OP Rural Cariacica ES Gabriela Gilles Ferreira
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Transcript of OP Rural Cariacica ES Gabriela Gilles Ferreira
Vitória, 2011
Universidade Gama Filho A&P Educação e Desenvolvimento
Curso de Pós Graduação em Administração Pública
Orçamento Participativo Rural Cariacica/ES: análise da implantação e
principais desafios metodológicos
A & P EDUCAÇÃO E DESENVOLVIMENTO
UNIVERSIDADE GAMA FILHO
CURSO DE PÓS GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Orçamento Participativo Rural Cariacica/ES:
Análise da implantação e principais desafios metodológicos
Trabalho final do curso de Pós Graduação
em Administração Pública, da Aluna
Gabriela Gilles Ferreira
apresentado a A & P Educação e
Desenvolvimento / Universidade Gama
Filho, como requisito para obtenção do
título de Especialista em Administração
Pública.
VITÓRIA, 2011.
SUMÁRIO
APRESENTAÇÃO ........................................................................................................ 01
INTRODUÇÃO .............................................................................................................. 03
METODOLOGIA ........................................................................................................... 08
CAPÍTULO I – CONSIDERAÇOES INICIAIS
1.1 - SOBRE DEMOCRACIA E A PARTICIPAÇÃO .................................................... 10
1.2 – SOBRE ORÇAMENTO PARTICIPATIVO ........................................................... 13
1.3 – SOBRE AS DEMOCRACIAS PARTICIPATIVA E REPRESENTATIVA.............. 16
1.4 – SOBRE A INVERSÃO DE PRIORIDADES.......................................................... 18
CAPÍTULO II – O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO (OP)
2.1 – OP NO BRASIL – CONSTRUÇAO DE UMA NOVA INSTITUCIONALIDADE E
CULTURA POLÍTICA ................................................................................................... 20
2.2 – OP EM CARIACICA – RETOMADA DA DEMOCRATIZAÇAO DO ORÇAMENTO
PÚBLICO ...................................................................................................................... 24
2.2.2 – A BASE TERRITORIAL DO OP CARIACICA .................................................. 27
CAPÍTULO III - ORÇAMENTO PARTICIPATIVO RURAL DE CARIACICA:
NECESSIDADES E POSSIBILIDADES DE DESENVOLVIMENTO DO TERRITÓRIO
RURAL
3.1 - DEMANDAS DA REGIÃO 13 NO ÂMBITO DA METODOLOGIA DO OP DE 2006
A 2010 ........................................................................................................................... 32
3.2 – A CONSTRUÇÃO DA METODOLOGIA DO OP RURAL DE CARIACICA
3.2.1 – PESQUISA DAS EXPERIÊNCIAS DE OP RURAL E A REALIDADE DE
CARIACICA....................................................................................................................37
3.2.2 – A CONSTRUÇAO DA BASE TERRITORIAL DO OP RURAL E SUA
CARACTERIZAÇAO...................................................................................................... 39
3.2.3 – O ESQUEMA REPRESENTATIVO DO OP RURAL E SUAS NECESSIDADES
........................................................................................................................................ 42
3.2.4 – A NECESSIDADE DA TRANSVERSALIDADE DAS AÇÕES NO TERRITÓRIO
RURAL........................................................................................................................... 45
3.3 – ANÁLISE DO CICLO DO OP RURAL E SUAS FUNÇOES: ................................46
3.3.1 – REUNIÕES DE NÚCLEOS RURAIS..................................................................47
3.3.2 – COMITÊ TÉCNICO RURAL................................................................................57
3.3.3 – O FORUM DO OP RURAL.................................................................................60
CAPÍTULO IV - CONSIDERAÇÕES FINAIS................................................................. 63
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
PRESENTATION
In less than two decades, the experiences of Participatory Budgeting (PB) acquired a
significant importance to varying degrees. Since the political class in many countries,
international organizations like the World Bank and the United Nations, the very diverse
sectors of the academy, as well as numerous civil society organizations, the interest
shown by this new democratic experimentalism has grown significantly. That is,
moreover, reflects the astonishing spread of OP by countries from all continents, with
special emphasis on South America and Europe.
Centered on the experience of PB in a municipality of the Metropolitan Region of Vitória
/ ES - Cariacica - this work makes a contextualization of this practice in the city,
especially the adoption of the Rural Participatory Budget in 2010, seeking to better
understand the concepts of PB as a whole, beyond the challenges of creating and
consolidating the experience of OP rural, identifying their strengths and limitations in
building a more participatory democracy at local level, and integrated forms of
development of rural area.
Keywords: Democracy, Participation, Participatory Budgeting (PB), Rural OP.
LISTA DE SIGLAS
PMC PREFEITURA MUNICIPAL DE CARIACICA
OP ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
OP RURAL ORÇAMENTO PARTICIPATIVO RURAL
SEMPLAN SECRETARIA MUNICIPAL DE PLANEJAMENTO
SEMPLAD SECRETARIA MUNICIPAL DE PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO URBANO
SEMDUR SECRETARIA MUNICIPAL DE DESENVOLVIMENTO URBANO E HABITAÇAO
SEME SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAÇAO
SEMAG SECRETARIA MUNICIPAL DE AGRICULTURA
SEMUS SECRETARIA MUNICIPAL DE SAUDE
SEMCIT SECRETARIA MUNICIPAL DE CIDADANIA E TRABALHO
SEMDETUR SECRETARIA MUNICIPAL DE DESENVOLVIMENTO E TURISMO
SEMSET SECRETARIA MUNICIPAL DE SERVIÇOS E TRÂNSITO
SEMMAM SECRETARIA MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE
POT PLANO DE ORGANIZAÇAO TERRITORIAL
PDM PLANO DIRETOR MUNICIPAL
IJSN INSTITUTO JONES DOS SANTOS NEVES
IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA
RMGV REGIAO METROPOLITANA DA GRANDE VITÓRIA
FAMOC FEDERAÇAO DAS ASSOCIAÇÕES DE MORADORES DE CARIACICA
CEB COMUNIDADE ECLESIAL DE BASE
PT PARTIDO DOS TRABALHADORES
INCAPER INSTITUTO CAPIXABA PESQUISA, ASSISTÊNCIA TÉCNICA E EXTENSÃO RURAL
PSF PROGRAMA SAUDE DA FAMÍLIA
SEAG SECRETARIA ESTADUAL DE AGRICULTURA
REBIO RESERVA BIOLÓGICA
CMDRS CONSELHO MUNICIPAL DE DESENVOLVIMENTO RURAL E SUSTENTÁVEL
PMDRS PLANO MUNICIPAL DE DESENVOLVIMENTO RURAL E SUSTENTÁVEL
APRESENTAÇÃO
Em menos de duas décadas, as experiências de Orçamento Participativo (OP)
adquiriram uma importância significativa a variados níveis. Desde a classe política de
muitos países, a organizações internacionais como o Banco Mundial e as Nações
Unidas, a setores muito diversificados da academia, bem como inúmeras organizações
da sociedade civil, o interesse manifestado por este novo experimentalismo
democrático tem crescido significativamente. Disso é, aliás, reflexo a espantosa
disseminação do OP por países de todos os continentes, com especial destaque para a
América do Sul e Europa.
Centrada na experiência de OP de um município da Região Metropolitana da Grande
Vitória/ES - Cariacica - o presente trabalho efetua uma contextualização desta prática
no município, com destaque para a adoção do Orçamento Participativo Rural no ano de
2010, buscando compreender melhor as concepções sobre o OP como um todo, além
dos desafios da criação e consolidação da experiência de OP Rural, identificando suas
potencialidades e limites na construção de uma democracia mais participativa a nível
local, além de formas integradas de desenvolvimento do território rural
Palavras-chave: Democracia, Participação, Orçamento Participativo (OP), OP Rural.
APRESENTAÇÃO (em inglês)
Em menos de duas décadas, as experiências de Orçamento Participativo (OP)
adquiriram uma importância significativa a variados níveis. Desde a classe política de
muitos países, a organizações internacionais como o Banco Mundial e as Nações
Unidas, a setores muito diversificados da academia, bem como inúmeras organizações
da sociedade civil, o interesse manifestado por este novo experimentalismo
democrático tem crescido significativamente. Disso é, aliás, reflexo a espantosa
disseminação do OP por países de todos os continentes, com especial destaque para a
América do Sul e Europa.
Centrada na experiência de OP de um município da Região Metropolitana da Grande
Vitória/ES - Cariacica - o presente trabalho efetua uma contextualização desta prática
no município, com destaque para a adoção do Orçamento Participativo Rural no ano de
2010, buscando compreender melhor as concepções sobre o OP como um todo, além
dos desafios da criação e consolidação da experiência de OP Rural, identificando suas
potencialidades e limites na construção de uma democracia mais participativa a nível
local, além de formas integradas de desenvolvimento do território rural
Palavras-chave: Democracia, Participação, Orçamento Participativo (OP), OP Rural.
INTRODUÇÃO
Da democracia ateniense, à Revolução Francesa, passando pelo derrube do Muro de
Berlim, ao mais recente avanço do militarismo como argumento para a implementação
da democracia em diferentes regiões do Planeta, o debate sobre a democracia
permanece aceso e inconclusivo.
Apesar de um amplo consenso sobre a democracia, encontram-se, na atualidade, dois
focos principais de reflexão sobre esta matéria. Por um lado, dos povos considerados
periféricos, como é o caso da maioria dos países da América Latina, que vivendo em
democracia, não deixam de questionar a eficiência e eficácia do regime como meio de
combate às amplas desigualdades sociais aí existentes. Por outro lado, de movimentos
e outras frentes sociais e políticas que reivindicam o aprofundamento dos mecanismos
democráticos das sociedades atuais, através da criação de espaços de participação
cidadã.
A democracia representativa encontra-se, assim, numa situação paradoxal: o consenso
alcançado na maioria dos países do mundo leva a considerá-la como o único regime
político legítimo, mas também se acumulam os ‘atropelos’ à democracia à escala global,
como os casos de corrupção que afetam a classe política na maioria dos países, a
perda de credibilidade dos partidos, assim como “um déficit de cidadania” que afeta a
maioria da população mundial. Acresce a estes fatos o questionamento que vem sendo
feitos sobre a democratização das instâncias de ‘governança global’, uma vez que é a
essa escala que cada vez mais se definem as diretrizes que determinam a ação dos
governos dos diferentes países.
O que acaba no foco deste debate são os próprios limites da democracia representativa
e a reivindicação de uma democracia de maior intensidade, que não se resuma ao
método eleitoral e seja capaz de promover novos mecanismos e instrumentos de
promoção da participação cidadã, assim como, de desenvolver abordagens inovadoras
na forma de lidar com a complexidade social e com a diversidade de interesses dos
diferentes atores.
O Brasil tem sido um país de referência nesta matéria, sobretudo a partir do final da
década de 80, quando o município de Porto Alegre, no Estado do Rio Grande do Sul,
decidiu implantar o Orçamento Participativo (OP), apresentado como um instrumento de
aprofundamento da democracia local e de combate à pobreza e à exclusão social.
Depois de Porto Alegre, várias experiências de OP emergiram por todo o país e pelo
mundo.
Embora o Brasil certamente reúna o maior número de experiências e contribuições
práticas e teóricas sobre as experiências de OP, sem dúvida ainda se faz necessária a
reflexão cotidiana considerando a defesa e adoção deste mecanismo de participação,
questionando sobre seus mais profundos impactos na vida, na política local e também
nos movimentos sociais. Isto porque novas formas de experimentalismo democrático
são ainda bastante desafiantes considerando a recente reabertura política que fez
aflorar o desejo da democracia, criando expectativas de superação das assinaláveis
desigualdades sociais através destes processos participativos, superando também os
traços históricos de uma cultura política marcada pelo autoritarismo, patrimonialismo e
clientelismo.
Contudo, a redemocratização da sociedade brasileira após o fim do período ditatorial
tem evoluído por caminhos muitas vezes contraditórios. A estabilização do sistema
democrático-representativo convive, por um lado com uma classe política
“descredibilizada”, e por outro, com novas formas de efetivar a democracia, assentes
em instrumentos de promoção da com a criação de canais de participação cidadã, onde
se destacam as experiências de OP, os conselhos municipais de políticas, as
audiências públicas entre uma ampla gama de dispositivos legais ancorados na
Constituição de 1988.
No cenário internacional e ainda “engatinhando” na democracia, passamos pela
“inserção” subordinada do país à lógica e aos ditames da reestruturação do Estado e na
redução dos gastos públicos ancorados na destruição do conjunto de direitos sociais,
tão arduamente conquistados após décadas de lutas sociais. Este cenário, além de
causar agravos sociais, também teve seus rebatimentos no aprofundamento da própria
democracia é outra das variáveis com a qual se deparam os processos participativos
como o OP.
É perante um aparelho estatal burocratizado e organizado sob a lógica liberal que o OP
expande suas experiências e acaba por contrapor uma proposta participativa que
reivindica mais Estado e mais comunidade. A realidade brasileira de hoje é certamente
diferente da que conduziu ao surgimento da experiência pioneira de Porto Alegre. O
país vive um processo de expansão de iniciativas de OP, atuando inclusive em uma
rede de parceria que pretende expandir as experiências, além de debater sobre seus
principais desafios teóricos, políticos e práticos, já que as mesmas estão se
desenvolvendo em governos constituídos tanto por forças partidárias posicionadas à
esquerda do espectro político nacional, quanto por partidos situados fora deste campo
ideológico.
Deste modo é importante ressaltar que não é a existência do processo de OP que o
torna imediatamente democrático, já que a diversidade de experiências existentes
recomenda prudência e cuidados analíticos, uma vez que a disseminação tão acelerada
pode significar uma perda de exigência em relação às dimensões conceituais e
participativa destes processos, tendo impactos diretos na efetividade e na qualidade
democráticas.
Via de regra, o OP almeja alcançar um maior equilíbrio de poderes entre o Estado e a
Sociedade, com eventuais implicações numa possível reestruturação no modus
operandi tecnocrático, no compartilhamento do poder decisório e também no sistema de
representação política.
Não se deve, portanto, banalizar este tipo de experimentalismo, sobretudo se tiver em
conta que o aprofundamento democrático não se processa apenas pela criação de
novos instrumentos de participação, mas também que o método tem que privilegiar a
consolidação de uma cultura política e democrática, de co-participação e assunção de
responsabilidades mútuas entre representantes e representados.
Nessa construção há que se considerar que cada região e cada município possuem
uma história, uma dinâmica e um conjunto de atores específicos que constroem a
mudança social no território. A própria participação assim como a formação de grupos
sociais, comunitários e políticos possuem uma história e uma estrutura específica em
cada local, sendo este o lócus onde o OP se processa, buscando como resultado a
construção social e política crítica, marcada pelo jogo estratégico de atores, pelos
conflitos entre interesses diversos e pelas alianças entre elementos e grupos que
compõem o tecido social e político local.
METODOLOGIA:
Esse estudo é um trabalho acadêmico, de nível exploratório, que visa contemplar os
requisitos para conclusão do curso e obtenção do grau de especialista em
administração pública, pela Universidade Gama Filho.
A escolha do tema (OP) se deu a partir da inserção profissional como coordenadora de
Orçamento Participativo nos municípios de Cariacica (2005-2006), de Vitória (2006-
2009) e como Subsecretária de Planejamento de Cariacica (2009 até a presente data).
Já o foco no Orçamento Participativo Rural justifica-se pela implantação do mesmo no
ano de 2010 para execução em 2011 e a percepção que o mesmo traz inúmeros
desafios para uma administração que se propõe justa e democrática.
Sendo assim, o objetivo geral deste trabalho é contextualizar brevemente o surgimento
e evolução do OP de Cariacica e identificar, especificamente, as necessidades que
levaram à criação do OP Rural nos seguintes aspectos: desenvolvimento de uma
metodologia que atendesse as necessidades dos produtores rurais e moradores da
região, na construção de um esquema representativo que equilibre a participação direta
das diversas comunidades e, principalmente o desenvolvimento daquele território de
forma integrada. Visamos, portanto, destacar as potencialidades na construção de uma
democracia participativa com foco no território o que demanda ações diferenciadas do
poder público para aquela população.
De acordo com os objetivos citados, a escolha dos métodos utilizados para a coleta e
análise dos dados foi feita a partir de um levantamento bibliográfico, o qual permitiu
chegar à definição de quais seriam as categorias mais apropriadas, para nortear esse
estudo. Além disto, foi realizada pesquisa documental dos regimentos internos, dos
relatórios de reuniões técnicas e dos comitês gestores internos da Prefeitura de
Cariacica, além da utilização de avaliação da metodologia junto aos conselheiros e
delegados do OP Rural. Todo este processo foi permeado por constantes revisões
teóricas para (re) adequar a análise dos dados e das impressões colhidas.
O estudo está dividido em três capítulos: o primeiro, teórico, descreve sobre
democracia, participação e conceitos básicos sobre o Orçamento Participativo. O
capítulo segundo, histórico, contextualiza brevemente sobre o OP Brasileiro e de
Cariacica. O capítulo terceiro traz a análise da prática do OP Rural, seguido de nossas
considerações finais.
CAPÍTULO I – CONSIDERAÇÕES INICIAIS
1.1 - SOBRE DEMOCRACIA E A PARTICIPAÇÃO.
Contrariamente à idéia original de democracia (Ateniense), que unificava Estado e
sociedade como um só corpo, a modernidade veio provocar uma substancial mudança de paradigma:
“a democracia tornou-se uma adjetivação do Estado em expressões como «Estado Democrático». É como se a democracia tivesse perdido a sua significação prática de ser o lugar público do processo de identificação da sociedade consigo em proveito de uma nova forma de organização política.” (ROSENFIELD, Apud DIAS. 2006)
Aquilo que se pode depreender é que assistimos e vivenciamos uma democracia que
deixa de ser a organização da pólis e passa a ser uma forma de governo de Estado.
Esta mudança implicou, obviamente, a transferência do centro de poder para uma
esfera supra-social e a conseqüente reestruturação organizacional das relações sociais
e políticas.
Implícita a esta alteração está, portanto, a passagem de uma democracia direta para a
organização de um sistema de representação política, já que a complexificação das
sociedades e a dimensão territorial dos emergentes Estados-Nação tornava inexeqüível
a prática da democracia ateniense.
DIAS (2006) afirma que a estratégia para implantar o sistema representativo foi a de
garantir a pluralidade do debate político deste sistema através da criação de partidos
políticos, capazes de elevar a reflexão e permitir que a constituição de um governo
resultasse de uma ‘coligação representativa e convergente’ de interesses diversos,
presentes na maioria dos grupos sociais. Conclui-se, portanto que todo e qualquer
sistema, desde que representativo, evoca a democracia a partir de sua existência,
institucionalizando a participação dos atores sociais na mesma proporção que
amadurece o sistema de representação.
Sobre a participação institucionalizada BRUCE (2007) reconhece que há claros limites
estratégicos no desenvolvimento da mesma, uma vez que, em geral esta é feita no
âmbito do Estado, e que este é o lócus histórico das classes dirigentes. Esta afirmação
também foi realizada por Coutinho:
“a estruturação do Estado Brasileiro se viabilizou pela chamada“via não clássica” (ou prussiana), que conserva as características da velha propriedade rural, mantendo não só as formas de coerção sobre os trabalhadores, mas principalmente as oligarquias que estão no poder “ (COUTINHO, 2003. p. 218).
Segundo TEIXEIRA (2002) a participação precisa ser entendida, portanto, como
processo complexo e contraditório entre sociedade civil, Estado e mercado,
principalmente quando há redefinição de papéis de cada um destes atores na tomada
de decisão e mediante o fortalecimento da sociedade civil, pela atuação organizada dos
indivíduos, grupos e associações.
O sentido de participação não pode ser entendido somente através de um sistema de
representação política, mas deve se constituir e conduzir a um processo que aumente
significativamente a democracia, proporcionando rupturas progressivas na correlação
de forças entre as diferentes classes sociais. Trata-se, no fundo, de analisar e procurar
respostas para uma série de dimensões que se prendem com o grande desafio da
democracia moderna, ou seja, com a ampliação da participação a partir não só de uma
abordagem quantitativa, mas de qualificação do debate público e da reflexão sobre os
territórios, integrando opiniões e olhares diferenciados.
CHAUI (2005) pontua e distingue com propriedade a democracia como regime da lei e
da ordem para a garantia das deliberações individuais, da definição de democracia
liberal - que se apropria do conceito somente de participação como garantia direta de
democratização:
Dizemos, então, que uma sociedade é democrática quando institui algo mais profundo, que é condição do próprio regime político, ou seja, quando institui direitos e que essa instituição é uma criação social, de tal maneira que a atividade democrática social realiza-se como luta social e, politicamente, como um conta-poder social que determina, dirige, controla, limita e modifica a ação estatal e o poder dos governantes. (CHAUÍ, 2005, p. 25)
Assim, toda ampliação de espaços democráticos, dos processos decisórios, toda
participação devem permitir o florescimento de uma “cultura nacional-popular” que
contribua para a construção de um projeto societário mais justo, onde a massa popular
seja verdadeiramente o centro das decisões autônomas e críticas, combatendo o velho
“intimismo a sombra de um poder” que foi assumido pela ideologia “prussiana” que se
deu ao longo da evolução brasileira (COUTINHO, 2000).
1.2 – SOBRE O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO – OP
O OP, como política pública participativa, é formado por várias etapas que, sem seguir
uma padronização, obedecem à concepção política de democracia e participação de
cada administração pública, se traduzindo num desenho metodológico que se chama
comumente de Ciclo do OP - formado por instâncias de participação direta da
população. A premissa básica referente ao ciclo do OP é que para determiná-lo devem
ser consideradas as características dos municípios, tanto em seus aspectos objetivos,
quanto em seus aspectos subjetivos o que constroem, adéquam e transformam o OP a
cada ano, conforme cada município e sua realidade.
Sobre este aspecto, AVRITZER. NAVARRO (2003) destacam quatro características
básicas que são necessárias para a existência do OP, são elas: vontade política de
implantar a discussão de prioridades de investimento público com a população, o que
pressupõe perda de poder; densidade associativa, ou seja, organização social coletiva,
associações de moradores e/ou grupos organizados; elementos do desenho
institucional, que envolve a estrutura administrativa e do ciclo do OP adotado pelo
governo; capacidade administrativa e financeira para implantar e proposta, condições
de executar as prioridades.
Outros elementos, restritos ao âmbito governamental, também precisam ser
considerados, tais como: conhecimento técnico e conhecimento político sobre a
realidade local; visão integrada de planejamento da cidade e articulação entre as
políticas municipais; capacidade de lidar com a pluralidade/diversidade política interna e
externa (VILLAS-BOAS; TEIXEIRA; apud DIAS. 2006)
Sobre esta diversidade de elementos, como afirmam RIBEIRO; GRAZIA (2003) os
dados relativos ao Ciclo do OP ratificam a afirmação de que o mesmo realmente
exercido não se traduziu, absolutamente, em práticas homogêneas. Todos esses
aspectos influenciam, portanto, na forma como se debate com a população e no
produto que se pretende através do OP.
Partindo da análise de AVRITZER. NAVARRO (2003), que privilegia as relações entre
Estado e Sociedade no desenho metodológico a ser adotado, é importante frisar que
embora a vontade política ainda seja um dos fatores determinantes para a realização do
OP, o mesmo necessita ser compreendido como política de governo e não de
administração ou mandatos e a capacidade de intervenção dos movimentos sociais
para a garantia da manutenção desta política é fundamental.
Com vistas a esta “garantia” alguns municípios instituem o OP através das Leis
Orgânicas Municipais e também o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001) que
estabelece diretrizes para política urbana, definindo e detalhando instrumentos de
democratização da gestão por meio da participação popular:
Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: [...] II - gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. (ESTATUTO DA CIDADE)
Contudo, há que ser observar que a realização do OP não significa, diretamente,
implementá-lo de forma democrática. Se a metodologia adotada não prevê, para além
de um instrumento eficaz de planejamento, um canal de participação crítica e autônoma
da população e dos movimentos sociais na tomada de decisão, o OP pode significar um
instrumento de democratismo e não de democracia.
Embora tenha sido um avanço esse novo arranjo institucional, o OP ate a atualidade
ainda é uma experiência ainda em construção: as propostas metodológicas precisam
avançar em aspectos que não se limitem à capacidade técnica de implementá-lo, mas
uma proposta que supere os limites impostos pela tecnocracia, criando canais que
privilegiem os aspectos pedagógicos da participação alterando, inclusive, o
entendimento da legitimidade da mesma. Deste modo a dimensão da democracia passa
de simples escolha para o compartilhamento do poder de decisão.
Segundo TELLES (1994), estes espaços de debate precisam de constante
requalificação da participação popular nos termos de uma participação cidadã que
interfere, interage e influencia na construção de um senso de ordem pública regida
pelos critérios da equidade e justiça, numa democratização da organização política dos
municípios através da criação de canais de participação direta pelos quais diferentes
setores da população podem defender cotidianamente os seus interesses de forma
autônoma e esclarecida.
1.3 – SOBRE A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E REPRESENTATIVA
O Orçamento Participativo como um instrumento de gestão democrática mescla de
modo articulado e combinado as Democracias Direta e Representativa. AVRITZER
(2003) afirma de que o OP é uma forma de rebalancear a articulação entre democracia
representativa e a democracia participativa, baseando-se em alguns elementos: o
primeiro deles é a característica que o OP traz de empoderar os participantes mediante
a cessão do poder por parte daqueles que o detém. Em segundo lugar estão os
métodos tradicionais de democracia participativa que estão inseridos dentro do OP,
como as assembléias, fóruns, audiências e os conselhos. Em terceiro está a auto-
regulação do processo, baseada em regras claras e definidas em conjunto com os
participantes que contribui também com a deliberação de prioridades de investimento
público e a fiscalização da execução orçamentária.
No entanto, apesar do inegável potencial de ampliação da democracia participativa do
OP, devemos destacar o que SAMPAIO (2005) denomina de entraves à participação
democrática no Brasil. Para a autora nossa participação está fortemente marcada pelo
passado colonial, ainda não exorcizado, sob a figura do autoritário senhor das terras.
Passado esse que tem como grande aliado a falta de informação da maioria da
população chamada a participar. Informação formal e não-formal, geralmente presa a
uma mídia que distorce a realidade como lhe convém.
Ou seja, o alijamento histórico do processo de participação da população reforça a idéia
de que a Democracia Representativa faz com que, simbólica e concretamente, o
exercício da disputa ideológica e da ocupação de espaços de decisão seja sempre
delegado a alguém que “representa”. Nesta premissa está baseado todo nosso sistema
político e nossa forma de participação na sociedade, inclusive no OP.
Não queremos negar a importância da instalação de um sistema legítimo de
Democracia Representativa, principalmente se referenciarmos esta importância no
período da reabertura democrática brasileira. A reflexão repousa justamente no fato de
que o sistema de democracia representativa (bem como as formas e formas de exercê-
la) pode ser confundido como a delegação total da responsabilidade de todos na
construção da sociedade apenas nas mãos de representantes/autoridades públicas,
sem quaisquer tipos de controle ou participação direta, etc.
O exercício do OP e de outros canais de participação direta oferecem, portanto, um
novo limite à democracia representativa: o de construir formas de participação de
maneira tal que até o próprio sistema de democracia participativa seja questionado. A
estrutura da participação no processo do OP é que vai determinar a adesão ao
processo, a estratégia política dos diferentes atores, os comportamentos eleitorais,
assim como as diferentes dinâmicas territoriais e políticas presente no município.
De acordo com DIAS (2006) emergem a este nível um conjunto de variáveis e de
relações, muitas vezes conflitantes, que para além da dimensão e da qualidade da
participação, importa compreender a ação estratégica de atores no âmbito de
interesses divergentes e de jogos de poder; a articulação de lógicas políticas orientadas
na representatividade e na conquista do poder com novos modelos de participação
direta que visam o equilíbrio nas relações entre Estado e Sociedade; a proliferação
acelerada desse instrumento de participação e a necessidade de aprofundar a própria
cultura política e democrática das pessoas e das organizações; a refundação da
legitimidade política e as exigências de transparência governativa; a inversão de
prioridades de investimento e o desenho de novos processos de desenvolvimento dos
territórios.
A amplitude destas iniciativas justifica uma reflexão na atualidade, uma vez que os
desafios que se colocam aos sistemas representativos são, em parte, os mesmos com
que se deparam as experiências participativas: credibilização dos processos, dinâmicas
da participação, formas e conteúdos da democracia.
1.4 – SOBRE A INVERSÃO DE PRIORIDADES:
Segundo AVRITZER (2003) o OP precisa ser um método capaz de privilegiar setores
mais carentes da população, mediante inversão das prioridades de distribuição de
recursos públicos. Para isso é preciso construir critérios consistentes de distribuição de
recursos considerando o território da cidade em sua diversidade e singularidades de
população, renda, escolaridade, etc., bem como fatores a infraestrutura disponível nas
regiões como equipamentos públicos, saneamento básico, tipo de edificações, acesso e
distribuição de água potável, cobertura de pavimentação, e tantos outros que podem
medir o que a experiência de Belo Horizonte/MG denominou de Índice de Qualidade de
Vida Urbana – IQVU.
O conceito de inversão de prioridades é aplicado para que as regiões que tenha mais
população, menos infra-estrutura, menos escolaridade, menos renda, etc. (ou seja,
menor IQVU), tenha maior quantidade de recursos disponibilizados para implementar as
deliberações da OP.
Atores sociais quando munidos da capacidade de deliberação (o que demanda
capacitações, acesso as informações, transito no linguajar técnico, etc) conseguem
identificar lacunas distributivas na sociedade e agir de forma a corrigi-las; são capazes
de realizar rankings de prioridades e agir altruisticamente privilegiando bairros mais
carentes. A pressão da população sobre a máquina administrativa melhora seu
desempenho, visualiza a necessidade de aumento da capacidade da administração
municipal e de incremento dos recursos tributários para implantar as políticas
participativas.
O que se visa, portanto são as dinâmicas geradas entre os três pilares da regulação
social (o Estado, o Mercado e a Sociedade) por via da proposta participativa e pela
inversão de prioridades - aqui colocados à luz de um conjunto de propostas para a
criação de uma relação positiva entre democracia e desenvolvimento, sendo o OP um
instrumento de construção desta mudança.
CAPÍTULO II – O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO – OP
2.1 – OP NO BRASIL – CONSTRUÇAO DE UMA NOVA INSTITUCIONALIDADE E
CULTURA POLÍTICA
Em cada época marcante da sua história, a sociedade brasileira tem sido levada a pensar-se novamente. É como se ela se debruçasse sobre si mesma: curiosa, inquieta, atônita, imaginosa. Não só se formulam novas interpretações como se renovam as anteriores. Podem mesmo recriar-se idéias antigas, parecendo novas. Acontece que o presente problemático, difícil ou inovador,desafia o entendimento da sociedade, as explicações conhecidas [...] (IANNI, 2004, p. 7).
Reconhecendo a importância da análise histórica para a elucidação do objeto em
estudo, Coutinho (2000) afirma que a cultura nacional do Brasil é produto de uma série
de transformações históricas realizadas pela alta cúpula da sociedade que tinham como
função principal dificultar a participação popular criadora. Considerar essa categoria nos
faz compreender não só o vínculo dependente que o país mantém com a cultura
universal, mas entender a articulação que houve entre as classes hegemônicas e o
poder político do país na tentativa de esvaziar o sentido popular dos processos de
mudança e modernização do país.
Essa problemática pode ser resumida na idéia de que o processo de modernização econômico-social no Brasil seguiu uma ‘via prussiana’ ou uma ‘revolução passiva’. Recordemos as características centrais do fenômeno: as transformações ocorridas em nossa história não resultaram de autênticas revoluções, de movimentos provenientes de baixo para cima, envolvendo o conjunto da população, mas se processaram sempre através de uma conciliação entre os representantes dos grupos opositores economicamente dominantes, conciliação que se expressa sob a figura política de reformas ‘pelo alto’ [...] (COUTINHO, 2000, p. 50).
Como bem pontua Coutinho, o nosso processo de modernização acabou imobilizando a
participação popular:
Por um lado, gradualmente ‘pelo alto’, a grande propriedade latifundiária transformou-se em empresa capitalista agrária; e, por outro, com a internacionalização do mercado interno, a participação do capital estrangeiro contribuiu para reforçar a conversão do Brasil em país industrial moderno, com uma alta taxa de urbanização e uma complexa estrutura social. Ambos os processos foram incrementados pela ação do Estado: ao invés de ser o resultado de movimentos populares, ou seja, de um processo dirigido por uma burguesia revolucionária que arrastasse consigo as massas camponesas e os trabalhadores urbanos, a transformação capitalista teve lugar graças ao acordo entre as frações das classes economicamente dominantes, com a exclusão das forças populares e a utilização permanente dos aparelhos repressivos e de intervenção econômica do Estado (COUTINHO, 2003, p. 196)
Na segunda metade dos anos 80 o Brasil viveu um período de transição democrática
marcado pela falência do padrão de um Estado intervencionista, após uma longa
história de dominação que foi aprofundada no decorrer de vinte e um anos de Governo
Militar e a emergência de vários movimentos sociais que lutavam pela
redemocratização do país (GOHN, 2004). Ainda vivendo resquícios da cultura política
como destaca Coutinho, o sistema político brasileiro passou por diversas reformas
políticas ao longo do tempo
No ano de 1988 e em fruto da emergência dos movimentos sociais citados por Gohn, se
consolidou a Constituição Federal de 1988. Nela está preconizada o chamado Pacto
Federativo que amplia e fortalece o papel dos municípios, e as possibilidades de
participação democrática dos cidadãos. Outra premissa desta Constituição foi a
descentralização administrativa e orçamentária institucionalizada, inaugurando nos
municípios um modelo de gestão democrática da cidade, fundamentada na forma de
planejar e governar as cidades com participação popular e controle da sociedade sobre
o Estado. (TEIXEIRA, 2003)
É fato que nesse período os municípios brasileiros passam a experimentar novas
formas de gestão que disputam espaço com as tradicionais formas de exercício do
poder. A sociedade civil passa a ocupar espaços institucionais e a participação popular
é colocada como premissa para elaboração de políticas públicas em diversas áreas.
No processo da autonomia municipal institucionalizada com a Constituição Federal de 1988, à elevação das receitas e à descentralização político-administrativa vêm somarem-se novas práticas de organização do poder no âmbito local, onde passa a ser dado destaque à participação direta das organizações representativas da sociedade na gestão das políticas públicas. É nesse contexto que inovações institucionais como a experiência do Orçamento Participativo (OP) de Porto Alegre, a partir dos anos 80, ganham visibilidade nacional. (SAMPAIO, 2006, p. 155).
Como destaca Sampaio, no período pós-constituinte práticas e canais de participação
popular, principalmente em nível local, adquirem grande destaque. Dentre essas
práticas, o Orçamento Participativo, possui especial relevância, pois oferece condições
reais para a população debater acerca das prioridades dos investimentos públicos.
(RIBEIRO; GRAZIA, 2003).
Este processo foi inovador na medida em que se coloca o autoritarismo, a tecnocracia e
a centralidade de planejamento em cheque em nome do aumento da participação
popular e, obviamente no partilhamento das decisões e do poder. O campo partidário
também se organiza em torno de novas forças políticas, sendo criado o Partido dos
Trabalhadores (PT) em 1980. Nas cidades ganha destaque a expansão dos
movimentos sociais urbanos exigindo melhores condições de vida e novas formas de
organização e gestão das políticas públicas, especialmente, no que diz respeito às
políticas sociais.
Sampaio (2006) ressalta que as práticas de OP logo se espalharam por diversas
capitais, atingindo tanto as chamadas administrações populares, lideradas pelo Partido
dos Trabalhadores (Vitória, Brasília, Belém, Belo Horizonte) quanto grandes metrópoles
governadas por outros partidos de diferentes tendências, como Salvador e Recife.
(2006, p.155). No período de 1997 a 2000, cerca de 140 municípios brasileiros
estavam envolvidos com processos semelhantes à experiência de Orçamento
Participativo de Porto Alegre. Das experiências em curso 45,6% eram na região
Sudeste e 37,8 % na região Sul, o que pode demonstrar uma distinta manifestação do
fenômeno OP no país. (RIBEIRO; GRAZIA, 2003 apud BINDA, 2009).
Com isto, podemos afirmar que as relações institucionais brasileiras que sempre foram
marcadas pelo “jeitinho” e pela pessoalidade (que acabam por fazer parte de uma
“identidade nacional”) abrem espaço para o verdadeiro exercício da cidadania, cindindo
o trato do público do trato do privado, pessoal.
Os canais possibilitados pelas premissas da Constituição Federal de 1988, inclusive o
OP, tendem a serem espaços onde é possível incorporar a discussão transversal de
políticas públicas em diversas áreas (ex: quais serviços? que tipo de equipamento
público se quer nas comunidades? Qual a demanda real da população? Apresentação
de projetos técnicos? tudo é possível discutir através do OP). De certo que mesmo com
todo avanço, os municípios e a cultura política brasileira podem incorporar o OP num
emaranhado jogo de negociações, como uma moeda política a favor de interesses não
coletivos, alijando a população de qualquer poder de decisão.
Contudo é ainda necessário entender o OP como uma política de exercício da
impessoalidade nas relações políticas, separando as esferas pública e privada das
negociações dos interesses da população. Como Genro (2002) afirma, o OP surge e se
conslida como “nova democracia representativa”, uma experimentação positiva de
fortalecimento do “poder local” porque combina a representação política tradicional com
a participação direta e voluntária dos cidadãos, gerando decisões cada vez mais
afinadas com os interesses da maioria.
2.2 – OP EM CARIACICA – RETOMADA DA DEMOCRATIZAÇAO DO ORÇAMENTO
PÚBLICO
2.2.1 – CONTEXTUALIZAÇAO HISTÓRICA
Cariacica é o terceiro maior município da Região Metropolitana da Grande Vitória –
RMGV com uma população 348.933 habitantes (IBGE/2010) e uma arrecadação de R$
405 milhões de reais prevista para o ano de 2011(CARIACICA/SEMPLAN, 2010),
significando a menor renda per capta entre os municípios do Espírito Santo (REVISTA
FINANÇAS DO ESPÍRITO SANTO 2010). Situando-se a oeste do canal da Baía de
Vitória fazendo fronteira com Serra e Santa Leopoldina ao Norte, Viana ao Sul, Vitória e
Vila Velha ao Leste e Domingos Martins e Viana ao Oeste, possui extrema importância
logística, já que está às margens de duas rodovias federais: a BR 101 e a BR 102, da
Rodovia Estadual ES 080, além de duas ferrovias – a Estrada de Ferro Vitória a Minas
e a Estrada de ferro Santa Leopoldina. (REVISTA CARIACICA EM DADOS. 2011)
A trajetória política do município sempre foi marcada por desmandos de políticos que se
alternavam no poder utilizando-se da máquina administrativa para barganhar a parca
capacidade de investimentos com vereadores. BRUCE (2006) afirma que a
“implantação” do Orçamento Participativo – OP surge durante o governo do prefeito
Aloizio Santos (2001-2004), contudo, o processo era marcado por uma postura
clientelista e burocratizada na qual as demandas eram levantadas em assembléias de
bairros realizadas pelas lideranças próximas à administração e encaminhadas à
prefeitura via ofício. A falta de uma metodologia clara ocasionou um enorme descrédito
na população e do movimento social em relação à experiência.
Desde a década de 80 e em conformidade com o movimento de redemocratização
brasileira, o movimento popular de Cariacica, que possuía grande atrelamento às
Comunidades Eclesiais de Bairro – CEB´s, assumia uma postura de enfrentamento e
um caráter reivindicatório sobre as principais necessidades da população junto ao
Executivo municipal (HECKERT. 2006 apud BRUCE. 2006), culminando com a criação
da Federação das Associações de Moradores de Cariacica – FAMOC no ano de 1986,
fato relevante para a organização e unificação das reivindicações do movimento social
no município.
No ano de 2005, após um acirrado processo eleitoral, o Prefeito Helder Salomão (PT)
assume a prefeitura de Cariacica e tem como uma de suas principais prioridades
aumentar a participação popular na gestão municipal. Esta foi uma premissa importante
e considerada na metodologia a ser adotada, assim como toda trajetória da organização
e lutas dos movimentos sociais que agora eram grandes aliados para definir o destino
dos recursos públicos.
Segundo GILLES (2006) a herança política do município e a confiabilidade no processo
de discussão do OP, eram fatores a serem superados, além da baixa capacidade
orçamentária. À época, a capacidade total de investimento do município era de 6.4%
(11 milhões e 200 mil reais) e, mesmo sendo toda destinada ao OP, ainda assim
representou o maior desafio diante das inúmeras demandas da população.
Sendo assim, a equipe da (época) Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento
Urbano – SEMPLAD - elaborou uma metodologia que buscasse recuperar a
credibilidade da população no processo de debate do OP, que respeitasse a história
dos movimentos organizados, inclusive convocando-o para a elaboração deste projeto,
bem como a sua execução e avaliação. O modelo regionalizado de debate foi adotado
baseando-se na divisão utilizada pelo movimento popular, visando a construção de um
plano de investimentos que fosse concebido através da discussão e envolvimento dos
atores sociais da forma coletiva e cooperada.
2.2.2 – A BASE TERRITORIAL DO OP CARIACICA
Sobre a regionalização é importante ressaltar que não havia, no ano de 2005, quaisquer
registros dos bairros/regiões administrativas aprovados pela Camara Municipal. Então
foi adotada a quantidade/divisão de bairros/regionalização da cidade com base nos
dados do movimento popular em 13 regiões administrativas, totalizando 287 bairros.
Os aspectos técnicos para considerar a quantidade de pessoas em cada um das
regioes foi balizado pelos dados do Instituto Jones dos Santos Neves - IJSN e dos
setores censitários do IBGE/2000 sobrepostos sobre o mapa do municipio. Apesar de
ter sido uma tarefa bastante “rudimentar”, era necessário e fundamental estabelecer
uma base territorial para o debate do OP sendo que a organizaçao desses dados
acabou servindo de base regional para aplicação de diversas outras políticas setoriais,
tamanha foi a desorganização encontrada.
Atualmente a regionalização do OP (Mapa 01) é referência no municipio, mesmo que
saibamos que a mesma precisa ser revista a partir de um rigor técnico que possibilite a
administração conhecer amplanente os bairros e as regiões em diversos aspectos. Este
ordenamento e revisão já está em andamento sob a coordenação Secretaria Municipal
de Desenvolvimento Urbano e Habitaçao – SEMDUR, que desenvolveu o Plano de
Organização Territorial de Cariacica – POT / Lei 4.772/20101 (Tabela 1). Esta é a
1 Como nunca existiu até o ano de 2010 uma Lei de Bairros Municipal (sendo considerado todo loteamento, localidade, comunidade, um bairro). Deste modo o POT foi elaborado através de etapas que considera aspectos técnicos e também leituras comunitárias. Contém duas etapas: a primeira delimitou os bairros do município, reduzindo de 287 para 100 bairros (incluindo
primeira lei de bairros de Cariacica e (re)delimita todo território em 100 bairros na área
urbana do município. A área rural é considerada a 13ª Região Administrativa e está
dividida em seis setores, que agregam comunidades e propriedades rurais, (Tabela 01),
contudo este território ainda não passou por um ordenamento que fosse além do Plano
Diretor Municipal – PDM, sendo ainda conhecida conforme as referências do
movimento social e de suas lideranças (Tabela 02):
Mapa 01 – Divisão Administrativa Regional de Cariacica. Fonte SEMDUR/2001
duas áreas não identificadas reservadas para expansão industrial). A segunda etapa prevê a nomenclatura e CEP de logradouros, numeração residencial e, principalmente uma nova regionalização da cidade. Esta segunda etapa alterará significativamente a delimitação da região urbana e também a área rural, já que ocorrem no município diversas ocupações nas áreas rurbanas, pressionando a expansão do tecido urbano para a área rural, o que demanda expansão de infra-estrutura, serviços e equipamentos públicos por parte do Executivo Municipal.
Tabela 1 – Regionalização da Cidade de Cariacica – Conforme Lei 4772/2010 – Fonte SEMDUR/2001
REGIÃO 1 REGIÃO 2 REGIÃO 3 REGIÃO 4 REGIÃO 5 REGIÃO 6 REGIÃO 7 REGIÃO 8 REGIÃO 9 REGIÃO 10 REGIÃO 11 REGIÃO 12
Aparecida Bubu Itacibá Campo Grande
Alto Boa Vista
Bandeirante Alzira Ramos
Nova Esperança
Alice Coutinho
Mucuri Campo Belo
Campina Grande
Flexal I Campo Verde
Itanguá Cruzeiro do Sul
Alto Lage Bela Aurora Bela Vista Nova Rosa da Penha
Antonio Ferreira Borges
Nova Campo Grande
Itapemirim Formate
Flexal II Cangaíba Nova Brasília
Dom Bosco
Expedito Boa Sorte Caçaroca Padre Matias
Areinha Novo Brasil Maracanã Jardim Campo Grande
Nova Canãa
Planeta Nova Valverde
Morada de Santa Fé
Itaquari Jardim América
Castelo Branco
Porto Engenho
Cariacica Sede
Novo Horizonte
Rosa da Penha
Parque Gramado
Porto de Santana
Santana Oriente Santa Cecília
Sotema Sotelândia Chácaras União
Vila Cajueiro
Porto Belo
Operário São Benedito
Santa Bárbara
Porto Novo
Tabajara Rio Branco
São Conrado
Vale Esperança
Jardim Botânico
Area Não Identificada
Porto de Cariacica
Piranema São Geraldo II
Santo André
Presid. Médice
Graúna Tucum São Francisco
Valparaiso Jardim de Alah
Prolar São Gonçalo Vila Isabel Tiradentes
Vila Prudêncio
São Geraldo
Vasco da Gama
Rio Marinho
Santa Luzia
Vale dos Reis Padre Gabriel
Vera Cruz Vista Mar Santa Paula
São João Batista
Vila Independência
Vila Capixaba
Vista Linda
Vila Merlo Vista Dourada
Vila Palestina
Tabela 2 – Região 13 / Região Rural de Cariacica e seus Setores Rurais – Fonte SEMDUR 2011
REGIÃO RURAL 13 (Agrupamento por setor)
Setor 1 Setor 2 Setor 3 Setor 4 Setor 5 Setor 6
Alegre Azeredo Aritoá Cahoeirinha Capoeira Grande Biririca
Boa Vista Boca do Mato Destacamento de Baixo Maricará Ibiapaba II Boqueirão
Encantado Cangaiba Destacamento de Cima Sabão Pau Amarelo
Mumbeca (Quitumgo
Velho) Moxuara Duas Bocas Taquaroçu
Munguba Roças Velhas Morro do Óleo
Roda D'Agua Patioba
Taquaruçu Sertão Velho
Trincheira
* Conforme FAMOC/2005: adotado desde a primeira edição do OP. Não houve alterações desde então, prevista somente para a segunda
fase do POT.
Com a base territorial definida, a metodologia previu diversas etapas de discussão
como plenárias regionais e temáticas, os fóruns de delegados e ainda a instituição de
um conselho municipal do orçamento, que seria responsável pela aprovação dos
critérios de rateio entre as regiões, pela aprovação da despesa e receita municipais,
pela fiscalização e acompanhamento do processo de execução orçamentária, etc.
Incluía também a publicização das informações ao longo do ciclo, a realização de
capacitações e seminários para as lideranças municipais, delegados e conselheiros
retirados no processo de discussão.
Mesmo diante baixa capacidade de investimentos, a qualidade da organização do
processo se refletia na ampla e organizada participação dos movimentos sociais e da
FAMOC, desde as assembléias regionais até as reuniões do Conselho do Orçamento
Participativo – COP – legitimando e aumentando a credibilidade do processo de
discussão. Um dos elementos que demarcavam a mudança da vontade política do
Executivo, contrariando a tradição clientelística do município, foi o não envolvimento da
Câmara Municipal de Vereadores, salvo raríssimas exceções.
O processo de discussão do OP se consolidou ao longo de sete anos de
implementação, acumulando 283 obras/serviços regionais e da cidade, envolvendo
mais de 42.716 moradores do município (mais de 10% da população total. Fonte:
SEMPLAN 2011), ampliando a transparência das ações de governo através do
Conselho do Orçamento Participativo – COP, incentivando a participação e o
envolvimento de novas lideranças comunitárias, etc.
Neste período a metodologia sofreu alterações que partiram de avaliações dos próprios
delegados e conselheiros do OP, resultando o aprimoramento do debate e do plano de
investimento a que se desejava alcançar. Embora o recurso de investimentos tenha
aumentado de R$ 11 milhões para R$ 16 milhões – o que é bastante pequeno
comparado aos recursos de investimentos de outros municípios como, por exemplo,
Vitória, que investe cerca de R$ 100 milhões/ano – o processo de discussão continua
mobilizando a população em torno da definição das prioridades da cidade.
Sobre este cenário que viu-se surgir uma demanda até então ‘submersa’ na
metodologia do OP de Cariacica: as demandas da área rural, que possui caracteristicas
totalmente diferentes da área urbana da cidade, sobre a qual debruçaremos nossa
analise a partir de agora.
CAPÍTULO III - OP RURAL DE CARIACICA: NECESSIDADES E POSSIBILIDADES
DE DESENVOLVIMENTO DO TERRITÓRIO RURAL
3.1 – DEMANDAS DA REIGIÃO 13 NO AMBITO DA METODOLOGIA DO OP DE 2006
A 2010.
Como dito, em todas as edições do OP as discussões e debates que visavam melhorias
para a zona rural eram realizados em plenárias regionais com a mesma dinâmica e com
as mesmas regras que eram adotadas nas regiões urbanas, utilizando, inclusive, os
mesmos critérios de distribuição de recursos baseados no IQVU desenvolvido pela
equipe da SEMPLAN. Considerando isto, a Região 13, como tem a menor população do
município, recebeu a penúltima menor cota orçamentária2, embora seja maior em
extensão territorial que a parte urbana. Vejamos como estes recursos foram priorizados
pela população e a dinâmica que se concretizou ao longo doa anos na plenária da
Região 13, fazendo com que surgisse a necessidade de um método especifico de
debater o OP.
Dentro desta lógica de um OP regionalizado e “homogeneizado” metodologicamente,
foram levantadas diversas demandas que contemplavam as regiões em suas
necessidades. No tocante à Região 13 pode-se observar que nas edições do OP 2006-
2 A cota orçamentária da Região 13 foi de R$ 633.540,00 do valor total de investimentos para o OP/2006 (R$ 11 milhões), primeiro ano de implantação do OP. Este último valor também era o total de recursos para investimento em todo município naquele ano. Ou seja, a área rural ficou com 6,53% do total dos investimentos previstos para toda a cidade.
2008 foram levantadas demandas que foram consideradas como relevantes para a área
rural como descrito (Tabela 03).
Tabela 03 – Demandas OP Região 13 / Região Rural de Cariacica 2006-2008 – Fonte SEMPLAN/2011
Ano Demanda Local Valor R$ Cota R$
2006 Patrulha Rural Mecanizada3 R 13 633.540,00 633.540,00
2007
Ampliação da Patrulha Rural Mecanizada R 13 442.000,00
633.540,00 Instalação de Câmaras Frias R 13 200.000,00
2008
Construção de Ponte Maricará 120.000,00
915.000,00 Construção de Quadra Poliesportiva Roda D’Água 200.000,00
Pavimentação asfáltica da Avenida Principal Cangaíba 600.000,00
Um primeiro fator a ser observado é que ao longo dos anos o montante destinado as
investimentos e debatido no OP, aumentou de 2006/2007 para 2008. Passou de R$ 11
milhões para R$ 16 milhões de reais. Contudo não houve revisão dos critérios de
distribuição de recursos4, permanecendo a área rural com 6,53% do total de
investimentos. Outra questão é que o valor da orçamentação que ultrapassou a cota
orçamentária no ano de 2007 foi garantido através de recursos de convênios do
Governo do Estado, garantindo o valor para as duas demandas.
3 Conjunto de equipamentos e maquinários que atendem a região rural especialmente na manutenção das vias de acesso 4 O critérios de distribuição do OP Cariacica foram baseados em dados do IBGE 2000 e contem os seguintes itens para aferir o IQVU: Renda – com intervalos de 0 a 5 salários mínimos; Infraestrutura – com esgotamento sanitário e pavimentação de ruas; Escolaridade – com até um ano de estudo e com mais de 12 anos de estudo; População – com intervalos de 0 a 40 mil habitantes e adensamento rural e urbano. Os intervalos não puderam ser muito pequenos pois simulações aferiram que, como a situação de pobreza no município é muito espraiada, não era possível conferir uma diferença muito grande de recursos entre as regiões. Foi adotado, então um sistema de pesos, que colocava a renda e a infraestrutura no topo das “preferências” entr e os critérios. Mesmo assim, no ano 2006 foi possível realizar uma diferenciação entre as cotas de apenas R$ 424 mil reais.
Com relação ao destaque feito na demanda do ano de 2008, pode-se perceber a
primeira influência da pressão do tecido urbano na área rural: a demanda de
pavimentação asfáltica, que não foi contemplada em bairros da região rurbana da
Região 02 - Bairro Cangaíba, Bairro Santo Antônio e Bairro Campo Verde e que eram
beneficiados pelo transporte público, acabou fazendo com que os moradores
participassem da plenária da Região 13, e garantissem o levantamento da demanda
como uma das prioridades da região, através do numero de votos e articulados,
inclusive, com as lideranças da Região 13, que estavam prejudicados com a estrada em
péssimas condições.
Este fato demonstrou que, ao longo do tempo, o que era antes destinado para atender a
Região 13 como um todo (2006/2007), foi ganhando um caráter localizado e que
acabava beneficiando comunidades e bairros da zona rurbana do município. No caso
do município de Cariacica, a Zona Rurbana está toda delimitada no perímetro urbano,
não havendo outro tipo de zoneamento que prevê a expansão urbana (Zonas de
Expansão). Deste modo, a Zona Rurbana mesmo se caracterizando pelo Plano Diretor
Municipal/ PDM como uma zona de transição entre as áreas urbanas e rurais5, está
sendo gradativamente parcelada e sofrendo ocupações irregulares6.
5 Referências encontradas no PDM Cariacica, Lei 18/2007. Artigos 53 a 55. 6 Segundo o PDM, o parcelamento de áreas rurbanas respeita o mínimo, 01 hectar, o que significa lotes de 10.000 m2. Contudo, com a dificuldade de fiscalização municipal, os proprietários estão loteando áreas com referências nos lotes urbanos (300 m2) . A implicação disto para quem compra é a não regularização do imóvel através de escritura (somente de recibo de compra e venda o que não garante a posse). Para o Poder Público, alem do aumento da fiscalização, é necessário destinar serviços e equipamentos públicos para atender à população.
No tocante específico aos interesses dos produtores rurais, as demandas começavam a
se descaracterizar, era questionada a eficácia da Patrulha Rural, além de
questionamentos dos produtores rurais sobre a legitimidade da participação e controle
do público da plenária do OP da Região 13. Com as edições do OP 2009 e 2010
repetiu-se a estratégia utilizada pelos moradores das áreas urbana/rurbana que não
garantiam suas prioridades nas plenárias de suas respectivas regiões: participar e
solicitar demandas na Região 13.
Agora o destaque é o envolvimento de outra região bastante diferente tanto em
configuração territorial, quanto em localização geográfica – os bairros Novo Brasil, Bubu
e parte mais urbanizada do Bairro Moxuara (que depois da implantação do POT foi
finalmente incorporado ao Bairro Bubu), situados na Região 10, área urbana próximo do
setor rural 2. A demanda de Cangaíba, por sua vez era uma continuidade do trecho
levantado em 2008, só que desta vez sem a adesão das lideranças locais que
identificaram a ‘manobra’ da área urbana em virtude da necessidade de melhoria das
estradas para beneficio da Região 13. Veja (Tabela 04)b:
Tabela 04 – Demandas OP Região 13 / Região Rural de Cariacica 2009-2010 – Fonte SEMPLAN/2011
Ano Demanda Local Valor R$ Cota R$
2009 Pavimentação da Estrada que liga Boca do
Mato/Região 13 a Novo Brasil/Região 10
Novo Brasil e Boca do
Mato (Setor 02)
932.000,00 947.000,00
2010
Pavimentação asfáltica do trecho da Av.
Antônio Teixeira de Almeida
Moxuara 540.000,00
947.000,00
Pavimentação asfáltica da Rua Sítio D'Angeli Cangaiba 330.000,00
Este cenário configurou um desafio técnico para a equipe da SEMPLAN/OP. O controle
dos moradores nas plenárias regionais, ainda hoje, é realizado sem quaisquer
comprovantes de residência. Então como controlar o fluxo de participantes em uma
plenária? Como controlar/direcionar os bairros para não participarem com moradores
que não são da região? Como evitar que os moradores da área rural sejam
prejudicados em função da participação e também da legitimidade das necessidades do
território urbano?
Alem disto, tinham ainda questões voltadas ao desenvolvimento de uma experiência
piloto no município: como se configuram os setores rurais? As necessidades dos
produtores e dos moradores seriam as mesmas? Quais as singularidades que precisam
ser detectadas? Como são as políticas para a área rural?
Percebeu-se que a área rural era ainda um território que não havia sido explorado em
suas características e particularidades pelo OP. Precisava haver uma iniciativa por
parte da Administração Municipal para fomentar o debate e a organização das
demandas especificas daquela população, manter a vontade de participação e a
legitimidade no processo de discussão. Era necessário e urgente articular a área rural à
lógica do município urbano, destacando-a, integrando-a e fortalecendo-a. Diante destes
inúmeros desafios, foi implantado no ano de 2010, para execução das demandas em
2011 o Orçamento Participativo Rural, que veremos a seguir.
3.2 – A CONSTRUÇAO METODOLÓGICA DO OP RURAL DE CARIACICA.
3.2.1 – PESQUISA DE EXPERIÊNCIAS DE OP RURAL A REALIDADE DE
CARIACICA.
A cidade que serviu de base para referência metodológica foi a de Campo Largo no
Paraná. O contato foi realizado através da Rede Brasileira de OP, onde é possível a
traoca de experiências entre as cidades que desenvolvem OP. No caso de Campo
Largo, a experiência foi implantada no ano de 2009 e, tanto como em Cariacica, a
cidade possui áreas rurais e urbanas em seu território. Dos 112.000 habitantes, 25.110
pessoas nas 80 Plenárias, já no ano de implantação. Já o território rural foi dividido em
5 Núcleos de Interior, sendo que a participação chegou a 2.514 pessoas nas 25
Plenárias Rurais.
Outro destaque que inspirou a experiência de Cariacica foi definição de temas para o
levantamento de demandas. Deste modo, a população rural encontrou nas plenárias do
OP um espaço de diálogo e debate das políticas públicas para o campo, envolvendo os
homens e mulheres na definição dos investimentos para a região rural. A principal
premissa do OP Rural de Campo Largo foi, portanto a “sua concepção de valorização
dos nossos/as agricultores/as e produtores/as, que, incluídos no debate, constroem sua
cidadania a partir da participação legítima e direita”. (CADERNO OP CAMPO LARGO.
2009)
Também como subsidio ao conhecimento da realidade, foi uma Visita Técnica na área
rural, envolvendo servidores das secretarias de planejamento, agricultura, meio
ambiente, desenvolvimento e turismo. O objetivo foi conversar sobre as expectativas
dos moradores e produtores rurais quanto aos investimentos necessários na área rural.
Um apontamento que ficou bastante evidente nesta visita foi a necessidade de uma
política de manutenção das estradas rurais, já que a maioria dos produtores escoava a
produção direto para o consumidor final, não havendo possibilidade de armazenamento
em quaisquer entrepostos. As estradas eram, portanto, a demanda de urgência,
indicando que a Patrulha Rural priorizada no OP ainda não estava em pleno
funcionamento e atendendo de forma eficiente ao produtor rural.
Verificou-se também que da grande maioria dos estabelecimentos agropecuários
existentes (3917 no total), cerca de 83% são de agricultura familiar. Contudo, há uma
grande concentração das terras pertencentes aos produtores de agricultura não familiar
(65 estabelecimentos), concentrando este fator produtivo8. Isto sem somar ao fato de
que a grande maioria da área rural se configura como área de preservação ambiental
(Reserva Biológica de Duas Bocas e Área de Preservação/Parque Natural do Monte
Moxuara, totalizando 21% só do território rural). Ou seja, Se somarmos as áreas de
agricultura não familiar com as áreas de preservação, chegamos a conclusão que há
pouca terra para ser explorada pela agricultura familiar no município, demandando
7 Censo agropecuário 2006. 8 Um estabelecimento não familiar tem em média 53 hectares e um familiar apenas cerca de 7 hectares.
políticas publicas que sejam capazes de potencializar ao máximo a produção, a
qualidade de vida dos produtores.
As principais fontes de receita tanto dos estabelecimentos de agricultura familiar quanto
dos da não familiar vem dos produtos vegetais e/ou animais e dos produtos destes e,
além disso, é interessante observar que não é uma prática dos produtores do município
a de realizar atividades de maior valor agregado como o turismo rural e a agroindústria,
visto que há uma quantidade pouco significativa dos que estão inseridos nesse meio.
3.2.2 – A CONSTRUÇÃO DA BASE TERRITORIAL DO OP RURAL E SUA
CARACTERIZAÇÃO
O próximo passo era considerar, além do exposto acima, a configuração do território
rural, que em Cariacica possui uma área de mais de 154 km de extensão (55% do
território total) e faz divisa com os municípios de Viana, Santa Leopoldina e Domingos
Martins e possui uma população de 11.111 habitantes (IBGE 2010). Foi necessário
reorganizar este território para que os setores pudessem participar de forma mais
efetiva, respeitando as condições de acesso e diversidade da população rural. Deste
modo foram criados os “Núcleos Rurais”, que serviriam de base territorial para o debate
do OP Rural. Cada núcleo envolve 02 setores em cada um deles, possuindo
características singulares em termos de ocupação, organização popular e também de
“vocação territorial” - tabela 05.
Tabela 05 – Organização Territorial para OP Rural/ Núcleos Rurais. Fonte: SEMPLAN/2011
Núcleos Rurais Localidades / Comunidades
A – Núcleo Roda D’Água Alegre, Azeredo, Biririca, Boa Vista, Boca do Mato, Cangaíba, Encantado, Mochuara, Mumbeca (Quitungo Velho), Munguba, Pau Amarelo, Roda D'Agua, Roças Velhas, Taquaruçú, Trincheira
B – Núcleo Duas Bocas Destacamento de Baixo, Destacamento de Cima ,Duas Bocas, Patioba C – Núcleo Cachoeirinha
Aritoá, Boqueirão, Cachoeira de Fora, Cachoeirinha, Capoeira Grande, Ibiapaba 2, Maricará, Morro do Óleo, Sabão, Sertão Velho
O Núcleo Rural de Roda D’Água é um dos mais tradicionais no município em termos
de desenvolvimento cultural de Cariacica. Foram os negros os responsáveis pela
criação de uma das festas mais populares do município que é o Carnaval de Congo e
Máscaras de Cariacica9. Neste núcleo os produtores são os que possuem o maior grau
de organização, através da Associação de Produtores de Roda D’Água, da qual
diversos membros também fazem parte do Conselho Desenvolvimento Rural. O
principal regime de trabalho é desenvolvido através da agricultura familiar, em
propriedades bastante consolidadas, de maior porte e produçao, sendo a principal
cultura de banana, produtos agroturisticos como banana passa, banana chips, etc.
Este núcleo é um dos que sofrem maior pressão de urbanização da região rurbana e
avanço do tecido urbano sobre o território rural, pois se localiza próximo à Região 10
que possui bairros bastante adensados como Novo Brasil e Operário. Existem, já fora
do perímetro urbano e próximo aos bairros limítrofes, propriedades loteadas sem
obedecer ao mínimo de 01 hectar/lote, sendo que a maioria da população que reside
nesses “loteamentos” é reflexo da ausência de uma política habitacional que conduza
9 O Carnaval de Mascaras e Congo é um festejo popular realizado na data da Festa da Penha, Padroeira do Espírito Santo. Surge do sincretismo religioso e da devoção dos fiéis que, impossibilitados pela distancia de comparecer ao Convento da Penha, realizavam o carnaval em sua homenagem. A principal figura folclórica deste carnaval é o mascarado João Bananeira.
ao desenvolvimento do território urbano de forma planejada e acabam demandando
para área rural infraestrutura de bairros urbanos.
O Núcleo Rural de Duas Bocas caracteriza-se por ser um dos mais “isolados” em
relação ao perímetro urbano e se localiza próximo à REBIO10 de Duas Bocas e a
Represa de Duas Bocas. A produção também se faz através de agricultura familiar, em
pequenas propriedades, onde é cultivada principalmente a hortaliça e concentrando,
inclusive, a produção de orgânicos no município. É o território rural que não possui
equipamentos como escolas municipais, unidade de saúde, etc., devido ao entorno ser
considerado uma área de preservação.
O Núcleo Rural de Cachoeirinha é a localidade que foi ocupada primeiramente, ainda
no século XIX, pelos Jesuítas, sendo responsáveis pela “colonização”, pela produção
de açúcar e implantação de engenhos - que ao longo do tempo se converteram nos
alambiques ainda hoje existentes na região (CAMPOS JR. 2010). Próximo da de
Cariacica Sede, possui algumas propriedades voltadas para o agroturismo, o que
potencializa a geração de renda para os produtores locais. Embora seja próximo do
perímetro urbano, a zona rurbana ainda não exerce a pressão tão grande como a
identificada no Núcleo Rural de Roda D’Água. Isto por que a ocupação dos bairros já
data de muitos anos preservando características de região mais rural que urbana, além
das propriedades do entorno imediato ao perímetro urbano serem consolidadas e de
famílias tradicionais. Este fato, contudo, não significa ausência da pressão do tecido
10 REBIO – Reserva Biológica de Duas Bocas.
urbano sobre o território rural, já que alguns bairros da Região 9 foram loteados
irregularmente na década de 80 e possuem adensamento significativo, como os bairros
Prolar e Antonio Ferreira Borges, por exemplo.
3.2.3 – O ESQUEMA REPRESENTATIVO DO OP RURAL E SUAS NECESSIDADES.
Levantados estes aspectos, que foram balizando a construção da metodologia, ainda
era preciso equacionar o problema da participação da população dos bairros da região
rurbana nas plenárias do OP Rural, além da própria diversidade de adensamento dos
setores entre si. Era necessária a montagem de um esquema representativo que
priorizasse: 1. a participação de produtores rurais; 2. o equilíbrio de representantes
entre os setores, independente do número de participantes (já que no OP Urbano o
bairro que mais leva moradores elege maior numero de delegados). Para se ter uma
dimensão da importância deste fator, veja o numero de participação de 2006 a 2010
(sem separação da metodologia0 e em 2011 (Tabela 06).
Tabela 06 – Participação Plenárias Região 13 2006-2011. Fonte SEMPLAN 2011
Participação nas Plenárias OP Região 13 / 2006 -2011
2006 2007 2008 2009 2010 2011
80 98 127 250 321 124
Como podemos perceber a participação de bairros da zona rurbana/urbana provocou
uma “descaracterização” em relação à Região Rural ao longo do tempo, já que é uma
região pouco populosa e com participação proporcional a esta realidade, ocasionando
rebatimentos na representatividade da região nas etapas seguintes do OP.
A partir da adoção do OP Rural, o debate foi realizado nas localidades mais próximas
dos produtores, facilitando o deslocamento da população que deveria ser beneficiada.
Foi uma mudança importante e que reconfigurou a participação no ano de 2011 de
acordo com o que era esperado de mobilização de cada núcleo rural. Do total de 124
produtores, 88 (oitenta e oito) foram do Núcleo Roda D’Água, 14 do núcleo Duas Bocas
e 22 do Núcleo de Cachoeirinha.
Ainda considerando a diversidade do numero de habitantes em cada setor/núcleo rural,
a opção metodológica foi eleger um número fixo de delegados em cada um dos núcleos
Rurais, sendo que os mesmos não poderiam ser membros do Conselho Rural,
privilegiando a participação dos produtores e de moradores que ainda não estavam
inseridos em nenhum espaço representativo. Deste modo, cada Núcleo Rural elegeu 04
delegados, sendo que destes foram eleitos 01 conselheiro titular e 01 suplente para
representar a Região Rural no Conselho do OP, totalizando 12 delegados, 03
conselheiros titulares e 03 conselheiros suplentes em todo processo.
É importante ressaltar que um ator importante nesta construção foi o Conselho
Municipal de Desenvolvimento Rural e Sustentável11 - CMDRS, posto que este
possibilitou a aproximação do produtor rural com a administração, além de subsidiar
leituras que pudessem ajudar no desenho metodológico adotado. Para afinar ainda
mais esta parceria, foi submetida à análise do Conselho do OP a disposição de mais
duas vagas de conselheiros - além dos conselheiros da Região 13 - que fossem
membros indicados do Conselho Rural, aumentando o peso da representatividade
deste território nas deliberações do Orçamento Participativo.
A proposta foi aceita por unanimidade e a participação do Conselho Rural no COP tem
qualificado e articulado as pautas para a área rural de forma muito qualitativa e
atendendo a um antigo desafio conceitual do OP que é a integralização deste
instrumento de planejamento com outras instâncias de deliberação de políticas, como é
o caso de todo conselho setorial.
11 (Lei 4.431/06) O CMDRS foi criado para ordenar todos os órgãos envolvidos com a área rural para promover e articular as atividades executadas pelo poder público, entidades públicas e privadas voltadas para o desenvolvimento rural e sustentável do município; apreciar e aprovar o Plano Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável – PMDRS, emitindo o parecer conclusivo sobre sua viabilidade técnico-financeiro; legitimar as ações propostas pelos agricultores e ajudar a sua execução; acompanhar, fiscalizar, avaliar e exercer permanente vigilância sob as execuções das ações previstas no PMDRS. É atualmente responsável pela interlocução com órgãos municipais, estaduais e federais, pela regulamentação e fiscalização do uso da patrulha rural para atendimento dos agricultores, alem das deliberações sobre o uso do Fundo Municipal Rural.
3.2.4 – A NECESSIDADE DE TRANSVERSALIDADE DAS AÇOES NO TERRITÓRIO
RURAL
A integração de ações de diversas secretarias para tratar o território rural precisava ser
uma premissa para o alcance de bons resultados. Isto por que, dentro da lógica de
organização administrativa da Prefeitura de Cariacica, este território é de
responsabilidade somente da Secretaria Municipal de Agricultura – SEMAG.
Esta, por sua vez, desenvolve uma série de programas e ações que beneficiam o
produtor rural em diversas áreas como desenvolvimento rural e pesqueiro (com
distribuição de mudas, desenvolvimento de empreendedorismo e capacitação rural,
distribuição de nota fiscal, etc), infraestrutura rural (voz no campo, caminhos do campo,
luz no campo, caixas secas, etc), programas de abastecimento (programa de aquisição
de alimentos, feiras agroecológicas e outros).
Isto significa que, embora a ação da SEMAG seja organizada para o desenvolvimento
rural, sua ação ainda não está integrada com outros aspectos do desenvolvimento e
com necessidades mais amplas, realizadas por outras secretarias e que beneficiariam
os produtores e moradores da região rural, ampliando qualidade de vida dos mesmos e
fixando-os no campo
Deste modo foi criada uma instância de articulação e análise que é o Comitê Técnico
Rural, inicialmente composto pelas Secretarias de Planejamento, Meio Ambiente,
Desenvolvimento e Turismo e Agricultura. Compôs este comitê também o Conselho de
Desenvolvimento Rural e os Conselheiros representantes da Região 13 no Conselho do
OP. O objetivo era que, a partir de uma interlocução mais afinada entre o Poder
Público, o órgão de fiscalização do OP e de formulação de políticas rurais, fosse mais
viável produzir uma análise técnica que contemplasse não somente o aspecto
orçamentário, mas também as políticas setoriais de forma integrada.
Além disto, a análise deste Comitê Técnico Rural subsidiaria intervenções juntos às
secretarias diversas, através do modelo de gestão municipal12, para que as demandas
levantadas nos Núcleos Rurais, mesmo que não priorizadas pelos delegados e
conselheiros rurais, pudessem ser priorizadas e viabilizadas atendendo com
integralidade a população do campo.
3.3 – ANÁLISES DO CICLO DO OP RURAL E SUAS FUNÇÕES
Tendo em conta todos os desafios e a realidade local, a interlocução com diversos
atores sociais, a necessidade de despertar as diversas secretarias para o tratamento da
área rural de forma transversal, etc., a proposta metodológica foi assim definida em três
etapas principais, conforme figura abaixo:
12 O modelo de gestão da Prefeitura de Cariacica está baseado na existência de Comitês Estratégicos que são divididos em três principais áreas: Área Meio, Infraestrutura e Políticas Sociais. É composto pelos Secretários Municipais e visam a tomada de decisão estratégica para fazer cumprir os programas prioritários de governo e o planejamento estratégico das diversas secretarias. O aspecto mais importante de sua atuação, no caso do OP Rural, é que um dos seus objetivos é articular as ações de forma integralizada e interdisciplinar, o que buscamos também atingir no tratamento das demandas e prioridades levantadas no OP Rural.
Figura 02 – Ciclo de Debates do OP Rural 2010/2011
3.3.1 – REUNIÕES DE NÚCLEOS RURAIS
Com Núcleos Rurais o objetivo de realizar uma leitura da realidade do território rural
integrando temáticas de infra-estrutura, meio ambiente, produção agrícola e turismo,
realizando indicações de prioridades para analises e hierarquização nas etapas
seguintes e elegendo delegados e conselheiros ao COP, o desenvolvimento do debate
já apontou alguns desafios.
Mesmo diante de algumas projeções, a equipe técnica não foi inicialmente capaz de
prever a amplitude das necessidades do território rural. Sendo assim, o tema de
infraestrutura teve que englobar ações que eram do próprio tema, até a necessidade de
escolas, unidades de saúde, além de geração de trabalho e renda. A análise de
REUNIÕES DE NÚCLEOS RURAIS
REUNIÕES COMITÊ
TÉCNICO RURAL
FÓRUM RURAL DELEGADOS E
CONSELHEIROS
viabilidade das demandas pelo Comitê Técnico Rural teria que incorporar outras
secretarias, inicialmente não previstas. Veja a tabela 06:
Tabela 06 – Demandas levantadas nos Núcleos Rurais por área. Fonte: SEMPLAN/2011
DEMANDAS SISTEMATIZADAS DO O.P RURAL 2011 PARA ANÁLISE DO COMITÊ TÉCNICO RURAL
Área Temática Prioridade Secretarias
Produção Agrícola
Assistência técnica agrícola in loco e extensão rural voltada para a diversificação produtiva
SEMAG
Assistência técnica e ações de apoio ao associativismo para organizar a comercialização
Infraestrutura
Pavimentação da avenida que dá acesso à Roda D’Água
SEMAG
SEMDUR
SEMOB
Manutenção estradas rurais / estradas vicinais – Facilitar o acesso ao circuito do turismo
Reforma da ponte de Destacamento de Baixo
Regularização fundiária
Meio Ambiente
Dessassoreamento do Rio Duas Bocas SEMMAM
SEMSET SEMAG
SEMOB
Realização de campanhas educativas e reflorestamento
Serviço de coleta de lixo
Instalação de sistema fossa-filtro
Turismo
Desapropriação de área para realização de eventos culturais/ turísticos: “Vila do Congo”
SEMDETUR
SEMAG SEMCIT
Revitalização da sede antiga da Banda Unidos de Boa Vista (reforma e reestruturação)
Local para comercialização de produtos
Implantação de uma política de incentivo ao turismo rural (capacitação, assistência,
informações, incentivo ao associativismo, infraestrutura. Ex: Projeto “cama-café).
Educação Implantação no currículo escolar de disciplinas voltadas à produção agrícola
SEME Transporte Escolar para a escola agrícola
Municipalização da escolinha de Roda D’Água com reforma e ampliação até a 8ª série
Trabalho e Renda
Oferecimento de cursos e incentivo a fabricação de produtos caseiros SEMCIT SEMAG
SEMDETUR Ações de incentivo à organizações/iniciativas comunitárias e associativas
Saúde
Implantação de Unidade Móvel de Atendimento à saúde par atender a região 13 com
implantação do serviço de PSF/PAC SEMUS
Do mesmo modo que algumas áreas não puderam ser previstas, outras geraram um
debate muito rico que subsidiou um indicativo problemático para a área rural. Este foi o
caso dos temas de Produção Agrícola e Turismo.
No caso do primeiro tema, ficou evidente que a precária oferta de assistência técnica
ainda faz com que os produtores tenham algumas dificuldades com relação a técnicas
de manejo de solo, irrigação, produção de orgânicos e, principalmente, com relação à
diversificação produtiva. Em geral as propriedades plantam somente uma cultura, sem
rotatividade e também sem agregar valor à produção, transformando parte do cultivo
em outros produtos agrícolas. Foi constatado também a ausência de planejamento rural
e agrícola, que dependem em grande parte da assistência técnica, potencializando e
articulando alternativas para o aumento da produção, escoamento e venda dos
produtos.
Foi identificado que a atual parceria com a INCAPER disponibiliza para todo território
rural apenas dois técnicos, o que não cobre a demanda. Para agravar a situação, a
SEMAG também não dispõe de técnicos de formação superior como Engenheiros
Agrônomos e Florestais em seu quadro de funcionários, sendo que a estrutura de apoio
se baseia somente nas gerências, geralmente sem coordenações ou equipe que vá a
campo para mapear as necessidades dos produtores em relação à assistência técnica.
Embora esta questão tenha aparecido em todas as reuniões de núcleos, no Núcleo
Rural de Duas Bocas, a declaração de um produtor foi bastante emblemática para
apontar a questão:
“Aqui na roça, até hoje e infelizmente, a gente ainda planta como vovô fazia. Mesmo que a gente goste de fazer outra coisa, não sabemos ou não dá certo. Mesmo que sobre coisa da nossa produção, a gente não sabe transformar. Então eu queria falar que é assim.” (PRODUTOR RURAL)
Relacionado a este tema, foi declarado também que os produtores possuem, em geral,
um baixo grau de associativismo, dificultando a articulação para planejar a produção e a
rotatividade de culturas, a captação de recursos para investir em equipamentos que
agreguem e diversifique produtos, etc. Foi declarado que, em algum momento na
história do município, a criação dessas associações era fomentada através da ação
direta de equipes técnicas - formadas por engenheiros agrônomos e florestais,
assistentes sociais, técnicos de meio ambiente – com atuação direta no território rural,
oferecendo assistência técnica aos produtores, incentivando e orientando quanto à
diversificação produtiva e fomentando as iniciativas de associativismo e cooperativismo
rural. Contudo, mesmo pesquisando internamente na SEMAG, não foi possível
encontrar tais registros desta atuação.
No tocante ao Tema de Turismo, existe no município um “consenso” de que Cariacica
para a área urbana possui uma vocação logística e para a área rural, uma vocação de
agroturismo. Contudo, a realidade verificada foi, sim, esta vocação que ainda depende
de qualificação e diversificação para receber o turista. No tocante ao Turismo Rural13,
os núcleos que possuem estes ramos mais organizados são os de Cachoeirinha e parte
do Núcleo de Duas Bocas (porção mais próxima à área urbana), todos desenvolvidos e
consolidados a partir de iniciativas individuais. Em relação ao geral, foi identificada a
necessidade de capacitação, linhas de financiamento para estruturação dos negócios,
além, claro, da recuperação das estradas de acesso.
13 É o conjunto de atividades turísticas desenvolvidas no meio rural, comprometido com a produção, agregando valor a produtos e serviços, resgatando e promovendo o patrimônio cultural e natural da comunidade.
Já no que diz respeito ao Agroturismo14, ainda falta o desenvolvimento de uma
identidade rural e do “sentimento de ruralidade” no município, já que este sempre
privilegiou o desenvolvimento (desordenado) do espaço urbano. Embora este
“sentimento de ruralidade” agregue aspectos bastante subjetivos, foi verificado que
alguns produtores possuem imóveis rurais, contudo não vivem somente da renda por
ele gerada, tampouco criam e sustentam as gerações seguintes no campo.
Já os que vivem exclusivamente do campo não pensam em adotar o agroturismo e
continuar desenvolver suas atividades no campo, que traduz a principal característica
do agroturismo: a continuidade no campo, com seu modo de vida e sem deixar de
produzir, recebendo os turistas para ter contato com a realidade do campo em seus
aspectos, pois a constante luta pela sobrevivência através da produção (que
geralmente é vendida direto ao consumidor ou para a PMC através do Programa de
Aquisição de Alimentos), não lhes ampliam a perspectiva para que expandam e
diversifiquem suas atividades econômicas, gerando outras rendas.
No Tema Meio Ambiente, a mesma precariedade verificada na estrutura da SEMAG
para desenvolvimento ações, foi encontrada na SEMMAM: o trabalho de conservação
do meio ambiente é algo que na maioria das vezes vem da iniciativa dos próprios
produtores, mas sem quaisquer orientações ou interdisciplinaridade entre as secretarias
como a de Serviços. Foi detectado que os produtores não conhecem a legislação do
meio ambiente e que os órgãos fiscalizadores só atende, não necessariamente agem,
14 É o tipo específico de turismo realizado em casas particulares integradas com a produção agrícola, onde são difundidos valores, modos de vida e de pensar das comunidades rurais, especialmente se baseadas na agricultura familiar, manutenção das manifestações folclóricas, na gastronomia, na história do lugar e da região. A renda e outros benefícios oriundos da prát ica turística são fruídos pela própria comunidade proporcionando bem-estar das famílias rurais, motivando sua organização e participação da comunidade local para gerir a atividade turística de forma inclusiva e ordenada.
mediante denúncia, sem quaisquer ações preventivas de proteção e envolvimento das
comunidades locais.
O território rural ainda não possui uma rede de saneamento básico e o sistema de
coleta de esgoto é feito através de fossas que podem contaminar os lençóis freáticos.
As localidades próximas da área urbana têm recolhimento de lixo somente uma vez por
semana, o que induz as queimadas ou destinação inapropriada. Já o que diz respeito
ao assoreamento dos rios, não foi verificado nenhuma ação de conservação da mata
(para além do âmbito das reservas e unidades de conservação), e os projetos não são
possíveis de executar com recursos do tesouro, tampouco com a cota orçamentária do
OP Rural.
Esta realidade interfere e compromete a existência da agricultura familiar, do
abastecimento de água, da sustentabilidade da vida no campo. Embora tratados de
forma separada nas reuniões dos núcleos rurais, percebemos a total articulação entre
os temas e verificamos que, sem investimentos na estruturação das secretarias para
que possa ofertar serviços e políticas públicas de qualidade, a tendência é que a área
rural é a cada dia sofrer maiores pressões do tecido urbano e a população que lá reside
engrossar as fileiras dos que deixam o campo para viver na zona urbana das cidades.
Dentro da perspectiva de ampliar e articular as políticas públicas surge a necessidade
de muito bem articular as demandas de saúde, educação, capacitação e geração de
trabalho e renda, identificadas pelos produtores nas reuniões dos núcleos rurais.
Atualmente todo serviço prestados nestas áreas estão localizados no perímetro urbano,
que aliados às dificuldades de deslocamento, à falta de transportes e à precariedade
das vias rurais (reafirmado tanto no Tema de Infraestrutura, quanto na visita técnica),
faz com que a população da área rural não procure estes serviços ou o fazem de modo
muito pontual. Um exemplo relacionado ao acesso à escolaridade, citado no Núcleo
Rural de Cachoeirinha, também traduz o que os produtores pensam sobre a não
disponibilização de serviços diversos no território rural:
“Nossas crianças para estudar tem que andar alguns quilômetros ate chegar no ponto do ônibus. Quando chegam na escola não aprendem sobre como se manter no campo, como plantar. Eles querem sair daqui e trabalhar na cidade de porteiro, pedreiro, por que a escola não ensina que eles tem que cuidar da terra (PRODUTOR RURAL)
No tocante à saúde, a questão se agrava já que não há nenhuma ação voltada para as
doenças típicas do campo como o câncer de pele, problemas neurológicos causado
pelo uso de agrotóxicos tanto na quantidade, quanto no manuseio, etc., fora a falta de
acompanhamento ginecológico para mulheres de todas as idades, acompanhamento de
equipes de do Programa Saúde da Família – PSF para idosos, crianças. A procura só é
realizada quando os produtores já estão com comprometimentos à saúde que os
impedem de trabalhar. No Núcleo Rural de Duas Bocas, o mais isolado do meio urbano,
foi relatado o seguinte:
“A gente sabe da dificuldade que é um médico formado querer vir trabalhar aqui. Num tem nada, só tem a gente e é pouco. Mas também não dá pra gente não ter nenhum atendimento do PSF. A gente nem quer que o Prefeito ponha um posto de saúde aqui por que ai é o medico, o vigia... mas poderia ter uma alternativa ‘da gente’ saber que duas vezes por semana vai ter um medico pra olhar as mulheres, os idosos e as crianças e que a gente vai ter saúde mesmo tão isolados.” (PRODUTOR RURAL)
Finalizando a leitura das temáticas inicialmente propostas, o Tema de Infraestrutura
teve um debate bastante diverso nos três núcleos. Iniciando pelo debate da
Regularização Fundiária, foi detectado um problema que está relacionado a uma
questão de âmbito nacional: o território rural e suas terras são regulados pela União
através do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA, que se baliza
pelo determinado na Constituição Federal para a promoção da Reforma Agrária
Brasileira.
O que se pode perceber no tocante à regularização fundiária no município de Cariacica
é que a maioria dos proprietários tem a ‘posse histórica’ das áreas que cultivam.
Atualmente para conseguir financiamentos para incremento das atividades no campo,
em geral é necessário apresentação da escritura da propriedade, já que esta garante
não somente o retorno do financiamento, mas também a posse da terra para gerações
futuras.
Deste modo os proprietários recorrem à avaliação do imóvel pela prefeitura, que não
possui parâmetro, a não ser os urbanos (com lotes de 300m2), para medir as
propriedades rurais. Isto eleva imensamente o valor da propriedade e inviabiliza os
trâmites cartorários e a legalização do imóvel para a maioria dos produtores. Este
debate ocorreu, mesmo sem maiores aprofundamentos em todos os núcleos rurais e
fica aqui apontado e registrado, já que adentrar neste debate seria superar nossa
capacidade de análise, por pura incapacidade técnica. É ato que o município precisa se
articular com outros espaços de formulação sobre esta demanda em nível nacional,
posto que ao mesmo tempo em que não regula esta terra, também é pressionado a dar
respostas a população que nela reside e que dela sobrevive.
Ainda no Tema Infraestrutura, o debate sobre as vias rurais ganhou contornos
diferenciados nos três núcleos rurais. Enquanto nos núcleos de Cachoeirinha e de Duas
Bocas (que são em pequena parte cobertos pelo Programa Caminhos do Campo)
destacam a necessidade de manutenção das vias para escoamento da produção
agrícola, acesso às propriedades e aos empreendimentos de turismo rural existentes;
no Núcleo Rural de Roda D’Água a realidade é bastante diversa.
Como foi dito anteriormente, este é o núcleo que tem maior número de moradores que
não vivem da terra e compraram ‘terrenos’ desmembrados de forma inadequada. Vivem
no campo, mas trabalham, consomem, estudam, acessam serviços na cidade. A
parcela destes moradores é tão significativa que existe, além da Associação de
Produtores, uma Associação de Moradores na região e ambas não convergem em
relação ao que é demandado ao Poder Publico para a região. Os moradores, assim
como na Região 02, dependem do transporte publico existente para acessar a área
urbana, e devido às péssimas condições das estradas frequentemente ficam sem
transporte.
Esta demanda foi traduzida pela necessidade de asfaltamento, compreendendo um
trecho de aproximadamente 6 km que parte da área urbana no Bairro Novo Brasil até o
ponto final da linha de ônibus em “Alto Roda D’Água”. Embora este e outros trechos
estejam dentro do planejamento do Governo do Estado para serem beneficiados pelo
Programa Caminhos do Campo – que alem da pavimentação inclui contenções de
encostas, construção de caixas secas para minimizar a velocidade das águas da chuva,
etc. - a demora na execução das obras influi diretamente na força da reivindicação não
somente dos moradores, mas também dos produtores rurais. Se somarmos este fato à
falta de manutenção que inviabilizou a manutenção eficaz da vias pela Patrulha Rural,
percebeu-se que a demanda pelas boas condições das vias rurais era realmente algo
urgente e que sem esta política não seria possível o escoamento da produção, o
acesso as propriedades e aos circuitos turísticos e a mobilidade dos moradores.
Contudo, os recursos disponíveis na cota orçamentária da Região Rural – R$
947.000,00 para o ano de 2010/2011 – não são suficientes para atender o trecho como
um todo, tampouco todos os trechos de vias rurais necessários para promover a
mobilidade no território rural. Isto demonstrou a necessidade de ampliação da
interlocução política do município com a Secretaria Estadual de Agricultura – SEAG,
para agilizar a execução dos projetos e das obras dos Caminhos do Campo e por parte
do município, desenvolver uma política mais arrojada de manutenção das vias rurais o
que indica o pleno funcionamento da patrulha rural adquirida no ano de 2006/2007.
Diante dos cenários descritos acima, iniciou-se a segunda etapa do OP Rural,
constituída pela análise de viabilidade técnica, orçamentária e política a ser realizada
pelo Comitê Técnico Rural.
3.3.2 – COMITÊ TÉCNICO RURAL
No Comitê Técnico Rural foi o espaço no qual os primeiros indicativos da complexidade
das demandas do OP Rural ficaram apontadas. Pela primeira vez foi percebida a
necessidade de executar políticas articuladas no território rural, demanda que somente
a SEMAG não consegue alcançar. Veja análises (Tabela 07):
Tabela 07 – Análise das demandas OP Rural por área. Fonte: SEMPLAN/2011
DEMANDAS SISTEMATIZADAS DO O.P RURAL 2011 PARA ANÁLISE DO COMITÊ TÉCNICO RURAL
Área Temática Prioridade Valor R$
Viabilizado ate
2011
Produção Agrícola
Assistência técnica agrícola in loco e extensão
rural voltada para a diversificação produtiva - Impossibilidade de incorporação de técnicos à folha de
pagamentos - Aumentar parceria com INCAPER
- Parceria não envolve custo financeiro
Não Assistência técnica e ações de apoio ao
associativismo para organizar a comercialização
Infraestrutura
Pavimentação da avenida que dá acesso à Roda D’Água
- custo Roda D’água - R$ 3.307.500,00 parceria com Governo
do Estado através dos Caminhos do Campo - elaborar cronograma de trabalho da patrulha rural própria
- manutenção da patrulha rural existente valor de R$ 249.000,00 – OP anteriores
- Terceirizar serviço/ manutenção R$ 950.000,00
- Sem projetos e/ou orçamento
- regularização fundiária fora do âmbito do município. Via INCRA.
Não
Manutenção estradas rurais / estradas vicinais –
Facilitar o acesso ao circuito do turismo Sim
Reforma da ponte de Destacamento de Baixo Não
Regularização fundiária Não
Meio Ambiente
Desassoreamento do Rio Duas Bocas - Inviável com recurso OP R$20 milhões. Via captação
recursos.
- Projeto viável R$ 500.000,00. Parceria de mudas.
- Elaborar cronograma de serviço
- Depende projetos e captação de recursos. Sem ornamentação
Não
Realização de campanhas educativas e reflorestamento
Não
Serviço de coleta de lixo Sim
Instalação de sistema fossa-filtro Não
Turismo
Desapropriação de área para realização de eventos
culturais/ turísticos: “Vila do Congo”
- Sem projetos para área deste porte. Não apresentado
orçamento.
- Projeto viável R$ 500.000,00. Problemas com manutenção e desenvolvimento de projetos.
- Buscar cessão de área em local próximo a Campo Grande
para viabilizar “Casa do Produtor” - Reforma/ equipar local R$ 1.000.000,00
- Sem orçamentação e/ou análise
Não
Revitalização da sede antiga da Banda Congo Unidos de Boa Vista (reforma e reestruturação)
Não
Local para comercialização de produtos Não
Implantação de uma política de incentivo ao turismo Ex: Projeto “cama-café
Não
Educação
Implantação no currículo escolar de disciplinas voltadas à produção agrícola
- Ação a ser debatida no conselho Gestor e de Política da
SEME. Longo prazo.
- Viável com recurso vinculado.
- Articulação de longo prazo com Governo do Estado.
Não
Transporte Escolar para a escola agrícola Sim
Municipalização da escolinha de Roda D’Água com
reforma e ampliação até a 8ª série Não
Trabalho e
Renda
Oferecimento de cursos e incentivo a fabricação de produtos caseiros
- Possível através “Qualifique-se” Obra da Cidade. Parceria
com SEBRAE R$ 80.000,00
- Atende a demanda rural a partir de um levantamento de demanda.
Sim
Ações de incentivo à organizações/iniciativas comunitárias e associativas
Não
Saúde
Implantação de Unidade Móvel de Atendimento à
saúde par atender a região 13 com implantação do serviço de PSF/PAC
- Existe linhas de financiamento junto ao Ministério da Saúde. Será desenvolvido o projeto para captação de recursos
Não
Até o OP Rural estas demandas ou eram atendidas conforme a procura espontânea
das lideranças, (como no caso do meio ambiente serviço de coleta e disponibilização de
mudas) e da infraestrutura (construção de pontes e manutenção estradas vicinais), ou
eram atendidos nas áreas urbanas, como no caso da educação (que não possui
conteúdo e calendário compatível com as atividades da agricultura familiar) e da saúde
(que simplesmente não é atendida por equipes de saúde, a não ser no território
urbano).
Para algumas áreas, como no turismo, sequer havia o indicativo de potencializar um
espaço para manifestação cultural que pudesse ser atrelado a disponibilização de
outros serviços como um telecentro/auditório, local para abrigar equipamentos da
patrulha rural, área de lazer para moradores, etc. Um projeto deste porte não
contemplaria somente a denominação como citada - “Desapropriação de área para
eventos culturais e turísticos” – mas poderia ter sido realizada como um equipamento
público integrado à diversas necessidades da área rural e articulando ações de várias
secretarias. O exemplo também se repete em relação ao “Local de comercialização de
produtos” e a “Recuperação da Casa do Congo”, que poderia ser pensada articulando
as áreas de cultura, geração de trabalho e renda, desenvolvimento e turismo. Isto
aponta para a necessidade de superação de uma análise meramente setorial (da
secretaria) e de compatibilização das demandas em programas e ações. Exige o
desenvolvimento de uma política territorial e intersetorial.
Outro ponto importante está relacionado à potencialização dos recursos do OP
aplicados a outras fontes, funcionando como contrapartidas de recursos captados. Isto
por que os investimentos com recursos do tesouro/secretarias cada vez menos
viabilizam as demandas em sua totalidade, dado o aporte de recursos. Este foi o caso
das demandas “Desassoreamento do Rio Duas Bocas”, da “Implantação da unidade
móvel de Saúde” e da “Instalação de fossas filtro”. Como o recurso do OP Rural não era
suficiente as secretarias acabaram não realizando orçamentação, ou deram
continuidade aos processos para sua viabilização.
Ainda sobre este ponto, outra vez nos deparamos com a necessidade estruturar setores
que desenvolvem os projetos e planos de trabalho para viabilizar estas demandas, já
que esta articulação se torna a cada dia fundamental para uma Administração com
poucos recursos. Com destaque para esta colocação a demanda de “Assistência
Técnica” já que esta é uma demanda fundamental para identificação, mapeamento,
incentivo, diversificação e conscientização a respeito do potencial das atividades
realizadas no campo, além de ser a mais transversal das prioridades, ainda não
alcançada.
Por fim, das 24 demandas levantadas demandas viáveis pela análise do Comitê
Técnico Rural, 06 (seis) foram consideradas viáveis - “Coleta de lixo”, “Transporte
Escolar”, “Cursos de Capacitação – Qualifique-se”, “Manutenção de vias –
Terceirização da Patrulha Rural”, “Campanhas educativas e reflorestamento”, “Local de
comercialização de produtos – Casa do Produtor” – e enviadas ao Fórum do OP Rural
para deliberação e priorização.
3.3.3 – FÓRUM DO OP RURAL
O Fórum do OP Rural é uma instância paritária de deliberação, composta pelos 12
delegados do OP e por 12 membros do Conselho Rural. O resultado das análises do
Comitê Técnico Rural foi apresentado, incluindo a justificativa daquelas que foram
consideradas inviáveis. Foi destacada as dificuldades encontradas pelas secretarias
para viabilizar as demandas do ponto de vista de sua viabilização no curto prazo, já que
poucas delas haviam sido planejadas com vistas à intersetorialidade do território rural.
Isto por que, mesmo sendo um dos objetivos a análise da política setorial de um lado,
de outro, a ausência de projetos diversos e a falta de um debate articulado Comitês
Gestores, indicaram importantes fragilidades: 1) ainda é preciso investir na estruturação
dos quadros técnicos e na situação orçamentária das secretarias; e 2) se faz urgente
traçar uma “Política de Desenvolvimento Rural” articulada através dos Comitês
Gestores da Prefeitura.
Deste modo, a priorização não incluiu para compatibilização da cota orçamentária
aquelas demandas que podiam ser articuladas pelas secretarias sem utilizar o recurso
do OP Rural: “Coleta de lixo”, “Transporte Escolar” e os “Cursos de Capacitação –
Qualifique-se”, restando para hierarquização as demandas de “Manutenção de vias –
Terceirização da Patrulha Rural”, as “Campanhas educativas e reflorestamento” e o
“Local de comercialização de produtos – Casa do Produtor”.
Desde o momento da construção da metodologia, o apontamento sobre a necessidade
de estruturação das vias de acesso estava pautado com muita freqüência. Isto por que
a patrulha rural adquirida no ano de 2006 foi utilizada sem qualquer manutenção,
avariando quase todo maquinário e tornando ineficaz o serviço prestado. A este fato
juntou-se a demora na tramitação do processo de manutenção, ocasionando a
paralisação total dos serviços de manutenção das vias, sendo os serviços de
manutenção realizados de forma pontual pela Secretaria de Serviço e Trânsito –
SEMSET. Isto configurou uma insatisfação geral da população rural e a inviabilidade
quase total dos acessos, especialmente em períodos de chuvas.
Os membros do Conselho Rural enfatizaram que este quadro também teve uma
situação de agravamento dado à descontinuidade na condução da SEMAG, provocado
pelas constantes trocas do secretário e da equipe responsável pela pasta. Ressaltou
que era preciso uma política de fiscalização dos serviços e sugeriu que a terceirização
das máquinas seria a melhor solução para atender aos produtores e moradores da
Região Rural.
Embora tenha sido uma discussão muito pontual, o Fórum Rural acabou avançando
num aspecto importante e até então não realizado: a interlocução de diversos atores -
representantes do OP, Conselho Rural e Secretaria de Agricultura - na construção de
uma política de manutenção das vias rurais. Ficou determinado que a totalidade dos
recursos do OP Rural fosse destinada para a contratação da patrulha terceirizada dada
a precariedade das vias rurais, sendo que este Fórum seria o canal de participação, em
conjunto com o Conselho Rural, para as deliberações sobre as condições de
contratação, a política de fiscalização e medição dos serviços prestados, a
determinação dos trechos prioritários, etc.
É importante ressaltar que não foi perdida de vista a necessidade das outras demandas
levantadas. Contudo, os membros do Fórum Rural destacaram que em virtude da
demanda emergencial, fica difícil articular deliberações de médio prazo como as
“Campanhas educativas e reflorestamento” e o “Local de comercialização de produtos –
Casa do Produtor”, o que teria condições de melhorar a vida dos produtores, ampliando
os horizontes no tocante à geração de renda e à manutenção do meio ambiente.
Este fórum já se reuniu diversas vezes com o Conselho Rural e através desta ação já
foi possível autorizar o inicio da prestação de serviços de manutenção das estradas na
mesma data do inicio da segunda edição do OP Rural 2012. O prazo de viabilização
desta demanda é algo de extrema importância, já que traduz que a partir da
implantação do OP Rural foi possível a abertura de um canal de participação, que
mesmo com todas dificuldades e desafios, conseguiu articular uma ação de relevância
para a população rural como um todo.
CAPÍTULO IV - CONSIDERAÇÕES FINAIS
Primeiramente, o estudo aponta como ponto positivo a vontade política do governo
municipal para implantação da proposta do OP como um todo. Observou-se que apesar
do OP já existir nas gestões anteriores, foi a partir de uma visão progressista que o OP
se consolidou, tornando-se um Programa Prioritário de Governo. Ana Cláudia Chaves
Teixeira (2003) afirma ainda que há uma comprovada concentração de experiências em
municípios brasileiros governados pelo Partido dos Trabalhadores até os dias atuais.
Destacamos a importância da vontade política porque acreditamos que este é um fator
condicional para a elaboração da metodologia do OP. Sabe-se que o desenho
institucional do OP tem a capacidade de predeterminar as atitudes dos participantes
estimulando ou não, uma participação crítica, já que, é neste momento que se define
“as regras do jogo”. Segundo Luchmann (2005) definir a metodologia previamente,
esclarecendo as normas, as regras e os critérios de participação e distribuição de
recursos é importante porque torna o processo transparente, dando sustentabilidade ao
OP, o que foi observado no desenvolvimento também do OP Rural.
Vimos também que a metodologia do OP sofreu modificações e distorções ao longo do
tempo, como todo canal de discussão inserido em um âmbito contraditório. No caso do
surgimento do OP Rural, estas distorções estavam relacionadas à necessidades não
menos legítimas da população urbana. Contudo, o que precisava prevalecer era a
mobilização da população em torno de interesses comuns, que não significasse o
prejuízo de nenhum bairro ou região, já que quase todas as regiões de Cariacica são
muito parecidas em termos de carências e potencialidades.
Um ponto positivo também foi a construção da metodologia do OP Rural contando com
a articulação com os movimentos sociais (Associações, Conselhos, lideranças) e a
pronta participação dos mesmos desde a elaboração, execução e até mesmo na fase
de avaliação da metodologia implantada pela primeira vez no município. Convidar os
movimentos sociais é importante porque revela a disponibilidade do Estado em dialogar
com a sociedade civil - uma obrigação, inclusive. Esse diálogo também torna a
implementação do OP, por si só, um elemento pedagógico de participação porque
proporciona aos moradores e técnicos lidarem com a disputa cotidiana entre as suas
demandas e os limites orçamentários e técnicos do município.
Assim, a experiência do OP Rural não indica (bem como em todo país) que o mesmo é
um espaço homogêneo. Observou-se que existem conflitos de todas as ordens: dentro
do próprio governo com as dificuldades de superação dos trâmites burocráticos e na
intersetorialidade entres as secretarias. No âmbito dos movimentos organizados os
interesses de mobilizarem-se fora da sua região em torno, muitas vezes, da promoção
de lideranças com interesses no pleito eleitoral do ano subsequente, predominando os
aspectos mais nocivos de nossa cultura política.
Mesmo com estas nuances, o Orçamento Participativo Rural se revelou um processo de
aprendizado social, onde novas formas de relação estão sendo construídas, incluindo
de um lado, a constituição dos cidadãos participantes enquanto sujeitos de direitos e,
por outro lado, a necessidade dos governantes mudarem a sua postura diante de
cidadãos que se recusam a permanecer nos locais historicamente definidos para eles.
Certamente alguns desafios precisam ser enfrentados para que a metodologia se
reinvente e continue proporcionando resultados satisfatórios para a população rural. Um
primeiro aspecto é a criação de áreas que possam contemplar as necessidades em
aspectos mais importantes que não foram indicados inicialmente. Este á o caso da
criação de temáticas de saúde, educação, cultura e geração de trabalho e renda –
demandas que surgem desde a primeira edição trazendo desafios técnicos importantes
à equipe do OP.
Este primeiro desafio está relacionado ao segundo desafio: questionar o modelo de
gestão para que o mesmo possa oferecer respostas não pontuais às demandas do
território rural. Os secretários integrantes dos Comitês Gestores precisam ser
sensibilizados da importância da intersetorialidade no direcionamento das ações para a
região rural. Contudo, este é um aspecto que precisa também interagir com a
superação de uma cultura organizacional da fragmentação, muito comum no Poder
Publico.
O terceiro desafio é potencializar a participação dos membros integrantes do Comitê
Técnico Rural, as quais devem ser conferidas autonomia para articular as ações
intersetoriais. Isto é importante para que as secretarias tenham um “agente
sensibilizador”, que trabalhará não para dar respostas à Secretaria de Planejamento –
SEMPLAN, coordenadora do processo de discussão, e ao Conselho Rural, agente de
controle social. Mas para que as secretarias tomem para si a responsabilidade de agir
em pró do desenvolvimento rural, o que demanda um quarto desafio: estruturar as
secretarias em recursos humanos e financeiros para o desenvolvimento das ações.
Sobre as potencialidades, destacamos que o OP Rural pode ser um canal que fortificará
principalmente a organização dos produtores rurais em torno de suas demandas.
Somente através de uma atuação organizada e crítica é que o território rural poderá ser
desenvolvido em termos de sustentabilidade, produtividade e qualidade de vida.
Tal desenvolvimento não pode perder de vista a diversidade do território rural de
Cariacica no tocante à cultura, à gastronomia, ao folclore e manifestações culturais, a
riqueza da natureza e das paisagens. O turismo precisa ser entendido como uma
possibilidade real e alternativa na geração de trabalho e renda para as famílias dos
produtores. Isto demanda a ampliação das parcerias e a ampliação dos investimentos
de diversas ordens, fomentando as iniciativas e apoiando sua sustentabilidade.
Outra potencialidade é a integração campo/cidade através da produção e da
distribuição de alimentos, já que o município de Cariacica está estrategicamente
localizado entre montanhas e o litoral. É preciso não perder de vista que sem parcerias
para o desenvolvimento e diversificação da produção gerada pela agricultura familiar, a
tendência é a não fixação dos homens, mulheres e das gerações futuras no território
rural, gerando ainda mais exclusão e necessidades para a população,
Por fim, citamos que a expectativa é o aprimoramento da metodologia no âmbito
interno, desafiando nossa cultura tecnocrática e setorializada, para atendermos a
população com integralidade. No âmbito externo, a expectativa é interagir ainda mais
com os atores relacionados ao território rural, especialmente o Conselho Rural. Isto por
que acreditamos que o controle social pode proporcionar uma eficaz e transparente
condução da execução das ações definidas pela população, além de solidificar o OP
Rural como instrumento de discussão permanente, independente de que estará a frente
da Administração nos anos seguintes.
Seguindo o que o filósofo italiano Antônio Gramsci um dia disse “Do pessimismo da
razão para o otimismo da vontade”, é sabido que realizar determinadas políticas é,
sobretudo, desafiar o contraditório com inteligência e criatividade. E na condução do OP
Rural pode ser constatar que, embora os desafios sejam grandes, faz-se presente o
otimismo e também a vontade!
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