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OS REGIMES PRÓPRIOS
DE PREVIDÊNCIA
SOCIAL DE ESTADOS E
MUNICÍPIOS APÓS A
REFORMA DE 2019
Nota Técnica Especial - nº 2
Novembro de 2019
2
Os Regimes Pro prios de Previde ncia Social de
estados e municí pios apo s a reforma de 2019
L u c i a n o F a z i o
Introdução
A reforma da previdência do governo Bolsonaro, doravante denominada Emenda Constitucional
ou EC, foi aprovada em segundo turno pelo Senado Federal, em 22 de outubro de 2019. Até a data
de fechamento deste estudo (2 de novembro de 2019) ainda não havia sido promulgada pelo
Congresso Nacional.
De maneira geral, trata-se de uma reforma caracterizada por regras mais duras para o acesso aos
benefícios e pela redução dos valores pagos. Porém, há diferenças no tratamento dado pela EC
aos RPPS de estados1 e municípios - aqui também chamados de RPPS locais - e o dispensado ao
RPPS da União.
Os impactos da EC sobre os benefícios do Regime Geral de Previdência Social (RGPS) e do Regime
Próprio de Previdência Social (RPPS) da União são diretos e imediatos, o que não ocorre com os
benefícios dos RPPS locais. É importante ressalvar que o Legislativo Federal apresentou outra
Proposta de Emenda Constitucional - já registrada no Senado Federal como PEC 133/2019, a
chamada PEC Paralela -, que se encarregaria de mudar os RPPS locais de forma mais incisiva2.
Mesmo que diferentemente do previsto na PEC 06/2019 enviada ao Congresso Nacional pelo
Ministério da Economia, em fevereiro de 2019, a EC ora aprovada altera algumas regras de
funcionamento dos RPPS locais, incluindo o custeio, e requer adequações nas leis do ente
federativo local.
Consideradas a crise fiscal da maioria dos entes federativos e a tendência da opinião pública em
avaliar que o funcionalismo público teria privilégios em relação aos demais cidadãos, é provável
Especialista em previdência pela Fundação Getúlio Vargas. Autor do livro “O que é Previdência Social”, Loyola, 2016.E-mail: [email protected]
1 Quando este estudo mencionar os RPPS estaduais, a referência abrange também o RPPS do Distrito Federal. 2 A PEC paralela não será aqui analisada, uma vez que o objeto deste estudo é a EC aprovada pelo Senado Federal.
que os legislativos locais tentem seguir o caminho da redução de direitos previdenciários que
caracteriza a EC no tocante ao RPSS da União e ao RGPS.
Todos os Estados têm seu RPPS e, conforme o Anuário Estatístico da Previdência Social de 2017,
há Regimes Próprios em 2.096 municípios do país, incluindo todas as capitais, o que torna
importante a preparação para esse embate nos estados e municípios. Este estudo visa a contribuir
nesse sentido.
Seção de Análise
I – Legislação sobre inatividades e pensões dos policiais e bombeiros militares.
A redação do art. 22 da CF fica alterada de modo a transferir para a União a competência
legislativa da previdência dos policiais militares e dos bombeiros militares.
Comentário: Mesmo vinculados aos Estados e ao Distrito Federal, os policiais militares e os
bombeiros militares serão submetidos a regras previdenciárias dispostas na legislação federal.
Com isso, os policiais e bombeiros militares terão provavelmente um tratamento previdenciário
mais próximo ao dos militares das forças armadas.
II - Alteração da aposentadoria por invalidez.
O texto constitucional sofreu as seguintes alterações:
“Art. 37 da CF. ................................................................
§ 13. O servidor público titular de cargo efetivo poderá ser readaptado para exercício de
cargo cujas atribuições e responsabilidades sejam compatíveis com a limitação que tenha
sofrido em sua capacidade física ou mental, enquanto permanecer nesta condição, desde
que possua a habilitação e o nível de escolaridade exigidos para o cargo de destino,
mantida a remuneração do cargo de origem.
Art. 40 da CF. ........................................................................................
§ 1º O servidor abrangido por regime próprio de previdência social será aposentado:
I – por incapacidade permanente para o trabalho, no cargo em que estiver investido, quando
insuscetível de readaptação, hipótese em que será obrigatória a realização de avaliações
periódicas para verificação da continuidade das condições que ensejaram a concessão da
aposentadoria, na forma de lei do respectivo ente federativo;
Comentário: As novas redações dos artigos 37 e 40 da Constituição Federal (CF) estipulam regras
mais restritivas para a aposentadoria por incapacidade permanente, novo nome da
aposentadoria por invalidez, que será concedida apenas na impossibilidade de o servidor ser
4
readaptado para desenvolver novas funções no ente federativo. Ainda, o texto da CF passa a exigir
avaliações periódicas para comprovar a permanência da incapacidade laboral do aposentado.
Importante é a garantia prevista no art. 37 da CF de manutenção da remuneração do servidor no
cargo de origem, mesmo após o remanejamento.
III - Alteração da aposentadoria voluntária.
A aposentadoria voluntária do servidor vinculado ao RPPS local está condicionada ao
cumprimento de “idade mínima estabelecida mediante emenda às respectivas Constituições e Leis
Orgânicas, observados o tempo de contribuição e os demais requisitos estabelecidos em lei
complementar do respectivo ente federativo” (ver o inciso III do caput do art. 40).
Comentário: Antes da Emenda Constitucional, a idade mínima para a aposentadoria voluntária
do servidor disposta no art. 40 da CF valia para todos os RPPS, independentemente do ente
federativo instituidor. Agora, cada ente federativo poderá ter regra própria em relação à idade
mínima.
Contudo, a possibilidade de regramento próprio requer emenda à lei maior do ente federativo e,
ainda, aprovação de lei complementar que estabeleça os requisitos a serem preenchidos
juntamente com a idade mínima.
A tendência é que o RPPS local adote, por meio de legislação própria, as mesmas regras do RPPS
da União. Contudo, abre-se um espaço de negociação no legislativo local.
IV – Dos valores da aposentadoria do servidor de cargo efetivo
Art. 40 da CF. ........................................................................................
§ 3º As regras para cálculo de proventos de aposentadoria serão disciplinadas em lei do
respectivo ente federativo.
Comentário: Antes da reforma, a CF estipulava que os proventos de aposentadoria por
incapacidade - voluntária ou compulsória - fossem calculados com base nas contribuições
realizadas para o RPPS e o RGPS ao longo da vida laboral do servidor. A EC retira da CF essa regra
para os RPPS locais, permitindo que os entes federativos disponham diferentemente por meio de
lei ordinária.
O pano de fundo, no entanto, será constituído pelas novas regras do RPPS da União e do RGPS,
que reduzem o valor dos proventos de aposentadoria de duas formas:
(a) O cálculo passa a ser realizado com base na média de todos os salários-de-contribuição do
servidor ao longo de sua vida laboral; ou seja, para o cálculo da média, não serão mais
descartados os 20% menores salários-de-contribuição.
(b) A média apurada não fornecerá mais o valor inicial da aposentadoria voluntária, que será
igual a apenas 60% da média de vinte anos de contribuição. Tais 60% serão acrescidos de
2% por cada ano de contribuição acima dos vinte, até o limite máximo de 100%.
V – Faculdade de diferenciar a idade mínima e o tempo de contribuição
O novo texto da CF permite regras diferenciadas no tocante à idade e tempo de contribuição para
a concessão da aposentadoria a servidores com deficiência, bem como a ocupantes de cargo de
agente previdenciário, agente socioeducativo e policial. Essas regras são estendidas a servidores
cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposição a agentes químicos, físicos e biológicos
prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes, vedada a caracterização por categoria
profissional ou ocupação (ver Parágrafos 4º-A, 4º-B, 4º-C do art. 40).
Tais diferenciações devem ser previstas em lei complementar do ente federativo.
Comentário: Houve as seguintes alterações nas regras constitucionais:
são incluídos explicitamente no texto constitucional os agentes previdenciários e
socioeducativos e os policiais, anteriormente não mencionados;
definem-se os agentes nocivos à saúde, restringindo-os a agentes químicos, físicos e
biológicos. Anteriormente, a definição era ampla e os agentes nocivos não eram
qualificados restritivamente;
retira-se do texto constitucional a possibilidade de introdução de regras diferenciadas
para os servidores “que exerçam atividades de risco”.
VI – Idade mínima e tempo de contribuição dos professores do ensino básico
O novo parágrafo 5º do art. 40 mantém a redução de 5 anos na idade mínima para a aposentadoria
voluntária do servidor com cargo de professor e a concessão de tal vantagem à comprovação de
tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino
fundamental e médio, determinando, no entanto, que esse deve ser estabelecido em lei
complementar do ente federativo.
Comentário: É retirada do texto original a definição do tempo de contribuição necessário para a
aquisição do direito ao desconto de 5 anos na idade mínima de aposentadoria dos professores do
RPPS estadual e municipal. No entanto, como a CF mantém o tratamento assegurado
anteriormente ao professor do ensino básico no RGPS e no RPPS da União, provavelmente será
mais fácil garantir isso também no RPPS local.
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VII – Acumulação de benefícios previdenciários
A nova redação do parágrafo 6º do art. 40 mantém a restrição anterior ao acúmulo de
aposentadorias no RPPS e ainda estende ao RPPS a aplicação de vedações, regras e condições de
acumulação de benefícios previdenciários do RGPS.
Comentário: Em consequência das alterações no texto constitucional, os RPPS passam a adotar
as mesmas restrições ao acúmulo do RGPS também nas pensões por morte.
Dessa forma, continua sendo possível acumular duas pensões por morte de regimes diferentes,
bem como uma pensão por morte e uma aposentadoria, inclusive no mesmo regime3. Entretanto,
é vedada a acumulação integral dos dois benefícios (ver o art. 24 da EC). O benefício mais
vantajoso será recebido integralmente, o outro parcialmente: entre 60% e 10%, a depender de
seu valor.
Observe-se que o regramento da matéria não será de competência do ente federativo.
VIII – Pensão por morte do servidor
Antes da reforma, o parágrafo 7º do art. 40 estabelecia o valor da pensão por morte do falecido
tanto na condição de aposentado, quanto de servidor em atividade. A partir da EC, delega a
definição do valor à lei ordinária do ente federativo, impedindo, apenas, que seja inferior ao
salário mínimo quando a pensão for a única fonte de renda formal auferida pelos dependentes.
Ainda é introduzida a disposição de que a lei ordinária do ente federativo dará tratamento
diferenciado aos agentes previdenciários e socioeducativos e aos policiais, cuja morte tenha
ocorrido por “agressão sofrida no exercício ou em razão da função”.
Comentário: No RPPS da União e no RGPS, a Emenda Constitucional reduziu fortemente os
valores da pensão por morte de duas formas:
(a) o valor da pensão será igual a 50% da base de cálculo, acrescido de 10% por cada
dependente, até um máximo de 100%, sendo a base de cálculo o valor da aposentadoria do
falecido ou a aposentadoria por incapacidade que o segurado teria obtido se, na data do
óbito, tivesse se invalidado;
(b) a base de cálculo do falecido em atividade (a aposentadoria por incapacidade) já tem valor
menor em consequência tanto do novo cálculo da média (não há mais o descarte dos 20%
menores salários de contribuição), quanto do percentual da média a que o servidor fará
3 Quanto às pensões e às aposentadorias, além daquelas concedidas no RGPS e no RPPS, há também aquelas decorrentes de atividades militares.
jus (os 100% da média serão garantidos apenas se o benefício decorrer de acidente de
trabalho, doença profissional e doença de trabalho).
A tendência, portanto, é que também a legislação previdenciária do ente federativo para os
servidores vinculados ao RPPS local promova alguma redução no valor da pensão por morte.
O tratamento diferenciado de policiais, agentes penitenciários e agentes socioeducativos segue a
mesma lógica do tratamento dos militares, de não permitir que a preocupação excessiva com os
familiares, em caso de óbito em atividade, prejudique o desempenho de suas atribuições.
IX – Aplicação do RGPS ao servidor ocupante de mandato eletivo
Por força do parágrafo 13 do art. 40, ao ocupante de mandato eletivo aplica-se o Regime Geral de
Previdência Social. Além disso, o art. 14 da EC define a possibilidade de os titulares de cargo
eletivo se retirarem dos regimes previdenciários a que estão atualmente vinculados.
X – A obrigatoriedade do Regime de Previdência Complementar (RPC) do servidor
O parágrafo 14 do art. 40 é alterado, de modo que o estado e o município instituidor do RPPS
deverá criar seu próprio RPC, por meio de lei do próprio ente, no prazo máximo de dois anos.
Art. 9º da EC ...................................................................
§ 6º A instituição do regime de previdência complementar na forma dos §§ 14 a 16 do art.
40 da Constituição Federal e a adequação do órgão ou entidade gestora do regime próprio
de previdência social ao § 20 do art. 40 da Constituição Federal deverão ocorrer no prazo
máximo de 2 (dois) anos da data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional.
Comentário: Até a Emenda Constitucional, a instituição do RPC era uma faculdade do ente
federativo e, embora tivesse apresentado crescimento nos últimos anos, era restrita a um número
relativamente reduzido de estados e municípios. Conforme dados da Secretaria de Previdência
do Ministério da Economia4, até junho de 2019, foram criados 21 planos de benefícios, com cerca
de 390 patrocinadores5 e administrados por fundos de pensão. Além da União, já tinham seu
próprio RPC as seguintes Unidades da Federação: Bahia, Distrito Federal, Espírito Santo, Goiás,
Minas Gerais, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Rondônia, Santa Catarina, São Paulo e Sergipe; e
os seguintes municípios: Curitiba (PR), Birigui (SP), Santa Fé do Sul (SP), Ribeirão Preto (SP),
Guarulhos (SP), Jales (SP), Louveira (SP). Entre as capitais, a lei de criação do RPC já tinha sido
aprovada em São Paulo e Porto Alegre.
4Ver Relatório Gerencial de Previdência Complementar – Junho 2019, disponível em http://sa.previdencia.gov.br/site/2019/10/surpc_relger_19.06.pdf. Acesso em 1º/11/2019
5 Na previdência complementar fechada, chama-se de patrocinador o empregador que oferece um plano de benefício a seus empregados.
8
A partir da EC, a instituição do RPC passa a ser obrigação do legislativo do estado ou do munícipio
que ainda não o tenha instituído e, se considerado o prazo máximo de dois anos, deverá ser
prioridade. Com isso, a previdência pública é encolhida para abrir espaço à previdência privada.
Aqui, é necessário que se tenha máxima atenção ao correto entendimento dos conceitos. Apesar
da terminologia “previdência complementar” ser comumente utilizada, a CF fala em “previdência
privada” também no caso em que a administração seja realizada por fundos de pensão, que são
entidades sem fins lucrativos:
Art. 202 da CF. O regime de previdência privada, de caráter complementar e organizado de
forma autônoma em relação ao regime geral de previdência social, será facultativo, baseado
na constituição de reservas que garantam o benefício contratado, e regulado por lei
complementar.
Como a instituição do RPC passa a ser obrigação do ente federativo, cabe a esse definir as
características da previdência complementar de seus servidores dentro dos marcos estabelecidos
na CF, principalmente o regime financeiro de capitalização6 e a modelagem de contribuição
definida7. Para tanto, faz-se necessária lei específica que disponha tanto sobre o plano de
benefícios (especialmente o valor das contribuições patronais e os benefícios oferecidos), quanto
sobre a organização do RPC, especificando que tipo de entidade o administrará.
XI – As entidades abertas de previdência privada e o RPC do servidor
De acordo com o parágrafo 15 do art. 40, além de entidade fechada de previdência complementar
(EFPC), também entidade aberta de previdência complementar (EAPC) pode administrar o RPC
do ente federativo.
Comentário: Conhecida como fundo de pensão, a EFPC é uma entidade sem fins lucrativos, na
qual o servidor participa da gestão e do controle por meio de representantes eleitos. A EAPC, ao
contrário, tem fins lucrativos e é geralmente vinculada a bancos e seguradoras. Na EAPC o
servidor será cliente e não participará da gestão e do controle.
6 Quando o art. 202 afirma que o RPC será “baseado na constituição de reservas que garantam o benefício contratado”, dispõe que esse será organizado em regime de capitalização, onde os benefícios são pré-financiados durante o período de atividade do trabalhador por meio de contribuições que são investidas e geram receitas e ajudam a acumular, até a data de concessão, montantes equivalentes às prestações futuras devidas. Tais montantes, ou reservas garantidoras, continuarão aplicadas financeiramente também na fase de recebimento do benefício.
7 O parágrafo 15 do art. 40 da CF dispõe que o RPC do servidor públicos “oferecerá plano de benefícios somente na modalidade de contribuição definida”. Tais planos são aqueles em que o segurado escolhe o valor da contribuição e o empregador se compromete a acompanhar a contribuição do segurado até determinado limite. As contribuições são creditadas em conta individual em nome do segurado e são objeto de investimentos. Em plano de contribuição definida, o valor do futuro benefício não é conhecido a priori, pois será calculado apenas na data da concessão com base no saldo de tal conta, ao qual se manterá ajustado inclusive na fase de pagamento. Se o saldo de conta individual zerar, via-de-regra, o benefício será cancelado.
Em suma, a previdência complementar do servidor público passa a integrar os negócios do
sistema financeiro nacional. Considerando-se o poder das instituições financeiras, possivelmente,
aos poucos, essas se tornarão as principais administradoras dos RPC dos servidores de estados e
municípios.
XII – Novo valor do Abono de Permanência.
O valor do abono de permanência deixa de ser definido na CF. O parágrafo 19 do artigo 40 apenas
estabelece seu valor máximo, que deve equivaler à contribuição previdenciária devida pelo
servidor em atividade.
XIII – Vedação da criação de novos Regimes Próprios.
O ente federativo que não tiver criado seu RPPS antes da reforma não poderá mais fazê-lo, em
consequência da vedação do novo parágrafo 22 do art. 40 da CF.
Comentário: A maioria dos municípios brasileiros ainda não criou seu RPPS e deverá, a partir da
EC, manter seus servidores de cargo efetivo vinculados ao RGPS.
Da perspectiva política, a vedação atende ao projeto de reduzir progressivamente - e até eliminar
- as diferenças entre RPPS e RGPS. Da perspectiva legal, a decisão poderá ser questionada por
agredir o pacto federativo.
XIV – Nova lei complementar federal regrará a organização, o funcionamento e a
responsabilidade da gestão dos RPPS.
Art. 40 da CF. ........................................................................................
§ 22. Vedada a instituição de novos regimes próprios de previdência social, lei
complementar federal estabelecerá, para os que já existam, normas gerais de organização,
de funcionamento e de responsabilidade em sua gestão, dispondo, entre outros aspectos,
sobre:
I – requisitos para sua extinção e consequente migração para o Regime Geral de
Previdência Social;
II – modelo de arrecadação, de aplicação e de utilização dos recursos;
III – fiscalização pela União e controle externo e social;
IV – definição de equilíbrio financeiro e atuarial;
V – condições para instituição do fundo com finalidade previdenciária de que trata o art.
249 e para vinculação a ele dos recursos provenientes de contribuições e dos bens, direitos
e ativos de qualquer natureza;
10
VI – mecanismos de equacionamento do déficit atuarial;
VII – estruturação do órgão ou entidade gestora do regime, observados os princípios
relacionados com governança, controle interno e transparência;
VIII – condições e hipóteses para responsabilização daqueles que desempenhem
atribuições relacionadas, direta ou indiretamente, com a gestão do regime;
IX – condições para adesão a consórcio público;
X – parâmetros para apuração da base de cálculo e definição de alíquota de contribuições
ordinárias e extraordinárias.
Comentário: As normas de administração do RPPS passarão a ser definidas de forma mais
precisa e por lei complementar federal, instrumento mais robusto do que as atuais portarias dos
Ministérios do Governo Federal. O Superior Tribunal Federal (STF) entendeu que os regimes
próprios dos entes federativos não podem ser regrados pelas mencionadas portarias.
Até a publicação da nova lei complementar federal de que trata o novo § 22 do art.40, ficará
valendo a lei nº 9.717/1998, conhecida como Lei Geral dos Regimes Próprios.
XV – A possibilidade de contribuições com alíquotas progressivas
Art. 149 da CF. .............................................................
§ 1º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, por meio de lei,
contribuições para custeio de regime próprio de previdência social, cobradas dos
servidores ativos, dos aposentados e dos pensionistas, que poderão ter alíquotas
progressivas de acordo com o valor da base de contribuição ou dos proventos de
aposentadoria e de pensões.
Art. 9º da EC. Até que entre em vigor lei complementar que discipline o § 22 do art. 40 (...).
§ 4º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios não poderão estabelecer alíquota inferior
à da contribuição dos servidores da União, exceto se demonstrado que o respectivo regime
próprio de previdência social não possui déficit atuarial a ser equacionado, hipótese em que
a alíquota não poderá ser inferior às alíquotas aplicáveis ao Regime Geral de Previdência
Social.
Comentário: No novo parágrafo 1º do art. 149 da CF, são expressamente autorizadas alíquotas
de contribuição previdenciária de valor tanto maior, quanto mais elevada a remuneração do
servidor ativo ou o provento do servidor inativo e do pensionista.
Tal medida, de um lado, promove maior equidade, onerando proporcionalmente os servidores
que tiverem maior capacidade contributiva. De outro lado, porém, elevam o ônus contributivo da
categoria, uma vez que aumentam o total das contribuições. Não se trata, portanto, de simples
redistribuição do ônus contributivo.
Com efeito, o § 4º do art. 9º da EC estipula que, enquanto não for publicada a lei complementar
federal de que trata o § 22 do artigo 40 da CF, os RPPS locais deficitários devem adequar o custeio,
adotando, no mínimo, as alíquotas progressivas “em cascata”, definidas no artigo 11 da Emenda
Constitucional para os servidores federais. Na Tabela 1, são apresentados os valores dessas
alíquotas.
Ressalve-se que tal adequação não se dará automaticamente, mas por meio de lei de iniciativa do
poder executivo local, conforme disposto no artigo 36 da EC.
Tabela 1 – Alíquotas Progressivas do RPPS da União
Faixa salarial Alíquota
Até 1 salário mínimo 7,5%
Acima de 1 salário mínimo até R$ 2.000 9,0%
De R$ 2.000, 01 até R$ 3.000 12%
De R$ 3.000, 01 até R$ 5.839,45 14%
De R$ 5.839,45 até R$ 10.000 14,5%
De R$ 10.000, 01 até R$ 20.000 16,5%
De R$ 20.000, 01 até R$ 39.000 19,0%
Acima de R$ 39.000 22,0%
XVI – Do aumento contributivo de aposentados e pensionistas em RPPS deficitário.
Art. 149 da CF. .............................................................
§ 1º-A. Quando houver déficit atuarial, a contribuição ordinária dos aposentados e
pensionistas poderá incidir sobre o valor dos proventos de aposentadoria e de pensões que
supere o salário-mínimo.
De acordo com o disposto no novo parágrafo 1º-A do art. 149 da CF, o RPPS poderá realizar a
cobrança das contribuições previdenciárias do aposentado e do pensionista sobre uma nova base,
constituída pela parcela do provento que superar o salário mínimo (hoje, R$ 998).
Observe-se que, antes da EC, a alíquota previdenciária do aposentado e do pensionista incidia
apenas sobre a parcela do provento que excedesse o teto de benefícios do Regime Geral de
Previdência Social (hoje, R$ 5.839,45).
12
Para se ter uma ideia geral, no primeiro quadrimestre deste ano8, 22 dos 26 estados brasileiros
apresentaram déficit em seus RPPS.
Comentário: Será muito expressiva a parcela de aposentados e pensionistas dos RPPS que
sofrerão os impactos dessa medida, em virtude do grande número de RPPS deficitários e de os
valores dos proventos superarem, em geral, o salário mínimo9.
A nova base de cálculo, entretanto, é problemática e sua constitucionalidade pode ser questionada
com base no julgamento do Superior Tribunal Federal (STF) sobre a Emenda Constitucional nº
41/2003 (EC 41), aprovada pelo Congresso Nacional, que determinava como base de incidência
da contribuição para o RPPS a totalidade do benefício previdenciário do servidor aposentado e
do pensionista. Esse julgamento ocorreu em consequência de Ações Diretas de
Inconstitucionalidade (ADIN), que pleitearam a impossibilidade da cobrança, alegando a quebra
de isonomia entre o RGPS (onde tais contribuições são vedadas pelo texto constitucional) e os
RPPS (onde eram autorizadas)10. O STF acolheu parcialmente o pleito das ADIN, autorizando
apenas as contribuições sobre a parcela do provento previdenciário superior ao teto do Regime
Geral de Previdência Social.
Observe-se, contudo, que a adoção de nova base de incidência da contribuição previdenciária do
servidor inativo e do pensionista do RPPS depende de prévia regulamentação definida por meio
de lei do ente federativo.
XVII – Das contribuições extraordinárias para equacionamento de déficit do RPPS.
Art. 149 da CF. .............................................................
§ 1º-B. Demonstrada a insuficiência da medida prevista no § 1º-A para equacionar o déficit
atuarial, é facultada a instituição de contribuição extraordinária, no âmbito da União, dos
servidores públicos ativos, dos aposentados e dos pensionistas.
§ 1º-C. A contribuição extraordinária de que trata o § 1º-B deverá ser instituída
simultaneamente com outras medidas para equacionamento do déficit e vigorará por
período determinado, contado da data de sua instituição.
8 Ver a matéria “Apenas 4 dos 26 estados mais o DF têm Previdência no azul nos primeiros quatro meses de 2019”, disponível em https://g1.globo.com/economia/noticia/2019/06/10/apenas-3-de-24-estados-tem-previdencia-no-azul-nos-primeiros-4-meses-de-2019.ghtml. Acesso em 31/10/2019. Os dados de Roraima não estavam disponíveis. Entre as demais UF, apenas Amapá, Distrito Federal, Rondônia e Tocantins não tinham déficit.
9 De acordo com o Anuário Estatístico da Previdência Social de 2017, nos RPPS dos Estados e Distrito Federal, as remunerações médias dos aposentados eram de R$ 5.079,61 (as remunerações dos pensionistas de R$ 4.309,38). Nos RPPS das capitais, em média, o aposentado recebia R$ 4.014,16 e o pensionista R$ 2.432,04. Nos RPPS dos demais municípios, as aposentadorias médias eram de R$ 2.147,79 e as pensões de R$ 1.494,96.
10 A isonomia é um princípio constitucional previsto no art. 5º da Constituição Federal, que determina: “todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza’.
Art. 9º da EC ...................................................................
8º Por meio de lei, poderá ser instituída contribuição extraordinária pelo prazo máximo de
20 (vinte) anos, nos termos dos §§ 1º-B e 1º-C do art. 149 da Constituição Federal.
Comentário: Por meio dos parágrafos 1º-B e 1º-C do art. 149 da CF, a contribuição previdenciária
extraordinária é agora autorizada no RPPS da União.
No entanto, o inciso X do § 22 do art. 40 dispõe que nova lei complementar federal estabelecerá
“parâmetros para apuração da base de cálculo e definição de alíquota de contribuições ordinárias
e extraordinárias” também para os RPPS locais, o que significa que esses poderão adotar
contribuições extraordinárias, em caso de déficit.
Essa possibilidade pode alterar, no RPPS, um dos princípios fundamentais da previdência pública,
que é o caráter tripartite de seu custeio, por envolver:
O segurado (no caso, o servidor);
O empregador (no caso, o órgão público a que o servidor estiver vinculado);
Toda a sociedade por meio do Estado, na qualidade de garantidor de última instância.
Até o momento, de acordo com a Lei Geral dos Regimes Próprios, o ente federativo contribui de
duas formas distintas para a previdência social de seus servidores:
a) É responsável pela contribuição patronal que é, no mínimo, de valor igual à contribuição
do servidor ativo e, no máximo, de valor equivalente ao dobro da mesma;
b) É responsável pela cobertura de eventuais insuficiências financeiras do RPPS decorrentes
do pagamento de benefícios previdenciários, ou seja, pelo equacionamento de déficit,
quando houver.
Considerando as duas atuais formas de contribuição do Estado e a contribuição do servidor, pode-
se afirmar que também o custeio do RPPS acontece “a três mãos”, como o do RGPS, e, a depender
da regulamentação das contribuições extraordinárias, poderá não haver mais necessidade de um
garantidor de última instância. Isso ocorrerá caso a lei local estabelecer que as contribuições
extraordinárias equacionem 100% do déficit. Nesse caso, o Estado será responsável apenas pela
“contribuição patronal” - seja ordinária ou extraordinária - e o custeio passará a ser bipartite,
apenas de responsabilidade do segurado/servidor e do empregador/órgão público a quem o
servidor estiver vinculado.
As contribuições extraordinárias para o RPPS apresentam outro aspecto problemático: a
constitucionalidade da cobrança, que poderá ser questionada em função da falta de isonomia
entre o RGPS e o RPPS. Compare-se: no RGPS, a cobertura de eventual déficit é de obrigação
integral da União, enquanto no RPPS poderá ser apenas do servidor e do órgão empregador,
14
transferindo parte do ônus de toda a sociedade para os servidores, o que representaria prejuízo,
sem a devida justificativa.
Uma pergunta reforça o questionamento das contribuições extraordinárias no RPPS: e se, em
lugar de insuficiência de recursos para o pagamento dos benefícios previdenciários do RPPS,
houvesse excesso de recursos, o excedente seria distribuído aos servidores ou seria apropriado
pelo ente federativo?
XVIII – Do rol dos benefícios, antes de nova regulamentação dos RPPS.
Art. 9º da EC. Até que entre em vigor lei complementar que discipline o § 22 do art. 40 (...)
§ 2º O rol de benefícios dos regimes próprios de previdência social fica limitado às
aposentadorias e à pensão por morte.
§ 3º Os afastamentos por incapacidade temporária para o trabalho e o salário-maternidade
serão pagos diretamente pelo ente federativo e não correrão à conta do regime próprio de
previdência social ao qual o servidor se vincula.
Comentário: O direito do servidor aos benefícios não está em discussão. Os parágrafos 2º e 3º do
art. 9º dizem respeito a quem realizará o desembolso para o pagamento dos benefícios do
servidor afastado temporariamente da atividade (auxílio-doença e salário-maternidade), além de
preverem desoneração parcial e temporária do RPPS no tocante à despesa previdenciária,
transferindo esse ônus para o ente federativo.
Os dispositivos são omissos quanto à receita previdenciária para a cobertura da despesa, que
passa a ser de responsabilidade do ente federativo. Entende-se que não haverá repasse de
recursos do RPPS para o ente federativo, ou seja, que o RPPS continuará a receber as mesmas
contribuições, mesmo se isentando de parte das despesas.
A hipótese mais provável é de que os pagamentos de auxílio-doença e salário-maternidade
passem a correr à conta do órgão ao qual o servidor em atividade estiver vinculado, que não
receberia receitas adicionais como contrapartida. Se assim acontecer, o impacto será equivalente
à redução dos recursos orçamentários do órgão para o desempenho de suas atribuições, com o
risco de prejudicar o desenvolvimento das atividades do serviço público.
XIX – Do parcelamento de dívidas para com o RPPS
Art. 9º da EC. Até que entre em vigor lei complementar que discipline o § 22 do art. 40 (...).
§ 9º O parcelamento ou a moratória de débitos dos entes federativos com seus regimes
próprios de previdência social fica limitado ao prazo a que se refere o § 11 do art. 195 da
Constituição.
Comentário: No passado recente, por vezes, a legislação local desobrigou o ente federativo do
pagamento de dívidas com seu RPPS. Em alguns casos, a vantagem concedida naquele momento
acarretou problemas futuros desproporcionais.
A EC limita a possibilidade da renegociação de dívidas, mesmo não a impedindo. Os débitos do
ente federativo com seu RPPS terão o mesmo tratamento dispensado às empresas no pagamento
das contribuições sociais, conforme definido em lei complementar federal.
Considerações Finais
Neste estudo, trabalhou-se com um cenário em que os dispositivos constantes na Emenda
Constitucional - já aprovada pelo Senado Federal - serão implantados e procurou-se analisar seus
impactos sobre os Regimes Próprios de Estados e Municípios. A seguir, são relacionadas e
comentadas as principais medidas examinadas:
a) A necessária adequação das regras previdenciárias dos servidores do cargo efetivo do ente
federativo, por meio de emendas nas Constituições dos Estados (e do Distrito Federal) e nas
Leis Orgânicas dos Municípios, bem como de leis complementares e leis ordinárias.
Essa adequação, com toda probabilidade, seguirá o espírito das reformas do RGPS e do RPPS
federal, limitando o acesso aos benefícios previdenciários e reduzindo seu valor. Existe,
contudo, a possibilidade de que seja negociada a manutenção de alguns dispositivos atuais
e/ou de regras menos duras para o RPPS local.
b) A possível adoção de novas regras de contribuição dos servidores, com a introdução das
alíquotas progressivas; o aumento da arrecadação junto aos servidores de remuneração mais
elevada; a possibilidade de que as contribuições dos aposentados pensionistas para o RPPS
passem a incidir sobre a parcela do provento previdenciário que exceder o salário mínimo; e
a possível cobrança de contribuições extraordinárias dos servidores para o equacionamento
do déficit do RPPS.
As novas regras tendem a tornar as contribuições mais pesadas para o servidor. E o custeio
do RPPS poderá deixar de ser tripartite, pois o ente federativo poderá ser desonerado da
obrigação de ser o garantidor de última instância do equilíbrio financeiro e atuarial de seu
RPPS.
c) O enquadramento dos RPPS locais em novas normas gerais de organização, funcionamento e
responsabilidade na gestão, definidas por meio de futura lei complementar federal, disposta
no novo parágrafo 22 do art. 40 da CF.
d) A obrigatoriedade de criação do Regime de Previdência Complementar – RPC, no prazo
máximo de dois anos, que poderá, inclusive, ser executado por entidade aberta de
previdência complementar.
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Trata-se de uma medida que reforça o projeto de parcial privatização da previdência do
servidor público de cargo efetivo, ao torná-lo compulsório. E ainda, autoriza a entrega de um
segmento expressivo da previdência ao setor financeiro nacional, medida até ontem proibida
pela legislação.
Dado esse cenário, ou seja, não se considerando a possibilidade de que a PEC Paralela venha a
alterar substancialmente as disposições da EC aprovada em outubro deste ano pelo Congresso
Nacional, abre-se um período em que estados e municípios serão chamados a realizar um grande
esforço legislativo no tocante à previdência de seus servidores de cargo efetivo.
É de fundamental importância que as entidades representativas dos servidores públicos de
estados e municípios acompanhem esse processo, com atenção e capacidade de intervenção, pois
há grandes riscos de retrocessos.
Considerando-se a pulverização dos RPPS no país, os resultados da etapa de adequações
legislativas que se inicia após a promulgação da Emenda Constitucional dependem
principalmente da participação qualificada dos sujeitos locais, pois dificilmente entidades
nacionais darão conta do marcar presença atuante em todos os entes federativos que deverão
legislar acerca de seu Regime Próprio de Previdência Social e de seu Regime de Previdência
Complementar.
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