Økonomisk Forum 2000Radisson SAS Plaza Oslo — 16. mai 2000

Kapitalmarkedet i «Ny Økonomisk tid»Vil sentralbankene klare å temme inflasjonstendensene?

Skal renten opp eller skal den ned?Går det mot den utviklingen OECD kaller «Boom og Bust»?

For fjerde gang arrangerer SF og NFF en konjunktur-, rente- og valutakonferanse. ØkonomiskForum er en god anledning til å møte kollegaer med høy kompetanse fra tverrfaglige miljøer, ogsom medlem i SF eller NFF deltar du til rabattert pris.

nil Fra programmet* Pengepolitisk styring i konjunkturoppgang* Kilder til økonomisk vekst — Ny tid for industrilandene* Norske markedsutsikter — Valuta, oljepris og renten* Debatt — «Hva betyr økonomisk politikk i «Ny økonomisk tid»»* Kapitaldannelsen i Norge og Norden* Konsekvenser av fusjoner for kapitalmarkedene * Debatt — Det norske kapitalmarkedet fremover

Foredragsholdere og debattdeltakere* Siv Jensen, stortingsrepresentant* Svein Gjedrem, sentralbanksjef* Thorvald Moe, OECD* Harald Magnus Andreassen, First Securities* Marianne Andreassen, Gjensidige NOR* Trygve Hegnar, Kapital* Sverre Høegh Krohn, Gjensidige NOR* Tom Knoff, Christiania Markets* Stein Reegård, Landsorganisasjonen i Norge* Ulf Skång, Skandia, Stockholm

Møteleder* Tormod Andreassen, SpareBank 1 Gruppen

PåmeldingFor påmelding eller nærmere informasjon kontakt NFF på telefon 2282 8640,fax 2242 8990 eller e-mail nff@finansanalytiker.no

Hvor går renten?

NR. 4 - 2000 - 54. ÅRGRINIMMINININNINONINNINSINNICININ 11.1016011/14MOMMANNINNOINIIINNIMMIIROMMIMNIIIMINOMINNIMINISA

dette nummer4TORBERG FALCH:Bør lærerlønna økes?

11LARS HAKONSEN OGKNUT LØYLAND:Kommunal tilpasning 2000- når forventninger får malingapå skolene til å flasse

17LARS-ERIK BORGE:Forholdet mellom staten ogkommunesektoren:Er konsultasjon veien å gå?

DEBATT

22HERMOD SKÅNLAND:Sluttmerknader om renteutvalg ogpengepolitikk i krisetider

ARTIKKEL

24KARSTEN STÆHR:Økonomisk vekst iovergangslandene— den store skuffelsen

MÅNEDENS BOK

32Krone for krone.Lønnsforhandlinger og-fordelingeranmeldt av Torberg Falch

Forsidebilde: Rune Lislerud/Samfoto

Moderniseringav offentlig sektorEtter at regjeringen Stoltenberg presenterte sin tiltredelseserklæring, har vi hatt enlivlig debatt om modernisering av offentlig sektor. I det siste tiåret har såkaltmarkedsrettet offentlig virksomhet vært gjenstand for omfattende reformer.Det er nok å nevne dereguleringen av kraft- og telemarkedene hvor offentligemonopoler er erstattet med markedskonkurranse. Nå er det velferdstjenestenesom står for tur.

Velferdstjenestene skiller seg fra markedsrettet offentlig virksomhet ved attjenestene i stor grad er skattefinansierte. For brukerne er tjenestene gratis ellersterkt subsidierte. Dette begrunnes ut fra fordelingshensyn: Det er for eksempelen viktig målsetting at alle skal ha lik rett til utdanning og helsetjenester.

Fordelingshensyn kan imidlertid ikke begrunne at produksjonen av dissetjenestene skal foregå i offentlige etater som er skjermet fra konkurranse.Etter vårt syn bør moderniseringen av velferdstjenestene starte med atprodusentene utsettes for konkurranse. Offentlig drift er nemlig ingen garanti forat tjenestene produseres kostnadseffektivt og med høy kvalitet. Dette har særligsammenheng med at produsentene kan utnytte informasjonsfordeler til å forfølgeegne interesser framfor brukernes interesser. Men offentlige myndigheter harheller ikke vist spesielt stor interesse for å utarbeide gode rutiner for kostnads- ogkvalitetskontroll. Sterkere konkurranse kan ordnes ved mer målrettet sammen-likning av kostnad og kvalitet hos ulike offentlige produsenter (målestokk-konkurranse), ved at offentlige produsenter fristilles og må konkurrere omoppdrag, eller aller helst ved fri konkurranse mellom offentlige og privateprodusenter.

Modernisering av velferdstjenestene handler ikke bare om konkurranse mellomprodusentene. Det handler også om valgfrihet for brukerne. Brukerne skal frittkunne velge barnehage, skole, sykehus og eldreinstitusjon, noe som kanorganiseres ved at «penger følger bruker», det være seg stykkprisfinansieringeller kuponger/servicesjekker. Valgfrihet er et gode i seg selv, men kan også bidratil mer effektiv konkurranse mellom produsentene. Dette fordi brukerne ofte erbedre informert om hvilken kvalitet de ulike produsentene tilbyr og fordi deutelukkende vil ivareta egne interesser. Når politikerne etterspør tjenester påvegne av innbyggerne, er det mer uklart om det er brukerinteressene elleroffentlige eierinteresser som blir ivaretatt.

Fritt forbrukervalg og konkurranse mellom produsenter kan gi økt effektivitetuten at det nødvendigvis går på bekostning av fordelingspolitiske målsettinger.Men en kritisk gjennomgang av fordelingspolitikken bør også være et tema imoderniseringsprosessen. Vi er ikke overbevist om at alle velferdstjenester er såutjevnende at de fortjener skattefinansiering.

SOSIALØKONOMENISSN 0038-1624

Torberg Falch, Dr. polit. isosialøkonomi fra Universiteteti Oslo, 1998, er post. doc. ved

Institutt for sosialøkonomived Norges teknisk-

naturvitenskapelige universitet.

TORBERG FALCH * :

Bor lærerlønna økes?

F lere politiske partier gikk i valgkampen i fjor host innfor å øke lønna til lærerne for å bedre rekrutteringa tilyrket. Denne kommentaren argumenterer for at okt

lønn ikke er nødvendig for å dekke etterspørselen etter under-visningspersonale, men det kan bidra til å endre sammenset-ningen av studenter som tar pedagogisk utdanning, og dermedbedre kvaliteten på undervisningspersonalet på sikt. Det argu-menteres også for lokal fleksibilitet i lønnsdannelsen.

INNLEDNINGSkolepolitikk var kanskje det mest dis-kuterte tema i kommunevalgkampensist høst. Siden undervisningspersona-let er den viktigste innsatsfaktoren iskolen, krever en god skoledebatt dis-kusjoner om lærernes kompetanse ogarbeidsbetingelser. Flere partier tok tilorde for økt lønn til læreme. 1

Offentlige standpunkt om lønnsnivå tilansatte i offentlig sektor fra politiskepartier, har vært uvanlig i norsk poli-tikk. Lærerarbeidsmarkedet har værtpreget av relativt mye uro de siste åre-ne. Flere aksjoner for bedre lønns— og

arbeidsvilkår har vært gjennomført, ogdet ser ut til å være en relativt stor mis-nøye med lønnsnivået blant undervis-ningspersonalet.

Det synes å were to ulike argumen-ter for en generell heving av lønns-nivået til lærerne. For det første er detbekymring for at det vil bli underskuddpå undervisningspersonale i løpet av deneste 5-10 årene. Det er spesielt lærer-organisasjonene som framhever dette. ISt.meld. nr 12 (1999-2000) vurderesimidlertid rekrutteringa til å bli stornok de neste 10 årene dersom syssel-settingsmønsteret til arbeidstakere medpedagogisk utdanning ikke endrer seg.For det andre er det bekymring for kva-liteten på undervisningspersonalet. Oktlønnsnivå kan rekruttere bedre og mermotiverte lærerstudenter og hindre atdyktige lærere slutter i skoleverket.

I denne kommentaren diskuterer jegdisse to momentene. I tillegg diskutereshvordan lokal fleksibilitet i lønnsfast-settelsen vil virke. Som eneste yrkes-gruppe i det offentlige på 1990—tallet,har lærernes lønn kun vært bestemt avutdanning (hovedsakelig utdannings-lengde) og ansiennitet. Problemenemed et slikt system er at det kan gi geo-grafiske skjevheter, og det er vanskeligå differensiere lønn etter faglig bak-grunn og dyktighet. Lønns-fleksibiliteten som er innført fra og med1999 synes lite egnet til å løse disse pro-blemene.

REKRUTTERINGJeg vil begrense diskusjonen i dette av-snittet til situasjonen i grunnskolen, fordiundervisningspersonalet der er relativthomogent. Situasjonen i videregåendeskole er imidlertid forholdsvis lik. Figur1 viser utviklingen i sysselsettingen igrunnskolen etter krigen.

Sysselsettingen har økt i hele perio-den. Veksten i undervisningspersonalethar delvis vært et resultat av økt skoletidfor elevene, 9—årig skole ble innført i pe-rioden 1959-1973, og 10—årig skole bleinnført i 1997. Det var mange nye lærerepå 1960—tallet, og disse nærmer seg nåpensjonsalderen. Det blir derfor en rela-tivt stor avgang de nærmeste årene, noesom øker behovet for nyrekruttering.Bruddet i 1973 skyldes at definisjonen pådeltidsstilling ble mer omfattende.

Utviklingen i antall elever er vist ifigur 2. Etter en forholdsvis jevn vekstfram til omtrent 1980, falt elevtallet kraf-tig på 1980—tallet. En ny vekst i elevtal-let startet før innføring av 10—årig skole,men elevtallet er fremdeles lavere enn pdslutten av 1970—tallet. Statistisk Sentral-byrå har beregnet en vekst i elevtallet pårundt 6% fram til 2004, og deretter vildet bli færre elever igjen.

Elevtallet er altså ikke større enn for25 år siden, skoleåret har vært omtrentuforandret, mens antall lærere har øktkraftig. Denne økningen har vært muliguten å heve relativ lønn. Tvert i mot, den

* Takk til redaktørene Lars—Erik Borge ogKanne Nyborg for innsiktsfulle synspunktersom har forbedret denne kommentaren.Etter det jeg har fanget opp, var detHøyreleder Jan Petersen som først ga uttrykkfor ønsket om høyere lærerlønn på Høyressentralstyremøte i mars 1999; Høyre vil«forbedre skolens evne til å rekruttere og hol-de på dyktige medarbeidere ved å gjøre lærer-yrket mer konkurransedyktig når det gjelderlønn, og ved å gi skoleledelsen mulighet til åbelønne de dyktigste spesielt».(http ://www . norsk-larerlag . no/aktuelt/arkiv/pr. 990302.154701.html).

11;;;131"1"11111,1431"1"1:1"1:0

40000

30000

20000 -

10000

0

1945/46 1955/56 1965/66 1975/76 1985/86 1995/96

— Hel stilling — Deltidsstilling

Fi itur 1. Antall lærere2

550000

450000

350000 -

250000

1945/46 1955/56 1965 166 1975/76 1985/86 1995/96

Figur 2. Antall elever

1.1 _

1 _

0.9 _

0.8

0.7

1973 1978 1983 1988 1993 1998

Relativt til industriarbeidere

tilRelativt funksjonærer

Figur 3. Relativ lønn

relative lønna er redusert målt mot defleste yrkesgrupper. Figur 3 presenterergjennomsnittslønna til heltidsansatte igrunnskolen med stilling som lærer rela-tivt til gjennomsnittlig lønn for industri-arbeidere og gjennomsnittlig lønn tilfunksjonærer i bedrifter tilsluttet NHO.Relativ lønn i forhold til industriarbeide-re falt i perioden 1980-95, mens relativlønn i forhold til funksjonærer har faltbemerkelsesverdig jevnt fra starten av1970—tallet. Det ser imidlertid ut som atreduksjonen i relativ lærerlønn stoppetopp i 1995. 3

Jeg tror de to viktigste forklaringenepå at sysselsettingen kunne øke kraftig,samtidig med reduksjonen i relativ lønn,er økt kvinnelig yrkesdeltakelse og øktutdanningskapasitet på allmennlærerut-danninga. Mange kvinner har valgt yrkerder stat og kommuner er de største ar-beidsgiverne. Figur 4 viser andelen avlærerne i hel stilling som er kvinner.Andelen kvinner økte kraftig pd 1980-og 1990-tallet og var på 62% i skoleåret1998/99. For deltidsstillinger er kjønns-fordelingen skjevere, med 85% kvinner.To effekter har vært i virksomhet.Andelen kvinner blant pedagogiske stu-denter har økt kraftig, og avgangen fralæreryrket synes å være størst blantmenn. Ved å følge en kohort over tid, kanman se den siste effekten. Blant under-visningspersonalet var det i aldersgrup-pen 25-35 år flest menn i begynnelsen av1980—årene (omtrent 60%), mens 15 årseinere er det flest kvinner i alders-gruppen 40-50 år (omtrent 60%).

Et unikt aspekt ved arbeidsmarkederfor profesjonsgrupper som hovedsakeligarbeider i det offentlige, er at arbeids-giveren kan påvirke tilbudet av arbeids-kraft ved å endre kapasiteten i utdan-ningsinstitusjonene. Allmennlærerkom-petanse oppnås på studier med begrensetopptak. Det har nesten alltid vært overs0-king til allmennlærerstudiene, læreryrkethar tradisjonelt blitt sett på som attrak-tivt. Derfor har myndighetene mulighettil å øke tilbudet av undervisningsperso-nale ved å øke antall studieplasser.

2 Alle figurene gjelder folkeskolen (1945/46—1970/71) og grunnskolen (1971/72-1998/99).Kilder er NOS skolestatistikk, NOS undervis-ningsstatistikk, NOS utdanningsstatistikk ogNOS lønnsstatistikk.

3 Gjennomsnittlig reallønn til undervisningsper-sonalet i grunnskolen med stilling som lærervar stabil i perioden 1980-1995 etter en vekstpå 1970—tallet. Deretter har reallønna steget.

0.2

0.15

0.1

0.05

0

1951/52 1960/61 1969/70 1978/79 1987/88 1996/97

Figur 5. Andel lærere i hel stilling uten formell kompetanse4

Figur 6. Tilbud og etterspørsel etter lærere på kort og lang sikt

0.65

0.55

0.45

0.35

1945/46 1955/56 1965/66 1975/76 1985/86 1995/96

Figur 4. Andelen lærere i hel stilling som er kvinner

I perioder har det vært en forholdsvisstor andel lærere uten formell kompetan-se som vist i figur 5. økningen i antalllærere med formell kompetanse har værtsterkere enn illustrert i figur 1 siden an-delen uten formell kompetanse er redu-sert. Men reduksjonen har tatt tid. Dettok 30 år før andelen uten formell kom-petanse kom ned på dagens nivå, fra enandel på over 15% på 1950—tallet. Det erkostnader ved å endre kapasiteten i ut-danningsinstitusjonene. Derfor vil storeendringer i etterspørselen slå ut i endretandel uten formell kompetanse viss ikkelønns— og arbeidsforhold brukes aktivt tilå få arbeidstakere med pedagogisk kom-petanse til å skifte sektor. Andelen utenformell kompetanse økte forholdsvis litesom følge av innføringen av 10—årig sko-le. Det skyldes sannsynligvis at førskole-lærere fikk formell kompetanse.

Jeg tror markedet for undervisnings-personale kan beskrives ved figur 6, derdet skilles mellom langsiktig tilbud(la) som inkluderer alle potensiellelærerstudenter, og kortsiktig tilbud(Tkort) som kun inkluderer personer medpedagogisk kompetanse. Likevekt i mar-kedet på kort sikt er gitt ved lønna w 1 .Ved lønn lik w2 er etterspørselen (E)større enn tilbudet. Det vil kreve lærereuten formell kompetanse. En slik situa-sjon kan være uttrykk for utnyttelse avmonopsonimakt, noe som kan være opti-malt for myndighetene. Men på lang siktkan sysselsettingen av lærere med kom-petanse økes uten økt lønn ved å øke ut-danningskapasiteten.

Den historiske erfaringen tyder altsåpå at det i et langsiktig perspektiv harvært et overskuddstilbud av potensiellelærere. Så lenge kapasiteten i lærerutdan-ninga er stor nok, skal det dermed ikkevære rekrutteringsproblemer.

Søkningen til pedagogisk utdanninghar gått ned de siste årene, men fortsatter det oversøkning på aggregert nivå. 5

4 Kilde for (1992/93-1998/99) er Statens tjene-stemannsregister.

5 Antall søkere til allmennlærerutdanninga erredusert med 34% i perioden 1992-1999 og45% i perioden 1996-1999. Siden 1996 er s0-kere til høyere utdanning registrert etter pri-mærønske. I perioden 1996-1999 er antall 50-kere med allmennlærerutdanning som førsteønske redusert med 41%. I 1999 var det 1,4.søkere med allmennlærerutdanning som pri-mærønske per studieplass. Kilde er Samordnaopptak (http://www.so.uio.no/). For prak-tisk—pedagogisk utdanning ved universitetene,rapporterer St.meld. nr 12 (1999-2000) at sø-kertallet er redusert med 19% i perioden1992-1998 og 23% i perioden 1996-1998.

fir it 9/. d/Pt '1./10 evq, qv", y,/11/1, yip g

fit& NY, IA IV?" i Wit," i tit 41

Nedgangen i søkningen til pedagogiskutdanning kan skyldes nedgangen i rela-tiv lønn. Men det kan også skyldes enrekke andre forhold. Ungdomskulleneer blitt mindre, noe som har redusertsøkningen til alle typer studier.Kapasiteten på allmennlærerutdanningaer økt de siste årene som en reaksjon påstigende elevtall og en økende andel avundervisningspersonalet som nærmerseg pensjonsalderen. Mye tyder på atden reelle arbeidstiden i yrket har øktsom følge av krav om mer internt sam-arbeid. Det har vært en forholdsvis sterkfokusering på problemer i skolen, ogkonjunktursituasjonen med lav arbeids-ledighet kan ha fort til at offentligejobber med høy grad av jobbsikkerheter blitt relativt mindre attraktive.

Når det gjelder konjunktursituasjo-nen, er det interessant å merke seg atandelen lærere uten formell kompetan-se økte under høykonjunkturen midt på1980-tallet, selv om det ble færre ele-ver. Konjunktursituasjonen kan væreen vel så viktig forklaring på nedgang-en i søkningen til offentlige yrker somat relativ lønn har blitt lavere. Jeg kjen-ner ikke til forskning som berører dettetemaet. Derimot er det en del empiriskforskning som tyder på at offentligelønninger er mindre følsomme for en-dringer i arbeidsledighet enn lønnsni-vået i privat sektor. Det betyr at offent-lig sektor i liten grad øker lønnsvekstenfor å motvirke avgang fra sektoren nårarbeidsledigheten er lav, og tilsvarendei liten grad reduserer lønnsveksten nårarbeidsledigheten er høy og tilbudetrettet mot offentlig sektor øker.

Framskrivningene i St.meld. 12(1999-2000) fram til 2010 viser at detikke vil bli underskudd på undervis-ningspersonale. I beregningene forut-settes det at sysselsettingsmønsteret tilarbeidstakere med pedagogisk utdan-ning ikke endrer seg. Det virker som enrimelig antakelse viss relativ lønn blirforholdsvis stabil i perioden og detikke blir store konjunktursvingninger.Faktorer som har gjort pedagogisk ut-danning mindre attraktiv kan imidlertidogså øke avgangen fra læreryrket. Deter imidlertid så usikkert at det virkerforhastet å øke lønna for å påvirke stør-relsen på tilbudet av undervisningsper-sonale i dagens situasjon.

Hva bør være retningsgivende formyndighetenes lønnspolitikk overfor

egne ansatte? Myndighetene bør søkeprodusere kvalitativt gode velferdstje-nester til en lavest mulig samfunnsøko-nomisk kostnad. Argumentet for et lavtoffentlig lønnsnivå er at det gir billigeoffentlig tjenester. I dette perspektivetvil det være optimalt å utnytte en po-tensiell monopsonimakt som skyldes atdet offentlige er den dominerende ar-beidsgiveren for en rekke arbeidstaker-grupper, selv om det vil gi noen rekrut-teringsproblemer. I tillegg til rekrutte-ringsproblemer, er det noen andre po-tensielle argumenter for d øke lønning-ene i offentlig sektor.

For det første kan misnøye blant of-fentlige ansatte sees på som en sam-funnsøkonomisk kostnad. Misnøye kanredusere levestandarden. Etter min me-ning er det imidlertid store problemermed å tillegge et slikt kriterium betyd-ning i lønnsdannelsen. For det første erdet svært vanskelig å måle. For det an-dre åpner det for strategisk atferd fraarbeidstakerorganisasjonene, fordiman får betalt for å framstå som mis-fornøyd.

For det andre kan fordelingspolitiskehensyn gjøre at det er optimalt å økelønna for noen grupper i offentlig sek-tor utover det minimum som er nød-vendig for rekrutteringa. Men det vik-tigste argumentet for en økning i lønns-nivået til offentlig ansatte er etter minmening knyttet til kvalitet. Seleksjonblant arbeidstakere og studenter kanfOre til at dyktigere arbeidstakere blirrekruttert til offentlig sektor ved ethøyere lønnsnivå. Det vil øke kvalite-ten på offentlige tjenester. Relevansenav dette for undervisningssektoren dis-kuteres i neste avsnitt.

LØNN OG KVALITETViss man ønsker dyktige lærere, målønn og arbeidsvilkår i undervisnings-sektoren være slik at ungdom med ta-lent og interesse for undervisning til-trekkes av læreryrket. Lønnsnivået kanpåvirke kvaliteten på undervisninga påto måter. Enten kan høyere lønn endresammensetningen på undervisnings-personalet, eller undervisningsinnsat-sen kan avhenge av lønn. Sammen-setningen av undervisningspersonaletkan endres på flere måter. Flere empi-riske studier finner positive effekter avrelativ lønn både på sannsynligheten

for at lærere velger å bli i skolen, sann-synligheten for at yrkesaktive velger åbegynne i skolen, og sannsynlighetenfor at ungdom velger læreryrket.6 Oktlønn vil derfor både redusere avgangenog øke interessen for undervisnings-jobb fra potensielle lærere. For å disku-tere om økt lønn øker undervisnings-k valiteten via denne sammensetnings-effekten, kreves en presisjon av hvasom karakteriserer dyktige lærere. Deter selvfølgelig vanskelig å måle, menfaglig dyktighet er et naturlig kriteri-um. Nå er heller ikke det lett å måle,men eksamensresultater er nok detnærmeste man kan komme.

Noen erfaringer fra USA om hvor-dan faglig dyktige lærere reagerer pdendret lønn kan være av interesse.Lærerutdanninga i USA ligner på uni-versitetsutdanninga av lærere i Norge.Studentene velger yrke etter college,og noen typer fag er mer velegnet ennandre for en lærerkarriere. I tillegg kre-ves det pedagogiske kurs. Allerede på1970-tallet anså man det som et pro-blem at blant de som ble lærere, var deten overvekt av studenter med relativtdårlige resultater pd standardiserte pro-ver før man begynte studiene. Som enreaksjon på at de mest skoleflinke valg-te andre yrker, anbefalte offentligekommisjoner i USA å øke lærerlønnafor å tiltrekke flere av dem til læreryr-ket (Ballou og Podgursky, 1995). Desiste 15-20 årene har lønna til lærerneøkt relativt til andre yrkesgrupper.

Ballou og Podgursky (1995) argu-menterer for at en generell økninglønnsnivået ikke trenger å øke kvalite-ten på lærerstudentene. Fordi økt lønnreduserer antall oppsigelser og tiltrek-ker flere arbeidstakere med pedagogiskkompetanse, vil muligheten til å gå rettut i læreryrket for nyutdannede reduse-res. Isolert sett reduserer dette insenti-vet til å satse på pedagogisk utdanning.Spesielt de med gode alternative mu-ligheter, som gjerne også er de potensi-elt dyktigste lærerne, kan derfor gjøreandre yrkesvalg. Dette illustrerer dyna-

6 For Norge finner SchOne (1999) signifikanteeffekter av relativ lønn med forventet fortegnbåde på sannsynligheten for avgang fra under-visningssektoren, sannsynligheten for en over-gang fra en jobb uten undervisning til en un-dervisningsjobb, og sannsynligheten for at ny-utdannede velger undervisningssektoren. Deter i samsvar med en rekke internasjonale stu-dier.

'11! ! ',1 0177 770

mikken mellom ulike deler av tilbuds-siden. I den nåværende situasjonenmed mange lærere som nærmer segpensjonsalderen og en økning i antallelever, vil jeg tro at dette argumentetikke er viktig. Dessuten, så lenge ut-danningskapasiteten er begrenset somfor allmennlærerutdanninga i Norge,vil økt interesse for læreryrket høystsannsynlig føre til høyere opptakskravog bedre faglig kvalitet på kandidate-ne. For åpne studier er det annerledes,fordi økt forventet lønn i læreryrket viltiltrekke alle typer studenter. Dermedmå en utsiling av de med svakest resul-tater skje i ansettelsesprosessene.

Jeg kjenner lite til norsk erfaring påhvordan ansettelser foregår. Den tradi-sjonelt sterke vekten som blir lagt påansiennitet, kan imidlertid redusere be-tydningen av faglig dyktighet ved an-settelse. Resultatene i Ballou (1996)tyder på at faglig dyktighet spiller litenrolle i ansettelsesprosessen i amerikan-ske skoler. Han argumenterer for atskolelederne undervurderer faglig dyk-tighet. Resultatet kan selvfølgelig ogsåskyldes at faglig dyktighet er uten be-tydning for undervisningskvalitet, noejeg har liten tro på. Det vil i tilfelle rei-se en hel rekke nye spørsmål som foreksempel hvilke kriterier som skal bru-kes ved opptak til pedagogiske studier.

Vil økt lønn bidra til at de dyktigstelærerne blir i skolen? Selv om mye ty-der på at faglig dyktige lærere harstørst tilbøyelighet til å slutte i under-visningssektoren, finner Murnane ogOlsen (1990) at de også reagerer minstpå lønnsendringer. I følge deres funnvil økt lønn ha minst effekt på beslut-ningen om å slutte i undervisningssek-toren for de faglig dyktigste lærerne.Vil økt lønn føre til at dyktige personermed pedagogisk kompetanse vil søkeseg til undervisningssektoren? Herkjenner jeg ikke til empirisk forskning.Men det er rimelig at de dyktigste ar-beidstakerne har de mest attraktive job-bene utenfor undervisningssektoren,slik at økt lærerlønn vil ha minst effektpå deres valg av sektor.

Mye tyder altså på at økt lærerlønnvil ha minst effekt på valgene til dedyktigste arbeidstakerne med pedago-gisk kompetanse og de dyktigste po-tensielle studentene. Spesielt for av-gangen fra sektoren er det problema-tisk. Satt på spissen kan økt lønn føre

til at de minst dyktige velger å ikke for-late undervisningssektoren, og dermedhindre nyrekruttering av dyktige ar-beidstakere.

Uansett krever en økning i kvalitetenover tid at dyktige studenter velger pe-dagogisk utdanning. Diskusjonen overillustrerer imidlertid at det vil ta langtid før en lønnsøkning for å bedre kva-liteten på undervisningspersonalet vir-kelig slår ut, på samme måte som detvil ta lang tid før en lønnsnedgangsvekker kvaliteten.

Empiriske studier som kan si noe omhvordan endret lønn pdvirker sammen-setningen av undervisningspersonaletkan bare gjøres i land som har varia-sjon i lønnsnivå mellom skoler ogkommuner. Det er sannsynligvis årsa-ken til at slike studier bare er gjort iUSA. Figlio (1997) finner at økt lønns-nivå øker andelen av lærerne som er ut-dannet på utdanningsinstitusjoner medhøye faglige krav. Skoler som betalerhøyest lønn, ser altså ut til å tiltrekkeseg faglig dyktigere lærere.

Resultatene fra litteraturen på såkal-te skoleproduktfunksjoner kan tyde påat økt lærerlønn isolert sett ikke førertil økte elevprestasjoner målt ved stan-dardiserte prover. Hanushek med flere(1999) er kanskje den grundigste studi-en av sammenhengen mellom lønnsni-vå og elevprestasjoner. Resultatet atøkt lønn ikke bedrer elevprestasjonenekan skyldes at økt lønn ikke øker denfaglige kvaliteten på undervisningsper-sonalet eller at faglig dyktighet er literelatert til undervisningskvalitet.Resultatet tyder i hvert fall på at øktlønn ikke motiverer til økt lærerinn-sats. Men det er imidlertid andre studi-er som finner en positiv sammenhengmellom lønnsnivå og elevprestasjoner,slik at det er vanskelig å trekke entydi-ge konklusjoner. Problemet i den øko-nomiske skolelitteraturen tror jeg er atden ikke har klart å etablere noen gene-relle karakteristika ved undervisnings-personalet som påvirker elevpresta-

sjonene.

LØNNSFLEKSIBILITETLønnsfastsettelsen for undervisnings-personalet i grunnskolen og den vide-regående skolen er spesiell ved at 12e-rerorg ani s asj onene ikke forhandler

med sin arbeidsgiver, kommunene,men med staten. Sannsynligvis har det-te liten betydning for lokal variasjon ilønn, fordi kommunene og staten harlike lønnssystem. Men det ekstremt ri-gide lønnssystemet uten noe lokal vari-asjon, har ført til at bruk av lærere utenformell kompetanse har vært nødven-dig kun i utkantstrøk og i den senere tidogså i Oslo—området. I tillegg variererrekrutteringsmulighetene mellom fag-grupper. Dagens lønnssystem krevertilbudsoverskudd på aggregert nivå forå hindre stor variasjon i kvaliteten påundervisninga mellom regioner og fag.

Hvor stor variasjonen i undervis-ningskvaliteten er mellom regioner ogskoler, vet vi lite om. Omfanget av læ-rere uten formell kompetanse, gjen-nomtrekk av undervisningspersonaletog undervisningspersonalets erfaring,påvirker sannsynligvis undervisnings-kvaliteten. Men vi vet også lite om hvasom karakteriserer skoler som har pro-blemer med rekrutteringa.

Okt lønnsfleksibilitet vil gi relativtlite attraktive skoler og kommuner etnytt virkemiddel til å bedre situasjo-nen. I tillegg til at attraktiviteten sann-synligvis vil påvirke lønna, vil nok an-dre faktorer også ha betydning. For ek-sempel er det rimelig å tro at kommu-nenes inntektsnivå vil påvirke lønnsni-vået. Det er et problem i den grad«rike» kommuner er de mest attraktivearbeidsgiverne i utgangspunktet. Dakan lønnsfleksibilitet forsterke de geo-grafiske ulikhetene. Jeg tror imidlertiddet er motsatt. Små kommuner i ut-kantstrøk dominerer blant kommunenesom har problemer med rekrutteringa,og de har også høyest inntekter.

Innføringen av det ensartete lønns-systemet rundt 1950 var et resultat avat kommuner med høye inntekter betal-te høyest lønn, og at de rike kommune-ne hovedsakelig var store og sentralekommuner. 7 Det nye lønnssystemet bi-dro til å øke rekrutteringa i utkantkom-munene. Men lønn uavhengig av ar-beidsgiver gir ikke lik fordeling avkompetanse. Kommuner som har re-krutteringsproblemer bør tilby høyerelønn. I dag er inntektsfordelinga mel-lom kommunene helt annerledes ennfor 50 år siden, og antall lærere uten

7 Innføring av lik lønn i alle kommuner førteblant annet til en lønnsnedgang for lærere iOslo.

ti„te, " rt", Fity" op, pp".AA,. O.) A. .14 ,A 1,06/ill,' d 4,4. id,

formell kompetanse er kraftig redusert.Derfor vil lønnsfleksibilitet gi andre ut-slag nå.

Okt fleksibilitet kan også påvirke detgenerelle lønnsnivået. Viss myndighe-tene bruker monopsonimakt til å holdelønningene nede, vil økt geografiskkonkurranse bidra til å øke lønnsnivå-et. Da er det en avveining mellom ge-vinstene ved økt fleksibilitet og kostna-der i form av økte offentlige utgifter.Nå vet vi ikke om myndighetene fak-tisk utnytter sin monopsonimakt i dag.Bruken av lærere uten formell kompe-tanse trenger ikke skyldes et genereltetterspørselsoverskudd. Det er mersannsynlig at det er etterspørselsover-skudd i noen skoler og fag og tilbudso-verskudd andre steder.

Fra og med 1999 er et lønnsramme-system innført også for lærere. Den en-kelte kommune kan etter forhandlingermed lærerorganisasjonene øke lønnanoe utover den sentralt bestemte (mini-mums)lønna. Det kan derfor bli geo-grafisk konkurranse om undervisnings-personale med en kompetanse det erunderskudd på. Men fordi lærerne sen-tralt forhandler med staten, og det i desentrale forhandlingene skal bli avsatten pott til lokale forhandlinger, er detbegrenset hvor mye geografiske uba-lanser kan reduseres. Potten til lokaleforhandlinger blir like stor i hver kom-mune. Derfor er det ikke mulig forkommuner som har problemer med re-krutteringa å øke det generelle lønnsni-vået.

Det bør åpnes for at kommunene let-tere kan påvirke det generelle lønnsni-vået. Viss lærerne hadde forhandletmed Kommunenes Sentralforbund,kunne potten som blir avsatt til lokaleforhandlinger i varierende grad blittbrukt på lærerne. Kommuner med pro-blemer med lærerrekruttering kunneØkt lønna til mange lærere, mens kom-muner uten problemer med å rekrutterelærere, kan øke lønna til andre grupper.I tillegg bør kommunene stå friere til åbestemme lønn ved nyansettelse. Detgir kommuner med store rekrutterings-problemer og stor gjennomtrekk mu-ligheten til å øke lønnsnivået forholds-vis raskt.

En ytterligere desentralisering vil giledelsen ved den enkelte skole mulig-het til å bruke lønn i personalpolitik-ken. Dette er en forutsetning for et sys-

tem med prestasjonslønn. Lønns-endringer på bakgrunn av prestasjonerer i for seg ikke noe nytt i offentlig sek-tor. Dyktighet har vært brukt som krite-rium for lokale lønnsforhøyelser ikommuner og statlige enheter. Det erimidlertid gjort i forhandlinger der fag-foreninger har hatt synspunkter omhvem som bør få av potten som er av-satt til lokale forhandlinger. Ved et rentprestasjonslønnssystem er det ikke for-handlinger, men ledelsen tar beslut-ningen alene, basert på kriterier somikke nødvendigvis trenger å være ob-jektive eller skriftlig beskrevet på endetaljert måte.

Teorier for avlønning diskutererhvordan lønnssystemet bør utformes ford Øke arbeidstakernes innsats (Prender-gast, 1999). Når jobben består av mangeoppgaver, noe som er typisk i den obli-gatoriske skolen, viser disse teoriene atdet er en fordel å bruke et bredt presta-sjonsmål som grunnlag for avlønning.Viss avlønningen er relatert til bare etutvalg av oppgavene som skal utføres,er det fare for at disse oppgavene bli pri-oritert på bekostning av oppgaver somikke inngår i belønningssystemet. Mendet er som oftest vanskelig å måle sam-let prestasjon på en objektiv måte. Manblir da nødt til å bruke subjektive vurde-ringer som grunnlag for avlønning etterprestasjoner.

Ulike former for prestasjonslønn ioffentlig sektor har vært prøvd i andreland, med varierende erfaringer. Fordidet er vanskelig å gi presise kriterierfor hva som skal utløse økt lønn, blirdet lett misnøye. Evalueringen som lig-ger til grunn for premiering må oppfat-tes som rettferdig, og uten klare kriteri-er kreves tiltro til den som gjør evalue-ringen. Lederen som skal ta beslut-ningen må ha legitimitet, og graden avlegitimitet varierer sannsynligvis gan-ske mye mellom skoler. Derfor kan detsom synes som en suksess et sted værehelt mislykket et annet sted. Viss manskal innføre prestasjonslønn, bør mansamtidig sette inn virkemidler for å økeskoleledelsens generelle kompetanse. IUSA har skoledistriktene som har inn-ført prestasjonslønn i hovedsak avslut-tet systemet innen 5 år (Murnane,1996). I England har regjeringen fore-slått å innføre prestasjonslønn i skole-ne, og dette kan forhåpentligvis gi nyt-tige erfaringer.

AVSLUTNINGSamtidig med en reduksjon i relativlønn for lærere over en lang periode,har det vært mulig å øke antall lærere.Det kan skyldes flere forhold. Det ermulig at læreryrket var overbetalt tidli-gere i den forstand at tilbudet var størreenn etterspørselen, kanskje har lærer-yrket større ikke—lønns—fordeler nå enntidligere, eller myndighetene er ikkevillig til å betale like mye for kvalitetsom tidligere. Man kan heller ikke sebort fra at større utviklingstrekk ilønnsdannelsen har hatt betydning.Myndighetene har aktivt prøvd å påvir-ke lønnsoppgjørene slik at den nomi-nelle lønnsveksten blir lav. Da er detvanskelig for myndighetene å gi størrelønnsøkninger til egne arbeidstakereenn det som er blitt resultatet i privatsektor. Kombinert med usikker størrel-se pd lønnsglidningen i privat sektor,kan utfallet bli lavere lønnsvekst i of-fentlig sektor.

Den fallende relative lønna har ikkeført til større problemer enn før med årekruttere nok undervisningspersonale.Den kunnskapen om ungdoms studie-valg som er tilgjengelig i dag, tyder påat det ikke vil endre seg de nærmesteårene. Men det er grunn til å være be-kymret for at de dyktige elevene på vi-deregående skole hovedsakelig ikkevelger pedagogisk utdanning. Okt lønnkan bidra til en gunstigere sammenset-ning av de pedagogiske studentene, ogØkt lokal fleksibilitet i lønnsdannelsenvil kunne bidra til å redusere geografis-ke forskjeller i undervisningspersona-lets kompetanse.

Den fallende relative lønna kan for-klare misnøyen med lønnsnivået blantundervisningspersonalet. Utviklingenkan ha brutt med etablerte normer ellermange kan ha begynt i læreryrket medforventinger om en høyere (relativ)livsløpsinntekt.

Misnøyen kan også ha en mer funda-mental årsak. Når man velger utdan-ning og yrke, tar de fleste hensyn tilegne interesser og samfunnssyn i til-legg til en vurdering av lønnsnivå. Dettror jeg er bra for trivselen i arbeidet.Når man velger et yrke innen en sektorsom man har sterkere preferanser forenn andre sektorer, ønsker man også ensterkere satsing på denne sektoren ennandre i befolkningen. Derfor vil mange

arbeidstakere i offentlig sektor opplevesin arbeidsplass som underprioritert.Jeg tror profesjonenes propaganda foregen sektor i hvert fall delvis bunner ireelle ulikheter i preferanser i forholdtil et «gjennomsnitt» i befolkningen.

REFERANSER:Ballou, D. (1996): Do public schools hire the

best applicants? Quarterly Journal ofEconomics, vol. 111,97-33.

Ballou, D. og M. Podgursky (1995): Recruitingsmarter teachers, Journal of HumanResources, vol. 30,326-338.

Figlio, D. N. (1997): Teacher salaries and tea-cher quality, Economics Letters vol. 55,267-271.

Hanushek, E. A., J. F. Kain og S. G. Rivkin(1999): Do higher salaries buy better teachers?NBER working papers no. 7082.

Mumane, R. J. (1996): Staffing the nation'sschools with skilled teachers, i E. A.Hanushek og D. W. Jorgenson (red),Improving America's schools. The role of in-centives, National Academy Press,Washington D. C.

Murnane, R. J. og R. J. Olsen (1990): The effectsof salaries and opportunity costs on length ofstay in teaching. Evidence from NorthCarolina, Journal of Human Resources, vol.25,106-124.

Prendergast, C. (1999): The provision of incenti-ves in firms, Journal of Economic Literature,vol. 37,7-63.

Schøne, P. (1999): Avgang og rekruttering i un-dervisningssektoren — betydningen av lønn,Institutt for samfunnsforskning, Oslo.

St.meld. nr 12 (1999-2000): ... og yrke skal bå-ten bera ... Handlingsplan for rekruttering tillæraryrket, Kyrkje—, utdannings— og for-skingsdepartementet. • • •

The Nordic Journal of Political Economy's 2000-konferanse:

OWNERSHIP AND ECONOMIC PERFORMANCEfredag 26 og lørdag 27 mai

Universitetet i Oslo

Innledere:George P. Baker - Avner Ben Ner - Margareth Blair

Einar Hope - Leo A. Grünfeld - Kjetil BjorvatnDennis Leech - Espen Moen

Mer informasjon påhttp://www.uio.noi-hmehluininopec2000.htm

— Ordinær pris: 1.500 kr. Inkluderer lunsjer og middag (Det kan søkes om redusert pris). Studenter: 200 kr.- Påmelding sendes innen 19 mai til NOPEC, Sosialøkonomisk institutt, Boks 1095, 0317 Blindern, Oslo eller til

elisabet@econ.uio.no— Andre henvendelser: Halvor Mehlum, Kalle Moene eller Tone Ognedal, Sosialøkonomisk institutt, tlf: 22855127,

faks: 22855035

LMETRTE, MC) M

LARS HkONSEN OG KNUT LØYLAND*:

Kommunal tilpasning 2000når forventninger får malinga på

skolene til å flasse

Norne er navnet på en kommune i Telemark med ca.6 600 innbyggere. Denne kommentaren handler ikkebare om Nome, men Nome brukes som en illustrasjon

på den situasjon en del kommuner har kommet i som folge avat de sikkert prioriterte riktig — men dessverre for dem — på feiltidspunkt. Slike kommuner har trolig «lært ei lekse» om hvadårlig «timing» i forhold til statlige satsingsområder kan resul-tere i. Etter hvert som flere kommuner lærer denne leksa, vilstatlige tilskudd ha utilsiktede virkninger som kan vise segsvært uheldige for lokaldemokratiet og for effektiviteten i detkommunale tjenestetilbudet.

ELDRESATSING I KOMMUNEOG STATFor å møte en utvikling med voksendeeldreandel i befolkningen vedtokNome kommunestyre i 1990 en eldre-plan som bl.a. innebar satsing på bo-

Lars Hå'konsen, Dr. oeconfra Norges Handelshøyskole,

1998, er forsker vedTelemarksforsking — Bø.

og servicesentere for eldre. De tyngstebitene i denne planen ble gjennomført ifemårsperioden 1993-1997 med utbyg-ging av i alt 80 nye omsorgsboliger foreldre fordelt på tre ulike prosjekter ogtil en kostnad på i alt 93 millioner kro-ner.

I samme periode har det i den offent-lige debatten vært et sterkt fokus påkvalitet og omfang av eldreomsorgen iNorge — så sterkt at Stortinget medbakgrunn i Stortingsmelding nr. 50(1996-97) vedtok å gjennomføreHandlingsplan for eldreomsorgen1998-2001 i Stortingsproposisjon nr. 1(1997-98). Bakgrunnen for en slik stat-lig satsing kan ha vært flere. En avgrunnene var muligens at ikke allekommuner var like flinke til å tilpasseseg økt eldreandel som det Nome var.Etter statens oppfatning burde en slikdemografisk utvikling avspeiles i stør-re bruk av ressurser rettet mot eldre-omsorgen og mindre mot andre oppga-ver som for eksempel skolesektoren.En kan således hevde at rammefinansi-eringsprinsippet ikke fungerte etter in-

tensjonene, noe som kan oppfattes somen form for styringssvikt. En annenmulig forklaring på den statlige sat-singen er de store forskjeller i kvalite-ten på eldreomsorgen en observertemellom kommuner. Disse forskjelleneer i hovedsak et resultat av de storeinntektsforskjellene som følger av detkommunale inntektssystemet — ellerrettere sagt — av fordelingsprofilen i detkommunale inntektssystemet.

Handlingsplanen omfatter i alt fireulike tilskudd hvorav omsorgstjeneste-tilskuddet og skjønnstilskuddet er avdriftsmessig karakter og bevilges overbudsjettet til Sosial- og helsedeparte-mentet (SHD). Tilskudd til omsorgsbo-liger og sykehjemsplasser (oppstar-tingstilskuddet) og tilskudd til kompen-sasjon for utgifter til renter og avdrag(kompensasjonstilskuddet) er investe-ringstilskudd bevilget over Kommunal-og regionaldepartementets (KRD) bud-sjetter. Av disse fire er skjønnstilskud-det og kompensasjonstilskuddet nytt fraog med 1998. Kompensasjonstilskud-det gis som kompensasjon for rente- ogavdragsutgifter i forbindelse med in-vesteringer i omsorgsboliger og syke-hjemsplasser og gjelder for kommunermed tilsagn om nye oppstartingstil-skudd gitt etter 1. januar 1997.Oppstartingstilskuddet er et engangs in-vesteringstilskudd. Beregningsgrunn-

Denne kommentaren er en del av prosjektet«Statlig styring — lokalt effektivitetstap» fi-nansiert av KS-forskning. Takk til Lars-ErikBorge, Kjetil Lie, Roar Lindstrom, GeirWiller, Vidar Ringstad og Karl Gunnar Sandafor nyttige kommentarer til et tidligere utkast.Synspunkter, feil og mangler ellers tar forfat-terne selv ansvaret for.

laget for kompensasjonstilskuddet ermaksimalt 740 000 kr pr omsorgsboligog 830 000 kr pr sykehjemsplass fra-trukket oppstartingstilskuddet som erhhv. 175 000 kr og 375 000 kr pr bo-lig/plass, dvs. hhv. 565 000 kr og 455000 kr. Kompensasjonen fordeles over30 år til gjeldende husbankrente. Veden rente på 6,7% utgjør kompensasjo-nen 57 000 kr pr omsorgsbolig og 46000 kr pr sykehjemsplass det førsteåret, men konvergerer mot hhv. snaut20 000 og ca. 15 000 kr det 30. året somfølge av at renteutgiftene og dermedrentekompensasjonen avtar.

Nome, som gjennomførte sin hand-lingsplan for eldre i perioden 1993-97,kommer ikke inn under de gunstigekompensasjonsordningene knyttet tilden statlige eldresatsingen. Den uhel-dige valgte perioden for eldresatsingmedførte dermed at Nome gikk glippav ca. 4,5 millioner kroner i kompensa-sjonstilskudd første året for sine 80omsorgsboliger — et ikke uvesentlig be-løp for en kommune med et samletbudsjett på ca. 250 millioner kroner.

Men dette er ikke hele historien. Deto tilskuddene som allerede var etablertfør den statlige eldresatsingen ble nem-lig økt kraftig i forbindelse med denne.I budsjettforhandlingene i 1998 stilte itillegg Stortinget krav til aktivitetsøk-ning, målt ved økt ressursbruk inneneldretjenestene i kommunene, som be-tingelse for utbetaling av omsorgstje-nestetilskuddet. For Nome var det ikkeenkelt å dokumentere slik aktivitetsøk-ning siden det meste av aktivitetsøk-ningen var iverksatt allerede forut for

Knut Loyland, Cand. polit fra1991, er forsker ved

Telemarksforsking — Bo.

den statlige eldresatsingen. Dessuteninnebar eldresatsingen i Nome et effek-tiviseringselement som gjorde det endavanskeligere å dokumentere en aktivi-tetsøkning målt i form av økt ressurs-bruk,. Dette førte til at Nome kommu-ne i verste fall ville kunne stå igjenmed bevilgninger over omsorgstjenes-tetilskuddet på samme nivå som det defikk forut for den statlige eldresatsing-en — en bevilgning som i 1999 var ca. 3millioner mindre enn dersom de kunneha dokumentert økt aktivitet. Samletsett ville derfor Nome kunne tape 7,5millioner kroner første året som følgeav «for tidlig» satsing på eldreomsorg.

Nå skal det i rettferdighetens navnsies at resultatet for Nome ikke ble såille. Skjønnstilskuddet som ble oppret-tet i forbindelse med den statlige eldre-satsingen skal utjevne ulikheter mel-lom kommunene. En generell forutset-ning for tildeling av skjønnstilskudd ersvak kommuneøkonomi. Mer konkretgjelder følgende kriterier for dette til-skuddet: Særlig svak dekningsgrad påpleie- og omsorgstjenestene, særligebehov for kompetanseheving av perso-nell, samt at kommuner som Nome,med stor satsing på eldreomsorg forutfor Handlingsplanens ikrafttreden,skulle prioriteres. Dessuten ble det et-ter en del om og men til slutt gitt uav-kortede omsorgstjenestetilskudd tilNome kommune og dens like. ForNome betyr dette at de på det nærmes-te har fått skjønnstilskudd tilsvarendekompensasjonstilskuddet for de siste30 av de i alt 80 utbygde omsorgsboli-gene i 1998 og 1999, og sannsynligvisogså for 2000. Nomes tap på for tidligeldresatsing reduseres derfor fra ca. 7,5millioner til ca. 3 millioner i 1999,mens det var 3,9 millioner i 1998 somfølge av en noe lavere tildeling avskjønnstilskudd det året.

Kostnadene for Nome må imidlertidogså korrigeres for all den innsatskommunens administrasjon har lagtned for å få et delvis gjennomslag forden urettferdighet de mener å ha blittutsatt for. Samtidig må det ogsånevnes at det er en vesentlig størreusikkerhet knyttet til at kompensa-sjonen kommer via skjønnstilskuddetog ikke via en innrømmelse av rettig-het til å bli tatt inn under den megetgunstige kompensasjonsordningen forrenter og avdrag.

INIDEOLOGIHovedidéen bak det nye inntektssyste-met av 1986 er det såkalte desentralise-ringsprinsippet eller selvstyreprinsip-pet som skulle sørge for en mest muligdemokratisk utforming av den norskevelferdsstaten gjennom kommunene,jf. Oates (1972). Den måten en har for-søkt å realisere dette idealet på i Norgeer gjennom utstrakt bruk av frie inntek-ter i form av rammetilskudd og kom-muneskatt eller det som også går underbenevnelsen rammefinansieringsprin-sippet. Nome kommune må kunne sieså ha handlet i tråd med dette prinsippetettersom de utarbeider og iverksetteren eldreplan for kommunen på bak-grunn av observerte endringer i befolk-ningssammensetningen gitt budsjett-rammen.

Na er det ikke slik at rammefinansie-ringsprinsippet i den norske styrings-modellen gir fullt gjennomslag for selv-styreprinsippet slik det er formulert iOates (1972). Borge m.fl. (1999) innf0-rer et skille mellom allokeringseffekti-vitet og prioriteringseffektivitet, ogOates' selvstyreprinsipp er ment å ivare-ta begge deler. Allokeringseffektivitetoppnås dersom en har en optimal avvei-ning mellom nytten av private konsum-goder og kommunale tjenester. For atkommunepolitikerne skal kunne realise-re dette, må det være betydelig grad avlokal beskatningsfrihet. Det er det ikke iNorge, og vi viser til Borge m.fl. (1999)for en diskusjon om fordeler og ulempermed lokal beskatningsfrihet. Uten lokalbeskatningsfrihet, reduseres det lokaleselvstyrets oppgave til å sørge for prio-riteringseffektivitet, dvs. optimal tilpas-ning av de ulike kommunale tjenestetil-bud til innbyggernes preferanser gittden totale inntektsrammen. Et heltreindyrket rammefinansieringssystemer således et virkemiddel som i prinsip-pet kan realisere prioriteringseffektivteti kommunesektoren. Dette gitt at detikke finnes avvik fra de ideelle forutset-ningene som må være til stede for atrammefinansiering skal føre til priorite-ringseffektivitet. Blant mulige avvikkan nevnes eksterne virkninger mellomkommuner — f.eks. at innbyggerne i na-bokommuner nyter godt av en kommu-nes kulturanlegg — eller imperfeksjoneri den lokale beslutningsprosessen.

fill 0,1 rill Off RAW& /011,

71A od, /ilia/ 'id di, 'ff

I praksis finnes det imidlertid en rek-ke statlige styringsinstrumenter som sO-ker å påvirke den kommunale ressurs-bruken bort fra det som ville være til-felle med et reint rammefinansierings-system. Dette gjelder både økonomiskeincentiver (ulike refusjons- og til-skuddsordninger), lovhjemlede pålegg(rettighetslovgivning, minstestandarderm.v.) og ikke-lovhjemlede tiltak (rund-skriv, veiledende retningslinjer m.v.).Slike statlige styringsinstrumenter gir —når en ser bort fra mulige avvik somnevnt ovenfor — prioriteringsmessig in-effektivitet, og fører til at handlings-rommet for den lokale tilpasningen inn-skrenkes. Innenfor et statisk ramme-verk er effektivitetstapet forbundet medslike ordninger analysert i Håkonsen(1999). Det er imidlertid enkelte vikti-ge aspekter ved statlige virkemidlersom ikke lar seg fange opp innenfor enstatisk tilnærming. Hvis «feil timing»gjØr at kommunene kan risikere å g åglipp av betydelige statlige ekstrabe-vilgninger, vil det naturlig nok væresentralt å bringe tidsaspektet inn i ana-lysen. Statlig styring gjennom tidsav-grensede statsinger eller pakkeløsning-er la handlingsplanen for eldreom-sorg, kan dermed føre til en kommunaltilpasning som står i skarp kontrast tilidéen om å oppnå prioriteringseffekti-vitet gjennom lokale beslutninger.

HVA HAR NOME OG ANDREKOMMUNER LÆRT?Det er liten tvil om at Nome har lært atdet ikke alltid lønner seg å tilpasse segi tråd med inntektssystemets prinsipperom å ta utgangspunkt i innbyggernesbehov. Tvert imot er det mye som talerfor at Nome ikke én gang til gjennom-fører så store satsinger før de i størregrad orienterer seg om «hva som skjer»utenfor kommunens grenser. Ikkeminst gjelder det hva som skjer iStorting og Regjering. En kan ikke risi-kere å gå glipp av så store inntektersom det en gjorde som følge av at «ti-mingen» av eldresatsingen ikke faltsammen med den statlige handlings-planen for eldreomsorg. Med andre ordtrekker slike erfaringer i retning av aten i stedet for å tilpasse seg i tråd medinntektssystemets intensjoner, i størregrad legger til grunn forventninger omstatlige initiativ når en foretar sine til-

pasninger — noe som må betraktes somet klart brudd med inntektssystemetsideologi. Man mister noe av fokuset påinnbyggernes preferanser, og blir istørre grad orientert mot å fange oppeksterne signaler på et tidlig tidspunkt.

Nå skal en være forsiktig med å trek-ke for sterke konklusjoner på bakgrunnav erfaringene med eldresatsingen,som jo bare representerer ett tilfelleover en lengre tidsperiode. Det var der-for med stor interesse vi i et møte medØkonomisjefer fra fire kommuner i Sør-Norge (ikke Nome) registrerte at en avdisse med tilsynelatende liten grad avusikkerhet mente at staten etter avslut-ningen av eldresatsingen i 2001 villeiverksette en større satsing på grunn-skolen. Vedkommendes kommunehadde derfor lagt fram et budsjett for år2000 der grunnskolen var tilgodesettmed et minimum av det den må ha foren rimelig tilfredsstillende driftsmessiggjennomføring av skoleåret. Begrun-nelsen var helt klar — vi kan ikke risike-re å gå glipp av statlige Oremerkings-kroner som vil komme i forbindelsemed en eventuell «Handlingsplan forgrunnskolen». Dessuten — minimums-budsjetter til grunnskolen vil i seg selvforsterke vanskelighetene i grunnsko-len og øke sannsynligheten for at detfaktisk kommer en handlingsplan.Kilden til denne strategien er bl.a. utta-lelser av den type daværende kommu-nal- og regionalminister Odd RogerEnoksen kom med i en tale han holdt iforbindelse med valgkampåpningenden 22/8 1999. Det ble der gitt klareindikasjoner på at noe slikt er på trap-pene for grunnskolen.

Budsjettprosessen blir i slike tilfellerikke lenger bare en prosess som hand-ler om hvilke behov innbyggerne ikommunen har og hvordan disse skalløses gjennom bevilgninger over bud-sjettene gitt de priser og den samledeinntektsramme kommunen står over-for. I tillegg må kommunen ta hensyntil hvordan staten agerer — eller hvor-dan staten forventes å agere i framtida— for at kommunene skal kunne reduse-re sannsynligheten for å havne i«Nome-klemma». Dette kan også illu-streres med følgende sitat fraAgderposten den 24.11.99 som refere-rer til en diskusjon om inneklimaet iskolene i et formannskapsmøte i Risørkommune.

Det dreier seg om barns helse ognår kommunelegen går så langt somtil å uttale at han kunne tenke seg åanmelde kommunen for unnlatelses-synder, synes jeg vi bør gjøre alt forå få gjort noe med forholdene, saKjell MacDonald [Høyre-politiker].Han uttrykte håp om at det kunnegjOres ved å skyve disse investering-ene frem i tid.

Både rådmann og økonomisjef ut-talte at det ville være mulig, men atdet kunne bety at kommunen gårglipp av statsstøtte til prosjektene. Ifølge de to har kommunalministerenbebudet at det skal satses på forbe-dringer i skolen, blant annet innekli-maet, når man er ferdig med eldre-satsingen i 2001. MacDonald såproblemet, men sa at det likevel kankomme forslag fra Høyre om å gjørenoe allerede nå når budsjettet skalopp til behandling i bystyret den 9.desember.

Dette sitatet viser med all mulig tyde-lighet at forventninger om statlig atferder på full fart inn i de kommunale be-slutningsorganer. I dette tilfellet vurde-rer en altså å utsette satsing på oppgra-dering av inneklimaet — som det åpen-bart er et sterkt behov for — nettopp ford ta hensyn til signaler fra de sentralemyndighetenes dagsorden.'

De ovenfor nevnte uttalelser og avis-oppslag motiverte oss til å inkluderenoen spørsmål om forventninger omframtidige statlige styringsinitiativ i enspørreundersøkelse rettet mot rådmen-nene i alle norske kommuner unntatt0510. 2 Svarprosenten for undersøkel-sen var 29% etter at første svarfrist vargått ut. Etter én gangs purring endte viopp med en svarprosent på drøyt 42.

Det første spørsmålet knyttet til dis-se temaene var:

Forventer du innføring av nye statli-ge inngrep (øremerkinger eller lov-pålegg) rettet mot en spesiell sektorde nærmeste årene?

Det kan for øvrig nevnes at kommunestyremø-tet i Risør den 9.12.99 vedtok å overføre inne-klimasatsingen til budsjettet for 2001.

2 Spørreundersøkelsen omfattet også' andre as-pekter vedrørende statlig styring av kommu-nenes prioriteringer mellom ulike tjenestesek-torer, og vil bli dokumentert i Håkonsen(2000).

Forventer nye oremerkede tilskudd rettet mot:

se' Cf4J `G'Ä

■dr4S‘

\e, it0

■AC.)N

\cosç"

60

50

40

30

20

10

o .64.41.411,

2Q.

Figur 1 Forventninger om Øremerkede tilskudd

Forventer nye minstestandarder/lover/administrative pålegg rettet mot:

50

20

10

o

Figur 2 Forventninger om lovmessige/administrative pålegg

virkemidler har noen konsekvens fordagens ressursbruk. Dette var ikke ut-formet som et ja/nei spørsmål, menmåtte fylles ut med egne ord. Mange,26%, har derfor ikke besvart spørsmå-let. Blant de 74% som har svart, er detvidere 35% som har svart «nei» elleren formulering vi tolker som «nei».Det sentrale i vår sammenheng er at detblant de som ikke har svart nei finnesen del svar som tydelig indikerer envåknende bevissthet blant norske kom-muner om å tilpasse seg den statligedagsorden. De klareste eksempler pådette følger her:

• «Avventer statlig initiativ. Inntar en«passiv» holdning for å «se hva somskjer». Er vi for tidlig ute, blir vi sit-tende igjen som tapere i forhold tilden som er «sinke» i klassen.»

• «Forventninger om økt tilskudd tilgrunnskole kan nok innebære atkommunen er noe mer forsiktig medå foreta omfattende investeringer foreksempel innen HMS-tiltak og opp-retting av forsømt vedlikehold.»

• «Ja, me avventar barnehageutbyg-ging i påvente av større stimule-ringstilskudd. Me forventar midlartil vanskeligstilte boligsøkere.Erfaring viser at det svarer seg åvente på at staten komer med pengerpå områder staten vil prioritere.Skulebygg finn vi det vanskeleg åvente med.»

• «Kommunane vert frista til å styraetter forventa statlege satsingar i sta-den for å leggja lokale behov bådefor tenester, infrastruktur og vedli-kehaldsbehov til grunn for sine prio-riteringar. Slik staten styrer no vertdei flinkaste straffa og dei dårlegastepremierte.»

• «Ja! Vi har tidligere blitt straffet forinvesteringer/etableringer. Dvs. vihar dekket kostnadene ved disse selvfor så å oppleve at reformer/påleggtil kommuner som ikke har gjort sli-ke tiltak har blitt finansiert. Det erderfor utelukket at vi nå vil gjen-nomføre tiltak som kan bli finansiertsærskilt i framtiden.»

3 Det er en søyle for hver sektor, og sektorene erhhv. adm=administrasjon, skole, bh/sfo = bar-nehager/skolefritidsordninger, hels = helse,sos = sosial, pl&oms = pleie- og omsorg, kult= kultur, btmnm = bolig,- tiltaks, — nærings,miljø- og naturvernformål, tekn = teknisk, sam= samferdsel.

77% av respondentene svarte bekref-tende på dette spørsmålet. Det er selv-sagt lite overraskende med en høy «j a-prosent» her, siden all erfaring tilsier atstaten nokså jevnlig endrer rammebe-tingelsene og introduserer nye innspilloverfor kommunene.

Mer interessante er resultatene avvåre oppfølgingsspørsmål om hvilkeeller hvilken tjenestesektor det for-ventes nye virkemidler overfor, oghvorvidt det er tale om nye Øre-merkede tilskudd eller minstestan-darder og lignende juridisk-administrative reguleringer. Resul-tatene vises i figur 1 og 2. 3

Som vi ser er det en nokså massivforventning, snaut 50%, om at det vilkomme nye øremerkede midler til sko-lesektoren, mens en fortsettelse elleropptrapping av tilskudd til pleie- ogomsorgssektoren forventes av drøyt

33%. Innføring av nye juridisk/admi-nistrative virkemidler som minstestan-darder eller rettighetslovgivning for-ventes i skolesektoren (45%), helsesek-toren (38%), pleie og omsorg (38%),samt bamehage/SFO (33%). Den sisteforventningen — nye juridisk/adminis-trative pålegg overfor barnehage/SFO —bekreftes langt på vei i St. meld. nr. 27(1999-2000). Der beskrives planer omå fjerne statstilskuddet til barnehagerog integrere dette i inntektssystemet,mens en i stedet vedtar en lovfestet ret-tighet til barnehageplass.

BETYR FORVENTNINGENENOE?

I tillegg til å kartlegge hva slags for-ventninger kommunene hadde til nyestatlige styringsinitiativ, spurte vi ogsåom eventuelle forventninger om nye

1 4

Ressurs-

innsats iskolen

1*.

•.•

Handlingsplan

for eldreomsorg

••

"Normal"utvikling

Handlingsplan

for skolen

1998. 21102 2067 Tid

Figur 3 Illustrasjon av virkningene av tidsavhengige oremerkingstilskudd

Pfirriff, p 7flop ,097, welfreA 0.111fi tiV 'A 'A

4

• «Vi utsetter investeringer i vedlike-hold/nybygg av skular (burde abso-lutt ha bygd ny ungdomsskule) då vitrur det vil kome ein skulereform til-svarande eldresatsinga vi har i dag.»

• «Ja, vi har lært av tidligere hendel-ser. Kommunen tapte betydeligemidler i.f.m. eldresatsingen. Vi var1-2 år for tidlig ute. For skolesekto-ren sitt vedkommende ser jeg formeg økt satsing på:Undervisningsutstyr/EDB

—InneklimaVedlikehold av bygningsmasse +uteområder.»

Det påpekes at vi her har valgt ut desvarene som klarest uttrykker at for-ventninger om framtidige statlige sty-ringsinitiativ påvirker dagens ressurs-bruk. Andre kommuner fokuserer påandre og mer «tradisjonelle» aspekterved statens styring av kommunene, ek-sempelvis følgende to sitater:

• «Blir snart ferdige med pleie og om-sorg — grunnskole blir neste områdesom skal prioriteres. Prioriteringenskjer i kraft av statlig styring — ikke hvasom egentlig er kommunen sitt behov.»

• «Opplegget med øremerking m.m.har som regel som konsekvens en til-tagende detaljkontroll, rapporteringm.m.. Dette krever i seg selv ressurs-bruk og binder opp knappe fagressur-ser til mer og mer administrative opp-gayer — på tross av alle kundesyste-mer.»

Disse og lignende svar sier mye om detkommunene opplever som problema-tisk med statens styring. Slike argu-menter er imidlertid velkjente, og deforfølges ikke ytterligere her.

SELVSTYRETSSAMMENBRUDD?For de som mener at det lokale selvsty-ret — og idéen om å oppnå priorite-ringseffektivitet gjennom lokale poli-tiske avveininger — representerer noepositivt innen den offentlige sektoren iNorge, er det all mulig grunn til å be-kymre seg for de observasjonene vi herhar gjort. Fra tidligere vet vi at de stat-lige bindingene i form av vanlige øre-merkede tilskudd og lovhjemlede bin-dinger begrenser tilpasningsrommetfor kommunene, svekker prioriterings-effektiviteten, samtidig som de store

inntektsforskjellene forsterkes, jf. bl.a.Riksrevisjonen (1999-2000). Tilskuddrettet inn mot tidsavgrensede satsings-områder skaper en ujevn vekst i de uli-ke kommunale tjenestene fordi de lettfOrer til «skippertakspreg» på det aktu-elle satsingsområdet, noe som i sin turgår ut over andre kommunale ansvars-områder i den perioden satsingen varer.De samlede virkningene over noen tider derfor høyst uklare. I tillegg krevesdet ofte ekstra administrative ressurserfor å håndtere slike ordninger både ikommunene og i departementene.

Når staten i tillegg utformer øremer-kede tilskuddsordninger som bidrar tilat kommuner som ikke følger statensdagsorden blir økonomisk skadeliden-de, er hele idéen om selvstyre og priori-teringseffektivitet virkelig i ferd med åhavne på defensiven. Vår undersøkelsekan tyde på at kommunenes tilpasninger i utvikling fra en situasjon som etgodt stykke på vei var i samsvar medinntektssystemets tilpasningsideal til ensituasjon der kommunene i større grader forventningsorienterte og strategiskei forhold til statlig atferd. I så fall kandet være snakk om noe i retning av etregimeskifte i samspillet mellom stat ogkommune — et regimeskifte som kan fåstor betydning for hvordan statlige til-skuddsordninger kan komme til å virkei framtiden. Noen kommuner signalise-rer større passivitet — sitte på gjerdet ipåvente av nye statlige utspill. Andrekommuner går lenger i retning av aktivtilpasning basert på forventninger, oghar besluttet å kutte ut investeringer ogvedlikehold i skolebygg, klimaanleggm.m. fordi de anser det som overveien-de sannsynlig at statlige satsinger i den-ne retning er på trappene.

La oss anta at de 50% som forventeret øremerket tilskudd til skolesektoren

får rett, og at dette inntreffer i form aven 5-årig «handlingsplan for skolen»f.o.m. 2002. Hvordan vil tidsprofilenpå ressursinnsatsen i skolesektoren dakunne se ut? Litt skjematisk kan vi ten-ke oss et forløp som skissert i figur 3:

På grunn av den sterke satsingen påeldreomsorg vil ressursinnsatsen liggenoe lavere enn det vi betrakter som etnormalt nivå for skolesektoren den før-ste delen av eldresatsingsperioden.Dette skyldes at handlingsplanen ikkeer fullfinansiert av staten, men kreverbruk av frie kommunale midler sommå trekkes ut fra andre tjenestesekto-rer, bl.a. skolen. Sektorentusiaster til-knyttet skolen både lokalt og statligmobiliserer i neste omgang ved å påpe-ke den ugunstige utviklingen skolenhar hatt i perioden med eldresatsing.Forventninger oppstår og kommunenebegynner så smått å ta hensyn til at enhandlingsplan for skolen kan være påtrappene. Dette fører til bevisst utset-telse av oppgaver i skolesektoren — ihvert fall de minst viktige oppgaveneen tidlig fase — både for å overlate mestmulig av kostnadene ved en oppgrade-ring av skolen til staten («forventnings-effekt»), men også eventuelt for å for-sterke inntrykket av krise («strategiskeffekt»). 4 Denne atferden tiltar med

Om det både er en «forventningseffekt» og en«strategisk effekt» er avhengig av hvorvidtkommunene vurderer sannsynligheten for aten handlingsplan blir iverksatt eller ikke someksogen eller endogen. Antas sannsynlighetenå være eksogen, har vi bare en «forventnings-effekt». Antas sannsynligheten å være endo-gen betyr det at kommunene selv gjennomstrategiske tilpasninger kan påvirke hvorvidtdet kommer en handlingsplan eller ikke.Dersom en antar endogen sannsynlighet, mådette også innebære en antakelse om en meka-nisme som koordinerer atferden kommunene imellom. Én enkelt av i alt 435 kommuner vilneppe kunne påvirke statens prioriteringer.

Økende sannsynlighet for at en hand-lingsplan vil komme, noe som i segselv øker sannsynligheten for at hand-lingsplanen kommer. Når så handlings-planen kommer har kommunene akku-mulert uløste oppgaver i skolen somiverksettes i perioden for å sikre segstørst mulig statlig finansiering av be-hovene i skolesektoren. Dette fører tilet aktivitetsnivå i 5-årsperioden somligger langt over det en ville anse som«normalt».

AVSLUTTENDEKOMMENTARERKjernen i den historien vi her har for-talt, dreier seg om betydningen av ra-sjonelle forventninger. Det kan se utsom om staten i stor grad har forutsattat kommunene ikke har rasjonelle for-ventninger (eller i det minste kan haneglisjert betydningen av dem) — hvil-ket er lite sannsynlig dersom en skaltro våre resultater. Det som beskrives iden refererte undersøkelsen kan jo net-topp tolkes som en prosess der kom-munene gradvis gjennomskuer og læ-rer seg logikken i statens handling-planpolitikk. Forventningene i seg selvkoblet sammen med sektorbasert krise-maksimering utløser handlingsplanerpå stadig nye områder, og vi er i ferdmed å bevege oss tilbake til et overf0-ringssystem og et selvstyre fra perio-den før 1986. 5 For selvstyrets del vil enslik utvikling være svært negativ fordide relative maktforholdene endres slikat staten og enkeltsektorer styrker sinposisjon på bekostning av kommune-styrene. Det blir neppe enklere å skaffeseg en større oppslutning om lokalde-mokratiet med en slik utvikling. Det erheller ikke lett å se for seg at kommu-nestyrene vil kunne være en drivkraftfor å oppnå prioriteringseffektivitet ikommunal ressursbruk dersom en ra-sjonell tilpasning innebærer at en inn-tar en passiv holdning for ikke å gåglipp av statlige bevilgninger.

Dersom staten skal kunne øke res-sursinnsatsen på et utpekt tjenesteom-råde og samtidig unngå (antatt) utilsik-tede virkninger som skissert i figur 3,måtte den aktuelle finansieringsrefor-men være uventet eller komme som et«sjokk» på innføringstidspunktet.Saksgangen mellom departementer,Regjering og Storting gjør at dette ikkeer særlig sannsynlig. Det typiske forløper at en statlig finansieringsreform førstblir behørig kommentert og debattert imedia — ikke sjelden i forbindelse medvalgkamper. Så utarbeider det aktuellefagdepartement en innstilling tilStortinget, som i sin tur gjennomførerkomitebehandling og kommer medeventuelle endringsforslag i forhold tildepartementets innstilling. Så fattes detet endelig vedtak, oftest en stund førreformen faktisk skal settes ut i livet,for eksempel ved neste årsskifte. Det erderfor vanskelig å tenke seg at de somgjøres til gjenstand for reformen —kommunene — ikke har «sett hva somkommer» en god stund før reformen erment å skulle ha effekt. Vi vil derfor troat en fortsettelse av en styringsstrategibasert på handlingsplaner av lignendeutforming som dagens eldresatsing viltendere mot å være selvdestruktiv. Meddet mener vi at de utilsiktede virkning-ene vil vokse seg større jo flere refor-mer det blir og jo større erfaringsmate-riale kommunene får, trolig så store atingen er tjent med et slikt system pålengre sikt.

Spørsmålet er i så fall hva som kom-mer isteden. Om det vet vi neppe merenn mange andre. Én viktig kilde tilustabilitet i finansieringen av kommu-nene er utvilsomt de interkommunaleinntektsforskjellene. En kan ikke bådevære sterkt opptatt av likhetshensyn iforsyningen av kommunale tjenestersamtidig som en administrerer og legi-timerer et inntektssystem som skaperstore inntektsforskjeller. I den forbin-delse vil vi derfor avslutningsvis minneom at det fortsatt ligger mye ubenyttetinnsikt fra Rattso-utredningene.

LITTERATUR:

Borge, L.-E., F. Carlsen og J. Rattsø (1999):Lokal beskatningsfrihet. Argumentoversikt.Sosialøkonomen nr. 6/99.

Håkonsen, L. (1999): Statlig styring av kommu-nesektoren — resultater for effektivitet og for-deling, SosialOkonomen nr. 8/99.

Håkonsen, L. (2000): Statlig styring av norskekommuner. Resultater fra en spørreundersø-kelse, Arbeidsrapport nr. 1/2000, Telemarks-forsking-B0.

NOU (1996: 1) Et enklere og mer rettferdig inn-tektssystem for kommuner og fylkeskommu-ner (Rattsø I). Kommunaldepartementet.NOU (1997:8) Om finansiering av kommune-sektoren (Rattsø II). Kommunaldeparte-mentet.

Oates, W. E. (1972): Fiscal Federalism. NewYork: Harcourt Brace Jovanovich.

Riksrevisjonen (1999-2000): Riksrevisjonensundersøkelse av øremerkede tilskudd som vir-kemiddel for staten i styringen av kommune-ne. Dokument nr. 3:5.

St. meld. nr. 26 (1983-1984): Om et nytt inn-tektssystem for kommunene og fylkeskommu-nene. Kommunaldepartementet.

St. meld. nr. 50 (1996-97): Handlingsplan for el-dreomsorgen: Trygghet — respekt — kvalitet.Sosial- og helsedepartementet.

St. meld. nr. 27 (1999-2000): Barnehage til bestefor barn og foreldre. Barne- og familiedeparte-mentet.

St. prop. nr. 1 (1997-98): Den kongelige proposi-sjon om statsbudsjettet medregnet folketrygden for budsjetterminen 1. januar — 31. desem-

-

ber 1998, Finans- og tolldepartementet.• • •

5 Systemet den gang besto i hovedsak av øre-merkede tilskudd utformet som refusjonsord-ninger, og for å stimulere kommunene til akti-vitetsøkning ble det stadig opprettet nye slikeordninger. Det var vanskelig for staten å fast-sette en størrelse på refusjonssatsene som gadet ønskede nivå på aktiviteten i de ulike sek-torene. I en del tilfeller lå derfor tjenestenivåetlangt over det en forventet fra statlig hold.Siden tilskuddsformen i hovedsak var sektor-basert, innebar også systemet at det ble eta-blert sterke strategiske allianser mellom statli-ge og kommunale fagsektorer. Gjennom koor-dinerte utspill styrket disse sin posisjon i for-hold til det helhetssynet den enkelte kommunebør legge til grunn for sine prioriteringer. Desamlede effektivitets- og fordelingsvirkninge-ne av dette systemet var således ikke enkle åvurdere, jf. St. meld. nr. 26 (1983-84).

Lars-Erik Borge, Dr.polit. fra1995, er førsteamanuensis ved

Institutt for sosialøkonomi,NTNU. Han er for tiden lederfor Det tekniske beregnings-

utvalg for kommunal og fylkes-kommunal økonomi.

LARS-ERIK BORGE:

Forholdet mellom staten ogkommunesektoren:Er konsultasjoner veien å gå? 1

IF orholdet mellom staten og kommunesektoren er preget avuklare ansvarsforhold og ansvarsfraskrivelse. Det er be-hov for bedre samspill og klarere rolle- og ansvarsforde-

ling mellom nivåene. Helhetlige konsultasjoner mellom regje-ringen og KS om de årlige økonomiske oppleggene er lansertsom en reform som skal bidra til dette. Men har staten noe å vin-ne på slike konsultasjoner i et system med svært begrenset lokalbeskatningsfrihet? Etter mitt syn kan kommunesektoren tilbystorre ansvarlighet, samt mer effektiv oppfyllelse av nasjonalemålsettinger knyttet til aktivitetsnivå og prioritering.Forutsetningen er at KS er i stand til å koordinere budsjettpro-sessene i kommuner og fylkeskommuner. I tillegg kan helhetligekonsultasjoner bidra til bedre samordning på statlig nivå.

RAMMEFINANSIERINGS-SYSTEMET ER UNDER PRESSDet norske styringssystemet for kom-munesektoren har siden første halvdel

av 1980-tallet vært basert på rammefi-nansieringsprinsippet. I praksis betyrdette at størstedelen av kommunesek-torens inntekter består av lokale skatte-inntekter og rammeoverføringer fordeltetter objektive kriterier, og at den en-kelte kommune og fylkeskommune harstor frihet med hensyn til prioriteringog oppgaveløsning. I det norske syste-met med svært begrenset beskatnings-frihet leder rammefinansieringsprin-sippet til en bestemt ansvars- og rolle-fordeling. Statens rolle er å fastsetteinntektsrammer og å sørge for samsvarmellom rammer og oppgaver. Det erkommunene og fylkeskommunenesoppgave å forestå oppgaveløsning ogprioritering innenfor gitte rammer.

Utviklingen i de senere årene indi-kerer at rammefinansieringssystemet erunder press. Dette kommer klarest tiluttrykk ved å se på utviklingen i inn-tektssammensetningen gj ennom 1990-tallet vist i tabell 1. Det framgår at frieinntekter får stadig mindre betydning

for finansieringen av kommunesekto-ren og at de øremerkede tilskuddeneøker. Frie inntekter er summen av skat-teinntekter og statlige rammeoverfø-ringer. Målt som andel av samlede inn-tekter er de frie inntektene redusert franærmere 80 prosent i 1990 til 70 pro-sent i 1999. Denne utviklingen skyldesat en stadig større andel av de statligeoverføringene kommer i form av øre-merkede tilskudd. Andelen har økt fra20 prosent i 1990 til nærmere 40 pro-sent i 1999. økningen i øremerkede til-skudd de senere årene har særlig sam-menheng med innsatsstyrt finansieringav sykehusene og eldresatsingen innenpleie og omsorg.

Rammefinansieringssystemet erogså under press på grunn av stor ue-nighet om hvorvidt inntektsrammeneer tilpasset de krav og forventningersom stilles til utviklingen i tjenestetil-budet. Ulik oppfatning av inntektram-mene skyldes dels at kommunesekto-ren har all interesse av å velte ansvaretfor mangler ved tjenestetilbudet overpå staten ved å henvise til at inntekts-rammene er for knappe, men også atstaten ikke bare kan ta hensyn til utvik-lingen i behovet for kommunale og fyl-keskommunale tjenester når inntekts-rammene fastsettes. Kommuneopp-legget er en del av det finanspolitiskeopplegget og påvirkes følgelig av kon-junktursituasjonen i økonomien. Itabell 1 kommer dette til uttrykk ved atkommunesektoren hadde høy inntekts-vekst i lavkonjunkturen på begynnel-sen av 1990-tallet da finanspolitikkenvar ekspansiv. Gjennom den påfølgen-

Foredrag holdt på KSs kommuneøkonomikon-feranse i Trondheim 21. mars 2000.

Frie innt. som andel av Øremerkede tilskuddsom andel av overf.

Vekst i samledesamlede inntekter inntekter')

, r.

1990 79.4

20.5

4.31991 76.4

26.2

4.61992 75.6

27.5

4.11993 74.7

30.0

1.71994 75.7

28.8

3.31995 74.6

30.2 -0.5

1996 74.2

31.8

1.31997 73.9

32.1

4.01998 72.3

35.5 -0.5

1999 70.2

38.8

2.3

a) Faste priser.Kilde: Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, mars 2000.

I Tabell 1: Inntektssammensetning og inntektsnivå i kommunesektoren. Prosent. 1990-1999.

Makroentusiaster

I Sektorentusiaster I Samordningsentusiaster I

Figur 1: Kommunesektorens situasjonsforståelse

limt

de høykonjunkturen har finanspolitik-ken vært strammere og kommunesek-torens inntektsvekst mer avdempet.Det viktigste unntaket er 1997 da 6-årig skolestart ble innført.

Når kommunesektorens inntektsram-mer til dels fastsettes ut fra makro-økonomiske hensyn, kan de ikke be-stemmes helt og fullt av demografisk ut-vikling og andre forhold som bestem-mer behovet for kommunale og fylkes-kommunale tjenester. Utviklingen på1990-tallet illustrerer denne konflikten.Selv om den årlig veksten i antall barn0-15 år og antall eldre 80 år og over varden samme i lavkonjunkturen på begyn-nelsen av 1990-tallet som i den påføl-gende høykonjunkturen, var kommune-sektorens inntektsvekst klart høyere iden første perioden. For at systemet skalfungere må statens krav og forventning-er til utviklingen i tjenestetilbudet til-passes konjunktursituasjonen, samtidigsom kommunesektoren må akseptere atinntektsrammene til dels fastsettes ut framakroøkonomiske hensyn.

TO SITUASJONSFORSTÅELSERGjennom diverse medieoppslag omkommunesektorens økonomi og tjenes-teproduksjon får vi et klart inntrykk avat staten og kommunesektoren har ulik

forståelse av den faktiske situasjonen.Hver gang det oppstår «krise» i skolen,i sykehusene, i eldreomsorgen eller ikommuneøkonomien er kommuner,

fylkeskommuner og deres interesseor-ganisasjon (KS) svært raske med å sky-ve ansvaret over på staten. Dårlig tje-nestetilbud og store underskudd skyl-des aldri manglende effektivisering ogomstilling, eller svak økonomistyring.Forklaringen er alltid at inntektene erfor lave eller at statlig detaljstyringgjør det vanskelig å få maksimalt ut avmidlene. Beslutningstakere på nasjo-nalt nivå er like raske med å skyve an-svaret tilbake: Mangler ved tjenestetil-budet skyldes svak effektivitetsutvik-ling og manglende lokale prioritering-er, og det understrekes at det er et kom-

munalt og fylkeskommunalt ansvar åholde utgiftene innenfor de gitte inn-tektsrammene.

Kommunesektorens forståelse kan il-lustreres med utgangspunkt i figur 1som skisserer tre typer av aktører påstatlig nivå, kalt «sektorentusiaster»,«makroentusiaster» og «samordnings-entusiaster». Aktørene har ulikt syn påutformingen av det økonomiske oppleg-get for kommunesektoren. Makroentu-siastene (Finansdepartementet og finan-skomiteen) er først og fremst opptatt avinntektsrammen, det vil si å tilpassekommuneopplegget til konjunktursitua-sjonen. Sektorentusiastene (fagdeparte-mentene og tilhørende komiteer) ønskerstørst mulig aktivitet på sine respektiveansvarsområder; utdanningssektoren,helse- og sosialsektoren, barnehagesek-

toren, osv. Dette kan de effektivt oppnågjennom øremerking, lovbestemteminstestandarder og nye reformer påsine områder. Samordningsentusiastene(Kommunaldepartementet og kommu-nalkomiteen) prøver å sikresamsvar mellom kommunesektorensinntektsrammer og de krav fagdeparte-mentene stiller til utviklingen i tjenes-tetilbudet. En annen samordningsopp-gave er å hindre at ukoordinerte sekto-rentusiaster uthuler rammefinansie-ringssystemet gjennom øremerking ogminstestandarder som til dels motvir-ker hverandre.

Kommunesektorens forståelse kanbegrunnes med at samordningsinteres-sene ikke helt og fullt vinner gjennompå statlig nivå. Sektorentusiaster og ma-kroentusiaster har en viss innflytelse, ogfra kommunesektorens synsvinkel bi-drar dette til for mye øremerking ogminstestandarder, manglende samsvarmellom inntektsrammer og oppgaver,og underfinansiering av nye reformer.

Holde ramen I

I 'Krise'

Gi tilleggsbevilgning I

Figur 2: Statens situasjonsforståelse

'11,11",;11111111Tit /11).71.4,/ij tis, 'Rd

Statens forståelse kan illustreres i fi-gur 2 hvor utgangspunktet er at det eroppstått en «krise» i kommunesekto-ren. Dette kan være alvorlige manglerved tjenestetilbudet eller store under-skudd. Staten må velge mellom å holdefast på de vedtatte inntektsrammene el-ler å gi tilleggsbevilgninger til kommu-nesektoren. Tilleggsbevilgninger kangi politisk gevinst ved at statlige politi-kere tar «ansvar» for situasjonen og bi-drar til å løse den «krisen» som er opp-stått. Kostnaden ved å gi tilleggsbe-vilgninger er at balansen i statsbudsjet-tet svekkes, noe som kan få uheldigekonsekvenser for den økonomiske ut-viklingen på litt lengre sikt. I situasjo-ner med mindretallsregjeringer økersannsynligheten for at utfallet blir til-leggsbevilgninger. For hvis regjeringenikke foreslår tilleggsbevilgninger, såvil opposisjonen i Stortinget forsøke åslå politisk mynt på saken. Og da kanregjeringen like godt foreslå tilleggsbe-vilgninger selv slik at den politiske ge-vinsten ikke tilfaller opposisjonen. 2

Når statlige myndigheter vet at de avog til må gi tilleggsbevilgninger for åløse «kriser» som helt eller delvis skyl-des kommunale og fylkeskommunaledisposisjoner, kan det være hensikts-messig å velge offensive motstrategiersom uthuler rammefinansieringsprin-sippet. Kommunal og fylkeskommunalnedprioritering av oppgaver som opp-fattes som viktige på nasjonalt nivå kanmotvirkes gjennom øremerking ogminstestandarder. Knappe rammer ogunderfinansiering av reformer blir nød-vendig for å tvinge fram effektiviseringog omstilling i kommuner og fylkes-kommuner.

Det er ikke lett for utenforståendeavgjøre om det er staten eller kommu-nesektoren som har «skylda for elen-digheten». Er den økende øremerking-en et resultat av statlige frustrasjonover at kommuner og fylkeskommunerikke i tilstrekkelig grad har prioritertoppgaver som nasjonale politikereoppfatter som viktige, eller de et resul-tat av en uproduktiv konkurranse mel-lom motstridende sektorentusiaster pånasjonalt nivå? Og i hvilken grad erinntektsrammene tilpasse de krav ogforventninger som stilles til utvikling-en i tjenestetilbudet? Ulik virkelighets-oppfatning i staten og kommunesekto-ren leder i neste omgang til ansvarsu-

klarhet. Hvem skal velgerne stille tilansvar for mangler ved tjenestetilbudetinnen skole, eldreomsorg og helsesek-tor? Lokalpolitikerne som har ansvaretfor oppgaveløsningen, eller nasjonalepolitikere som bestemmer de økono-miske rammebetingelsene? Ansvars-uklarhet er et dårlig utgangspunkt forgode beslutninger og effektiv ressurs-bruk.

OPPLEGG FOR KONSULTA-SJONER I NORGEI Danmark har det vært et forpliktendebudsjettsamarbeid mellom staten ogkommunesektoren siden 1979. Ti-lsvarende ordninger er eller har værtbenyttet også i andre europeiske land,deriblant Sverige, Finland, Østerrikeog Nederland. Et mer helhetlig og for-pliktende og samarbeid mellom statenog kommunesektoren har lenge vært enkampsak for KS, og det første gjen-nombruddet kom gjennom Inntekts-systemutvalgets andre utredning (NOU1997: 8 Om finansiering av kommune-sektoren). Her ble det foreslått å etable-re «en prosedyre for samråd mellomkommunesektoren og staten for å sikreklare ansvarsforhold og god arbeidsde-ling mellom nivåene». Bakgrunnen forforslaget var et ønske om å sikre bestmulig samsvar mellom kommunesek-torens inntektsrammer og de forvent-ningene som stilles til utviklingen tiltjenestetilbudet innenfor et styringssy-stem hvor inntektsrammene til delsfastsettes ut fra makroøkonomiske hen-syn. Dette forutsetter at kommunesek-toren og staten har en felles forståelseav det økonomiske opplegget, noe somutvalget mente kunne oppnås gjennommer helhetlig kontakt og informasjons-utveksling. Over tid kunne samrådetgjøres mer forpliktende, men dette«krever avklaring av beslutningsansvaroverfor Stortinget og de enkelte kom-muner og fylkeskommuner».

Honnørordet «samråd» led sammeskjebne som «det norske hus» i forbin-delse med Jagland-regjeringens avganghøsten 1997. Ideen om mer helhetligkontakt og informasjonsutvekslingmellom kommunesektoren og statenlevde imidlertid videre. Kjell Opseths«samrådsmøte» ble avløst av RagnhildQueseth Haarstads «drøftingmøter». IKommuneøkonomiproposisjonen for

2000 sa Bondevik-regjeringen at denville «vurdere en utvidelse av dagensdrøftingsmøter i retning av en konsul-tasjonsordning». I skrivende stund vi-tes det ikke om den nyutnevnte kom-munalminister Sylvia Brustad har pla-ner om ny navneendring.

Et opplegg for konsultasjoner er ut-redet av en arbeidsgruppe nedsatt avKommunal- og regionaldepartementetbestående representanter fra kommu-nesektoren og berørte departementer.Arbeidsgruppen presenterte sitt forslagtil konsultasjonsordning i en rapportsom ble overlevert i januar 2000. I detfølgende gjøres det kort rede for ar-beidsgruppens forslag. 3

Konsultasjonsordningen skal byggepå en felles forståelse av at det erStortingets og regjeringens ansvar åfastsette de økonomiske og politiskemålene for kommunesektoren. Mulig-hetene for nasjonal styring skal ikke re-duseres, men siktemålet er å gjøre sty-ringen mer hensiktsmessig. Konsulta-sjonene holdes på politisk nivå. Statenmøter med politikere (fortrinnsvisstatsrådene) fra Kommunal- ogregionaldepartementet, Finansdeparte-mentet, Sosial- og helsedepartementet,Kirke-, utdannings- og forsknings-departementet, Barne- og familidepar-tementet, Samferdselsdepartementetog Miljøverndepartementet. KS møtermed 4-6 personer fra den politiskeledelsen. Den legges opp til 4 konsulta-sjonsmøter per år, og møtesyklusenfølger fasene i statsbudsjettarbeidet.Det første konsultasjonsmøtet gjen-nomføres i februar (før Halvorsbøle),det andre i april (før kommuneøkono-miproposisjonen), det tredje i august(før statsbudsjettet) og det fjerde i ok-tober (etter fremleggelsen av statsbud-sjettet). Resultatet av konsultasjonenelegges fram i form av et fellesdoku-ment i forbindelse med det fjerde kon-sultasjonsmøtet. Et slikt fellesdoku-ment vil inneholde en oversikt overden økonomiske rammen for kommen-de år og hovedprioriteringer. Priori-teringene uttrykkes dels ved måltall forutviklingen i tjenestetilbudet (utvik-

2 Resonnementet forutsetter at regjeringen uan-sett må ta ansvaret for den generelle økono-miske utviklingen.

3 Arbeidsgruppens rapport er tilgjengelig påInternett (http://odin.dep.no/krd/pub1/2000/konsultasjoner).

lingen i antall barnehageplasser, pasi-entbehandling i sykehus, etc) og delsgjennom verbale og kvalitative mål(eksempel: Innenfor skolesektoren erdet en prioritert oppgave å styrke IKT iutdanningen). Fellesdokumentet skalogså gi en vurdering av måloppnåelseni henhold til tilsvarende dokument forforegående år. Ved behov vil det blilagt fram et revidert fellesdokument et-ter Stortingets behandling av budsjet-tet. Det legges ikke opp til forpliktendekonsultasjoner med en bindende avta-le, verken for partene eller for den en-kelte kommune og fylkeskommune.

HVA KAN KOMMUNESEKTORENTILBY?En grunnleggende forutsetning for atkonsultasjonsordningen skal bli vellyk-ket er at begge parter oppnår en gevinsti forhold til en situasjon hvor dagensstyringsmodell videreføres. Sammen-liknet med de fleste andre land hvorkonsultasjonsordninger benyttes, skil-ler Norge seg ut ved at kommuner ogfylkeskommuner har svært begrensetbeskatningsfrihet. En oppsummeringav budsjettsamarbeidet i Danmark(Blom-Hansen 1997) viser at det lokaleskattenivået har vært et sentralt tema,om ikke det sentrale temaet. Med ettunntak inneholdt avtalene i perioden1984-1996 klare retningslinjer for ut-viklingen i kommunenes og amtenesskattesatser. I unntaksåret 1987 foku-serte avtalen på utviklingen i kommu-nesektorens utgifter. I Sverige ble detutarbeidet overenskomster mellom sta-ten og kommunesektoren i årene 1997-1999, og også her var utviklingen ikommuneskatten et sentralt tema. Deter opplagt viktig for nasjonale myndig-heter å ha en viss styring med utvik-lingen i det lokale skattenivået. For ek-sempel vil et vedtak om å reduserestatsskatten som et ledd i å redusere detsamlede skattetrykket, være lite effek-tivt dersom det motvirkes av kommu-nale skatteøkninger. Med utgangspunkti dette er det nærliggende å spørre hvastaten har å vinne på konsultasjoner idet norske styringssystemet. Staten harallerede full kontroll med det kommu-nale og fylkeskommunale skattenivået,og behøver ikke konsultere med kom-munesektoren for å styre utviklingen.Når en skal vurdere et forslag om kon-

sultasjoner i Norge, er det derfor viktigå spørre hva kommunesektoren kan til-by? Mitt svar er at kommunesektorenkan tilby noe når det gjelder priorite-ring, aktivitetsutvikling, og sist menikke minst større ansvarlighet. Kon-sultasjonsordningen kan også bidra tilbedre beslutninger internt i staten.

PrioriteringStaten styrer i dag kommunenes og fyl-keskommunenes prioriteringer gjen-nom øremerkede tilskudd og lov- ogregelverk. Begge disse styringsinstru-mentene har klare ulemper. Øre-merkede tilskudd som krever lokalmedfinansiering forsterker inntektsfor-skjellene fordi det er lettere for rikekommuner og fylkeskommuner å utlø-se tilskuddene. I den senere tid er detblitt økende fokus på øremerkede til-skudd som etableres i forbindelse medtidsavgrensede statlige satsinger, seHåkonsen og Løyland (2000) i dettenummer av Sosialøkonomen. Det fer-skeste eksemplet er den såkalte eldre-satsingen. En vesentlig ulempe ved sli-ke satsinger er at de har en tendens til 'å.belønne sinkene. Eldresatsingen favo-riserer kommunene som hadde dårligutbygd tjenestetilbud i forkant av refor-men, mens kommunene som hadde pri-oritert eldreomsorgen tidligere kom-mer dårlig ut. Dette fordi det først ogfremst er ny aktivitet som utløser til-skudd. På lengre sikt kan slike statligesatsinger bidra til en passiv kommune-sektor. Kommuner og fylkeskommunervil vente på staten i stedet for å ta egneinitiativ til å løse lokale problemer.Endelig er det mye detaljstyring gjen-nom lov- og regelverk som blokkererfor gode lokale løsninger. Med en kon-sultasjonsordning kan staten uttrykkeprioriteringene i fellesdokumentet ogfinansiere satsingene gjennom de frieinntektene. På denne måten unngårman å belønne sinkene og å øke inn-tektsforskjellene, samt unødig detalj-styring. I de senere årene har priorite-ringer blitt et mer sentralt tema i detdanske budsjettsamarbeidet.

AktivitetsvekstSom diskutert foran fastsettes kommu-nesektorens inntektsrammer til dels utfra makroøkonomiske hensyn. Lav

inntektsvekst i en høykonjunktur for-ventes å dempe etterspørselsveksten iØkonomien gjennom lav vekst i kom-munale og fylkeskommunale utgifter. Ilavkonjunkturer forventes det at høyinntektsvekst stimulerer etterspørselen.For at denne styringen skal være effek-tiv må kommunesektoren tilpasse akti-vitetsveksten til inntektsveksten.Erfaringene viser at det kan være bety-delige avvik mellom aktivitetsvekst oginntektsvekst. I høykonjunkturen påsiste halvdel av 1990-tallet har for ek-sempel aktivitetsveksten vært klarthøyere enn inntektsveksten. Fra 1995til 1999 økte aktiviteten med nesten 15prosent, mens realinntekten bare øktemed vel 8 prosent. Gjennom en konsul-tasjonsordning kan staten få bedre sty-ring med aktivitetsveksten ved å få innformuleringer om dette i felles-dokumentet. Dette kan bidra til mer ef-fektiv makroøkonomisk styring, menvil også kunne hindre at det over tidbygger seg opp store underskudd somutløser krav om tilleggsbevilgninger.4

AnsvarlighetI tiden etter andre verdenskrig er kom-munesektoren blitt en integrert del aven nasjonal velferdspolitikk. Samtidiger finansieringen blitt mer sentralisert,først og fremst ved at beskatningsfrihe-ten er redusert og ved at kommuner ogfylkeskommuner er blitt mer avhengigav statlige overføringer. Det er blitt enstatlig oppgave å sørge for at kommu-nesektoren har tilstrekkelige inntektertil å løse sine oppgaver. Okt avhengig-het av staten har i sin tur gjort kommu-ner og fylkeskommuner mindre an-svarlige. Ansvaret for enhver «krise»skyves over på staten.

En konsultasjonsordning bidrar til atkommunesektoren får større innflytelseover sine egne rammebetingelser. Omikke inntektsrammene blir større, så vildet i hvert fall kunne øves innflytelsepå hvilke krav som stilles til utvikling-en i tjenestetilbudet innenfor en gittinntektsramme. Selv om fellesdoku-mentet ikke er juridisk bindende, måkommunesektoren ta ansvar for å reali-sere det tjenestetilbudet man er blitt

4 I Danmark har aktivitets- og utgiftsvekst værtsentrale tema i budsjettsamarbeidet mellomstaten og kommunesektoren, se Blom-Hansen(1997).

',Live" I /42 irrrortipc) trio tar

enige om. Om det i ettertid viser seg atutviklingen i tjenestetilbudet ble svake-re, så er det vanskeligere for kommu-nesektoren å ensidig skyve ansvaretover på staten.

På denne måten kan konsultasjons-ordningen bidra til klarere rolle- an-svarsfordeling. Det blir et tydeligerestatlig ansvar å sikre at inntektsramme-ne er tilstrekkelige til å realisere dekrav som stilles til utviklingen i tjenes-tetilbudet, samtidig som det understre-kes at det er kommunesektorens ansvarå realisere dette innenfor avtalte inn-tektsrammer. Dette er nok nødvendigfor at rammefinansieringssystemet skalkunne overleve og fungere etter hen-sikten.

Interne beslutninger på statlignivå

Ukoordinerte sektorentusiaster på stat-lig nivå kan bidra til manglende sam-svar mellom inntektsrammer og oppga-ver, jf. diskusjonen i tilknytning til fi-gur 1. Et eksempel kan illustrere po-enget. Anta at sektorentusiastene fårgjennomslag for nye øremerkede til-skudd for å stimulere til økt tjeneste-produksjon på sine områder. Slike til-skudd krever som regel kommunalmedfinansiering i form av frie inntek-ter, noe sektorentusiastene har en ten-dens til å overse. Følgelig er det langfra sikkert at inntektsrammene blir til-strekkelige til å finansiere summen avformelle krav og mer uformelle politis-ke signaler knyttet til utviklingen i tje-nestetilbudet. På lengre sikt kan mang-lende samsvar mellom inntektsrammerog oppgaver også bli et problem forstaten dersom urealistiske forventning-er til utviklingen i tjenestetilbudet pres-ser fram høyere inntektsrammer.

Endelig kan konsultasjonsordningergi regjeringen, og særlig en mindre-tallsregjering, en strategisk fordel vis avis Stortinget. Når kommunesektoren istørre grad er trukket inn i budsjettar-beidet og det er etablert enighet om etfellesdokument, unngår en at kommu-nesektoren øver press for høyere inn-tektsrammer gjennom opposisjonen påStortinget. Det vil også bli vankeligerefor Stortinget d endre regjeringens bud-sjettforslag fordi det er først i et revi-dert fellesdokument at det blir klarthvilke konsekvenser endringer i ram-

me og prioritering vil kunne få for ut-viklingen i tjenestetilbudet.

HVORDAN SKAL FELLESDOKU-MENTET ETTERLEVES?

Diskusjonen foran viser at en konsulta-sjonsordning har potensiale til å gi kla-rere ansvarsforhold og bedre samspillmellom nivåene, og at staten kan hanoe å tjene på en konsultasjonsordningtil tross for at norske kommuner og fyl-keskommuner har svært begrenset be-skatningsfrihet. Men det er ikke nok åpeke på potenisale til forbedringer.Kommunesektoren må også være istand til å utføre det man er blitt enigeom i fellesdokumentet.

Det vil være KS sitt ansvar å sørgefor at fellesdokumentet etterleves ikommuner og fylkeskommuner.Erfaringene fra Danmark er noe blan-det når det gjelder overholdelse avbudsjettavtalene. I følge Blom-Hansen(1997) overholdt kommunesektorenbudsjettavtalen i 5 av 17 år i perioden1980-1996. Videre ble budsjettavtalen«nesten» overholdt i 3 år, og ikke over-holdt i de resterende 9 årene. Budsjett-avtalen ble heller ikke overholdt i peri-oden 1997-1999. Dette betyr at kom-munesektoren bryter avtalen mer ennannet hvert år. Spørsmålet er om detteer godt i Norge hvor staten har mindreå tjene på en konsultasjonsordning.

Det er ikke vanskelig å forstå at deter en betydelig utfordring for KS åpåse at kommuner og fylkeskommuneretterlever intensjonen i fellesdokumen-tet. Fordi avtalene gjelder på aggregertnivå, kan det oppstå et betydelig gratis-passasjer-problem hvor den enkeltekommune og fylkeskommune satser påat de andre sørger for at avtalen over-holdes. Men hvis alle satser på de an-dre gjør jobben, vil ikke intensjonene ifellesdokumentet bli oppfylt. En vel-lykket konsultasjonsordning forutsetterat KS har legitimitet ut i kommunesek-toren og at organisasjonen er i stand tilå koordinere budsjettprosessen i kom-muner og fylkeskommuner. For selvom fellesdokumentet ikke er forplik-tende for partene, så vil konsultasjons-prosessen framstå som nokså menings-løs dersom det ikke er en rimelig gradav måloppnåelse.

I en mer forpliktende konsultasjons-ordning kan trussel om statlige sank-

sjoner være et virkemiddel for å fåkommuner og fylkeskommuner til å et-terleve avtalen. I praksis kan det imidlertid være vanskelige å etablere effek-

-

tive sanksjonsordninger. Generellesanksjoner (for eksempel reduserteoverføringer til alle kommuner) kan giKS sterkere insentiver til å koordinerebudsjettprosessen, men vil i liten gradpåvirke insentivene til den enkeltekommune og fylkeskommune. Indi-viduelle sanksjoner kan være mer ef-fektive, men er vanskeligere å imple-mentere. For hvem er det egentlig somhar brutt avtalen når den bare gjelderpå aggregert nivå?

AVSLUTTENDE MERKNADERForholdet mellom staten og kommune-sektoren er preget av uklare ansvars-forhold og ansvarsfraskrivelse. Etterinspirasjon fra andre europeiske land,og særlig fra Danmark, er helhetligekonsultasjoner mellom regjeringen ogKS om de årlige økonomiske oppleg-gene lansert som en reform skal bidratil bedre samspill mellom nivåene.Men hva har staten å tjene på slikekonsultasjoner så lenge norske kom-muner og fylkeskommuner har sværtbegrenset beskatningsfrihet? Etter mittsyn kan kommunesektoren tilby størreansvarlighet, samt mer effektiv oppfyl-lelse av nasjonale målsettinger knyttettil aktivitetsnivå og prioritering. Detteforutsetter at KS er i stand til å koordi-nere budsjettprosessene i kommunerog fylkeskommuner slik at intensjone-ne i fellesdokumentet etterleves.Konsultasjoner kan i tillegg bidra tilbedre samordning på statlig nivå.

I en større sammenheng bør konsul-tasjonsordningen vurderes i forhold tilmer rendyrkede styringsmodeller. Ettalternativ er en mer desentralisert sty-ringsmodell med utvidet lokal beskat-ningsfrihet hvor det er et kommunalt ogfylkeskommunalt ansvar å oppnå sam-svar mellom inntekter og oppgaver.Argumentet er at dette kan reduserepresset mot staten og gjøre kommunerog fylkeskommuner mer ansvarlige.Problemet med resonnementet er atstatlige myndigheter alltid vil være ut-satt for press så lenge kommunesekto-ren har ansvaret for sentrale velferdstje-

Forts. side 31 E)

HERMOD SKÅNLAND:

Sluttmerknader om renteutvalgog pengepolitikk i krisetider

Erfaringsmessig er den marginalegrensenytte av en debatt synkende meddebattens varighet. I håp om at denenda kan være positiv, vil jeg knyttenoen merknader til Hanisch og Wenssiste innlegg (SO 3/00). Dessuten harjo Egil Bakke meldt seg på.

RENTEUTVALGETMitt utgangspunkt for å ta opp omtalenav Renteutvalget i min første artikkel(SO 8/99) var forfatternes påstand omat jeg, gjennom min påpekning av deforvridninger i kredittetterspørselensom skattesystemet skapte, bidro til åundergrave den utredning jeg selv had-de vært med på og gav politikerne et«alibi» for fortsatt kredittregulering,slik at "«bankene ble ståendenokså alene om å fastholdeRenteutvalgets forslag».

Forfatterne siterer selv i sitt sisteinnlegg (SO 3/00) Renteutvalget derdet sier at «avgjørende for spørsmåletom viktige deler av kredittmarkedetskal gå over til markedbestemt renteblir om det norske kredittmarked funk-sjonerer på en slik måte at de rentesat-ser som dannes, vil ligge nær opp til li-kviditetsrenten under fri konkurranse«.Den «gradvise liberalisering» skullestarte med obligasjonsmarkedet, derden frie konkurranse skulle etableresgjennom avvikling av plasseringsplik-ten, og deretter fortsette med bankenenår denne del av kredittmarkedet varbrakt i bedre balanse.

I årene 1980 — 83 lå bankenes rentelangt under «grå-markeds»-renten,som ble bestemt gjennom tilbud ogetterspørsel i dette markedet. I bankenedrev man en utstrakt kredittrasjone-ring. Senere fikk vi en slags likevekts-

rente med en likviditetstilgang fra ut-landet og senere ved Norges Bank somikke kunne vare ved. Om rentene skul-le tjene sitt stabiliseringspolitiske for-mal, gav ikke dette noe grunnlag for enmarkedsbestemt rente. Når regulering-ene til tross for dette ble avviklet, vardet først og fremst fordi demningeneikke holdt. Dessuten var politikernefortsatt (høsten 1983) opptatt av denhøye ledigheten, og myndighetene for-ventet ikke at kredittilgangen skulle bliså voldsom som den ble.

«Gradvis liberalisering» av bank-utlånene betydde etter de vilkårRenteutvalget hadde lagt til grunn,ikke liberalisering over en bestemt pc-riode, men når forholdene lå til rette fordet. For mange av oss innebar det nårde skattemessige skjevheter var korri-gent, noe vi den gang hadde grunn tilhåpe ville skje innen en ikke alt forlang tid. Andre trodde kanskje at like-vekten kunne nås uten endring i skatte-reglene, noe som åpenbart ikke skjed-de. Men Bankforeningen var alene omå gå inn for en liberalisering allerede i1980.

Det som her er sagt, fremgår noksåklart av selve utredningen hvis man le-ser den med friske øyne, uten forutinn-tatte oppfatninger om at der «egentlig»lå en annen mening bak. Likevel kande ulike aktører ha hatt sine egne moti-ver for å gi inntrykk av at utvalget gikkinn for full og rimelig rask liberalise-ring. Bankforeningens interesse eråpenbar, men også motstanderne avden liberalisering utvalget faktisk fore-slo, kunne se sine interesser tjent medat utredningen ble oppfattet som etbredt fremstøt i nyliberalistisk retning.

Av historikere bør man imidlertidkunne forvente at de bygger på

Renteutvalgets egen fremstilling når deomtaler dets forslag og ikke på hva an-dre (heller ikke Munthe-utvalget) hartrodd at utvalget har ment. Når jeg iinnledningen til min første artikkel ad-varte mot å tro at forfatterne gav de«historiske sannheter», mente jeg ikkeå beskylde dem for bevisst å bringeusannheter til torgs, men bare for etnoe sjuskete arbeid. Det må man kunnetåle uten å bli så alt for sår i sinnet.

JUS OG POLITIKKI sin behandling av hvilke juridiskebindinger som var lagt på NorgesBank, har Egil Bakke gjort forfatterneselskap. Han skriver i sin artikkel (SO3/99) at «Norges Bank unnlot å få in-strukser (om rentepolitikken) på denmåte loven foreskriver, ved en konge-lig resolusjon » Han har heråpenbart glemt at i den lov han selv harvært med å lage utkast til, skal banken ihenhold til § 2, første ledd «utøve sinvirksomhet i samsvar med de økono-misk-politiske retningslinjer som erfastlagt av statsmyndighetene.....».Verken lovutkastet eller loven satte be-stemte formkrav til slike retningslinjer.Men, som jeg har pekt på tidligere, varStortinget orientert gjennomNasjonalbudsjettet 1997. Det er førsthvis Norges Bank finner å ville fravikeslike retningslinjer at instruks ved kgl.res. blir aktuelt.

Skulle banken så ha fraveket ret-ningslinjene og krevd instruks? Det erikke første gang dette spørsmålet blirstilt, og jeg har besvart det før, mengjør det gjerne enda en gang.

En instruksjon er en offentlig sak ogvil derfor i en situasjon som den vi stooverfor i 1986-87, forårsake nettopp

kilit Coo i„

hva Norges Bank ville ønske å forhin-dre med å fravike retningslinjene. OmNorges Bank ønsket å heve renten for ålette presset på kronen, ville en instruk-sjon, sammen med den begrunnelseNorges Bank måtte gi, øke presset.Faren for at den prosess man satte igang ville føre til en devaluering, villevære overhengende. Den samme reak-sjon måtte man forvente dersom sen-tralbanksjefen søkte avskjed i protestmot den pengepolitikk han var pålagt åfOre.

Verken Norges Bank eller sentral-banksjefen kan la sitt eget behov forikke å medvirke i en politikk som de eruenig i, men som er fastlagt på lovbe-stemt måte, gå foran hensynet til etterbeste evne å bevare stabiliteten på kortsikt gjennom de virkemidler som kon-stitusjonelle myndigheter har gitt demanledning til å bruke.

Hypotesen om at regjering og stor-ting ville bøyd unna overfor en trusselfra Norges Banks side er en tankekon-struksjon utenfor de realiteter bankenmåtte forholde seg til.

Det er naturlig at lovens forfatteremener at de laget en lov som ville værebrukbar i en konfliktsituasjon. I virke-ligheten laget man en skinnløsning på.konflikten mellom å være et forvalt-ningsorgan og gi det en slags selvstendighet, hva utvalget kalte et «forvalt-

-

ningsorgan i en særegen stilling». Detmå tilføyes at verken departementet el-ler Norges Bank avdekket svikten idenne skinnløsningen under det viderearbeid med loven.

Den juridiske utredning Søilen ogHanisch leverer for hva som skulleoppfattes som retningslinje kunne nokvære interessant dersom det ble reisttiltale mot banken (ved sentralbanksje-fen) for å ha forbrutt seg mot lovensbestemmelser. Men saken ville natur-ligvis aldri kommet opp for noen dom-stol. Den ville blitt behandlet iStortinget der et nokså samlet stortingville ha anklaget banken for å ha opp-

trådt egenrådig og uten respekt forStortingets intensjoner og de klare re-gler (etter Stortingets oppfatning) somvar vedtatt for bare halvannet år tilba-ke. At man ville fått støtte fraFremskrittspartiets to representanter,hadde vært til liten hjelp.

Konsekvensen for Norges Bank i enslik situasjon er verken av strafferetts-lig eller økonomisk art, men tap av dentillit i det offentlige rom som banken eravhengig av for å utøve sin virksomhet.

1990-ARENES KRISE OG DENHISTORISKE PARALLELLPå dette området ser jeg ikke at forfat-ternes innlegg bringer inn noe nytt utover et sitat fra Erling Steigum og enhenvisning til Jan Tore Klovland.Skulle jeg finne noen grunn til å ta endiskusjon med disse to, foretrekker jegå ta den direkte.

Selvsagt ser også jeg likhetspunktermellom tilbakeslag etter en foregåendeboom i to forskjellige perioder, men imin første artikkel pekte jeg også påvesentlige forskjeller i politikken, bl. a.at vi i 1990-årene slett ikke forsøkte åbringe krona tilbake der den var før bo-omen startet. Tvert i mot var den i 1993ca. 16 pst svakere enn i 1984 ifølge denkonkurranseveide indeksen. Ut overdette skal jeg vokte meg for å følgeHanisch og Søilens eksempel med hen-syn til å gjenta seg selv.

TIL SLUTTGjennom hele sitt innlegg «mener»Hanisch og Søilen mange ting, og detvirker som de har knyttet betydeligprestisje til ikke å revidere sine me-ninger, uansett argumenter. Om formå-let med debatten hadde vært å forandrederes meninger ville den for så vidtvært bortkastet.

For meg er det egentlig ikke så vik-tig hva forfatterne mener. Det er deresanalyse jeg finner mangelfull og delvis

irrelevant. Derfor har jeg forsøkt å gi etbidrag til at deres fremstilling ikke skalfestne seg som «historiske sannheter»,på samme måte som Hanisch 's frem-stilling av paripolitikken som årsakentil vanskelighetene gjennom hele 1920-årene, er blitt akseptert og gjengitt avandre historikere. Men for sikkerhetsskyld: en feiltolkning av historien betyrikke at man lyver. • • •

SOSIALØKONOMENES FORENING--) r—organiserer universitetsutdannede sosialøkonomer og har drøyt1700 medlemmer. Foreningen gir ut fagtidsskriftene Sosial-akonomen (9 nr/år) og Norsk Økonomisk Tidsskrift (2 nr/år), samtarrangerer kurs og konferanser. Foreningen driver også fag-foreningsvirksomhet, tilsluttet Akademikerne. Sekretariatet liggernær Jernbanetorget og har 3 ansatte.

Vil du jobbe med tidsskrifterog foreningsarbeid?

I foreningens sekretariat blir det ledig en stilling som

ORGANISASJONSKONSULENTArbeidsoppgaver:- Administrere utgivelse av tidsskriftene, inkl.

kontakt med redaksjonen, skribenter ogtrykkeriet

- lnnkreving av abonnementsavgift- Organisere det årlige forskermøtet for

økonomer sammen med programkomitéen- Medlemsregistrering og vedlikehold av

registeretMedlemsutsendelser

Kvalifikasjoner:- Ansvarsbevisst, nøyaktig og selvstendig- Kunnskaper om databehandling- En fordel med erfaring fra informasjonsarbeid- Gode samarbeidsevner- Utadvendt og omgjengelig

Vi tilbyr:- Pensjonsordning- Fri ulykkes- og gruppelivsforsikring- Avvekslende arbeid i et hyggelig miljø

Sekretariatet bruker Microsoft Office (Word/Excel)og registerprogrammet MySoft Organisasjon.

For flere opplysninger ta kontakt medgeneralsekretær Birgit Laudal, tit 22 41 32 90.

Søknadsfrist 25. april.Søknad med attester sendes tilSosialøkonomenes Forening,Boks 8872 Youngstorget, 0028 Oslo

Karsten Stæhr, ph.d. fraKøbenhavns Universitet 1998,S.M. fra MIT 1996, er rådgiver i

Internasjonal avdeling,Norges Bank.

1. INNLEDNINGDen tidligere kinesiskeleder Zhou En-lai ble på1990-tallet spurt om denfranske revolusjon varen suksess eller en fias-ko. Han svarte: «Det erfor tidlig å uttale seg omdet spørsmålet». 1 Korttid inn i det nye årtusenog godt og vel ti år etterBerlinmurens fall, er detogså for tidlig å fastslåresultatet av overgangs-prosessen i Sentral- ogOst-Europa og landenesom utgjorde det tidli-gere Sovjetunionen.Likevel kan det være påplass å trekke fram noentidlige erfaringer.

24

Lui

_J\

KARSTEN STAEHR * :

Økonomisk vekst i overgangslandene- den store skuffelsen

e tidligere planstyrte landene i Øst-Europa gjennomførte i løpet av 1990-årene omfattende reformer med hen-

blikk på å etablere markedsøkonomi. Produk-sjonsutviklingen har vært skuffende. Forstopplevde landene store produksjonsfall. Sidenhar veksten vært lav og ustabil i nesten allelandene. Den svake utviklingen skyldes i storgrad vanskeligheter med å tilpasse produksjo-nen til ettersporselsmonstret i de nye markeds-Okonomiene. Spørsmålet er om forholdene erlagt til rette for at veksten vil ta seg opp i denkommende tiden. I denne sammenheng er detbekymringsfullt at landene investerer lite,samtidig som det er stor kapitalimport. Harlandene valgt «riktig» reformstrategi?

Menneskerettighetssituasjonen har bedret seg i nesten heleregionen. På det økonomiske området er resultatene blandet.Køer og varemangel er forbi og forbrukerne har fått adgangtil et større vareutvalg, ofte av bedre kvalitet. På den negativesiden har alle landene opplevd svært høy inflasjon, og forde-lingen av inntekter og formuer har blitt mer ulik. Den størsteskuffelsen har imidlertid vært produksjonsutviklingen.

Den dårlige produksjonsutviklingen har to hovedkompo-nenter. Umiddelbart etter reformene opplevde alle landenestor produksjonsnedgang. Flere land fikk BNP halvert i løpetav få år. Etter det initiale tilbakeslaget har bare få land hattvekst over nivået i de vestlige industrilandene. I tillegg harveksten vært ustabil og med hyppige konjunkturtilbakeslag.Dersom denne trenden forlenges betyr det at selv de mestsuksessfulle overgangsland bare langsomt vil innhente devestlige økonomiene.

I denne artikkelen ser vi nærmere på overgangslandenesveksterfaringer på 1990-tallet. Vi drøfter mulige forklaringerpå det store produksjonsfallet umiddelbart etter reformpro-sessen. Videre diskuteres den svake veksten på slutten av1990-tallet med henblikk på å vurdere mulighetene for ensterkere økonomisk utvikling i fremtiden. Vi konkluderermed at utsikten til høy og stabil vekst de kommende årene erusikker, blant annet på grunn av et lavt investeringsnivd ogstor avhengighet av kapitalimport fra utlandet.Overgangslandene vil trolig slite med lav vekst i flere årfremover. Vi går ikke inn på forslag til hvordan denne utvik-lingen kan vendes, men refererer til den aktuelle debattenom landenes reformstrategi.

2. ØKONOMISK VEKST PÅ 1990-TALLET— EN OVERSIKT

På slutten av 1980-tallet hadde det bare vært begrensedereformtiltak i enkelte kommunistiske land. Den omfattendereformprosessen som skulle omdanne landenes planøkono-mier til markedsbaserte systemer begynte for alvor i Polenden 1. januar 1990. Ungarn og de fleste landene som

Takk til Ingrid Leinaas for datahjelp. Takk til Anne Berit Christiansen, CarlAndreas Claussen, Nina Langbraaten, Kai Leitemo, Jan F. Qvigstad ogAnders Svor for nyttige innspill og kommentarer til artikkelen. Alle syns-punkter er forfatterens og ikke nødvendigvis sammenfallende med NorgesBanks.

I Sitert fra Sachs (1999).

Figur 1. Produksjonsutvikling i overgangslandene. 1989=100

91 92 93 94

100

90 -

80 -

70 -

60 -

50

89 90 95 96 97 98 99*

110

Kilde: EBRD (1999) samt anslag for 1999

Alleovergangsland

Sentral- og Ost-Europa

SUS

I/7 PI)/ Hi, N11,

tidligere utgjorde (Stor-)Jugoslavia fulgte etter samme år. Defleste andre land i Sentral- og Ost-Europa begynte reformenei 1991. I landene som oppstod etter sammenbruddet avSovjetunionen, ble reformprosessen først satt i gang i 1992.

Selv om det er betydelige forskjeller mellom reformpro-sessen i de ulike landene, er det også mange felles elemen-ter. 2 I første omgang ble økonomiene liberalisert. Det blelovlig for private å drive med nesten alle former for nær-ingsliv, deriblant industri, service og handel. Regulering avpriser og lønninger ble avskaffet eller begrenset. Utenriks-handelen ble også liberalisert og valutaen ble i de fleste til-feller gjort konvertibel, i første omgang for transaksjonerknyttet til driftsbalansen. Senere har de fleste land foretattomfattende privatiseringer, enten ved direkte salg eller gjen-nom ulike former for utdeling til borgerne. Etablering og re-gulering av finansmarkeder samt reformer innenforoffentlig administrasjon, utdannelse, rettsvesen og nærings-liv har også blitt gjennomført i nesten alle overgangsland.

Figur 1 viser produksjonsutviklingen for alle overgangs-land under ett (unntatt Mongolia). I tillegg vises utviklingenfor to grupper av land, grovt sett delt inn etter geografisk be-liggenhet. Første gruppe er de sentral- og øst-europeiske lan-dene inklusive de baltiske landene. Annen gruppe er landenei «Sammenslutningen av uavhengige stater» (SUS), dvs. lan-dene som ble selvstendige etter oppløsningen avSovjetunionen med unntak av de baltiske landene.

Overgangslandene erfarte store produksjonsfall på begyn-nelsen av 1990-tallet. Landene i Sentral- og Ost-Europa had-de de største fallene i 1991-92, men begynte å vokse igjenfra 1993-94. Fallet i registrert BNP var om lag 20 prosent.SUS-landene fikk produksjonsfall på om lag 40 prosent i 10-pet av første halvdel av 1990-tallet.

Overgangslandenes produksjonsfall i perioden 1990-94 erunike i moderne fredstid. I mellomkrigstiden opplevde bareTyskland produksjonsfall av samme størrelsesorden. Produk-sjonsfallet i USA på 1930-tallet var vesentlig mindre.

I størstedelen av de sentral- og øst-europeiske land ble pro-duksjonsfallet avløst av moderat vekst etter 1993. Veksten harikke vært spesielt høy og mange land har opplevd konjunktur-tilbakeslag med negative vekstrater. På midten av 1990-talletvar det for eksempel relativ høy vekst i Tsjekkia, men siden1997 har veksten vært svak. Polen hadde i perioden 1995-97

økonomisk vekst på 6-7 prosent per år, og Ungarn har hatt en-kelte år med vekst rundt 5 prosent. De baltiske landene hørerogså til «suksesshistoriene» med pene vekstrater. Sistnevnteland vokser imidlertid fra et lavt utgangspunkt. Ved utgangenav 1999 hadde kun tre land høyere registrert BNP enn i 1989,nemlig Polen. Slovakia og Slovenia. (Alle tall er fra EBRD(1999) supplert med anslag for 1999.)

Veksterfaringene siden 1995 har vært mer nedslående iSUS-landene enn i Sentral- og Ost-Europa. Landene har ge-nerelt hatt svak vekst og har opplevd hyppige konjunkturtil-bakefall. Russland oppnådde for første gang positiv vekst i1997, men ble rammet av et konjunkturtilbakeslag i 1998 førlandet igjen fikk vekst i 1999. Et stort land som Ukraina harikke hatt vekst siden reformprosessen startet.

Når en diskuterer realøkonomiske kriser, er det vanlig åsnakke om en V-formet krise hvis veksten er svak bare i enkortvarig periode, et U-formet forløp hvis vekstnedgangenvarer i et lengre tidsrom, og en L-formet utvikling hvis vek-sten forblir svak i lang tid. Da reformene begynte i de tidli-gere kommunistiske landene, var det få som ventet stor pro-duksjonstilbakegang og enda færre som ventet at tilbakesla-get skulle vare atskillige år. 3 Vi kan konkludere at de heldig-ste landene (primært i Sentral- og Ost-Europa) gjennomgikken U-formet utvikling, mens de mindre heldige (især blantSUS-landene) opplevde et L-formet produksjonsforlOp. 4

Overgangslandene skilte seg på 1990-tallet ut ved laverevekstrater enn alle andre regioner i verden. Den gjennom-snittlige årlige veksten i perioden 1990-98 var -0,1 prosent iSentral- og Ost-Europa, -6,5 prosent i SUS-landene og -3,7prosent i overgangslandene under ett. Den tilsvarende vek-sten var 11,1 prosent i Kina, 6,1 prosent i India, 3,7 prosent iLatin-Amerika, 2,2 prosent i Afrika sør for Sahara og 2,1prosent i industrilandene. 5

Det er betydelig forskjell på inntektsnivået i de berørtelandene. Slovenia hadde i 1998 et kjøpekraftkorrigert BNPper innbygger på over 14000 dollar og er det rikeste over-gangslandet, mens et land som Tadsjikistan med under 1000dollar har et BNP på linje med fattige utviklingsland.Medianen for overgangslandenes BNP per innbygger er4776 dollar. Til sammenligning var Norges kjøpekraftskorri-gerte per capita BNP på 24290 dollar i 1998, mens det til-svarende tallet var 20810 for Tyskland, 16060 for Spania og13010 for Hellas. 6 Det er altså et betydelig inntektsgap mel-lom overgangslandene og landene i Vest-Europa, selv omavstanden mellom de rikeste overgangslandene og de fatti-gere vest-europeiske landene ikke er stor.

3. ÅRSAKER TIL DET STORE PRODUKSJONS-FALLET 1990-94

Det er verdt å merke seg at det for alle overgangsland er be-tydelig usikkerhet rundt den økonomiske statistikken, spesi-elt i de første årene av reformprosessen. Dette illustreres

2 Se for eksempel Blanchard m.fl. (1991), Gros & Steinherr (1995) del II, ogLavigne (1999) del II.

3 Se for eksempel Blanchard m.fl. (1991) kapittel 1, som i 1991 ventet et V-formet kriseforløp.

4 Se også Blanchard (1997) kapittel 1.5 Data fra WB (1999b) s. 250-251.6 Tall fra WB (1999b) s. 230-31.

blant annet av at BNP-tall i mange land har blitt revidertgjentatte ganger. 7

Det er også grunn til å tro at den offisielle statistikkenoverdriver omfanget av produksjonsfallet. Under planøko-nomien hadde bedriftene incitament til å overdrive produk-sjonsomfanget for å gi inntrykk av at planen var oppfylt elleroveroppfylt. I den nye markedsøkonomien er det incitamenttil å underdrive produksjonens omfang blant annet for å min-ske beskatningen. Videre er det vanskelig å registrere pro-duksjonsomfanget i de mange nye servicebedrifter som ofteer av svært uformell karakter. Disse faktorene indikerer atdet faktiske produksjonsfallet trolig er mindre enn det regis-trerte.

Det har vært flere forsøk på å estimere bedre BNP-tall forovergangsøkonomiene. I industriland er det en høy grad avsamvariasjon mellom BNP og elektrisitetsforbruk. EBRD(1995) vedlegg 11-1 refererer analyser som viser at fallet ielektrisitetsforbruket i Sentral- og Ost-Europa stort sett sva-rer til den registrerte BNP-nedgangen. I SUS-landene falt el-forbruket mindre enn BNP, hvilket indikerer at offisielle dataovervurderer BNP-fallet. (Hypotesen styrkes av at dyrereelektrisitet trolig har ført til mer effektiv utnyttelse.)Analyser som søker å anslå produksjonsutviklingen pågrunnlag av data for etterspørselskomponenter i BNP gir ettilsvarende bilde: offisielle data overvurderer trolig produk-sjonsfallet, spesielt i SUS-landene. Like fullt er det ikke tvilom at det har vært et markert BNP-fall i samtlige overgangs-land.

Produksjonsfallet har ikke nødvendigvis fort til et tilsva-rende velferdstap. 8 Deler av produksjonen i de planstyrteøkonomiene var trolig forbundet med liten eller negativ ver-ditilvekst. Verdien av innsatsvarene målt med verdensmar-kedspriser var høyere enn verdien av den ferdige produksjo-nen. I tillegg førte mange produksjonsprosesser med seg ne-gative eksternaliter (for eksempel forurensing) slik at redu-sert produksjon i noen situasjoner har vært velferdsforbe-drende. Varekøer og rasjonering har forsvunnet samtidigsom forbrukerne har fått større utvalg, hvilket isolert sett hargitt høyere velferd. Det private forbruket har ikke falt pro-porsjonalt med BNP. Investeringer og offentlig konsum hartatt en stor del av tilpasningen. Deler av investeringene ogdet offentlig konsumet (for eksempel utgifter til forsvar ogromprogrammer) bidrog trolig i liten utstrekning til økt vel-ferd.9

Forklaringene på produksjonsfallet kan deles inn i fakto-rer som relaterer seg til etterspørselen, til tilbudet samt til re-alallokering mellom ulike sektorer. 1 °

Etterspørsel• Etter reformprosessens start vendte etterspørselen seg istor utstrekning mot importvarer fra vestlige industriland(med store handelsbalanseunderskudd til følge). Redusert et-terspørsel kan også være et resultat av økt sparing, for ek-sempel på grunn av større usikkerhet med hensyn til denfremtidige økonomiske utviklingen. Blanchard (1997) tilleg-ger forklaringen stor vekt blant annet fordi produksjonen faltparallelt i mange sektorer. Dette kunne tyde på en generelletterspørselssvikt. Et motargument er at det store inflasjons-

presset i årene etter overgangsprosessen indikerer at etter-spørselen overgikk tilbudet i mange land. Teorien ometterspørselssvikt kan ikke forklare hele produksjonsfallet.

Tilbud• Med utgangspunkt i erfaringene fra Polen peker Calvo &Coricelli (1993) på vanskelige finansieringsforhold for be-driftene. For å redusere inflasjonen, førte myndighetene imange land en stram pengepolitikk med høye renter. Dettebidro til høye realrenter og reduserte utlån til næringslivet.Resultatet var en kredittskvis slik at næringslivet fikk van-sker med å finansiere produksjon og salgskreditter i over-gangsperioden. Resultatet var konkurser og fallende produk-sjon. Forklaringen kan trolig ikke gjelde land der inflasjonenforble høy og realrentene var negative. I Russland 1992-94opplevde for eksempel landbruket og energisektoren storeproduksjonsfall til tross for generøs tilgang til kreditt.

• I de kommunistiske landene spilte kommunistpartiet enviktig koordinerende rolle i produksjonen. Partiet organiser-te de ansatte på arbeidsplassene, og høytstående partifunk-sjonærer brukte tid og prestisje på å etablere kontakter mel-lom bedriftene. Allerede innen overgangsprosessen tok fartholdt dette systemet på å bryte sammen. De ansatte stiltekrav om høyere lønn uansett bedriftenes lønnsomhet.Forsyningen med råvarer og reservedeler ble forstyrret, menpartifunksjonærer hadde ikke lengre makt til å gripe inn. 11

• Mange land ble rammet av krig, borgerkrig eller alvorli-ge interne uroligheter. «Førsteordenseffekter» i form av øde-lagt infrastruktur og produksjonsutstyr har ført til avlededeeffekter i form av avbrutte leveranser osv.

Reallokering mellom sektorerHovedforklaringen på produksjonsnedgangen relaterer segtrolig til «disorganisering» i forbindelse med store struktu-relie forandringer i økonomiene. En rekke forhold kan trek-kes fram i denne sammenhengen:

• Under planøkonomien avspeilet prisene ikke den relati-ve knappheten på varene. Følgen var mangel på visse varer,samtidig som andre varer ikke fant kjøpere. Etter prislibera-lisering økte prisen kraftigst på varer som var sterk etter-spurt, mens andre priser falt relativt sett. Dette avspeilet be-hovet for overføring av ressurser fra sektorer med liten etter-spørsel til sektorer med stor etterspørsel. I praksis har denneoverføringen vært langsom, noe som må forklares med <<50-kekostnader». Det tok tid før private aktører oppdaget hvordet fantes nye profittmuligheter, fikk nødvendige tillatelser,fant leverandører, og fikk etablert seg på markedene.Resultatet var «disorganisering» der etablerte forsyningskje-

7 Se Gros & Steinherr (1995) s. 406 for illustrerende eksempler for Russland.8 Diskusjonen følger Lavigne (1999) s. 150-161.9 Fallet i andre deler av det offentlige konsumet har i imidlertid hatt store kon-

sekvenser for velferden. Det dreier seg blant annet om redusert standard in-nenfor helse og utdannelse i mange transformasjonsland.

10 Diskusjonen bygger på Mundell (1997), EBRD (1999) kapittel 3, samtLavigne (1999) s. 150-161 der ikke andre kilder er anført.Hypotesen styrkes av at produksjonsfallet i for eksempel Sovjetunionen be-gynte allerede i 1990 og 1991, dvs. for de store markedsøkonomiske refor-mene ble satt i verk.

-15

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99*

Figur 2. Vekstrater i utvalgte overgangsland. Prosent per år

10

-10

Kilde: EBRD (1999) samt anslag for 1999

1ft pal/if! r

der brøt sammen og produksjonsfall forplantet seg gjennomhele økonomien. 12

• Endringer i utenrikshandelen bidro også til «disorgani-sering» av produksjonsprosessene. Handelen mellom de tid-ligere kommunistiske landene brøt sammen etter nedleggel-sen av Ost-landenes handelsorganisasjon COMECON i1991. Deling av stater og dannelsen av nye enheter førteogså til forstyrrelser av handelen." Åpning for internasjonalhandel resulterte i store bytteforholdsendringer. Importvarerav bedre kvalitet og til rimelig pris utkonkurrerte innen-landsk produksjon. Samtidig ble eksporten av industrivarerkraftig redusert. Overføring av ressurser fra sektorer i tilba-kegang til andre sektorer var tidkrevende.

• Staten la ned mange aktiviteter (blant annet innenforforsvar, teknologi og offentlige tjenester), uten at de frigitteressursene umiddelbart fant anvendelse i privat sektor.

• Den ekstremt høye prisøkning under omstillingen kan haforstyrret prissignalene og gjort det vanskelig å planlegge pro-duksjon og investeringer. Resultatet var trolig ytterligere dis-organisering av produksjonsprosessen og lavere produksjon.

I sum, lavere samlet etterspørsel og redusert tilbud somfOlge av kredittskvis kan ha spilt en rolle for produksjonsfal-let i første halvdel av 1990-tallet. Likevel er det mye som ta-ler for at faktorer relatert til problemer med overføring avressurser mellom sektorer er av større betydning. Oko-nomiske reformer, oppløsning av statsdannelser, forstyrringav handelen og monetær uorden førte til disorganisering avproduksjonsstrukturen. Resultatet var markerte BNP-fall.

Dette understøttes av økonometriske analyser. Såkaltevekstestimeringer («growth regressions») søker å avdekkefaktorene bak overgangslandenes vekstforløp. I panelestime-ringer regresseres den økonomiske veksten i ulike land gjen-nom flere år mot en rekke «forklarende» variabler. Fischerm.fl. (1996) er det hyppigst siterte studiet. Analyse av årsda-ta fra 1992-94 for 25 overgangsland indikerer at sammen-brudd av handel og etablering av nye stater førte til størreproduksjonsfall. Disinflasjonspolitikk i form av en styrt va-lutakurs samt omfattende markedsreformer bidro til et min-dre produksjonsfall.

Senere studier (som har kunnet bruke lengre tidshorisont)har bekreftet disse resultatene, i noen analyser dog med denmodifikasjon at liberalisering og andre markedsreformer vi-ser seg å resultere i lavere produksjon på kort sikt, og førstsenere i en bedre produksjonsutvikling: Reformer har isolertsett en J-kurveformet effekt på veksten. (Se for eksempelHavrylyshyn (1998) og Christistoffersen & Doyle (1998)samt diskusjonen i Berg m.fl. (1999).)

4. ÅRSAKER TIL LAV OG USTABIL VEKST SIDEN1995

Det er grunn til større tillit til den økonomiske statistikkenfra midten av 1990-tallet. Statistikksystemene ble løpendeforbedret og aktivitetene i den private sektoren, deriblantservicenæringen, ble i stigende omfang tatt med. Merk at ek-sistensen av en «svart økonomi» ikke påvirker vekstraten sålenge forholdet mellom den formelle og uformelle sektorener konstant.

Veksten i de sentral- og øst-europeiske landene falt fra 5,5prosent i 1995 til anslagsvis 1,5 prosent i 1999. Den gjen-nomsnittlige veksten i perioden var 3,4 prosent. Bildet erverre for SUS-landene. Den gjennomsnittlige årlige veksteni perioden 1995-99 var -1,7 prosent. For alle overgangslandunder ett er tallet 0,5 prosent. Til sammenligning var dengjennomsnittlige veksten i EU-landene i perioden 2,3 pro-sent per år. 14

Veksten har variert mye i perioden 1995-99. Et uvektetgjennomsnitt av standardavviket for veksten i de sentral- ogOst-europeiske landene er 3,6 prosentpoeng. For SUS-lande-ne er tallet 5,9 prosentpoeng og for alle overgangsland underett 4,7 prosentpoeng. For EU-landene var det gjennomsnitt-lige standardavviket 0,8 prosentpoeng i samme periode.

Veksten har ikke bare vært lav, men også svært ustabil iperioden 1995-99. Forklaringer på disse utviklingstrekkeneinkluderer: 15

• En rekke økonomier som hadde begynt å vokse igjen,fikk et uventet konjunkturtilbakeslag med lav eller negativvekst. Dette gjelder blant annet Ungarn i 1995-96, Tsjekkia i1996-98, Bulgaria i 1996-97, Albania i 1997, Romania i1997-99, Slovakia i 1998-99 og Russland i 1998. Felles fordisse landene er at en finanskrise i form av eksempelvis envalutakrise, en gjeldskrise eller en bankkrise gikk forut forkonjunkturomslaget.

Tidligere argumenterte vi for at vekstbildet for de flesteland i Sentral- og Ost-Europa kunne beskrives som et U.mens SUS-landenes vekstforløp har form av et L. Dette måimidlertid modifiseres noe for de mange land som har hatt al-vorlige finanskriser. Når landene har overvunnet det innle-dende konjunkturtilbakeslaget, inntreffer en finanskrise ogveksten faller for siden å ta seg opp igjen. For disse landenekan vekstforløpet på 1990-tallet best beskrives med en W.Veksten har variert mye og har som gjennomsnitt betraktetforblitt lav. Dette er illustrert i figur 2.

12 Blanchard (1997) kapitlene 2 og 3, illustrerer disse argumentene i en enkelmodell.

13 Denne forklaringen på produksjonsfallet styrkes av at også land som ikke re-formerte sin økonomi, men som deltok i COMECON-samarbeidet, ble ram-met av produksjonsfall på begynnelsen av 1990-tallet. Dette gjelder blant an-net Cuba og (i mindre utstrekning) Vietnam.

14 Tall for EU-landene i denne og neste avsnitt er egne beregninger på grunnlagav data fra EO (1999.)

15 Nedenstående diskusjon bygger blant annet på EBRD (1999) avsnitt 3.2-3.3.

92 93 94 95 96 97 98 99*

Figur 3. Investeringer og driftsbalanse, median for Sentral- og Ost-Europa samt SUS-landene. Prosent av BNP

II Investering, Sentral og Ost

Ei Driftsbalanse, Sentral og Ost

a Investering, SUS

•ss' Driftsbalanse, SUS

Kilde: WB (1996-99b) og EBRD (1999)

40

35

30

25

20

15

10

5

O

-5

-10

-15

• Som en arv fra sovjettidens planlegging er overgangs-landene relativt åpne og samtidig sterkt spesialiserte.Landene er derfor følsomme overfor sjokk fra utlandet.Perioden fra 1995 til 1999 har vært preget av uvanlig mangeog store eksterne sjokk, blant annet som følge av krisene iAsia, Russland og Latin-Amerika. Verdensmarkedsprisenepå olje, gass og råvarer har fluktuert sterkt i perioden. Viderehar renter og finansieringsbetingelser vært ustabile. Slikesjokk har rammet overgangslandene hardt på grunn av deresspesialiserte eksport, betydelige kapitalimport og en næ-ringsstruktur under omstilling.

• Det er også mulig at myndighetenes økonomiske poli-tikk ikke har lagt forholdene til rette for høy og stabil økono-misk vekst. Bakgrunnen for finanskrisene omtalt ovenfor hari en rekke tilfeller vært uheldig økonomisk politikk, oftekombinert med manglende regulering av finanssektoren.Mer generelt kan overdrevent ekspansiv politikk, manglendereformer eller direkte påvirkning av næringslivet ha bidratttil lav og ustabil økonomisk vekst.

Økonometriske analyser (vekstestimeringer) fokusererprimært på betydningen av landenes økonomiske politikk.Resultatet i studier som Berg m.fl. (1999) og Havrylyshynm.fl. (1998) er at tidlige reformer er den viktigste enkeltfak-toren bak økonomisk vekst i siste del av overgangsperioden.Inflasjondrivende politikk er forbundet med lavere vekst.Over tid reduseres betydningen av utgangssituasjonen (foreksempel initialt handelsmønster eller regional plassering).Estimeringene i Christoffersen & Doyle (1998) påviser atlandenes vekst avhenger av eksterne faktorer, i dette tilfelletveksten på eksportmarkedene. Havrylyshyn m.fl. (1998) vi-ser at store offentlige utgifter (som prosent av BNP) er for-bundet med lavere vekst. Forklaringen kan være at offentligeutgifter trekker ressurser ut av den fremvoksende privatesektoren og dermed hemmer ekspansjon i denne sektoren.

5. PERSPEKTIVER FOR ØKONOMISK VEKST IOVERGANGSLANDENE

På bakgrunn av overgangslandenes skuffende veksterfaring-er på 1990-tallet er det et viktig spørsmål om veksten vil taseg opp i løpet av det nye tiå' 6

Ny teoretisk og empirisk litteratur peker på en rekke fak-torer av betydning for den økonomiske veksten: akkumula-sjon av realkapital og humankapital, initialt inntektsnivå,innovasjonsomfang, økonomisk politikk, med mere. 17 Detstore tilbakeslaget på 1990-tallet skulle gi basis for en inn-hentningsfase med relativ høy vekst. En relativ velutdannetarbeidsstyrke, omfattende reformer i mange land og nærhettil viktige markeder i blant annet Vest-Europa virker også.positivt. Nedenfor ser vi nærmere på en av de viktigste fak-torene bak høyere vekst på mellomlang sikt, nemlig utvik-lingen i landenes beholdning av realkapital.

Kapitalakkumulasjon og økonomisk vekst 18

Selv om produksjonen i de fleste overgangsland er under ni-vået fra begynnelsen av 1990-tallet, er det ikke generelt le-dig produksjonskapasitet. Maskiner og utstyr som stammerfra tiden før omstillingsprosessen begynte er med få unntak

teknologisk eller økonomisk foreldet. En varig økning avproduksjonsveksten hever nye investeringer. 19

Figur 3 viser medianen til investeringene som prosent avBNP for perioden 1992-98. Investeringsratene er beregnetpå grunnlag av offisielle data og overvurderer trolig det fak-tiske investeringsomfanget. Bedrifter og myndigheter har in-citament til å blåse opp investeringene blant annet av skatte-messige årsaker, mens det offisielle BNP trolig er undervur-dert, jf. diskusjonen i kapittel 3.

Overgangslandenes investeringer utgjør om lag 20 pro-sent av BNP. Dette kan vise seg i underkant hvis landene øn-sker langsiktige vekstrater i området fra 5 til 10 prosent.Dette illustreres av en enkel «back-of-the-envelope» bereg-ning. Det forutsettes et konstant forhold mellom kapital (K)og produksjon (1 ). 20 Forholdet settes lik med 2,5. 21 Videreantas brutto investeringer (I) på 20 prosent av BNP og kapi-talslit (D) svarende til 5 prosent av kapitalbeholdningen.Produksjonsveksten A Y/Y kan nå finnes:

AY Y AK Y //—D\ Y /I DK\ 1 — • • = • 0,2 — 0,05 . 2,5 = 0,03—

Y K Y K \ Y K\Y KY / 2,5

Kapitalbeholdningen som andel av BNP øker med 7,5prosent om året hvilket muliggjør en årlig vekst på om lag 3prosent.22 Følsomhetsanalyser med ulike parameterantakel-ser viser at den langsiktige vekstraten ikke vil komme over5 prosent dersom investeringene holder seg på det nåværen-de nivået.

16 Se også Fischer m.fl. (1998), EBRD (1997) kapittel 6 samt EBRD (1999) ka-pittel 3. Sutela (1998) diskuterer problemstillingen med referanse tilRussland.

17 Se for eksempel Romer (1996) kapittelene 1-3. Referansene i fotnote 16 samtWB (1999) s. 13-30 behandler problemstillingen fra en empirisk synsvinkel.

18 For en tidlig diskusjon av sammenhengen mellom investeringer og vekst itransformasjonslandene, se EBRD (1995) kapitlene 3 og 4.

19 Se EBRD (1995) kapittel 4, Sutela (1998) og Stern (1998).20 Dette blir resultatet hvis bedriftene har en Cobb-Douglas produksjonsfunk-

sjon med nøytrale teknologiske fremskitt og profittmaksimerer gitt faste pri-ser.

21 De valgte parametrene brukes ofte ved enkle vekstanslag, se for eksempelFischer (1993). Parametrene er ikke nødvendigvis dekkende for alle transfor-masj onsland.

22 En økonometrisk studie på et bredt utvalg av land, Levine & Rendt (1992),finner en noenlunde tilsvarende sammenheng mellom investeringer og øko-nomisk vekst.

Figur 4. Gjennomsnittlig vekst og driftsbalanse, 1996-98

• •I

_._

I 1 il 1 i_•

al

•_ •_ •

••

• ••

••

1P-

-6 -4 -2 0 2 4

6

8

10

Vekst, prosent per at-

Kilde: Egne beregninger på grunnlag av EBRD (1999)

4

2

o-2

-4

-6

-8

-10

-12

Figur 5. Kapitalinngang til overgangslandene. Milliarder dollar,1991-99

50

40

30

20

10

O

-10

-20

-30

-40

-50

Me Offentlig Direkte Portefølje

Andre inv. —4— I alt

91 92 93 94

95

96 97

98 99*

Kilde: IMF (1999b)

rist 1ff kg'Agh g da 1̀/14k flig,t;g1/ i

Det er stor forskjell på hvor effektive ulike land er til å ut-nytte kapitalen. Likevel er en moderne og effektiv kapital-beholdning svært viktig hvis veksten skal ta seg i overgangs-landene. «Tiger-økonomiene» i Ost-Asia som inntil nylighadde økonomisk vekst på 5-10 prosent per år, har generelthatt investeringsrater mellom 30 og 40 prosent av BNP.

Kapitalimport og sårbarhetBekymringen med hensyn til de lave investeringene forster-kes når en ser på landenes kapitalimport. Land må importerekapital i den utstrekning innenlandsk sparing ikke kan finan-siere investeringene. Positiv kapitalimport slår ut påutenriksregnskapet som et driftsbalanseunderskudd. Figur 3viser overgangslandenes driftsbalanse i prosent av BNP forårene 1992-99.

Nesten alle land har betydelige underskudd, noen landsærdeles store underskudd. Siden 1996 har medianen tildriftsbalansen for de sentral- og Ost-europeiske landene vistet underskudd på over 6 prosent av BNP. Underskuddet forSUS-landene er med unntak av 1999 større. Bare ett land harhatt systematiske driftsbalanseoverskudd i perioden, nemligRussland. Overskuddene kan delvis forklares av den storeeksporten av olje, gass og metaller, men det kan også væregrunn til å stille spørsmål ved nøyaktigheten til den russiskeutenrikshandelsstatistikken.

Det har de siste drene vært en betydelig samvariasjon mel-lom overgangslandenes vekstresultater og driftsbalanse.Figur 4 sammenstiller disse variablene. Førsteaksen viserden gjennomsnittlige økonomiske veksten i perioden 1996--98, mens annenaksen viser den gjennomsnittlige driftsbalan-sen i prosent av BNP i 1996-98. Land som hadde et gjen-nomsnittlig driftsbalanseunderskudd på mer enn 15 prosenter utelatt.

Figur 4 viser at de siste årene har overgangsland med rela-tiv høy vekst ofte hatt betydelige driftsbalanseunderskudd.Land med det beste vekstbildet i perioden 1996-98 haddesamtidig størst kapitalimport. Det er vanskelig å avdekkekausaliteten. Det er mulig at høy vekst leder til stor import-etterspørsel og følgelig driftsbalanseunderskudd. Det er ogsåmulig at driftsbalanseunderskuddene skyldes stor kapitalinn-

gang som har reduserer de innenlandske realrenter og bidrartil økt vekst.

I IMF (1999) kapittel 1 argumenteres for at det er en sti-gende divergens mellom overgangsland med en gunstig øko-nomisk utvikling og land med en svak utvikling. I utgangs-punktet er dette korrekt. Veksten i for eksempel Polen,Ungarn og Baltikum har de siste årene vært positiv og ve-sentlig høyere enn i for eksempel Russland og Ukraina.Dette dekker imidlertid over at «suksesslandene» har storeunderskudd på utenriksregnskapet (stor kapitalimport). I lysav dette er deres relativt høye vekst mindre iøynefallende.

Stor kapitalimport kan være velferdsforbedrende for landmed liten kapitalbeholdning, men øker samtidig sårbarhetenoverfor endringer i de internasjonale kapitalstrømmene.Figur 5 viser sammensetningen til overgangslandenes nettokapitalinngang på 1990-tallet.

Underskuddet på overgangslandenes driftsbalanse har desiste årene blitt finansiert ved direkte investeringer og - imindre utstrekning - porteføljeinvesteringer. Dette betyr atovergangslandenes gjeld til utlandet ikke har økt proporsjo-nalt med de betydelige driftsbalanseunderskuddene.

Direkte investeringer antas vanligvis å være mer stabilenn for eksempel porteføljeinvesteringer eller bank- og obli-gasjonslån. Like fullt er overgangslandene sårbare overforen stopp i denne typen kapitaltilførsel. En del av investering-ene stammer fra salg av statseiendom. I mange overgangs-land er det etter hvert bare få statseide bedrifter tilbake somkan selges til utlandet. Stemningsskifter påvirker også uten-landske bedrifters vilje til oppkjøp og investeringer i lande-ne, noe som blant annet Russland har erfart ved salg av olje-selskapene sine.

Omslag i finansieringen kan få alvorlige realøkonomiskekonsekvenser. 23 Tørker finansieringsmulighetene opp, vilrenten øke og publikum redusere etterspørselen. Alternativtmå myndighetene innføre tiltak som begrenser underskuddetpå driftsbalansen. Slik politikk vil vanligvis være kontraktivog bringe etterspørsel og import ned. Konsekvensen er lave-re økonomisk vekst. Dette erfarte mange overgangsland etter

23 Se for eksempel Calvo (1998) samt Razin & Milesi-Ferretti (1997) somkvantifiserer veksttapet ved en korreksjon av driftsbalansen

Russlands finanskrise høsten 1998. Vansker med å tiltrekkefinansiering fra utlandet førte til at en lang rekke overgangs-land strammet til finans- og pengepolitikken i 1998 og 1999.Den strammere politikken var en medvirkende årsak til densvake realøkonomiske utviklingen i 1999. Det er også vente-lig at store driftsbalanseunderskudd og stigende gjeld til ut-landet øker sannsynligheten for finansielle kriser i fremtiden.

De store driftsbalanseunderskuddene — ikke minst i«suksesslandene» — har etter hvert tiltrukket seg betydeligoppmerksomhet blant internasjonale finansmarkedsaktører.(Se for eksempel WSJE (1999) og Lehman Brothers (1999).)Store driftsbalanseunderskudd kombinert med svak veksthar skapt nervøsitet med hensyn til lønnsomheten ved inves-tering i landene. Spørsmålet er om de store underskuddeneer opprettholdbare. Problemene diskuteres i UN/ECE(1999a).

6. AVSLUTTENDE MERKNADERDa overgangslandene innledet de økonomiske reformene vardet store forventninger, blant annet om at høy økonomiskvekst ville gjøre det mulig å innhente de vestlige industrilandrelativt raskt. I så måte har 1990-tallet vært en skuffelse.

Det innledende produksjonsfallet i størrelsesordenen 20-50 prosent har historiske paralleller bare til den verdensom-fattende krisen på 1930-tallet. De siste årene har veksten inesten alle overgangsland vært relativ lav og samtidig variertmye. Lave investeringer vil i fremtiden utgjøre en «skranke»for høyere vekst. Videre har landene i høy grad basert seg påutenlandsk finansiering hvilket bidrar til en betydelig sårbar-het. Dette gjelder også de relativt få landene som hadde høyvekst på slutten av 1990-tallet.

De fleste overgangsland kan ikke forvente vekstrater somvil lukke inntektsgapet til de vestlige industrilandene påmellomlang sikt. Fischer m.fl. (1998) anslår at de rikesteovergangslandene i Sentral- og Ost-Europa vil kunne nå pro-duksjonsnivået til de fattigste EU-landene i løpet av om lag30 år. Selv de rikeste SUS-landene vil i overskuelig fremtidha et inntektsnivå som ligger vesentlig under indu-strilandenes.

På denne bakgrunn har det utviklet seg en intens debattom overgangslandenes reformstrategi. Reformene har ho-vedsakelig bestått av liberalisering, privatisering, deregule-ring samt stabiliseringspolitikk. Den samlede pakken av re--.former betegnes undertiden som «Washington-konsensu-sen» etter de to internasjonale institusjonene IMF ogVerdensbanken som er plassert i USAs hovedstad. (SeLavigne (1999) kapitlene 7 og 10.)

Kritikere av Washington-konsensusen, blant andre Stiglitz(1999) og Sachs (1999), peker på at reformpakken har alvor-lige svakheter. Det har ikke blitt tatt tilstrekkelig hensyn tillandenes forskjeller, reformene har blitt gjennomført forraskt og inflasjonsstabilisering har hatt en for fremtredendeplassering. Kontrasten mellom vekstresultatene i Kina medet langsomt reformtempo og overgangslandene trekkes framfor å understreke dette poenget. 24

Mer grunnleggende argumenterer kritikerne for atWashington-konsensusen ikke legger nok vekt på den oinsti-tusjonelle infrastrukturen». En markedsøkonomi krever in-

stitusjoner som sikrer at markedene fungerer effektivt, atmarkedsmakt ikke blir utnyttet og at eiendomsrettigheter be-skyttes. I tillegg må det i samfunnet være en viss felles opp-slutning rundt reformene. Dette krever at det ikke i for stortomfang er urimelige inntektsulikheter, kriminalitet, korrup-sjon og økonomisk usikkerhet. Kritikerne hevder at den sva-ke økonomiske utvikling i overgangslandene i noen utstrek-ning kan tilskrives at reformene har lagt for liten vekt på re-formering av institusjoner, markedsregulering, beskyttelseav eiendomsrett, tilsyn med finanssektoren, offentlig service,osv.

Overfor denne gruppen står det mer tradisjonelle synet re-presentert ved blant annet Stern (1998) og Fischer m.fl.(1998). Washington-konsensusen er grunnleggende korrekt,men det er i praksis en vanskelig og langsommelig prosess åbygge opp den nødvendige strukturelle infrastrukturen.Land som har ført den «riktige» politikken har sett gunstigeresultater i form av strukturelle endringer og økende vekst.Suksessland som Polen, Ungarn og Baltikum trekkes fram idenne sammenhengen. Land med lav vekst er ofte land derpolitikerne forfølger populistiske mål og ikke prioriterernødvendige reformer.

Det er viktig ikke å overdrive uenigheten. Det er generellenighet om at hyperinflasjon eller omfattende planøkonomiikke er ønskelig. Videre er det etter hvert en bred forståelsefor nødvendigheten av «kvalitative reformer» rettet mot lan-denes «institusjonelle infrastruktur». Omstillingsprosessener historisk unik og forventningene var i begynnelsen urea-listisk store. I etterkant er det lett å se at så dype og omfat-tende endringer i det økonomiske systemet måtte fore tiloverraskelser (og skuffelser) underveis.

Omstillingen i de tidligere kommunistiske landene harfOrt til store endringer. På det økonomiske planet er den stør-ste forandringen at hovedalternativet til den moderne mar-kedsøkonomien forsvant. Vi står i en situasjon der det bareer én overordnet modell for organisering av økonomien.Med Marie Lavignes ord: «Vi er én verden». 25 Den store ut-fordringen blir å tilpasse denne modellen slik at de 400 mil-lioner menneskene i overgangslandene får bedre materiellelevevilkår i fremtiden.

LITTERATUR:

Berg, Andrew, Eduardo Borensztein, Ratna Sahay & Jeromin Zettelmeyer(1999): «The evolution of output in transition economies: Explaining the dif-ferences», IMF Working Paper, nr. WP/99/73.

Blanchard, Olivier, Rudiger Dornbusch, Paul Krugman, Richard Layard &Lawrence Summers (1991): Reform in Eastern Europe, MIT Press.

Blanchard, Olivier (1997): The economics of post-communist transition, OxfordUniversity Press.

Calvo, Guillermo & Fabrizio Coricelli (1993): «Output collapse in EasternEurope: The role of credit», IMF Staff Papers, bind 40, nr. 1 (mars), s. 32-52.

Calvo, Guillermo (1998): «Capital flows and capital-market crises: The simpletheory of sudden stops», Journal of Applied Economics, bind 1, nr. 1 (nov.),s. 35-54.

24 For nylige arbeider som sammenligner veksterfaringene i de eurapiske trans-formasjonsland med erfaringene i blant annet Kina og Vietnam, se de Melom.fl. (1997) og Kalra & Sløk (1999). Hovedproblemet er hvorvidt sistnevntelands positive utvikling kan forklares med et bedre utgangspunkt eller må til-skrives bedre økonomisk politikk.

25 Sitert fra Lavigne (1999) s. 280.

z/14„„. •

Christoffersen, Peter & Peter Doyle (1998): «From inflation to growth, IMFWorking Paper, nr. WP/98/100.

de Melo, Martha, Cerdet Denizer, Alan Gelb & Stoyan Tenev (1997):«Circumstance and choice: The role of initial conditions and policies in tran-sition economies», upublisert papir (Verdensbanken).

EBRD (19xx): Transition report, European Bank for Reconstruction andDevelopment, utgis i november. (19xx angir år.)

EO (1999): «Economic Outlook», elektronisk database, OECD, nr. 68, desem-ber.

Fischer, Stanley (1993): «The role of macroeconomic factors in growth»,Journal of Monetary Economics, bind 32, s. 485-512.

Fischer, Stanley, Ratna Sahay & Carlos Vegh (1996): «Stabilization and growthin transition economies: The early experience», Journal of EconomicPerspectives, bind 10, nr. 2, s.45-66.

Fischer, Stanley, Ratna Sahay & Carlos Vegh (1998): «How far is EasternEurope from Brussels?», IMF Working Paper, nr. WP198153.

Gros, Daniel & Alfred Steinherr (1995): Winds of change. Economic transitionin Central and Eastern Europe, Longman.

Havrylyshyn, Oleh, Ivailo Izvorski Sz, Ron van Rooden (1998): «Recovery andgrowth in transition economies 1990-97: A stylized regression analysis»,IMF Working Paper, nr. WP/99/73.

IMF (1999): World economic outlook. October 1999, IMF.Kalra, Sanjay & Torsten Slok (1999): «Inflation and growth in Transition: Are

the Asian economies different?», IMF Working Paper, WP/99/118.Lavigne, Marie (1999): The economics of transition. From socialist economy to

market economy (2. ed.), St. Martins Press.Lehman Brothers (1999): «The Baltic countries' widening current accounts»,

Global Weekly Economic Monitor, 22. oktober.Levine, Ross & David Renelt (1992): «A sensitivity analysis of cross-country

growth regressions», American Economic Review, bind. 82, nr. 4, s. 942-63.

Mundell, Robert (1997): «The great contractions in transition economies, iBlejer, Mario & Marko Skreb (red.): Macroeconomic stabilization in transi-tion economies, Cambridge University Press.

Razin, Assaf & Gian Maria Milesi-Ferretti (1997): «Sharp reductions in currentaccount deficits: An empirical analysis», i Current account imbalances inEast and West: Do they matter?, Oesterreichische Nationalbank.

Romer, David (1996): Advanced macroeconomics, McGraw Hill.Sachs, Jeffrey D. (1999): «Taking stock of the transition», Central European

Economic Review (Wall Street Journal Europe), bind 7, nr. 9, s. 6.Stern, Nicholas (1998): «The future of the economic transition», EBRD Working

Paper, nr. 30.Stiglitz, Joseph (1999): «Whither reform? Ten years of the transition», hovedta-

le, Verdensbankens årlige konferanse om utviklingsøkonomi, april 28-30.Sutela, Pekka (1998): «The role of banks in financing Russian economic

growth», Soviet Economics and Geography, nr. 2.UN/ECE (1999a): Economic survey of Europe, nr. 1, Forenede Nasjoner.UN/ECE (1999b): Economic survey of Europe, nr. 2, Forenede Nasjoner.WB (1996): World development report. From plan to market, Verdensbanken.WB (1997): World development indicators, Verdensbanken.WB (1998): World development indicators, Verdensbanken.WB (1999a): World development indicators, Verdensbanken.WB (1999b): World development report. Entering the 21st century,

Verdensbanken.WSJE (1999): «New data threathen Polish Zloty assets», Wall Street Journal

Europe, 29-30 oktober, s. 18 •• •

Forts. fra side 21

nester innen utdanning og helsesektorsom er av stor interesse for nasjonalepolitikere. Men hvis velferdstjenesteneloftes ut av kommunesektoren, ved eta-blering av kupong-systemer (vouchers)administrert av staten eller ved privati-sering, er bordet dekket for en mer de-sentralisert styringsmodell. Omorgani-sering av velferdstjenestene vil være enlangsiktig prosess, slik at det på kort

sikt uansett er behov for å forebedre da-gens styringsmodell. Og etter mitt synkan en helhetlig konsultasjonsordningbidra til dette.

REFERANSER:Blom-Hansen, J. (1997): «Kan budgetsamarbej-

det mellom staten og kommunerne forbe-dres?», Nordisk Administrativt tidsskrift 77,285-305.

Hakonsen, L. og K. Løyland (2000): «Kom-munal tilpasning 2000 — når forventninger fårmalinga på skolene til å flasse», Sosial-Økonomen, dette nummer. •• •

AbonnementAbonnement toper tit oppsigelse foreligger

Geir Høgsnes:KRONE FOR KRONE.LØNNSFORHANDLINGER OG—FORDELINGER.Ad Notam Gyldendal, 1999.

I forbindelse med de årlige sentralelønnsforhandlingene, handler mye avmediadebatten om relative lønninger. Iperioder har det vært enighet mellom alleaktørene om hva som er en fornuftiggjennomsnittlig lønnsvekst. Da bestem-mer lønnsforhandlingene hovedsakelighvordan veksten skal fordeles. GeirHøgsnes sin bok handler om utviklingeni lønnsfordelingen i det norske arbeids-markedet. Boka gir en verdifull gjen-nomgang av den årlige utviklingen i rela-tiv lønn for en rekke arbeidstakergrupperog en fyldig oversikt over det norske for-handlingssystemet.

Boka består av åtte kapitler pluss et et-terord. I det innledende kapittelet argu-menteres det for at en studie av relativelønnsrelasjoner over tid er sentralt «for åforstå hva som skjer i tilknytning til deenkelte lønnsoppgjør i samtiden og fram-tiden» (s. 14). For eksempel innebarlønnsoppgjøret i 1998 store reallønnsøk-ninger, men samtidig ble det streikerbåde i privat og offentlig sektor blantgrupper som hadde hatt en reduksjon irelativ lønn over en lengre periode. Storereallønnstillegg var ikke nok til å unngåstreiker, enkelte grupper krevde at deresrelative posisjon skulle bedres.

Hovedmålsettingen med boka er (å.presentere utviklingen i relative lønning-er og drøfte mulige årsaker til de obser-verte utviklingstrekkene. I kapittel 2 dis-kuteres ulike teorier for den norskelønnsdannelsen. Siden forfatteren er so-siolog, er det naturlig at det fokuseres påandre mekanismer enn det som faller na-turlig for en økonom. Jeg synes likevel atdette kapittelet skjemmes av en del lett-vinte utsagn.

En modell hvor lønn blir bestemt avtilbud av og etterspørsel etter arbeids-kraft, forkastes fordi den bygger på lite

realistiske forutsetninger. Selv om det erlett a være enig i at det norske arbeids-markedet ikke kan forstås fullt ut med enslik modell, vil det etter mitt syn likevelvære overraskende om skift i tilbud ogetterspørsel etter ulike typer arbeidskraftikke påvirker relative lønninger.

Tradisjonelle forhandlingsmodellerkritiserer forfatteren for det første ved ataktørene antas å være hyperrasjonelle oglite virkelighetsnære. Hva som legges ibegrepet Ayperrasjonell», er uklart. Minoppfatning er at den største svakhetenved tradisjonelle lønnsforhandlingsmo-deller er forutsetningen om fullkommeninformasjon blant aktørene. Derfor harikke fenomener som streik og riksme-glingsmann noen plass i slike modeller.For det andre kritiseres modellen for åvære lite egnet til å forstå forhandlingenesom en prosess som inkluderer mer ennto forhandlingsmotparter. Kapittelet in-neholder en grundig og svært leseverdigbeskrivelse av de sosiale og institusjo-nelle rammene i det norske forhandlings-systemet. Det fokuseres på rollene til tre-djepartsaktører (Riksmeglingsmannen,Arbeidsretten og Rikslønnsnemnda),korporative organ (Regjeringens kon-taktutvalg, det tekniske beregningsutval-get) og myndighetenes inntektspolitikk.

Videre diskuteres rettferdighetsprin-sipper og sosiale normer sin plass ilønnsdannelsen. Den mest kjente økono-miske modellen som tar hensyn til slikeforhold er Akerlof og Yellen's (1990) ef-fektivitetslønnsmodell. Hovedpoenget idenne modellen er at normer er viktig formotivasjonen til arbeidstakerne, og nor-mene påvirkes av relative lønninger. Deunderbygger dette med både sosiologis-ke og psykologiske studier. Det er derforfeil når Høgsnes hevder at o[h]eller ikkeeffektivitetslønnsteori fokuserer primærtpå relative lønninger og lønnssammen-ligninger mellom ulike grupper lønnsta-kere» (s. 27).

I stedet for å prøve og framstille øko-nomiske modeller som snevre og ubru-kelige til oå forstå forløpet av en konkretforhandlingsrunde og hva som blir resul-tatet» (s. 21), hadde boka tjent på å foku-sere på mekanismene modellene beskri-ver og de ulike implikasjonene av model-lene. Ingen økonom tror at abstrakte ogformaliserte modeller forklarer «alt», deter heller ikke meningen, men de gir engenerell innsikt som er nyttig når manskal forstå dominerende utviklingstrekk.

Men fordi tradisjonelle økonomiske mo-deller nødvendigvis har begrenset forkla-ringskraft, er bokas framstilling av hvor--dan institusjoner og normer om rettfer-dighet fungerer interessant lesing. Denormene som har vært sentrale for enrettferdig intern lønnsfordeling blant ar-beidstakerne presenteres som (i) lik lønnfor likt arbeid, (ii) lønn etter ansvarog/eller utdanning, (iii) lønn etter behov,og (iv) lik lønn uavhengig av type arbeid.

Kapittel 3 presenterer resultater fraspørreundersøkelser om rettferdighet oglønn. Under 5% av arbeidstakerne opp-fatter sitt lønnsnivå som høyere enn rett-ferdig i forhold til andre grupper, og over50% oppfatter sitt lønnsnivå som urett-ferdig lavt i forhold til andre grupper.Hvordan kan da normer være den viktig-ste forklaringen på den observerte utvik-lingen i relativ lønn? Når over halvpartenav arbeidstakerne er misfornøyd med sinrelative lønn, tror jeg at andre forholdenn normer om rettferdighet har værtviktigst for lønnsutviklingen. Dessverregjør ikke boka noe forsøk på å forklarehvordan så mange kan være misfornøydviss normer for rettferdighet faktisk harvært retningsgivende for utviklingen.

Utviklingen i relativ lønn i perioden1975-1996 for en rekke arbeidstaker-grupper blir presentert i kapitlene 5-7.Alle grupper sammenlignes med gjen-nomsnittslønna til mannlige industriar-beidere, noe som blir motivert i kapittel4. De som er interessert i detaljer, vil fin-ne mye interessant i figurene som pre-senteres. Hovedtrekkene ved utviklingenkan kort oppsummeres som følger: (i) Iprivat sektor har relative lønninger værtstabile med unntak av en heving av delavtlønte. (ii) De aller fleste arbeidstaker-ne i offentlig sektor har hatt en nedgang irelativ lønn, unntaket er de lavest løntekommuneansatte.

Det er en rekke mulige forklaringer pådenne utviklingen. Et problem for dennetypen analyser er tolkningen av situasjo-nen i startåret for analysen. Kan den ut-viklingen man har sett være en korrek-sjon for skjevheter som var utviklet forutfor analyseperioden? Det burde vært dis-kutert. Men hovedproblemet med å tolkeutviklingen er at den teoretiske gjennom-gangen i boka ikke gir noen klare hypo-teser. De utviklingstrekk som gis en tolk-ning i kapitlene 5-7 og i det oppsumme-rende kapittelet 8, kan derfor lett gis al-ternative tolkninger.

For eksempel sies det om privat sektorat siden de fleste har hatt en stabil relativlønn, tyder «utviklingen på at det er ster-ke ikke—rasjonelle føringer på hva somtilfaller ulike grupper i lønnstillegg» (s.108). Men stabile relative lønninger kan iutgangspunktet ikke forkaste noen teorifor lønnsfastsettelse. Man måtte i tilfelleha påvist relative endringer i tilbud av ogetterspørsel etter ulike arbeidstakergrup-per eller endringer i forhandlingsstyrkentil de ulike gruppene. Dette blir imidler-tid overhodet ikke diskutert.

Et annet eksempel er forklaringen påreduksjonen i relativ lønn for offentligansatte. Mens forfatteren mener at stabilerelative lønninger i privat sektor skyldesen norm om at relative lønninger skalholdes forholdsvis stabile, mener han atoffentlig sektor styrer etter «en modifika-sjon av normen eller prinsippet om «lik-het i lønn»» (s. 133). Siden like arbeids-takergrupper har opplevd ulik lønnsut-vikling i de to sektorene, forkastes at til-buds- og etterspørselsforhold kan forkla-re den ulike utviklingen i sektorene. Deter imidlertid ingen diskusjon av om pre-feransene for andre arbeidsbetingelserenn lønn har endret seg i perioden.Kvinner synes for eksempel å ha sterkerepreferanser enn menn for sikre jobbersom gir mulighet for redusert arbeidstid,og slike jobber er det flest av offentligsektor. Den økte kvinnelige yrkesdelta-gelsen kan derfor ha ført til ulike tilbuds-sideeffekter i de to sektorene.

En mer interessant hypotese som pre-senteres er knyttet til at flere hovedsam-menslutninger på arbeidstakersiden erinvolvert i de sentrale forhandlingene ioffentlig sektor mens privat sektor er do-minert av LO. I offentlig sektor er detkonkurranse mellom hovedsammenslut-ningene både om medlemmer og omprinsipper for intern fordeling av lønnmellom arbeidstakerne. Det er altså ikkeen situasjon der «en kjøper forhandlermed en selger», men i stedet «en kjøperforhandler med flere selgere». Dettesvekker arbeidstakersiden, og gir størregjennomslag for myndighetenes interes-ser.

Jeg savner en sammenligning av ut-viklingen i relative lønninger i Norgemed utviklingen i andre land. Det tror jegkan bidra til økt forståelse av den norskeutviklingen. Viss de norske og interna-sjonale erfaringene er like, skulle mantro at det ikke er særnorske forhold som

organisasjonsstruktur og inntektspolitik-kens utforming som har vært avgjørendefor utviklingen. Viss utviklingen i Norgederimot skiller seg fra andre land, er detstørre grunn til å tro at interne forhold erviktig.

For eksempel Freeman og Katz (1995)presenterer utviklingen i lønnsspredningi en rekke land på 1980—tallet. Mensnoen land har hatt en kraftig økning i re-lative lønninger (først og fremst USA ogStorbritannia), har andre land hatt for-holdsvis stabile relative lønninger(Europa unntatt Storbritannia). Freemanog Katz sin tolkning er at siden etterspør-selen etter arbeidskraft har utviklet seg tilfordel for høytlønte på en tilnærmet likmåte i alle OECD-land, må institusjonel-le ordninger hatt stor betydning i de lan-dene som ikke har opplevd økt lønns-spredning. Det er forhold som økte mini-mumslønninger, sentraliserte lønns-forhandlinger og investering i utdanning.Jeg tror institusjoner er viktig for i hvorstor grad normer om rettferdighet kanpåvirke lønnsutviklingen.

Fallende relativ lønn for arbeidstakerei offentlig sektor er et fenomen som ei-

felles for svært mange land, se for ek-sempel oversikten til Bender (1998).Litteraturen er imidlertid forholdsvistynn på forklaringsfaktorer. I dette per-spektivet er boka til Geir Høgsnes inter-.essant fordi den diskuterer en rekke hy--poteser som kan forklare en slik utvik-ling. Et par av dem er nevnt over, andreer knyttet til grad av desentralisering avlønnsfastsettelsen og myndighetenesinntektspolitikk. Et moment som ikkedrøftes er bruk av «wage—twist» politikktil å finansiere veksten i offentlige utgif-ter. Pedersen m. fl. (1990) argumentererfor at redusert relativ lønn i offentlig sek-tor i Danmark på 1980-tallet ble bruktsom et middel til å finansiere offentligesektor. Når det er effektivitetstap vedskattefinansiering av offentlige utgifter,Oker myndighetenes insentiv til å reduse-re offentlige lønninger når offentlige ut-gifter øker.

Etterordet diskuterer lønnsoppgjøret i1998. Det var et interessant oppgjør fordidet kan synes som om tradisjonen ommoderasjon som ble etablert i første delav 1990—tallet ble fraveket. Det gis enoversiktlig framstilling av forhandlinge-ne og utfallet av dem. Også her leggesmye vekt på lønnsoppgjøret i offentligsektor. Forfatterens konklusjon i etteror-

det forsterker den underliggende tonen iboka om at arbeidstakere i offentlig sek-tor med høyere utdanning tjener for liteut fra en rettferdighetsbetraktning. Foroffentlig sektor peker «[o]pprettholdel-sen av utjevningstendensen ... mot atforhandlingssystemet trenger endringer itiden framover for å fungere til alle par-ters tilfredshet» (s. 189). Gitt at svært fåsynes de har for høy relativ lønn, kan jegimidlertid ikke se hvordan et forhand-lingsutfall kan tilfredsstille alle. For-fatteren mener et første skritt vil være åfjerne reforhandlingsklausulene. I disseklausulene innrømmes de første sominngår en lønnsavtale muligheten til re-forhandlinger viss andre grupper får enlønnsvekst over et bestemt nivå. Selv omen avvikling av reforhandlingsklausulersannsynligvis vil favorisere grupper medhøy utdanning, er det ikke sikkert at ar-beidstakerne i gjennomsnitt vil bli merfornøyd.

Når personer med ulik faglig bak-grunn angriper beslektede problemstil-linger, bør ikke fokusering og tilnær-mingsmåte være sammenfallende.den måten kan ulike retninger utfordrehverandre og forhåpentligvis bedre for-ståelsen av problemstillingene. Det er éngod grunn for økonomer til å lese denneboka. Dessuten er boka interessant foralle som er interessert i viktige utvikling-strekk i det norske arbeidsmarkedet,både når det gjelder relativ lønn og de in-stitusjonelle rammene for lønnsfastset-telsen.

REFERANSER:

Akerlof, George A. og Janet L. Yellen (1990): Thefair wage—effort hypothesis and unemployment,Quarterly Journal of Economics, vol. 55,255-283.

Bender, Keith A. (1998): The central govern-ment—private sector wage differential, Journalof Economic Surveys, vol. 12, 178-220.

Freeman, Richard B. og Lawrence F. Katz (1995):Introduction and summary, i Richard B.Freeman og Lawrence F. Katz (red.) Differencesand changes in wage structures, The Universityof Chicago Press.

Pedersen, P. J., J. B. Schmidt—Sørensen, N. Smithog N. Westergård—Nielsen (1990): Wage diffe-rentials between the public and private sectors,Journal of Public Economics, vol. 41, 125-145.

Torberg FalchInstitutt for sosialøkonomi

Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet

• • •

Sosialøkonomisk institutt er et av de største økonomiske forskningsmiljøene i Norge.Instituttet har 33 faste vitenskapelige ansatte og ca. 800 studenter.Instituttet har både et profesjonsstudium og et hovedfagsstudium i sosialøkonomi samt et egetdoktor-gradsprogram med nærmere 40 studenter.

Forsteamanuensisstilling i sosialøkonomiledig ved Sosialøkonomisk instituttUniversitetet i Oslo ønsker flere kvinner i vitenskapelige stillinger. Kvinner oppfordres til åsøke.

I henhold til gjeldende regler vil det ved vurderingen av søkerne bli tatt hensyn til vitenskapeli-ge/ faglige kvalifikasjoner så vel som pedagogiske kvalifikasjoner og eventuelle andre kvalifi-kasjoner.

I rangering av de kvalifiserte søkerne vil det bli lagt vekt på dokumentert forsknings-formid-lingsvirksomhet.

Det kreves vitenskapelige kompetanse i sosialøkonomi med solid kompetanse i økonomisk teo-ri. Det heves doktorgrad eller tilsvarende kvalifikasjoner. Det vil bli lagt særlig vekt på viten-skapelig produksjon og internasjonal publisering i de senere årene.

Instituttet ønsker å styrke sin kompetanse i internasjonal økonomi. Det vil derfor telle positivtom søkeren har kompetanse i internasjonal økonomi. Dernest vil det bli lagt vekt på kvalifika-sjoner i andre av de spesialområder det arbeides med ved instituttet. Med internasjonal økono-mi menes her teori og empiri om internasjonal handel, handelspolitikk, betydningen av klynge-dannelser, faktor, bedrifts- og konsumentmobilitet og beslektede emner.

Den som tilsettes vil ha plikt til å drive forskning og undervisning, veiledning og eksamensar-beid på alle nivåer i studiet samt utføre administrative og andre oppgaver etter gjeldende regler.

Det kreves pedagogisk basiskompetanse, men søkere som ikke kan dokumentere pedagogiskbasiskompetanse, kan likevel tilsettes under forutsetning av at de skaffer seg slik kompetanseinnen 2 år etter tilsetting.

Søknaden skal sendes i 4 eksemplarer, og må inneholde en fullstendig oversikt over utdanning,tidligere stillinger og annen virksomhet, og ei fullstendig liste over vitenskapelige arbeider medopplysninger om hvor de er offentliggjort. Søkerne må oppgi inntil 10 vitenskapelige arbeidersom det skal legges særlig vekt på ved vurderingen. Søknaden må inneholde oversikt over ved-legg som dokumenterer søkerens pedagogiske kvalifikasjoner.

Søkerne må sende inn 4 sett av inntil 10 vitenskapelige arbeider som de ønsker det skal bli tattsærlig hensyn til ved bedømmelsen. De vitenskapelige arbeidene sendes sammen med søk-naden, CV og vedlegg (bekreftede kopier og attester, vitnemål etc) i 4 eksemplar tilUniversitetet i Oslo, Sosialøkonomisk institutt, Postboks 1095, Blindern, 0317 Oslo.

For øvrig vises til regler om framgangsmåte for tilsetting i førsteamanuensisstillinger vedUniversitetet i Oslo.

Det gjøres oppmerksom på muligheten for opprykk til professor etter kompetansevurdering avden nasjonale komitè for opprykk (jf. eget regelverk)Opprykk til professor innebærer at man får samme lønnsbetingelser og arbeidsplikt som andreprofessorer. Nærmere opplysninger om ordningen kan fås ved henvendelse til instituttet.

Det vil som hovedregel benyttes intervju i tilsettingsprosessen, og søkerne kan pålegges å holdeprøveforelesninger.

Nærm. opplysninger ved:bestyrer Vidar Christiansen, tlf. 22855121 e-post:vidar.christiansen@econ.uio.no ellerkontorsjef Reidunn T. Nielsen tlf. 22855125, e-post: r.t.nielsen@econ.uio.no,

Ltr.: 49 — 55 (avh. av kvalifikasjoner).

Søknadsfrist 10.05.2000

0 00 • ••••

SOCIALFORSKNINGSINSTITUTTET

Two positions asResearch Professorin economics and political

science/public administrationThe Danish National Institute of Social Research isseeking internationally recognized researchers for 2positions as Research Professor. The institute wants tostrengthen its competence in economics within thefollowing research areas:

• Social Integration and Marginalization• Labour Market Policy• The Distribution of Welfare

and in political science/public administration within thefollowing research areas:

• Social Policy• Efficiency of Welfare Provisions

Applicants should have a strong scientific backgroundin at least one of the areas mentioned for the position.The applicant must have a track record of publications ininternational scientific journals or similar and be involvedin international networks of researchers working in thesame field. Applicants must also have a profound abilityto provide inspiration and guidance for other researchers.

InformationThe full announcement and information about applicationprocedure, the institute and the research programmesmay be found at the web-site www.sfi.dk. Informationabout living in Denmark may be found atwww.um.dk/english and www.danmark.dk. Furtherinformation can also be obtained from the DirectorGeneral, Jørgen Søndergaard (phone +45 3348 0808,e-mail js@sfi.dk).

Danish National Institute of Social ResearchPersonnel Office

Herluf Trolles Gade 11DK-1052 Kobenhavn K

DENMARK

Deadline for submission of applications is May 22, 2000.

The Danish National Institute of Social Research is an inde-pendent governmental research institute specializing in appliedsociety-relevant research and research-based elucidationsand evaluations. The aim of the research is to provide a betterunderstanding of social, economic and working conditions inthe Danish society and to contribute to legislation and admini-stration build on up to date research-based knowledge ofsociety from Danish and international social research.Furthermore, the institute produces surveys for researchers,public authorities as well as private organizations and enter-prises. The institute employs some 140 of which 55 are rese-archers. The main part of the institute's research is financedby external funding.

SOSIALØKONOMENRedaktører:Lars-Erik Borge,Kai Leitemo ogKanne Nyborg

Produksjonskonsulent:Inger KuråsE-post:inger.kuras@sosialokonomene.no

•Utgitt avSosialøkonomenesForeningLeder: Bent ValeGeneralsekretærBirgit Laudal

Besøksadresse:Skippergt. 330154 OSLOPostadresse:Postboks 8872Youngstorget0028 OSLOE-post:sekretariatet@sosialokonomene.noTelefon 22 41 32 90Telefax 22 41 32 93Postgiro: 0813 5167887Bankgiro: 8380 08 72130

Utkommer med 9 nummer pr. år,den 15. i hver månedunntatt juni, juli og august.

Abonnement kr 570,—Studentabonnementkr 250,—Enkeltnr. kr 80,— inkl. porto.

ANNONSEPRISER(ekskl m v a):

1/1 side kr. 5 200,—3/4 side kr. 4 700,—1/2 side kr. 4 200,—

Byråprovisjon 10%

Frist for annonser:Den 5. i hver måned.

Trykk: Grafisk Hus a/s, Bergen

Work withsenior clients on

critical issues

•

Acquire leading-edge consulting

skills

•

Join a trulyinternationalenvironment

CðPitai GfOUP1,CHNIIIIIRVIR ns>

C-BLAD Retur: Sosialøkonomen,P.b. 8872 Youngstorget0028 OSLO

McKinsey&Company,Inc.

McKinsey is a leading international management consulting firm, employing over 5,000 consultants in 40 countries.We advise the top management of leading organizations on issues of strategy, organization and operations.In Scandinavia, McKinsey has offices in Oslo, Stockholm, Gothenburg, Helsinki and Copenhagen.

Are you realizing your fullpotential?

Generalists with 2-5 yearsof work experience for consultant

positions in Oslo

You have done well. In fact very well. You have reached the goalsyou set for this stage of your career. Maybe overshot them. Still,you feel a growing worry that you are not realizing your full poten-tial. Now what?

Take a minute to consider McKinsey. As a consultant with us, youwill constantly face new client issues that force you to stay updated.But you will do so with the backing of one of the largest networksof experts and knowledge anywhere. McKinsey is a vibrant lear-ning environment and our thinking influences entire industries andmarkets. You will grow as a person and as a professional. All yourwork will be performed in teams — because it gives the best resultsand because a team is superior to any other setting for personaldevelopment. Early on, you will work closely with senior manage-ment of large corporations as well as exciting start-ups, helpingthem address their most important issues. If you like, you can workabroad, for a single project or a longer period. You can specializeand take your own initiatives, for example to further developMcKinsey's knowledge base.

Who are we looking for? You should have 2 -5 years of work expe-rience and a strong academic record within your field. You haveenjoyed solving intellectually challenging tasks, and feel at home inan international environment. As a person you combine analyticalstrength with assured interpersonal skills. You have high personalambitions, but you know you can only reach them if you workwell with others.

Does this strike a chord? Then we would very much like to hearfrom you. Send us an application, written in English, with aCurriculum Vitae, details of your education and working experience.

Applications should be sent to Lars Esholdt, Human Capital Group, Akersgaten 20,0158 Oslo, Norway. Please mark the envelope «Exp. Hire».

Inquiries can be made to Lars Esholdt at Human Capital Group+47 23 35 60 60/92 03 25 42 or e-mail: le@hcg.no

You can also contact Vibeke Taugbol in McKinsey at +47 22 86 25 00or e-mail vibeke_taugbol@mckinsey.com