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/ 李宗勳

要追求安全先讓民眾感受不安全！與其消極迴避風險，不如積極探求安

全風險！—Stivers（2005）：Governance in Dark Times

危機管理就是不確定管理，旨在讓原先不可預見的不確定（unforseen

uncertainty）變成得以預見的不確定（forseen uncertainty），也就是從「意料

之外」到「意料之內」的預備與轉變過程。（李宗勳，2008：1-2）

Beck的「風險社會」與Giddens的「現代性效應」啟示吾等需要關注「

後實證」或「後現代」觀點下，有意義的公民參與及相對的安全需求感覺為

何？政府與專家如何透過對話與互動讓技術知識有效鑲嵌在實務改造中，經

由跨部門協力精緻政策商議與網絡共識，探求一種「可接受風險（acceptable

risk）」與「安全風險（safe risk）」。不確定性需要透過影響安全網絡的外在

行動者加以組織化及分擔管理。本教科書以為，學習危機管理主要目的不在

消極「迴避危機」而在積極「探求安全風險」，也就是讓自己「擔得起風險

（take a risk）」。這種從勇於面對風險且積極轉變到「創造風險或機會」是

快樂且安全的來源，然而尋求轉變難免衍生「不確定」的風險，藉此建構一

種政府部門與民間社會聯合行動與調適學習的「安全管理網絡」，比較能夠

合理公平、理性分析與協力分擔解決「發展與成長」的必要挑戰及困難。

一、教學目標與學習價值

筆者以為處在這種到處潛伏危機與風險的不確定年代，與其強調如何不

「政府危機管理」研讀指引

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安全以嚇阻民眾消極迴避，不如改為凸顯如何透過社會連結、授能民眾監督

管理來追求安全，安全不是緊閉門戶，而是談論鄰里的情誼與關係。這種「

追求安全先讓民眾真切感受到不安全」的論述與Wildavsky（1988）的安全風

險意涵有所貫通，而這種安全風險（safe risk）、風險理性，正是當前區域安

全亟待認知與孕育的治理理念、教學目標與學習價值。

二、課程大綱與核心特色

基於這些理念，詹中原教授邀集朱愛群教授、李宗勳教授與鄭錫鍇教授

共同分工撰寫完成《政府危機管理》，全書16章，近450頁，可謂大作，探

討主題廣泛觸及危機管理理論、國內外管理機制、政策制定、診斷與計畫、

演練與行動、危機領導、組織運作、危機溝通、社會資本與信任風險、風險

治理與戰略思維、災害防救的理論遞演、公私協力與風險治理、地區安全與

互動倫理等；面對當前「非政府治理時代」與「政府成為最不被信任」的時

局，更加彰顯本教科書的價值與意義；政府是民眾的生活重心，是社會秩序

的維護者，但政府也可能因為「缺乏監督」、「政治對峙」、「領導風格」

與「互動不當」等因素衍生危機，而這些危機卻無法期待政府內部自我調

解，當一切體制手段已失去「自律」及「反省」時，外部民間的力量與協力

成為「不可取代」的支應力量；是以本教科書的一大特色在於彌補一般危機

管理的書籍總多環繞在危機管理的標準作業流程

（SOP）、類別屬性及階段論等「靜態」資料論

述，代之以強調與危機發生及因應或受影響有關

的人、地、時、事、物之「動態」互動關係及協

力效應，包括政府與民間共同參與危機事故的互

動模式是否合理健康？關係資本是否正向？政府

安全管理網絡間的協調與領導模式是否合諧且「

守望相助」？民間與政府間對彼此的協力資源是

否「知所節制」與「相互學習」？政府的危機管

理機制是否健全且具備政策整合週轉能量？政策

制定是否理性周全？訓練演習是否落實且執行檢

討富含「風險學習」？凡此「動態互動的決策與

治理模式」是本教科書的核心特色。

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三、學習態度與學習方法

基於本教科書的核心價值與特色均環繞「互動」、「預防」與「學

習」，選修的同學當然應該開放視野以「零基（zero-based）」謙卑且開放胸

襟及態度，與老師製作的網絡教學內容（影音、powerpoint簡報檔、文字及照

片或影片的網頁資料故事）多元接觸，從中體會與領略到4位老師的特有風格

與各自優勢，在互動學習與分享回應中「全面式」吸收對您有用的知識，發

覺您對自己「無知的無知」並「支應（complement）」自己與別人。本教科

書獲得「行政院災害防救委員會」提供諸多珍貴的危機與風險管理的照片、

影片及資料，各位同學若能善用這些未被運用的資料（utilize the underutilize

），必能發揮創價或套利（abridge）的學習效果。

四、學習困難的解決之道

由於4位共同作者均有撰寫出版危機管理與風險治理的專書或論文，本教

科書限於篇幅，部分內容有所精簡，同學若有學習困難之處，歡迎在空大網

路學習網站留言提出學習需求，我們4位老師均非常歡迎與您們一起研究解決

之道；其次也可以從「重要參考書目或期刊」獲得解答。

五、重要參考書目或期刊

（一）詹中原（2004）　危機管理，台北：聯經出版社。

（二）詹中原（2004）　危機管理36—矩陣式管理策略分析，台北：華泰

出版有限公司。

（三）朱愛群（2002）　危機管理—解毒災難迷咒，台北：五南。

（四）李宗勳（2005）　警察與社區風險治理，桃園：中央警察大學出版

社。

（五）李宗勳（2008）　網絡社會與安全治理，台北：元照出版社。

風險可以介入與管理，但是無法完全消滅。先承認風險與危機的存在

並進而評鑑其危害，以及未消除或減少其危害而採行之諸般措施與努力，是

當前包括政府部門與民間社會亟待修習的一種生活態度、一種安身立命的「

哲學」與「視野」、一種與萬物及大自然的「共好」知識與認知（李宗勳，

2008：3-5）。是以，學習危機管理主要目的不在消極「迴避危機」，而在

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積極「探求安全風險」，也就是讓自己「擔得起風險（take a risk）」。這種

從勇於面對風險且積極轉變到「創造風險或機會」是快樂且安全的來源，然

而尋求轉變難免衍生「不確定」的風險，際此建構一種政府部門與民間社會

聯合行動與調適學習的「安全管理網絡」，比較能夠合理公平且理性分析與

協力分擔解決「發展與成長」的必要挑戰及困難。危機與風險不是一件抽象

的概念，而是實實在在存在的事件。人的一生會碰到很多關鍵時刻，我們所

服務的單位或是我們所生活的社會，所歸屬的國家民族也都有可能會碰到「

危機」。如何預測危機，事先預防？遭遇危機時如何妥慎因應，化危機為轉

機，甚至是創造危機的利機？便成了一門個人、組織、社會，乃至於國家政

府所必須研究學習的實用技術、科學與藝術（黃富源，2006：120）。

「隨著21世紀的到來，我們漸漸不再依賴政府解決我們的問題⋯⋯，不

過，我們並未發展出適當的結構與過程，來進行社區治理或集體解決問題，

當前的研究方法及實踐工具與創意還待努力⋯⋯。」（Folley, 1998）

Deborah Stone（1988）在歸納安全與效率是否具有交換關係時，也批判

偏執的絕對互斥主張雖然難以推翻，然而在日本與北歐國家卻逐漸建構了一

種兼顧兩者的安全體系，既給予個人直接幫助，也保護個人工作和生活所在

的組織與社區。本文基於社區公民治理模式，強調地方治理的價值追求，是

一種小型與回應型方式的價值追求。然而社區治理需要民眾共識的支持，公

共管理者在這樣的環境中推動公共政策需要創造政策共識的能力；何以安全

網絡治理需要奠基於社區或環境，乃著眼於社區介入之特點是把焦點從「個

人」責任轉移到「多面向」社區需要，強調社

區內每個人都能參與，並透過社區發展與社區

組織推展，容許社區發展地方特色及個別殊異

性需求。面對危機政策弔詭的實際生活，吾等

需要從政治社群之決策藝術，從安全網絡協力

所營造之「社會判斷」加以調和專家學者的「

事實判斷」與利害關係人的「價值判斷」，透

過公私參與的社會判斷比較能趨近「可接受風

險」與「安全風險」，而且也比較能讓相關社

會大眾因為瞭解與投入而願意分擔集體風險的

責任與行動。

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1.作者為「政府危機管理」教學課程的學科委員與共同作者，現任「中央警察大學」行政管理

系教授兼系主任，國立政治大學公企中心「公私合產」講座，「內湖安全社區暨健康城市促進

會」常務理事、總企劃兼發言人，行政院研考會「六星計畫社區治安」與「風險管理委員會」

諮詢委員；歡迎連絡una231@mail.cpu.edu.tw。

1.李宗勳（2008）　網絡社會與安全治理，台北：元照出版社。

2.李宗勳（2005）　警察與社區風險治理，桃園：中央警察大學出版社。黃富源，2006，危機預

防與處理，國家文官訓練所「警佐升警正」教材。

3.詹中原、李宗勳與鄭錫鍇（2005）　危機預防與處理，國家文官訓練所「高考」講授教材。

4.Comfort K. Louise（2007） Crisis Management in Hindsight: Cognization, Communication,

Coordination and Control, Public Administration Review（Special Issue on Administrative Failure in

the Wake Of Hurricane Katrina,）, Supplement to Vol. 67:189-197.

5.McEntire, A. David, Fuller, Christopher, Johnston, W. Chad & Weber, Richard（2002） "A

Comparison of Disaster Paradigms: The Search for a Holistic Policy Guide," Public Administration

Review, Vol. 62, No. 3, May/June , pp. 267-281.

6.Milrti D. S.（2004） Disasters by Design, D.C.:Joseph Henry Press.

7.Stone D.（1988） Policy Paradox: The Art of Political Decision Making.W.W.:Norton &

Company Inc.Wildavsky, A. B., Searching for safety-Social Philosophy & Policy Cebter: Transaction

Publishers,1998.

（作者為本科目學科委員）

注釋

參考書目