Offe - Algunas contradicciones del moderno estado asistencial

7/31/2019 Offe - Algunas contradicciones del moderno estado asistencial

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CLAUS OFFE.“ALGUNAS CONTRADICCIONES DEL MODERNO ESTADO ASISTENCIAL ”.En: Claus Offe, Ingovernabilíta e mutamento delle democrazie , il Mulino, Bologna1982.

El Estado asistencial ha servido, como la más importante fórmula pacificadora

de las democracias capitalistas avanzadas en el período siguiente a la segunda

guerra mundial. En lo fundamental, esta fórmula pacificadora consiste, en primer

lugar, en la explícita obligación del aparato estatal de proveer asistencia y apoyo (en

dinero o prestaciones) a aquellos ciudadanos que sufren necesidades y riesgos

específicos característicos de la sociedad de mercado; esta asistencia es provista

bajo el aspecto de derechos legales concedidos a los ciudadanos. En segundo lugar,

el Estado asistencial esta basado en el reconocimiento del rol formal de lossindicatos de los trabajadores tanto en la redacción de los contratos colectivos de

trabajo como en la formación de las políticas públicas. Se considera que estos doscomponentes estructurales del Estado asistencial limitan el conflicto de clase y lomitigan, equilibrando el poder asimétrico del trabajo y el capital y, como

consecuencia de ello, superando las condiciones de lucha disgregante y de

contradicciones que constituyen la característica más conspicua del Estado pre-asistencial o del capitalismo liberal. Resumiendo, el Estado asistencial ha sido

celebrado a lo largo del período post-bélico como la solución política de las

contradicciones sociales.

Este parece ser el juicio convergente de las élites políticas, tanto en los paísesen que el Estado asistencial está desarrollado plenamente (por ejemplo Gran

Bretaña, Suecia) como en aquellos en que el mismo constituye un modelo sóloparcialmente realizado. En estas últimas sociedades, tal el caso de los EstadosUnidos, el conflicto político está focalizado no ya en la deseabilidad fundamental y

la indispensabilidad funcional del estado asistencial, sino en la marcha y la

modalidad de realización del modelo de Estado asistencial.

Esto resulta cierto, con excepciones muy secundarias, hasta la mitad de los

años setenta. Desde este momento en adelante observamos que en muchassociedades capitalistas esta fórmula pacificadora resulta objeto de dudas, de

críticas fundamentales y de conflictos políticos. Se revela así que el medio que hastaentonces había resultado el mayormente aceptado para la solución de los problemas

políticos ha resultado también él problemático y que, en todo caso, la incontrastadaconfianza en el Estado asistencial y su futura expansión se ha desvanecidorápidamente.

Es a estas dudas y críticas a las que dirigiré mi atención en las observacionesque siguen. El punto de comienzo es entonces la observación que el modelo casi

universalmente aceptado; en base al cual crear un cierto nivel de armonía y de paz

social en las sociedades europeas post-bélicas, ha terminado por resultar, el mismofuente de nuevas contradicciones y divisiones políticas en los años setenta.

Históricamente el Estado asistencial ha sido el resultado conjunto de una

variedad de factores cuya composición difiere de un país a otro. Reformismo

socialdemócrata, socialismo cristiano, élites económicas y políticas conservadorasiluminadas y vastas asociaciones industriales fueron las más importantes fuerzas

que lucharon y obtuvieron cada vez más amplios seguros obligatorios, legislaciones



ALGUNAS CONTRADICCIONES DEL MODERNO ESTADO ASISTENCIAL Obviamente este análisis está comúnmente entendido a sostener o a inspirar

objetivos políticos reaccionarios; pero muy bien podría darse que la veracidad del

análisis mismo fuese mayor que las ventajas de sus conclusiones prácticas. Si bien

frecuentemente la izquierda democrática había medido la primera en base a lasegunda, ambas merecen, cuando menos una valoración separada. A mi juicio, al

menos, el análisis citado no resulta falso en aquello que dice sino en aquello que

calla.

Por ejemplo, tomando el primer punto del análisis conservador: ¿no es quizásverdad que en condiciones de marcha descendente del desarrollo económico y de

fuerte competencia sobre los mercados nacionales e internacionales, los capitalistas

individuales, al menos aquellas entidades que no gozan de los privilegios de unsector monopólico, tienen buenos motivos para considerar estériles las perspectivas

para las inversiones y los beneficios, y para reprobar el estado asistencial, el cual

impone contribuciones de previsión social y una cantidad de normas sobre estas,para reducir ulteriormente sus beneficios? ¿No es quizás verdad que la posición de

poder de los sindicatos, basada a su vez sobre derechos que estos han adquirido por

medio de relaciones con la industria de contratos colectivos de trabajo y de otrasleyes, resulta suficientemente grande como para sustraer beneficios a un número

cada vez más mayor de industriales, o de obligarlos a buscar posibilidades de

inversión en el exterior? ¿Y no es también quizás verdad que las empresascapitalistas tomarán decisiones de inversión (y por lo tanto de empleo) según

criterios de beneficios a breve término, y que consecuentemente evitarán invertir

apenas consideren poco seductor un beneficio a largo término, provocando de talmodo una declinación global relativa en el rendimiento productivo de la economía?

Sin duda nadie negaría que existen causas de la marcha decreciente del

desarrollo y de la ausente inversión por parte de los capitalistas que no tienen nada

que ver con el impacto del Estado asistencial sobre los negocios, causas que debenbuscarse sobre Todo en aquellas tendencias intrínsecas a la crisis de la economía

capitalista como la sobreacumulación, el ciclo de negocios o las modificaciones

técnicas descontroladas. Pero también, si así fuese, sería sensato aliviar los agraviosimpuestos al capital —y por lo tanto, por definición, al resto de la sociedad, en los

límites de una sociedad capitalista— eliminando algunas de las cargas y de las

restricciones impuestas por el Estado asistencial. Esto, naturalmente, esexactamente cuanto sugieren como consecuencias prácticas la mayor parte de

aquellos que sostienen esta propuesta. Más, después de todo, así prosigue la lógica

aplastante del argumento, ¿quién se beneficia de lo actuado por un Estado

asistencial que mina y finaliza por destruir el sistema productivo sobre el cual debeapoyarse para que se realicen sus propias promesas? ¿No resulta quizás, de

cualquier modo, puramente nominal y privado de valor un tipo de «bienestar» quecastiga al capital, mediante un pesado gravamen de costos, y entonces a todos, con

la inflación, la desocupación o ambas? A mi entender, la intuición más útil que seadquiere a través del tipo de análisis que he apenas descripto en ésta: el Estado

asistencial, más que ser una fuente separada y autónoma de prosperidad que

procura proveer ingresos y servicios como un derecho del ciudadano, es él mismodependiente de la prosperidad y de la rentabilidad continua de la economía. Si bien

ha sido diseñado como remedio para algunos males de la acumulación capitalista,

la naturaleza de la enfermedad es tal que puede obligar al paciente a abstenerse deusar la cura.

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CLAUS OFFE No resultaría una objeción infundada al argumento anterior el decir que las

élites políticas conservadoras y capitalistas exageran el daño impuesto a ellas por

las medidas del Estado asistencial. Sin duda en el juego político ellas tienen buenos

motivos tácticos para hacer aparecer más intolerable de cuanto «realmente» sea elgravamen del Estado asistencial. La cuestión se centra, entonces, en aquello que

entendemos por «realmente» y de qué modo lo medimos en este contexto.

Respondiendo a esta pregunta, deberemos tener presente que la posición de poderde los inversores privados incluye la facultad de definir la realidad. Vale decir que

cualquier cosa que ellos consideren como un gravamen intolerable, de hecho es un

gravamen intolerable, que de hecho llevará a una caída de la propensión a lainversión, por lo menos hasta cuando ellos puedan esperar reducir efectivamente

los costos del Estado asistencial mediante la aplicación de tales sanciones

económicas. El debate, orientado a esclarecer si el Estado nacional «comprimerealmente» o no los beneficios es puramente académico, por que los inversores están

en condiciones de crear la realidad —y los efectos— de «compresión» de los

«beneficios».

El segundo argumento principal del análisis conservador postula que el efectodel Estado asistencial es una des-incentivación al trabajo. «¡La mano de obra no

trabaja!» fue uno de los slogan de la campaña que llevó a la señora Thatcher al

cargo de Primer Ministro británico. Pero, por otra parte, el contenido analítico delargumento debe ser esmeradamente separado de las aplicaciones políticas con el

que es utilizado. Y, aún más, este argumento analítico puede ser entendido,

frecuentemente, contra las intenciones de sus proponentes, de manera de hacerempírico su significado. Por ejemplo, existen pocas dudas sobre el hecho que una

elaborada legislación para la protección de la clase obrera coloca a los trabajadores

en posición de oponerse a las prácticas de explotación que serían aplicadas,

normalmente, en ausencia de tales normas. Sindicatos potentes y reconocidospueden efectivamente obtener aumentos salariales en exceso en relación a los

aumentos de productividad. Y las amplias condiciones de previsión social hacenmás fácil —al menos para algunos trabajadores temporalmente— evitar trabajos no

deseados. El seguro a gran escala contra la desocupación, que cubre a la mayorparte de los trabajadores, hace menos indeseable la desocupación para muchos

trabajadores, y así obstaculiza parcialmente el mecanismo del «cuerpo de reserva».

Resumiendo, el Estado asistencial ha hecho más complicada y menos fácil laexplotación de la mano de obra. Por otro lado, dado que el Estado asistencial

impone al intercambio trabajo-capital normas y derechos que se refieren a la

producción, aún dejando intacta la estructura de autoridad de la producciónmisma, es difícil asombrarse que los trabajadores no estén, comúnmente, tan

intrínsecamente motivados a trabajar con la máxima productividad posible. En

otras palabras el Estado asistencial mantiene el control del capital sobre laproducción, es decir sobre la fuente básica del conflicto industrial y de clase entre

trabajo y capital, pero está muy lejos de establecer algo semejante a un «control

sobre los trabajadores». Al mismo tiempo, él mismo refuerza el potencial de lostrabajadores para la oposición al control por parte del capital, y como efecto neto se

tiene que se combate un conflicto que no ha variado, con medios que han cambiado

en favor del trabajo. Algunas relaciones productivas de explotación coexisten convarias posibilidades de resistir y escapar a la explotación y de mitigarla. Mientras la

razón de la lucha permanecía invariable, aumentaban para los trabajadores losmedios para luchar. No debe asombrarnos entonces, ver que esta situación mina la

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ALGUNAS CONTRADICCIONES DEL MODERNO ESTADO ASISTENCIAL «ética del trabajo», o que, al menos, reclama estrategias más costosas y menosconfiables para hacer respetar tal ética.

Un corolario frecuentemente utilizado en el análisis conservador es este: no

solamente el Estado asistencial mina la calidad del comportamiento sobre el

trabajo, induciendo a los trabajadores a una mayor demanda y, al mismo tiempo, a

una menor disponibilidad a dedicar esfuerzos enérgicos a su trabajo, etc., sino quetambién reduce la cantidad de mano de obra productiva. Se afirma esto en cuanto

la ideología del Estado asistencial destaca los servicios del sector público, lascarreras burocráticas, y en particular la cultura y la enseñanza, hechos todos que

absorben el mercado de trabajo de muchas maneras, bajo el aspecto de mano de

obra «productiva».

Mi tesis, al menos hasta ahora, que los dos argumentos claves del análisisliberal-conservador son ampliamente válidos, contrariamente a cuanto han

frecuentemente sostenido ciertos críticos de la izquierda. El error fundamental que

veo en este análisis tiene que ver menos con lo que el mismo declara que con

aquello que omite considerar. Toda teoría política digna de este nombre deberesponder a dos demandas: primero, ¿cuál es la forma deseable de organización de

la sociedad y el Estado y de qué modo podemos demostrar que sea verdaderamente«realizable», vale decir compatible con nuestra normativa de base, y con nuestros

compromisos normativos básicos y efectivos en relación a la vida social?. Se tiene

aquí el problema de definir un modelo o meta coherente de transformación.Segundo, ¿de qué modo podemos alcanzarlo?. Este problema concierne a la

identificación de las fuerzas dinámicas y de las estrategias que podrían conseguir la

transformación.

El análisis conservador del Estado asistencial falla en ambos planos. Partiendo

del último problema, es extremadamente difícil hoy, en Europa Occidental, concebiruna estrategia políticamente prometedora si tiende a eliminar aunque sea

parcialmente los componentes institucionales establecidos por el Estado asistencial,por no hablar de su total abolición. Vale decir que el Estado asistencial ha

resultado, en cierto sentido, una estructura irreversible, cuya abolición requeriría

no menos que la abolición de la democracia política y de los sindicatos, comotambién cambios fundamentales en el sistema de partidos. Una fuerza política que

pueda realizar semejante cambio dramático no se encuentra en grado significativo,

en ningún lugar, pese a los movimientos populistas de derecha de la clase medianacidos en algunos países. Es además un hecho demostrado por la investigación

sobre la opinión pública que los más ardientes sostenedores del capitalismo del

laissez faire y del individualismo económico muestran notables diferencias entre suvisión ideológica general y su disponibilidad a renunciar a concesiones especiales,

subsidios, y planes de previsión social, de los que ellos obtengan personalmentebeneficios. Así, en ausencia de una fuerte corriente de fondo ideológica y

organizativa (por ejemplo neo-fascista o autoritaria) en los Estados occidentales,

imaginar la superación del Estado asistencial y la restauración de una «sana»economía de mercado es poco más que una utopía políticamente impotente de algún

ideólogo de la vieja burguesía. En ningún lugar esta clase es lo suficientemente

fuerte como para realizar, así lo demuestran los ejemplos de la señora Thatcher y — por hipótesis— de F. J. Strauss, algo más que modificaciones marginales de un

esquema institucional que también estos personajes deben aceptar como dadocuando asumen el gobierno.

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CLAUS OFFE Es todavía más significativo el segundo fracaso del análisis conservador su

incapacidad de demostrar que el «Capitalismo avanzado menos el Estado

asistencial» sería realmente un modelo realizable. Son bastantes obvias las razones

por las cuales no lo es, y por las que, como lógica consecuencia, la ideología delneo-laissez faire constituiría una cura muy peligrosa aunque pudiese ser aplicada.

En ausencia de una construcción de casas subvencionadas por el Estado en gran

escala, de servicios de instrucción pública y de sanidad, como también deextendidos planes de previsión social obligatoria, el funcionamiento de una

economía industrial resultaría simplemente inconcebible. Dadas las condiciones y

exigencias de la urbanización, la magnitud de las concentraciones de la fuerza detrabajo en establecimientos industriales productivos, el rápido cambio técnico,

económico y regional, la reducida capacidad de la familia para hacer frente a las

dificultades de la vida en la sociedad industrial, la secularización del orden moral,la reducción cuantitativa y la creciente dependencia de las clases medias

poseedoras, todas características bien notorias de las estructuras sociales

capitalistas, la desaparición repentina del Estado asistencial dejaría al sistema en

un estado conflictual explosivo y de anarquía. El embarazoso secreto del Estadoasistencial es que, mientras su impacto sobre la acumulación capitalista puede muy

bien resultar destructivo (como lo demuestra expresamente el análisis conservador)su ausencia significaría simplemente la ruptura del sistema (hecho que es

sistemáticamente ignorado por los críticos conservadores). La contradicción es que

mientras el capitalismo no puede coexistir con el Estado asistencial, aquel ni

siquiera puede existir sin este último. El vicio del análisis conservador está en la

acentuación que le da al primer aspecto de la contradicción y en su silencio sobre elsegundo.

Se podría pensar naturalmente a la «contradicción» básica del Estado

asistencial capitalista como un mero «dilema», que podría, por lo tanto, ser«resuelto» o «tratado» equilibrando con cautela los dos factores. Ello presupondríaempero dos cosas, ambas inciertas, primero que exista algo así como una

«optimización» en donde las funciones de mantenimiento del orden del Estado

asistencial son preservadas, mientras se evitan los efectos de ruptura; y segundoque, en este caso, los procedimientos políticos y métodos administrativos sean

suficientemente «racionales» para concretar este precario equilibrio. Antes de

considerar las perspectivas para esta solución resumiré unos elementos de la críticasocialista al Estado asistencial.

L A CRÍTICA DESDE LA IZQUIERDA SOCIALISTA Aun siendo absurdo el buscar negar el hecho que la lucha por una legislación

que tutele los derechos de los trabajadores, por los servicios sociales, por la

previsión social y el reconocimiento de los sindicatos, conducida por más de un

siglo por el movimiento obrero, ha llevado a una sustancial mejora de lascondiciones de vida de la mayoría de los asalariados, la crítica socialista del Estado

asistencial es empero una crítica fundamental. Ella puede resumirse en tras

puntos, que examinaremos separadamente: el Estado asistencial es definido como:1) ineficaz e ineficiente; 2) represivo y 3) determinante de una falsa comprensión

(«ideología») de la realidad social y política en el interior de la clase obrera. En suma,

se trata más de un medio para estabilizar la sociedad capitalista que de una fasepara su transformación.

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ALGUNAS CONTRADICCIONES DEL MODERNO ESTADO ASISTENCIAL No obstante las indudables mejoras de las condiciones de vida de los

asalariados, la estructura institucional del Estado asistencial ha hecho poco o nada

por modificar la distribución del ingreso entre las dos clases principales de trabajo y

capital. El enorme mecanismo de redistribución opera en dirección no-vertical sinohorizontal, o sea dentro de la clase de los asalariados. Un posterior aspecto de su

ineficacia es que el Estado asistencial no elimina las causas de los imprevistos y de

las necesidades individuales (tales como enfermedades del trabajo, el desordenurbano producido por el mercado capitalista de bienes inmuebles, la obsolescencia

de las calificaciones, la desocupación, etc.) sino que suple (parcialmente) las

consecuencias de tales eventos (proveyendo servicios sanitarios y seguros contra laenfermedad, subsidios para el alojamiento, posibilidades de adiestramiento y

readiestramiento, indemnizaciones por desocupación y similares medidas). En línea

general, el tipo de intervención social más característico del Estado asistencial se dasiempre «demasiado tarde» y, consiguientemente, sus procedimientos ex post facto

son más costosos y menos eficaces de cuanto lo sería un tipo de intervención «más

causal». Además se reconoce generalmente que también una prevención real

significaría interferir en las prerrogativas de los inversores y de la gestión, vale decircon el ámbito del mercado y de la propiedad privada para lo cual el Estado

asistencial tiene sólo un poder legislativo de facto y legal, muy limitado.

Un posterior argumento que evidencia la ineficacia del Estado asistencialsubraya la amenaza constante a la cual son expuestas las políticas sociales y los

servicios sociales como consecuencia de la crisis fiscal del Estado, la cual es, a su

vez, un reflejo de las discontinuidades, tanto cíclicas como estructurales, delproceso de acumulación. Todos los países de Europa Occidental han hecho la

experiencia de una aguda recesión económica hacia mediados de los años setenta, y

sabemos de muchos ejemplos de reducción de los gastos para la política social como

respuesta a las consecuencias fiscales de tal recesión. Pero también si (y mientras)el aumento absoluto y relativo de los gastos para la política social porcentualmente

al producto nacional bruto continúa ininterrumpidamente, no es cierto en absoluto,como han sostenido Ian Gough y otros antes que él, que aumentos en los gastos

sean paralelos a un crecimiento real del «bienestar». La doble falacia, presente en losescritos técnicos como el «cliché-gasto-servicio», es esta: en primer lugar, a un

aumento marginal en los gastos no debe necesariamente corresponder un aumento

marginal en los outputs del aparato del Estado asistencial, éste también puede serutilizado para alimentar el propio mecanismo burocrático. Más, en segundo lugar,

aun si el output (digamos por ejemplo de los servicios sanitarios) es aumentado,

puede verificarse del lado de los clientes o destinatarios de tales servicios unaumento todavía mayor en el nivel de los riesgos o necesidades (o un cambio

cualitativo) hasta el punto de hacer negativo el efecto neto.

La forma burocrática a través de la cual el Estado asistencial dispensa sus

propios servicios es considerada cada vez más como la fuente de su ineficiencia. Lasburocracias absorben más recursos y proveen menos servicios de cuanto podrían

hacer otras estructuras democráticas y descentralizadas de política social. El motivo

por el que se mantiene la forma burocrática en la administración de los serviciossociales no obstante su ineficiencia e ineficacia (que resulta cada vez más evidente a

un creciente número de observadores) debe tener entonces un nexo con la función

de control social ejercitada por burocracias asistenciales centralizadas. Esta análisisconduce a la crítica del carácter represivo del Estado asistencial. Este carácter

represivo, según los críticos, esta demostrado por el hecho de que para ser

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CLAUS OFFE calificado para recibir los beneficios y servicios del Estado asistencial, el cliente nosólo debe probar su propia «necesidad», sino que también debe ser un cliente

«merecedor», un cliente que se conforme a las normas y los standards económico,

políticos y culturales de la sociedad. Cuanto más grave es la necesidad, tiendenestas exigencias a ser más rigurosamente definidas. Por ejemplo, los desocupados

tienen derecho a la indemnización por desocupación sólo si están disponibles para

un empleo alternativo (muchas veces notablemente inferior al trabajo perdido)eventualmente encontrado para ellos; y el derecho de los indigentes, a las

contribuciones asistenciales a los indigentes, está comúnmente condicionado a las

respuestas de estos últimos a standards de comportamiento que los mejores (better-to-do) estratos de la población son perfectamente libres de infringir. En estos casos

y en muchos otros el Estado asistencial puede ser considerado como una

transacción o intercambio en el que los beneficios materiales para los necesitadosson negociados a cambio de la sumisión de estos últimos al «orden moral» de la

sociedad que genera tal necesidad. Una importante condición preliminar para

obtener los servicios del Estado asistencial es la capacidad por parte del individuo

de conformarse a las rutinas y a las exigencias de las burocracias asistenciales y delas organizaciones de los servicios, capacidad que, inútil es decirlo, muchas veces

está inversamente correlacionada con la necesidad misma.

Un importante tercer aspecto de la crítica socialista al Estado asistencialconsiste en demostrar su función de control político-ideológico. El Estado

asistencial no es visto solamente como fuente de beneficios y servicios, sino

contemporáneamente como fuente de falsas concepciones sobre la realidadhistórica, las cuales tienen efectos perjudiciales para la organización y la lucha de la

clase obrera. Por un lado la esfera del trabajo, la economía, la producción y la

distribución «primaria» del beneficio, por otro la situación de ciudadano, el Estado,

la reproducción y distribución «secundaria». Esta división del mundo socio-políticooscurece las conexiones y los vínculos causales y funcionales existentes entre las

dos esferas, impidiendo así la formación de una comprensión política que consideraa la sociedad como una coherente totalidad a cambiar. Vale decir que las

combinaciones estructurales del Estado asistencial tienden a hacer ignorar uolvidar a la gente que las necesidades y las contingencias a las que responde el

Estado asistencial son producidas en la esfera del trabajo y de la producción, que el

Estado asistencial mismo está material e institucionalmente vinculado por lasdinámicas de la esfera productiva y que entonces una concepción creíble de la

previsión social presupone no solamente la expansión de los «derechos del

ciudadano», sino también aquella de los «derechos del trabajador» en el proceso deproducción. Contrariamente a estas observaciones, que están entre los puntos de

partida analíticos a cualquier estrategia socialista concebible de transformación

social, el adoctrinamiento simbólico intrínseco al Estado asistencial sugiere la ideade cooperación entra las clases, de separación de la lucha económica y política, y de

confianza, evidentemente cada vez peor fundamentada, en un ciclo permanente de

crecimiento económico y de previsión social.

EL ESTADO ASISTENCIAL Y EL CAMBIO POLÍTICO

De nuestra esquemática discusión comparativa del análisis del Estado

asistencial realizado por la «derecha» y la «izquierda» emergen tres puntos sobre loscuales los críticos, tanto liberal conservadores como socialistas, presentan

paralelismos bastante sorprendentes.

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ALGUNAS CONTRADICCIONES DEL MODERNO ESTADO ASISTENCIAL Primero, contrariamente al unánime consenso ideológico que existía en

algunos de los más avanzados Estados asistenciales a lo largo de los años cincuenta

y sesenta, hoy el Estado asistencial ya no es estimado como la respuesta promisoria

y permanente a los problemas del orden socio-político de las economías capitalistasavanzadas. En ambos campos las críticas se hacen sentir cada vez más y son más

acentuadas sus valoraciones negativas de los procedimientos del Estado asistencial.

Segundo, ninguno de los dos enfoques sobre el Estado asistencial podría ni

estaría dispuesto, en beneficio de sus respectivas clientelas, a renunciar al Estadoasistencial, dado que el mismo cumple funciones esenciales e indispensables tanto

para el proceso de acumulación cuanto para el bienestar social y económico de la

clase obrera.

Tercero, mientras, desde el lado conservador, no existe teoría coherente alguna

ni estrategia realista en mérito de un Estado no asistencial (como lo he sostenidoanteriormente) no parece ser que la situación sea mucho mejor desde la perspectiva

de la izquierda, donde se podría hablar de una teoría coherente de socialismo, más

no de una estrategia realista y acordada para su concreción. En ausencia de ésta elEstado asistencial permanece como una realidad teóricamente impugnada, pero

sólidamente enraizada en el orden social de las sociedades capitalistas avanzadas.Resumiendo, el Estado asistencial, impugnado tanto desde la derecha como desde

la izquierda, no será fácilmente sustituido por una alternativa conservadora o

progresista.

Existen ciertamente distintos modelos normativos de orden social y económico

que son patrocinados por intelectuales y otras minorías más que por alguna ampliacorriente política. Una de éstas es el modelo del neo-laissez-faire según el cual el

Estado asistencial puede y debería ser abolido, de modo de permitir el

resurgimiento de la sociedad de mercado libre y armoniosa. Esta solución essostenida típicamente por fuerzas políticas de la vieja burguesía, tales como

agricultores y comerciantes, que frecuentemente también favorecen movimientos derechazo a los impuestos. Con esta solución el problema político es que cuanto más

se hubiera producido en un país la modernización, de un modo profundo y

equitativo, tanto menor será la base social de esta alternativa orientada hacia elpasado. El polo opuesto es un modelo favorecido por elementos de la nueva

burguesía, el que combina valores «post-materiales» con determinadas ideas

heredadas de la tradición anárquica y sindicalista del pensamiento político. Estemodelo implicaría que las funciones del Estado asistencial podrían ser sustituidas

por comunidades libertarias, igualitarias y con confianza en sí mismas, actuantes

dentro de una estructura ampliamente descentralizada y desburocratizada.

Es característico el hecho de que ambos modelos alternativos no tienen másque jugar un rol muy marginal hasta que no logren formar alianzas,

respectivamente con una de las clases principales o con las fuerzas políticas que las

representan. Empero estas alianzas entre las viejas burguesías y los centros delcapital o entre la nueva burguesía y las organizaciones instituidas de la clase obrera

son inmensamente difíciles de constituir y sostener. No obstante ello, no resultaría

quizás muy aventurado suponer que las luchas de este tipo, para la formación denuevas alianzas, ocuparán en los próximos años el escenario de la reforma política

social y del Estado asistencial. A mi entender se puede pensar en tres potenciales

salidas alternativas a esos esfuerzos políticos.

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CLAUS OFFE Primero, en condiciones de aguda crisis económica y de tensión internacional

no se puede excluir completamente, como posibilidad, un relativo éxito de la

coalición del neo-laissez-faire, basada sobre una alianza entre el gran capital y la

vieja burguesía. Segundo, en países con una fuerte democracia social (y quizástambién en aquellos con un fuerte elemento eurocomunista) es mayor la posibilidad

de que emerjan nuevas formas de mediación de intereses y de compromisos

relativamente pacífico, destinadas a determinar la «justa dosis» de la expansión delEstado asistencial, que sea entonces compatible tanto con las exigencias de la

acumulación como con los reclamos básicos de las organizaciones de la clase

obrera. Este modelo supondría hecho de apoyarse ampliamente sobre modosdecisionales «neo-corporativos» o «tripartitos» realizados por representantes de

sindicatos y organizaciones altamente centralizadas, bajo la supervisión de agencias

del Estado especializadas. Esta eventual segunda configuración, actuaráparticularmente en situaciones de crisis económica, en perjuicio no solo de la vieja

burguesía sino también de aquellos sectores de la clase obrera menos organizados y

representados en estructuras de decisión y de tratativas de intergrupo exclusivo.

Como tercera posibilidad no puede descartarse completamente un tipo de alianzaque combine organizaciones de la clase obrera y elementos provenientes de la nueva

burguesía, sobre la base de un modelo no burocrático, descentralizado e igualitariode una «sociedad asistencial» autosuficiente. Se encuentran partidarios de esta

solución en los movimientos sociales, quienes encuentran alguna resonancia en lasideas teóricas de autores como Illich, Gorz, Touraine, Cooley y otros.

Más que especular sobre la salida probable de esta configuración de fuerzas y de ideas, actitud que requeriría un análisis más detallado de lo que me es posible

realizar dentro de los límites de este trabajo, deseo ocuparme, en mis conclusiones,

de la naturaleza del proceso político que decidirá eventualmente por una u otra de

estas salidas. El mejor modo de concebir tal proceso puede consistir en considerarlocomo compuesto por tres órdenes, o tres campos conflictivos acumulativos. El

primero y más obvio de estos campos es el decisional político en el interior delaparato del Estado. Sus protagonistas son las élites que compiten recíprocamente

por victorias electorales y por la escasez de recursos. Ellas deciden sobre programasde políticas social, de legislación y de presupuesto. En este nivel más superficial y

evidente de la política, aquel que es publicitado por los medios masivos de

comunicación y que está presente cada vez que el ciudadano es llamado a ejercitarsu propio rol político, por ejemplo en calidad de elector.

Empero no es éste el único nivel en el que resulta generado, distribuido y

utilizado el poder político. El espacio para las posibles decisiones de las élitespolíticas está efectivamente determinado por fuerzas sociales que, en un nivel

menos evidente, modelan y cambian las visiones y las percepciones de la realidad delos hombres políticos, vale decir de las alternativas abiertas al poder decisional y de

las previsibles consecuencias de cada una de tales alternativas. Es en éste nivel enel que es determinada la agenda de los políticos y la relativa prioridad de los

trámites y soluciones, y al cual está condicionada la posibilidad de duración de

alianzas y compromisos. En este nivel es más difícil identificar protagonistasindividuales, las fuerzas actuantes son casi siempre la consecuencia global de un

gran número de protagonistas anónimos y de acciones, que no obstante ello

modelan, la visión de la realidad de los hombres políticos y su espacio de acción.Ejemplos de tales fuerzas condicionantes están dados por eventos del campo

internacional (como guerras y revoluciones) indicadores macroeconómicos

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ALGUNAS CONTRADICCIONES DEL MODERNO ESTADO ASISTENCIAL (relaciones comerciales, tasas de crecimiento, cambios en el nivel de desocupación y de la inflación, etc.) y cambios en los parámetros culturales de la vida social (desde

la medida de concurrencia a la escuela hasta el índice de divorcios). El conocimiento

de tales indicadores modela la imagen de la realidad de las élites, su opinión sobreaquello que pueden o deben hacer, aquello que puede esperarse como consecuencia

de sus acciones y aquello que deben abstenerse de hacer. El punto más importante

es aquí el siguiente: si bien el poder de estructurar la realidad de los hombrespolíticos, su programa y su atención, no puede ser fácilmente reconducido hacia

protagonistas individuales, como acontece en el primer nivel de conflicto político,

empero existe una matriz de poder social según la cual ciertas clases sociales,tienen, más que otros, la posibilidad de modelar o remodelar la realidad política, de

abrir o cerrar el programa político. El acceso a los medio de producción y al control

sobre ellos, los de organización y de comunicación, están repartidos en laestructura social de un modo desigual, y cada uno de ellos pueden ser utilizado,

con distinto grado de eficacia, para modelar y estimular aquello que los hombres

políticos consideran como su propio ámbito decisional. El peso relativo de estos

distintos recursos, que en parte pueden equilibrarse recíprocamente, pero quepueden también estar concentrados en las manos de un único grupo o clase,

depende también de variaciones cíclicas y coyunturales que pueden permite a ungrupo el explotar en mayor o menor medida, en distintos tiempos, el propio poder

social específico.

Bajo este segundo nivel de la política, la matriz de poder social, existe un tercer

nivel en el que sobreviven cambios que afectan a la propia matriz, vale decir loscambios de «peso» relativo que tienen los protagonistas colectivos en el modelar el

programa de los políticos. Si, como hemos sostenido antes, el segundo nivel consiste

en el proceso de influencia sobre el espacio de la acción política mediante el ejercicio

del derecho de veto, el chantaje, la amenaza, la movilización y el discurso socialsobre las salidas políticas, o, simplemente mediante la fuerza silenciosa de la

«reacción preventiva», esto no significa que deban permanecer fijas la entidad y laeficacia de los recursos políticos controlados por cada una de las clases y categoría

sociales. Vale decir que el poder social no es nunca lo suficientemente grande comopara reproducirse eternamente. Las posiciones de poder resultan confrontadas, casi

por definición, y están entonces sujetas al cambio y redistribución. La lucha por la

redistribución del poder social es lo que verifica en el tercer nivel y másfundamental nivel de la política. Por ejemplo, puede resultar limitado el poder del

mercado, o la legitimidad política, o la fuerza organizativa de las que ha gozado

hasta ese momento un grupo o clase (con el efecto de hacer menos vulnerable elprograma político respecto a este grupo) o bien otro grupo puede abrir nuevas vías

de influencia, puede formar nuevas alianzas o conquistar una posición de

hegemonía mediante la apelación a nuevos valores, ideales y puntos de vista. Alnivel de la política formal pueden ser promovidos, facilitados o ser empujados

(aunque si solamente mediante demostraciones inequívocas de falencias) tanto

pérdidas relativas como aumento relativo de poder. Puede ser limitado o vinculadoel derecho de veto atribuido a ciertos grupos y pueden ser abolidos los soportes

institucionales de poder social. Se revela entonces que los tres niveles están en una

conexión recíproca, no de manera rigurosamente jerárquica sino cíclica: si bien elespacio de acción del primer nivel («política formal») está ampliamente determinado

por la matriz de poder social («nivel dos»), el mismo puede facilitar y promover unarevisión de la repartición del poder social («nivel tres»). Y el estadio de política

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CLAUS OFFE

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democrática debería así ser considerado tanto como determinado por el poder socialcomo potencial determinante del mismo.

Confío poder dejar al lector la aplicación de este modelo analítico del proceso

político a la controversia contemporánea sobre el Estado asistencial que he

examinado y discutido previamente, indagando sobre el grado de su utilidad. La

pregunta con la que deseo concluir es de importancia tanto académica comopolítica: ¿El programa del Estado asistencial, su espacio de acción y su desarrollo

futuro, serán modelados y limitados por la matriz de poder social de las estructurassociales del capitalismo avanzado? O bien, por el contrario ¿Será él quien abra la

posibilidad de remodelamiento de tal matriz, por medio de sus propias realizaciones

o de sus carencias?

Offe - Algunas contradicciones del moderno estado asistencial

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