/Do‑cumentos/POT/medellinPoblacion.pdf

Ameriso, c., benitez, e. Ferullo, c. F., GAGliArdini, G., mAcerAtesi, G., & tAPiA, m. A. (2009). Fiscalidad terri-torial: La recuperación de plusvalías por parte de los gobiernos locales. Ponencia presentada en las Decimo‑cuartas Jornadas “Investigaciones en la Facultad de Ciencias Económicas y Estadísticas”. Universidad Nacional de Rosario. Rosario (Argentina).

blAnco, J. v. (2006). La responsa-bilidad patrimonial de la administra-ción pública por las limitaciones a la propiedad y la regulación de las “cesiones gratuitas” como forma de evadir dicha responsabilidad. Revista Facultad de Derecho y Ciencias Polí-ticas, 36(104), 47‑66.

bolívAr, z., & neuberGer, t. (2013). Recuperación de Plusvalías. Ponen‑cia presentada en elPrimer Seminario sobre la gestión urbana y sus instru‑mentos, de la Universidad Central de Venezuela. Caracas (Venezuela).

cAicedo, e. (2001). Derecho Inmobiliario Registral. Bogotá D.C.: Editorial Temis.

cAmAcHo, A. e. (1997). Tributos sobre la propiedad raíz en Colombia. Bogotá D.C.: Editorial Legis.

cArbonell, H. (2001). Procesos de desarrollo en Colombia: reflexiones sobre sus fundamentos constitucio-nales y leyes que los regulan. Revista de Derecho, 2(16), 203‑2014.

colombiA. conGreso de lA rePúblicA. (1997). Ley 388. (18, junio, 1997). Por lacualsemodificalaLey9de1989,y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones.DiarioOficial. BogotáD.C. no. 43.091.

colombiA. conGreso de lA rePúblicA. constitución PolíticA de colombiA. (1991).Recuperado de http://www.corteconstitucional.gov.co/inicio/Cons‑titucion%20politica%20de%20Colom‑bia%20‑%202015.pdf

contrAloríA de boGotá d.c. (2013). La plusvalía derivada de la ac-ción urbanística: Beneficios y Re-sultados. Recuperado de http://www.contraloriabogota.gov.co/in‑tranet/contenido/informes/Estruc‑turales/Subdir%20Estudios%20Econ%C3%B3micos%20y%20Fisca‑les%20de%20Bogota/2013/La%20Plusval%C3%ADa%20derivada%20de%20la%20acci%C3%B3n%20urban%C3%ADst ica%20de%20Bogota.pdf

de mAttos, c. (2008). Globalización, negocios inmobiliarios y mercanti‑lización del desarrollo urbano. En: R. Hidalgo y P, Pereira Producción inmobiliaria y reestructuración metro-

72



politana en América Latina. Santiago de Chile: Instituto de Geografía UC.

de sousA, F. (2012). Efectos redistribu-tivos de las contribuciones especiales por plusvalías a través de la inversión en obras y servicios públicos munici-pales y su incidencia en los precios de los inmuebles. (Tesis de maestría en Desarrollo Urbano y Territorial). Universidad Politécnica de Cataluña, Caracas.

de wolFF, H. (June, 2007). The new Dutch Land development Act as a tool for value capturing. Paper presented in ENHR international conference on ‘sustainable urban areas’, Rotterdam.

díAz, A. (2002). La gestión pública local: componentes para democratizar la relación Estado-Sociedad. Madrid Ediciones Graniza S. A.

Fernández, e., & AlFonsín, b. (2006). Direito urbanístico, Estudios Brasilei-ros e Internacionais. Brasilia: Editorial Del Rey Ltda.

Finot, i. (2005). Descentralización, transferencias y desarrollo local. Re-vista de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), (86), 29‑46.

FurtAdo, F. (2000). Repensando las políticas de captura de plusvalías para América Latina. Recuperado de: http://www.lincolninst.edu/pubs/302_Re‑

pensando‑las‑pol%C3%ADticas‑de‑captura‑de‑ plusval%C3% ADas‑para‑Am%C3%A9rica‑Latina

GArcés m, A. (2010). La informalidad urbana y los instrumentos de gestión del suelo. Caso: La participación en plusvalía en la ciudad de Cali. Revis-ta Científica Guillermo de Ockham, 8(1), 39‑48.

GArcíA-bellido, J. (1998). Perspecti-vas del nuevo urbanismo colombiano: un análisis de su estructura. Bogotá: Ministerio de Desarrollo Económico y CENAC.

GeorGe, H. (1879). Progreso y Miseria. Nueva York, NY: Robert Schalkenbach Foundation.

Gómez c, cA. (2015). Estrategias para el Fomento a la Educación Superior en Colombia: El Caso del Programa Jó-venes en Acción en la Universidad de la Amazonia. (Tesis de especialización en Gestión Pública)., Escuela Superior de Administración Pública – ESAP, Bogotá D.C.

Guiddens, A. (1994). El capitalismo y la moderna teoría social. Barcelona: Labor.

JArAmillo, s. (2001). Consideraciones teóricas sobre la participación de los municipios en las plusvalías urbanas. Revista Desarrollo Urbano en Cifras, (4), 164‑176.

73



lewin-FiGueroA, A. (2002). Principios constitucionales del derecho tributario. Bogotá D.C.: Instituto Colombiano de Derecho Tributario.

low, E. (1986). Política fiscal. Bogotá: Universidad Externado de Colombia.

lozAno, i. (1998). Las transferencias intergubernamentales y el gasto local en Colombia. Borradores de Economía. Bogotá D.C.: Banco de la República.

lozAno, i., rAmírez, c., & GuArín, A. (2009). Sostenibilidad fiscal enCo‑lombia: una mirada hacia el mediano plazo. Revista Perfil de Coyuntura Económica, 5(9), 47‑72.

mArx, K. (1980). Teorías sobre la plus‑valía. En El Capital, tomo IV. México D.F.: Fondo de Cultura Económica.

mcKenzie, K. J. (1999). Diseño Institu‑cional y Política. Revista de Economía Institucional, 1(17), 17‑58.

ministerio de HAciendA y crédito Pú-blico. (2009). Conceptos en Materia Tributaria y Financiera Territorial. (33). Recuperado de http://aseso‑resyconsultoresltda.com/documentos/PUBLICACIONES/CONCEPTOS%20EN%20MATERIA%20TRIBUTA‑RIA%2033.PDF

montoyA, A. e. c. (2003). La plusvalía: un nuevo tributo inmobiliario. Bogotá Editorial Temis.

muñoz G, d. (2009). Las contribu-ciones del privado en la legislación urbanística de Inglaterra, los Países Bajos y España. Revista CIUDAD Y TERRITORIO Estudios Territoriales, 41(160), 291‑302.

ocHoA, m. c., & roJAs, b. e. (2007). Participación en plusvalías: instru‑mento para la gestión del riesgo en el municipio de Pereira. Scientia Et Technica, 2(34). 625‑630.

ocHoA, o. b. (2007). Las plusvalías y el financiamiento urbano. Ponencia presentada en el Seminario sobre Nuevos Instrumentos de Financia‑mientoyPlanificación-LincolnInstituteof Land Policy y Secretaría de Asuntos Municipales del Ministerio del Interior, Buenos Aires (Argentina).

PAdillA, H., & rAmos, c. l. (2000). De-recho Urbano. Bogotá D.C.: Editorial Librería Profesional.

Pérez, A. e. (2010). Derechos huma-nos: Estado de derecho y constitución. Madrid: Editorial TECNOS.

PinillA, J. F. (2004). Reseña de “Re‑forma urbana y desarrollo territorial. Experiencias y perspectivas de aplica‑ción de las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997” de María Mercedes Maldonado. Revista Territorios, (11), 250‑251.

Pinto, A. c. (2010). La gestión del sueloysusinstrumentosdefinancia‑

74



miento. En: Las ciudades del mañana, gestión de suelo en Colombia. Wash‑ington D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

PlAzA, m. A. (1995). El liberalismo y la teoría de los tributos. Bogotá: Editorial Temis.

Polèse, m. (2001). Cómo las ciudades producen riqueza en la nueva econo‑mía de la información: desafíos para la administración urbana en los países en desarrollo. EURE, 27(81), 5‑23.

PovedA b, F., & sáncHez, s. A. (2002). La financiación impositiva municipal: propuestas para su reforma. Ponen‑cia presentada en el IX Encuentro de Economía Pública, Hacienda y Medio Ambiente. Universidad de la Rioja, La Rioja (España).

reAl AcAdemiA de lA lenGuA esPAño-lA. (2015). Concepto de Plusvalía. Recuperado de: http://lema.rae.es/drae/’val=plusvalía

sáncHez González, c. J., González Forero, n. d., & beltrán díAz, l. J. (2010). La participación en la plusva-lía inmobiliaria: tenjo 2000-2007, una aproximación desde los principios constitucionales del derecho tributario.

smolKA, m., & AmborsKi, d. (2003). Captura de plusvalías para el desarro-

llo urbano: una comparación interame-ricana. Revista EURE, 29(88), 55‑77.

steiner, r., & soto, c. (1999). Cinco ensayos sobre tributación en Co-lombia. Cuadernos de Fedesarrollo. Ciudad: Centro de Investigación Eco‑nómica y Social.

veJArAno, m.c. (2008). Bogotá, DC Primera experiencia de recuperación de la plusvalía urbana para la co‑lectividad, en el marco de la Ley de Desarrollo Territorial. Revista ACE: Architecture, City and Environment, 3(7), 79‑106.

velásquez, F., González, e. (2003). ¿Qué ha pasado con la Participación Ciudadana en Colombia? Bogotá D.C.: Fundación Corona.

zAPAtA, J. G. (2010). Las finanzas te-rritoriales en Colombia. Recuperado de: http://www.caf.com/media/3782/finanzasterritoriales.pdf.

zAPAtA, J. G., AcostA, o. l., & Gonzá-lez, A. (2001). Evaluación de la des-centralización municipal en Colombia. ¿Se consolidó la sostenibilidad fiscal en los municipios colombianos duran-te los años noventa? Recuperado de https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Estudios%20Econmicos/165.pdf

P i f l u P C g : f u d - uao.edu.co articulo 4_0.pdf · y ordenamiento territorial La historia de...

Documents

Transcript of P i f l u P C g : f u d - uao.edu.co articulo 4_0.pdf · y ordenamiento territorial La historia de...