《北方金融》专题 InvitedCommentary...2016 年9 月（总第435 期）主管单位...

主任肖龙沧

副主任张子君文振新苏虎超余利民

委员王琳张俊强吴宁锋梁毅孟和平张勤尚世俨哈斯张翎才智斌程庆强张辉宜马德权顾晓明孙黎焰李镇西李雅赵文魁白津生高翱郭智君白玉国张增强杨阿麟潘学锋刘玉瀛戈岚李雪松张健李有俊左振华赵津冯守臣涂小鹿郭晓川长青金桩刘建强

主编王晓中副主编白莹

编辑出版《北方金融》编辑部

美术设计银鼠工作室

国内统一刊号CN15-1370/F国际标准刊号ISSN 2095-8501广告经营许可证内工商广字 1500004000283发行范围国内外公开发行发行单位中国人民银行呼和浩特中心支行出版日期每月中旬地址呼和浩特市新华大街52号邮政编码010020E_mail:[email protected]印刷呼和浩特圣堂彩印有限责任公司电话（0471）6650351（0471）6650353定价15.00元

《北方金融》编委会

行业 Industry Roundup

041 农村信用社改制存在的主要问题及对策

———以乌兰察布市为例 / 课题组

044 金融支持新型农牧业经营主体发展中存在的问题及建议

/ 施红兵常淑兰

047 内蒙古地区村镇银行发展中存在的问题及对策 / 祁利文常虹

049 喀喇沁旗农村电子商务应用情况及成效分析 / 王劲波孙红梅

051 对鄂托克前旗农村牧区支付环境建设情况的调查

/ 刘科马桂梅

054 对专项央行票据兑付后农村信用社发展变化的调查与分析

———以达茂旗农村信用社为例 / 赵杰常美丽施红兵

专题

农牧金融

Invited Commentary

003 “三元悖论”的再认识与人民币汇率制度改革 / 王松

006 商业银行理财产品需求影响因素实证分析 / 徐杰陈晨蔡宏宇

011 REITs作为公共租赁住房融资方式的法律分析 / 姚悦

016 商业银行发展债转股业务相关问题研究 / 胡才龙

019 对当前小额贷款公司经营困境的分析 / 赵琳

023 基于城市商业银行视角的存款保险制度影响研究

/ 刘琪琦李福祥

028 国际合作金融研究 / 陈捷王若冰孟楚涵谢静

032 中美股市联动性研究──基于中国股市下跌背景 / 尉伟杰王秀芳夏志禹

036 非金融企业直接融资对“去杠杆”影响的实证分析

———以包头市为例 / 陈建光兰慧敏

039 银行混业经营成大势所趋 / 平锡敏

视点

062 关于信托业反洗钱履职的思考 / 胡斐

065 P2P网络借贷模式洗钱风险及措施建议 / 吴素纺

边贸金融

056 基于国际视角的短期资本跨境流动监管研究 / 刘增彬

059 “新形势”下中蒙双边本币支付与结算情况调查

———以锡林郭勒盟二连浩特口岸为例

/ 张兴伦苏晋绥赵明王华

风险防范

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2016年 9月（总第 435期）

主管单位中国人民银行呼和浩特中心支行

主办单位内蒙古金融学会

协办单位中国银监会内蒙古监管局

中国证监会内蒙古监管局

中国保监会内蒙古监管局

国家开发银行内蒙古分行

中国农业发展银行内蒙古分行

中国工商银行内蒙古分行

中国农业银行内蒙古分行

中国银行内蒙古分行

中国建设银行内蒙古分行

交通银行内蒙古分行

中信银行呼和浩特分行

光大银行呼和浩特分行

华夏银行呼和浩特分行

民生银行呼和浩特分行

招商银行呼和浩特分行

兴业银行呼和浩特分行

浦发银行呼和浩特分行

中国邮政储蓄银行内蒙古分行

包商银行

内蒙古银行

鄂尔多斯银行

乌海银行

华融资产管理公司呼和浩特办事处

长城资产管理公司呼和浩特办事处

信达资产管理公司呼和浩特办事处

鄂尔多斯农村商业银行

内蒙古农村信用社联合社

内蒙古呼和浩特金谷农村商业银行股份有限公司

渣打银行呼和浩特分行

华宸信托有限责任公司

中国人民财产保险股份有限公司内蒙古分公司

中国人民人寿保险股份有限公司内蒙古分公司

中国人寿保险股份有限公司内蒙古分公司

平安财产保险股份有限公司内蒙古分公司

平安人寿保险股份有限公司内蒙古分公司

太平洋财产保险股份有限公司内蒙古分公司

中国大地财产保险股份有限公司内蒙古分公司

内蒙古大学

内蒙古工业大学

内蒙古财经大学

内蒙古师范大学

076 新常态下县域贷款公司转制村镇银行浅析

———以达茂旗包商惠农贷款公司为例 / 赵杰常美丽郝海燕

078 网购平台中个人信用问题研究 / 彭越

080 对扎兰屯市电子商务工作开展情况的调查 / 朱丹

081 “央贷扶”扶贫工程推行中存在的问题与建议 / 荆淑云杨青梅

工作研究

082 供给侧结构性改革背景下金融支持内蒙古现代畜牧业发展研究

/ 白莹关丽鸣史惠文

086 少数民族地区金融精准扶贫问题研究

———以通辽市为例 / 课题组

091 地方财政扶贫开发的现实困境与应对策略

———以鄂尔多斯市杭锦旗扶贫开发为例

/ 李向李春力王景田吉仁其木格

094 兴安盟地区金融精准扶贫问题研究

/ 韩福顺赵子平邰昌山史琳琳

098 寻找解决近郊地区助农金融服务业务发展的途径

———以包头市九原辖区为例 / 梁丰常艳秋

100 金融机构自助服务业务中存在的问题及建议 / 朱沛庆张国春

102 金融支持精准扶贫的调查与思考 / 韩睿文田绿青刘慧敏

金融服务

105 对人民银行旗县支行人员行为管理的思考 / 宋月茂王卫东

107 对财政县域金融机构涉农贷款增量奖励资金的调查 / 张伟王颖

107 对乌兰察布市个人购付汇行为的调查与思考 / 曹凤青

108 试点县农村土地承包经营权抵押贷款运行中存在的问题值得关

注 / 翟志宏荆淑云刘颖

109 县域国库集中支付改革运行中存在的问题及建议 / 刘芸

110 应收账款融资服务平台推广中存在的问题及对策思路

/ 张宝桐王国青李红王晶

111 中蒙两国建立反洗钱合作机制的思考 / 牛艳王华

111 基层央行征信执法检查存中在的问题及建议

/ 李海晓高日升赵明

来稿摘登

调查思考

067 对包头市样本企业高杠杆情况的调查分析 / 庄伟王悦之

069 关于山西省煤炭行业去产能情况的调查与思考

/ 闫静文张晋伟郭箭

071 对国开行运用抵押补充贷款支持棚改项目情况的调查

———以包头辖区为例 / 刘毅勤王卫东张驰

074 乌兰察布辖区大额存单发售情况调查报告 / 杨静林郭红霞




一、三元悖论与问题的提出

在现代开放经济中，政策制定者往往想要

实现三个主要宏观经济目标：独立有效的货币

政策以应对经济衰退或者通胀威胁，稳定的汇

率以消除经济活动中的众多不确定性，资本的

自由流动以确保国际商业交往的顺利进行和增

进资本配置的效率。经济学家克鲁格曼在总结

1997年亚洲金融危机的经验教训的基础上提

出了三元悖论，即一国无法同时实现上述三个

政策目标，只能取二（见图 1）。选择三角形的任

意一边都意味着放弃与此相对的第三个顶点。

这样，三元悖论就为政策制定者提供了三种不

同的政策组合：货币政策独立 +汇率浮动 +资

本自由流动（边 AC）；货币政策独立 +资本管制

+汇率稳定（边 BC）；货币政策非独立 +资本自

由流动 +汇率稳定（边 AB）。

三元悖论对历史和现实有着强大的解释

力。Obstfeld、Shambaugh和 Taylor(2004)研究了

国际金本位时期、布雷顿森林体系和牙买加体

系下的国际金融制度安排，从历史的角度证明

了“三元悖论”的有效性。金本位时期各国坚持

固定汇率制和黄金的自由输入、输出，但放弃了

货币政策的有效性，选择了边 AB；布雷顿森林

体系下，西方各国选择了汇率的稳定性和货币

政策的有效性，但必须加强对资本流动的管制，

边 BC成为那一时期的选择；在上世纪 70年代

初期，布雷顿森林体系在“特里芬”难题的冲击

下瓦解了，国际货币体系进入了牙买加体系。这

时期，边 AC成为西方国家的政策选择：实现资

本自由流动的同时又要独立的货币政策，其代

价就是牺牲汇率的稳定性，实行浮动汇率制。另

一方面，三元悖论对现实也有较强的解释力。比

如，欧元区各国之间资本自由流动，单一的欧元

更是将汇率稳定的目标推向了极致，但各国也

丧失了独立实施货币政策的能力。

近年来，由于政治与经济的诸多原因，人民

币汇率制度改革一直是世界关注的焦点和学界

讨论的热点。或许正是因为三元悖论对历史和

现实的强大解释力，国内外众多学者大多以此

为依据来探讨人民币汇率制度改革路径的选

择。“欧元之父”蒙代尔（2010）认为人民币应该

继续实行固定汇率制。国内学者更多的是关注

“三元悖论”的再认识与人民币汇率制度改革

王松（中国人民银行南京分行南京 210004）

淤王松,男，四川南充人，经济师、硕士研究生。

内容摘要：由于对历史和现实都有强大的解释力，“三元悖论”理论成为人民币汇率制

度改革的参照系。本文在回顾“三元悖论”理论渊源的基础上，讨论了其存在的或理论或实

践的缺陷，并认为目前应该按照中庸改革的思路，在加强异常资本流动监管、完善外汇市场

的基础上，提高人民币汇率双向浮动的幅度和频率，适度增加人民币汇率弹性，为货币政策

的有效性预留空间。

关键词：三元悖论 M-F模型货币政策汇率制度

中图分类号：F832.31 文献标识码：A 文章编号：1003-7977（2016）09-0003-03

资本自由流动（A）

流动汇率货币政策不独立

货币政策独立性（C）

汇率稳定性（B）资本管制

图 1 三元悖论

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货币政策的独立性（独立的货币政策对于一个

大国来说具有重大的政治和经济意义）,在此前

提下，根据三元悖论只需在汇率稳定与资本自

由流动之间二选一：要么回归更严格的资本控

制；要么实行浮动汇率制度。

如果以上的讨论是正确的话，那么三元悖

论在理论与实践中就首先不应受到挑战。然而，

事实并非如此。三元悖论的三边都受到了来自

理论与实践方面的质疑。为了更清楚地认识三

元悖论，也作为理论分析平台，本文将简要回顾

其理论渊源，然后再重点探讨这些疑问。

二、三元悖论的理论渊源

（一）米德冲突。三元悖论源于 1950年代兴

起的对内外均衡的研究。1951年，经济学家米

德在其《国际收支》一书中最先研究了固定汇率

制度之下的内外均衡问题，并指出，开放经济国

家必须协调运用支出改变政策（如货币、财政政

策）与支出转换政策（如汇率政策）来实现内外

均衡。实行固定汇率制度的国家，由于只有支出

改变政策一种工具来实现内外两种均衡，在某

些情况下（如同时存在失业与逆差或者通胀与

顺差的内外均衡组合时），就会出现内外均衡难

以兼顾的冲突，即米德冲突。同时，米德还从丁

伯根法则的角度指出，要维持固定汇率制度，必

须实行资本控制，固定汇率制与资本自由流动

之间存在着不可调和的二元冲突。可见，米德冲

突和二元冲突已经孕育着后来的“三元悖论”。

（二）蒙代尔政策指派原理。蒙代尔将内外

均衡的研究推向了新的高度。鉴于同属于支出

改变政策的货币政策和财政政策调控对象和作

用机理不尽相同，蒙代尔将支出改变政策分裂

成两种独立的工具，并指出，在固定汇率与资本

流动的情况下，以货币政策来实现外部均衡，以

财政政策来实现内部均衡。这就是蒙代尔政策

指派原理。蒙代尔政策指派原理中把货币政策

用来为实现外部均衡服务，这已经暗含着固定

汇率之下，货币政策丧失独立性的命题。

（三）M-F模型。20世纪 60年代，蒙代尔和

弗莱明先后提出了开放经济管理最基本的分析

工具，即 M-F模型。该模型以希克斯 IS-LM模

型为基础，引入一国外部均衡线 BP，并对传统

的 IS曲线做了符合开放经济的必要修正，最终

形成了 M-F模型（图 2）。需要说明的是资本的

流动状况不同，BP曲线的斜率就会不一样：在

资本完全流动的假设下，BP曲线与横轴平行；

在资本完全不流动时，BP曲线与横轴垂直；在

资本不完全流动时，BP曲线介于前两种情况之

间。后来，克鲁格曼在研究东南亚金融危机的经

验教训的基础上，明确提出了三元悖论。

三、三元悖论的再认识

（一）对边 AC的讨论。根据三元悖论边AC，

一国实行资本自由流动和浮动汇率制度的政策

组合就可以享有独立的货币政策。然而，根据

M-F模型，只要一国实行浮动汇率制度就可以

享有货币政策的独立性，资本自由流动的状态

并不构成要件。分析如下：

资本完全流动的情况（以扩张货币政策为

例，图 3）：最初经济运行处于 A点，但货币当局

以推动经济增长为由实行宽松的货币政策，从

而推动 LM1右移至 LM2，经济运行至 B点,利率

下降，产出增加，导致资本流出，进口增加，国际

收支出现逆差；国际收支逆差进一步导致本币

贬值，带来净出口增加（M-F模型假定马歇尔 -

勒纳条件满足），IS1右移，直至 IS2、LM2和 BP曲

线交于 C点。此时，利率回复，产出进一步增加。

资本完全不流动的情况（图 4）：扩张的货币政

策推动 LM1右移，利率下降，产出增加；虽然资

本的严格管制阻止了资本因利率下降而外流，

但产出的增加仍然会恶化贸易账户，国际收支

出现逆差，导致本币贬值；IS1和 BP1右移直至

IS2、LM2 和 BP2 交与 C点，利率回复，产出进一

步增加。资本不完全流动情况下的结论与上述

两种情况一样。理论上，如果一国实行浮动汇率

制度，无论资本管制与否都可以享有货币政策

的独立性。

进一步，实行浮动汇率制度的国家就一定

可以享有独立的货币政策吗？Bordo、Flandreau

(2001)认为，浮动汇率制度并没有为有效的货币

政策创造足够的空间。Calvo、Reinhart (2000)认

为，在现代浮动汇率制度下，货币政策只有有限

的独立性。Bordo、Choudhri(1982)和 Miles(1978)

等人则从货币替代的角度对浮动汇率制度下货

图 2 M-F模型图 3 资本完全流动的情况

图 4 资本完全不流动的情况

视点 2016.09专题

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币政策有效的命题提出了挑战。在固定汇率制

度下，本外币在货币供给方面相互替代，而浮动

汇率制度被认为有效阻止了这种替代。但是，在

浮动汇率制度、货币自由兑换与资本自由流动

下，一国或松或紧的货币政策必将改变持有其

货币的相对机会成本，引发货币需求方面的替

代，从而引起一国货币跨境流动，严重削弱其货

币政策的独立性。也就是说，浮动汇率制度虽然

可以阻断本外币在货币供给方面的替代却并不

能防止货币需求替代的发生，浮动汇率制度并

不必然带来货币政策充分的独立性。

（二）对边 BC的讨论。根据三元悖论的边

BC，一国执行固定汇率 +资本管制的政策组合

便可以享有货币政策的独立性。然而根据 M-F

模型，可以得出与此相悖的结论：无论资本流动

状况如何，固定汇率制度之下的货币政策都没

有独立性。分析如下：

资本完全不流动情况（以扩张货币政策为

例，图 5）：最初经济运行处于 A点，但此时的产

出低于充分就业产出,货币当局实施宽松的货币

政策以推动就业与产出，LM1右移到 LM2，利率

下降（由于严格管制而不会导致资本外流），产

出增加，失业下降，经济运行到 B点。但随之而

来的却是国际收支出现逆差，本币面临贬值压

力。为了维护固定汇率，货币当局被迫入市干

预，吸收本币，抛出外汇，从而导致本国货币供

给下降，LM2 最终回移至原来的位置，利率回

升，产出下降，货币政策无效。资本完全流动（图

6）和资本不完全流动两种情况会得出和前面相

同的结论，所不同的是在后两种情况中，利率的

下降会诱导资本外流，只是强度不一样而已。这

样，在进口增加（产出增加）而恶化贸易账户的

同时，资本外流（利率下降）还会恶化资本账户，

从加剧本国货币贬值压力。

如果经济运行到 B点，货币当局被迫入市

干预的同时采取对冲操作结果会如何呢？那么

经济将会维持在 B点，但是国际收支逆差也将

持续下去。然而，开放条件下没有哪一个国家可

以长时期通过抛出外汇来维持本国货币的币

值。最终，要么停止对冲操作，要么允许本币贬

值。这也正是实行盯住汇率制度的发展中国家

易受投机性货币冲击的一个重要原因。

再来分析 BC边货币政策独立性 +资本管

制 +固定汇率制存在的逻辑：只要控制住了资本

自由流动，货币当局就不用担心国内货币政策会

导致利率变化而出现资本流动。这样货币政策就

可以根据国内经济状况而相机决策，充分享有独

立性。然而，在固定汇率制和资本管制的情况下

（图 5），利率的下降虽不会诱致资本外流，但产

出的增长仍会带来国际收支逆差，进而带来本币

贬值的压力，货币当局仍会被迫入市干预。

（三）对边 AB的讨论。根据三元悖论的边

AB，牺牲货币政策的独立性就可以换取汇率的

稳定性和资本的自由流动。该组合暗含着一个

前提：货币当局拥有无限多的外汇储备。这样在

面对资本的自由流动时，货币当局就可以自如

应对，始终维持本国汇率的稳定（图 6）。然而，一

国拥有的外汇储备再多仍然不能与有着巨大杠

杆作用的国际游资相比。最终往往是外汇储备

耗尽，本币贬值。这也正是东南亚金融危机期间

实际发生的情况。由此可见，固定汇率 +资本自

由流动的政策组合存在着极大的不稳定性。

四、对进一步推进人民币汇率制度改革的

启示

上述讨论对我国进一步推进人民币汇率制

度改革有着重要的意义。既然三元悖论的三边

都存在或理论或实践上的缺陷，那么尽管对历

史和现实有着较强的解释力，其仍然不能作为

放之四海而皆准的真理。这样就有理由提出疑

问，基于三元悖论的种种人民币汇率改革路径

是否一定正确？尤其是着眼于货币政策独立性

而作出的浮动选择是否有值得商榷的地方？至

今，我国并没有采取三元悖论所示的任何一种

政策组合，而追求的是“部分汇率稳定＋部分资

本管制＋部分货币政策独立性”的政策安排。而

且，在可预期的未来一段时间，该组合仍然是我

国的现实选择。当前，我国正面临着深化人民币

汇率制度改革的良机，急需要做的是在加强异

常资本流动监管、完善外汇市场的基础上，进一

步提高人民币汇率双向浮动的幅度和变化的频

率，适度增加人民币汇率弹性，为货币政策的有

图 5 资本完全不流动的情况图 6 资本完全流动的情况

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视点 2016.09专题




淤徐杰（1974.5-），女，汉族，江苏沭阳人，硕士学历，讲师，研究方向：金融学、财务管理于陈晨（1985.7-），女，博士学历，讲师，研究方向：金融学。

一、引言

随着人民群众收入的提高、闲置资金的增

多，越来越多的居民希望能够找到较高收益的

投资渠道，各大商业银行的理财产品也应运而

生。自 2004年我国首款人民币银行理财产品诞

生，截至 2014年末，理财业务规模在 10年间增

长了 75倍，银行理财产品占同期社会融资规模

比例达 16.78%。然而，伴随着央行的降息、降

准，银行理财产品的热度在逐渐消退，自 2015

年初以来，出现了连续 10个月的收益下滑。居

民理财产品的有效需求不足，大多数居民并没

有把投资需要真正落实到理财产品购买上，各

商业银行理财产品销售状况堪忧。因此，银行理

财业务的产品调整和策略升级刻不容缓。鉴于

这一情况，本文通过调研和实证分析的手段，研

究商业银行理财产品需求的影响因素，并对商

业银行个人理财产品开发和居民购买理财产品

提出针对性的策略建议，以使得商业银行理财

产品开发能够更加符合居民的需求，既增加商

业银行理财产品开发业绩，也能使居民找到更

适合自己的理财投资途径。

二、理论分析

对理财业务影响因素的分析，最早可以追

溯到上个世纪 50年代，美国经济学家 F.莫迪利

亚尼与 R. 布伦博格首次提出了生命周期理论，

认为个人和家庭为了达到整个生命周期的效用

最大化，会综合考虑过去的积累、当前的收入及

预期的消费与储蓄，同时风险承受能力也影响

商业银行理财产品需求影响因素实证分析

内容摘要：随着居民收入的提高，越来越多的居民希望能够找到收益更高的投资渠道，理

财产品应运而生。文章通过调研和实证分析，研究理财产品需求的影响因素，以使得商业银行

理财产品开发能够更加符合居民的需求，既增加商业银行理财产品销售业绩，也能使居民找到

更适合自己的理财投资途径。

关键词：理财产品投资需求个人理财


徐杰陈晨蔡宏宇（徐州工业职业技术学院江苏徐州 221140）

① ②

效性预留空间。理因事生，而绝非事因理存。中

国宏观经济政策的实践或许已经在一定程度上

表明：现实的内外均衡政策选择完全有可能突

破三元悖论的束缚，创新出一条有中国特色的

宏观金融政策的中庸道路。参考文献

[1]陈雨露.国际金融学[M].北京：中国人民大学出

版社，2005.

[2]Maurice Obstfeld,Jay C.Shambaugh,Alan M.

Taylor. The Trilemma in History: Tradeoffs among

Exchange Rates, Monetary Policies and Capital

Mobility. NBER 2004 Working paper 10369.

[3]Micheal D.Bordo,Marc Flandreau.Core,Periphery.

Exchange Rate Regimes and Globalization. NBER 2001

Working Paper 8584.

[4]Guillermo A.Calvo, Garment M.Reinhart. Fear

of Floating. NBER 2000 Working Paper 7993.

[5]Michael D. Bordo, Ehsan U. Choudhri. Currency

Substitution and the Demand for Money: Some

Evidence for Canada [J]. Journal of Money, Credit

and Banking, 1982(2).

[6]Marc A.Miles. Currency Substitution，Flexible

Exchange Rates, and Monetary Independence [J].

American Economic Review, 1978(6).

[7]蒙代尔.人民币汇率浮动越小越好[DB/OL]. http:

//news.xinhuanet.com/fortune/2010-09/01/c_12506767.

htm.

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个人理财的目标。生命周期理论得到了国内外

众多学者的验证。Bodie（1997）根据生命周期理

论研究得出结论：人们总是会持有一些流动性

强的安全资产。因此，理财产品的需求分析也应

考虑生命周期理论。

行为金融学理论也被学者们作为理财产品

需求分析的重要依据。相对于传统金融学理论，

行为金融学更加注重和心理学、社会学、行为学

的交叉，对传统金融理论中投资者理性的假设

进行了否定。在行为金融学的分析下，投资者的

理性是有限的，从众心理、过度自信或投资不足

都会影响投资行为的偏差，因而投资者更加需

要具有专业知识和丰富经验的理财专业人员的

指导。

此外，需求理论也能解释理财产品需求的

影响因素。凯恩斯的货币需求理论也揭示了人

们持有货币的动机:交易动机、谨慎性动机和投

机动机。收入的多少会影响交易动机和谨慎性

动机，而投机动机主要受市场利率的影响。

Noriaki Kano 和 Fumio Takahashi（1979）建立了

KANO模型，认为产品的质量与产品的需求有

显著相关性。其中，基本型需求的满足体现在产

品的满意度，兴奋型需求的体现在产品与其他

产品的区别性。因此，理财产品的设计应当致力

于满足客户的基本型需求和兴奋型需求。

综上分析，影响理财投资需求的因素有很多

理论可循，总体来说受到人们的内在需求和市场

影响的双重影响，其中，收入、风险、专业程度及

理财产品的品质可能是最主要的影响因素。

三、研究设计

通过上述理论分析，居民的收入、风险偏好

和对理财业务的专业知识都可能影响其理财投

资的行为。在当前经济环境下，居民经济状况普

遍较好，因此收入不再是影响理财产品需求的

主要原因，而风险的接受能力等主观意愿更可

能影响居民的理财行为。通过初步的调研发现，

居民对商业银行理财产品购买需求欲望偏低的

影响因素主要有“对理财产品不了解”、“收益率

不合理”、“理财产品保本性差”、“理财期限不合

理”、“提前支取不方便”、“起售金额太高”、“产

品没有特色”等几个方面。由此可见，理财产品

的需求更多受到风险性和专业性的影响，这一

现实情况也验证了前述的理论分析。为了更清

晰地获得影响居民理财产品需求的主要因素，

本文进一步对该问题进行了问卷调查分析。

首先，根据生命周期理论，居民更偏好于选

择流动性较强安全性较高的理财产品，凯恩斯

的货币需求理论也提出了投机动机的影响。因

此本文提出假设 H1:理财产品的风险性影响理

财产品的需求。理财产品的风险性突出体现在

保本率和收益率。因此，进一步地将该假设细分

为 H1a：理财产品的收益率影响理财产品的需

求；H1b：理财产品的保本性影响理财产品的需

求。其次，行为金融学理论认为理财投资行为与

其从众心理有关，人们更加需要专业人士的帮

助。因此，本文提出假设 H2：理财知识的专业程

度也影响理财产品的需求。第三，通过 KANO模

型中产品品质与需求的分析，理财产品的品质

也影响客户的需求，本文提出假设 H3：理财产

品的品质影响理财产品的需求。通过调查发现，

客户对理财产品的基本需求是理财期限、支取、

起售金额等，而客户的兴奋型需求则体现在产

品的特色上。因此，假设 H3被进一步地细分为：

H3a：理财产品的期限合理度影响理财产品的需

求；H3b：提前支取的方便性影响理财产品的需

求；H3c：起售金额影响理财产品的需求；H3d：

产品的特色影响理财产品的需求。

根据理论分析和以上假设，笔者设计问卷，

对个人理财产品需求的现状和影响因素进行了

大样本问卷调研。问卷根据以上假设设计了购

买意愿和 7项购买理财产品注重因素的个人主

观评估指标，采用了 5分量表，按照分值从 1分

到 5分，依次是完全不同意、非常不同意、基本同

意、非常同意、完全同意 5个级别。在北京、江苏、

山东、安徽、上海四地共印发问卷 1500份，回收

有效问卷 1200份，问卷有效回收率 80%。采用

SPSS19.0进行了问卷信度和效度检验。本问卷测

试的 Cronbachα系数为 0.841，可以认为问卷具

有非常好的可信度。本研究量表的 KMO 为

0.880，Sig.=0.000<0.01，说明变量具有相关性，很

适合进行因子分析，建构效度很好。因此，可以进

一步地对问卷数据进行统计，以深入分析理财产

品需求和影响因素之间的关系。

四、实证分析

（一）描述性统计。

由表 1可见，居民对理财产品的购买意愿

欠缺，购买意愿指标值位于 1到 5之间，但软件

分析发现，均值只有 2.32，可见居民对理财产品

NORTHERNFINANCE

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的购买意愿偏低。从产品了解度来看，居民对理

财产品的了解度分值仅为 1.81，还不到最高值

的一半，可见，居民对理财产品的了解度很低。

从居民对理财产品的评价来看，居民对理财产

品的收益率合理度、保本性、理财期限的合理度

评价仅为 2.18、2.47、2.09，低于中等分数 2.5；而

对理财产品提前支取方便度、起售金额合理度、

产品特色评分更低。从五级评分角度来看，居民

对理财产品的购买意愿总体来讲很低，对现有

理财产品的评价度也很低。笔者认为，对现有理

财产品的了解度、评价度必然是影响居民对理

财产品购买意愿的因素。理财产品购买意愿和

理财产品的了解度、评价度之间应该有一定的

相关关系。因此，笔者对居民对理财产品购买意

愿和产品了解度、评价度等各种评价指标进行

相关性分析。

（二）相关性分析。

为了证明假设成立的可能性，笔者对以上

指标进行了 Pearson双侧相关性检验。如表 2所

示，居民理财产品购买意愿和居民对理财产品

的了解度、居民对理财产品收益率、保本性、理

财期限合理度、提前支取方便度、起售金额合理

度、产品特色的评价之间均在 0.01水平（双侧）

上显著相关，Sig.=0.000<0.01。同时，笔者进行了

Repairman's rank correlation 检验，检验同样证

明，居民理财产品购买意愿和居民对理财产品

的了解度、居民对理财产品收益率、保本性、理

财期限合理度、提前支取方便度、起售金额合理

度、产品特色的评价之间具有相关性。这一结果

基本符合了本文提出的假设。

描述统计量

N 极小值极大值均值标准差

购买意愿 1200 1 5 2.32 .843

产品很了解 1200 1 5 1.81 .871

收益率合理 1200 1 4 2.18 .773

保本性高 1200 1 5 2.47 .824

理财期限合理 1200 1 5 2.09 .808

提前支取方便 1200 1 4 1.67 .776

起售金额合理 1200 1 3 1.76 .757

产品有特色 1200 1 4 1.57 .822

有效的 N（列表状态）1200

表 1 购买意愿及影响因素的描述性统计

相关性

购买意愿产品很了解

收益率合理

保本性高理财期限合理

提前支取方便

起售金额合理

产品有特色

购买意愿

Pearson相关性 1 .363** .435** .381** .301** .234** .259** .264**

显著性（双侧） .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000

N 1200 1200 1200 1200 1200 1200 1200 1200

产品很了解

Pearson相关性 .363** 1 .455** .174** .390** .438** .429** .435**

显著性（双侧） .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000

N 1200 1200 1200 1200 1200 1200 1200 1200

收益率合理

Pearson相关性 .435** .455** 1 .387** .331** .354** .399** .406**

显著性（双侧） .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000

N 1200 1200 1200 1200 1200 1200 1200 1200

保本性高

Pearson相关性 .381** .174** .387** 1 .272** .205** .211** .208**

显著性（双侧） .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000

N 1200 1200 1200 1200 1200 1200 1200 1200

理财期限合理

Pearson相关性 .301** .390** .331** .272** 1 .363** .441** .473**

显著性（双侧） .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000

N 1200 1200 1200 1200 1200 1200 1200 1200

提前支取方便

Pearson相关性 .234** .438** .354** .205** .363** 1 .496** .612**

显著性（双侧） .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000

N 1200 1200 1200 1200 1200 1200 1200 1200

起售金额合理

Pearson相关性 .259** .429** .399** .211** .441** .496** 1 .605**

显著性（双侧） .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000

N 1200 1200 1200 1200 1200 1200 1200 1200

产品有特色

Pearson相关性 .264** .435** .406** .208** .473** .612** .605** 1

显著性（双侧）

N

.000

1200

.000

1200

.000

1200

.000

1200

.000

1200

.000

1200

.000

1200 1200**.在 .01水平（双侧）上显著相关。

表 2 购买意愿及影响因素的相关性分析

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（三）多元回归分析。

1.多重共线性诊断。为了进一步分析居民

理财产品购买意愿和居民对理财产品的了解

度、居民对理财产品收益率、保本性、理财期限

合理度、提前支取方便度、起售金额合理度、产

品特色的评价之间的关系，笔者建立模型，对数

据进行多元线性回归分析。模型以居民理财产

品购买意愿（GMYY)作为因变量，以理财产品了

解度（LJD）、收益率（SYL）、保本性（BBX）、理财

产品期限合理度（LCQX)、提前支取方便度

(TQZQ)、起售金额合理度(QSJE)、产品特色评价

度(CPTS)作为自变量，初步建立多元回归方程，

进行多元回归分析。回归方程为：

GMY Y i=c+a1LJDi+a2SYL i+ a3BBX i+a4LCQX i+

a5TQZQi+a6QSJEi+a7CPTSi+着i

其中：c 为常数项，a1、a2、a3…a7 为各自变量

系数，着i为误差项。

多重共线性（Multidisciplinary）是指线性回

归模型中的解释变量之间由于存在精确相关关

系或高度相关关系而使模型估计失真或难以估

计准确。一般来说，由于经济数据的限制使得模

型设计不当，导致设计矩阵中解释变量间存在

普遍的相关关系。在进行多元回归分析时，如果

存在多重共线性问题，那么将可能导致错误的

多元回归方程，因此在估计和解释多元回归分

析的结果前，需要进行多重共线性诊断。如表

3，SPSS软件检验结果显示：各个自变量的共线

性统计量指标 VIF都小于 10，即各自变量的方

差膨胀因子都小于标准值 10，因此，可以认为，

模型自变量间不存在多重共线性，可以进行多

元回归分析。

2.多元线性回归分析。在多重共线性检验

通过的前提下，笔者进一步进行多元线性回归

分析。如表 4回归检验结果显示，居民理财产品

购买意愿（GMYY)与理财产品了解度（LJD）、收

益率（SYL）、保本性（BBX）之间存在显著线性相

关，Sig.=0.000<0.01。因此，假设 H1a、H1b和假

设 H2均成立。居民理财产品购买意愿（GMYY)

与理财产品期限合理度（LCQX)之间也存在显

著的线性相关关系，Sig.=0.002<0.01，假设 H3a

成立。而居民理财产品购买意愿（GMYY)与提前

支取方便度(TQZQ)、起售金额合理度(QSJE)、产

品特色评价度 (CPTS) 不存在显著线性相关关

系，因此假设 H3b、H3c、H3d均不能成立。

根据以上分析，笔者把模型修正为：

GMYY i=c+a1LJDi+a2SYLi+a3BBX i+a4LCQX i+着i

=0.664+0.176LJDi+0.253SYL i+

0.240BBXi+0.094LCQXi+εi

其中：c为常数项，a1、a2、a3、a4为各自变量系

数，着i为误差项。

同时，由表 5模型解释能力检验指标显示，

模型 R平方等于 0.283，调整后的 R平方等于

0.281，皆大于公认合理值 0.20，可见模型的解

释能力很好。居民理财产品购买意愿（GMYY)与

理财产品了解度（LJD）、收益率（SYL）、保本性

（BBX）、理财产品期限（LCQX)之间确实存在显

著线性相关关系。

五、结论与建议

（一）研究结论。通过实证研究，前文提出的

假设基本得到了验证:居民理财产品购买意愿与

理财产品了解度、收益率、保本性、理财产品期

a.因变量:购买意愿

系数 a

模型共线性统计量

容差 VIF

1

产品很了解 .654 1.528

收益率合理 .650 1.539

保本性高 .822 1.216

理财期限合理 .690 1.450

提前支取方便 .572 1.747

起售金额合理 .561 1.783

产品有特色 .468 2.136

表 3 多重共线性检验

表 4 多元线性回归分析

系数 a

模型非标准化系数标准系数

t Sig.B 标准误差试用版

1

(常量) .669 .083 8.030 .000

产品很了解 .178 .029 .184 6.072 .000

收益率合理 .254 .033 .233 7.660 .000

保本性高 .241 .028 .235 8.704 .000

理财期限合理 .095 .031 .091 3.080 .002

提前支取方便 -.014 .035 -.013 -.410 .682

起售金额合理 .001 .036 .001 .019 .985

产品有特色 .005 .037 .005 .139 .890

a.因变量:购买意愿

a.预测变量: (常量),理财期限合理,保本性高,产品很了解,收益率合理。

表 5 模型解释力检验

模型汇总

模型 R R方调整 R方标准估计的误差

1 .532a .283 .281 .715

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限合理度之间存在显著的线性相关关系，但居

民对提前支取方便度、起售金额合理度和产品

特色性却没有特别重视，相应假设无法得到证

实。综上分析，商业银行理财产品投资影响因素

具体可以归纳为以下几个方面：

1.理财产品的认知。由前述调研分析和实

证分析可以看出，绝大多数被调查者都认为是

否了解理财产品非常重要。但调研发现，只有

极少数居民认为自己对理财产品非常了解。调

研发现，尽管各家银行排队等候办理业务的人

很多，但大多数居民只办理存取款等基本业

务，对于理财产品表示不太懂，这些产品看起

来五花八门，什么都有，但对其内容大多不明

白。据被调查的居民反馈，由于保险公司的销

售宣传力度大，在柜台了解到的理财产品大都

是保险之类的。而保险理财大多数利率较低，

期限较长，对顾客来讲投资理财的价值不高。

结果导致很多顾客不了解银行的其他理财产

品，倾向于认为理财产品就是保险，理财价值

不高。

2.理财产品收益率。收益的高低是投资者

选择个人理财产品必须认真衡量的因素。调研发

现，由于大多数居民属于谨慎性投资者，更倾向

于低风险低收益理财。但收益率仍然是居民投资

理财的重要影响因素，这也是人的逐利性决定

的。事实上，我们通过定性访谈也发现，很多居民

觉得商业银行理财产品没有吸引力，收益率低是

居民理财投资意愿偏低的重要因素。

3.理财产品的保本性与流动性。保本性是

居民理财投资的最低要求，反映了大多数居民属

于谨慎性投资者。笔者认为，对于一般居民而言，

家中的积蓄有限，风险承受能力较差。如果为了

获得较高的投资收益而需要冒着较大的风险，很

多居民会选择宁可低收益低风险投资策略。

居民普遍都认为提前支取方便程度很重

要。就投资角度来说，人民币理财产品期限越

短，流动性越强，风险就越小，相应的收益率

就越低；相反，基础资金的期限越长，流动性

越差，风险就越高，相应的收益率就越高。调

研发现，有些银行理财产品，期限长、提前支

取手续繁琐，还要支付相应的违约金，在突发

情况急需用钱时带来过多的麻烦和损失，这些

都是影响居民是否作出理财产品投资的重要

影响因素。

（二）商业银行理财产品开发建议。

1.商业银行应强化服务意识，加大宣传力

度，树立居民的理财意识，把银行各种个人理

财产品介绍给客户，让居民在第一时间了解理

财产品信息。比如可以定期开一些公益性的理

财讲座、理财知识比赛等活动，引导居民去学

习、了解相关的理财产品，增强理财意识，更新

理财观念，客观地审查家庭的财务状况，根据

自己的需求选择适合自己的理财产品。使居民能够理性地选择个人理财产品，为自己创造更

多的财富。

2.产品的收益率直接影响到人们对手中资

金的决策倾向，银行在设计个人理财产品时，应

考虑到收益率的可接受性，收益率太低，对投资

者的吸引力会下降。为此，商业银行应增多非保

本浮动收益类型理财产品的供给。除货币市场

工具和债券品种的低风险组合投资类产品外,

非保本浮动收益型理财产品的投向可以增加信

贷资产、信托贷款、票据资产等融资类投资工具,以及股票、股权和基金等权益类投资工具,这

些投资领域能够使得产品的收益水平比债券和

货币市场类产品高, 从而可以满足投资者对投资收益的较高需求。但高收益高风险，银行应该

做好个人理财产品风险的披露工作，保护投资

者的知情权。

3.商业银行应充分了解自己客户的经济状况、投资经验、风险偏好、投资预期以及投资目

的，设计出以个人（或家庭）资产利益最大化为

原则、并具有针对性的、差异性的个人理财产

品。商业银行可以通过外围产品、外延产品及服

务的多样化来体现差异化。比如对高端客户，除

了针对其设计符合需求的理财产品外，还可联

合其他外部金融机构，为其提供最全面、最快

捷、最方便、最具个性特征的，囊括债券、基金、

股票、外汇、保险、贵金属及实体投资等业务的

综合性、专业化的、一站式、管家式理财服务。理

财产品的起售金额、提前支取的方便程度等，也

是商业银行理财产品开发和居民做理财决策时应该考虑的因素。

参考文献

[1]李红.江苏省城镇居民理财投资状况调查分析[J].

广西经济管理干部学院学报，2013.

[2]张倩.商业银行个人理财业务客户需求的影响因

素分析[D].南京理工大学，2012.

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010




2016年 6月，国务院办公厅发布《关于加快

培育和发展住房租赁市场的若干意见》，全面部

署加快培育和发展住房租赁市场工作，并从培

育市场供应主体、鼓励住房租赁消费、完善公共

租赁住房、支持租赁住房建设、加大政策支持力

度、加强住房租赁监管六个方面提出了培育和

发展住房租赁市场的具体政策措施。当前，保障

房的需求量大，融资渠道狭窄，政府财政面临着

巨大的压力，由于经济适用房和限价房可以以

出售的方式回笼资金，因此相对而言融资压力

较小,而公共租赁住房的建设面临着资金使用时

间长,投资回报率低等问题,所以保障房融资问

题的焦点集中在公共租赁住房上。

一、公共租赁住房融资困境

我国公共租赁住房建设的主要资金来源依

赖于政府财政。资金来源的单一化使政府财政

面临巨大压力，建设资金也相对匮乏，此外，公

共租赁住房建设的投资回报率低，因此地方政

府参与积极性差。

首先，我国的政府财政面临着巨大压力，根

据财政部 2013年发布的数据显示，2012年我国

为支持保障房建设的财政支出相比 2011年增

长 13.7%，共计 3800.43亿元。其中，中央专项补

贴和政府财政预算共计 3123.32亿元，占总支出

的 82.18%；土地出让净收益为 593.01亿元，占

15.60%；住房公积金增值收益占 2.21%，其他资

金来源约占 0.01%①。由此可见，投入公共租赁

住房建设的资金大部分是政府财政，由于资金

缺口大，保障房建设任务刻不容缓，所以政府财

政面临着巨大压力。公共租赁住房的需求旺盛，

单独依靠政府财政的投入，难以维持房源的可

持续供给，政府财政负担不堪重负。

其次，我国公共租赁住房的建设资金匮乏。

“十二五”规划中明确指出要建设 3600万套保

障性住房，具体计划是 2011年开工建设 1000

万套，2012 年再建设 1000 套，2013 到 2015年

每年建设 500万～600万套。要实现“十二五”规

划保障房建设目标，所需要投入的资金超过 5

万亿元②。保障房中的经济适用房和限价房可以

以出售的方式回笼资金，而且相比公共租赁住

房的建设收益更高，这使经济适用房和限价房

的开发建设吸引了开发商的投资，缓解了融资

压力。因此，国家投入到保障房建设的资金主要

用于公共租赁住房建设。但是，面临巨大的融资

规模，主要依赖于政府财政的融资方式仍使公

共租赁住房的建设资金匮乏。

REITs作为公共租赁住房融资方式的法律分析

姚悦（南开大学法学院天津 300385）

内容摘要：2016年 6月，国务院办公厅发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干

意见》，从完善公共租赁住房、支持租赁住房建设、加大政策支持力度等六个方面提出了培育

和发展住房租赁市场的具体政策措施。当前我国公共租赁住房主要面临资金匮乏的问题，房

地产投资信托（REITs）作为一种金融产品，曾为美国、香港的保障房建设融资提供了有力支

持。我国公共租赁住房 REITs制度仍不完善，因此，需要构建较为合理的公共租赁住房

REITs制度和完善相关法律法规，为我国公共租赁住房的建设提供资金支持。

关键词:公共租赁住房融资房地产投资信托


淤财政部.2012年全国开工建设 781万套保障房.http://esf.sz.soufun.com/news econd/news/9516414.htm,2014-04-02.于何元斌,王雪青.创新我国保障性住房的融资模式研究[J].经济问题探索,2013(1).

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http://esf.sz.soufun.com/news



此外，地方政府参与公共租赁住房建设的

积极性低。1994年分税制改革使地方政府的财

政收入大大下降，但与此同时，地方政府所承担

的职责并未减少。考察地方政府政绩的主要指

标是当地经济的发展情况，因此，地方政府会寻

求新的收入来源以促使地方经济增长。土地出

让收入成为了相当可观的收入来源，为了创造

出更高的 GDP，政府更愿意将出地出让收益这

部分资金投入到能够创造更多经济价值和业绩

的领域。把资金投入到公共租赁住房的建设中

满足不了这一目的，因此，地方政府表现得并不

积极。此外，在当前的土地财政体制下，地方政

府要将土地出让净收益的 45%用于医疗、教育、

农业等领域，25%用于城市建设，用于保障房建

设的 10%只能从剩下的 30%中落实①，这更令地

方财政捉襟见肘，降低了地方政府参与公共租

赁住房建设的积极性。

二、REITs运作经验借鉴

我国的保障房建设起步晚，实践并不丰富，

可供参考的理论较少。在对公共租赁住房融资

方式研究的探索阶段，参考发达国家和地区的

实践经验和理论方法有助于开拓思路尽快解决

保障房融资的难题。

（一）美国的廉租房融资模式。美国的保障

房 REITs发展较早，但是初期市场投资热情不

高。1986年的《税收改革法案》大大减少了房地

产投资领域避税的机会，从而改变了 REITs的

投资环境。低收入家庭住房建设税收抵免制度

也源于这个法案，美国税务局向州住房财务管

理机构分配税收抵免额度，再由州住房财务管

理机构将税收抵免额度分配给项目开发者。美

国的这项政策降低了廉租房 REITs 的投资风

险，提高了利润率，据统计该政策实施以后，投

资廉租房的收益率提高到了 7.5%～8%，虽然这

不是 REITs最高的收益率，但是由于投资廉租

房具有较高的收益持续性和资金安全性，所以

该项政策使投资者的投资热情迅速增长②。

1986年该项政策出台后至 1995年，美国共

计向市场投放了 80万套中低档住房，其中大部

分为廉租房 REITs项目。1995 年后，廉租房

REITs稳步发展，市场需求量保持在每年 10万

套左右。但是，由于 2007年房地产泡沫破灭，投

资者的热情遭受到了前所未有的打击。在此之

前 1美元的税收抵免额可以换取 90美分的融

资，但是 2009年初只能换取至多 70美分的融

资。美国国会为了解决这一困境先后颁布了两

项法案：2008年《房屋供给和经济复苏法案》将

税收抵免率提高到了 10%，而且为了刺激高收

入者投资还规定了税收抵免额可以用于抵免高

收入者所负担的“替代性最低税”。2009年《美

国经济复苏和投资法案》规定了抵免税额兑换

制度，各州在上一年度没有分配出去的税收抵

免额可以按照 1∶0.85的比例兑换成现金补贴，

再将这些现金发放给符合建设标准项目的开发

者，以此来促进廉租房建设投资③。

（二）香港的保障房融资模式。香港在保障

房融资方面所作的尝试也同样值得借鉴, 香港

REITs 起源于 2003 年 , 香港证监会发布了

《REITs守则》和一系列的文件来规范 REITs的

发展。香港 REITs中成立最早并且最具代表性的

一支是 2005年的香港领汇基金，它致力于为“香

港公屋计划”筹集资金，以缓解政府的财政压力。

香港房屋委员会将其管辖下的公屋配套的

180处商业物业打包发售,成立了领汇基金并在

香港联交所上市，净资产为 330亿港元，香港房

屋委员会获得的总收益为香港公屋的建设发展

提供了有力的资金支持。2011年 2月，领汇基

金成为亚洲最大市值的房地产投资信托基金

（71.1亿美元），其每单位资产净值从上市之初

的 18.8港元提升至 23港元，即使在金融危机期

间也表现稳定④。领汇基金之所以能够维持稳定

且较高的收益，主要得益于打包发售的高质量

资产、完善的法律和税收优惠政策，此外，领汇

基金设置了较为完善的组织架构，并且管理人

聘请了 REITs运作经验十分丰富的嘉德置地有

限公司作为策略合作伙伴，为领汇基金的运行

提供全方位的咨询服务。

（三）经验启示。对比美国廉租房和香港公

屋的融资方式,可以发现它们具有一些共性值得

借鉴参考。比如，它们都有相对完善的法律规定

作为保障，政府会提供一定的税收优惠政策鼓

励私人资本的进入，合理的 REITs产品设计分

淤苗鹏飞.我国公共租赁住房投资信托基金（REITs）融资模式研究[D].重庆：重庆大学，2013.于保障性住房建设可鉴美国.http://cs.house.sina.com.cn/esf/2012-04-16/095856965.shtml,2012-04-16.盂 Terrence M. Clauretie ,G.Stacy Sirmans,Real Estate Finance:Theory and Practice (Fifth Edition)[M].South-Western College,2006,5.榆章春瑜.廉租房 REITs风险防范之法律问题研究[D].上海:上海大学，2013.

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http://cs.house.sina.com.cn/esf/2012-04-16/095856965.shtml,2012-04-16



散了投资风险确保较高的收益，委托专业化团

队进行管理保证 REITs收益等。但由于经济发

展程度的差异以及具体政策的影响，美国和香

港两种模式之间也存在一些差异，美国的

REITs是以税法为中心发展的, 这是源于美国

REITs的起步阶段就有税收优惠的特征,而香港

地区的税法不同于美国税法, 所以 REITs的税

收优惠政策不明显，因此，在借鉴经验的过程中

一定要结合我国国情，探索最适合我国发展的

REITs模式。

三、REITs作为我国公共租赁住房融资方

式的困境与选择

发展公共租赁住房 REITs有利于缓解当前

的融资压力。首先，REITs的门槛低，便于吸引

中小投资者进入，而且公共租赁住房的租金方

面有政府的财政补贴作支持，因此收益相对稳

定投资风险小，这为民间资本开拓了新的投资

渠道。其次，公共租赁住房融资渠道的拓宽可以

缓解地方政府的财政压力，提高地方政府建设

公共租赁住房的积极性。此外，以 REITs融资建

设公共租赁住房，可以增加房屋的供给量，从而

满足部分人群的购房需求，影响新开发房屋的

数量和价格，达到调控房地产市场的目的，促使

房地产的开发投资趋于理性。REITs在近十年

的实践中不断发展，但是公共租赁住房 REITs

之路仍然面临许多问题。

（一）我国发展公共租赁住房REITs的主要

困境

1.体系化的法律规定缺位。公共租赁住房

投资信托的设立、经营、流通、监管和退出等环

节需要明确的法律规定作为其健康运行的基

础。纵观房地产投资信托发展相对成熟的国家，

他们大多对房地产投资信托的具体事项在法律

中作出了明确的规定，有些还专门出台法律为

房地产投资信托提供法律支持。反观我国的立

法实践，银监会的《信托投资公司房地产信托业

务管理暂行办法》作出了有关房地产信托业务

的规定，此外，当前确有一些法律法规可以为房

地产投资信托的运行提供法律依据，如《公司法》

《证券法》《证券投资基金法》《信托法》《信托投资

管理办法》《信托公司管理办法》《城市房地产管

理办法》《土地管理法》等法律法规，但是我国还

没有出台专门的法律法规用于规范公共租赁住

房投资信托①。

2.政策支持有待进一步提升。从美国廉租

房 REITs的发展历程中可以看出，国家政策的导

向对廉租房 REITs的发展有着至关重要的作用，

美国廉租房 REITs之所以进入快速发展阶段，

是因为低收入家庭住房建设税收抵免政策的出

台，该政策的税收优惠提高了投资收益率,刺激

了投资者的投资热情，推动了美国廉租房的建

设发展②。2015年 12月财政部和国家税务总局

发布《关于公共租赁住房税收优惠政策》的通知，

对公共租赁住房建设、发展的企业和个人给予免

征营业税、房产税、土地使用税、土地增值税、印

花税、契税等多种税收。但是当前我国并没有专

门关于 REITs的税收优惠规定，公共租赁住房收

益率原本就偏低，在这种政策环境下，很难将公

共租赁住房 REITs的收益率维持在较高水平，难

以激发投资者的投资热情。利用 REITs发展公共

租赁住房对保障民生，调控房地产市场都有着积

极作用，因此，我们应当学习发达国家的经验，出

台法律法规实行对 REITs的税收优惠政策。

此外，税收优惠政策的实施需要合理的税

收体制作为保障，美国的廉租房 REITs的税收

优惠政策之所以可以收到良好的效果，其根本

原因是到了 20世纪 80年代美国税法的条款逐

步发展到了相对完善的阶段，一般难以进行避

税，税收优惠政策的优点更加凸现。所以，设计

合理的税收体制是发展我国公共租赁住房

REITs的关键。

3. 私募形式难以满足旺盛的民间需求。

2007年的《信托公司集合资金信托计划管理办

法》，将资金信托限定在“私募”领域，在人数、份

数（或购买人资格）和发行上予以严格限制，且

只能由信托公司进行，不能为房地产投资信托

提供足够的制度空间③。2009年通过的《中国银

行业监督管理委员会关于修改〈信托公司集合资

金信托计划管理办法〉的决定》将“单个信托计划

的自然人人数不得超过 50人，合格的机构投资

者数量不受限制”修改为“单个信托计划的自然

人人数不得超过 50人，但单笔委托金额在 300

万元以上的自然人投资者和合格的机构投资者

数量不受限制。修改后的规定对自然人的人数予淤雷颖,君郭,静易琳.城市保障性住房的金融支持立法研究———基于公共租赁房建设运用REITs融资视角[J].法学杂志,2011(01).于李安民.中美房地产投资信托产品比较[J].学术研究, 2005(3).盂洪艳蓉.房地产金融[M].北京大学出版社,2011,第 2版.

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以放宽，但设置了“单笔委托金额在 300万元以

上的”高门槛，这将广大的中小投资者拒之门外。

我国居民储蓄率高，其中的重要原因就是庞大的

社会闲散资金投资渠道狭窄，将这部分资金利用

起来建设公共租赁住房利国利民，但在现有的信

托制度下，这部分资金难以进入到公共租赁住房

投资信托基金中去。因此，健全相关法律法规并

与国际接轨成为了当务之急。

4.登记制度有待完善。我国《信托法》第十

条规定设立信托，对于信托财产，有关法律、行

政法规规定应当办理登记手续的，应当依法办

理信托登记。未依照前款规定办理信托登记的，

应当补办登记手续；不补办的，该信托不产生效

力。根据《不动产登记暂行条例》第五条第二款

的规定，房屋等建筑物、构筑物所有权要办理登

记。但是关于信托登记的主管部门或受理机构

以及相关流程仍不明确。2014年 10月，银监会

正式批准全国信托登记中心落户上海自贸区，

这对完善信托登记制度具有积极的推动作用①。

REITs的产权主体广泛，而当前的登记制度还

不够完善，影响 REITs的运行效率，增加其运行

成本。此外，现有法律没有对以证券分割形式出

现的产权登记进行相关规定，所以使 REITs在

产权认定方面存在一定难度。因此，构建一个合

理高效的 REITs登记制度，对于产权划分、保障

交易安全具有重要意义。

5.信息披露透明度低。为了保护投资者的

权益，REITs对信息披露的透明度要求很高，从

REITs发展较为成熟的国家经验来看，它们都设

计了合理的信息披露制度，信息越是透明对

REITs的发展越有利。我国的信息披露制度主要

以监管机构的披露为主，由于监管力度不够，监管

手段单一等缺陷导致了信息披露不透明的结果。

在当前的信息披露制度下，存在着信息不对称的

问题，难以保护好投资者的权益，严重地制约了我

国 REITs的发展，因此，借鉴发达国家的实践经

验，建立严格有效的信息披露制度，对保护投资者

利益，促进 REITs的快速发展意义重大。

总之，我们要建立体系化的法律制度，解决

现存问题，保证和维持整个市场的公平、公正、公

开和透明，推进公共租赁住房投资信托业以及整

个房地产市场的投资信托业健康理性发展。

（二）完善我国公共租赁住房REITs的建议。

当前我国发展公共租赁住房 REITs面临着上文

提及的诸多问题，这些问题的症结在于相关法

律法规的缺位，因此，完善相关法律法规，设计

好税收制度，REITs募集、登机、信息披露等制

度，对公共租赁租房 REITs的发展至关重要。

REITs制度发展较为成熟的国家和地区的立法

模式主要分为两种，一是以美国等西方国家为

代表的分散式立法模式，它们通过修改现有法

律法规，增加新的条款以作出对 REITs的规定。

二是以韩国、马来西亚等新兴经济体为代表的

集中立法模式，这类国家由于经验尚浅，引入

REITs较晚，所以对有关事项进行了集中规定。

鉴于我国的集中式的立法传统以及其优点，在

对 REITs进行立法时宜采用集中式立法，建立

REITs的基本法律架构，这将更加有利于降低

立法成本，加快立法进程②。

此外，在 REITs制度设计过程中，我们要有

所选择，国际经验丰富多样，选择最适合我国当

前国情的 REITs制度设计会使公共租赁住房融

资事半功倍。

1.契约型的组织形式。REITs的组织形式

分为公司型和契约型。公司型 REITs通过发行股

票进行融资，这对公司治理水平提出较高要求,而

且 REITs相关法律法规并不完善，选择契约型的

组织形式更有利于规避相关的法律障碍。契约型

REITs是基于信托契约而设立的, 信托契约成为

约束当事人的主要依据,更加适合我国国情，契约

型 REITs使信托财产相对独立,交由专业的管理

公司进行管理,有利于保护投资人的利益。

2.权益性的产品类型。REITs的产品类型

分为权益型、抵押型和混合型投资信托。权益型

房地产投资信托主要是投资运营收益性房地产

项目，比如物业服务，租赁，客户服务等，当

REITs获得一个物业项目时，它必须将其当作

投资组合项目之一进行管理，而不可以进行转

售，其主要通过出租的方式获得收益。抵押型投

资信托主要是向房地产运营者提供贷款，购买

不动产抵押贷款或者抵押贷款债权，其主要收

益来源于贷款利息收入和相关手续费用。混合

型投资信托则为权益型和抵押型投资信托的混

合体。解决公共租赁住房的融资问题更适宜选

淤李智.公共租赁住房投资信托(REITs)法律重塑———两房合一背景下的新审视[J].西南民族大学学报(人文社科版)，2016(02).于袁博.我国保障性住房基金运行及模式研究[D].北京:对外经济贸易大学,2014.

视点 2016.09专题

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择权益型 REITs，利用权益型 REITs融资，设计

合理的 REITs产品，通过管理运营获得利润，从

根本上缓解政府资金压力。

3.公募型 REITs。2009年，天津市的首支保

障性住房专项投资基金是以私募的方式发起设

立的，不能上市流通，这在一定程度上限制了基

金募集资金的能力，此外，私募方式受法律的监

管力度小，对资本市场的信度程度要求高，当前

我国的相关法律法规政策仍需完善，所以采取

私募方式风险较大，不利于 REITs的发展。采用

公募方式吸引中小投资者不仅可以使融资效率

最大化，而且在法律的规制监督下，可以降低风

险，保护中小投资者的利益。

4.封闭式的交易方式。可否在基金存续期

间赎回收益凭证是区分开方式和封闭式 REITs

的重要依据，开方式 REITs可以赎回，封闭式

REITs则不能赎回。相比开方式 REITs，封闭式

REITs的管理难度相对较小，资金额比较稳定，

管理成本低。若是采用开放式 REITs模式，基金

管理公司需要保有一定比例的资金能用于回购

收益凭证，这样就降低了资金的使用效率。因

此，发展公共租赁住房 REITs宜采用封闭式的

交易方式，受益凭证不得赎回但可以在二级市

场进行交易。

5.依契约退出和强制退出机制相结合。公

共租赁住房 REITs可因信托契约到期或者发生

信托契约中的规定事项而终止，此类 REITs的

退出是基于契约自由原则，因此，可以参照《信

托公司管理办法》中的规定，向监管部门提出解

散申请，进行清算。对于运作中存在违法行为的

管理者，应当将募集的资金返还给投资者，取消

其管理资格，追究其法律责任。对于因经营不善

而破产的信托公司，应当启动破产程序，进行清

算，在此程序中应当特别注重信息披露制度，最

大限度地保护投资者的利益①。

四、结语

公共租赁住房的建设关系着国计民生，有

效地拓宽融资渠道是大力建设公共租赁住房的

关键。当前我国公共租赁住房融资主要依赖于

政府财政，造成了政府财政压力大，建设资金匮

乏、地方政府积极性不高等问题，所以我们应在

借鉴发达国家和地区的经验基础上，发展

REITs作为公共租赁住房的融资方式，解决公

共租赁住房建设所面临的棘手难题。我国公共

租赁住房 REITs的发展之路仍然面临着许多障

碍，要想走出中国特色的公共租赁住房 REITs

之路，需要健全完善相关法律法规，设计出适合

当前国情的 REITs制度。相信随着相关法律制

度的完善以及政策支持力度的加大，我国公共

租赁住房 REITs会逐步发展，为公共租赁住房

的建设争取到更多资金。参考文献

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一、当前有关重启债转股相关问题的争论

国内外都经历过债转股发展历程，国内首

轮债转股始于 1999年，当时为了解决国有企业

的亏损和银行信贷不良不断增加，政府以四大

金融资产管理公司为依托，以债转股方式成功

化解国家开发银行和四家国有商业银行不良资

产，促进四大资产管理公司的壮大，基本达到预

期效果，但不可否认也带来一系列问题。所谓债

转股是金融管理公司收购银行不良资产，将对

原有企业的不良信贷资产转为对企业持有的股

份，性质由债权债务关系转变持股与被持股的

关系，由还本付息转变为持股分红。分两大类：

商业银行主导型债转股，即由商业银行设立专

门机构亲自参与债转股业务，但由于法律法

规、操作难度、商业银行自身实力等原因，仅有

波兰、捷克、日本等部分国家实施过；政府主导

型债转股，即由政府设立机构对商业银行资产

剥离和转股的过程，美国、韩国、日本采用过此

模式。

当前有关是否重启债转股存在争论，不支

持重启债转股观点为：债转股违背了经济金融

基本规律，极易导致寻租空间，引起金融风险。

一是银行盈利能力的顺周期性决定了选择债转

股时机应该在经济复苏期，经济困境中不宜采

用债转股。二是宏观经济不景气、行业境遇普遍

差等因素是导致企业陷入困境主要原因，仅通

过债转股是否能够帮助帮助企业完全恢复具有

不确定性，而且很难判定国内当前企业是否是

暂时性或永久性处于困境。三是基于国内外实

践经验和局限性而言，债转股并未能成功引导

企业按照政策目标发展。四是债转股转移企业

的高杠杆风险于银行，银行的盈利与否不确定

性大，造成亏损最终可能全体纳税人和股民埋

单。

支持重启债转股观点为：基于当前中央供

给侧改革总政策和国务院经济工作“三去一降

一补”总方针，实行债转股是完全符合形势的必

要手段，且具有积极意义：从企业角度来看，债

转股具备以空间转换时间优势，有助于降杠杆

和降成本，缓解企业负债和财务负担，改善资产

负债表，实现融资和结构重组，促进企业更长远

的发展。从银行角度，债转股能够化解银行不良

贷款资产，盘活银行资金。同时，持股收益将部

分表内资产转化为表外资产，降低银行加权风

险资产增速。因而，大力发展债转股业务对金融

市场、企业以及商业银行大有裨益。

笔者认为，虽然基于国内当前实际情况，债

转股难以大规模推行而不太可能成为商业银行

化解不良资产有效的方式，更不宜成为银行常

态化主导的业务。但并不能全盘否定债转股的

作用，债转股是一把双刃剑，充分发挥这把双刃

剑有利面，因而，对银行不良资产规模，企业的

高杠杆率、产能过剩处理得好与坏对商业银行、

企业正负面影响不同。商业银行完全可以自主

尝试推行债转股业务，原因在于：一是根据当前

官方信息披露：中国经济总体态势符合预期，当

前经济运行不是 U型，不是 V型，而是要持续

几年的 L型的走势，可见，当前经济仍然处于健

康发展时期，没有形成所谓的“经济困境期”。二

是国外也有债转股成功的经验，且国外市场运

行机制与国内有差别。在当前大数据环境下，借

助高技术水平和通过多元方式是可以或尽可能

努力做到判断一个企业是否是“暂时性困境”，

至于债转股以后产生的亏损问题，与商业银行

直接利用资产拨备金化解不良资产效果等同，

无优劣之分。三是宏观经济形势并不能通过商

淤胡才龙（1987-），男，湖北省黄冈人，金融学硕士，研究方向：商业银行发展，现供职于湖北省社会科学院财贸研究所。

商业银行发展债转股业务相关问题研究

胡才龙（湖北省社会科学院财贸研究所湖北武汉 430077）

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业银行开展微观债转股业务而得以改善，债转

股并非能“治百病”，商业银行仅是以债转股业

务为手段，尽可能但不保证能够帮助所有企业

摆脱困境。另外，与上轮 90年代债转股实践相

比，本次债转股存在显著不同，形成了三大有利

环境。

（一）形成了有利的债转股的政策目标和背

景。宏观政策方面，2016年两会期间及博鳌亚

洲论坛上，李克强总理明确表示可以通过市场

化债转股的方式来逐步降低企业的杠杆率。人

民银行和银监会也表示正在研究债转股相关细

节问题。国务院及金融管理部门表态释放了债

转股将会重新步入金融领域，目的是充分贯彻

“三去一降一补”和供给侧改革两大经济政策方

针，为实行债转股提供强大政策支持。微观方

面，商业银行已着眼于商业化和市场化经营，受

宏观经济增长下降、周期性产能过剩、经营性模

式等多重原因影响，商业银行不良资产呈现逐

步增加趋势和企业财务高杠杆、产能过剩凸显，

可见，当前国内政策支持、面临经济形势有利于

实行债转股的推行。

（二）形成了有利于债转股实施潜质的主体。

上轮 90年代四大资产管理公司承接以国有独

资企业为主的不良政策性资产的化解助推大部

分商业银行上市，经过多年发展，商业银行实力

和规模不断壮大，部分商业银行有资质通过设立

资产管理机构和股权基金的形式主导债转股业

务。同时，银行业积累大量的企业客户资源，具备

各行各业的产业资本优势，在债转股业务中可充

分利用这些产业资本。四大资产管理公司在上轮

商业化转型发展中，积累了一定的经验，信达公

司和华融公司已完成改制和上市，长城公司和东

方公司的股改方案也获得国务院批复同意，作为

承接债转股的四大公司已经成为有资质的实力

雄厚的独立市场主体。在混业经营加速背景下，

商业银行和资管公司自身投行业务队伍也不断

发展，参与资本市场的程度也进一步加深，形成

了有潜质的债转股业务实施主体。

（三）形成了有利于实施债转股流动性的资

本市场。上轮 90年代债转股时期，当时国内产

业结构单一，股权、股票市场极为不完善。经过

多年发展，国内产业发展多元化，股权流转和增

值途径多样化，证券市场丰富化，资本运作手段

技术化，成熟的股权、股票交易资本市场和丰富

的市场参与主体能够实现股权便利定价和转

让，为债转股提供良好市场交易保障。

债转股的推进是循序渐进长期的过程，不

可仓促而成，有资质的银行仍可在合适机会和

时点开展，实力雄厚的商业银行可尝试自主开

展债转股业务。实施债转股不仅是商业银行帮

助经营困难且有资质的企业暂时度过危机的

“跳板”行为，更是在面对利率市场化冲击下拓

展创新业务模式转型的需要，当前商业银行债

转股仍然存在一些问题。

二、当前商业银行推行债转股存在问题

（一）尚未形成目标企业筛选及市场化处理

机制。选定目标客户至关重要，目标客户的筛选

失误将造成真正需要帮助的企业得不到帮助，

容易导致竞争环境的扭曲，企业与银行博弈剧

烈。当前缺乏选择实施债转股的企业标准，筛选

细则标准有待研究制定。在上轮债转股过程，由

于竞标不够市场化，尚未形成比较完整的不良

资产处理市场，导致部分资产管理公司以极低

的价格将不良资产贱卖给外资和私人资本，严

重损害了商业银行的利益，此轮债转股应警惕

此类问题出现。

（二）对商业银行造成的冲击。对商业银行

的影响表现在：一是加剧商业银行资本的消耗。

《巴塞尔协议Ⅲ》第一支柱明确规定了商业银行

资本充足率，当前在商业银行利润进一步压缩

情况下，债转股将不良资产批量转为股权，或将

降低商业银行资本充足率。二是债转股业务对

商业银行盈利带来不确定性大。一方面，受业

务、能力的限制，商业银行很难参与企业的重大

决策和经营管理活动，导致企业缺乏监督，难以

掌握企业实际经营情况。另一方面，持有股权产

生的收益取决于股本融资收益与债务融资权衡

博弈，根本上由企业经营效益所决定，如果是上

市或未来能够上市的转股企业，还会受股票市

场影响，这些都具有很大的不可预测性。另外，

转股金额占比高会改变原有股东结构和公司实

际控制人，极易促使企业虚增资产行为，对未来

盈利必将产生影响。三是对商业银行流动性管

理能力提出更大的考验。商业银行以债转股延

缓对企业债务资金收回时间，加大商业银行资

产负债管理的流动性管理压力。四是商业银行业

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发展模式面临一定冲击。商业银行公司内部治理

以发达市场机制强化外部监督，推进现代企业制

度构建，债转股促使商业银行成为企业的股东而

弱化外部监督，阻碍现代企业制度建设。

（三）极易产生道德风险和逆向选择。债转

股目的是暂时性缓解企业财务压力，企业因依

赖债转股造成主观上故意借债不偿还的道德风

险，形成“负债 +债转股 +再借债 +再转股”的

不良恶性局面，降低企业经营动力，导致国有资

本的减少和政府净资产的下降。同时，在操作方

面，导致企业如整改和重组力度不够，蓄意把包

袱转给财政，低价转让股权给私人投资者等。在

财务纪律方面，因为有债转股的依靠以及与不

还息的企业攀比，如有能力正常还本付息的企

业会选择在未来通过债转股而拖欠本息，进而

影响银行的收息率，无疑会导致财务纪律的恶

化。另外，因尚未形成对企业经营情况的激励奖

惩的机制，导致急需淘汰企业仍留在市场，而占

弱势且有竞争力的企业退出市场的逆向选择，

对商业银行将造成损害。

三、促进商业银行债转股的对策建议

（一）充分发挥市场化机制的作用。以市场

化手段实行债转股是本次核心原则，明确商业

银行、企业、资产管理公司为市场化的主体，尊

重投资主体意愿，推动自主交易意愿的市场化，

投资主体市场化，股权的定价市场化，竞争机制

市场化，采用转让、回购、上市等多种手段盘活

不良资产。成立符合综合经营和审慎监管标准

的资产投资管理实施机构，在条件允许下，尝试

通过专业化和市场竞争方式承接其他银行债转

股业务，吸收社会资金投资债转股企业股权。完

善政策法规，保障转股股东权益。推动建立现代

公司治理结构，转变经营管理模式。加强引导及

宣传，防范误解债转股目的行为。

（二）审慎严格选择目标企业。正确选择目

标客户是债转股能否成功的关键因素，坚持以

市场化为原则，制定合理科学的债转股方案，商

业银行不应一刀切式选择产能过剩企业为目

标，应制定细化选择债转股目标企业标准，充分

对目标客户企业产品营销、管理水平、财务制

度、经营机制等指标全面分析和判断。一是选取

产优质、紧迫、暂时性有困境企业和恶性竞争而

导致产能过剩且具有技术领先、拥有竞争力企

业，如战略性新兴产业和高技术行领域具有高

负债特性成长型企业可纳入目标。二是选择符

合政策导向、受国家重点支持、技术含量较高、

对优化国内产业结构和提高综合竞争力有促进

作用的企业。三是合理处理去杠杆与去产能的

关系，拒绝成长潜力弱企业被纳入债转股清单，

以潜力大的龙头企业股权推动行业整合，提升

股权价值以增加收益。

（三）加强风险的控制。在市场化债转股的

过程中，必须进行方案顶层设计，具体实施过程

要处理参与方的关系，有效防范道德风险。国际

经验显示，各国政府对商业银行持有企业股份

都会实施严格的监管。因此，金融监管部门应通

过限制银行持股数量或比例方式约束商业银行

对企业持股，防止债转股实际操作中利益绑定

问题。建立严格的风险隔离手段，在政策、宣传、

司法、执法等方面对企业严格条件约束。在债转

股操作过程中，商业银行自身应加强对前台、中

台和后台的风险控制，不良资产处理手段和方

式必须恰当。

（四）培养合理持股主体及股权退出机制。借

鉴上轮债转股经验，持有企业股权的商业银行

可采用股权回购、股权转让和上市方式退出持

股企业。同时，针对不同企业采用差异化退出方

式，如采用将股权出售给风投或创投机构的方

式退出科技型企业的股权，在资本市场出售股

权而退出持有上市公司股权，丰富股权退出渠

道。资本市场发展方面，加强优先股转让市场建

设，增加投资主体和市场的流动性，便于银行未

来经过优先股转让市场及时退出，形成有效的

退出机制。加快资产管理公司的市场化改革，培

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制比较.1999(06):1-9.

[4]张俊伟 .又见债转股归来[N].中国经济时报，

2016-04-20.

[5]沈建光 .债转股应与供给侧改革相适应 [N].

2016-04-20.

视点 2016.09专题

NORTHERNFINANCE

JOURNAL

018




自 2014年以来，受内外部经济下行影响，

小额贷款公司的经营困难逐步加剧，不良贷款

不断增多，利润大幅减少，沉淀资金大量增加，

外源融资骤然收紧，流动性紧张问题加剧，部分

公司长期处于停业状态。截至 2015年末，全国

小额贷款公司贷款余额 9412亿元，同比下降

0.1％；全年贷款减少 20亿元。全国共有小贷公

司 8910家，全年净增 69家，同比少增 883家，

其中 12月当月减少 62家。

一、当前小贷公司经营困境的主要表现

（一）机构扩张显著减缓，行业退出明显增

多。截至 2015年末，全国共有小贷公司 8910

家，同比增长 1.4%，增速同比低 10.7个百分点。

全年小贷公司净增 69家，其中 12月当月减少

62家。2015年，小贷公司退出较多，全年共有

314家小贷公司退出，退出家数为上半年的 2.6

倍，其中 12月当月退出 80家，占全年退出家数

的 25.5%。在全国各省市区中，内蒙古地区小贷

公司机构数量在 2012年 9月前一直居首位，共

有小贷公司 546家，到 2015年末，机构数量已

大幅减少到 428家，其中还存在尚未注销但实

际已停止开展业务的小贷公司。

（二）各项贷款接近零增长，部分地区业务

停滞。截至 2015年末，全国小贷公司各项贷款

余额 9412亿元，同比下降 0.1%。全年小贷公司

贷款减少 20亿元，其中 12月当月减少 94亿

元。2015年贷款减少 15亿元以上的地区及减少

额分别为浙江（119亿元）、江苏（86亿元）、内蒙

（43亿元）、河南（18亿元）、江西（18亿元）和山

西（15亿元）。当月单位和个人贷款均接近零增

长。小贷公司单位贷款余额 3565亿元（占小贷公

司各项贷款余额的 37.9%），同比增长 0.1%。全年

单位贷款新增 11亿元；其中 12月减少 35亿元。

同期，个人贷款余额 5833亿元（占小贷公司各项

贷款余额的 62%），同比下降 0.2%。全年个人贷

款减少 31亿元；其中 12月减少 59亿元。部分地

区业务长期停滞。例如，内蒙古尚华小额贷款公

司，2014年和 2015年两年处于停业状态，没有

资金发放贷款，前期贷款利息难以收回，员工工

资难以发放，所有费用全部转入亏损。

（三）内外融资收紧，后续资金不足。截至

2015年末，小贷公司自有资金（包括实收资本、

本年利润和各项准备）新增 526亿元，同比少增

1169 亿元。自有资金占资金来源新增量的

93.1%，占比较上年末回落 4.3个百分点。12月

当月小贷公司自有资金减少 55亿元。外源性融

资（从其他金融机构融入资金、中长期借款和应

付及暂收款）全年新增 39亿元。全年小贷公司

从银行融入资金减少 104亿元（上年减少 87亿

元）；其中 12月当月减少 19亿元。从内蒙古鄂

尔多斯地区调研中发现，近两年来，多数小贷公

司经营运转主要靠回笼资金，维持生存十分艰

难。随着不良贷款率不断上升，如内蒙鄂尔多斯

地区的许多小贷公司坏账率已达70％以上，造

成小贷公司可贷资金越来越少，周转率越来越

低，许多股东撤资或不再补充资本金，而原本非

常严苛的外源融资进一步收紧，导致小贷公司

增资扩股困难，后续资金不足。

对当前小额贷款公司经营困境的分析

赵琳（中国人民银行呼和浩特中心支行呼和浩特 010020）

内容摘要：本文对近期小额贷款公司经营中暴露出的新问题进行分析，对当前小贷公司

发展中存在的主要问题加以归纳总结，并提出相应对策建议。

关键词：小额贷款公司经营困境资金风险


NORTHERNFINANCE

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019

视点 2016.09专题




（四）盈利能力下降，亏损面明显扩大。2015

年，全国小贷公司实现利润 210亿元，同比少增

222亿元。其中，12月当月亏损 26亿元。小贷公

司账面亏损家数 2647家，亏损家数占全部小贷

公司总数的 29.7%（亏损面），亏损面较上年末

扩大 15个百分点。2015年亏损面较高的小贷

公司主要集中在中西部地区，亏损面较高的地

区依次为贵州（49.8%）、内蒙古（40.4%）、山西

（39.1%）、黑龙江（39.1%）、安徽（38.2%）、四川

（37.8%）和云南（37.4%）。

二、小贷公司发展中存在的主要问题

（一）资金问题是当前小贷公司面临的核心

问题。

1.资金短缺和周转效率下降影响小贷公司

正常运转。小贷公司发展之初就始终面临着后

续资金如何补充的问题，在当前经济形势下，这

一问题进一步被放大突显。现实中，小贷公司的

资金来源主要依靠股东出资，很难获得捐赠资

金，从银行业金融机构融资的政策对于大部分

小贷公司来说也是形同虚设。在经济繁荣时期，

小贷公司依靠高效的资金周转开展短周期业务

尚能掩盖资金总量短板的掣肘；随着经济下行

压力的加大和经济结构调整转型过程中的自然

降速，小贷公司的回笼资金速度放缓，流动性下

降，外部融资难度增加，集团公司内部利润下

滑，加之贷款难以收回，继续增资扩股存在困

难，限制了小贷公司业务的正常运转。总的来

说，目前经济社会发展对小额贷款的需求远大

于小贷公司的现有资金量，小贷公司资金紧张

的情况日益凸显，大多数小贷公司心有余而力

不足，后续资金不足和流动性问题大大制约了

小额贷款公司的发展。

2.融资不畅和未来预期悲观影响小贷公司

持续经营。现有政策规定对小贷公司外源融资

的条件要求较为严苛，只有少部分小贷公司可

以从银行融到资金，同时商业银行往往会附加

条件，如购买一定额度的基金、理财等产品。近

年来非法集资案件频发，部分地区监管部门全

面叫停了银行、信托公司等金融机构与小贷公

司的融资合作，加之国家严控小贷公司吸收社

会资金，融资渠道几近全封闭。与此同时，股东

对未来的预期从等待观望逐步转为悲观转业。

调研发现，自 2014年开始，小贷公司的贷款利

息难以收回的问题日益加剧，贷款人无能力偿

还本金和利息，到期贷款大量展期，导致资金成

本、薪水成本、房租，水电费等费用全部体现为

企业亏损，部分小贷公司坏账率达到 70％以

上。此外，商业银行不断增强对小微企业的金融

服务，提升服务效率；P2P网贷模式利用互联网

优势得到快速发展，不断挤占小贷公司的业务空

间，盈利水平持续下降，股东对小贷公司未来发

展的信心减弱，初始向金融机构转型的构想始终

难以推进，部分股东已撤资转业。从内蒙古地区

来看，近三年小贷公司在县域信贷市场的占有率

由 5%降到 3%左右，呈现不断萎缩之势。目前，

原来活跃的鄂尔多斯地区大量小贷业务处于停

滞状态，小贷公司以催收欠款为主，新增业务的

开展十分谨慎，一旦收回贷款就不再发放。

（二）小贷公司自身存在的主要问题。

1.经营不规范，专业化程度低。一是公司治

理结构不完善，行业整体经营和管理粗放，存在

多种违规经营。“一长独大”现象普遍。部分公司

大股东采取吸收亲属股东、控股公司入股等方

式，实现了有效控制，专断决策经营。公司治理

不到位。多数公司高管由发起人推选，高管自然

服从于发起人利益，内控制度不健全，决策程序

和议事规则不清晰，信息披露制度未建立，变相

提高利率、违规集资等现象存在。例如，个别小

贷公司股东隐蔽集资，以扩充资本金的名义通

过股东集资入股，抽逃资本后以空壳公司进行

诈骗，设账外账违规经营；一些小贷公司注册后

资本金未真正面向社会放贷，而是以极低的利

率自用；一些小贷公司只在账面上计提贷款损

失准备金，私下里却将计提部分用于放贷。二是

从业人员素质低，专业化程度欠缺。小贷公司员

工构成具有家族特色、熟人特色和非职业特色。

从业人员的文化层次参差不齐，在开展业务时

主要凭借企业运营经验，地缘优势和人际关系，

多数从业人员未经专业培训，对形势判断和政

策理解不到位，潜在操作风险较大，业务开展中

的主观盲目性和领导专断问题突出。同时，由于

未来发展定位不清，使得管理方式短期化，从业

人员非常不稳定。

2.盲目集中放贷，风险防控不足。小贷公司

的风险防控意识不足，风险管控能力较弱，整体

技术水平相对落后，存在较大隐患。当前小贷公

司的困境是初始放贷的盲目逐利性和高度集中

性隐患的体现。在经济繁荣时期，大量资金被过

视点 2016.09专题

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020




度投放于具有泡沫现象的高回报领域和过剩产

能领域，投向高度集中，存在垒大户现象，单笔

金额偏高，大额贷款占比较高，且跨区域现象突

出，形成较大的风险隐患，在经济低迷时期必然

逐步显现出来。从调查中看，相当部分小贷公司

的信贷人员对客户和贷款信息的“管理”只是用

简单软件做原始的手工流水或要素记载；小贷

公司所依赖的客户信用资料主要是通过人民银

行查询获得，而其服务对象大部分从未获得过

商业银行的贷款，信用记录不够全面准确，审查

贷款时，主观审贷占据主导，缺少客观可靠的技

术分析；损失准备金的提取受身份所限无法发

挥应有作用，地方监管部门允许小贷公司根据

财政部相关文件规定按金融企业的方式计提损

失准备金，然而工商税务部门对此不认可，仍然

按照工商企业的纳税方式进行管理，因而小贷

公司的损失准备金提取和使用受到很大的限

制，起不到应有的风险防控全覆盖作用；小贷公

司面对宏观形势变化和政策调整时的应对能力

较弱，导致其信贷资产质量的剧烈波动；风险管

控手段落后与员工素质较低问题同时存在，二

者相互作用使风险发生的概率进一步加大。据

某小额贷款公司负责人反映，当前其存量贷款

基本全部为逾期贷款，且存在抵押物贬值、变现

难度大等现象，使得行使抵押权执行抵押物的

可操作性不强，走司法诉讼程序困难重重，致使

其当前各项业务停滞不前。

3.利率定价不灵活，经营品种单一。小贷公

司在利率定价方面多以当地农村信用社和村镇

银行的贷款利率为参考，将成本和预期收益简

单加成，由股东拍板确定利率，利率定价不灵

活，且多高于农村信用社和村镇银行。这在经济

繁荣时期尚能持续运转，但进入经济下行周期

时，单纯的高利无以为继，随着利率市场化的实

现，小贷公司的利差明显收缩，调查显示，目前

平均年化利率为 18％～20％，与放款领域、周期

等因素相联系，同时，取消不得高于 4倍利率的

原有规定，完全由市场定价。小贷公司的经营范

围局限于贷款业务，对于政策允许的中间业务、

汇款业务、租赁业务等金融服务难以有效提供，

经营品种单一，发展步伐迟缓。

（三）外部因素问题。

1.配套政策不完善。小贷公司普遍享受不

到国家的财税扶持政策，税收不按金融机构的

利差来征收，而是按普通的工商企业标准来缴

纳，税款包括 25%的企业所得税（金融企业一般

只需缴纳 6%左右），5.8%的营业税及附加（农村

信用社仅 3%）。据测算，在没有税收优惠政策、

贷款不出现损失的前提下，小额贷款公司的股

东投资收益率大概为 9.4%，综合税率达 34.6%，

总体税赋在 31%左右。税费负担较重，盈利空间

较小。小贷公司接入征信系统进程缓慢。一方面

受硬件设施建设滞后制约，另一方面受贷户抵

触不配合信息补全影响，小贷公司的放贷对象

大部分属于非优质客户，是被银行筛选后放弃

提供信贷支持的潜在风险客户，有部分贷户存

在拖欠展期动机，不愿被系统纳入不良记录，存

在消极抗拒心理。同时，部分小贷公司对信息完

全公开存在担忧，担心部分同时与小贷公司和

其他金融机构发生信贷业务的客户遭受金融机

构“收贷”从而引发客户流失或产生不良贷款，

因此，在接入征信系统上迟迟得不到有效推进。

2.有效监管不足。对小额贷款公司的政策

规定及监管依据主要由银监会和人民银行总行

制定出台，明确地方政府金融办作为小贷公司

的监督管理部门，主要通过小贷公司上报的财

务报表等进行监督，由于缺乏必要的专业人员，

监管很难落到实处。大部分地区对小贷公司的

现场监管只有原则性的监管要求，缺乏详细的

操作细则和标准，加之监管力量薄弱，现场检查

不足，缺乏严格监督，各项业务运作多处于自我

管理的状态。尽管部分地区开始上线非现场监

管系统，但大部分系统处于试运行阶段，系统稳

定性有待进一步观察。目前地方政府涉及小贷

公司监管的部门包括金融办、财政、工商、公安、

银监、人行等诸多部门，职责分工尚不明确，亟

须将地方监管与金融体制改革相联系，明确分

级监管职能。总的来看，对小贷公司一定程度上

存在重机构准入审核、轻经营监管，重发展机

构、轻业务规范，重自律（主要依靠自我约束、小

额信贷协会行业自律）、轻监督等现象。

（四）身份定位与未来发展问题。一直以来

小贷公司的身份定位存在较大争议，定位为企

业性质无法享受到金融机构的多项优惠待遇，

使得小贷公司始终呼吁为其变更身份定位，与

之相联系，未来的发展方向存在诸多博弈。一方

面，银监会 2009年 6月 18日发布了《小额贷款

公司改制设立村镇银行暂行规定》，为小贷公司

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021

视点 2016.09专题




转制村镇银行指明方向。另一方面，改制村镇银

行存在多重障碍，大部分小贷公司不具备改制

的条件也没有改制的意愿。多数小额贷款公司

的投资人对于要求银行业金融机构作为村镇银

行主发起人与控股股东的条件不能接受，小贷

公司的创立者不愿放弃经营管理自主权和控制

权，对于改制村镇银行较为消极谨慎。

三、应对建议

（一）拓宽融资渠道，夯实资金实力。国际上

应对小贷公司后续资金不足的主要措施是鼓励

私人资本进入和允许一部分运作良好的小贷组

织吸收公共存款，这两种策略都有成功的典范。

我国对小贷公司的融资还存在很多限制，在现

有身份定位无法改变的现实条件下：一是可以

适当提高小贷公司的负债率，根据经营管理状

况实行差额比例融资管理。在利率方面即使无

法执行同业拆借利率，对经营效益好的优质小

贷公司可以适度给予利率优惠，降低其融资成

本。二是对于经营较好的小贷公司，可逐步向其

开放金融市场，使其充分利用银行间拆借市场、

再贷款、短期与中期票据、委托贷款等金融工

具，拓宽其融资渠道。鼓励符合条件的小贷公司

进入资本市场融资，如发行债券、小额贷款收益

权转让等。三是进一步放宽小贷公司资本限制，

对于依法合规经营的小贷公司，应允许他们通

过增资扩股增加资本金的方式扩大资金来源，

包括吸引民间资本、商业资本等，及时补充资本

金。吸收来自机构投资者的资金作为后续资金

来源。四是拓展中间业务，实现内涵式发展。对

规范运作、发展良好的小贷公司,可以允许其优

先开展企业财务咨询、票据贴现、资产转让等新

业务试点,实现资本节约型发展。

（二）健全管理机制，强化风险防范。一是完

善内部治理机制。建立完善科学的授权制度、业

务制约及监督制度，破除“一长独大”现象，谨慎

放贷。建立全国统一的面向小贷公司的信贷监

测管理系统和检查评估制度，规范其贷款操作

流程和风险控制管理，及时纠正和完善薄弱环

节，确保依法合规经营。同时，加强考核和落实

责任追究，防范信贷人员道德风险。二是建立审

慎规范的资产分类制度和拨备制度，积极应对

潜在风险。借鉴银行业金融机构风险管理经验，

不断提升风险管理水平，增强对贷款风险补偿

能力，强化现金管理。同时，引入诸如分期偿付、

连带责任、累进贷款等成熟的小额贷款技术，实

现信贷风险的有效规避。三是尽快接入征信系

统，加强信息共享。建议主管部门根据其业务运

行规范程度实行“区别对待，分批处理”，将符合

条件的小贷公司分步接入征信系统。加强小贷

公司信息共享，有效掌握并控制多头借贷现象。

四是要对不良贷款具有一定的容忍度。不能因

为害怕出现不良资产而不去开展业务，在合法

合规合理的范围内大胆拓展业务，积极增加现

有资金的盈利能力。在目前贷款不良率高，资金

沉淀严重，可用资金缺失的情况下，想方设法处

置不良贷款，盘活有限资金。

（三）加强基础设施建设，扩展金融服务功

能。一是加快推进征信系统互联网接入渠道的

建设，对接入机构的数据测试与验收都尽量提

高效率，缩短周期。对于当前达不到直接加入要

求的小贷公司，可通过与商业银行签订代理协

议实现信用数据的报送和查询，节约调查成本，

培养长期客户。二是建立针对小贷公司的信用

评价体系，开展对小贷公司经营状况、盈利能

力、风险控制等综合评价，提升自身实力，不断

扩展金融服务功能。三是建议小贷公司接入现

代支付系统，特别是小额支付系统。对业务达到

一定规模，管理规范的小贷公司引导其使用现

代支付结算工具。

（四）加大政策支持力度，合理减免税费。一

是将小贷公司支持涉农和小微企业的贡献率及

合规经营、规范发展情况与税费优惠政策挂钩，

参照对农村信用社的相关支持政策给予小贷公

司合理减免税费及财政奖励等政策倾斜，鼓励

和引导其将贷款投向“小、弱、贫”等领域，提升

普惠金融的覆盖面。二是完善财政资金补贴机

制。对发放小额涉农贷款的小贷公司要落实财

政资金补贴机制，同时将小贷公司纳入“三农”

和中小企业贷款风险补偿范围，给予政策贴息、

坏账补贴或其他奖励。通过必要的政策扶持，改

善小贷公司的外部环境，提高其经营实力和积

极性，促进其持续发展。

（五）实施有效监管，加强联动协作。国际上

主要采取区分资金性质实施分类监管的模式。

对于吸收公众存款的大型小额信贷机构实施审

慎监管，针对不吸收公共储蓄或仅吸收内部成

员存款的信贷机构实施非审慎监管。在现行政

策和管理体制下，我国需要不断提（下转 27页）

视点 2016.09专题

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022




一、国内外存款保险制度的发展历程

19世纪以及 20世纪初期，银行业恐慌在

美国是司空见惯的事情，大概每隔 20年就会发

生一次较严重的恐慌。即使是 20世纪 20年代

美国经济较繁荣的时期，银行破产也十分严重，

银行破产数目平均每年在 600家以上。1933年

美国国会通过的《格拉斯—斯蒂格尔法》，建立

了联邦存款保险公司。作为政府安全网的一种

形式，存款保险制度在美国正式建立，保护储户

利益，有效抑制了银行业恐慌和银行发生的挤

兑现象。在存款保险公司成立的前三年，美国银

行每年平均破产的数目超过 2000 家，1934年

开始直至 1981年，每年平均破产银行数目不超

过 15家。美国联邦存款保险制度建立后的 30

年里，只有 6个国家效仿，分别建立了联邦存款

保险制度。然而从 20世纪 60年代至 90年代，

建立存款保险制度这一趋势加速，最高达到 70

个国家。

存款保险制度在中国已经酝酿了二十余

年，早在 1993年年底，《国务院关于金融体制改

革的决定》指出，建立存款保险基金，保障社会

公众的利益，我国开始致力于存款保险制度的

建立；2007年召开的金融工作会议明确提出加

快建立存款保险制度；2013年 9月 17日，国务

院批准由人民银行、银监会、证监会、保监会以

及外汇管理局编制的《金融业发展和改革“十二

五”规划》中将存款保险制度作为一个专栏进行

了强调与规范；2013年 6月，《存款保险条例》

被列为人民银行起草的六大立法项目中的预备

项目。2014年 11月 30日，《存款保险条例》（草

案）公开向社会征求意见；2015年 3月 31日，

《存款保险条例》在我国正式公布，并于同年 5

月 1日起开始实施。

二、存款保险制度下我国城市商业银行发

展现状

（一）存款保险制度下我国城市商业银行概

况。随着我国金融市场的不断发展，我国银行业

金融机构体系越来越完善，主要包括大型商业

银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村金

融机构以及其他类金融机构。其中，城市商业银

行的资产负债总额以及在银行业金融机构中所

占份额均在逐年增长。2014年年底，我国银行

业金融机构总资产达到 1681611亿元，总负债

为 1559175 亿元，与上年同期相比分别增长

内容摘要：城市商业银行作为我国银行业金融机构中重要的组成部分，在我国存款保险

制度实施的大环境下面临着巨大的发展机遇与挑战。本文通过对存款保险制度下我国城市

商业银行的发展现状以及存款保险制度对我国商业银行的影响进行研究，从调整负债结构、

推动战略转型和加强内部控制三个方面给我国城市商业银行提出切实可行的应对措施。

关键词：存款保险制度城市商业银行影响研究


淤基金项目：甘肃省社科项目(GSJ2015023)于刘琪琦（1991.12-）男，汉族，籍贯江苏淮安，西北师范大学金融学硕士研究生，研究方向为金融理论与政策。盂李福祥（1964.1-）男，汉族，籍贯甘肃通渭，毕业于西安交通大学，西北师范大学金融学教授、硕士生导师，研究方向为资本市

场理论与实务。

刘琪琦李福祥（西北师范大学经济学院甘肃兰州 730070）

于盂

基于城市商业银行视角的存款保险制度影响研究

淤

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023

视点 2016.09专题




13.6%、13.0%。其中，城市商业银行总资产达到

180842亿元，比去年同期增长 19.1%，占银行业

金融机构的 10.8%；总负债为 168372亿元，同

比增长 18.7%，在银行业金融机构中的占比为

10.8%。城市商业银行的总资产和总负债同比增

速均高于银行业金融机构的增速，单从总量上

来讲我国城市商业银行对银行业金融机构的贡

献度最大，可见城市商业银行在我国银行业金

融机构中占有重要的地位。尤其是自从 2015年

5月 1日我国正式实施存款保险制度以来，我

国城市商业银行的负债总量有了显著变化。如

表 1所示：

从表 1可以看出，我国城市商业银行的负

债总额在 2015年 5月前后变化趋势明显。2015

年 2月至 4月，我国城市商业银行总负债与上

年同期相比增速最高达到 19.3%，我国存款保

险制度实行以来，城商行总负债同比增速均高

于 20%，2016年 2月份与 2015 年同期相比增

速高达 27.6%。相反，从银监会统计数据可以看

出，2016年 2月，我国银行业金融机构总负债

同比增长 17.0%，其中，大型商业银行、股份制

商业银行、农村金融机构以及其他类金融机构

的总负债与去年同期相比增长率分别为

10.2%、17.8%、17.9%和 24.2%。与此同时，城市

商业银行总负债在银行业金融机构总负债中的

占比一直呈增长态势，2016年 5月达到 12.0%。

2015 年 5月以来城市商业银行总负债的增长

充分体现了存款保险制度下存款人对银行的信

心指数提升，我国城商行面临重大的发展机遇。

（二）存款保险制度下城市商业银行发展存

在的问题

1.市场定位不明确。城市商业银行的前身

是上世纪 80年代成立的城市信用社，其市场

定位是服务地方经济，为当地中小企业、民营

企业提供有效的金融支持，服务城市居民，促

进地方经济的迅速发展。但多数城市商业银行

市场定位不明晰，缺乏整体战略部署，特色不

突出。主要表现为其业务发展追随其他银行的

定位战略，业务发展存在明显的同质现象，热

衷于同其他类型的商业银行争夺客户资源，没

有发挥其服务地方经济的特色之处。同时，城

市商业银行实力薄弱，在高素质人才、管理服

务理念、营销手段等方面存在不足，制约了自

身的生存发展。

2.业务规模较小。我国城市商业银行由于

受金融基础设施及地域的限制，其资产规模相

对较小，资本金存在不足。据相关数据显示，我

国城商行资产规模绝大多数在 200亿元以下，

其中资产规模 100亿元以下的占 70%左右，与

平均资产规模 10万亿元以上的国有大型商业

银行相差悬殊，资本金严重不足，没有充足的资

本支持业务及产品模式的创新和拓展，在市场

竞争中处于明显弱势地位。

3.业务缺乏创新，产品替代性较强。我国城

市商业银行业务模式主要模仿其他商业银行，自

身金融创新不足，未能占领特定金融市场的主动

权；产品种类较为单一，业务范围狭窄，仍然以传

统银行业务模式为主。个人理财业务、网上银行

业务等发展滞后，产品科技含量较低；其收入结

构以净利息收入为主，2011年，其净利息收入占

营业收入的比重达到 82.5%，比大型商业银行高

5.6个百分点；而手续费收入、投资业务收入及其

他中间业务收入等占营业收入的 4.4%，大型商

业银行的平均非利息收入占比高达 19.3%。总体

上我国商业银行的收入以利息收入为主，收入结

构有待进一步优化。同时，城市商业银行的金融

产品具有较强的替代性，由于其经营风险大，竞

争能力弱，客户忠诚度不高，随时可能流向其他

银行，这使城市商业银行在我国存款保险制度的

表 1 2015年 1月～2016年 5月我国城市商业银行总负债月度情况

数据来源：中国银行业监督管理委员会网站整理所得

时间项目

总负债（亿元）

比上年同期增长率（%）

占银行业金融机构比例（%）

2015-01 169125 20.2 10.8

2015-02 169887 17.7 10.7

2015-03 174901 17.9 10.8

2015-04 178797 19.3 11.0

2015-05 184063 20.6 11.0

2015-06 188686 20.5 11.1

2015-07 190473 23.3 11.1

2015-08 194721 24.2 11.4

2015-09 197727 24.1 11.4

2015-10 200027 25.9 11.5

2015-11 203797 26.0 11.6

2015-12 211321 25.5 11.8

2016-01 215448 27.4 11.8

2016-02 216818 27.6 11.7

2016-03 222023 26.9 11.9

2016-04 224849 25.8 12.0

2016-05 228223 24.0 12.0

视点 2016.09专题

NORTHERNFINANCE

JOURNAL

024




背景下面临更大的挑战。

4.风险管理机制不健全，信用度低。传统信

贷业务是城市商业银行的主要利润增长点，然

而我国城市商业银行总体规模较小、资本储备

不足、盈利能力较弱、缺乏风险防范意识，风险

管理能力低，也没有建立科学的风险预警机

制，存款人对其信用度低，为了提高资金的收

益率，降低信贷风险，储户更乐意将资金投向

收益率、安全性更高的金融资产，使城市商业

银行吸收存款面临困难，从而阻碍了银行信贷

规模的扩张。

5.发展程度受区域限制。我国城市商业银

行的发展在一定程度上受地方政府财政的控

制。通常情况下，地方政府作为城市商业银行的

最大股东，持有其 30%的股份，对银行的经营与

管理享有控制权。在地方政府各种因素的影响

下，城市商业银行存在资产质量偏低的情况。我

国东部地区经济较发达，突出表现为地方政府税

收充裕、优质中小企业众多以及居民收入高，是

经营绩效良好的城市商业银行的主要聚集地。

三、存款保险制度对城市商业银行发展的

影响研究

（一）存款保险制度对城市商业银行的积极

影响

1.提升城市商业银行的信用度，降低挤兑

风险。存款保险制度作为一种金融保障制度，各

类存款机构通过向保险机构按一定存款比例缴

纳保险费，作为银行的存款保险准备金，一旦银

行出现经营危机或发生恐慌时，保险机构将对

储户支付部分或全部存款，最大限度地保护存

款人的利益，提升银行信用，使金融业健康稳定

发展。我国《存款保险条例》规定的最高保险偿

付限额为 50万元人民币，这一偿付限额远高于

世界上多数国家的一般保障水平，可以为我国

99.6%的存款人提供 100%的足额保护。存款保

险制度在我国的建立，在很大程度上消除了储

户对城市商业银行的偏见。储户不管将钱存入

国有商业银行还是城市商业银行都会受到存款

保险的保障，提升了城市商业银行的社会公信

度，提高了其抵御信用风险及市场风险的能力，

解除了储户对银行违约的后顾之忧，从而降低

了银行的挤兑风险。

2. 完善城市商业银行的市场准入退出机

制。在存款保障制度正式确立之前，我国实行隐

性存款保险制度，其实质是政府作为银行的保

护伞，承担维护国家金融系统安全和稳定、创造

良好的金融环境的责任，为了避免银行业危机

对我国经济社会构成恐慌，政府通常会承担破

产清算损失费用，为银行买单。存款保障制度建

立以后，我国金融机构的市场化退出机制日趋

完善，为城市商业银行的退出提供了坚实的制

度性保障，意味着银行风险由市场主动化解，保

险机构利用存款保险准备金使存款人的资金损

失得到补偿，维护存款人的利益，银行破产的财

务损失得到合理分摊，降低银行倒闭退出的风

险处置成本，政府无需为城市商业银行买单，有

利于其市场准入机制的完善。

3.强化抗风险能力，降低破产概率。城市商

业银行由于资产规模较小，与国有大型商业银

行相比其风险承担能力较低。存款保险制度下，

存款保险机构具有对问题银行早期发现的职

能，要求保险机构对银行的日常经营活动进行

有效监督，对其财务状况进行定期检查，使商业

银行及时防范及化解风险，进一步完善我国的

金融安全网。一旦银行倒闭，保险机构就会对投

保银行的存款人进行保费支付或资金援助，因

此保险机构具有主动防范银行业金融机构尤其

是城市商业银行、农村金融机构风险的内在动

力，有利于提前发现问题城市商业银行所面临

的风险，使风险得到及时纠正防范，增强银行抗

风险的能力，从而降低城市商业银行等中小商

业银行的破产概率。

4.稳定金融体系，维持金融秩序。存款保险

制度作为政府安全网的一种形式，存款保险公

司通过对投保银行的事先监督与检查，对存在

的隐患及时提出建议，确保银行业金融机构的

健康安全经营。同时，保险机构对破产银行采取

偿付法，对投保银行的存款人提供偿付限额以

内的足额偿付或者寻找愿意收购、实力较强的

合伙人对问题银行进行收购且接管其所有负

债，对破产银行进行重组，使存款人不会遭到任

何损失。通常存款保险公司会购买问题银行质

量低的贷款或向收购方提供一定的补贴贷款，

对所有的存款提供担保。可见，存款保障制度有

效防止了银行挤兑现象的产生与蔓延，减少了

社会动荡，对社会公众的心理产生积极效应，增

强了储户对商业银行，尤其是城市商业银行等

中小银行的信心，从而有助于维持正常的金融

NORTHERNFINANCE

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025

视点 2016.09专题




秩序，提供安全稳定的金融市场环境。

（二）存款保险制度对城市商业银行的消极

影响

1.增加了城市商业银行的运营成本，盈利

空间缩小。我国的《存款保险条例》规定投保银

行应按其存款余额或资产总额的一定比例缴纳

存款保险费。该条例规定我国实行有差别的存

款保险费率，由基准费率与风险差别费率两部

分构成。各投保银行的适用费率，由存款保险机

构根据投保银行的风险状况、存款结构以及经

营状况等相关因素决定。城市商业银行资产规

模小，缺乏有效的风险承担机制，其经营风险相

对于大型商业银行较大，需支付较高的保费，在

一定程度上加重了城市商业银行的财务负担。

沈福喜（2002）通过对发达国家存款保险费率的

借鉴与统计，认为由城市商业银行和农村信用

社组成的第三个存款保险层，其保险费率应为

资产总额或存款余额的 0.06%～0.07%，按照这

一计算方法，2015年末，我国城市商业银行的资

产总额为 226802亿元，则存款保险费支出在

136.1亿元至 158.8亿元之间。根据差别费率，

我国城市商业银行的费率一般高于国有商业银

行和股份制商业银行的保费率，这无疑压缩了

城市商业银行的利润空间。

2.对城市商业银行的流动性管理水平提出

挑战。参考《巴塞尔协议Ⅲ》对资本充足率的要

求，我国银监会公布的《资本办法》将资本监管

要求分为四个层次。其中，对资本充足率做了最

低要求，尤其是对核心一级资本充足率（5%）的

要求高于《巴塞尔协议Ⅲ》的规定（为 4.5%）。这

无疑对商业银行的资本金提出了更高的要求，

而我国城市商业银行资产规模小，经营风险高，

资本金严重不足。存款保险制度实施后，政府不

再为银行“兜底”，大额储户对存款保险公司的

赔付限额和赔付效率存在担忧，部分储户可能

会将存款转移到抗风险能力强、社会信用度高

的大型银行，从而使城市商业银行流动性短缺，

同时还要满足资本充足率的要求，给银行的正

常经营造成一定程度的影响，信贷规模减小，甚

至可能造成支付困难，发生挤兑现象，对其流动

性管理能力提出更高的要求。

3.刺激银行承担更多风险，引发道德风险。

存款保险制度实施以后，当投保银行面临经营

困境或者发生破产风险时，都会得到存款保险

公司的救助。尤其是当一家银行出现经营危机

还没有被关闭时，银行通过对投资收益进行衡

量，可能将资金投向风险较高的项目，此时风险

基本上全由存款保险机构承担，增加了银行业

金融机构的不稳定性，同时也可能导致道德风

险。一方面，在存款保险制度的保障下，银行的

风险约束机制弱化，为了吸收更多的存款，城市

商业银行通过提高存款利率水平与大型商业银

行进行竞争，同时在资金运用方面可能为了获

取高额利润进行过度投机。另一方面，存款保险

制度作为金融安全网的一种有效形式，存款人

的利益得到保护，使存款人的风险意识降低，尤

其是在我国利率市场化进程加快的情况下，一

旦存款利率上限放开，各银行间的竞争加剧，存

款人为了自身收益最大化，可能将存款转移到

愿意支付高额存款利息的银行，而不会考虑银

行的经营风险。

4.银行市场准入标准降低，竞争加剧。存款

保险制度的实施，使存款人的利益得到了切实

的保护，创造了稳定的金融体系，有利于银行

准入条件的降低，促使银行以较小的代价退出

市场。为了满足经济实体融资需求的多样化，

银监会颁布的《关于鼓励和引导民间资本进入

银行业的实施意见》，降低了民间资本投资商

业银行尤其是城市商业银行的标准。从直观上

看，存款保险制度为中小商业银行提供了一个

公平竞争的环境，实际上，政府隐性保障的消

失，使存款人对中小商业银行的经营产生了担

忧。同时，银行准入标准的降低，推动银行业发

展的同时使商业银行之间的竞争更加激烈，这

对城市商业银行的经营发展提出了更高的要

求，为了在金融市场的优胜劣汰中求得生存与

发展，城商行应利用自身的优势，满足客户的

个性化需求。

四、存款保险制度下我国城市商业银行发

展的思考

（一）调整负债结构，降低存款比例。存款保

险制度下，投保机构根据其存款规模按比例缴

纳保险费，较高的存款总额会增加银行的保费

支出。同时，城市商业银行为了吸收存款，支付

高额的利息增加了银行的经营成本，压缩了其

利润空间。银行的显著特点是实行负债经营，城

市商业银行应调整负债结构，适当减少存款份

额，增加主动负债，使资金来源多样化，降低银

视点 2016.09专题

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026




（上接 22页）高监管的有效性，将地方分层监管

与金融体制改革相联系，确定有效监管模式。

一是明确监管部门职能，建立高效的监管机

制。重新界定并明确金融办、人民银行、银监、

公安、工商、财政和审计等部门的职能定位，杜

绝多头或无人监管。二是统一监管标准。出台

统一的监管办法，设立相应指标体系进行年度

或阶段性考评，健全考核机制，使责权利有机

结合。三是明确监管目标和原则，突出监管重

点，完善非现场监管，特别要持续加大对监管

人员培训，提高监管效率和水平。四是建立有

区别的监管制度。考虑到“只贷不存”特点，以

及金融办普遍缺乏监管能力，应普遍采取非审

慎监管。同时，要强化行业自律和社会力量的

监督作用，增强监管透明度，在宽松的监管环

境下提高监管效能。

（六）加强队伍建设，提高从业人员素质。一

是对小贷公司从业人员准入资格作出明确标

准界定，吸纳一定比例具有金融知识和业务经

验的人员。二是针对小贷公司的高管人员、信

贷人员、财务人员开展多种层次、不同形式的

培训与考核，逐步实行持证上岗。三是加大与

国内外优秀小贷公司的交流，借鉴其成功经

验。同时，加大对小额信贷需求主体的金融意

识、信用意识、负债意识的培育，促进小额信贷

信用文化建设。

（七）明确功能定位，规划发展方向。对于一

直以来争议较多的身份界定问题，建议相关部

门进行再次研究论证，探讨赋予其金融机构的

身份是否恰当及其利弊。对于现有规定研究确

定是否应取消部分限制或放松部分条件，试点

推进小贷公司从“只贷不存”到“存贷兼营”的业

务探索。明确未来发展方向，对转制村镇银行的

唯一路径进行再论证，结合现实情况和突出争

议，修改和完善目前小贷公司转制村镇银行的

相关规定，给予明确的政策指向，保护民间资本

的合理利益。同时，小贷公司股东要修正发展预

期，从内外部环境和现实条件出发统筹考虑发

展定位，找准业务空间和根基，避免与银行同质

化经营，从而丧失自身发展优势。

行的经营成本和风险。银行应主动扩大其他形

式的负债，发展非存款业务，主要是商业银行的

借款业务，包括同业拆借、债券回购、向中央银

行借款（通过再贷款和再贴现两条途径）以及发

行金融债券等。这一举措将会减少城市商业银

行的存款保险费支付，负债结构的调整增加了

其承担金融风险的水平。

（二）推动战略转型，提供特色服务。城市商

业银行主要服务地方经济，为当地中小民营企

业提供金融支持。长期以来，城商行在银行业金

融机构的竞争中偏离了自身的定位目标。然而，

城市商业银行具有国有商业银行不具有的，在

产权结构、客户来源以及业务活动等方面的简

便、灵活的特征。存款保险制度下，城市商业银

行应充分发挥自身特有的优势，推动战略转型，

促进业务创新。首先，依据地方经济的特点，发

展城市小微金融服务。发展零售银行业务，改善

业务活动和客户结构，加大对大型客户的综合

金融服务，增加中间业务投入，提高非利息收入

在营业收入中的比重。其次，服务中小企业，发

挥城市商业银行与中小民营企业融资特点相匹

配的优势，研发针对中小企客户的特色产品，为

其提供个性化、专业化的金融服务。最后，为客

户定制个性化的理财产品，满足不同客户的不

同投资需求。

（三）加强内部治理，提高风险管理能力。《存

款保险条例》中存款保险费率的确定与投保机

构本身的风险承担能力相关，为了降低存款保

险费用，城市商业银行应进行多方面的努力。第

一，完善商业银行公司治理结构，设立风险管理

部门和有效的公司内部控制体系，完善银行公

司治理组织架构，充分发挥激励约束机制的导

向作用。第二，参照银监会公布的《资本办法》，

加强资本监管、优化资产配置、合理定价，走资

本节约型内涵发展道路。第三，加强流动性风险

管理，实施主动的管理措施。合理配置资产负债

结构，降低期限错配风险，创新流动性管理工具

及存款工具，有效防范各类流动性风险。参考文献

[1]叶小丽.应对存款保险制度的思考———以中小

商业银行为视角[J].西南金融，2013（9）：45-48.

[2]宋丽智.存款保险制度对中小商业银行的影响和

对策研究[J].宏观经济研究，2015（11）：84-92.

[3]沈福喜，高阳，林旭东.国外存款保险费率的借鉴

与统计研究[J].统计研究，2002（5）：23-29.

[4]谭中明，周扬帆.基于中小商业银行视角的存款

保险制度利弊分析[J].金融与经济，2015（10）：72-74.

NORTHERNFINANCE

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027

视点 2016.09专题




国际合作金融研究

作为农村金融的重要组成部分，农村合作

金融尤为重要，纵观世界各国农村金融的发展

经验，支撑农村金融市场的都是合作金融体系，

农村合作金融是现代农村经济的核心。农村合

作金融制度作为农村经济发展中最为重要的资

本要素配置制度，它的发展直接关系到农村经

济的发展程度，对破解中国“三农”问题有着十

分关键和不可替代的作用。近年来，虽然我国的

金融立法已经有了较快的发展，但仍然存在市

场定位不当，功能异化等现象。本文对国际合作

金融进行了具体探析与理论研究，分析其特点

和发展意义，探究合作金融立法的历史沿革，概

括其在国际上的发展现状和问题，具体分析了

合作金融在我国的本土化，并对我国合作金融

发展和制度建设提出了相应的建议。有助于明

确农村合作金融的性质和地位、促进农村合作

金融组织自身规范发展、建立支持和服务“三

农”的长效机制、健全和完善我国的金融法律体

系等，希望能对农村合作金融的法制建设起到

推动作用。

一、合作金融的概念及发展历程

我们在研究合作金融的时候通常把它归类

为合作经济的一部分，合作金融是在合作经济

的基础上产生的，因此对农村合作金融概念的

把握要以合作经济为基础。对于合作金融的概

念，至今仍存在多种争论，综合考虑合作金融的

发展历史进程和体现的经济关系，可以对合作

金融的概念做出如下定义：合作金融是指在商

品经济条件下，人们为改善自己的生产、生活条

件而自愿入股，实行民主管理，在资金上相互融

通、相互帮助以获得服务和利益的一种特殊的

资金融通形式。①合作金融与合作经济的组织

原则一致：自愿原则、民主管理、社员经济参与、

自主和自立、教育培训和信息、社间合作和关心

社区，②其主要组织形式是合作社。

早在 19世纪，合作金融就开始在欧洲萌

芽，伴随着经济社会的不断发展和对金融需要

的与日俱增，合作金融在世界各国都迅速发展

起来。总体来说，对合作金融的研究主要分为三

个阶段。19世纪中期至 19世纪末期是研究合

作金融的第一阶段。在这个阶段研究的重点主

要有：合作金融的原则和理念界定；合作金融组

织的宗旨和任务；合作金融组织成员的权利和

义务；各项合作金融业务发展。第二阶段是从

20世纪初到第二次世界大战期间，这个时期以

德国学者对合作金融的理论研究最为系统和深

入。这个阶段研究的重点在于：合作金融的立法

研究；合作金融在的法律地位及作用；合作金融

组织与政府及其他经济主体之间的关系；合作

金融基本原则的补充和修订；合作金融行业协

会、联合会及其它中间层组织的建设和发展；合

作金融组织体系的健全和完善。这段时期，虽然

国外还没有设立专门研究合作金融的机构，但

对合作金融研究的成果也十分多。第二次世界

大战以后至今是研究合作金融的第三阶段。第

二次世界大战之后，理论界对于合作经济的研

究更加全面和深入，在一些国家先后设立专门

研究合作金融的研究中心，如德国设立了联邦

陈捷王若冰孟楚涵谢静（1中国人民银行总行北京 100032）

（2、4北京师范大学北京 100086）

（3中国光大银行丰汇支行北京 100031）

1 2 3 4

淤张洁.中国农村合作金融理论与实践研究[D].吉林大学,2013.于王文莉.中国农村合作金融产权改革与制度创新研究[D].西安：西北农林科技大学，2004：21-24.

视点 2016.09专题

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028




合作经济研究院和 9个合作经济研究所，我国

台湾地区也有几所大学成立了合作经济系。这

个时期的研究重点是：合作金融业社会保险体

系建设和完善；合作金融组织与其他合作经济

组织之间的关系；合作金融业集中、联合与合

并；合作金融组织业务创新与合作金融组织业

务国际化的发展；合作金融组织资产保全、经营

风险防范；合作金融组织的规模；合作金融业发

展的外部经济环境等。①

二、合作金融的特点

根据合作金融的定义和组织原则，有人将

合作金融的特点归纳如下：

（一）自愿性。合作金融是经济生活中处于

弱势地位的劳动者自愿根据合作原则经营的金

融组织形式。在经济生活中处于弱势地位的劳

动者，由于自身经济地位的低下，常常受到商业

性金融机构的歧视，通过附加苛刻的贷款条件

等方式阻碍其获得信用的道路。为了解决自身

生产生活的资金需求，这些劳动者自愿按照合

作制原则组织自己的合作金融机构，实现资金

在社员内部的合理配置，满足社员的资金需求。

各国的实践经验证明，强制性的或命令式的合

作最终都不会成功，违背社员意愿的合作不是

真正意义上的合作。

（二）互助共济性。合作金融是互助金融组

织，合作金融组织通过团体互助的方法解决社

员个人力量不易解决的经济问题，利用社员资

金需求的时间差来调剂合作社内部成员的资

金，为社员提供金融服务，实现互助互利的目

的。社员把闲置资金存储于合作金融组织中，需

要借入资金时则可以向合作金融组织申请贷

款。合作金融要求社员利益共享，风险共担。当

合作金融组织的自有资金不足以满足社员的资

金需求，需要向外借入资金时，要以全体社员的

信用担保，即使当季没有贷款需求的社员也要

共同承担责任。同时，合作金融组织的经营业务

风险也由全体社员共同承担。因而，合作金融的

本质是社员间的互助共济。

（三）民主管理性。合作金融是人的联合而

不是资本的联合，所以与商业金融资本至上的原

则不同。合作金融组织的社员不论股本多寡每个

社员的地位是平等的，具有同样的表决权和分红

权，在管理上实行一人一票的民主管理方式。

（四）非营利性。合作金融组织是以互助的

合作原则建立起来的，经营目标是为社员服务，

不以营利为目的。由于合作金融组织是经济上

弱者的联合，为了维持合作金融组织的长期有

序运行，更大程度上满足社员的资金需求，合作

金融组织在为社员提供服务的同时也不排斥对

利润的追求。基于合作金融组织非营利性的特

点，政府一般都会在税收减免、行政管理、贷款

贴息等方面给予一定的政策支持。②

三、发展合作金融的实践意义

合作金融作为金融体系的重要组成部分，

深深植根于合作经济，又随着合作经济的发展

而发展。在我国经济发展的历史上，合作金融发

挥了重大的作用。在今天，合作金融对社会主义

市场经济的发展仍然具有重大意义。

（一）农村经济的发展需要合作金融的支持。

农村经济发展需要资金的支持，而资金的来源

无非是财政投资、信贷融资、集体投资和农民自

筹这四个渠道。但财政投资限于国家财力难以

取得较大增加，集体经济在分田到户时没有相

应建立起强有力的积累机制，对农业投资能力

也极为有限，而政策性金融又具有资金来源与

运用的特定规定性，商业金融则由于农业贷款

的风险较大而不可能成为农村金融的主体。这

样，解决农村经济发展所需资金的重任就落在

了合作金融的身上。随着社会生产力的不断发

展，农村合作经济的不断扩大和农业本身由粗

放松散走向集约联合，合作金融必将成为农村

金融的主体力量。

（二）帮助国家构建分配制度。城市流动性

过剩，农村流动性不足，扩大内需政策受到严重

挑战。如何将城市资金引到农村，如何将公共财

政更多地转移到农村，这是国家的一项重大现

实课题。建立农民信用合作组织，通过财政扶

持，银行融资制度支持，就会将流动性资金引导

到农村，改变初始条件下资源分配不公所产生

的经济和社会问题，这是国民经济可持续发展

的必然要求。③

（三）改善市场交易条件，为小规模经济发

淤潘虹.我国农村合作金融法律制度研究[D].华中农业大学,2009.于张洁.中国农村合作金融理论与实践研究[D].吉林:吉林大学,2013.盂姜柏林.大力发展农村合作金融迫在眉睫亦大势所趋[EB/OL]. http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzI3ODE2MjA1NA== &mid=

2651199966&idx=1&sn=a3583987b191c6237e1a521148f9408e&scene=23&srcid=0507eOBBC4wGa6j0AHKoACmb#rd, 2016-05-03.

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视点 2016.09专题


http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzI3ODE2MjA1NA



淤张秀红.合作金融的作用应得到重视[J].金融教学与研究,2000,02:37-38.于张洁.中国农村合作金融理论与实践研究[D].吉林:吉林大学,2013.

视点 2016.09专题

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030

展服务。“小规模”经济的主要成分是中小企业和

农户、个体工商户等，“小规模”经济的发展，迫切

要求有专门为其提供服务的信用机构，以适应其

小型性、分散性、灵活性、从属性的特点。当前，我

国的商业性金融机构主要为大型企业提供金融

服务，“小规模”经济资金实力不够雄厚，经营风

险大，难以获得银行的贷款和金融服务，只能依

靠地缘优势，通过合作金融组织在区域内获得资

金融通，促进民间融资活动健康发展。

（四）为地方性经济发展服务。合作金融机

构在业务上的地方性特点，使其深深植根于地

方经济的土壤中，我国幅员辽阔，各地经济条件

和环境相差甚远，合作金融这种区域性组织，可

以配合地方政府组织经济活动，根据各地特点，

灵活融通资金，扬长避短，增强不同经济区域经

济发展的后劲。①

（五）符合中央的精神和推进普惠金融的发

展规划。发展合作金融，是解决“三农”问题的有

效途径。2013年，十八届三中全会明确允许农

民合作社开展信用合作。2014年，中央“一号文

件”：发展新型农村合作金融组织在管理民主、

运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作

社基础上，培育发展农村合作金融，不断丰富农

村地区金融机构类型。完善地方农村金融管制

体系，明确地方政府对新型农村合作金融监管

职责，鼓励地方建立风险补偿基金，有效防范金

融风险。实时制定农村合作金融发展管理办法。

2015年，《中共中央、国务院关于深化供销合作

社改革的决定》提出稳步开展农村合作金融服

务。发展农村合作金融，是解决农民融资难问题

的重要途径，是合作经济组织增强服务功能、提

升服务实力的现实需要。2015年中央“1号文

件”提出积极探索新型农村合作金融发展的有

效途径，稳妥开展农民合作社内部资金互助试

点，落实地方政府监管责任。2016年国务院关

于印发推进普惠金融发展规划（2016—2020

年）的通知（国发〔2015〕74号）中提出，积极探

索新型农村合作金融发展的有效途，稳妥开展

农民合作社内部资金互助试点。

四、国外合作金融的发展现状

受合作思想的影响，国外对合作金融的研

究兴起较早，关于合作金融的研究内容与合作

金融实践的阶段性相一致。合作金融的实践从

1849年德国人雷发巽创办第一家合作金融机

构算起，也已经有 160多年的发展历程。

第二次世界大战以后。随着经济全球化和

国际分工的发展，各国的经济都进入了快速发

展阶段。这一时期的合作金融组织出现专业化

和规模化的发展趋势，渗透的行业和范围越来

越广，在金融系统中的地位也越来越重要。激烈

的竞争和跨区域跨行业的合作使合作金融面临

一系列新的课题。所以这一时期关于合作金融

的研究主要集中于金融风险的防范、合作金融

社会信用保险体系的建设和完善、合作金融业

的集中、联合与合并以及最适规模研究、经营业

务创新和国际业务开展以及与其他合作经济组

织的关系研究。②

20世纪 90年代末和 21世纪初，合作社法

律的制定出现了新的变化。部分国家引进了里

程碑式的监管体制，丰富了合作金融机构法律

体系。总结各国合作金融机构法律，目前世界上

有三种不同类型的合作金融机构法律体制：（1）

专门、规范的合作金融机构法律。（2）合作社法。

（3）合作社法和银行法的组合。在这种组合法

中，有两种类型：两套法律中所有的条款均适用

于合作金融机构。两套法律中的各个条款分别

适用于基于分类标准不同的类别的合作金融机

构（双元制）。

a类型，即所有合作金融机构都受两套法律

约束的类型，在欧洲较为常见。在这种类型中，

由于银行部门有意介入合作金融机构行业，因

此需要同时执行两套条款以监督整个体系。在

b类型中，合作金融机构根据不同的分类标准，

有时受合作社法约束，有时受银行法约束，并因

此受银行监管部门的监督。这种方法是以拉美

为代表的发展中国家的新兴潮流。当立法者为

合作金融机构制定专门的法律时，这套法律通

常会比合作社法具有更高的效力。少数情况下，

合作金融机构会同时受到合作金融机构专门法

律和银行法条款的约束。

五、发展中遇到的困难

（一）完全借鉴外国法律，忽略本国体制因

素。1960年中南美洲各国效仿英国殖民政府向

印度颁发的《1904年合作社法案》，制定了合作




金融组织管理的相关法律体系，并成立小型合

作金融机构协会。然而，遗憾的是，到 20世纪

80年代和 90年代，各国政府针对合作金融机

构的管理纷纷破产。原因是，这些过渡型国家

和发展中国家，政府起草与颁布合作社法律

时，忽略了本国的体制因素。目前，一些国际组

织（例如世界信用社理事会）已经制定了国际

性的准则，如《信用社示范法》（世界信用社理

事会 2005）。该示范法包含了本文件中提及的

许多元素，是世界信用社理事会对发展中国家

经验的总结成果，有着较为明显的进步意义。

然而，示范法中依旧存在很多问题。该示范法

在某些方面更加适应美国文化，或广义上的盎

格鲁———撒克逊文化。在其他文化环境下，该

示范法的内容更加适用于信用社，而并非金融

合作机构。该示范法无法适应文化传统不同的

国家，或存在与该示范法相冲突的组织特征的

其他系统。

（二）自上而下的管理模式，损害了合作金

融体制的原则。20世纪 80年代和 90年代，合

作金融机构纷纷破产的原因，还包括政府对合

作金融机构自上而下的管理模式，使合作社法

规体制的原则遭到损害。政府通过成立的小型

合作金融机构协会，用国家和捐赠人的资金来

帮助需要资助的农民。虽然，理论上，这样的管

理可以实现对合作金融机构的规范和监管。但

是，事实上，由于把原本由国家赞助转变为由国

家管理，合作金融机构和合作社逐步变成国家

管理的政策工具，服务基层的能力不断减弱。

这一模式还产生其他相应问题，如：众多合

作金融机构习惯性地依赖于政府资助；合作金

融机构容易因个人挪用下拨的资金而造成腐

败；部分合作金融机构沦为政客操纵的工具，并

出现对借款人的偏见。问题的根源在于，由政府

控制，旨在为贫困人群提供金融服务的合作金

融机构，存在的固有缺陷。国家希望通过建立合

作社，以便为其发展方案（尤其是为贫困人群制

定的补贴项目）拨款。由于这些合作社组织广泛

分布于农村，并涉及财源，因此其很快成为构建

政治网络的途径。合作社的发展前景以及通过

这些合作社调拨的大量资源，使各方势力对合

作社的控制、决策和管理大感兴趣。各势力不仅

在发放贷款时，通过下发指令影响决策，还在合

作社的管理机构安插亲信。因此，政府对合作金

融社自上而下的管理模式，容易造成对合作社

制度原则的损害。

（三）将合作金融机构等于非政府组织形态，

并按照非政府组织法律进行监管和监督。20世

纪 70年代，非政府组织团体出现，法规制定者

在立法过程中忽略了合作金融机构与非政府组

织团体两者之间明显不同的机构特征，将合作

金融机构归为一种非政府组织形态，并要求其

按照非政府组织的法律、监管及监督体制运营。

拟定的相关法律提案旨在适用于任何一种小额

信贷机构（包括合作金融机构），却忽略了两者

之间显著不同的机构特征。因此，国际合作金融

机构团体内部普遍认为，非政府组织制定的现

行规则多数是无法接受的。合作金融机构的各

个系统可提供的职能并不仅限于小额信贷。当

合作金融机构系统组成先进的组织网络后，它

们就会成为成熟的社区银行机构，并提供各种

不同的金融服务。合作金融机构的小额信贷在

这一点上不同于非政府组织的小额信贷。因此，

合作金融机构监管需要与非政府组织的监管需

要有较大区别。

（四）用股份制银行监督标准规范合作金融

机构，出现明显的不相融性。一些发展中国家的

银行监管部门，承担着监管合作金融机构的责

任，并对合作金融机构采取与股份制银行相同

的监督标准。这套系统相对而言更适应于股份

制银行，并不完全适用于合作金融机构，在实际

应用时可能出现偏差。事实上，银行监管部门想

要对合作金融机构实行有效的监管，不能简单

地将股份制银行监管标准应用到合作金融机

构，而是应为合作金融机构拟定专门法律。

六、借鉴意义和对策建议

（一）注重将本国制度与外国法律体系结合。

设计合作金融机构的法律监管框架时，应对借

鉴来的法律规定进行本土化处理，考虑制度经

济学原理、监管理论实证研究的原则，以及过去

历史积累下的经验教训。

（二）坚持合作社制度的内在性原则。合作

社应通过风险分担和契约精神的自制来解决市

场失灵的现象，而非成为政府实现其政治目标

的政策工具。无论政策目标有着怎样善意的出

发点，一旦政府把原本的国家赞助变成了国家

管理，自主性组织变成政策工具，其所蕴含的契

约精神就会彻底改变。

NORTHERNFINANCE

JOURNAL

031

视点 2016.09专题




一、研究背景与综述

1990年 11月 26日，上海成立了中国第一

家证券交易所。截至 2015年 8月 1日，沪市历

经 25年，包含上市公司 985家，上市股票 1029

支，总市值 183876.67亿，已成为全球资本市场

的重要组成部分。随着经济全球化，世界金融市

场一体化不断加深，作为世界两个最大经济体

的中国与美国，他们的股票市场关系更是广大

金融专家学者关注的焦点。

国外学者研究了金融危机对股市之间的联

动性影响。Dooley和 Hutchison研究发现中国、

韩国、马来西亚在次贷危机来临时一度与美国

脱钩，2008年下旬又出现关联性。Tamakoshi和

Hamor发现，希腊主权债务危机爆发后，欧洲各

股市之间联动性降低。

国内学者主要对中国股票市场的联动性关

系进行了研究。刘燕等(2013)建立 VAR模型对

A股与 H股关系进行了分析，发现 A股与 H股

中美股市联动性研究──基于中国股市下跌背景

内容摘要：在经济全球化和金融市场一体化背景下，一国股市的波动除与本国经济直接

挂钩外，还受国外经济环境以及国际资本市场的影响。为探究中美股市之间的联动性，本文

选取中国上证指数和美股道琼斯指数，运用向量自回归 VAR模型、格兰杰因果检验以及协

整检验进行实证分析。研究发现中国上证指数和美国道琼斯指数之间存在长期稳定的均衡

关系，美国道琼斯指数对上证指数具有单向引导作用，美股对中国股市的影响效应显著。

关键词：上证指数道琼斯指数协整检验格兰杰因果检验方差分解


尉伟杰王秀芳夏志禹（河北省保定市河北农业大学河北保定 071000）

① ② ③

淤尉伟杰（1990-）男，汉族，籍贯：河北省张家口市，河北农业大学金融专业研究生，研究方向：金融理论与政策

于王秀芳（1964-）女，汉族，籍贯：河北省沧州市，河北农业大学教授博士研究方向：金融理论与政策、农业科技金融盂夏志禹（1991-）女，汉族，籍贯：河北省唐山市，河北农业大学产业经济学专业研究生，研究方向：产业理论与政策

视点 2016.09专题

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032

（三）发挥管理型立法的长处，促进合作金

融体制完善。管理型立法通常发生在其所调整

的社会关系已经发展到一定程度, 形成了一定

的规模,国家不得不加以干预,可见管理型立法

主要解决需求问题, 在社会运行和政府管理的

层面上看,属于后置型。促进型立法则不同,它通

常针对那些社会关系尚未得到良好发育、市场

规模并未形成,但是需要鼓励发展的领域,可见

促进型立法主要解决供给问题, 具有积极的促

进导向作用。管理型立法符合现代政府管理职

能扩张的理念, 符合传统法律权利义务责任的

相对应的立法模式。但是对于促进型立法而言,

它更多强调政府的服务功能, 在具体的立法不

像管理型立法那样强调权利义务责任的对应,

促进型立法较多采用任意性规范、授权性规范、

鼓励性规范。管理型立法作为国家宏观调控和

市场管理的重要手段, 在经济社会生活中起着

十分重要的作用。但是促进型立法的出现对于

引导、鼓励、支持新兴行业、弱势行业的发展是

十分重要,是管理型立法的有益补充。

（四）设立合作金融行业协会。通过行业协

会的运作，降低市场相关风险，提高管理效率及

处理关键代理冲突问题。

（五）为合作金融机构拟定专门法律。其法

律框架必须区别于商业银行和非政府组织的法

律规范与监督框架。




之间具有协整关系。李姝等（2001）运用

Johansen协整检验对中国 A股、B 股的联动性

进行研究，发现上证 A股指数和深证 A股指数

之间、深证 A股指数和深证 B股指数之间存在

长期均衡的协整关系，而上证 A股指数和上证

B股指数之间、上证 B股和深证 B股之间不存

在长期均衡的协整关系。

Dornbusch，Park and Claessens (2000)认为，

金融危机的传染可以划分为“基于宏观经济基

本面关联的危机传染”和“基于投资者行为的危

机传染”两种途径。前者指一国发生的危机恶化

了另一国的宏观经济基础，从而导致被影响国

危机的发生。而后者则包含了所有无法以宏观

经济和金融变量解释的危机传染，其核心是经

济中的多重均衡以及投资者基于理性预期的资

产组合调整的自实现过程。

2015年 6月至 2016年 2月，中国股市出

现自 2008年金融危机以来大幅下跌行情，上证

指数从 5178.19下跌到 2860.02点，振幅达到

44.8%。由于国内经济领域长期积累的深层次矛

盾正在逐步凸显，投资、工业下行势头仍在延

续，传统动能持续减弱，造成了当前经济下行压

力较大。低迷的宏观经济反映到股市上造成了

指数在它的理论值下运行，出现下跌行情。此次

中国股市的下跌程度，远超过了当前经济基本

面所反映的现状，而当前低迷国际经济环境和

震荡的金融市场，是否会对中国股市的下跌有

着一定的下拉影响，其中美国资本市场是否会

对中国资本市场产生影响。

本文拟运用向量自回归模型（VAR），选取

2015年 6月～2016年 2月的时间序列，进行

Johansen协整检验、Granger因果检验、方差分

析等，分析中美股市之间的联动性关系。

二、样本选择和数据处理

2015年 6月至 2016年 2月，中国上证指

数从 5178.19 点下跌到 2860.02 点，跌幅达

44.77%，是中国股市自 2008年金融危机以来又

一次重挫。本文选取中国股市本次重度受挫期

间 2015年 6月 15日至 2016年 2月 19日期间

的上证指数和道琼斯指数。

道琼斯工业指数是记录美国 30家最大、最

知名的上市公司的股票指数，其所涵盖的公司，

不仅仅是工业方面，还有如因特尔、微软、可口

可乐等科技、食品方面的公司。道琼斯工业指数

具有代表性强、精确度高、连续性好等特点，能

从总体上反映美国经济。而中国上证指数以大

市值、金融股、大型蓝筹股为主，对中国经济更

具代表性。所以选取道琼斯工业指数和上证指

数为样本，样本区间选取 2015年 6月 16日至

2016年 2月 19日中国股市下跌阶段。（剔除交

易日不重合的数据之后得到 157组数据），价格

指数如图 1、图 2所示。（数据来源：Wind资讯）

三、实证分析

本文运用 Eviews8.0软件，通过建立包含

SZ、DJS 的 VAR 模型对所选变量进行检验。

VAR模型的设定。非限制的 VAR模型的表达

式为：

xt=仪1xt-1+…+仪kxt-k+椎Dt+着t

t=1,…，着t~INP,（0，Ω）

∏∏∏∏

其中，xt代表要研究的 p 变量组成的向量，一般根据已有的研究成果、相关理论或者研究

目的来选择 xt所包含的变量。K 是滞后阶数，T是样本期的大小。Dt包括常数项、线性项、季节

虚拟变量或者其他一些前定的或非随机的解释

项。初始值 X-k+1，…，X0是固定的，参数（∏1，

…，∏k，t=1，…，）T是 p 维独立同分布序列，具有零均值和方差矩阵Ω。

VAR模型常用于预测相互联系的时间序列

系统及分析随机扰动项对变量系统的冲击，从而

解释各种经济冲击对经济变量形成的影响。

（一）平稳性检验。在建立 VAR模型之前先

要对数据进行处理。由于时间序列数据大部分

是非平稳的，直接对非平稳序列进行回归分析

可能会出现“伪回归”的问题，从而使模型结果

失真。因此本文采用 ADF单位根检验对各变量

进行稳定性和单整阶数的检验，结果如表 1。同

时为减少异方差出现的可能性，对所有选取的

变量均取对数。

从 ADF单位根检验结果中可知，道琼斯指

图 1下跌行情 SZ代表上证指数，DJS代表道琼斯工业指数

视点 2016.09专题

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变量 ADF值 5%临界值 P值稳定性

lnsz -2.439 -2.880 0.133 不平稳

lndjs -1.703 -2.881 0.427 不平稳

D（lnsz） -11.479 -1.943 0.00 平稳

D（lndjs） -11.108 -1.943 0.00 平稳

表 1 ADF单位根检验

协整关系个数特征值 T统计量 5%临界值 P值

无 0.171 30.823 15.495 0.00

至多一个 0.016 2.473 3.841 0.116

表 2 Johansen协整关系检验结果

数、上证指数取对数后的指数在 5%的临界水平

下没有通过检验，是不平稳的。道琼斯指数、上

证指数的对数在一阶差分后通过了检验，即在

5%的临界水平下是平稳的。

（二）协整关系检验。一组同阶单整序列之

间是否存在共同趋势，它们之间的回归方程是不

是伪回归，需要对这组变量进行协整检验。本文

采用 Johansen &Juse-lius(1990)提出的基于 VAR

方法的协整检验系统，运用 Eviews8.0对 lndjs、

lnsz进行 Johansen最大特征根检验来判别变量

之间的协整关系。滞后期由 AIC准则确定,无约

束 VAR滞后期为 1，故协整检验滞后 0期。由表

2可知，在 5%的临界水平下，lndjs与 lnsz之间存

在一个协整关系。协整方程：lndjs-0.337lnsz=0。

（三）格兰杰因果检验。在建立的 VAR模型

中，进行两个变量的格兰杰因果检验。表 3显示

了格兰杰因果检验的结果。结果显示原假设

lnsz不是 lndjs的原因没有被拒绝，而假设 lndjs

不是 lnsz的原因受到拒绝，说明道琼斯指数对

预测上证指数的变化提供有用信息，道琼斯指

数是上证指数的原因。

（四）脉冲响应函数分析和方差分解。在进

行脉冲分析之前需要对 VAR模型的稳定性进

行检验。如果在 VAR模型中所有根的模的倒数

小于 1，即位于单位圆内，则 VAR模型稳定。反

之 VAR模型不稳定，即部分根的模的倒数位于

单位圆之外，那么某些结果可能是无效的。因

此，首先对 VAR模型的平稳性进行检验，如图

2。结果显示所有的根都在单位圆内，说明建立

的 VAR模型稳定，基于此，可以继续进行脉冲

分析和方差分解。

脉冲响应函数是描述内生变量对系统冲击

的动态反应，在已经建立的 VAR模型的基础

上，采用 Cholesky分解技术，通过脉冲响应函数

来描述 VAR模型中因变量如何对系统冲击进

行动态响应。

由图 3可知，从上证指数对道琼斯指数的

响应来看，对道琼斯指数一个标准差的正向冲

击，上证指数从第 1期到第 10期一直保持上升

状态，并且为一个正响应，在第 8期到达最值

0.019。这说明道琼斯指数的上升会影响上证指

数上升。道琼斯指数对上证指数的响应上看，给

上证指数一个标准差的正向冲击，从第 1期到

第 10期，响应值不变，为道琼斯指数的响应几

乎为 0.003。说明美国股市的发生波动时，会对

中国股市带来压力，间接影响中国股市的走势。表 3 格兰杰因果检验

被预测变量原假设统计量自由度 P值

lndjslnsz不是 lndjs的原因

0.359 2 0.836

lnszlndjs不是 lnsz的原因

25.679 2 0.000

图 2 AR根特征根单位圆

图 3 脉冲响应函数分析

视点 2016.09专题

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034




而中国股市变化对美国股市的影响微弱，几乎

没有。

脉冲响应函数能够捕捉到一个变量的成绩

因素对另一个变量的动态影响路径，而方差分

解，可以将 VAR系统中的一个变量的方差分解

到各个扰动项中。因此，方差分解提供了关于每

个扰动因素影响 VAR模型内各个变量的相对

程度。

表 4中，LNSZ的方差分解显示，LNSZ自身

的影响逐渐下降，到第 10期下降到 63.917%，

而 LNDJS的影响在不断上升，到第十期达到

36.083%。说明随着时间的推移，道琼斯指数对

上证指数的影响不断增大。LNDJS的方差分解

表明，在 1到 10期 LNDJS自身影响几乎没有

变化，维持在 89左右，LNSZ的影响从 9.777上

升到 11.058，变化也不大。结果说明，美国股市

道琼斯指数对于中国上证股市的影响几乎占到

了四成，而中国上证股市对美国道琼斯指数的

影响仅为十分之一。这与前面的格兰杰因果检

验结果基本一致。

四、研究结论

本文实证研究了上证指数和美股道琼斯股

票市场之间的协整关系和引导关系。运用协整

检验、格兰杰因果检验、脉冲响应函数及方差分

解等方法。主要结论：（1）协整检验结果表明,上

证指数和美国道琼斯指数之间存在长期稳定的

均衡关系，协整方程为 lndjs-0.337lnsz=0。（2）格

兰杰因果检验结果表明，上证指数和美国道琼

斯指数之间存在单向因果关系，表现为美国道

琼斯指数引导上证指数。（3）脉冲分析和方差分

解结果表明，随着时间的推移，道琼斯指数对上

证指数的影响强度不断增大。而中国上证股市

对美国道琼斯指数的影响仅为十分之一，说明

了中美股市间的单向引导，呼应了格兰杰因果

检验结果。由以上三点可知，美国道琼斯股市对

中国上证股市具有单向影响，且当美股市场变

化 1单位时，会对中国股市产生 0.337单位的

影响，并且影响强度逐期增大。反映到现实为美

国股市下降 1单位，中国股市在之后的阶段里，

受其影响下降 0.337单位。

美国作为全球第一大经济体，世界上最发

达的国家，其经济波动影响着全球经济的变化。

中国自 2002年加入WTO以来，经济逐渐与国

际接轨，中国在世界经济中扮演着重要的角色。

作为世界上最大的发展中国家和最大的发达国

家，2015年中美贸易额达 5583.9亿美元，同比

增长 0.6%。美国是中国的第二大贸易伙伴，第

一大出口市场和第四大进口来源地。在全球经

济并未完全复苏的大环境下，美国经济情况的

变化势必会影响到中国宏观经济发展。基于此，

美国股市对中国股市的单向引导作用是经济关

联和市场传导共同作用的结果，此次中国股市

的重挫受到国内经济下行压力增大和美国经济

持续低迷的下拉影响。

随着金融全球化的加强，市场之间的风险

传染将会越发明显，我国资本市场在逐步开放

的同时应注意对风险的预防和控制，提前对国

际市场进行敏锐的判断和准确的把握，以确保

我国资本市场又好又快发展。参考文献

[1]Dooley M, Hutchison M.Transmission of The

US Subprime Crisis to Emerging Markets:Evidence on

The Decoupling - Recoupling Hypothesis [J].Journal

of International Money and Finance ,2009,28, (8):

1331-1349.

[2]Tamakoshi G,Hamor S. Transmission of Stock

Prices Amongst European Counties Before and During

The Greek Sovereign Debt Crisis [J] ,Economics

Bulletin ,2011,31(4):3339-3353.

[3]刘燕，陈勇，周哲英.A股、H股市场协整关系和引

导关系实证研究[J].金融理论与实践，2013（06）:35-38.

[4]李姝，吕光明. 中国股市股价指数变动的协整研

究[J]. 辽宁师范大学学报，2001(05):33-35.

[5]潘敏,郭厦. 基于投资者行为的金融危机传染理

论述评[J]. 财经科学,2010(11):34-39.

[6]尉伟杰,夏志禹. A股、H股和美股市场联动性关

系研究[J]. 北方金融,2015(09):28-29.

LNSZ方差分解 LNDJS方差分解

时期标准差 LNSZ LNDJS 时期标准差 LNSZ LNDJS

1 0.027 100.000 0.000 1 0.012 9.777 90.223

2 0.037 98.211 1.789 2 0.017 9.983 90.017

3 0.044 94.698 5.302 3 0.020 10.169 89.830

4 0.050 90.178 9.821 4 0.022 10.338 89.662

5 0.055 85.242 14.757 5 0.024 10.491 89.509

6 0.060 80.303 19.696 6 0.026 10.628 89.372

7 0.065 75.610 24.390 7 0.028 10.752 89.243

8 0.069 71.290 28.709 8 0.029 10.865 89.135

9 0.073 67.392 32.608 9 0.030 10.967 89.034

10 0.077 63.917 36.083 10 0.031 11.058 88.942

表 4 上证指数和道琼斯指数方差分解

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视点 2016.09专题




数据来源：中国人民银行呼和浩特中心支行、自治区金融办

表 1 包头市非金融企业直接融资统计表（主板、二版资本市场以及银行间市场部分）

单位：亿元

2013 2014 2015

股票融资 60 307.45

债券融资 57.30 187.9 276.20

直接融资额 117.3 187.9 583.65

“去杠杆”是中央经济工作会议提出的五大

任务之一，也是当前我国宏观调控政策中的一

项重要内容。“去杠杆”就是要降低社会总体的

债务率，具体对非金融企业而言，就是要降低非

金融企业的债务率。当前我国债务杠杆的特点

是，总体负债率不高，但企业负债增长迅速。所

以，增加直接融资中的资本融资，降低间接融

资，是非金融企业“去杠杆”的一个重要途径。为

了解包头市非金融企业直接融资的情况，以及

直接融资对“去杠杆”的影响，本文对 2013年至

2015年包头市非金融企业直接融资情况进行

了调研。

一、2013年至 2015年包头市非金融企业

直接融资情况

（一）直接融资的发展特点

1.直接融资快速增长。近年来，得益于我国

大力发展多层次的资本市场，推动企业增加直

接融资比例，包头市非金融企业直接融资保持

快速发展的势头。2013年包头市非金融企业直

接融资额 117.3亿元，之后以年均 123%的速度

快速增长，在 2015年达到 583.6 亿元的规模

（见表 1）。同期包头市各项贷款新增额年均增

速 30.2%，非金融企业新增贷款年均增速

77.8%，直接融资的年均增速分别比上述两个增

速高出 92.8和 45.2个百分点。

2.直接融资工具更加丰富。近几年，包头市

非金融企业直接融资的工具不断增加，主要是

债券融资工具不断增加。2013年，仅使用了 3

种债券融资工具。而到了 2015年，使用了 7种

债券融资工具，增加了中期票据、超短融等 4种

工具（见表 2）。

3.本地企业进入多层次融资市场。近几年，

我国多层次资本市场不断丰富，在原有主板、二

板市场外，增加了三板以及区域性的融资中心。

2015年，内蒙古股权交易中心在包头市设立了

办事处，受理企业挂牌融资。这些不同的融资平

台，相互补充，给企业提供了更加多样的融资渠

道。例如，对于暂时不能在中小板、创业板上市

的中小微企业，可以选择先上新三板。股东可以

把企业股份放到新三板进行托管、流通、转让。

企业可以通过价格发现、股份转让、定向融资、

规范治理、并购重组等功能，实现企业融资能力

非金融企业直接融资对“去杠杆”影响的实证分析———以包头市为例

陈建光兰慧敏（中国人民银行包头市中心支行包头 014030）

内容摘要：为了解包头市非金融企业直接融资的情况，以及直接融资对“去杠杆”的影

响，本文对 2013年至 2015年包头市非金融企业直接融资情况进行了调研，并对直接融资

对杠杆率的影响进行分析，结合当前包头市直接融资存在的主要问题，对如何进一步提高

非金融企业直接融资比例进行一些有益的探索与思考。

关键词：非金融企业直接融资去杠杆


视点 2016.09专题

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的提升。2014年包头市展浩电气股份有限公司

在新三板挂牌，是自治区首个登陆新三板的企

业。2015年，金海新能源、泰宏生态等 4家企业

实现新三板挂牌；青山区 21家企业在深圳前海

股权交易中心正式挂牌。

4.在自治区的比重独占鳌头。近年来，在呼

和浩特市、鄂尔多斯市经济发展的带动下，呼包

鄂三市经济呈现齐头并进之势。但是，直接融资

在全自治区的比重占据绝对优势。2013年包头

市非金融企业直接融资在全区的比重为

17.4%，到 2015年占比达到 49.6%，其中股票融

资占比更是高达 79.6%（见表 3）。包头市直接融

资在全区走在了前列。

（二）融资比例。鉴于数据采集的局限性，本

文采用增量法来计算直接融资比重，以此来体

现直接融资与间接融资的比例。从 2013年开

始，非金融企业的直接融资额就超过了当年企

业贷款的新增额。2013年，包头市非金融企业

直接融资额比重（增量法）为 62.9%。2014年略

有回落，但是到 2015年增至 72.7%（见表 4）。用

增量法计算反映了短期内直接融资的增长情

况，也体现了包头市经济发展水平的提高，利用

资本市场的能力大大提高。

（三）直接融资与经济发展的关系。从相关

文献资料中了解，普遍存在经济发展水平越高，

资本市场越发达，直接融资的比重就越大的现

象。在“十二五”期间，包头市地区生产总值从

2293亿元增加到 3700亿元，年均增长 10.7%。

一般公共预算收入从 139 亿元增加到 252 亿

元，年均增长 12.6%。三次产业比例由2010年的

2.9∶51.6∶45.5调整为 2015年的 2.8∶48.5∶

48.7，第三产业占比首次超过第二产业。包头市

经济的活跃发展，结构的优化，对融资的需求也

日益增长。并且，企业规模日益壮大，融资能力

也不断增强。包头市非金融企业直接融资和经

济发展完全正相关变化。

二、直接融资对杠杆率的影响

出于统计数据的可获得性以及为了确保数

据的准确性的考虑，本文采取社会杠杆率这个

指标来分析直接融资与杠杆率之间的关系。计

算公式如下：

社会杠杆率 =银行借款 +企业债券地区生产总值

计算结果显示，2013年、2014年、2015年包

头市的社会杠杆率分别为 48.1%、55.6%、66.7%

（见表 5）。根据中国社科院李扬教授的研究结

果，2015年我国国家杠杆率为 249%，其中非金

融企业杠杆率 131%。包头市的社会杠杆率都显

著低于全国的数据，这说明包头市经济对资金

的吸引力低于全国发达地区。

在当前去杠杆政策背景下，包头市的社会

表 2 包头市非金融企业直接融资方式统计表（主板、二版资本市场以及银行间市场部分）单位：亿元

债券融资股票融资

合计短期融资券

中期票据

非公开定向债务融资工具（私募）

中小企业集合票据

超短期融资券

企业债公司债中小企业私募债

资产证券化

2013 45 10 2.3 60 117.3

2014 65 13.8 40 30 8 1.1 187.9

2015 65 4 3 160 6 30 8.2 307.45 583.65



债券融资股票融资直接融资额

包头市自治区占比包头市自治区占比包头市自治区占比

2013 57.3 524.3 10.9% 60 149.37 40.2% 117.3 673.7 17.4%

2014 187.9 722.9 26.0% 64 0.0% 187.9 786.9 23.9%

2015 276.2 789.7 35.0% 307.45 386.35 79.6% 583.65 1176.1 49.6%

表 3 包头市非金融企业融资在自治区占比表（主板、二版资本市场以及银行间市场部分）单位：亿元

债券融资

股票融资

直接融资额

间接融资额

融资总规模

直接融资比重

股票融资比重

2013 57.3 60 117.3 69.3 186.6 62.9% 32.2%

2014 187.9 187.9 116 303.9 61.8% 0.0%

2015 276.2 307.45 583.65 219.2 802.85 72.7% 38.3%

表 4包头市非金融企业融资比例表（主板、二版资本市场以及银行间市场部分）

单位：亿元


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视点 2016.09专题




杠杆率却在上升。最主要的原因是近三年中企

业债券发行额快速增长。如表 1所示，包头市非

金融企业债券融资额从 2013年的 57.3亿元增

加到 2015年 276.2亿元，增长了 4.8倍。

以包钢为例，该企业负债总额从 2007年的

327亿元到 2015年增至 1290.39亿元。其中，有

息负债从 215.94亿元增至 831.39亿元，年均增

长率达 18.35%；负债率从 57.2%上升至

79.89%，已是历史最高水平，负债总额 9年间增

长近 4倍。其中，公司债务中贷款占比大，贷款

426.69亿元，占比高达 56.77%；债券占比呈快

速增长，从 8亿元增至 305亿元，占比由 3.79%

增至 40.58%。

由此可见，直接融资中，债券融资增加同样

会增加企业的杠杆率，只有提高股权融资比例

才能够降低企业杠杆率。如表 4，包头市非金融

企业股票融资比重从 32%提高到 38%，提高幅

度较小，对降低杠杆率的作用不大。

三、直接融资中存在的问题及建议

（一）股权融资进展缓慢。全市共有上市公

司 8家，境内 A股主板上市公司 6家，创业板上

市公司 2家。近几年，包头市股票融资的发展主

要体现在主板、二板、三板市场以外的新三板以

及区域性的融资中心。主板市场持续多年没有

新的企业上市融资。原因是包头市的经济结构

以国有大中企业为支柱，这些国有大企业改制

上市以后，优质可上市资源几近枯竭。

（二）中小企业直接融资比重小。虽然近几

年包头市直接融资增长迅速，但是主要集中在

大企业上。2015年 583.65亿元的直接融资额

中，仅包钢就融资了 553亿元，占 94.7%。其他

仅有北方重工、高新控股等 5家企业。直接融资

的企业基本上是大型国企和政府融资平台。实

体中小企业基本没有能够获得直接融资。所以，

债务资源向大型国有企业集中，去杠杆的重点

应放在大型国有企业上。

四、对提高非金融企业直接融资比重的思考

伴随着内蒙古股权交易中心在包头市设立

办事处，区域性股权融资市场也在包头市有了

机构网点。包头市本地中小企业可以在本地开

展股权融资业务了。这是我国发展多层次资本

市场的一个具体体现。到目前为止，我国多层次

资本市场体系基本形成。在今后，股权融资的工

作重点将会放在推动更多企业能够找到适合自

身特点的融资平台。

（一）继续推动完善中小企业信用体系建设。

继续扩大更多社会信息进入征信体系，除银行

征信信息外，将企业及关联企业、法人及其直系

亲属的纳税、缴费以及经济纠纷诉讼、刑事案件

信息录入到社会征信信息中。并且推动设立政

府投资的担保基金，为中小企业发行债券、贷款

提供担保服务。营造有利于直接融资发展的法

制环境和诚信外部环境。加强诚信建设，增加违

规和失信的成本，不断优化资本市场发展的外

部环境。

（二）提高企业资金管理能力。长期以来，中

小企业都存在重技术、重市场，轻资金管理的问

题。这就导致了中小企业财务管理薄弱，资产负

债结构不合理，财务数据失真等现象大量存在。

通过大量的培训，一方面引导中小企业积极参

与到规范的融资市场中，另一方面在中小企业

争取融资的过程中，不断强化对资金管理的意

识，提高资金管理水平。

（三）做好中小企业上市融资的储备工作。积

极利用我国 A股市场注册制改革的重大历史机

遇，建立拟上市企业数据库，通过上市辅导，逐

步达到上市标准。推动更多中小企业上市融资，

从而提高中小企业股票融资的比重，降低企业

杠杆率。

（四）降低大型国有企业的杠杆率。按照人

民银行等八部委印发《关于金融支持工业稳增

长调结构增效益的若干意见》，对工业企业将实

行差别化的工业信贷政策。对列入“重大技改、

产业升级、结构调整项目目录”的企业，“进一步

完善信贷准入标准”，积极争取将包头市大型国

有企业列入该项目名录中，通过债转股、增发股

份等手段，增强自有资本，从而降低杠杆率，减

轻企业负担。

数据来源：中国人民银行呼和浩特中心支行、自治区金融办、人民银行包头市中心支行

表 5 包头市非金融企业债务杠杆率统计表单位：亿元

债券融资

股票融资

各项贷款

地区生产总值

杠杆率

2013 57.3 60 1629.0 3503 48.1%

2014 187.9 1834.1 3636.3 55.6%

2015 276.2 307.45 2192.5 3700 66.7%

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一、我国银行业体制演变过程

我国银行业体制演变的过程是：初期银行

独大到强制混业再到回归分业最后自发混业的

发展道路。前三个形式都受体制影响较大，并非

银行业在市场机制作用下经营模式的变迁。而

目前所处的第四阶段，更多地体现为市场化行

为，面对外部因素影响迎来了混业经营的市场

良机。特别是，利率市场化之下，银行迫切需要

通过中间业务来寻找利润增长点，具有混业经

营的冲动以化解目前的困境。目前对于各家银

行来说，投行和保险牌照是其最想获得的。

二、我国银行业进行混业经营的必要性

（一）客户多样化的需求要求银行业进行金

融创新。随着科技的进步和互联网金融的快速

发展，客户对于金融产品的需求也是多样化的、

综合性的。而混业经营能为客户提供一站式金

融服务，在不同业务板块之间可以进行交叉销

售，丰富业务种类，深入挖掘客户价值，减少运

营成本，增强客户黏度，抵御金融脱媒，同时，增

加金融机构收益，并提高金融体系运转效率，从

而更有效地支持实体经济。银行业实施混业经

营，可以为客户提供多样化、一站式的金融服

务，产品将不局限于存贷款等银行业务，将包括

咨询、多样化理财、信托等等服务，满足各个阶

层的客户需求。

（二）银行业的开放需要混业经营。随着银

行业的逐步开放，尤其是资本市场的开放意味

着国内金融机构正在接受国外先进的市场经

济体的考验。国外的跨国金融集团公司正在通

过各种渠道进入我国的银行业、证券业、信托

业和保险业等金融产业。国外的跨国金融集团

公司大多是采用混业经营方式，利用其先进的

技术和多样化的产品向我国扩张，而我国银行

还处于分业经营状态，这就使我们处于很不利

的竞争环境下，而随着互联网金融等的发展，

金融脱媒现象也越来越严重，这就要求我国银

行必须从分业经营向混业经营转变，提高我

国银行的国际竞争力，更好地为大众提供优

良的一站式金融服务，形成规模效应，降低成

本。同时在对外投资上与国际市场接轨，而且

混业经营也可以避免产生不必要的贸易摩擦

和纠纷。

（三）银行增强盈利能力的需要。受互联网

金融产品及其他投资方式以及经济持续下行的

影响，银行存贷款增长趋势持续放缓。目前我国

利率市场化已基本实现，银行靠垄断经营，利差

盈利的日子已经不存在了。银行实行混业经营

是必然选择：首先它可以促进银行产品多样化，

同时增加中间业务收入，不再依靠利差盈利。其

次，产品推广时可以实现交叉营销，利用现有的

银行混业经营成大势所趋

平锡敏（中国人民银行呼和浩特中心支行呼和浩特 010020）

内容摘要：混业经营是指银行、证券公司或保险公司等金融机构在各自经营范围之外，彼

此交叉经营对方的业务。以存贷款业务为主的中国银行业，在利率市场化与金融脱媒的双重

影响下，营收萎缩不可避免。参考国外银行业的解决方法，无一例外选择混业经营。本文通过

大量的文献搜集，分析了银行业进行混业经营的必要性，结合国外银行实现混业经营模式的

转变、探讨实现混业经营的条件，判断我国银行业的发展趋势。

关键词：混业经营模式银行业


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视点 2016.09专题




渠道，为广大客户提供全方位的服务而不增加成

本。最后，通过拓宽银行的服务渠道，增强银行的

核心竞争力，提高银行的风险抵抗和防范力，增

强客户信心，达到良性循环，实现共赢。在这一过

程中可以收集获取客户的大量信息数据，以便日

后利用“大数据”的优势，在产品推广和客户营销

上，为客户提供量身定做的专业化服务。

三、实施混业经营的具体方法

（一）法律体制转变。我国目前的实际情况

是已经有了很多的大型金融集团，这些国有控

股集团已经实现了混业经营，具备了包括银行、

信托、证券和保险等金融牌照。但从法律上讲，

我国实行的还是分业经营，法理上还不允许银

行混业经营。因此我国要尽快修改相关法律，弥

补法律中混业经营的空白，为今后我国银行业

实行混业经营提供法律依据以及风险保障。

（二）建立完善的内外监控体系。目前我国

金融业是典型的分业监管，人民银行、证监会、

保监会、银监会以及当地的金融办等部门对我

国的金融业进行分行业监管，而很多事实上的

大型金融集团已经具有了全金融牌照，这就很

不适合当前经济的快速发展，需要尽快建立适

宜的全新金融监管体系。银行业内部要建立业

务风险隔离机制和责任机制，提高风险自我控

制能力；银行业外部应建立好业务交叉监管制

度，明确责任，消除监管盲区。建立全新金融监

管体系将是混业经营的重要保证，也为今后我

国实行混业经营奠定良好的基础。

（三）突出本地银行业的特色服务。与国外

银行业相比，我国银行业在经验、实力、硬件等

方面都处于下风，这就要求我们尽快适应混业

经营的形式，提前打好基础。很好地利用我们自

身的优势：网点布局、客户基础、本土化的服务

等等，不断地创新服务，为客户提供全方位的解

决方案、全生命周期的金融服务，提高核心竞争

力。我国银行业在市场定位，产品定位时一定要

突出本地化的特点，为客户提供本土化的产品

和服务，在与外资银行竞争中占有先机。

（四）加快人才机制构建。实现银行混业经

营首先是建立科学的人才激励机制：一是建立

奖励机制，通过业绩激励和职务晋升等机制吸

引优秀人才进入经营和监管队伍。增加奖励创

新，开发产品以适应当地文化，规范服务，立足

国内市场然后努力向海外扩张。二是重视人才

战略。人才是任何企业发展的根本动力，要重视

引进人才，同时也要加大对员工的培训。重视内

外人才的引进和培养，使所有员工能人尽其才，

充分发挥员工的主观能动性。

四、中国银行混业经营的模式

中国银行业必须从实际出发，采取渐进的

混合经营道路来实现中国的混合经营模式。从

全球其他国家银行混业的模式看，主要可以分

为金融控股公司、银行母公司和全能银行。

金融控股公司模式的代表是美国和日本，

银行母公司模式的代表是英国，全能银行模式

的代表是德国。大多数国家的发展路径都是从

混业到分业再到混业。利率市场化以及金融脱

媒及政府的推动都是重要因素。

金融控股公司模式被公认为是比较适合目

前我国银行业的发展阶段的。这种模式通过扩

大业务领域、增加综合性金融服务产品的种类

达到范围经济效应、加大产品的数量和扩张经

营范围以降低成本实现规模经济效应。此外，金

融控股公司还有利于完善我国金融制度，帮助

降低行业的系统风险，减轻金融监管部门的压

力。而从整个金融格局上来看，我国金融机构正

不断加快综合化经营步伐，中信集团、光大集

团、平安集团都拥有全金融牌照，招商局集团、

四大资产管理公司亦拥有四块以上的金融牌

照，五大国有银行亦直接或间接涉足证券、信托

等行业，如交通银行通过兼并等方式也近乎拥

有了所有的金融牌照，除了银行外,交通银行还

拥有信托、券商、金融租赁、基金、保险等 6种金

融牌照。近期银监会又开始在 11家银行试点银

行理财管理计划和银行理财直接融资工具。

综上所述，世界银行业的潮流和当前我国

市场经济规律都要求中国银行业实行混业经

营，银行业实施混业经营不仅是大势所趋，而且

将在各个层面，各个发展阶段显示出其特有的

优势。参考文献

［1］黄万才.我国金融业实现混业经营的途径［J］.经

济论坛,2004（3).

［2］徐作君.美德金融混业经营模式比较分析及对

我国的启示［D］.天津商业大学学位论文．

［3］陈越峰.关于金融混业经营的一个综述［J］.中国

经济学教育科研网，2004（3）.

［4］韩波.浅析商业银行混业经营［J］.金融经济，

2009（14）.

视点 2016.09专题

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040




农牧金融 2016.09行业

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作为助推“三农”经济发展主力军的农村信

用社（以下简称农信社），进行股份制改造，改制

组建农村商业银行，有利于完善治理结构，明晰

产权关系，激发经营活力，提高服务“三农”水

平，不论是对促进县域经济发展，还是对农村信

用社的持续发展，都具有极其重要而深远的意

义。

一、当前农村信用社改制面临的形势

（一）外部环境变化进一步挤压农信社的政

策红利和生存空间。首先，经济增速的回落必然

带来金融增速回落，靠“跑马圈地、扩量增容”的

外延式扩张发展已难以为继。而且随着农村经

济结构的优化和市场化改革的推进，相对于农

村金融服务产品诉求的日益多元化，农信社传

统的存、贷、汇“三板斧”式的业务模式越来越显

得捉襟见肘。其次，利率市场化的推进对农信社

有着更大的冲击。利率市场化虽不至于大幅压

窄存贷款利差，但利差空间的变小却是毋庸置

疑，靠扩规模吃利差的盈利模式将难以维系。

（二）我国农村金融改革不可能持续把农信

社作为关注的焦点和改革的重点。自 2003年

《国务院关于印发深化农信社改革试点方案的

通知》出台以来，以农信社为重点的农村金融改

革取得巨大成就，农信新体制全面运行并逐步

完善，股份制改革方向确立，股权改造深入推

进，农信系统已成长为拥有县域金融市场资源

主要份额、支持“三农”的金融主力军。但是，由

于金融本身的特性，农村金融作为金融体系中

最薄弱的环节，农村金融供给不足的现象依然

长期存在。为拓展农村金融服务的广度和深度，

推进农村金融服务缺失和服务水平低下问题的

改善，农村金融改革的方向逐渐走向建立更加

开放包容的竞争性农村金融体系。2006年 12

月，银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业

金融机构准入政策更好地支持社会主义新农

村建设的意见》，鼓励村镇银行、小额贷款公司

和农村资金互助社等三类新型农村金融机构发

展；2013年 11月，党的十八届三中全会提出“允

许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银

行等金融机构”“发展普惠金融”，要求通过公平

准入和监管，鼓励创新，加快中小金融机构的发

展，建立多种业态和中小型机构并存的金融体

系；2015年银监会对推进普惠金融发展和扩大

民间资本进入银行业做出进一步安排，提出扩

大民营银行试点范围，鼓励商业银行下沉机构

网点，支持评级良好、管控能力强的城商行发起

设立村镇银行，支持农业银行扩大“三农”事业

部试点。虽也提出鼓励民间资本参与高风险农

农村信用社改制存在的主要问题及对策———以乌兰察布市为例

中国人民银行乌兰察布市中心支行课题组（中国人民银行乌兰察布市中心支行乌兰察布市 012000）

内容摘要：当前，农村信用社改制面临内外部形势压力，农村金融市场竞争激烈程度显著提

升，不良贷款余额大幅提高，“双降”工作难度较大。组建农村商业银行要求高、标准严，拟改制联

社要借鉴已改制成功农商行的经验和做法，提高标准，完善各项条件，加快改制进程，真正建立

起符合现代金融体制要求的农商行。本文通过深入乌兰察布辖区农村信用社对其改制情况深入

调研，提出各农信社改制不仅要在形式上成为独立法人，更要真正转换经营机制，建立现代企业

制度，在法人治理上体现出活力和优势。

关键词：农村金融机构机制改革风险管理





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信社的重组改造，但农信社改革显然不再是“关

照对象”和“关注焦点”。

（三）农村金融市场竞争激烈程度显著提升，

农信社（农商行、农合行）的市场地位越来越受

到挑战。首先，多层次、竞争性农村金融组织体

系的形成带来了压力。农信社（农商行、农合行）

的竞争对手除了固有的农业银行、邮政储蓄银

行、农发行外，一些城市商业银行和股份制商业

银行也纷纷将服务重心下移，在县域设立营业

网点，大量新型农村金融机构如村镇银行、小额

贷款公司等等也纷纷成立和发展壮大。其次，传

统银行业对现代信息科技的普遍应用和基于互

联网的金融创新，通过 ATM机、手机银行、电话

银行等自助渠道可以不设立网点就能到农村地

区开展业务、抢夺客户资源，农信社点多面广的

物理网点资源战略传统优势大大削弱。此外，为

了满足对正规金融服务难以覆盖领域的金融服

务需求（主要是融资需求），各类理财咨询、投资

顾问、投资担保公司等“灰色”和“黑色”融资机

构及类似贫困村互助资金试点、农民资金合作

社、农村资金互助合作会等带有民间性质农村

信用合作组织的设立和发展，都给农信社的地

位带来不小的冲击。

二、乌兰察布农信社改革发展现状

乌兰察布市所辖 11个县级农信社均已实

现统一法人管理，建立了“三会一层”的现代公

司治理架构，其中 2家农信社已改制组建农商

行，2家农信社完成股份制改造，各项业务持续

快速发展，充分发挥了县域金融主力军作用。一

是金融服务网点覆盖县域城乡。截至 2016年 6

月末，全市农信社共有营业网点 184个，员工

2355人，分别占全市银行业机构网点和员工总

数的 40%和 42%。成为我市银行网点和员工最

多、金融服务覆盖范围最广的银行业机构。二是

支农主力军地位突出。近年来，全市农信社始终

坚持服务“三农”和县域经济发展的市场定位，

县域贷款大幅增长，市场占有率迅速提高。截至

2016年 6月末，全市农信社各项存款余额占全

市银行业机构的 21.44%，贷款余额占比

23.41%，其中涉农贷款占比 32.87%。三是经营

规模持续扩大。近五年来，全市农信社资产总额

增长 1.9倍，各项存款增长 2.1倍，各项贷款增

长 2.2倍，为改制组建农商行奠定了基础。

三、当前改制组建农商行面临的主要问题

按照当前关于组建农商行的政策标准，全

市农村信用社仍面临诸多问题，亟待尽快规范

和重点解决。

（一）股权改造难度较大。由于历史包袱、行

政干预、农村金融生态环境薄弱以及机构自身

经营战略等因素影响，辖内农信社股权类型复

杂、结构不合理、流转机制不健全。一方面股本

总额小而分散、股东盲目追求分红，对投资者吸

引力弱，有实力的战略投资者较少。另一方面

对股东准入把关不严，审查不准，形成了少数股

东股权超过 50%的事实，严重制约了农村信用

社的经营管理，影响了农商行改制进程。乌兰察

布市 9家农信社仅有 1家资本充足率、核心资

本充足率符合组建农商行的最低要求。

（二）法人治理有“形”无“神”。全市农信社

虽已完成统一法人社改革，搭建了“三会一层”

的法人治理结构。但由于所有者缺位、管理体制

弊端、内部人控制、经营管理层改革的意愿不

强、能力不足等问题，还没有真正建立起决策、

执行、监督的相互制衡机制和激励约束机制，与

完善、有效的公司治理机制还有较大差距。

（三）不良贷款余额大、占比高，“双降”工作

难度较大。农信社不良贷款余额大、占比高，一

直是困扰其深化改革发展的主要因素。截至

2016年 6月末，全市 9家农村信用社不良贷款

余额 29.59亿元，不良贷款率 21.74%，与组建农

商行不良贷款率低于 5%的要求相差甚远。目前

部分农信社不良贷款清收处置进度缓慢，靠转

借、重组、借新还旧或无因展期来消化不良资

产，过度依赖核销、重组等手段，有效处置措施

和力度明显不足，不良贷款“双降”工作难度较

大。

（四）拨备提取严重不足，抗风险能力有待

增强。农信社因拨备提取不足及其他欠账太多，

抗风险能力较弱。截至 2016年 6月末，全市 9

家农信社仅有 1家拨备覆盖率高于 150%，这与

组建农商行拨备覆盖率不低于 150%的准入条

件相差甚远。

（五）风险管控亟待加强。由于农信社点多

面广，信息技术运用相对滞后以及人员总体素

质不高等因素，使其内控制度建设、合规文化建

设、贷款新规执行、操作风险管控等均存在不同

程度的问题。如抵债资产处置不规范、损失较

大，多提管理经费、违规列支，成本收入比居高





NORTHERNFINANCE

JOURNAL

043

不下等，财务规范及风险管控体系与组建农商

行要求仍有较大差距。

（六）已改制农商行还需进一步建立和完善

各项制度。以乌兰察布农商行改制为例，该行通

过增资扩股、引入现代公司管理体制，设计了品

牌形象，对内设部门进行了调整优化，并加大员

工的培训教育力度，积极探索开展新业务，提升

了商业可持续能力，这是值得借鉴之处。但受地

区经济下行压力加大、自身风险管理水平较低、

风险组织架构不完善等因素，尚未真正建立起

现代化的公司治理架构。农信社不能盲目为“更

名”摆脱农信社的“帽子”而改制，或者为了获取

政策支持，仅通过增资扩股这种原始的资本扩

张方式，虚夸业绩，不结合自身实际情况，强行

改制，导致增加改制成本。

（七）省联社行政职能定位不明确是改革的

掣肘因素。农村信用社体制改革中提出省联社

属于一个具备独立企业法人资格的地方性金融

机构。而在具体的运行中，省联社拥有基层法人

信用社的高管提名权、财务资金的集中管理权、

经营方向的主导权等重要权限。省联社具备了

行政职能、企业职能两大权利，其在日常管理中

就会产生多种弊端，降低管理工作效率。省联社

的行政干预造成农村信用社表面上是独立法

人，但在经营方面却没有掌握足够的权力。

四、对策建议

农信社改制是一项系统性、全局性工程，标

准高、要求严、时间紧，需要拟改制农信社、地方

政府、省联社和金融管理部门同心合力共同推

进，同时要借鉴已改制成功农商行的经验和做

法，才能如期建立起符合公司治理要求、适应现

代金融业发展的农商行。

（一）深化认识，统一思想，强力推进农信社

改制进程。目前，乌兰察布市农信社改革已进入

关键时期，良机稍纵即逝。因此，农信社管理层

应当充分认识到，改制农商行不仅要在形式上

成为独立法人，更要真正转换经营机制，建立并

不断完善现代公司治理机制，在法人治理上体

现出活力和优势。要彻底消除等待、观望思想，

切实把改制农商行工作纳入议事日程，积极主

动向省联社、金融管理部门寻求帮助，积极与当

地政府及优质客户沟通，并坚持有利于化解经

营风险，有利于提升“三农”服务水平，有利于提

高农村金融市场活力的原则，加快农商行组建

进程。

（二）实事求是，统筹推进，稳步推进农商行

组建步伐。对照设立农商行的有关规定，从目前

辖内各农信社的经营发展现状分析，在全市统

一步伐，一次性完成组建农商行存在较大难度。

因此，辖内农信社改制农商行应采取“统一形

式、分步推进”的步骤，即：一是统一组织模式。

统一以改制农商行为目标、一步到位。二是分类

实施，统筹推进。即:经营规模较大，风险总体可

控，主要业务指标达到或基本达到农商行准入

条件的农信社，可以县为单位一步到位组建县

级农商行。对暂不具备农商行组建条件的，要积

极推进股权改造，着力化解不良资产，力促主要

业务指标达标，最终实现改制目标。

（三）突出重点，对症下药，切实深化产权制

度改革。一是构建合理的股权结构。在股权改革

方面，主动与企业对接，从中遴选社会声誉和诚

信记录良好、财务状况较佳、经营管理能力和资

金实力较强的法人企业作为发起人股东战略入

股。以乌兰察布农商行为例，该行改制后股东均

以投资股形式持股，截至 2016年 6月末，该行

股本金总额 18873万元，较改制前（2013年 9

月末）增加 4355万元，其中：自然人股较改制前

增加 2.1个百分点，最大股东持股比例较改制

前减少 1.9个百分点，前十大股东持股比例较

改制前减少 1.92个百分点，其股权治理结构得

到优化。二是构建完善的法人治理结构。借鉴现

代商业银行的先进管理经验，对法人治理结构

进行改造，进一步明确股东大会、董事会和高管

人员的职责分工、履职要求并分解落实，细化各

项议事规则，构建科学有效的决策、监督、执行

和激励约束机制，并严格实行决策权、经营权、

监督权分离。以乌兰察布农商行为例，该行制定

了股东大会和董事会议事规则等制度，明确职

责权限、会议组织流程、议事程序和相关规定，

基本形成各司其职、分工协作、相互制约的新型

法人治理结构。三是构建科学高效的组织管理

体系。根据业务发展需要和地方经济社会发展

状况，遵循效益最大化原则，制定科学的经营计

划，对现有内设机构和营业网点进行整合，做到

质量、速度和效益相协调；坚持审慎合规经营，

制订和完善合规经营、风险防控、信息披露、责

任追究等制度，形成涵盖存款、贷款、结算等各

项业务的内部控制机制；建立薪酬与银行效益





金融支持新型农牧业经营主体发展中存在的问题及建议

施红兵常淑兰（中国人民银行包头市中心支行包头 014030）

（包头市城市社会经济调查队包头 014000）

内容摘要：培育发展家庭农场等新型农牧业经营主体，加大对新型农牧业经营主体的金融支

持，对于加快推进农业现代化、促进城乡统筹发展具有重要意义。近期，人民银行包头市中心支

行、包头市城市社会经济调查队对金融支持新型农牧业经营主体情况、新型农牧业经营主体信贷

需求情况及金融支持新型农牧业经营主体发展中存在的问题进行联合调查，并提合理化建议。

关键词：金融支持新型农牧业经营主体信贷需求


家庭农场、专业大户、农民合作社、产业化

龙头企业等新型农牧业经营主体是当前实现农

村农户经营制度基本稳定和农业适度规模经营

有效结合的重要载体。培育发展家庭农场等新

型农牧业经营主体，加大对新型农牧业经营主

体的金融支持，对于加快推进农业现代化、促进

城乡统筹发展和实现“四化同步”目标具有重要

意义。为了解包头市金融机构支持新型农牧业

NORTHERNFINANCE

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044

和个人业绩相联系的激励约束机制，提升人力

资源管理水平，培育与业务发展相适应的高素

质员工队伍。

（四）巩固成果，夯实基础，加快不良贷款清

收处置工作。不良贷款的清收，关系到农信社的

资产质量，也是对农信社改制为股份制商业银

行的门槛性要求。一是对符合重组条件的不良

贷款实施重组。在不良贷款处置中，对于有足值

抵押物的企业和个体工商户，根据其资金实力

和偿还能力，对其不良贷款实施重组，在手续合

规的情况下将其转化为正常贷款。二是通过呆

账核销化解不良贷款。在呆账贷款核销方面，建

议各级政府协调税务部门，对上报核销的呆账

贷款放宽核销条件，并及时给予审批核销。三是

实施责任清收。通过不良贷款调查摸底，查清和

落实责任人，按人、逐笔制定清收计划，并签订

清收责任书，对完不成清收任务的责任人，按规

定扣发工资，实行下岗清收。四是通过股权改造

化解。通过引进投资股，通过期间产生的股金溢

价部分的资金置换不良贷款。五是向资产管理

公司打包出售部分不良资产。

（五）政府主导，相关部门支持，努力营造良

好改革环境。一是政府主导，排忧解难。由地方

政府牵头，政府主要领导和相关职能部门主要

负责人共同参与，成立分工明确、职责清晰的农

商行筹建工作领导小组，建立改革工作例会制

度和议事机制，及时解决筹建过程中出现的各

种问题，并出台系列政策和措施，全力推动改革

工作。二是省联社指导监督。省联社主要负责制

定改革规划、培训辅导、监督审查、协调等有关

事项，推动改革有序进行。改变省联社与农信社

的行政隶属关系，理顺省联社对农信社经营管

理上的关系，使农商行真正成为“自主经营、自

担风险、自负盈亏、自我约束”的市场主体。三是

监管部门全程督导。监管部门督促改制筹建小

组按照机构市场准入的有关规定制定章程，在

征集发起人、注册资本金限额、资本充足率和不

良贷款比例达标等方面提出明确要求，在健全

组织架构和管理制度、规范营业场所、增强安防

措施、提升人员素质等方面提出合理化建议，促

进改制工作有序有效进行。

课题主持人：何平

课题组成员：边忠平杨文全

执笔人：边忠平杨文全





经营主体情况及新型农牧业经营主体信贷需求

情况及存在的问题，本次专项调查选取了以土

右旗为代表的县域金融机构及 10户本地区新

型农牧业经营主体（包括 4户合作社，6户农牧

业专业大户）为调查对象逐一走访调研，调查情

况如下。

一、金融支持新型农牧业经营主体情况

（一）包头市涉农贷款余额呈逐年增长态

势，中长期贷款占多数，农村企业及各类组织贷

款占比较大。2013～2015年包头市涉农贷款余

额分别为 331.79亿元、376.16亿元和 453.44亿

元，占全市各项贷款余额的比重分别为 20.3%、

20.5%、20.7%，涉农贷款余额和占比呈逐年递增

趋势。从涉农贷款期限看，2015年，1年以下（含

1年）短期贷款占 47.8%，1年以上中长期贷款

占 52.2%。中长期涉农贷款占半数以上。从涉农

贷款构成看，2015年，农户贷款占 28.0%；农村

企业及各类组织贷款占 43.3%；城市企业及组

织贷款占 27.9%，农村企业及各类组织贷款占

比较大。

（二）县域金融机构土右旗地区支持新型农

牧业经营主体主要做法及支持情况

1.积极推进助农风险补偿机制。为了解决

新型农村经营主体的信贷需求，中国农业银行

土右旗支行积极和地方政府协调沟通，签订了

“金穗富农贷”合作模式。具体为“农民专业合作

社 +农户 +政府风险补偿资金”合作模式。助农

风险补偿资金来源由以下几方面构成：①土默

特右旗政府出资投入资金 500万元；②土默特

右旗农牧局出资投入资金 400万元；③土默特

右旗助农民专业合作社联合社出资投入资金

100万元。上述款项已于协议签订后存入助风

险补偿资专户，在贷款发放前再由助农农民专

业合作社联合社按照贷款发放金额存入 7%的

保证金作为风险补偿金，实现了银政双赢，调整

了信贷资产结构，解决了合作社贷款无相关抵

押、无法贷款的现状。截至 2015年 12月底，中

国农业银行土右旗支行已发放专业合作社贷款

1508万元。

2.推进“农业设施经营权”抵押贷款，有效

支持新型农村经营主体。土地流转政策出台后，

耕地面积逐渐集中化，农户资金需求增加，传统

的小额农户贷款已不能满足种植养殖大户的需

求，土右旗农村商业行推出了专门针对涉农企

业、专业合作社“农业设施经营权”抵押的贷款

品种。“农业设施经营权”抵押是将流转土地上

的农业生产用房（包括农房）、蔬菜大棚和设备

一起进行抵押，经办机构根据评估价值的 30%

进行授信，贷款期限可根据贷款用途的具体生

产经营周期、实际经营需求和借款人还款能力

等因素延长至 2年。截至 2015年 12月末，土右

旗农村商业行新型农牧业经营主体贷款余额

5200万元，当年新增 2350万元。

3.积极开展农村土地承包经营权抵押贷款

业务。为切实解决农户融资难的问题，在土右旗

政府的支持下，土右旗蒙银村镇银行与内蒙古

敕勒川现代农牧业投资发展有限公司签订了涉

农贷款风险补偿资金业务合作协议，为符合条

件的农户用土地经营权抵押贷款，尝试创新担

保方式，不断培育和发展新的客户群，实现良好

的社会效益。截至 2015年末，土右旗蒙银村镇

银行与有意愿的 10户农户签订贷款合同，共发

放贷款 39万元。

4.提高贷款额度，强化对新型经营主体支

持力度。为加大金融支农力度，中国邮政储蓄

银行工业路支行积极开办大额农户贷款业务，

如家庭农场专业大户贷款。适当提高新型经营

主体信用贷款额度和担保贷款额度，允许其根

据实际合理确定贷款期限。截至 2015年末，中

国邮政储蓄银行工业路支行发入放大额农贷

（家庭农场专业大户）10 笔，共发放贷款 560

万元。

二、新型农牧业经营主体调查情况

（一）农牧业经营主体贷款情况。本次调查

的农牧业经营主体中，从银行获得贷款的占

70%，没有银行贷款的占 30%。从担保方式看

（经营主体可以多选），在有银行贷款的农牧业

经营主体中，信用担保占 42.9%；土地经营权担

保占 28.6%；担保公司或担保机构担保占

28.6%；房产担保占 14.3%。2015年从银行获得

贷款最高为 6600万元，最低为 80万元，利息率

最高 12.9%,最低 6.6%。

本次调查的农牧业经营主体中，近三年中

获得银行单笔贷款额度最高 2500万元，最低 3


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045




万元；单笔利息率最高 15%，最低 4.8%；期限最

长为 3年，最短 1年。近三年中 20%的农牧业经

营主体通过民间借贷渠道筹集过资金，单笔最

高资金 20万元，最低 1万元，利息率最高 20%，

最低 15%。

（二）农牧业经营主体财务及保险情况。本

次调查的农牧业经营主体中，有会计人员的占

90%；能提供合格的财务报表的占 90%，农牧业

经营主体参加农业保险的占 60%。在参加农业

保险的经营主体中,33.3%认为保险的保障水平

较高；44.4%的认为保障水平一般；22.3%认为保

障水平较低。

三、存在问题

（一）农牧业经营主体资金缺乏不能满足生

产需求。本次调查的农牧业经营主体中，当前

生产经营中资金较缺乏的占 60%；资金严重缺

乏的占 30%；从需求额度看，一次性贷款需求

在 50 万元以上的占 60%；5 万～10 万元、10

万～30万元、30万～50万元的各占 10%；从贷

款期限看，70%的需要一至三年；20%的需要五

至十年。

近三年从银行获得的贷款的农牧业经营主

体中，57.1%的认为银行贷款满足所需 50%左

右；28.6%的认为银行贷款满足所需 30%左右；

14.3%的认为银行贷款满足所需 80%左右。

包头市长信农牧业开发有限责任公司是一

家合作社性质的养殖大户，2016年 1季度末羊

存栏 1.8万只。2015年，该经营户生产经营所需

贷款大约 1500万元，经过企业多方努力，实际

贷款仅 500万元。

（二）农牧业经营主体从银行贷款存在的主

要困难。农牧业经营主体从银行贷款存在的主

要困难：一是贷款额度小，期限短，利率高；二是

缺乏有效担保；三是手续繁琐，审批周期。

本次调查的农牧业经营主体中，5户农牧业

经营主体认为从银行贷款贷款额度小，期限短，

利率高;5户认为手续繁琐，审批周期长；4户缺

乏有效担保，2户经营主体贷款得托人找关系，

贷款难。

包头市建华禽业有限责任公司是一户养殖

专业大户，2016年一季度末蛋鸡 15.9万只,产蛋

量达 78.5万公斤。2015年从银行获得贷款 1000

万元，利息利出 66万元，调查中负责人反映贷

款中存在的主要困难是贷款额度小，期限短，利

率高。

（三）新型农牧业经营主体规范化运作程度

低，抵御风险能力弱。调查数据显示，2013年至

2015年金融机构各项贷款不良贷款率分别为

1.16%、2.24%和 2.12%; 而近三年涉农贷款不良

贷款率分别为 1.79%、5.39%和 3.71%，涉农贷款

不良贷款率高于全社会不良贷款率。

四、对策建议

（一）金融机构切实支持新型农牧业经营主

体做大做强。支持涉农金融机构要进一步明确

服务方向，转变经营理念，将支持新型农牧业经

营主体作为支农工作的重点，实行差别化的针

对性支持措施，充分发挥资金、市场、人缘、网点

资源比较优势，在品牌形象、产品服务、业务流

程方面进行整合优化，重点扶持产业基础牢、经

营规模大、品牌效应好、服务能力强、带动农户

多、信用记录优的专业大户，家庭农场和农业产

业化龙头企业。

（二）增强对新型农牧业经营主体的服务功

能。结合新型农牧业经营主体发展中呈现出的

新特点和新需求，不断加大创新力度，丰富贷款

品种，以满足新型农牧业经营主体多样化的金

融需求。在做好传统抵押担保业务的同时，对产

权关系明晰的经营用房、设备、蔬菜大棚等农业

设施的农村产权，办理《农业设施经营权证》抵

押登记和集体土地范围内房屋抵押登记贷款业

务，有效扩大抵质押担保范围，解决新型农牧业

经营主体融资难问题。

（三）以防范风险为保障，增强可持续发展

能力。一是探索建立新型农牧业经营主体征信

体系。农村金融机构要加强和完善新型农牧业

经营主体的经济档案，账户管理，探索建立针

对专业大户、家庭农场、农民合作社的征信体

系，提高全民信用意识，实现信息对称，防范信

贷风险；二是建立健全风险保障机制。鼓励农

民发展特色农牧业生产，引导农户购买相应的

农业保险，最大限度减少自然灾害或外部因素

造成的损失。

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内蒙古地区村镇银行发展中存在的问题及对策

祁利文常虹（中国人民银行包头市中心支行包头 014300）

内容摘要：近年来，村镇银行的快速发展不仅填补了农村金融供给短板，也在一定程度上

缓解了农村经济发展中资金匮乏的难题，特别是对地处边远落后地区的内蒙古来讲，村镇银行

的快速发展对农村金融机构起到明显的补充作用。但调查中发现，村镇银行发展中也遇到一些

不容忽视的问题，需要引起关注。

关键词：村镇银行存在的问题农村


一直以来我国在农村地区金融资源稀缺，

服务渠道单一，中国银监会放宽调整了农村金

融机构准入政策，小贷公司、村镇银行和资金互

助社等新型农村金融机构陆续出现，特别是村

镇银行的不断增加填补了农村金融供给短板，

在一定程度上缓解了农村发展中资金匮乏的难

题，尤其是对地处边远落后的内蒙古地区村镇

银行的快速发展其补充效果明显。但调查中发

现，村镇银行在发展中遇到的一些问题也不容

忽视。

一、村镇银行的发展现状

（一）村镇银行的概述。村镇银行是在农村

设立的一种新型的银行类金融机构，它的设立

以弥补农村地区银行的业务空白，为当地农民

带来方便快捷的服务，促进全国金融机构的协

调友好发展为目的。村镇银行是股份制银行，它

规模比较小，主要是为了服务农村的分散农户

和中小企业。村镇银行是独立的企业法人，安全

性、流动性、收益性是它的经营原则。它的发起

行类型为政策性银行、国家开发银行、大型商业

银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村信

用社系统、外资银行。

（二）村镇银行的发展定位。近年来村镇银

行发展迅速，遍布全国各地。村镇银行的发展定

位为：一是立足于农村和县城，服务农村、农民

和农业，解决农村的经济问题。二是根据银监局

政策允许经营保险、证券等多种业务，拓宽服务

面，更便捷的服务农村乡镇企业，实行综合化企

业管理。三是从长远发展看，既要服务与生存并

重，又要兼顾农村和县城经济金融的发展，在共

同发展中寻求利润最大化。

（三）村镇银行的发展现状。自 2007年 4月

内蒙古自治区首家村镇银行固阳包商惠农村镇

银行成立，截至 2015年末，内蒙古自治区现有

村镇银行 68家，较 2013年末增加 7家，营业网

点 131家，分布在全区58个旗县区，覆盖面达

到 57%。在 31个国贫、区贫县（旗）设立村镇银

行，占（国贫、区贫县旗）总数的 55%。布设 ATM

机具设备 86台，发放借记卡 10.64万张。

截至 2015年末，内蒙古自治区村镇银行各

项存款余额为 334.46亿元，较 2013年末增加

了 113.39亿元，增长了 51.29%，占全区存款余

额的 1.84%；各项贷款余额为 264.86亿元，较

2013年末增加了 115.37亿元，增长了 77.18%，

占全区贷款余额的 1.55%。有力地支持了小微

企业及“三农三牧”的发展,村镇银行已经成为

内蒙古自治区农村金融的新生力量。

二、村镇银行发展中存在的问题

（一）缺乏必要的政策支撑。自村镇银行成

立以来，国家出台了一系列村镇银行试点相关

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047





政策，这些政策只是就设立机构、设置股权、经

营管理、公司治理、监督管理、机构变更与终止

等方面做出了规定，并没有从根本上对村镇银

行法定存款准备金率和税收方面等日常的经营

管理做出明确的规定。简单地说，只是给村镇银

行定了个框架，并没有给予更加细致化和系统

化的规定。目前作为可持续发展的金融机构，村

镇银行很难得到更多优惠的税收政策，尤其是

非县级机构，即使制定了一些支持性政策，但在

执行中却屡受阻碍，不能得到及时落实，势必对

村镇银行的可持续发展产生不利影响。

（二）认知度低，吸存困难。村镇银行起步

晚，建立之初的宣传单一，导致广大农民和村镇

企业对其了解少，认知度低，存在对存入村镇银

行的钱不放心，害怕受骗的心理。加之村镇银行

资金实力薄弱，农村居民的贷款户要大于存款

户，某些村镇银行尚未开通通存通兑业务，存款

还沿用传统的存折，这些原因导致了村镇银行

的吸存困难。

（三）网点布局不合理，存在去村镇化现象。

村镇银行的网点和分支机构都比较少，最初村

镇银行的布局大多根据经济发达程度而设立，

并不是按照地区的需求程度设立。因此，村镇银

行一般选址都会在经济发展良好、人口密集的

旗县区所在地，违背了村镇银行进村驻镇的设

立初衷。特别是设立在市辖区的村镇银行，部分

脱离了服务“三农”的设立宗旨，跟在城镇国有

银行身后发展客户，而真正需要村镇银行的农

户却得不到相应便捷的金融服务。

（四）金融产品单一，创新服务不足。村镇银

行的金融产品比较单一，创新意识薄弱，有些机

构照搬照抄城市的经营模式，不能根据农户和

中小企业的实际需求开发新产品满足客户群体

所需。内蒙古地区大多数村镇银行都是小银行，

资金薄弱，人才滞后，技术条件跟不上，很难为

农牧民提供更多的金融产品。

（五）抗风险能力弱。经济落后地区的农牧

民本身还款意识差，还款能力不强，村镇银行发

放较多的是信用贷款，贷款数量多且金额小，市

场占有份额少，容易增加经营风险；此外，村镇

银行的服务对象多数是农牧民，他们对自然条

件有很强的依赖性，一旦自然灾害发生，他们抵

御风险的能力十分薄弱，致使村镇银行引发信

贷道德风险的可能。

（六）服务对象偏离“三农”。村镇银行的兴

起在一定意义上补充了其他银行的空隙。但是

因为村镇银行是自主经营，自担风险，自我管理

的银行，每个发起人的最终目标是追求利润最

大化。农民、农业、农村经济均受自然因素和市

场因素的影响，加之农村保险制度的不健全，村

镇银行在利益的驱使下就难以实现经营的初

衷，逐渐偏离为“三农”服务的宗旨。

三、对策建议

（一）政府提供优惠政策，做村镇银行的坚

实后盾。一是由政府出面，建立引导农户的担保

基金，有效降低贷款风险。二是积极推动土地和

房屋抵押贷款，以及农具、粮食等形式多样的抵

押贷款，有效改善落后地区农民贷款难的现状。

三是给予一定的利率优惠政策，通过划分农户

以及企业各自的利率试用阶段，确定分层贷款

利率。四是对于起步阶段的村镇银行，政府给予

适当的减免税收和一定的资金支持补贴，为村

镇银行创造保持良好的发展环境。五是人民银

行要给予一定的支农再贷款支持，推进村镇银

行把普惠金融推广到农村农民。

（二）提高知名度，努力吸收存款。村镇银行

不仅要提高服务质量，更要加大宣传力度，通过

新闻媒体积极宣传村镇银行的优势，传播政府

给予村镇银行的优惠政策，为农民细心讲解普

及金融知识，使他们信任村镇银行，放心地将存

款存入村镇银行。同时，村镇银行要结合当地的

实际情况和村民对金融服务的实际需求，开发

创新适销对路的银行产品，为村民提供“快捷便

利”的服务保证，营造出一种独特的农村金融品

牌形象。

（三）网点增设应适当放宽。内蒙古自治区

地域狭长，跨度大，县城之间相距较远，由于交

通不便，农户和中小企业都愿意选择就近的银

行办理业务。村镇银行如果远离农户居住地，就

会驱使他们选择就近的农村信用社或者邮政储

蓄银行办理业务。因此，选择村镇银行的建设位

置时，一定要本着方便农户和中小企业的原则

建设。同时，还可以根据需求开设适量的分支机

构，便于真正地为农村金融服务。

（四）创新金融产品，注重开发有特色的金

融产品。内蒙古地区由于城市和乡村差异大，开

发适合当地农村经济和社会事业的金融产品是

至关重要的。同时，金融产品创新也是村镇银行

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喀喇沁旗是内蒙古著名的杂粮、烟叶、中草

药、山野菜等特色农业产区。自 2015年年初以

来，在人民银行的支持推动下，喀喇沁旗农村信

用联社密切结合农村地区日益增长的金融支付

服务需求，大力推进农村电子商务应用，取得良

好成效，为电子商务在更大范围的推广普及提

供了范例。

一、“砍货网”农村电子商务运行模式

喀喇沁旗农村电子商务旨在通过 O2O 线

上线下相融合的方式，为农村居民和商户提供

产品展示、信息发布、交易撮合、在线支付和物

流配送等全方位交易服务。为此，旗农村信用联

社以内蒙古农金电子科技有限公司开发的“砍

货网”电商平台为依托，自筹资金对“助农金融

服务点”进行升级改造，建立村级电商服务站，

增配电脑、“云”POS、扫码器等辅助设施，在原有

便民金融服务功能的基础上，增加电商服务功

能，构建了金融服务和电商服务融合兼备，覆盖

农产品采购销售及农民生产生活消费全过程的

金融支付电子商务综合服务体系，既推进了农

产品进城与农资和消费品下乡双向流通格局的

发展，又为农村商品流通提供了安全便捷的支

付渠道。

二、农村电子商务的参与主体

喀喇沁旗农村电子商务的参与主体是持有

金牛卡的农资企业、农民合作组织、家庭农场、

专业大户和农民个体。他们经注册成为电商会

员后，即可通过下载手机 APP或关注电商平台

微信加入“砍货网”，成为金融支付电子商务综

合服务体系的具体参与者，从而实现通过服务

站及客户端随时发布、接受平台信息，达成购销

交易和在线支付，并享有平台提供的多项优惠

喀喇沁旗农村电子商务应用情况及成效分析

王劲波孙红梅（中国人民银行赤峰市中心支行赤峰 024000）

今后的生存和发展之道。村镇银行可以通过以

下方式开发具有特色的金融产品和服务：第一，

在农牧民贷款时，尽量减少贷款审批环节，提高

发放贷款的效率。第二，开发适合农牧民的理财

产品，充分了解农牧民的需求，提高在理财方面

的服务意识。第三，掌握更多的金融工程技术，

提供具有个性化的金融产品。第四，提高农牧民

的还款能力，建立信用评级机制，结合国家的扶

贫政策，不仅使有抵押物的农牧民可以贷款，没

有抵押物的农牧民也可以贷款，使广大农户共

同走上致富之路。

（五）建立防风险机制，优化经营环境。村镇

银行应该对服务对象进行信用风险评估，对于

信用较差的服务对象，村镇银行应实施针对性

的改善措施：首先，要细分信贷类别，建立合理

的标准确定信贷风险程度。其次，与专门的评级

机构进行合作，收集客户信息，建立客户财务信

息和管理客户信息系统；根据划分出不同等级

的客户，进行违约测算，完善不同层次客户风险

系统。最后，为了降低存款人资金风险，还可以

建立存款保证金机制和风险补偿机制。

（六）坚定服务“三农”的创办宗旨。村镇银

行是因为“三农”而设立的，其主要服务对象是

农户和中小企业，这个创办初衷绝不能改变。

在内蒙古这样的经济落后地区，在政府、人民

银行等全社会的支持下，村镇银行要坚持办行

宗旨，坚定服务理念，真正做好农村金融服务

和建设。

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049





和便利。实际交易时，会员客户可选择以手机客

户端或由电商服务站协助操作的方式来完成上

行商品推送和下行商品预订，并同步实现农村

信用社金牛卡在线支付。

三、农村电子商务应用取得的成效

2015年 9月 24 日，喀喇沁旗“砍货网”电

商平台正式上线运行。截至 2015年底，该旗共

建立线下电商服务站 65个，绑定金牛卡会员

1657户，实现购销交易 5509笔、金额 70.98万

元。喀喇沁旗农村电子商务的应用，开辟了当

地农村经济转型发展的新路径，不仅进一步统

筹了城乡优势资源，使农民充分体验电商交易

的方便快捷，而且对于加快农村信息平台建

设、提高农产品知名度、拓宽农村购销渠道以

及促进农民增收节支等都发挥了积极的带动

作用。

（一）使“卖难、买贵”问题得到缓解。作为特

色农业旗，喀喇沁旗多年来始终坚持以现代和

特色农业为发展方向，中草药、山野菜、经济作

物等特色农产品等从产量到质量，从品质到品

牌都已取得质的飞跃。但受信息渠道不畅、流通

方式单一和缺少专业流通企业参与等因素影

响，农产品销售信息匮乏、价格传导滞后等“卖

难、买贵”问题十分突出。为此，喀喇沁旗农村信

用联社通过建立电商服务站，将农产品营销和

采购触角延伸到农村的每个角落，重点解决农

产品卖出难问题，让过去无人问津的特色农产

品更容易找到销路。为了给会员客户提供质优

价廉的购物选择，“砍货网”平台展示的农资、粮

食、土特产、食品、服饰等多种待购产品，全部由

获得许可的农资企业、农民合作组织、家庭农

场、专业大户等特许商家提供，扩大了农村消费

者优质商品的可选空间。此外，电商服务站能够

快速整合区域内会员客户需求，提交“砍货网”

电商集中竞价，形成平台规模化效应，使会员客

户最大限度地节约采购成本，促进了农业增效、

农民增收。

（二）整合物流资源，打通了电子商务流通

壁垒。喀喇沁旗农村信用联社在充分挖掘邮政

快递和顺丰、申通等第三方物流配送资源的同

时，还适时启用内蒙古农金电子科技有限公司

推出的“曹操到了”的配送抢单软件，使当地出

租车司机和低收入群体通过注册认证参与电商

物流配送，从而形成辐射周边 2至 4公里的农

村电子商务生活圈，拉近了生产者与消费者的

距离，促进购销商品在生活圈内的快速流转，实

现“城镇十分钟、乡村当日达”。随着需求的增

加，喀喇沁旗将逐步吸纳当地仓储企业加入，承

接电子商务物流仓储集中中转功能。

（三）进一步增强了农村信用社和助农金融

服务的影响力。农村电子商务的应用，凸显了农

村金融“以客户为中心”的服务理念，创建了服

务品牌，培育了客户资源，提升了“助农金融服

务点”综合服务能力，显著增加了农村信用联社

金牛卡发卡量和增值业务收入。

四、电子商务应用中存在的问题

一是喀喇沁旗是国贫县，农民整体收入

低，且农村留守人员多为老人和妇女儿童，人

口结构老龄化严重，缺乏消费能力；当地农村

经济总量小、农业生产经营分散，难以形成规

模效应。

二是电子商务起步晚，农民对电子商务认

识不足，电商消费习惯尚未形成，电商平台覆盖

范围有待拓展，市场和客户培育需要较长过程；

部分电商服务站管理人员年龄大、文化水平低，

人员素质制约了电子商务优势的发挥。

三是当地农村基础设施薄弱，边远山区电

信宽带和 3G、4G信号尚未做到完全覆盖；农村

地区物流辐射范围有限，现有交易量难以负担

较高的物流配送成本。

五、推进农村电子商务应用的思路

一是主动与当地政府及人民银行、金融办

和商务局联系沟通，争取政策和资金支持；进一

步加大电子商务宣传和培训力度，培育农民关

注和使用电子商务的思维意识和行为习惯。

二是注重统筹规划，稳步推进电商服务站

的后续上线运行，逐步扩大“砍货网”电商平台

覆盖范围；整合农资企业、农村合作组织、专业

大户资源，培育适于网络销售的农产品品牌、品

种，吸纳更多的农村商品生产经营者加入电商，

进一步拓展市场空间。

三是加强物流配送、电信网络和电商配套

服务等基础设施建设，畅通电商物流配送渠道，

有效解决农村物流配送“最后一公里”问题，尽

快实现电信网络在农村地区的完全覆盖，为农

村电子商务的推广普及创造有利条件。


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一、农村牧区支付服务环境建设实践

（一）有效运用政策效应推动农村支付环境

改善。2015年 7月，央行下发《关于银行业金融

机构远程开立人民币银行账户的指导意见（征

求意见稿）》，对银行远程开立账户提出了框架

性意见，除柜台方式外，银行账户开立有望取得

第二种“线上方式”。按照征求意见稿，个人账户

（结算账户和非结算账户）可以通过银行远程方

式办理。放开银行远程开户，既方便了公众足不

出户享受金融服务，又减少了银行设立物理网点

的巨大开支，同时还促进银行的转型升级。自

2015年 9月，招商银行宣布网银手机银行转账

全免费后，2016年 2月，工、农、中、建、交五大银

行同时宣布对个人客户通过手机银行办理的转

账汇款业务，无论跨行还是异地均免收手续费，

并承诺对 5000元以下的境内人民币网上银行转

账汇款免收手续费，网银支付全面进入“免费”时

代，这些意见和措施的出台，在有效改善农村牧

区支付环境的同时，给农牧民带来实实在在的金

融实惠，为推动普惠金融发展奠定基础。

（二）完善城乡两级金融网点布局，强化城

乡金融资源平衡配置，提高农村牧区的金融渗

透度。截至 2015年末，鄂托克前旗（简称鄂前

旗）共有金融机构 6家，即农业银行鄂前旗支

行、中国银行鄂前旗支行、邮政储蓄银行鄂前旗

支行、鄂前旗农村信用联社、鄂尔多斯银行上海

庙支行及蒙银村镇银行。各类银行业金融网点

27个，其中，农牧区网点 12个，占网点总数的

46.15%，乡镇金融服务空白点完全消除。从

2012年开始鄂尔多斯银行、中国银行、蒙银村镇

银行等 3家金融机构相继进驻鄂前旗，新型农

村金融组织数量也在逐年增加，2015年末，又新

增 5家农村资金互助社，多渠道满足农牧区金

融服务需求。

2016年，鄂前旗金融机构依靠科技创新推

动农村金融服务创新，促进城乡金融均等发展，

并通过强化网络建设使农村支付服务基础设施

得到全面优化，农村牧区非现金支付资源得到

有效配置。据调查，目前鄂前旗农村牧区使用手

机银行的用户达到 6400多户，电话银行用户近

4600户，网上银行开户数量也达到 5100户，并

呈现逐年上升趋势。支付风险明显降低，结算效

率显著提高，假币非法流入农村牧区的现象得

到控制。

（三）改善农村牧区支付环境，提高支付结

算便利化程度。鄂前旗涉农金融机构明确面向

“三农”的市场定位，积极创新金融服务模式。截

至 2015年末，辖区金融机构累计发放各类银行

卡达 11.15万张，其中农牧区持卡量达 5.2万

张，占总持卡量的 46.64%。全旗 4个乡镇共布

放 ATM机 58台，其中农牧区布放 13台，占布

放总数的 22.4%。实现助农取款服务点在农村

对鄂托克前旗农村牧区支付环境建设情况的调查

刘科马桂梅（中国人民银行鄂尔多斯市中心支行东胜 017000）

（中国人民银行鄂托克前旗支行敖勒召其镇 016200）

内容摘要：近年来，人民银行出台一系列政策，鼓励农村金融机构改善支付结算环

境，畅通农村金融支付渠道，农村金融机构也积极推进相关工作，较大程度地改善了农村

支付渠道相对较窄、结算不畅的问题，但在后续的服务、管理方面仍有提升空间，需要人

民银行、金融机构以及地方政府共同探索与完善。

关键词：支付环境建设普惠金融支付结算






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052

牧区的全覆盖，柜面替代率达到 60%以上，满足

了偏远地区农牧民基本金融服务需求。

对于新增服务点的设立，涉农金融机构主

要选择农村商业场所、医疗点、村民委员会等农

牧民相对便利的地方，并加大对助农服务点的

日常管理和巡检力度，重视服务人员日常业务

培训，不断提高其业务技能和风险防范意识。此

外，人行鄂前旗支行主动与地方财政、联社、教

育系统及乡镇嘎查（村）协调，积极开展存折换

卡业务，在各方的共同努力下，为全旗持有农村

信用社存折的 22000名教育系统职工和享受惠

农政策的农牧民更换了金牛卡，存折换卡业务

为推动和改善地区支付环境建设奠定了基础。

二是借助 2016年社会保障卡全面发放的机会，

做好芯片 IC 卡的征订心及存量客户磁条卡更

换工作，合理布局 ATM机和 POS机，改善银行

卡在农村牧区的受理环境。三是加快科技信息

建设，推进电子银行业务发展。

二、制约农村支付环境建设的瓶颈

（一）涉农机构投入多，创新少，金融服务推

广难度大。一是农业银行网点收缩大大影响了

农业银行在农村牧区的业务发展，对三农的服

务仅限于惠农贷款的发放上，农牧民为申请贷

款才办理农业银行“惠农卡”，农业银行在农村

牧区推广借记卡的难度较大，影响农业银行在

农村牧区的业务创新和支付服务的推广。因此，

农业银行在农村牧区银行卡发放上处于劣势。

二是农村信用联社在全旗的各个乡（苏木）都设

立了分支机构，而且助农取款服务点的推广也走

在其他金融机构的前面，但农牧区交通不便、农

牧民居住分散，导致农村信用联社在网点建设、

系统维护等方面的支出都远远高出其他金融机

构，一定程度上影响其后续服务的开展与跟进。

三是邮政储蓄银行虽然各个乡（苏木）都有网点，

但邮政储蓄银行的资金与技术实力远不及辖区

其他金融机构雄厚。所以，在农村牧区设立金融

服务点，辖区 3家金融机构普遍存在经营成本

高、管理难度大、服务人员少的情况，导致后续服

务缺失，出现重推广轻服务和创新不足的问题。

四是由于持卡量有限、农牧民缺乏对银行卡的认

知，导致助农取款服务点便民服务的作用不能有

效发挥。另外，商户普遍反映，助农取款金额上限

低、手续费高，且仅限于存取款和交费业务，农牧

民的其他金融服务需求（比如：信贷业务、征信查

询、假币收缴、残损币兑换等）很难满足，办理助

农金融业务的效率不高，给助农取款终端布放

与推广带来很大挑战。

（二）机具布放多，使用效率低，培训与宣传

力度有待提高。调查发现，鄂前旗在助农取款服

务点的设立、金融电子机具布放的数量与速度

方面，基本能够满足非现金支付的条件，但就目

前运行情况来看，远没有达到预期目的，主要原

因：一是留守在农村牧区的人口主要以老人居

多，对新型支付业务的接受能力与接受意愿较

低，习惯传统的现金结算。二是涉农金融机构在

支付服务的操作上缺乏贴近“三农”的意识，比

如无线 POS机具的布放，涉农金融机构主要面

向镇区商户，为农牧区专业大户和家庭农牧场

布放的 POS机比较有限，形成机具布放多、使用

效率低的矛盾，表现为“需要的不布放，布放的

不需要”，存在布放不科学的现象。农副产品销

售以及“农家乐”的日常收支仍以现金结算为

主，农副产品销售旺季现金的大量使用，使流通

人民币质量下降，假币非法流入的现象时有发

生，给农牧民造成很多安全隐患和经济损失。三

是助农取款服务点工作人员自身的服务职能有

待提高。助农取款服务点的工作人员大多属于

兼职，对助农取款终端等电子支付产品的使用

熟练程度不高，服务意识与风险防范意识普遍

较低，不能满足农牧民的结算要求。四是根据目

前涉农金融机构在农牧区设立金融服务点的成

果来看，虽然投入了非常多的人力物力和财力，

但为农牧民量身订做、适合农牧民使用的支付

产品却少之又少，金融产品创新不足成为金融

服务在农牧区推广难的主要原因。五是金融宣

传、培训流于形式，农牧民不能真正了解、掌握、

运用金融知识和金融实用技能。很多知识宣传

还停留在发传单、拍照片的层面上，不能从思想

上重视宣传实效，很多农牧民对银行卡的使用

及助农取款的操作流程不熟悉，主动去助农取

款服务点办理业务的积极性不高。

（三）农村牧区宽带网络建设滞后直接影响

网上银行、手机银行等现代支付工具在农村牧

区的推广应用。

三、对改善农村支付服务环境及可持续发

展的探索

（一）强化政策引导和制度要素合力，提高

涉农金融机构的创新与服务能力，改善支付服





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053

务环境。一是加大政策引导力度，深入推进支付

便民工程。加强优惠政策引导实施，结合 2016

年中央 1号文件精神和中央农村工作会议精

神，加大农村金融政策支持力度，积极与地方党

政部门沟通协调，形成由地方党政推动、人民银

行牵头管理、涉农金融机构具体实施的农村支

付系统建设新格局。在具体操作上，采取“城乡

有别，适当调低，改善结构”的原则，不断扩大减

费让利覆盖面，为农牧民使用银行卡提供便利，

减轻刷卡负担，降低农牧区支付结算服务成本

和服务价格，促进农村牧区支付建设长效机制

的形成。二是提高涉农金融机构服务创新能力，

努力改善农村牧区支付服务硬环境。充分发挥

县域财政政策杠杆作用，引导、支持涉农金融机

构因地制宜合理布局，下沉网点，把服务触角延

伸到农村牧区的各个角落。在对现有网点改造

升级的同时，要在人口居住分散、交通不便的、

更需要金融服务的偏远地区设立简易服务点，

每月或每周实行定点服务，减少金融服务空白。

针对少数民族地区存在语言文字障碍的实际，

研发推广特色产品，在机具的使用上安装操作

简便且兼具现金支付功能的终端，将支付服务

网络和支付服务工具向村（嘎查）延伸，着力拓

展农村牧区支付服务空间，全面增强农村牧区

金融服务功能。

（二）结合当地政府部门“科技下乡”活动，

金融机构要组织人员送金融知识下乡，优化牧

区支付服务软环境。利用现代科技手段加快在

农村牧区推广网上银行、电话银行、手机银行等

金融服务产品，有针对性地对助农取款服务点

工作人员和广大农牧民进行实地宣传、指导，根

据不同宣传对象，按照简洁易懂的原则，编制包

括理财、电子银行、存款利率、新型农业贷款政

策在内的宣传册，普及金融知识与金融政策。主

动与农村“专业大户”“家庭农牧场主”进行对

接，建立客户金融服务需求信息档案，为新型职

业农牧民提供立体式金融服务。将“万村千乡市

场工程”的商户纳入“三农”商户优惠范围，加强

宣传引导。以家庭农场、农村专业化市场为重

点，将助农取款服务点打造成集助农取款、信贷

服务、残币兑换、金融知识宣传为一体的“小银

行”，实现“机到村、卡到户、钱到账”的金融服

务，构筑“村村通、家家连、人人用”的现代金融

高速通道。

（三）充分发挥大学生村官及驻村干部的作

用，大力推广移动支付应用，打造农村牧区普惠

金融服务新平台。一是充分发挥大学生村官及

驻村干部普遍较年轻、知识面广、熟悉网络知

识，且与农牧民直接交流机会多的优势，金融

机构尝试将他们聘为一线金融管理人员，对助

农取款服务点的工作人员和农牧民进行实地

培训与指导，帮助他们解决在实际操作中遇到

的问题。对金融管理员额外劳动报酬，金融机构

与地方政府协商，通过为村官和驻村干部拨付

津贴、生活补助等方式进行弥补，以激发他们的

服务热情，取得一举多得的效果。二是积极发展

移动支付业务，推出更多低成本易操作的移动

支付产品和服务，有针对性地创新农资供销手

机结算、农村电子商务支付、理财、保险等综合

金融服务。三是细分客户群，加大宣传力度。以

农村产业集群、家庭农牧场和 20～50岁人群为

重点推广和宣传对象，向他们推广、宣传集惠农

政策、农产品供求信息服务以及征信、人民币反

假知识于一体的功能性知识，引导这部分人群

通过移动支付办理资金结算，逐步扩大移动支

付在农村牧区的覆盖面，为广大农牧民带来便

捷的金融服务，实现普惠金融的价值。

（四）继续加大农牧区银行卡发卡量，努力

扩大非现金支付业务使用范围。一是建议有关

部门降低或减免助农取款服务的手续费和转账

汇款费率，提高取现额度，通过多种优惠、便利

措施提高助农取款业务的推广和农民使用银行

卡的积极性。二是继续推进折子换卡工作，提高

农牧民对非现金支付工具的认知度，增强农牧

民使用新型支付结算工具的能力，扩大非现金

支付业务的使用范围。三是基层人民银行要积

极推动农牧区支付服务环境建设，努力盘活现

有服务点的存量户数，引导农牧民主动到服务

点办理业务，体验“足不出户，轻松支付”的现代

化支付体系带来的便捷服务。

（五）加快电子科技信息化建设，打通线上

服务最后 1公里，为农村牧区网上银行服务提

供便利。依托鄂前旗正在推进的“十个全覆盖”

工程，加大行政村实施光纤到村建设的财政投

入，确保宽带全覆盖，并逐步实现无线宽带覆

盖，降低农牧民的上网资费，有效推进电子银行

业务在农村牧区新发展，加大网上银行、手机银

行等现代支付结算渠道的推广应用。





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054

一、基本情况

达茂旗辖区有 1家农村信用社，17个营业

网点，2009年 3月，达茂旗农村信用联社成功

兑付了 1000万元专项央行票据。专项央行票据

的成功兑付，为继续深化农村信用社体制改革，

完善法人治理，转换经营机制，加大支农支牧力

度，增强农信社造血机能发挥了积极的作用。人

民银行在贯彻落实国家货币政策中坚持“有保

有压、区别对待”的信贷原则，鼓励和支持农村

信用社稳健扩大信贷规模、加大支农支牧信贷

投放，达茂旗农村信用联社信贷持续增长，资产

负债总量也得到扩张。不良贷款保持持续下降

的态势，未出现较大幅度反弹。

（一）存贷款稳步增长，市场占有率逐年提

高。专项央行票据兑付后，达茂旗农村信用联社

下大力气调整信贷结构，强化风险控制，落实责

任经营，实施全面风险管理，狠抓不良资产清收

盘活保全工作。信贷资产风险状况得到很大改

善，资产质量明显好转。2013~2015年全辖各项

存款分别为：270338万元、305292万元、329570

万元；各项贷款分别为：183175万元、234751万

元、274772万元。2013~2015年全辖涉农贷款分

别为：162448万元、210011万元、210824万元。

2013~2015年达茂旗农村信用社各项存款分别

为：142441万元、152956万元、154194万元。各

项贷款分别为 106030 万元、127189 万元、

120752万元。2013~2015年存款占比分别为：

47.31%、49.90%、53.21%。各项贷款占比分别

为：42.12%、45.82%、36.03%。2013～2015达茂

旗农村信用社涉农贷款分别为：106005 万元、

125876万元、118439万元；从涉农贷款占地区

比重看分别为：35.98%，43.60%，43.82%。达茂

旗农村信用社存贷款稳步增长，在当地的金融

市场上所占的份额逐步提高，已经由小变大、由

弱到强，茁壮成长，成为当地农村金融的主力

军。

（二）信贷资产质量有所改善，资本约束能

力进一步提高。2013～2015年，三年达茂旗农

村信用联社按五级分类不良贷款余额分别是

4651.82万元、4223.26万元、3929.87万元，年均

减少率分别是 32.8%、9.2%、6.9%，不良贷款占

比分别是 3.98%、3.66%、3.25%，较年均下降分

别是 5.97%、0.32%、0.41%。自 2009年兑付央行

票据以来，人民银行继续加大了对达茂农村信

对专项央行票据兑付后农村信用社发展变化的调查与分析———以达茂旗农村信用社为例

赵杰常美丽施红兵（中国人民银行包头市中心支行内蒙古包头 01430）

内容摘要：从 2004年开始，中国人民银行陆续向全国信用社发行专项中央银行票据，以

此置换农村信用社积压的不良资产和历年亏损挂账，激励信用社完善法人治理结构、转换经

营机制、提高经营效益，从而进一步推动农村信用社的深化改革。时隔数年，农村信用社是否

在改革后呈现了新的面貌，“花钱买机制”的目标是否真正实现，人民银行达茂旗支行为此对

辖区农村信用社改革后的近三年各项重要指标进行了深入调查与分析。

关键词：信用社改革央行票据调查






NORTHERNFINANCE

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055

用社的后续监测和考核。同时，为了改善资产质

量、提高防范和化解风险能力，达茂旗信用联社

也制定了系列清收不良贷款力度、提高资产质

量的措施。一方面，通过积极推行贷款新规则，

加强对新发放贷款的管理，加大了对不良贷款

的清收力度。另一方面，按照人民银行和银监会

要求，全面推行资产质量五级分类，加强对资产

质量的监测考核，因此不良贷款保持持续下降

的态势，信贷资产质量有所改善，同时作为体现

农村信用社风险资本约束的核心指标的资本充

足率在改革前期也得到了大幅度提高。据对达

茂旗农村信用联社的调查，2013～2015 年，三

年资本充足率分别是 10.09%、10.5%、14.32%，

均达到了票据兑付标准，抗风险能力有所增强。

二、改革发展中存在的问题

（一）农村信用社内控管理制度不完善导致

系统内存在诸多风险隐患。一是农村信用社对

内控机制缺乏全面的、深刻的理解和认识，没有

真正摆正业务发展与内部控制的关系。认为建

立健全内控机制就是建章立制，而忽视了内部

控制是在业务运作过程中环环相扣、监督制约

的动态机制。二是农村信用社虽然重视内控制

度建设，但忽视了贯彻执行。农村信用社从存贷

款管理到安全保卫措施均建立健全了一套科学

而行之有效的规章制度。然而在实际执行过程

中，一遇到具体问题，规章制度的作用就往往淡

化，使得规章制度形同虚设。据调查，达茂旗农

村信用社在内控管理制度方面做得不是很理

想，成本费用控制制度不能有效落实，2013～

2015年，三年年末成本收入比分别是 54.1%、

58.77%、60%，没有达到监测考核中年末成本收

入比同比下降，或不高于 40%的标准。

（二）信息披露避重就轻。一是农村信用社

由于历史遗留问题较多、资产质量不高、经营状

况不佳等原因，害怕影响股金的稳定性，所以没

有按要求对上一年度有关经营指标在适当的范

围内进行最低限度的披露。二是农村信用社在

信息报告和披露方面做的工作还不够，好的方

面如对发展前景，股东分红等披露得多，对存在

的风险、应该披露的重大事项披露得少，有时甚

至只字不提，不敢如实地向社员披露必要信息，

既不利于社员的正常监督和决策，也不利于农

村信用社的稳健发展。据调查，达茂旗农村信用

社在报告和报表中并没有详细对存在的风险和

应该披露的重大事项进行披露，只是提到能够

按照监管部门信息披露的规定进行信息披露工

作。

三、建议及对策

（一）落实内控管理制度，确保农村信用社

规范运作。一是农村信用社一定要大胆进行探

索，引入现代金融管理制度和管理流程，利用信

息技术手段、建立风险识别与评价、内部核算和

费用控制等涉及到农村信用社方方面面的内部

控制制度，强化对农村信用社经营管理的监督

管理，全面提高内控管理水平和资金营运质量。

二是各项内控制度的建立要紧密结合各地的实

际，建立的制度必须要切实可行，具有可操作

性。三是严格执行费用控制制度，实行可持续财

务分配策略，各项费用支出与信用社绩效考核

相挂钩，对财务管理工作要执行有计划、控制有

措施、考核有结果。四是对制度执行进行全面检

查，发现问题，及时处理，切实提高各类内控制

度执行力，以堵塞经营管理各个环节的漏洞。

（二）定期披露信息，增强农村信用社经营

管理的透明度。农村信用社要按照强制性信息

披露制度的要求，定期披露财务报告、风险管理

状况、法人治理结构等信息，其中包括资本充足

率、风险管理状况、财务费用支出等关键性指

标，以提高经营透明度，强化社会公众对农村信

用社的监督与约束，这样有利于股东参与监督

管理，有利于有关各方进行决策，确保“三会一

层”按照法人治理的要求有序高效地运作。同时

信息披露的内容一定要客观、公正，既要披露农

村信用社的经营业绩及“亮点”工程，还要披露

农村信用社的风险及存在的缺陷，使社员能够

对农村信用社有一个客观的认识，从而增强社

员管理的意识和参与意识。





基于国际视角的短期资本跨境流动监管研究

刘增彬（中国人民银行青岛市中心支行山东青岛 266071）

内容摘要：随着我国资本账户开放的推进，短期资本跨境流动的监管将变得愈发重要和

急迫。本文对各国短期资本跨境流动监管措施进行了提炼整理，分析了监管必要性及各监管

措施的有效性，提出了完善我国短期资本跨境流动监管的相关建议。

关键词：短期资本流动国际经验启示


NORTHERNFINANCE

JOURNAL

056

近期发布的十三五规划纲要明确提出：“有

序实现人民币资本项目可兑换，健全本外币全

口径外债和资本流动审慎管理框架体系。”随着

金融改革开放的不断推进，追逐短期收益的国

际资本大规模频繁进出的情况将会不时出现，

这将可能对我国的汇率、金融市场和实体经济

造成冲击。因此，在新形势下，加强短期资本跨

境流动监管的探索和研究就显得非常迫切和必

要，特别是研究借鉴各国成功监管经验，构建我

国短期资本跨境流动监管框架具有重要理论和

现实意义。

一、各国对短期资本流动进行监管的主要

做法

（一）价格型监管措施。根据各国监管实践，

价格型资本流动监管工具主要有托宾税、预提

税、所得税和无息准备金等四种，通过征税和无息

准备金等方式，降低流入资本的回报率，以抑制资

本流入增加或防止资本大量流入后突然逆转。

1.直接征税。一是托宾税，即对所有外汇交

易征收一定比例的外汇交易税。二是预提税，即

在不明确税率或获得资金的初始环节预扣一定

比例的资金。如泰国：2010年 10月对非居民新

投资于国债的利息收入和资本利得恢复征收

15%的预提税。三是所得税，即对非居民持有本

国资产（或居民持有非居民发行证券）获得的收

益征税。如泰国：2010年 12月对通过本国券商

交易的非居民投资股票所得征收 30%的利得

税，对通过非居民券商交易的非居民投资股票

所得征收 5%的利得税。

2.无息准备金。要求跨境投资按照投资额

的一定比率，向中央银行缴纳本币或外币存款，

但在规定的存期内没有利息。如巴西：2011年 1

月要求银行对其持有的超过一定限度的美元短

头寸（负债）向中央银行缴纳无息准备金，存款

准备金的数量为 60%的美元负债减去一个免征

额（取 30亿美元或资本金较小者)。

3.利率。一国利率水平是影响资本跨境流

动的短期因素，当利率水平相对提高时，会引起

外国资本流入本国。当资金大量流出时可能加

大经济增长放缓的威胁，为减缓资本流出本国，

特别是 2013年，新兴市场国家央行纷纷通过提

高利率以遏制资金大规模外流。如巴西：巴西央

行 2013年 5个月内连续四次上调基准利率，并

于 8月 28日宣布将基准利率从 8.50%上调至

9%，并且进一步暗示未来可能继续加息。

（二）数量型监管措施

1.规定资本留存期限。限制短期资本流入

的另一种措施是延长流入短期资本在境内留存

期限，降低快速撤出对经济的影响。如印尼：2010

年 7月，规定外国人购买印尼央票后持有期限必

须在 1个月以上；2013年将外币定期存款时间

从 7天、14天和 30天延长为 1个月至 12个月，

淤本文仅为作者个人观点，不代表所在单位意见，文责自负。于刘增彬（1982-），男，汉族，山东单县人，供职于中国人民银行青岛市中心支行，经济师，经济学硕士，主要研究方向为国际金

融、数量经济学理论与方法等。

边贸金融 2016.09行业




以延长商业银行存放在央行的外汇期限。

2.外汇头寸限额。在资本流入过快的时期，

对银行等金融机构的外汇头寸实施限额管理，

其目的主要是限制银行通过外汇现货、远期以

及衍生工具过多地借入外债，并防止银行过多

地作为中介向境内发放外币贷款。韩国：2010

下半年开始要求本地银行持有的外汇衍生品合

约的敞口不得高于上个月末资本金的 50%、外

资银行不得高于 250%。

3.外币贷款及其结汇额度管理。通过对外

币贷款实施限额管理，控制“热钱”通过本国企

业外币贷款形式流入或流出。

4.提高存款准备金率。通过提高本外币存

款准备金率，锁定外来资金可用额度，并根据金

融市场和国际收支等情况及时进行适当调整，

降低资金流入对国内经济影响。如台湾：2010

年 12月，对非居民的新台币活期存款余额超过

当年年底余额之增加部分，按 90%计提准备金。

（三）行政监管措施

1.通过外汇储备干预外汇市场。2013年 5

月以来，为阻止本国货币全面下跌及国内资本外

流，新兴市场各大央行陆续进行市场干预，这导

致新兴市场各大央行应急储备金规模急剧减少，

当时近 3个月内新兴市场央行（不含中国）应急

储备金骤减 810亿美元，资金减少规模相当于所

有新兴市场央行储备的 2%。如 2013年 7月中

旬，土耳其央行动用大约 20%的外汇储备（45亿

美元）来支撑里拉汇率，阻止资本外流。

2.产业政策调整。通过产业政策调整，引导

资本跨境流动。印度：2013年发布产业政策限

制企业和居民进行海外投资的额度，控制资本

外流。在收紧企业海外投资限制的同时，将居民

对外汇款的限额从每年 20 万美元削减至 7.5

万美元，同时将印度公司海外投资限额从净财

富的 400%降至 100%。将黄金进口关税由 8%

提高至 10%，上调白银进口税，通过限制黄金、

白银进口抑制美元外流。

3.监管系统建设。为了给短期资本流动监

管提供数据信息支撑，建立健全统一的跨境资本

流动数据采集、监测、分析和预警体系，构建比较

完善的跨境资金流动统计监测平台非常重要。

二、监管必要性及各种监管措施的有效性分析

（一）加强对短期资本流动的监管必要、迫

切。跨境资本的大量流入助推新兴经济体的通

货膨胀，导致货币被动升值，并可能引发资产价

格泡沫的风险，传统宏观政策难以同时应对“通

胀恶化、币值不稳定、跨境资本流入以及金融体

系脆弱”的多重困境。而大规模短期资本的集中

流出，又将快速刺破经济泡沫，将实体经济拖入

衰退。一方面目前我国资本项目仍未全面开放，

部分资本还不能自由跨境流动，金融市场的广

度和深度也比较有限，金融衍生工具等金融风

险对冲手段不多，从 2015年以来大量资本外流

引发的冲击就可以看出，当前我国金融资源的

配置效率较低，整个金融市场比较脆弱，这都需

要对短期资本跨境流动进行必要监管，建立确

保我国经济金融安全的合理保护屏障。另一方

面，在人民币资本项目可兑换进程中，也宜于采

取审时度势、循序渐进的原则和策略，适当的资

本流动管制仍是必要的，迫切需要决策者制定

短期资本流动监管的政策框架。

（二）短期资本流动监管短期有效、长期递

减。一方面，从国际经验看，资本流动监管在短

期内有一定效果，可能效果立竿见影，但每一项

监管措施都有正反两方面效应，基于利益最大

化的驱动，规避资本管制的行为始终存在，长期

来看，监管所付出的成本也会逐渐增加，整体监

管效率将呈现递减态势。因此，资本流动监管仅

能为宏观经济改革和结构调整提供“缓冲”时

间，无法替代市场机制的基础性作用。另一方面

也必须看到，影响短期资本跨境流动的现实因

素是多方面的，在具体监管过程中需要统筹考

量，采取综合性政策措施。单一政策工具对资本

流动管理的效果有限，要从根本上解决资本流

动带来的问题，各国应根据自身实际采取“一揽

子”政策组合，以依靠宏观经济金融政策和结构

性改革为根本，配合宏观审慎管理与临时性资

本管制措施。

三、对我国的启示和政策建议

（一）建立短期资本流动监管制度和政策框

架。为适应资本账户开放和人民币国际化的需

要，我国对短期资本流动的监管需引起足够重

视，应结合我国国情，建立健全国家层面的监管

制度和政策框架。一是进一步理顺监管体制，建

立由人民银行牵头、外汇局、财政部、税务、海

关、金融机构等有关部门相互协调的监管体系，

尽快联合制定短期资本流动监管指导意见及实

施办法，明确各部门职责分工、监管原则、业务


NORTHERNFINANCE

JOURNAL

057




NORTHERNFINANCE

JOURNAL

058


办理流程、信息共享要求与监管协调机制等，形

成规范的法规制度体系，为工作开展提供政策保

障。二是将短期资本流动监管纳入宏观审慎管理

框架，将本、外币短期资本实施一体化管理，设计

建立包含价格型、数量型、行政性等多种监管手

段的短期资本流动监管“工具箱”，结合形势特点

选择合适监管工具。建立危机应急措施，在短期

国际资本严重影响国内经济金融稳定时，允许采

取一些特殊的非市场化、非常规的临时性措施，

直接禁止或限制某些类型的跨境资本交易，加强

银行、企业、非居民等主体表内、表外业务管理，

严格控制异常资本的大规模流动。

（二）重视价格型监管措施的研究探索与运

用。从国际实践看，价格型监管措施是较为典型

和有效的经济手段，可以对短期资本从流入和流

出两个环节提高流动成本，达到快速降低短期资

本流动波动性、维护金融稳定的目的，因此在我

国本外币资本跨境流动规模大幅增加的情况下，

应重视对价格型监管措施的研究，提前做好政策

储备。一是探索直接征税的政策和操作，要结合

资本流向、规模、性质等，全面统筹制定征税的税

种、征税启用条件、征税范围、征税税率、征税方

式、征收部门等，注意征税政策的实施期限及频

率调整，并根据形势变化适时启动运用。二是对

于无息准备金，要根据国内外经济形势变化灵活

进行调整，不宜作为长期政策执行，要加强与汇

率政策、货币政策、产业政策等其它政策的协调，

并在管理资本流出方面制定其它配套措施。三是

利率方面，从交易机制和交易主体建设两方面，

加快人民币利率市场化和汇率市场化改革进程，

完善人民币对内、对外价格形成机制，提高资本

价格政策透明度，防止境内外利差、汇差过大导

致本外币资本大规模跨境流动。

（三）完善短期资本跨境流动的统计、监测

和预警体系。一方面，随着人民币国际化的推进，

人民币资金跨境流动规模将快速增大，应将本币

资本纳入我国短期资本跨境流动监管整体框架，

完善资本跨境流动数据采集和统计方式，建立统

一的全口径本、外币资本流动监管统计监测体

系。在此基础上，整合人民银行、外汇局、商业银

行、海关和税务等部门的监管信息系统，搭建多

部门信息数据共享服务平台，建立各类数据间相

互关联的逻辑关系，全面反映跨境资本性质及资

金流向，满足日常业务监测分析的需要。另一方

面，建立全口径短期资本流动预警体系，设定适

合我国监管需要的风险预警指标，提高预警的准

确性和及时性，制定跨境资金异常流动应对措施

与应急预案，提高风险管理能力。健全跨境资金

流动非现场核查机制，充分利用统计监测体系掌

握的数据信息，加大非现场核查力度，防范大规

模资本跨境流动可能带来的风险。

（四）加强国际金融监管合作。随着金融全

球化的形成和快速发展，各国金融政策的溢出

效应大大增强，短期资本流动的监管难度增大，

对金融监管国际化的要求也日益凸显，任何单

个国家仅靠自身能力已无法达到预期政策效

果，因此必须要重视和加强国际金融监管合作。

一是要加强与 IMF、世界银行等国际组织的沟

通联系，呼吁 IMF积极推进现行国际货币体系

改革，推动其协调各国在短期资本流动监管方

面达成国际共识，制定统一的监管原则和具体

可行的监管规则，为监管协作提供政策指导。二

是要联合周边国家及其他新兴经济体，通过建

立货币联盟、政策联盟等形式，提高共同抵御国

际资本冲击的能力；在政策制定时，注重政策协

调与协同推进；建立双边信息交换和统计监测

的合作机制，加强各国间监管信息共享，共同提

高新兴经济体国际金融话语权。参考文献

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一、中蒙经贸发展情况回顾

（一）金融合作情况。伴随着两国经济贸易

的发展，两国间在金融领域的合作也在不断完

善和实施中。一是两国商业银行建立账户行关

系。截至 2016年 3月末，内蒙古自治区辖内商

业银行与蒙古国商业银行建立人民币代理行结

算关系 48个，人民币境外参加行已经覆盖蒙古

国所有商业银行。二是自 2002年央行下发《中

国人民银行办公厅关于中蒙两国银行间贸易结

算人民币现钞出入境的函》（银办函〔2002〕235

号），及同年海关总署下发《关于办理中蒙两国

银行间边贸结算人民币现钞出入境手续的通

知》，为人民币押运出入境提供了政策依据和便

利条件；三是两国签订货币互换协议。2011年 5

月中国央行与蒙古国央行签订货币互换协议，

2015年又签署了中蒙双边本币互换补充协议，

互换规模由原来的 50亿元人民币 /1万亿图格

里特扩大至 150亿元人民币 3万亿图格里特，

进一步加强中蒙两国在金融领域的合作。

（二）二连浩特口岸双边本币支付与结算发

展现状。作为对蒙最大的陆路口岸，目前二连浩

特口岸地区 90%以上的进出口量是对蒙完成

的。对蒙古国贸易量占我国对蒙贸易量的三分

之一。据统计，2015年二连口岸进出口贸易额完

成 177.55亿元人民币（约合 28亿美元）。2016

年 3月末，二连口岸进出口贸易额 32.4亿元人

民币。二连浩特口岸地区 5家外汇指定银行已

与蒙古国的 14家商业银行建立了 36个账户行

关系。

1.人民币结算情况。从两国间贸易本币结

算情况分析，截至 2015年 12月末，内蒙古地区

人民币结算量为 253.15亿元（按 2015年 12月

汇率折 39.58亿美元，加上辖区 2015年 4季度

结售汇额 8.86亿美元，总计 48.44亿美元），人

民币结算量占总结算量的 81.7%，其中二连浩

特口岸人民币结算量为 69.86亿元，约占总结算

量的 30%。中蒙两国间贸易，已经有很大一部分

脱离美元结算，用人民币代替。旅游贸易中民间

市场结算，已经有相当一部分蒙古货币介入。

2.蒙方账户行现钞调运情况。据统计，从

2002年到 2015年的 13年间，蒙古国商业银行

从内蒙古二连商业银行提钞 964笔，金额 243.94

NORTHERNFINANCE

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059

“新形势”下中蒙双边本币支付与结算情况调查———以锡林郭勒盟二连浩特口岸为例

张兴伦苏晋绥赵明王华（1、2中国人民银行锡林郭勒盟中心支行锡林浩特 026000）

（3、4中国人民银行二连浩特市支行二连浩特 011100）

1 2 3 4

内容摘要：多年来中蒙两国经济金融的合作不断深化,双边金融同业账户结算成为与蒙

古国货币跨境流通结算的主渠道。在国内外经济金融形势的影响下，中蒙双边本币支付与结

算情况出现新特点。本文以锡林郭勒盟二连浩特口岸为例，就中蒙跨境双边本币支付与结算

的发展情况及凸现的问题做简要分析与探讨，并就相关问题提出几点建议。

关键词：中蒙双边本币支付与结算调查





NORTHERNFINANCE

JOURNAL

060

亿元。2016年 3月末，蒙方账户行在二连口岸银

行提钞 2.3亿元人民币，同比下降 8%。据调查，

二连口岸人民币调运下降主要的原因在于蒙方

商业银行与香港金融机构实现人民币现钞空运

调缴。相较从二连口岸提钞，其无中转环节，安全

性加强，运输成本下降的优势更明显。

（三）蒙图在二连口岸地区民间市场发展情

况及蒙图兑换定价形成模式

1.蒙图在口岸地区民间市场发展情况。蒙

古货币图格里克进入中国口岸，首先是在民间

市场占有一席之地。旅游购物已经成为蒙古客

商的时尚选择。蒙古客商来到中国口岸城市二

连浩特，一般以携带人民币为主，如果用人民币

购买货物，人民币不足部分用蒙古货币补充，商

贩接收蒙古货币后，即可到临近的兑换人员手

中把蒙图兑换成人民币。据二连民间外汇市场

兑换人员估算，2015年蒙古国货币与人民币的

兑换量在 1.32亿元人民币（合蒙古货币 409.2

亿图格里克）。

2.蒙图兑换定价形成模式。在兑换汇率方

面，蒙图定价主要是根据每天蒙古国内乌兰巴

托民间外汇市场情况而定：即；蒙古国民间市场

参照美元—蒙图—人民币官方外汇牌价，在民

间市场形成蒙古货币兑换人民币价格，然后把

相关信息传导到二连民间外汇兑换市场的兑换

人员，形成人民币与蒙古货币图格里克的兑换

价格。

二、新形势下中蒙双边本币支付与结算的

新进展

自 2014 年 8 月习近平主席访问蒙古，到

2015年国家实施“一路一带”“向北开放”等战略

的步伐加快，再到人民币即将加入 SDR货币篮

子，无一不在推动着中蒙经贸的深化发展，推动

着中蒙双边本币支付与结算取得新进展，推动

中蒙两国间经济金融合作开启新篇章。

（一）中蒙金融合作的新篇章。一是中蒙两

国扩大货币互换协议。扩大后双边互换协议达

150亿人民币，比此前增加了约 50%。二是中蒙

现钞兑换业务及蒙图现钞调运业务在二连口岸

开办。自 2015年 8月后，中国银行二连分行办

理了中国首笔蒙图现钞兑换业务，2015年二连

中行累计办理蒙图现钞兑换 249 笔，金额

13682.01万蒙图。其中兑入 9175.15万蒙图，兑

出 4506.86万蒙图，整体呈现净兑入状态。三是

中国银行在二连浩特口岸开办蒙图现钞调运业

务。该行与蒙古国签订了《蒙古国图格里克现钞

直接调运合作备忘录》，率先打通蒙图现钞直接

跨境调运路径，首次共调运 1亿蒙图。四是中国

农业银行实现人民币兑蒙古图格里克汇率挂牌，

并与蒙古国家银行签订《图格里克账户资金清算

协议》。在二连口岸成立对蒙跨境人民币业务中

心，使中蒙人民币跨境资金清算时间由原来的 2

小时缩短为实时到账。所有这些都为中蒙金融合

作提供了新的发展平台和宝贵的机遇。中蒙经

贸、金融合作已经到了一个崭新的阶段。

（二）中蒙贸易使边境地区人民币地位不断

提升。目前人民币在边境地区的地位不断得到

提升，其周转流量在逐年增加。人民币汇率稳定

币值坚挺，其价值尺度、支付手段、储藏手段职

能显现，使用领域和范围逐步扩大，而相对于蒙

古国货币图格里克，是连年贬值，其价值尺度形

成了差别。在与中国进行贸易方面和临近中国

的蒙古国周边地区，人民币被广泛使用。据统

计，这些年来流入蒙古国内人民币的数额相当

可观，沉淀量应该在上百亿元。这些货币的流通

周转，对中蒙边境贸易和当地华人客商与蒙古

商界交往，无疑提供了一定的贸易便利和汇率

上的安全感。

目前人民币在蒙的流向及用途上主要有以

下几种：一是被一些蒙古企业储存起来，作为外

汇储备，用于和中国外贸企业进行贸易清算；二

是随着区域化的发展，流藏于民间，作为价值尺

度用于流通渠道；三是流入银行作为账户行资

金往来清算或居民储蓄；四是以贸易方式进行

境外投资；五是流入黑市，与美元、图格里克相

互兑换进行黑市炒作。

（三）对蒙跨境贸易人民币结算业务量增长

迅速。自跨境人民币结算试点至 2016年 3月，

内蒙古对蒙人民币资金结算 489.49亿元，占全

国对蒙结算的 84.94%，人民币同业往来账户成

为中蒙间资金汇划的主渠道。其中二连口岸地

区对蒙跨境人民币业务资金结算 120.07亿元，

占全国对自治区结算量的 48.8%，占二连口岸

地区跨境人民币结算量的 79.8%。





三、制约中蒙双边本币支付与结算发展的

相关问题

（一）中蒙金融合作有待进一步发展。一是

虽然现阶段中蒙金融领域的合作得到进一步加

强，但就目前现状来说，中蒙金融领域开展业务

主要是人民币跨境贸易结算和运钞出境业务，

其它金融合作的基础业务都没有开展，尤其是

中蒙两国扩大货币互换协议以来，尚未动用。二

是虽然人民币在蒙古国受欢迎程度很高，但我

国出口蒙古国贸易规模不大。以人民币进行贸

易结算已经得到蒙古国企业和客商的认可和接

受，但蒙古国银行的私有化程度较高，蒙古国民

对本国银行心存疑虑，所以其汇率很不稳定，从

而影响跨境人民币结算业务的拓展。目前就如

何进一步深化两国金融领域合作，扩大双边本

币支付与结算仍需我们探讨与解决。

（二）蒙图挂牌兑换业务任重道远。一是在

便利方面民间优于银行。目前二连地区商业银

行受限于现行的外汇管理政策因素和规范化的

操作，在汇率执行及便利程度上滞后于“民间外

汇市场”，这无形中影响到贸易的便利化。二是

在汇率方面民间低于银行。受经营成本的影响，

商业银行定价上采取不对称定价，买入价和卖

出价格相对点宽，而民间兑换汇率点高于银行，

兑入点和兑出点窄，受市场行为和利益方面的

驱动，客商往往选择民间兑换多，在银行兑换

少。三是多年来的兑换习惯因素。蒙古客商仍习

惯性选择民间市场进行转换货币，这样做一是

门路熟、二是兑换人员熟，自认为相对安全。而

一些新的客商来二连口岸进行旅游购物，受那

些常年往返中蒙的蒙古客商影响，也一般在民

间市场进行人民币与蒙古货币的转换。

（三）直接汇率形成机制尚不健全。由于蒙

古国对我国出口规模较小，以及民众对图格里

克的信任度不高，目前图格里克在我国外汇市

场的需求量很小。据调查，在二连口岸，边境贸

易人民币结算量占到近 80%以上，美元结算占

到 20%左右，图格里克基本是介入民间旅游贸

易消费结算，结算占比很小，不足 1%。中国银行

间外汇交易市场实行的做市商制度还不完善，

相对于美元等大国货币，小币种流动性低，汇率

波动大，做市商面临更大的风险。

（四）人民币支持企业发展，解决企业融资

难问题有待提高。一是目前境外投资企业规模

普遍偏小，融资能力有限，而中蒙央行双边本币

互换协议一直未能动用，国内金融机构由于海

外分支设立有限，加之业务种类不够全面，难以

满足境外企业融资需求。同时，新成立境外投资

企业在投资地尚未建立良好的市场信誉，甚至

在境外银行没有信用记录，难以获得投资国金

融机构的贷款支持，资金需求主要通过境内投

资主体境外放款或内保外贷等方式得到满足。

二是二连口岸早期成立的大部分境外投资企业

存在前期准备不足，投资主体多为个体和私营

企业，投资行为缺少规划，投资决策盲目性较

大，管理经验不足，难以获得较高的收益，适应

国际经济形势变化能力较弱。

四、相关意见

（一）加强对蒙经济金融监测与研究。完善

对毗邻蒙古国经济金融运行监测，搭建完整清

晰的分析体系。并且进一步加强与境外银行联

系和沟通工作，及时了解和掌握人民币在境外

流通、兑换和沉淀量的信息，及时对人民币出入

境和在境外流通情况进行调查监测，增强金融

服务与金融监管的灵活性，规避境外人民币的

异常回流及境内人民币大量流出对口岸地区金

融机构的影响，确保口岸地区金融安全，从而提

升中央银行的国际形象，要达到这一点，就应该

考虑在蒙古国建立中央银行或商业银行办事机

构的可能性和可行性。

（二）深化区域货币金融合作及加强跨境人

民币业务宣传，扩大本币在毗邻国家认知度。

一是要在中蒙央行双边本币互换协议下，差别

化多方式启动商业银行蒙图资金动用工作，用

于在蒙古国中资机构，支持企业“走出去”。支

持辖区企业和金融机构以人民币在蒙古收购、

并购业务发展。继续做好与毗邻国家中央银行

及边境地区分支机构的交流与合作，推动双边

开展务实金融合作。二是要进一步加强宣传跨

境人民币业务政策，促进辖区跨境贸易和投资

便利化，提高跨境人民币业务的认知度，扩大

跨境人民币业务在辖区跨境结算、投融资活动

中的作用，服务实体经济，促进中蒙边境地区

建设发展。

NORTHERNFINANCE

JOURNAL

061





关于信托业反洗钱履职的思考

胡斐（新时代信托股份有限公司内蒙古包头 014030）

内容摘要：今年，虽然《中华人民共和国反洗钱法》已颁布近十个年头，其间作为反洗钱义务

主体之一的信托业也在“信托新政”的推动下获得快速发展，但是由于信托业自身反洗钱基础还

比较薄弱，再加上缺乏与之相关的反洗钱操作指引和实施细则等问题，使得信托业在反洗钱履

职能力上存在不足，这就需要监管部门和信托业的共同努力。

关键词：担保圈信贷风险金融稳定


信托业经过 2007年第六次整顿后，在“信

托新政”推动下获得长足的发展，截至 2015年

末，我国 68家信托公司管理的信托资产规模为

16.30万亿元，较 2014年末 13.98万亿元，同比

增长 16.60%，在金融行业中的地位得以提升，

相应的中国人民银行对信托业反洗钱监管力度

不断加大，说明中国人民银行对信托业的反洗

钱工作越来越重视，尽管信托业在反洗钱履职

方面取得一定成效，但其在执行过程中仍存在

一些问题，本文进行探讨。

一、缺乏与信托业有关的反洗钱操作指引

和实施细则

虽然我国已经颁布“一法四令”，建立了反

洗钱法律基本框架，但相对于目前金融业的发

展状况，相关的反洗钱法律和法规还有待完善，

特别是对于信托业来说，缺乏相应的反洗钱操

作指引和实施细则来指导信托公司更好的履行

反洗钱职责。

当前，在证券业、保险业和信托业操作指引

和实施细则不健全的情况下，只能比照银行业

的执行，问题在于证券业、保险业和信托业的业

务模式和产品与银行有很大差异，执行的结果

除了达不到预期效果外，还耗费了大量的资源

成本。仅就信托公司而言，与银行主要有以下三

方面的差异：

1.制度设计不同。与银行相比，信托横跨货

币、资本和实业三个市场，这种独特的制度设计

使得信托公司投资领域更为广泛，业务种类更

为繁多且交易结构复杂，其业务模式和产品类

型与银行的区别也越来越大。

2.客户量级不同。银行规模庞大，分支机构

众多，客户量一般达到亿级，信托规模一般比较

小，客户量一般为万级，如此量的差别，在客户

信息处理的手段和方法上必然有很大的差别。

3.客户风险评判标准不同。与银行相比，购

买信托产品的客户相对来说门槛比较高，多数

为 100万元起，因此二者之间的客户群体存在

很大的差异，同一类型的客户对银行来说是低

风险，对信托可能是高风险，对客户职业划分缺

乏统一的标准。

二、信托公司自身认识不到位，履职不充分

《信托法》自 2001年颁布以来不过 15年，

信托公司经清理整顿后的展业也不过 14年，有

的重组后的信托公司开业时间更短，因此信托

公司自身还处在完善法人治理、整章建制、确立

业务发展方向的阶段，对反洗钱工作无暇顾及

或认识不足，结果导致：

1.反洗钱资源配置有限。由于信托公司在

与银行、证券、保险等其他金融机构的激烈竞争

中，只注重业务的拓展和产品的营销，不注重反

洗钱工作，因此反洗钱资源配置不足，存在反洗

钱组织架构不健全、内控制度不完善、操作规程

不合理以及内部监督不到位等问题，做不到将

反洗钱工作融入到各个业务条线当中，导致反

NORTHERNFINANCE

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062

风险防范 2016.09行业




洗钱履职不充分。

2.反洗钱风险成本增加。一方面是由于信

托公司本身反洗钱工作的不足，结果导致执行

成本的增加，比如反洗钱工作在各业务条线衔

接不畅，导致前中后台增加时间和人力成本。另

一方面则是随着近年来中国人民银行对信托业

反洗钱工作监管力度的加大，开始对信托公司

进行反洗钱执法检查，有的信托公司因存在反

洗钱工作漏洞和风险被监管处罚，从而导致监

管风险成本的增加。

3.反洗钱要求贯彻不到位。信托公司处于

不断的转型中，业务类型变化大，必然是业务先

行，管理后跟，与反洗钱要求衔接不好，贯彻力

度不够，很难找两者的平衡点。同时，由于信托

公司缺乏行业反洗钱操作指引和实施细则，只

能随着业务的发展，不断地进行摸索，因此存在

一定的贯彻滞后性。

三、信托公司反洗钱监测系统不成熟、实用

性不高

当前信托公司在反洗钱监测系统方面存在

的问题是不成熟且实用性不高，不能有效发挥

监测系统对提高反洗钱工作效率的作用。原因

有以下几个方面：

（一）受信托公司本身成本的影响。信托公

司开发反洗钱监测系统有两种模式，一是自己

开发，二是借助软件商开发。自己开发基本上不

会采用，因为信托公司不可能像商业银行一样，

利用规模优势自己开发反洗钱监测系统，而且

相对来说自己开发成本过于高昂，所以信托公

司一般采用借助软件商进行开发，成本会低一

些，但系统功能的全面性就会受到影响。

（二）受软件成熟度的影响。目前软件商对

信托公司反洗钱监测系统的开发还不够成熟，

在系统大的框架方面还没有形成统一、标准的

模块，只是根据信托公司自身的需求，探索性地

在开发，开发出的系统一般实用性不高。

（三）受客户规模的影响。根据《信托公司集

合资金信托计划管理办法》中关于合格投资者

的规定之一是“投资一个信托计划的最低金额

不少于 100万元人民币”，因此购买信托产品的

门槛比较高，其客户规模就不会像商业银行那

么庞大，反洗钱监测系统在小数据运行的过程

中，监测出的异常交易就会比较少而且价值也

比较低，这是信托公司客观存在的问题。

四、银信合作中客户资金监测权责不清

根据《支付结算办法》的规定，银行是支付

结算和资金清算的中介机构，信托属于非银行

金融机构，目前不是支付结算和资金清算机构，

因此当前信托合规投资者购买信托产品的资金

全部是通过银行转账进入信托专户的，信托产

品收益兑付也是通过银行转账至合格投资者银

行账户的，中间不涉及现金交易。

所以在银信合作过程中，合格投资者既是银

行的客户也是信托的客户，而且首先是经过商业

银行进行客户身份识别和资金监测的，其次才是

信托公司，期间银行并没有将客户风险情况通报

给信托公司，信托公司不掌握客户银行账户的交

易流水，而交易流水又是客户是否存在洗钱可能

的直观反映，信托公司对于处于交易末端的客

户，判断其洗钱风险大小的难度加大。

另外，在银信合作中，虽然《金融机构客户

身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理

办法》第二十四条规定:“金融机构委托其他金融

机构向客户销售金融产品时，应在委托协议中

明确双方在识别客户身份方面的职责，相互间

提供必要的协助，相应采取有效的客户身份识

别措施。”但在实际执行过程中，由于银行与信

托公司存在客户竞争关系以及银行出于避责考

虑，信托公司往往处于劣势，银行不会与其在代

理收付协议中规定双方在反洗钱方面需履行的

职责，因此这种情况的存在就需要进一步明晰

双方的权责关系，才能避免因产生的可疑交易

监测责任互相推诿和扯皮。

五、信托业联网核查公民身份信息系统缺失

根据人民银行和公安部《关于切实做好联

网核查公民身份信息有关工作的通知》，联网核

查公民身份信息系统（以下简称联网核查系统）

是为银行业金融机构办理银行账户以及以银行

账户为基础的其他业务有效识别客户身份提供

权威、便捷的技术手段。其基本方法是，银行机

构在为客户办理业务时，向联网核查系统提交

相关个人的姓名和公民身份号码。当系统核对

一致时，反馈核对一致的提示以及相关个人的

身份证照片；当公民身份号码存在但与姓名不

匹配或者公民身份号码不存在时，系统进行相

应的提示。

目前，信托业还没有政策准许接入联网核

查系统，不能运用公安部共享的公民信息数据

NORTHERNFINANCE

JOURNAL

063





库对客户身份进行验证，这使得信托公司在履

行客户身份识别义务时不具有商业银行的有效

性。信托公司只能识别客户身份证件的真伪，而

不能识别客户身份的真实性，不利于信托公司

从源头上遏制贪污受贿、洗钱等违法犯罪活动，

不利于因假名或匿名造成的经济纠纷，不利于

保护合格投资者的资金安全。

六、对合格投资者的判别难度大

由于信托公司的客户处于资金交易的末

端，且没有联网核查系统辅助核实合格投资者

的真实身份，同时由于信托产品为私募，不是非

特定客户，这就要求信托公司对客户的保密性

更高，所以在实际发生业务时，常常无法索要其

收入证明，不易了解其家庭背景，更不好掌握其

实际控制人的有关情况，如进行查询就意味着

客户信息公开。

再者，加上面临的同业竞争，对高端客户的

争夺显得异常激烈，信托公司的销售经理往往

为了赢得的客户，疏于进行深入的客户尽职调

查，这一原因也导致信托公司对合规投资者的

判别难度加大。

七、建议

（一）信托公司自身要扎实做好反洗钱基础

工作。正所谓打铁还需自身硬，信托公司自身要

强化反洗钱合规管理和风险控制工作，不断夯

实反洗钱工作基础。一方面要提高全员的反洗

钱意识，重视反洗钱工作，建立健全反洗钱内控

制度，完善反洗钱业务操作规程，从防控洗钱风

险大局出发，加强客户身份识别，不断完善客户

洗钱风险等级分类，同时要设立专管部门和配

置专职人员，赋予其协调前中后台的更多权限，

联合各部门的力量做好反洗钱工作。另一方面，

加强反洗钱内部监督管理，建立内部检查和审

计制度，扩大反洗钱工作检查范围，提高反洗钱

工作内部审计深度，同时将检查和审计结果纳

入到各部门的年度绩效考核当中，发挥内部监

督对反洗钱工作的促进作用。总之，信托公司应

根据“风险为本”及“法人监管”的原则，扎实做

好反洗钱基础工作，不断提高反洗钱工作水平。

（二）发挥好监管部门及自律组织的协调、沟

通作用。

1.对于上述信托业在履职过程中存在的一

些问题，可以通过监管部门间的协调和沟通逐

步加以解决。一方面需进一步加强对反洗钱政

策措施的研究，另一方面则要深入研究分析银

行、证券、保险、信托的业务和产品特点以及在

合作过程中各自应履行的反洗钱职责，多出操

作指引和实施细则，指导信托业提高反洗钱工

作的有效性。

对于联网核查系统，人民银行应会同公安

部研究信托业接入该系统的可行性，扩大联网

核查系统的应用范围，发挥联网核查系统在客

户身份识别方面的重要作用。

2.应发挥信托业自律组织在信托业间的桥

梁和纽带作用，并通过信息沟通机制，促进行业

内反洗钱工作等方面的交流与合作，比如信托

业反洗钱监测系统的联合开发、信托业洗钱类

型分析等。

（三）银行与信托公司应形成联动机制

1.信托公司客户身份识别应得到银行的有

效协助。银行与信托公司既存在争夺客户上的竞

争关系，又存在业务合作上的互补关系，但在杜

绝洗钱犯罪、防范恐怖融资的反洗钱目标上是一

致的，由于目前银行在客户身份识别的有效性上

优于信托公司，所以银行应该与信托公司形成联

动机制，必要时给予信托公司有效的协助,如在

银行的授权下查询客户账户交易明细等。

2.代理银行机构要履职到位。在信托公司

委托银行机构代理销售信托产品的同时，应在

代理收付协议中明确双方客户身份识别等方面

的反洗钱职责，并强调信托公司获取其客户信

息背景资料的权利，对此银行机构应履职到位，

否则可能导致信托公司承担未履行客户身份识

别的责任。

（四）开展富有成效的培训与宣传

1.积极开展反洗钱培训。信托公司应根据

自身情况，积极开展不同形式、不同层次的培

训。在形式上，可以聘请反洗钱方面的专家到本

公司内部进行授课，同时也可以派遣公司反洗

钱从业人员外出参加人民银行等组织的反洗钱

专题培训；在层次上，一方面要加强信托公司对

高级管理层的培训，提高反洗钱意识，强化反洗

钱领导责任，另一方面要定期开展对中层和员

工的反洗钱培训，比如对人民银行最新反洗钱

政策的解读等，再结合反洗钱知识测试或知识

竞赛，以达到巩固培训效果的目的，并将每次培

训出勤率和培训效果与年度绩效考核挂钩，建

立反洗钱培训长效机制。

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064





P2P网络借贷来源于 P2P小额借贷，是一

种将非常小额度的资金聚集起来借贷给有资金

需求人群的一种商业模型, 其社会价值主要体

现在满足个人资金需求、发展个人信用体系和

提高社会闲散资金利用率三个方面。网络借贷

平台核心是利用互联网技术便利和成本优势，

实现金融脱媒，使有闲置资金出借的个人与有

贷款需求的个人或企业，能通过第三方网络平

台自行完成配对。其模式可视为传统民间借贷

的互联网版本。

一、P2P三种常见的金融洗钱模式

（一）有账户系统的洗钱方式。包含“木马洗

钱”和“P2P洗钱”二种。所谓“木马洗钱”，即是

用木马病毒在后台树立的订单替代用户的网购

订单，若是用户没注意收款方已被“移花接木”，

便可能把正常向第三方付出渠道付款的行动变

为向黑客付款；“P2P洗钱”则首要发生在促成

假贷买卖的中介网站上，本来只作为中介的网

站直接参与假贷活动，先放款给借款人，再把这

些借款以“理财产品”等方式出售给借款人。

（二）使用虚拟钱银洗钱的方式。一些棋牌

类游戏渠道一般会用“银子”等虚拟钱银作为游

戏筹码，游戏渠道只出售、不回兑这些“银子”，

但渠道上还活跃着一些能够一起出售和收回虚

拟钱银的“银商”，在虚拟钱银和法定钱银间架

起一道“双向桥梁”，使有些游戏玩家能在渠道

上从事相似赌博的活动。

（三）“跨境汇兑洗钱方式”。即先在境内用

人民币采办电子礼物卡，再在境外将礼物卡兑

现成美元，这样就能够完成资金的跨境活动。

二、网络借贷存在的洗钱风险

（一）法律责任和义务不明确，反洗钱监管

P2P 网络借贷模式洗钱风险及措施建议

吴素纺（中国人民银行巴彦淖尔市中心支行临河 015000）

内容摘要：近年来，P2P网络借贷方兴未艾，这种借贷模式存在的洗钱风险不断增加。

本文通过分析网络借贷模式，列举其存在的洗钱风险，并提出相应对策建议，以此促进网

络借贷的健康发展。

关键词：网络借贷洗钱风险措施建议


2.开展创新性的反洗钱宣传。在《中华人民

共和国反洗钱法》颁布实施十周年之际，信托公

司除了开展比如业务柜台摆放宣传资料、营业

场所张贴宣传海报、电视和 LED视频滚动播放

宣传片等传统的反洗钱宣传方式外，还要积极

创新其他宣传方式，比如利用公司网站、微信

群、微博等互联网媒体进行宣传，同时借助热点

事件和新型洗钱案例普及反洗钱知识，提高广

大人民群众对反洗钱的认识，营造良好的反洗

钱社会氛围。

综上所述，信托机构作为《反洗钱法》的义

务主体之一，反洗钱工作基础还比较薄弱，导致

其反洗钱履职能力不高，这就需要监管当局和

信托业共同努力，完善反洗钱监管体制和工作

机制，为维护国家和地区安全稳定、保障人民财

产安全和切身利益作出贡献。参考文献

[1]中国人民银行反洗钱局.反洗钱法规实用手册[M].

北京：中国金融出版社,2014.

[2]中国信托业协会.信托法律法规手册[M].北京：中

国金融出版社,2012.

[3]廖晓雯.信托业洗钱风险分析及反洗钱对策[J].

福建：金融管理干部学院报，2012.

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065






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066

缺失。网络借贷平台属于金融中介服务机构，进

入门槛低，极易复制。而目前我国规范网络借贷

的法律法规尚属空白，对业务经营的法律责任

和义务不够明确，在监管依据缺失的情况下，网

络借贷公司极易成为新的洗钱通道。网络借贷

平台仅在网站首页声明借款者资金使用需保证

与借款申报所登记的用途相一致，但实际上网

站根本无法对每笔贷款的使用情况进行回访核

实或实地查看，只要客户能够按时还款即可，这

导致对资金使用情况的监管形同虚设，极易引

发洗钱风险。

（二）身份认证措施宽松，客户身份识别存

在缺陷。一是目前网络借贷平台身份认证措施

不严格。如“拍拍贷”网站要求贷款人和借款人

在发布信息前必须先注册，登记身份证号、手

机号、职业、住址、单位等个人信息，并上传身

份证扫描电子版。对于客户提供的职业、工作

单位等信息，借贷网站无法具体核实，而上传

的电子版身份证件也极易伪造，其真实性更是

难以保证。二是交易过程非面对面。在网络借

贷中，交易双方均通过网络账户进行交易，双

方相互间的了解也仅限于网络发布的信息，信

息的真实性无法确定，虽然一些网络借贷公司

引入了客户信用等级制度，但在信用等级的认

定管理上十分混乱，信用等级也极易造假。因

此，犯罪分子极可能捏造虚假借贷信息，进行

诈骗犯罪。

（三）存在较大的债权清偿风险，容易引发

非法集资。虽然网络借贷平台引进了支付宝、环

讯等第三方支付平台对资金进行监管，消除资

金被挪用、侵占、隐匿等风险，但由于贷款没有

抵押，一旦借款人违约，或者网络平台运营出现

问题，借贷人的投资能否收回很难保证。债权清

偿风险主要集中在四方面：一是借款人逾期无

法还款；二是借款人涉嫌诈骗，即通过网站借到

资金后消失，贷款人利益受损；三是借贷网站涉

嫌诈骗，网站在借贷人将保证金打入网站账户

后携款逃走。

三、对策建议

（一）加快立法监管进程，成立行业自律组

织。一是尽早出台《网络借贷管理办法》，从法律

上对业务种类和经营范围等做出明确规定，建

立市场准入和退出机制，确保平台资质。建议参

考非金融支付机构监管模式，采用颁发牌照的

形式，对网络贷款平台设立前置性审批条件，即

在企业登记注册和网络备案前对其注册资本、

信息安全管理制度、反洗钱制度、客户风险提示

制度等内部控制情况进行审查，提高准入门槛。

二是人民银行应尽早出台《网络借贷反洗钱管

理办法》，对网络借贷平台的客户身份识别、交

易记录保存、大额可疑交易报告责任进行明确，

从制度上约束网络平台履行反洗钱义务。三是

建立监管合作机制，促进规范发展。明确由央行

负责对网络借贷的监管协调，工商、工信、银监

等部门相互配合、各司其责，对其从业务运作、

风险控制等方面进行全面监管。四是成立行业

自律组织，制定行业规则，协助监管部门进行自

律管理，切实防范洗钱等各类风险。

（二）深入开展客户身份识别，从源头上防

范洗钱风险。一是建立健全客户身份识别制度。

按照“了解你的客户”(KYC)原则，在客户开户和

注册阶段充分了解客户的身份资料、行业背景、

风险级别，在无法核实客户上传的电子版身份

证件信息是否真实的情况下，可采用联网核查

等措施进行身份认证，在必要情况下可根据客

户所填信息进行实地回访查看，以确保客户身

份信息真实可靠。二是逐步允许有资质的网络

借贷平台接入央行征信系统，提高资信审核的

准确性。三是建立客户风险等级划分制度。按年

对客户风险等级进行评定审核，对风险等级较

高的客户交易进行重点监控。

（三）加强网络借贷平台系统建设，提高对

可疑资金监测上报水平。一是网络借贷公司应

尽快建立大额和可疑交易资金监测系统，对借

贷交易数据进行多层次监测分析，客户交易一

旦不符合通常模式即被自动识别，并及时上报

中国反洗钱监测分析中心，将网络环境的不可

控性降低。二是网络借贷平台应加大科技投入，

加强系统软硬件建设，按照反洗钱相关规定完

整保存客户身份资料和交易记录，对可疑的交

易，做到利用技术手段再现交易过程，辅助定位

洗钱犯罪行为。三是充分利用信息技术。在网上

资金转账过程中，需要利用信息安全技术，对用

户的身份进行认证，确保用户身份的有效性与

合法性，主要的身份认证方式有：用户名 /密码

方式、动态口令、生物特征认证以及 USBKey认

证，需要针对级别不同的用户设计不同的身份

认证方式。




为了解包头市非金融企业杠杆率情况，人行

包头市中心支行选取了辖内 15家不同类型的法

人企业近 9年来的数据进行研究。分析显示：实

体经济供需失衡，整体杠杆率水平持续攀升，国

有企业存在过度杠杆化苗头，风险逐步上升。

一、样本企业调查情况

本次调查样本为包头市辖内国有企业和民

营企业，涵盖大、中、小型企业，共 15家。包括钢

铁、稀土、矿业、热力、专用设备制造业等。

被调查样本 15家企业财务数据显示，2015

年净利润亏损 112.23亿元，同比下降逾 6倍。

其中，6家企业净利润下降，同比最高降幅达

637.95%，3家企业净利润为负，且集中于国有

企业。样本企业 2015年负债总额达 1764.34亿

元，与 2007年相比增长 3.3倍，负债率上升

17.33个百分点，负债总额占 GDP比重从 2007

年的 42.16%攀升至 2015年的 46.65%。其中，应

付账款、长期应付款和其他应付款分别为

334.56亿元、53.25亿元和 88.41亿元，三类账

款总额与 2007年相比增长 3.5倍，反映出企业

之间账款拖欠现象比较严重，且有向长期化发

展趋势。

（一）债务总量上升，债务负担不断增加。被

调查样本 15家非金融企业从 2007年之后负债

水平迅速扩大，债务总额由 2007年的 352.41

亿元增至 2015年的 1174.17亿元，9年间增长

了 3.3倍。目前被调查企业已启动去杠杆化进

程，但经济增速仍存在不确定性，仍有进一步回

落的可能，“债务悬崖”迹象越见明显。

（二）杠杆率显著上升，国有企业更为突出。

近年来，企业效益增长主要依靠投资拉动。信贷

刺激投资快速增长，导致企业负债总额急剧上

升，尤其国有企业更为集中。15家样本企业平

均杠杆率从 2007年的 57.55%提至 2015 年的

74.89%，上升了 17.33个百分点，整体杠杆率显

著上升。调查统计，9年间被调查 10家民营企

业平均杠杆率从 48.13%提至 49.94，仅提升了

1.81个百分点。而与之相比，5家国有企业平均

杠杆率却从 60.02%提至 2015年的 80.2%，增长

20.18个百分点。

（三）过度杠杆企业行业分布集中。从企业

规模类型看，主要是大型企业借贷额大幅增加，

5家国有大型企业负债总额在 9年间增长逾 3

倍，超过被调查 15家行业负债总额的 2/3。国有

企业过度杠杆加速集中增大了企业应对冲击的

脆弱性。

（四）国有企业已成为过度杠杆的“重灾区”。

尽管国有企业所占贷款份额已下降到仅 50%的

水平，但其偿债能力并未随之改善。一是国有企

业资产回报率持续低下，仅为民营企业的 1/3。

二是随着经济增速持续放缓，利润减少，国有企

业将面临偿付能力危机。

对包头市样本企业高杠杆情况的调查分析

庄伟王悦之（中国人民银行包头市中心支行包头 014030）

内容摘要：为了解包头市企业杠杆率情况，人民银行包头市中心支行选取了辖内具有代

表性的样本企业进行分析，分析显示：整体杠杆率水平持续攀升，国有企业存在过度杠杆化苗

头，风险逐步上升。最后笔者针对造成当前高杠杆形势的主要原因，提出去杠杆的对策建议。

关键词：杠杆率企业去杠杆风险防范


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调查思考 2016.09行业




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二、高杠杆成因

企业高杠杆是债务结构的突出特征。造成

企业高杠杆的主要原因是我国的传统经济增

长方式，即与经济和金融环境密切相关。在后

危机时期，企业经营增长过度依赖投资带动，

产能不断扩大，供需失衡加剧，导致债务规模

快速上升。

（一）利润水平下降，偿债压力加大。2011

年以来，经济增速放缓，投资需求受到抑制，资

产回报率持续低下，净资产回报率明显下滑。

调查统计，2015 年 15 家样本企业资产回报率

从 2011年的 8.18%降至 -2.99%，降幅达 11.17

个百分点；净资产回报率从 15.88% 一路降至

-18.97%，降幅达 34.85个百分点。从国有企业

层面看，随着经营下滑和收入减少，企业自有资

金不足，负债过重，偿债能力越来越成为一个问

题。调查显示，某国有企业偿债能力财务指标流

动比率、速动比率从 2013年一路下滑，且指标

偏低，流动比率已从 77.36%降至 56%，降幅达

21.36%；速动比率从 40.17%降至 37%，两项指

标分别比正常值 100 低 0.44个百分点和 0.63

个百分点，流动负债至 2015年已达 1075.44亿

元，流动性不足风险逐步积聚。从资金结构看，

随着净利润增长率的下降，支付到期债务与利

息费用的压力巨增。如某国有企业 2015年获银

行贷款 426.69亿元，与 2007年相比增长了 4.6

倍，支付利息从 2007年 3.81亿元增至 2015年

的 27.71亿元，9年间增长了逾 7倍。

（二）借入资金更多地被用作净投资，新增

债务形成资本下降。从资金的需求方面看，2007

年以来，依靠信贷扩张拉动经营增长，新增债务

形成资本下降，大量新增债务被用于支付利息，

高负债经营。如某国有企业近年为新建项目投

资 383亿元，至 2015年已完成新建项目投资

272亿元。据统计，该企业 2015年到期中期票

据、私募券、超短期融资券和短期融资券总计

175亿元，发行公司券、超短期融资券和短期融

资券总计 255亿元，四类债券到期偿还量占发

行量的 68.63%，连续 3年已超过 50%，四类债

券合计与 2007年相比扩大了 28倍多。国有企

业杠杆率上升客观上促进了投资的增长，最终

引起债务规模持续上升。

（三）临近 75%的产能严重过剩红线。2007

年以来，企业产能利用率逐步降低，已临近 75%

的产能严重过剩红线。2015年，工业企业产能

利用率为 65.7%，处于 2007年以来低位。随着

工业企业供需失衡及产能的严重过剩，债务规

模呈快速攀升。

三、相关建议

（一）引导企业特别是产能过剩行业进一步

控投资、去杠杆，实现技术转型升级。一是控制

产能过剩行业新增产能，并引导其改造优势产

能，支持其加快去产能、去库存、降成本的步伐。

二是分业施策调整存量，淘汰落后产能，对长期

亏损、失去清偿能力和市场竞争力的“僵尸企

业”进行处置，大力推进兼并重组、债务重组和

破产清算，尝试以部分私有化的模式实现国有

资产的去杆杠化改造，即通过国有股权转让到

私人市场上，实现对低效国有企业的私有化改

造。三是引导企业特别是产能过剩行业加大转

型升级力度，扎实推进《中国制造 2025》①，以智

能制造作为主攻方向，继续推动企业与大数据、

云计算等新信息技术的跨境深度融合，引导传

统企业积极实施机器换人，提高生产自动化，增

强核心竞争力。四是地方政府积极实行基础设

施社会化试验，重点引入 PPP模式，允许社会资

金进入供暖服务、排污系统、废物处理和管道建

设等公共服务领域，实现混合所有制改革。

（二）引导信贷资源合理分配，优化产能过

剩行业融资结构。一是根据不同领域、行业做好

信贷资源合理分配，对符合国家重大战略以及

拥有新技术、新工艺等创新产品的企业，加大金

融支持力度，拓宽企业融资渠道。二是根据行业

特点和需求，提供有针对性、多样性的金融服

务。引导产能过剩行业合理融资，对于盈利能力

下降、运营效率低、过度依赖融资维持生产的产

能过剩企业，在做好资产保全的同时，有计划地

压缩或退出相关贷款。三是加强监管协作与配

合，强化相关部门间的信息共享与信息披露，将

监管范围覆盖到企业金融业务全流程，尤其是

加强对高杠杆企业资金的监督管理，提高资金

配置效率。

淤《中国制造 2025》是中国政府实施制造强国战略第一个十年的行动纲领。经李克强总理签批，国务院于 2015年 5月 8日印发《中国制造 2025》（国发〔2015〕2号），部署全面推进实施制造强国战略。




一、山西省煤炭行业的发展现状

山西是典型的资源型经济省份，曾“因煤而兴”，

但单一的产业结构，特别是附加值低、处于产业链低

端的煤炭行业，也导致山西经济“一荣俱荣，一损俱

损”。为了解去产能背景下，山西省煤炭行业信贷资

产质量及风险防范情况，我们组织对全省 10 市 161

家煤炭企业及其主要贷款金融机构进行了调查。

（一）煤炭企业生产经营情况。本次调查共选取

省属煤炭集团及其他共 161 个煤炭企业，同时选取

样本煤炭企业的主要贷款行作为样本金融机构。据

调查了解，各地市均制定了煤炭行业去产能初步计

划。截至 2016 年 3 月末，10市制定了符合实际的去

产能规划，并对辖区煤炭企业进行整合。如大同市煤

炭行业去产能以兼并重组、压缩定产为主要目标。煤

炭企业产量下滑明显，实现利润、完成利税双下降。

截至 2016 年 3 月末，10市样本煤炭企业总产量同比

减少 34.6%，样本煤炭企业亏损同比增长 16.78%，完

成利税同比减少五成。

（二）煤炭行业信贷支持情况

1.合理运用“加法”，支持煤炭企业转型发展。一

是为煤企办理再融资。为满足煤炭企业持续资金需

求，部分金融机构在贷款到期后向企业发放不超过

原贷款本金数额的新贷款用于偿还原贷款。二是多

方式支持煤炭企业转型发展。截至 2016 年 3 月末，

调查金融机构采取租赁融资、股权融资、债券融资等

方式，为样本企业发放贷款 2 亿元。同时，积极支持

大型优质煤炭企业转型发展和升级改造。

2.科学运用“减法”，有效防范信贷风险。一是减

少授信额度。据调查，各金融机构总行均减少了对煤

炭行业的授信额度。二是实行限额管理。各金融机构

总行要求严控煤炭信贷规模。三是实施差异化信贷管

理。各金融机构对煤炭产能过剩企业贷款普遍采取谨

慎态度，大多采取分类管理模式。87.5%的被调查金融

机构对规模小、设备落后、产能低的企业，已采取不新

增贷款的方式推进劣质和产能落后企业自动淘汰。

二、化解产能过剩中存在的困难和值得关注的问题

（一）银行经营管理及风险防控难度加大。一是贷

款额度集中度高。调查某市 6 家银行业金融机构最

大单户贷款企业均为某煤业集团，该集团贷款额占

这 6家机构全部贷款的 60%多。煤炭贷款集中度高，

给银行资产管理及风险防控带来较大困难。二是煤

炭企业潜在风险较高。调查中，有 90.8%的金融机构

认为“煤炭行业年内不良率可能进一步提高”，93.6%

的金融机构认为“银行风险资产处置障碍增多，后期

不良率指标控制难度会加大”。

（二）经济环境低迷增加了煤炭信贷不良资产处

置难度。一是不良资产打包转让难度大、价格较低。

目前，不良资产打包转让对象主要为国有资产管理

公司，由于资产转让要增提准备金、冲销拨备，对利

润、拨备覆盖率、拨贷比会产生负面影响，而且资产

转让折扣较低。因此，87.8%的金融机构选择不良资

产自身消化。二是不良贷款核销规定不一致。核销涉

淤闫静文（1973-），男，山西临汾人，高级经济师，研究方向为金融理论与实务。于张晋伟（1979-），男，山西晋城人，高级经济师，金融学硕士，研究方向为金融理论与实务。盂郭箭（1980-），女，山西晋中人，高级经济师，管理学硕士，研究方向为征信理论与实务。

关于山西省煤炭行业去产能情况的调查与思考

闫静文张晋伟郭箭（中国人民银行太原中心支行山西太原 030001）

① ② ③

内容摘要：煤炭产业是山西省的支柱产业。当前，煤炭产能严重过剩、价格持续下跌已成

为影响煤炭行业可持续发展的突出问题。按照党中央、国务院部署，山西省全力推动全省煤

炭供给侧结构性改革。本文通过对山西省煤炭行业相关情况的调查，了解了金融支持山西煤

炭行业面临的挑战，提出了化解产能过剩的对策和建议。

关键词：煤炭去产能金融支持

中图分类号：F427 文献标识码：A 文章编号：1003-7977（2016）09-0069-02


NORTHERNFINANCE

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069




及财政、税务、司法等多部门，各部门对核销税前列

支的规定各不相同，导致核销成本增大、程序繁琐，

影响处置效率。三是不良贷款的诉讼周期长、条件苛

刻影响处置效率。调查中，95%的金融机构表示，通过

诉讼方式处置不良资产，面临诉讼程序繁琐、周期

长、执行难、诉讼费用高，不愿选取此种方式进行不

良资产处置。

（三）煤炭企业面临资金压力。一是煤炭企业债

券融资压力加大，存在债务违约和信用损失的风险。

有企业反映受华昱能源等煤炭企业的债券违约事件

影响，债券市场对煤炭行业的债券接受程度下降，出

现了债券发行暂停或取消事件。由于企业债务高企，

融资成本大幅上涨。许多企业反映，如果企业债券发

行难度继续加大或者成本持续攀升，资金链条将处

于紧张状态，出现债券信用风险不可避免。二是煤炭

企业开采技术升级，环保压力加大，导致煤炭企业生

产成本上升。如某煤业集团全部矿井开采深度在

1000米以下，直接增加了开采成本。同时，企业还要

承担沉陷区环境治理等环保成本，再加上铁路建设

基金支出，成本支出上升与利润下降形成“剪刀差”，

企业亏损压力加大。

（四）职工分流安置困难大。一是企业分流任务

重。由于历史原因，一些煤炭老国企一直负担企业办

社会职能，同时由于效益原因，应付职工薪酬、福利等

余额较大。二是财政专项帮扶资金到位较慢。目前，由

于各级去产能财政配套资金还处于研究出台过程中，

财政资金投入相对不足，投入资金占比较低。

（五）债权债务各方对破产制度的功能认识不足。

《破产法》自 2007 年 6 月实施以来，在平衡协调债权

人和债务人利益、盘活债务人企业资产等方面发挥了

积极作用，但实施效果仍不理想，破产案件进入法律

程序少的问题仍然突出，大量企业尚未经过破产程序

退出市场。一些企业仍保持旧有的惯性思维，认为破

产就是破产清算，只有资不抵债了才可以破产。一些

企业主在发生企业资金链、担保链风险时不愿寻求破

产保护，宁愿成为“僵尸公司”，逃避债务的清偿。银行

信贷资产风险控制手段与《破产法》的理念不对接，部

分银行缺乏申请债务人企业破产的积极性。

三、建立健全化解产能过剩的政策建议

（一）提高行业集中度。一是切实落实压缩矿井

数量。通过吊销资质、资源回收、勒令关闭、补偿损失

等强制性、行政性、经济性手段，对安全风险大、生产

效益差、社会贡献少的小煤矿、资源枯竭矿井彻底关

停。二是加强沟通协调，切实搞好对煤炭企业并购的

资金支持。一方面，根据煤炭行业产业发展政策要求，

整合信贷资源，支持有市场、有潜力的煤炭项目发展，

支持优势企业集中产业规模，扶持符合条件的龙头企

业开展互补性强的区域性并购重组。另一方面，加快

相关管理系统建设，提高关联企业信贷资金使用、周

转、流动等方面的信息共享水平，改进对煤炭集团企

业内部资金运转的监测质量，提高资产盘活效率。

（二）全面实施煤炭行业提质增效。一是变输煤

为输电，大力发展坑口发电。二是进一步制定出台加

强煤炭清洁利用、有序发展现代煤化工等相关措施。

三是简化国企办社会职能，以减轻企业负担，集中财

力做好去产能化工作。四是适当降低煤炭企业增值

税率，免除企业上缴铁路建设基金，减轻企业负担。

（三）建立灵活的风险化解协调机制。一是关注

阳煤、同煤等大型集团及所属企业的流资、技改、并

购、贸易融资等业务需求，为企业量身定做个性化金

融服务方案，运用租赁、股权融资、债券融资等金融

工具帮助企业拓宽融资渠道。二是结合国家相关政

策以及辖区实际，运用以物抵债、重组转化、债转股、

资产证券化等方式，多角度打开不良资产处置通道。

（四）制定退出企业资产损失认定和银行债务偿

还政策。一是对于煤炭退出企业，各级政府与有关部

门应结合煤炭行业实际，明确退出、转型、重组等企

业资产损失具体政策和办法，加快“僵尸企业”退出

或转型进程。二是对依法破产、依法清算的退出企

业，给予银行贷款免息、延期偿还等扶持政策和措

施，帮助企业减轻负担。三是简化不良资产诉讼流

程。对于银行请求债务人偿付贷款本息的，建议实行

不通过诉讼程序，直接向有管辖权的基层人民法院

申请支付令，但申请支付令须以债权债务人无其他

债务纠纷和支付令能送达债务人为前提。对已发生

法律效力的司法文件，贷款人拒不执行的，银行及时

向人民法院申请强制执行，提高处置效率。

（五）加大对过剩行业信贷资金风险监测力度。一

是加大对煤炭行业的监测力度，构建区域性煤炭产

业监测体系，重点加强对煤炭价格、企业资金及资产

负债率的监测，有效降低风险。二是建立风险预警机

制。对煤炭企业经营及银行信贷情况进行摸底排查，

防范产业风险及其延伸的金融风险。三是加强社会

信用体系建设，依托现有征信系统，将煤炭信托信

息、民间融资信息纳入征信体系，防止出现因信息不

对称导致的信用风险、道德风险。对于在多家金融机

构贷款而存在风险的煤炭等各类企业，成立债权人

委员会，共同加强对风险企业的管理。

（六）积极创造条件，扩大企业直接融资比例。积

极发挥资本市场的资源配置作用，通过给予贴息、资

金奖励、财政担保等优惠政策，鼓励引导企业通过发

行企业债券、短期融资券、中期票据、中小企业集合

票据、公开上市等渠道融资，扩大直接融资比重，分

散银行信贷风险。

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070





近期，人民银行包头市郊区支行通过组织

九原区和石拐区金融办、棚改办、保障房建设运

营公司及施工企业召开座谈会，实地走访项目

单位和施工企业，调阅《资金使用协议》、《贷款

资金支付审批表》、工程进度审核表、财务报表

及账务收支明细表等方式，对 2013年至 2016

年 2月期间运用 PSL资金发放的棚户区改造贷

款情况进行了专题调查，现将情况报告如下：

一、基本情况

（一）棚户区改造项目基本情况。

1. 九原区棚户区改造项目基本情况。截至

2016年 2月末,包头市九原区共向内蒙古自治区

申报棚户区改造项目 18个，已获批准项目 10

个，目前没有竣工项目,在建项目 10个，项目总占

地面积 200.70万平方米，总建筑面积 384.52万

平方米，地上建筑面积 233.88万平方米,其中安

置住房面积 86.83万平方米、配套商业面积 28.67

万平方米、公建建筑面积 6.61万平方米；地下建

筑面积为 15.02万平方米，征用土地面积 115.78

万公顷，设计搬迁户5739户（具体详见表 1）。

2.石拐区棚户区改造项目情况。截至 2016

年 2月末,包头市石拐区共向内蒙古自治区申报

棚户区改造项目 5个，已获批准项目 3个，目前

已竣工项目 2个,在建项目 1个，项目总占地面

积 41.78万平方米，总建筑面积 48.37万平方

米，竣工面积 38.97万平方米,征用土地面积 13

公顷，已开发面积 10公顷,设计搬迁户 5807户,

已安置 4814户。

（二）棚户区改造项目计划总投资及资金使

用情况。

1.九原区情况。2013年至 2016年 2月期间

运用 PSL资金支持包头市九原区棚户区改造项

目计划总投资额为 14.02亿万元，其中：银行贷

款 11.39亿万元，财政资金 2.63亿万元，全部是

财信集团项下抵押补充贷款。截至 2016年 2月

未，九原区获得 PSL资金发放贷款金额 8.78亿

万元，其中软贷款 3400万元，基本建设融资项

目资金(安置房建设资金)8.44亿万元，截至 2月

底，贷款资金已使用 1.97亿万元,主要用于支付

货币补偿及安置房建设款、支付保证金、支付手

续费和贷款利息支出等，贷款账户资金余额为

6.81亿万元。

2.石拐区情况。2013年至 2016年 2月期间

运用 PSL资金支持包头市石拐区棚户区改造项

目计划总投资额为 14.87亿万元，其中：银行贷

款 10.82亿万元，财政资金 4.37亿万元，全部是

财信集团项下抵押补充贷款。截至 2016年 2月

未，石拐区获得 PSL资金承诺发放贷款金额

5.72亿万元，其中软贷款 3000万元，基本建设

融资项目资金(安置房建设资金)5.42亿万元，截

对国开行运用抵押补充贷款支持棚改项目情况的调查———以包头辖区为例

刘毅勤王卫东张驰（中国人民银行包头市中心支行包头 014030）

内容摘要：为全面了解国家开发银行内蒙古分行运用抵押补充贷款（PSL）资金发放棚

户区改造贷款情况及政策效果, 人民银行包头市郊区支行对包头市九原区和石拐区使用国

开行抵押补充贷款（PSL）情况进行专题调查，总结政策效果、发现问题，并提出对策建议。

关键词：国开行抵押补充贷款棚改项目调查


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071





至 2月底，实际支付贷款资金 4亿万元，贷款资

金已全部使用 4亿万元, 主要用于支付新建安

置房建设款、支付保证金、支付手续费和贷款利

息支出等。

二、抵押补充贷款政策效果评估情况

调查显示各项目单位和施工企业在座谈中

一致认为国开行抵押补充贷款利率低、抵押担

保手续简便，对棚改项目给予大力支持是一项

利区利民的好政策；国开行的贷前工作效率高，

能够积极上门服务，帮助地方棚改项目完善相

关手续。抵押补充贷款的发放，极大地缓解了项

目资金压力，对保证项目如期竣工起到关键性

作用，期待有更多资金支持棚户区改造项目。

三、存在的问题

（一）贷款合同签订日、到账日和使用日相

差时间长，利率超出人民银行规定的利率上限

在调查中发现，通过对季度利率清单的计

算，发现存在以贷款合同签订日为起息时间进

行计收利息问题。另外执行利率超出人民银行

规定的利率上限，如对石拐区 3笔贷款合同所

载利率分别 4.995%和 4.745%,同期人民银行规

定的最高利率上限分别为 4.745%和 4.495%。

（二）报账审批周期长，大量资金滞留在账

户上，使用效率低。由于全自治区的保障房贷款

都落实在国开行自治区分行的名下，它下面又

没有分支机构，造成各地区报账排队等待的现

象普遍，往返路程较远。国开行时常以资金头寸

不足，贷款资金滞留在账户白白支付利息，不能

及时支取用于支付工程款。如九原区贷款 8.78

亿万元，使用金额仅为 1.98亿万元，账户余额

6.80 亿万元 , 贷款使用率和滞留率分别为

22.51%和 77.49%，超过四分之三的贷款资金滞

留在账户上。

（三）《资金使用协议》所载内容与实际不

符，合同的严肃性大打折扣。

1.利率不符。如九原区和石拐区的《资金使

用协议》所载利率标准分别为 4.245%、4.995%

和 4.745%，而国开行评估文件中的《财信集团

项下 PSL资金使用情况表》标注利率 4.145%,从

核对九原区 2015年 2季度计息清单看，共付利

息 110.72万元，本金 2.10亿万元,从合同签订日

起息,实际执行的利率 4.375%。

2.贷款期限不符。《资金使用协议》约定的

贷款期限为 15年，而国开行评估文件中的《财

信集团项下 PSL资金使用情况表》中记载的是

25年。

3.合同签订日期不一致。石拐区的《资金使

用协议》签订日分别为 2014 年 12 月 26 日、

2013年 2014年 2015年 2016年 2月合计

1.棚户区改造申请项目数 1 3 6 8 18

2.棚户区改造被批准项目数 1 3 6 10

其中：已竣工项目数 0 0 0 0 0

在建项目数 1 4 3 4 12

3.证件全部齐全项目数 0 1 0 1 2

4.项目总占地面积（平方米） 28651 749859.69 537477.47 691090.64 2007078.8

5.总建筑面积（平方米） 94000 1368317.34 1026713.98 1356163.08 3845194.4

其中：待开发面积 0

竣工面积 0

6.地上建筑面积（平方米） 83520 1274545.34 980745.98 2338811.32

其中：安置住房建筑面积 11000 372340 485000 868340

配套商业及公建建筑面积 5000/7520155787.88/35202.54

125933.85/23396.68286721.73/66119.22

7.地下建筑面积（平方米） 10480 93772 45968 150220

8.征收土地面积（公顷） 14667 496453 646667 1157787

其中：已开发面积 0 0 0 0

待开发面积 14667 496453 646667 1157787

9.设计搬迁户（户） 272 2632 2835 5739

其中：已安置 0

货币补偿 0

10.回迁房（套） 272 2632 2835 5739

其中：竣工套数 0 0 0 0

表 1 包头市九原区棚户区项目改造情况

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2015年 2月 6日和 5月 15日，而国开行评估文

件中的《财信集团项下 PSL资金使用情况表》中

记载的日期分别为 2014年 11月 7日、2015年

2月 5日和 2月 6日。

（四）贷款使用中收取其他费用，融资成本

增加，抵消政策效果。人民银行创设抵押补充贷

款（PSL）的目的就是引导国开行降低棚改贷款利

率，促进降低社会融资成本，为棚户区改造提供

长期稳定、成本适当的资金支持。从项目单位财

务数据看，在贷款使用中（财信集团）还收取其他

费用：一是按贷款总额度的 5%收取保证金。如九

原区 6.41亿万元贷款中有 2.2亿万元收取保证

金，共收取 1100万元的保证金。二是财信集团按

项目申请资金总额的 0.15%一次性收取资金管理

费,如，石拐区申请贷款 3.72亿万元，收取管理费

55.8万元。三是收取可研报告编制费，且费率不

尽相同。石拐区申请贷款 3.72亿万元，费率为万

分之零点八，收取 2.976万元，而对九原区实行的

费率为万分之零点三，6.41亿万元，收取 1.923万

元。四是代收质量保证金，完工项目预留 5%的质

量保证金（5年）。以上收费再加上国开行只在省

级有分支机构，全区各旗县区往返报账、申请资

金费用，手续费等，再加上按合同签订日起息，贷

款到账后支取环节流程复杂，大量资金长期滞留

在账户中，综合计算项目单位运用（PSL）资金融

资成本在 10%左右，不但给项目单位增加了融资

成本，施工单位工程款被大量拖欠，也削弱了央

行设立抵押补充贷款的政策效果。

四、建议

（一）优化贷款发放、使用流程，提高资金使

用效率。包头市各区的棚改计划一般在上一年

底确定，第二年 1季度予以实施。国开行的前期

工作是要求项目有了额度后才能开始评审工

作，这使得贷款资金不能及时拨付到位，制约了

棚户区改造的进度。一是建议国开行在各盟市

棚改任务确定后即开始项目评审工作，待棚户

区征收开始后资金就可以及时到位，既提高了

资金使用效率，又有助于棚改的顺利推进，降低

棚改资金的使用成本。二是建议贷款资金到项

目公司账户后，项目公司有一定额度的先行支

付权，设定额度支付完成后再上报国开行审核，

变事前审批为事后审核监督，优化贷款发放、使

用流程。三是完善贷款起息规定，应以贷款借据

所载日期为起息日。

（二）下设服务“窗口”或委托结算机构，简

化报账流程，提高服务效率。一是建议国开行可

以委托各地区的其他银行进行审核结算或下设

服务“窗口”，即加快审批支付方便客户又减轻

国开行自身的工作量。二是简化报账流程。在首

次申请贷款后，往后的贷款申请表建议设计更

加简洁的流程（目前每提取一次贷款，申请表上

需地方财政局及地方政府两大部门领导签字盖

章外，还需要其他 5个部门领导签字盖章，因领

导工作繁忙，这样可能会引起贷款申请工作的

滞后）。建议首次手续完成后，今后提取自己账

户资金仅凭工程进度单及审计报告即可提取。

三是优先保障棚改资金的先行支付，对于棚改

资金工程费，特别是支付工程劳务费用部分，要

做到随用随支，不拖欠农民工工资，不得以头寸

不足等任务理由拒付。同时，建议人民银行呼中

支支付结算部门对国开行支付结算方面进行现

场检查，规范支付行为。

（三）规范《资金使用协议》，要做到条款内

容合法，特别是关键约定事项，要一诺千金，严

格履行。建议规范《资金使用协议》,特别在利率、

期限及合同签订日等关键约定事项上要做到一

诺千金，严禁朝令夕改，增强严肃性，提高其法

律效率。

（四）清理不合理收费和搭车收费，降低融

资成本，让好政策真正发挥大成效。要下大力气

治理不合理收费问题，要认真区分是国开行的

责任，还是财信集团的责任或者其他部门责任，

只要认定为不合理的收费，要一并进行治理，把

搭车收费问题彻底根除，还人民银行创设抵押

补充贷款（PSL）资金扶持国开行支持棚改工程

本来意图，把好政策用好。

（五）引入竞争机制，抵押补充贷款实行社

会招标。随着农发行和进出口银行也开办了抵

押补充贷款，建议各地区棚改使用抵押补充贷

款面向各金融机构招标，引入竞争，打破垄断，

比价格、比服务、比效率，让央行抵押补充贷款

政策发挥更大更普惠的作用。

（六）来自项目单位和施工单位其他方面的

建议和期望。一是项目在前期编制预算时，土建

工程单位造价高于实际造价，造成土建报账工

程量达不到工程预算编制的工程量，而小区配

套公建及基础设施概算又小于实际的工程量，

建议：在保证工程总量的情况下，在总概算的基

NORTHERNFINANCE

JOURNAL

073





础上，各分项工程可以相互调剂。二是希望进一

步加大资金投放力度。九原区 2016年棚户区贷

款项目 7个，共 3062户，计划投资 20.6亿元。

根据今年的情况看，棚户区征收工作主要以货

币补偿为主，需要大量资金支持。三是希望及时

发放续建项目贷款。2014年九原区韩庆坝地区

棚改安置房项目鹿原佳园，代建安置房 1000

套，共计 90000平方米，申请国开行贷款 1.89亿

元。由于没有资金额度，目前只发放了 100万

元。需增加贷款额度，保证续建项目资金，让续

建项目按时完工。四是国开行贷款申请是否可

以考虑一次性全部发放，由于各代建单位按合

同约定期限自己拨付最后的 5%质保金，这样也

省去重复申请同一笔款项造成的困扰。

乌兰察布辖区大额存单发售情况调查报告

杨静林郭红霞（中国人民银行乌兰察布市中心支行乌兰察布市 012000）

内容摘要：2015年，中国人民银行发布《大额存单管理暂行办法》，在全国市场利率定价

自律机制核心成员中率先进行大额存单发行试点工作，并于年内连续 2次扩大发行主体范

围，2016年 6月又下调大额存单面向个人投资者的准入门槛。本文以乌兰察布市为调查对

象，以具有大额存单发行权的商业银行的发售情况为基础，结合辖区各界的反应，从四个方

面浅析乌兰察布市大额存单发售情况不太理想的影响因素，并提出几点建议。

关键词：大额存单利率市场化经营思路投资渠道


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074

截至 2016年 5月 31日，乌兰察布市辖区

共有 4家国有商业银行和 2家城市商业银行具

有大额存单发行权，已发售大额存单 2519笔，

共计 27.51亿元。

一、辖区大额存单发售情况

（一）分机构。工商银行发售 288笔，共计

2.98亿元；农业银行发售 1396笔，共计 9.78亿

元；中国银行发售 339笔，共计 9.52亿元；建设

银行发售 240笔，共计 3.52亿元；包商银行发售

177笔，共计 0.93亿元；内蒙古银行发售 79笔，

共计 0.78亿元。

（二）分对象。全市对公发售 19笔，共计

10.82亿元；个人认购 2500笔，共计 16.69亿元。

其中对公发售中国银行占比 69.41%；个人认购

农业银行占比 58.60%。

（三）分期限。全市 1年期以内存单发售额

为 11.52亿元，占比 41.88%，其中期限 1个月的

发售额为 1亿元，占比 3.63%；3个月的发售额

为 2.1 亿元，占比 7.64%；6 个月的发售额为

5.31亿元，占比 19.30%；9个月的发售额为 3.11

亿元，占比 11.31%。1年期存单发售额为 12.38

亿元，占比 45%。一年期以上存单发售额为 3.61

亿元，占比 13.1%，其中 18个月的发售额为

0.49亿元，占比 1.78%；2年的发售额为 0.83亿

元，占比 3%；3年的发售额为 2.25亿元，占比

8.19%；5年的发售额为 0.04亿元，占比 0.13%。

二、大额存单的发售特点

（一）发行权集中于商业银行。乌兰察布共

有农业发展银行、4家国有商业银行、邮储银行、

2家城市商业银行和 17家地方法人金融机构。

目前除农发行和邮储银行没有加入全国利率自

律机制，17家地方法人金融机构还没进入到全

国利率自律机制基础成员行列且未发行过同业

存单外，我市 4家国有商业银行和 2家城市商

业银行都具有大额存单发行权。

（二）城市商业银行的存单利率高于国有商





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075

业银行。我市发售机构均采用固定利率计息，即

在基准利率基础上上浮 35%～45%，其中国有

商业银行的利率上浮幅度为 35%～40%，城市

商业银行的利率上浮幅度为 40%～45%，城市

商业银行的利率高于国有商业银行。

（三）短期大额存单最受欢迎。《办法》规定

大额存单期限包括 1个月、3个月、6个月、9个

月、1年、18个月、2年、3年和 5年 9种。截至

2016年 5月 31日，我市已发售的大额存单期

限涵盖全部品种，其中对公大额存单分布在一

年及一年以内期限，个人大额存单分布在各个

期限；其中 6个月、9个月、一年期的发售量较

大，发售余额为 5.31亿元、3.11亿元、12.38亿

元，占已发售总量的 19.30%、11.31%、45.01%，

一年期大额存单最受欢迎。

（四）以网点柜台购买为主要认购方式。我

市大额存单主要采取营业网点柜台咨询、填制

凭证购买和登陆网上银行、手机银行自行购买

2种认购方式。据统计，仅有 0.8%的客户在中国

银行、农业银行采取电子渠道认购，受理财偏

好、安全等因素影响，逾 99%的客户选择营业网

点柜台购买方式。

三、、影响发售的主要原因

（一）认购门槛偏高。《办法》规定，个人投资

者认购大额存单起点金额不低于 30万元，机构

投资者认购大额存单起点金额不低于 1000万

元。据调查了解，大额存单认购起点金额大、门

槛高，一般投资者难以达到购买条件，致使我市

大额存单销售情况并不理想。为了让更多投资

者能够参与进来，央行近期下调大额存单面向

个人投资者的准入门槛，但是普通个人客户对

此表现冷淡，毕竟银行理财产品的门槛才 5万

元，利率也相对较高。

（二）利率优势不明显。自大额存单开始发

售以来，央行连续 3次下调人民币存款基准利

率，其中四大国有银行存款利率上浮幅度较小，

最高不超过 20%；而我市 2家城市商业银行和

17家地方法人金融机构，由于普通定期存款利

率上浮接近甚至超过 40%，再加上各行理财产

品的收益水平也相对较高，大额存单的利率优

势不够明显。

（三）二级市场不健全。《办法》规定，大额存

单可通过第三方平台转让，但目前第三方平台

还未上线，大额存单流动性的优势尚未体现。客

户持有的大额存单只能通过到期支取或提前支

取赎回，然而提前变现将锐减大额存单的收益，

二级转让市场不健全将直接影响大额存单的发

售量。

（四）宣传方式影响力小。我市各商业银行

发行大额存单通过其总行网站、营业网点 LED

大屏、产品宣传手册、微信等方式进行宣传，但

这些宣传方式限制较大，受众面较小。

四、几点建议

（一）丰富认购金额档次，差别化利率定价。

金融机构要加强市场调研力度，根据客户的不同

需求丰富认购金额档次，综合考虑客户对银行的

贡献度，实行差别化浮动利率，对优质客户适当

提高大额存单利率，以提高投资者的购买需求。

（二）建立稳定、安全的二级市场。加强二级

交易市场的建设，尽快推出第三方平台，建立以

银行间市场为基础，实现银行市场与柜台市场

交易连接，畅通大额存单流通转让渠道，不仅调

动银行发行的积极性，同时推动利率市场化进

程的顺利发展。

（三）实行严格的信息披露制度。《办法》对

规范信息披露平台、信息披露原则、应列入披露

范围的事件信息、登记和交易服务管理机构、余

额登记和控制等方面进行了明确和规范。各监

管机构要高度重视，实时监测和监督各发行机

构，要求其严格按制度执行。

（四）进一步加大宣传力度。各发行机构要

丰富各种宣传方式，充分利用报刊和电视广播

等传播媒介，积极开展进企业、去社区等多种专

题宣传活动，拓展宣传范围，特别要突出大额存

单安全可靠、可流动性、抵押融资等产品优势，

指导投资者制定长短期融资目标和策略，提升

公众对大额存单的认知度和认可度。

（五）逐步扩大发售人范围。我市仅有 6家

发行机构，且都集中在非法人金融机构，投资者

可选择余地相对较小。目前，我市法人机构中仅

有乌兰察布农村商业银行是全国利率自律机制

的观察成员。所以一方面自律机制应将发售人

范围逐步推广到各成员单位，另一方面央行应

引导各地方法人金融机构加快转变经营理念和

发展模式，提升自主定价和风险管理能力，尽快

通过合格审慎评估成为自律机制的成员单位，

享受更多的利率定价自主权和新型金融产品发

行权，为认购者提供更大的选择空间。





根据国务院提倡发展多元化农村金融机构、

提高农村金融服务水平的精神，中国银监会放宽

农村地区银行业金融机构准入门槛的条件，贷款

公司转制村镇银行是贷款公司发展的必由之路。

目前，正直改革之期，我国经济发展步入新常态，

转制后的村镇银行就必须面临经济下行、同业竞

争、互联网金融、利率市场化以及存款保险制度落

地运行等经营环境的新变化带来的风险考验，对

县域贷款公司的发展形成了巨大挑战。县域贷款

公司如何适应新常态，加快转制发展，实现困境突

破已经迫在眉睫。为此人民银行达茂旗支行对达

茂旗包商惠农贷款公司转制村镇银行情况进行了

专题调查。

一、县域贷款公司实现转制的必要性

达茂旗包商惠农贷款公司是由中国银监会批

准，于 2007年 3月由内蒙古最大的地方性股份制

商业银行包商银行全资发起设立的首家在少数民

族地区专营“三农”贷款业务的新型农村金融机

构。公司以“服务三农”为经营宗旨，致力于为农牧

民、农牧业和农牧区经济发展提供贷款服务。公司

成立九年来，在国家政策和包商银行母公司的鼎

力支持下，通过转变经营观念、创新工作理念，业

务得到拓展，信贷规模不断扩张，支持地方经济发

展能力显著增强。转制成立村镇银行的内、外部环

境已经形成。

（一）县域经济发展的需要。截至目前，全旗共

有 7家银行业金融机构，24个营业网点. 其中：农

村金融网点 17个。截至 2015年末，公司资本净额

5471万元，累计发放贷款金额达到 21.8亿元，贷

款主要用于支持“三农”经济，惠及达茂旗总人口

的 51%（见图 1），其中发放的各类涉农贷款 11.2

亿元，2.8万户。包商惠农贷款公司自成立以来贷

款投放额逐年递增（见图 2），年均增长速度高达

73.7%，而贷款不良率仅为 1.87%。

（二）金融机构改革的需要。通过调查，初步

摸清了达茂旗农村金融市场的运行规律。调查表

明：中小企业、个体工商户和农户具有巨大的资金

需求，达茂旗辖内现有的金融机构不能满足其需

新常态下县域贷款公司转制村镇银行浅析———以达茂旗包商惠农贷款公司为例

赵杰常美丽郝海燕（中国人民银行包头市中心支行包头 014030）

内容摘要：贷款公司在服务“三农”中发挥了积极作用，但随着形势的发展变化，贷款公

司管理体制已显落后，制约了其进一步发展，贷款公司转制村镇银行势在必行。本文以达茂

旗包商惠农贷款公司为例，对县域贷款公司如何在新常态下实现转制进行探析

关键词：贷款公司转制金融服务


图 1 包商惠农贷款公司贷款对象分布图

图 1 2007～2015年包商惠农贷款公司贷款投放情况表

工作研究 2016.09行业

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076




求，普遍反映存在贷款难、存取款不方便、金融服务

差、网点覆盖率低等问题，只有转制村镇银行，才能

更好地满足农村牧区多元化、多层次的金融需求，

从而适应社会主义市场经济建设发展的需求。

（三）有利于提高市场竞争力。达茂旗包商惠

农贷款公司转制村镇银行会极大地提高信誉度，进

一步拓宽业务渠道，自身经营环境会明显改善，可

以充分发挥“银行”无形资产的品牌作用，增强城乡

客户对村镇银行的信赖感，有利于增加并长期稳定

可用资金来源，便于在资金拆借市场拥有与其他商

业银行平等的席位，从而拓宽融资渠道和规模提高

资金使用效益，促进村镇银行盈利能力不断提高，

实力不断壮大，从而加大经济的支持力度，更好地

服务地方经济发展。

二、县域贷款公司转制面临的挑战

（一）结算条件和结算方式落后。达茂旗包商

惠农贷款公司作为新型金融机构达不到在人民银

行开户的条件，只在达茂旗信用联社开立了基本

账户，用于公司的资金汇划和结算。公司结算业务

只停留在一般企业的日常资金往来方面，与客户

较高的金融服务需求相差甚远，特别是金融电子

化手段的落后使客户办理业务仍停留于传统的现

金支取业务，在一定程度上增加了当地现金供应

量和流量。

（二）资金来源单一，难以形成资金“蓄水池”

效应。按照银监会规定“贷款公司不得向公众吸收

存款”、“营运资金为实收资本和向投资人的借

款”。包商惠农贷款公司注册资本金仅为 3000万

元，放贷的资金来源主要依靠向发起行借款，目前

的放款额已经超出该公司可放款上线。另外，公司

内部没有“资金池”，本着“用一点筹一点”和“多用

多筹”、“不用不筹”的资金组织原则，这种信贷规

则导致当地农牧业生产的真实需求难以满足。

（三）筹资成本高，经营风险系数大。贷款公司

作为新型金融机构只从事单一的贷款业务，由于

不能吸收低成本的储蓄和对公存款，贷款公司的

资金组织难度大，同业拆借融来资金筹资成本远

远高于其他金融机构通过吸收公众存款的成本，

这就使贷款公司作为新型金融机构与其他金融机

构不在同一起跑线上竞争。加上运用高成本筹来

的资金去支持农牧业这种弱势和微利产业，增加

了公司的经营风险。

（四）征信体系、反洗钱监测等相关监测体系

不健全。公司的贷款经营运作主要采取客户经理

模式，由于客户未纳入人民银行征信系统，借款人

的资信状况只能靠信贷员的实地调查获得。而地

处边陲的达茂旗地广人稀，无形中增大了调查成

本。同时，公司经营和关注的是单一的贷款产品

的营销，在社会征信体系建设、反洗钱、信贷宏观

调控等方面同当地人民银行、银监部门无法衔

接，这无疑给基层央行开展预测分析和宏观调控

带来不便。

三、促进县域贷款公司转制的对策建议

（一）借鉴先进的管理经验提升经营水平。应坚

持特色化、差异化的经营模式，积极寻找符合实际的

农村金融市场，尽可能把其他金融机构的服务盲区

和薄弱环节作为市场追求重点。根据农村多元化金

融服务需求，针对不同客户、不同行业的需求特征开

发适宜的具有个性化的金融产品，增强小额信贷等

金融产品的供给能力、开发能力，力争以灵活快捷的

优势占领县域农村市场。

（二）审慎监管，确保稳健发展。贷款公司转制

为村镇银行，企业性质发生转变，业务范围相应拓

宽，尤其是民间资本的注入，使得其风险控制应格

外谨慎，因此监管部门应加大经营监管力度。贷款

公司转制为村镇银行后，在确保存款人的利益下，

要保证村镇银行能够稳健经营，可持续发展，村镇

银行必须建立必要的风险防范机制，监管部门也应

建立相应的风险补偿和处置措施，以减轻因发生信

用危机带来的风险损失。

（三）构建风险管理框架，健全内部控制制度。

要整章建制，完善激励机制和内控建设体系。如构

建包括贷款损失准备等贷款风险管理框架，保证

其贷款运营的安全性。制定科学的贷款发放、管理

和收回责任目标及考核奖惩措施，成立农户信用

评定委员会，健全农户经济档案，制定评定信用

户、核定信用户授信额度、发放信用贷款证等制度

和措施，有效防范风险。加强内部管理，减少呆账、

坏账，提高银行资金的盈利性、安全性和流动性。

（四）加大政策支持力度。国务院 2010年 5月

13日发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的

若干意见》鼓励民间资本发起或参与设立包括村

镇银行在内的金融机构。相关部门应适当降低准

入门槛，允许更多的民间资本参与和入股村镇银

行，同时对村镇银行采取更多的税收减免和税率

优惠措施。人民银行要有针对性地采取宏观金融

调控政策，如适度降低村镇银行的存款准备金率、

增加其再贷款等政策。包商银行作为作为主发起

人，利用其运营、管理经验和技术以及网络优势给

予村镇银行业务支持。


NORTHERNFINANCE

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077




一、网购中的信用行为及征信需求

京东白条是近年来随着移动端购物的推

广，京东平台在打破传统消费限制的基础上，以

个人消费者为服务对象，以提供“先消费后付

款”的信用赊购服务为特点，而逐渐受到广大消

费者青睐的信用消费产品。具体来说，会员在京

东平台购物时可申请最高 1.5万元的个人信用

额度，选择延期 30日付款或在 3至 24个月内

分期还款。京东平台对会员的申请实行在线审

批，依据会员用户历史交易数据进行等级划分，

进而审批发放相应的信用额度。尽管京东白条

的使用仅限于该平台内部，但无论从额度审批

还是会员还款，与信用卡或银行个贷业务相似，

体现了一种信用行为。虽然多有信用状况良好

的消费者使用京东白条，但互联网金融平台门

户大开的特点，也一定会吸引大量信用状况不

佳的借款人，加上京东平台审批流程简化和还

款记录不记入人民银行征信中心个人信用报告

的特点，使得部分消费者恶意拖欠白条款项，甚

至被起诉到法院强制执行，这无疑加大了网购

平台资金损失的风险。在网购平台权衡用户体

验与风险防控的背景下，类似京东平台等电商

出于降低线下征信成本、加强贷前风险防控的

角度，自然会对个人征信产生较大需求。

二、网购平台发展中的征信问题

（一）网购平台数据难以共享。作为互联网

金融的衍生品，网购信用数据仅在平台内部记

载，并未报送至人民银行金融信用信息基础数

据库，影响了网贷机构对个人征信在更大数据

库中查询信息的需求。造成网购平台数据难以

实现共享的原因主要有两点：一是网购平台产

生的征信数据较传统银行信贷数据要复杂得

多，除个人基本信息、额度使用和还款记录外，

还有大量的物流、退货、评价等信息掺杂其中，

处理和筛选这部分信息缺乏统一的数据采集标

准和技术支撑；二是网购平台具有明显的商业

属性，其在征信数据处理和产品开发使用上难

免相互间产生竞争，使得网贷机构在数据共享

或接入人民银行金融信用信息基础数据库上缺

乏主动性。

（二）制度体系不够健全。一是在业务层面

上，京东白条这类信用产品，属于“互联网 +消

费”创新衍生，其自身缺少《互联网消费金融法》

及相关的行业指引，无明确的市场准入条件及

后续监督机制。关于用户身份验证、消费还款提

醒及逾期提示等与信用信息相关的业务流程缺

乏统一的规定，宽限期设置上也不够严谨，相较

于银行个人贷款及信用卡业务，网购所产生的

信用记录缺乏准确性及说服力。二是在信息采

集上，《征信业管理条例》对信息采集的范围、信

息主体授权要求、不良信息告知等作出明确规

定，却不完全适用于互联网消费金融业务的发

淤彭越（1981-），男，辽宁抚顺人，经济师，经济学硕士，主要研究方向为产业组织经济学、征信理论与实务；

网购平台中个人信用问题研究

彭越（中国人民银行抚顺市中心支行辽宁抚顺 113006）

内容摘要：随着互联网 +消费的日益发展，越来越多的消费者接受并使用类似“京东

白条”这样的信用产品。本文以此为切入点，分析网购中的信用行为及征信需求，并进一步

阐述网购平台中的征信问题，提出探索多样化数据共享渠道、健全个人征信制度、建立有效

奖惩机制、开发多层次的信用产品等措施，以促进个人征信体系的完善。

关键词：京东白条网购平台个人征信信用信息


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078





展。以授权环节为例，多数网站都是通过格式条

款一次性取得消费者对相关信息的“概括性授

权”，至于《征信业管理条例》中“作出足以引起

信息主体注意的提示，并按照信息主体的要求

作出明确说明”的要求，都被网贷机构模糊化。

三是在信息安全性上，互联网门户大开的特点，

加大信息安全的风险隐患，而个人信息保护相

关制度的缺失使得个人隐私的保护无法获得充

分保障。

（三）奖惩机制不够完善。与国外相比，目前

我国信用记录良好的个人仅在银行贷款审批流

程上可以节约时间，在授信金额和利率优惠上

则要受制于太多因素，无法直接获得更多的实

惠，而一旦失信，则会影响日后银行授信，在网

购平台上也是如此。京东白条逾期用户需按每

日 0.03%的利率缴付违约金，同时信用额度提

升会被减缓。而在相应的提额条件中，除付款记

录良好外还有退货记录与评价信息的考量，明

显有偏重商业性的倾向。奖惩机制的缺失可能

会直接影响信息主体的信用行为，由此而来的

信用信息尤其是逾期记录的准确性和可借鉴性

也会受到影响，对于整个征信体系的构建也产

生消极影响。

（四）信用信息种类较为单一。随着京东白

条这类信用产品的发展，衍生出一系列与个人

信用相关的信息，如信息主体的消费偏好、交易

习惯、行为特征等“软信息”。在实际业务中出现

风险的不乏信用记录良好者。因此，即使在历时

信用信息归集完整的基础上，仅仅依据单一的

信用记录和历史违约率等信息亦无法对信息主

体做出较为准确的风险评价，显然信息主体的

“软信息”也应作为个人信用的主要组成部分被

采集。

三、政策建议

（一）探索多样化共享渠道。一是电商以信

息提供者与使用者的身份接入央行征信系统，

需要对征信中心个人信用报告在现有模板基础

上进行创新和修改，一方面将网购产生的信用

数据以模块的形式呈现在个人信用报告中，与

贷款、贷记卡等共同计入信贷交易信息；另一方

面针对消费者特征如年龄、职业、消费习惯和偏

好等信息，可由电商建模评估后直接将信用等

级结果上报。二是电商成为独立征信机构，满足

监管部门准入条件并经过审批，充分运用大数

据及云计算的数据处理优势，利用自身系统数

据独立开发新的征信产品，既满足自身风险控

制的需要，也可以被平台以外其他用户所借鉴

使用，作为现有征信系统和产品的有益补充。

（二）健全个人征信制度体系。一是加快互

联网消费金融的立法及相关配套法规的制定，

设立网购平台开办个人消费金融业务的门槛及

监督机制，统一规范业务流程，同时加强外部监

管，确保信用数据产生的合理性和可借鉴性；二

是以《征信业管理条例》为基础，充分考虑网购

平台等互联网企业的运营特点，制定相应的数

据处理规范及异议处理流程，明确网购信息采

集、使用的范围，规范用户授权方式；三是尽快

出台相关政策，规范对大数据及云计算等先进

数据处理方式的管理，确保个人隐私保护和信

息安全性，使网购平台的个人消费金融业务与

征信业务在立法上相互配合，在业务发展上相

辅相成。

（三）建立有效的奖惩机制。随着互联网 +

消费的日益兴起，互联网行业征信体系的构建

是整个社会征信体系的重要组成部分。建议从

行业层面探索建立奖惩机制，例如财政补贴或

财政贴息等，用以对网络消费中信用记录良好

者的奖励，作为目前征信体系建设的重要内容

和补充。我国目前可先从京东等推出信用产品

的网购平台入手，鼓励其设置独立的奖惩制度，

激发消费者保持良好信用记录的主动性，从而

推动征信体系的建设。

（四）开发满足需求的征信产品。针对信用

信息种类较为单一的问题，结合我国目前的实

际情况，建议将诸如京东平台等第三方机构作为

传统征信体系的重要补充。第三方机构可充分利

用互联网大数据、云计算等技术对网络数据进行

精确挖掘和分析，通过采集客户行为偏好、履约

能力、身份特质等信息，利用特定数据模型形成

信用评分。将传统个人信用报告与信用评分有效

结合起来，更有利于对信息主体整体信用状况进

行合理分析和预测，将进一步助力电商平台以及

传统金融业务的风险识别与防控。

参考文献

[1]张忠斌，刘岩松.互联网征信个人信息保护立法

的探讨[J].征信，2015（08）：44-45.

[2]彭越，侯秋颖.征信视角下 P2P网贷平台发展的

思考[J].征信，2015（08）：42-43.

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079





对扎兰屯市电子商务工作开展情况的思考

朱丹（中国人民银行扎兰屯市支行扎兰屯 162650）

电子商务作为一种崭新的商务交易活动，是推

动未来经济增长的关键动力。自扎兰屯市积极实施

扎兰屯市电子商务“325”发展战略以来，电子商务作

为“互联网 +”行动计划的切入点，发挥创新驱动“新

引擎”，充分利用地区产业特点，结合实际，走出了一

条助推经济发展新渠道，为巩固提升区域中心城市

地位发挥了作用。但在推进工作中仍然面临许多因

素的制约，需要我们研究并加以解决。

一、存在问题

（一）意识淡薄。一是企业不了解电子商务，或

者存在认识误区，有的认为企业建立了网站就是开

展了电子商务，缺乏发展电子商务的紧迫意识。二

是部分部门和干部对电子商务不熟悉、不了解，有

的认为电子商务是企业经营行为，与政府关系不

大，或者认为县级市起点低，即使介入，也难有作

为，缺乏发展电子商务的机遇意识。三是大多数电

商创业者喜欢单打独斗，缺乏资源共享、抱团取暖、

合作共赢的合作意识。

（二）电子商务应用人才缺乏。绝大多数大学生

毕业后都选择留在大城市工作，扎兰屯市现有人才

紧缺，主要体现在农村地区，文化素质较低，对新技

术、新信息反应迟钝，对电子商务没有足够的信心。

而懂得电子商务技术的人才很少愿意到农村地区

服务，导致电子商务应用人才严重缺乏。

（三）电子商务基础设施还比较薄弱。一是信息

网络方面，全市网络基础设施不完善，互联网发展水

平较为滞后，网络、宽带覆盖率低。二是物流网络方

面，快递没能真正解决农民进村入户，服务农民最后

一公里问题，冷链物流成本过高、速度慢、村屯缺等

因素是制约农村电子商务发展的瓶颈。

（四）产品内容与资金匮乏。就扎兰屯市地区来

说，目前线上销售的产品主要局限于本地及内蒙古

部分农畜林产品等，包括榛子、木耳、蘑菇、沙果干、

牛肉干、奶酪等，产业化程度低不能达到网上规模

品牌化销售。转型电商的传统企业、创业企业及创

业青年都面临资金短缺的困难。另外在培训、宣传、

基础设施建设、示范性基地申报等方面也存在资金

不足的问题。

二、对策建议

（一）鼓励试点，积极引导，推动企业参与电子

商务。首先应在一些管理和经营特点比较适合电子

商务发挥的领域中推行电子商务，例如计算机软件

产品，出版发行业、银行、外贸等。其次，对于那些经

济比较发达、信息化程度较高、对电子商务有需求

和有效益的地区，应鼓励他们不失时机地发展各种

方式的电子商务以发挥其示范效应。

（二）加强立法工作。充分借鉴在信息立法以及

其他的一些体制和做法比较完善的国家的经验，逐

步建立起适应我国国情的电子商务发展方面的法

律法规，用法律和制度来规范和保障电子商务的健

康发展。同时要加强电子商务市场的监管，规范市

场秩序，加强信用环境的建设，以保证网上正规渠

道技术、产品、市场信息的可靠性，以形成良好的网

上市场环境。

（三）大力培养农村电子商务人才。加大教育力

度，明确培训重点，提高农民的综合素质，调动农民

利用电子商务的积极性。同时积极引导大专院校的

电子商务专业人才进入农村地区进行“技术扶贫”，

为农村电子商务建设提供人才支持和队伍保障。

（四）加快农村信息基础设施建设。通过与相关

电脑厂商合作，为农民提供一批性价比高、具有品

质保证的电脑网络设备，鼓励和帮助农民上网，引

导农民积极参与电子商务。同时，积极与有关部门

协调，降低农民上网的管理维护费用，降低或减免

“三农”短信定制费用，吸引更多的农民参与农村

电子商务。

（五）探索开展电商扶贫与特色产品营销推广。

开展贫困户电商创业、贫困户合作社电商创业、龙

头企业 +贫困户合作社、创业企业 +贫困户合作社

等多种模式的电商扶贫，组建电商志愿者服务站。

对接淘宝、苏宁易购、赶集等知名第三方平台，针对

各地区特色产品，大力开展网上促销等活动。


NORTHERNFINANCE

JOURNAL

080




为了降低贫困户、贫困地区小微企业贷款

难、贷款贵等问题，内蒙古自治区扶贫办和人民

银行呼和浩特中心支行合作，利用人民银行支

农再贷款、支小再贷款实施金融扶贫“央贷扶”

工程。科左后旗是通辽市“央贷扶”金融扶贫工

程第一批试点旗县，经当地人民银行与相关部

门多次协商，金融扶贫“央贷扶”工程于 2016年

1月正式启动，到 2月末已发放扶贫贷款 170

万元。但是，“央贷扶”扶贫工程在取得一定成效

的同时，运行中存在的问题更值得关注。

一、“央贷扶”运行中存在的主要问题

（一）引入保险难问题。根据《内蒙古自治区

金融扶贫“央贷扶”工程实施方案》的要求，保险

机构要参与其中，且规定违约风险由中华联合

财险公司承担 90%。保险机构认为承担的风险

高，目前还没有参与其中。

（二）贷款发放期限规定与农业生产资金需

求不一致。目前再贷款的管理办法规定支农再

贷款最长不得超过 12个月，这种期限只适合传

统的粮食种植业，而林果业需 3～5年期限，养

殖业需要 1～3年期限，农产品加工业、储运业、

农民住房与子女助学等贷款需求时间在 1～4

年左右。支农再贷款的期限规定制约了农村信

用社对需求时间较长的农村产业和农业项目等

支持力度，弱化了该项货币信贷政策的导向作

用。特别是“央贷扶”扶贫资金，期限为 1年，而

贫困户多以养殖业为主，使用期限长，期限严重

不匹配，存在支持不到位的问题。

（三）贷款利差难以覆盖贷款成本，严重影

响贷款投放进度。再贷款投放给信用社的利率

为 1.75%，按照规定最高上浮 3个百分点，投放

到农户的贷款利率为 4.75%。按照信用社贷款

利率定价模板，根据 2015年的数据测算，贷款

的资金成本率为 1.51%，费用成本率为 5.98%，

税负成本率为 0.16%，在 2016年目标利润率为

零的情况下，基础利率为 7.65%，信用社亏 2.9

个百分点。影响信用社扶贫贷款的投放积极性

和投放速度。

（四）农村信用社信贷人员少，发放扶贫贷

款面临人手少、手续繁、工作经费不足等问题，

严重影响农村信用社职工的积极性。

二、进一步推广“央贷扶”的政策建议

（一）各金融机构应站在政治的高度看待金

融扶贫工作。为实现通辽市 4个国贫旗县、2个

自治区级贫困县尽快脱贫，通辽市金融部门应

继续创新工作机制，转变工作思路，把帮助贫困

旗县脱贫、引导贫困人口致富作为新的工作目

标，克服一切困难，承担起支持社会发展的责

任。

（二）制定灵活的支农再贷款期限规定，促使

支农再贷款期限与农业生产周期合拍。在支农

再贷款期限规定上应延长期限上限，将最长不

得超过 12个月改为 3年比较合适，根据实际需

要确定再贷款的期限。

（三）再贷款加点幅度应根据贷款对象灵活

掌握。支农再贷款和支小再贷款的加点幅度应

考虑到金融机构的成本覆盖和经营发展，以及

辖区内金融稳定等因素，合理确定加点幅度区

间，灵活掌握。贷款利率加点幅度应以覆盖贷款

成本为前提，方能确保信用社的可持续发展。

（四）政府相关部门应尽快出台贴息政策。对

建档立卡的贫困户贷款政府给予贴息，对不能

覆盖成本部分给予补贴，提高信用社放款的积

极性。

“央贷扶”扶贫工程推行中存在的问题与建议

荆淑云杨青梅（中国人民银行通辽市中心支行通辽 028000）

（中国人民银行科左后旗支行科左后旗 028100）


NORTHERNFINANCE

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081




一、现代畜牧业特征和发展方向

2015年 6月 15日召开的全国现代畜牧业

建设工作会强调，我国将建立以布局区域化、养

殖规模化、生产标准化、经营产业化、服务社会

化为基本特征的现代畜牧业生产体系。一是要

加强畜牧业产能建设。要做大做强良种繁育体

系，逐渐减少对进口种畜禽的依赖。着力转变粗

放的畜禽养殖方式，推广和普及先进适用的饲

养管理技术。争取在畜禽种业自主创新、标准化

饲养管理、饲草料资源转化利用、动物疫病防控

等方面取得重大突破。二是加快发展规模化养

殖。农业部将推动分散养殖向规模化养殖转变，

加快培育新型经营主体，对养殖大户、家庭牧

场、合作社、产业龙头企业等给予多方面支持。

三是大力推进产业化发展。建设现代畜牧业，要

在前伸后延、流通加工、社会化服务等方面综合

发力。四是加强标准化生产和质量安全监督。要

坚持产管结合、源头治理。要落实畜产品质量安

全主体责任，健全质量安全追溯体系，实现生产

记录可存储、产品流向可追踪、储运信息可查

询。五是抓好重大动物疫病防疫，做好动物疫病

监测、流行病学调查、强制性免疫等基础工作，

严格执行疫病报告制度，完善应急处置工作机

制。六是加强畜禽养殖粪污处理利用。要按照农

牧结合、种养平衡的原则，坚持科学布局畜禽养

殖，大力推行种养结合的循环农牧业。

二、内蒙古畜牧业发展现状

（一）畜牧业基础薄弱，尚未摆脱靠天吃饭

的状况。一是畜牧区自然生态系统十分脆弱。如

农牧区不少地方植被破坏，水土流失严重，土壤

沙化，沙尘天气日益频繁，畜牧业资源环境约束

趋紧。内蒙古荒漠化土地约占内蒙古总土地面

积的 60%，属黄河流域、辽河流域，水土流失和

耕地、草原的沙化、退化、盐碱化严重，且荒漠化

土地面积每年仍以 1000 万亩的速度扩大，旱

灾、水灾、沙尘暴等各种自然灾害频频发生。

（二）畜牧业综合生产能力和水平明显提升，

但畜牧业科技水平和集约化发展水平滞后。

2015年全区羊规模化养殖水平达到 67.9%，奶

牛规模养殖水平达到 80.5%，比 2010年分别提

高了 27.5和 63个百分点。但同时畜牧业生产技

术装备水平仍较低，限制了畜牧业的发展。农牧

区农牧业生产中科技进步贡献率相对较低。畜

牧业表现为非常明显的单纯数量增长型，内蒙

古畜牧业 2015年度牲畜存栏 1.36亿头（只），同

比增长 5.2%。锡林郭勒盟（简称锡盟）是国家重

要的绿色畜产品生产基地，全盟 2015牧业年度

牲畜存栏头数达 1548.57万头（只），同比增长

供给侧结构性改革背景下金融支持内蒙古现代畜牧业发展研究

白莹关丽鸣史惠文（1、2中国人民银行呼和浩特中心支行呼和浩特 010020）

（3中国人民银行锡林郭勒盟中心支行锡林浩特 026000）

1 2 3

内容摘要：在供给侧结构性改革的大背景下，内蒙古的畜牧业发展适应经济发展新常

态，围绕畜牧业产业转型升级和结构调整，促进畜牧业经济有质量、有效益、可持续发展，加

快现代畜牧业的发展步伐。而在构建现代畜牧业体系中，金融应在融资支持、配套金融服务、

调整畜牧业发展结构等方面发挥促进作用。

关键词：经济新常态现代畜牧业金融服务


金融服务 2016.09行业

NORTHERNFINANCE

JOURNAL

082




5.4%；牲畜总增 671.22万头（只），总增率达

45.7%。其中羊存栏达到 1386.4万只，占全盟大

小畜存栏的 89.5%，畜群畜种结构不合理，传统

的粗放数量扩张型畜牧业仍占主导地位。畜牧

业粗放型的发展导致畜牧业生产成本高，同时

破坏了农牧民赖以生存的草原生态环境。

（三）畜牧业产业化经营逐年提高，但农牧

业组织化、产业化、规模化程度仍较低。2015

年，全区销售收入 500万元以上农畜产品加工

企业实现销售收入 4088亿元，增长 8.2%；农畜

产品加工率达到 58.9%，绿色农畜产品加工输

出战略初见成效。但内蒙古属经济欠发达地区，

如内蒙古锡盟畜牧业大多仍以一家一户小规模

经营为主，多数农牧户都不具备自我发展、自主

投入，建设养畜务农的能力，分散经营与大市场

之间的矛盾日益突出，生产和生活受自然灾害、

市场波动等因素影响较大。

（四）畜牧业生产量大，但竞争力不强。内蒙

古牛奶、羊肉、山羊绒等主要畜产品产量均居全

国第一，2015年分别为 803.2万吨、92.6 万吨、

8380.1吨。但畜牧业大而不强的问题始终困扰

着地区的经济发展。畜牧业基础薄弱、经营规模

小、科技资金支撑不足等制约着畜牧业的发展。

同时面临着畜产品比较效益下降与提高农牧民

收入的矛盾，畜牧业资源环境约束趋紧与全社

会对畜产品质量安全要求提高的矛盾日益突

出。畜牧业生产经营方式粗放，产业化水平低，

畜牧业发展处在养殖成本走高与畜产品价格下

跌的夹缝当中，面临着应对市场、保护草原生

态，促进农牧民增收等多重挑战和压力。如锡盟

有 18万平方公里的天然草原，是内蒙古草原的

主体部分，拥有纯天然、无污染的优质绿色牛羊

肉资源，发展现代畜牧业的优势和条件得天独

厚。但锡盟畜牧业发展目前还处于粗放、数量扩

张型阶段，加工企业小而散，装备落后，标准体

系、品牌建设和良种畜繁育防疫体系等建设滞

后，依靠科技、创新发展动力不足，一产与二、三

产融合不紧，发展的质量和效益不高。

（五）农牧民收入逐年增加，但农牧民收入

相对增长趋缓。2015年，内蒙古自治区农牧民

收入实现新突破，农牧民人均可支配收入

10776元，农牧区居民恩格尔系数由 2010年的

37.5%，下降到 2014年的 30.5%，下降了 7个百

分点，扭转了城乡居民收入差距扩大的态势。但

边远落后的农牧民仍未摆脱贫困。因为长期存

在“一羊独大”的结构问题，随着近年来羊肉价

格持续走低和饲养成本不断提高，导致牧民增

收空间越来越窄。如 2015年锡盟农牧民人均纯

收入 1.22万元，比上年增长 8.1%，比 2014年少

增 4.3个百分点。全盟辖区 9个旗县有三个国

贫县，5个区贫县,共涉及 40个乡镇的 10.04万

贫困人口。

三、金融支持现代畜牧业发展的制约因素

（一）金融政策的支持优惠倾斜体现不足。在

现代畜牧业发展的起步阶段，政策优惠支持作

用尤为重要。但目前结合内蒙古地区实际的金

融支持现代畜牧业发展的优惠倾斜政策尚属空

白，财政与金融配套支持的具体办法没出台，使

金融支持现代畜牧业发展乏力。另外在畜牧业

经营主体中，无论是牧户、新型畜牧业经营主

体、龙头企业在信贷申请过程中，最大的问题就

是缺乏抵押物和自然灾害的损失问题，但目前

担保补偿保障政策缺失。一是信贷资金出现风

险时，金融内部缺少保全措施;二是地方政府推

介或主导的项目，金融业贷款出现损失后缺少

必要的补偿政策; 三是畜牧业贷款缺少保险政

策的及时跟进。

（二）总量不足与结构调整力度不强。目前

金融支持现代畜牧业发展的融资投入远远未满

足现代畜牧业发展的资金需求，现代畜牧业规

模化的资金支持不足。2015年内蒙古锡盟地区

现代畜牧业发展的资金需求仅仅满足三分之

一。而且金融促进畜牧业结构调整的力度不够。

如锡盟的畜牧业供给主要以天然放养的肉羊为

主，肉牛养殖数量少，国内市场需求缺口大的中

高端牛肉供给几近空白。而金融促进畜牧业调

整结构，大力推进“压羊增牛”，弥补草原畜牧业

短板方面跟进缓慢。金融支持品牌效益、龙头企

业的辐射示范作用发挥不强，对现代畜牧业发

展的科研支持薄弱。

（三）金融支持与畜牧业发展的融资平台对

接搭建不够。目前金融部门和实体经济融合上

还存在很大的差距，政府、银行、企业联系还不

够有效紧密，很大程度上是各干各的。并且金融

创新和金融工具用于实体经济的办法不多、渠

道不畅。发挥金融对供给侧结构性改革的基础


NORTHERNFINANCE

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083




性作用，关键是提高金融服务实体经济的效率，

而目前金融支持畜牧业发展的效率不高。如

2015年锡盟金融机构支持肉类企业贷款近 15

亿元，而肉类企业产生的利润不足 2亿。

（四）金融支持现代畜牧业发展的创新模式

不多。现代畜牧业规模化、产业化经营，畜产品

精深加工、包装、营销、品牌管理等催生金融服

务多样化，促使贷款对象由牧户向新型经营主

体转变，贷款金额由小额分散向大额集中转变，

贷款方式由小额信用向资产类抵押转变，贷款

期限由短期向中长期并举转变。而原有固化的

畜牧业金融服务格局并未打破，金融服务还难

以适应畜牧业生产力和生产方式发展及新型畜

牧业经营主体的需要，草牧场经营权抵押等非

货币化资产权证抵押贷款业务无实质性推进。

四、国外现代畜牧业发展模式和主要做法

国外现代畜牧业发展主要模式：一是现代

草地畜牧业，主要是以天然草地为基础，围栏放

牧为主，资源、生产和生态协调发展的畜牧业类

型；二是大规模工厂化畜牧业，主要是指以规模

化、机械化、设备化为主要特征，精饲料、资本和

技术密集投入的高投入、高产出、高效益畜牧业

类型；三是适度规模经营畜牧业，主要是指规模

适度、农牧结合、环境友好的畜牧产业模式，其

典型代表主要有荷兰、德国和法国等畜牧业发

达国家；四是集约化经营畜牧业，主要是指针对

土地资源稀缺，以资金和技术集约为主要特征

的畜牧业发展类型，日本、韩国及我国台湾地区

的畜牧业就是最为典型的案例。其主要做法：

（一）大力推进规模化、工厂化饲养。国外畜

牧业比较发达的国家都十分注重推进畜禽养殖

的规模化和工厂化，以此来加速传统畜牧业向

现代畜牧业的转变。以美国为例，在政府的极力

推进下，美国畜牧业对畜产品直接价格补贴率

较低，一般为 2%～6%，而间接价格补贴则较

高，一般为 4%～30%。

（二）高度重视畜牧科技推广，这是发展的

关键。通过逐步建立起相对完善的科技推广体

系，向农民提供实用的技术和信息，提高农民畜

产品的生产力和竞争力。科研机构和推广部门有

机结合，相互配合，形成了一个“农业知识产生 -

扩散网络”，通过这个网络，农业科学研究的最新

知识和技术成果能够迅速传播到每个农户。

（三）充分发挥生产者组织的作用。在发展

畜牧业过程中，发达国家十分注重发挥生产者

组织的作用。荷兰的农民合作组织体系十分发达

和完备，分为两类，各种各样为农场服务的合作

社，主要包括信用合作社、供应合作社、农产品加

工合作社、销售合作社、服务合作社等，目的是为

了加强生产者的市场力量，减少市场风险，增强

产品竞争力；“法定产业组织”，可分为“行业协

会”和“商品协会”，目的是联合各分散的农场主，

提高他们的政治和社会地位。完整的合作组织体

系在维护生产者权益，引导生产方向、组织产品

加工销售的过程中发挥着巨大的作用。

（四）强化产品质量安全和环境保护。为了

保护畜产品质量安全，一些国家对畜产品质量

安全管理与控制都制定一套各具特色的管理

系统。美国通过健全畜产品质量安全法律、法

规、标准体系，对畜产品生产、加工、贮运、销售

过程进行全程控制。欧美则通过完善的质量控

制管理机构，实施严格而统一的质量安全标

准，建立食品信息的可追踪系统等，逐步起到

了以统一标准为中心的畜产品质量安全配套

管理体系。

五、金融支持现代畜牧业发展的措施取向

（一）调整金融及配套政策，积极发挥政策

引导支持畜牧业发展的作用。一是积极推进信

用体系建设，创建良好社会信用环境，营造金融

支持畜牧业发展的“洼地效应”。二是注重培育

和建立优质畜牧业项目库，及时向金融机构推

荐优质畜牧企业，通过银企保洽谈会或者项目

推介会等形式，在银行、客户及担保公司之间搭

建沟通和合作的平台。三是扩大畜牧业贷款有

效抵押物范围，用足用好土地流转相关政策，为

土地承包经营权抵押和宅基地使用权转让创造

条件，从而丰富畜牧业贷款抵押的方式和品种，

有效缓解畜牧业贷款抵押物不足问题。四是切

实加大财政金融扶持力度。通过以奖代补形式

鼓励养殖大户改善条件，扩大规模，形成养殖规

模效应。五是基层央行要发挥协调和窗口指导

的作用。主动牵头协调政府、财政、金融机构、产

业化龙头企业等建立完善投资体系，对涉农金

融机构资金投放能力不足的要给予再贷款支

持，努力满足畜牧业发展资金需求。

（二）强化金融支持，积极加大金融支持现


NORTHERNFINANCE

JOURNAL

084




代畜牧业发展结构调整的力度。一是完善金融

支持畜牧业发展的资金投放机制。金融机构在

授信额度内，应尊重和顺应畜牧业生产周期和

经营特点，赋予符合贷款审批条件的客户一定

的用款自主权，即允许企业根据自身资金状况

灵活安排贷款归还日期，在规定额度内循环使

用，随借随还，而不能呆板地到期全部收回，再

重走程序放贷。同时，建议各金融机构应在严格

控制风险的前提下，在支持“三农”的信贷资金

中，专列畜牧业贷款规模或者设定畜牧业贷款

占各项贷款的最低比例。二是依托畜牧业龙头

企业，打造产业链金融服务模式。金融机构应依

托较大规模、较强实力和较好信誉的畜牧业龙

头企业，对从育种、饲料、养殖、防疫到屠宰加

工、销售的一体化的整个畜牧业产业链提供必

要的信贷资金支持。通过延长产业链条，以龙头

企业为核心，开发服务其上下游客户的信贷产

品，拓宽金融支持的广度和深度。三是积极支持

现代畜牧业发展品牌效益。绿色、天然是内蒙古

发展现代畜牧业得天独厚的优势。金融应积极

支持畜产品品牌建设，打造绿色品牌，提高市场

竞争力和占有率，促进畜牧业转型升级。四是积

极支持畜产品的科技研发。通过科技支持提高

产品附加值，创造出“四条腿学赶四个轮子”的

经济效益。五是充分发挥资本市场、债券市场和

期货市场的功能，拓展金融支持畜牧业的广度

和深度。积极鼓励和支持符合条件的畜牧业龙

头企业利用境内、境外资本市场上市融资。适当

降低畜牧业企业发行企业债券标准，允许一定

规模的畜牧业龙头企业发行债券，拓宽直接融

资渠道。

（三）提高金融效率，发挥金融对畜牧业供

给侧结构性改革的基础性作用。金融机构应积

极与畜牧业企业、主体形成有效对接，在积极促

进企业在生产、加工、销售等环节降成本、去库

存、补短板，提高经营利润的同时，促进畜牧业

做大做强，提高金融支持效率。应积极借助互联

网，重点以“互联网 +现代畜牧业”为抓手，以绿

色牛羊肉特色产业为依托，以冷储存、物流网为

支撑，以产品品牌专卖店为承载，通过信贷支持

促进畜牧业主体与电商平台合作，推动畜牧业

产品形成产业链一体化、促进畜牧业企业去库

存、降成本。同时疏通金融推动储蓄向投资转化

渠道，提高直接融资数额，畅通企业融资渠道，

有效解决企业融资难和融资贵问题。

（四）加强金融创新，探索金融支持现代畜

牧业发展的创新模式。一是探索“金融 +企业 +

牧户（合作社）”订单合同型模式。金融机构积极

支持精深加工龙头企业根据市场需求和市场预

期委托育种企业进行不同品种的畜产品繁育，

与牧户或合作社签订肉牛羊订单收购合同来建

立，通过向合作社或牧户推广繁育品种、统一提

供生产资料、技术指导等服务，牧户、合作社按

照精深加工企业要求进行标准化养殖，由精深

加工龙头企业按合同价或市场价进行收购。二

是探索“金融 +企业 +示范基地”流转聘用型模

式。金融机构鼓励精深加工龙头企业自建或参

建牛羊肉繁育基地，向养殖环节延伸，实现企业

对牛羊肉质量的有效控制。扶持精深加工龙头

企业投资建设基地，进行规模化、标准化生产，

牧户将土地草牧场流转给企业，每年获得稳定

的土地草牧场流转收益。牧民在企业从事农牧

业生产劳动，成为产业工人，赚取相应的劳动报

酬，从而获得比较稳定的收入。三是探索“国有

资本 +龙头企业 +牧户（合作社）”股份合作型

模式。国有控股公司通过对肉牛羊引进、繁育环

节以资金投入的方式入股企业，精深加工龙头

企业以资金、技术等要素入股，牧户（合作社）按

照技术规范进行标准化养殖，通过组建国有控

股公司建立利益共同体，对国有资本进行管理

和运作，发展肉牛羊订单养殖，采取股份分红、

利润返还等形式，将加工、销售环节的收益让利

给牧户，让牧户分享到加工和流通环节的利润。

（五）健全担保服务，充分发挥担保补偿保

障作用。一方面应由财政资金或“财政 +社会资

金”的形式设立信贷担保基金，为畜牧业主体申

请贷款提供担保服务；另一方面针对自然灾害引

起经济损失，导致贷款无法偿还的情况，设立自

然大灾信贷风险补偿资金，实施风险分担保障，

同时保险机构还可设立自然灾害信贷损失保

险，发挥保险与信贷相结合的协调保障作用。参考文献

［1］周振海.金融支持现代畜牧业发展现状、问题与

对策［N］.金融时报，2009-12-21（理论版）.

［2］任晓龙，高艺，宁文科.欠发达地区供给侧改革

中的信贷支持［N］.金融时报，2016-05-19（理论版）.


NORTHERNFINANCE

JOURNAL

085




一、通辽市贫困现状及金融精准扶贫的有

益尝试

（一）基本情况。截至 2016年 6月末，通辽

市有 4个集中连片的国贫旗（科左中旗、科左后

旗、奈曼旗、库伦旗），2个区贫旗县（开鲁县、扎

鲁特旗），建档立卡贫困人口 13.5万人，贫困发

生率为 4.33%，与全区贫困发生率持平。一是经

济社会发展滞后。经过多年的发展，通辽市县域

经济有了长足的进步，但是地处偏远地区，信息

相对闭塞，受资金短缺、技术落后、人才匮乏的

影响，参与市场竞争的能力较弱，难以实现“引进

来、走出去”的多维经济交流。以 4个国贫旗为

例，截至 2015年末，人均 GDP 35221元，为全市

的 58.58%、为全国的 70.45%；地方财力窘迫，主

要依靠转移支付，2015年财政总收入 16.13亿

元，占全市财政总收入的 13.38%，税收返还和转

移支付贡献了 80%，地方财政本级收入仅贡献

20%；城镇化率仅为 24.63%，比全市低 21.72个

百分点，比全国低 31.47个百分点。二是部分地

区贫困程度较深。从贫困旗县的贫困发生率来

看，2个区贫县旗的贫困发生率与全区、全市的

平均水平持平，4个国贫旗则远远高出全市平均

水平，其中库伦旗和奈曼旗的贫困发生率达到

7.51%，高于全市 3.18个百分点。

（二）通辽市金融精准扶贫的有益探索。通

辽市有超过 65%以上的金融机构通过政策引

领、窗口指导与监督管理，积极探索与开展金融

精准扶贫工作，从货币政策工具运用、拓展抵押

物范围、创新信贷产品，加大金融服务力度，针

对贫困地区的信贷投放逐年增加（如图 1 所

示），各项贷款呈上升趋势，增速高于全市水平。

1.多部门联合，稳步推进金融扶贫富民工

程。为撬动扶贫信贷投入，扩大放贷规模，通辽

市充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，积

极推进金融扶贫富民工程。2013年以来，通辽

市政府每年从市本级财政资金中安排 5500万

元作为风险补偿金，通过与金融机构合作，按照

1∶10的比例撬动 5.5亿元信贷资金，重点支持

有生产经营能力的贫困农牧户、农牧民专业合

作社、扶贫龙头企业发展优势特色产品。一是深

化金融合作。全面落实《农业银行金融支持“三

到”扶贫工程合作框架协议》及《国家开发银行

易地扶贫搬迁贷款合作框架协议》，与中国银

行、农信社、邮储银行等机构进一步合作。二是

创新“金融扶贫富民工程”放贷方式。加快实施

少数民族地区金融精准扶贫问题研究———以通辽市为例

中国人民银行通辽市中心支行课题组（中国人民银行通辽市中心支行通辽 028000）

内容摘要：2016年 3月人民银行联合发改委、财政部等 7部委联合下发了《关于金融助推

脱贫攻坚的实施意见》，对新形势下深入推进金融扶贫工作的进行了具体部署，旨在增强扶贫

金融服务的精准性和有效性。在少数民族聚集高达半数以上通辽市、其下辖的 7个旗县市中有

4个属于国贫旗，2个属于区贫旗县，贫困面达 85%，基层金融如何在扶贫开发的进程中发挥资

金池作用，精准满足贫困户生产创业的信贷需求，以带动群众脱贫致富，是本文研究的重点。

关键词：金融精准扶贫贫困旗县脱贫致富


图 1 2012～2016年 6月通辽市贫困县贷款变动图数据来源：金融统计监测管理信息系统


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“两免两直”措施，对建档立卡特困户实行免担

保、免利息贷款，对户数较少、居住偏远的特困

户，实施“贷款直通车”和开设“绿色通道”直接

放贷，送贷款到村到户，变审查、审批为“一站

式”服务。截至 2016年 6月末，通辽市累计投放

金融扶贫富民工程贷款 31.08亿元，扶持贫困

户 5.42万户发展黄牛、玉米、水稻、中草药材等

优势产业，获得良好的经济效益和社会效益。

2.人民银行发挥货币政策工具引导作用支

持精准扶贫。人民银行运用“定向降准”、差别存

款准备金率、支农再贷款等多种货币政策工具

向贫困地区倾斜，引导贫困旗县金融机构在保

证收益的情况下优先扶贫，加大贫困地区信贷

投放。一是落实县域法人金融机构新增存款一

定比例用于当地贷款的激励政策，允许达标机

构存款准备金率降低 1个百分点。自 2010年该

项政策实施以来，达标的贫困旗县法人金融机

构释放资金近 2.1亿元。二是政策支持与实时

监测并举，降低支农再贷款利率。一方面按照总

行规定对贫困旗县支农再贷款利率执行降低 1

个百分点的优惠政策；另一方面运用宏观审慎

监管指标和信贷导向评估监测地方法人金融机

构使用支农再贷款利率情况，杜绝出现支农再

贷款上浮比例过高问题。三是积极推动央贷扶

试点工作。人民银行推动试点旗政府与信用社

建立 2000万元的小额贷款保证金，通过“政府

+银行 +保险”三方风险共担增强小微企业和

新型农牧业经营主体的融资能力。截至 2016年

6月末，试点旗内的科左后旗信用社已为建档

立卡的 6140户贫困户发放贷款 2.28 亿元，缓

解了贫困户生产创业的资金需求。四是印发《关

于通辽市金融机构信贷支持弱势群体的指导意

见》，要求各金融机构在经济下行的情况下“逆

周期”支持弱势贫困群体，帮助他们脱贫致富，

践行金融机构社会责任。

3.农业银行选取双宝嘎查进行 “整村推

进”的扶贫案例。2016年农业银行通辽分行选

取贫困人口较多、地理位置偏远的科左中旗代

力吉镇双宝嘎查为精准扶贫典型推进示范嘎

查，开启了“整村推进”的金融扶贫模式。代力吉

镇双宝嘎查是个比较贫困的少数民族聚居村，

全村 341户，其中建档立卡贫困户 139户，占总

户数的 41.6%。该村以种植养殖业结合为主，耕

地多为盐碱地，乡亲们只能靠天吃饭，因多年贫

困导致银行贷款难，贫困程度逐年加深。农业银

行针对此情况采取“整村推进”方式对全村 341

户逐户上门走访，详细了解贫困户基本情况、致

贫原因及申请贷款用途等，“一户一策”进行金

融帮扶。一是针对嘎查周边牲畜交易市场较多、

农户有多年养殖经验的实际，鼓励扶贫户大力

发展肉牛、肉羊等养殖业。二是推广“龙头企业

+农行 +贫困户”、“农民合作社 +农行 +贫困

户”等模式，支持新型经营主体通过土地托管、

牲畜托养和吸收农民土地经营权入股等方式，

带动无劳动能力或经验较弱贫困户增收。截至

2016年 6月末，农业银行通辽分行已为双宝嘎

查 168户农牧户提供金融扶贫贷款 694万元，

其中建档立卡 60户，贷款金额 226万元；贫困

户 108户，贷款金额 468万元。为使贷款真正发

挥效益，农业银行与旗扶贫办、镇政府、村委会

及农户签订“五方协议”，共同对贷款资金进行

全方位、全过程监督，确保贷款户将资金用于购

买牛羊发展生产及完善牲畜棚舍设施建设，做

到精准发力，增强贫困户的自我发展能力。

4. 农村中小金融机构拓宽抵押物范围，开

展农村土地承包经营权、林地贷款抵押业务。一

是发放全区首笔农村土地承包经营权抵押贷

款。2016年 4月，开鲁县作为全区农村土地承

包经营权抵押贷款试点，由农信社发放首笔承

包土地经营权抵押贷款。贷款授信额度较传统

小额信用贷款额度提高 2万元，贷款利率较信

用贷款降低 2个百分点，并且免收抵押评估登

记费用，改善了农户融资条件，降低了融资成

本。截至 2016年 6月末，该县信用社发放土地

承包经营权抵押贷款 50笔，349万元。二是摸

索开展林权抵押业务。截至 2016年 6月末，奈

曼农村合作银行根据辖区实际开展林抵押贷款

54笔，1693万元。三是开展大型农机具抵押贷

款业务。开鲁蒙银村镇银行为拓展抵押物范围，

允许将大型农机具作为抵押物发放贷款，截至

2016年 6月末，该行累计发放此项贷款 62笔，

483万元。

5.优化农村金融生态环境。一是农村支付

环境建设成效显著。截至 2016年 6月末，通辽

辖内助农服务网点 6129个，市县行政嘎查村全

覆盖，贫困地区服务便利度提高。二是组织开展

“信用户”、“信用村”创建活动，提高农户的信用

意识。征信部门联合金融机构上门调查农户家


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庭、信用和经济状况，建立综合性的农户信息档

案资料库，并及时掌握变化情况，对建档立卡贫

困户档案实施动态管理。截至 2016年 6月末，

通辽市信用村 607个，信用户 23万户，其中建

档立卡贫困户 1.58万户，占比为 6.87%，高于全

市贫困发生率 2.54个百分点。

三、金融精准扶贫面临的现实难点

（一）贫困旗县资金外流与金融精准扶贫资

金需求不协调。存贷差能在一定程度上反映区

域金融资金运用的能力与效率。通辽市贫困旗

县 2012～2016年 6月存贷差总体呈现波浪趋

势，2013年差额最大，为 52.59亿元。分旗县看，

库伦旗和奈曼旗的存贷差逐年扩大，截至 2016

年 6 月末，库伦旗存差 10.64 亿元，存贷比

57.92%；奈曼旗存差 15.96 亿元，存贷比

55.71%，两个旗超过四成的资金外流，与此同时

两个旗都是贫困程度较深的地区，亟须大量信

贷投入，而资金外流无疑加重金融精准扶贫难

度。

（二）金融机构扶贫的意愿与金融精准扶贫

要求不融合。金融机构的企业属性决定了其以

追求利润最大化为经营目标，更关注价值取向

较高的客户群体，而金融扶贫面向贫困和低收

入群体，提供服务成本高、收益小，使金融机构

涉足意愿不高。一是扶贫网点分布不足。据调

查，工、农、中、建四大行中只有农业银行在每个

贫困旗县都设有分支机构，建设银行根本没有

分支机构，乡镇一级只有农业银行有机构，而村

一级均没有营业网点，农村信贷业务占比小，扶

贫参与度明显较低。二是扶贫资金投入不足。首

先是农业银行虽在贫困旗县设有分支机构，但

受一级法人扁平化管理体制制约，信贷审批权

限小，服务贫困旗县域力度不大。2016年 6月

末，农业银行在贫困旗县的存款比例为

52.26%，贷款比例为 36.37%。其次是邮政储银

行虽在乡镇网点较多，但主要是吸收存款，2016

年 6月末在贫困旗县的存贷比仅为 32.86%，有

23.08亿元的资金上存。故农信社、农合行凭借

得天独厚优势理应成为金融精准扶贫的主力

军，但其贷款支持新型农业经营主体的力度有

限，对贫困户的辐射作用偏弱。截至 2016年 6

月末，贫困旗县的农信社、农合行的扶贫贷款余

额为 4.12 亿元，仅占同期涉农贷款余额的

1.62%，对贫困户的辐射作用有限。

（三）扶贫金融高成本与金融精准扶贫特惠

政策不匹配。一是运营成本高。贫困地区地广人

稀，贷款对象分散，平均贷款额度小，笔数多，贷

款管理的综合成本高。虽然央行已实施过差别

存款准备金和支农再贷款、再贴现等减轻金融

支农机构成本压力的政策，但扶贫比支农难度

更大、更需政策倾斜，资金成本理应享受到与贷

款用途相适应的特惠政策。二是贷款利率浮动

空间有限，贷款利差难以覆盖贷款成本。如再贷

款投放给农信社的利率为 1.75%，按照规定最

高上浮 3个百分点，投放到农户的贷款利率为

4.75%。以科左后旗农信社贷款利率定价模板为

例，2015年的贷款的资金成本率为 1.51%，费用

成本率为 5.98%，税负成本率为 0.16%，基本利

率为 7.65%，该社在高资金成本与低贷款利率

的双重压力下，金融扶贫资金亏 2.9个百分点。

（四）金融精准扶贫分担补偿机制与扶贫信

贷高风险不协调。金融精准扶贫的对象是建档

立卡贫困户，大多缺乏可供抵押的财产和致富

手段，符合贷款标准的比例偏低，金融机构只能

通过降低门槛的方式进行扶持，而扶贫贷款风

险分担补偿机制不能及时跟进，势必增大扶贫

隐性信贷风险。一是农业保险发展滞后。通辽市

是典型的农业大市，收入受地质、气候等自然灾

害影响大，抗风险能力低，容易积聚信贷风险，

完善的农业保险体系对分散风险至关重要。例

如，开鲁县的玉米种植大户对保险有较大需求，

但受制于高保费率、保险业务滞后等原因使得

保险供给不力，抑制了农村保险市场发展。2016

年 6月末，该县财险保费收入为 5256万元，农

业保险 98.8万元，仅占保费总收入的 1.82%，规

模小。二是“央贷扶”试点工程缺乏保险机构的

介入。《内蒙古自治区金融扶贫“央贷扶”工程实

施方案》要求保险机构参与，且规定违约风险由

中华联合财险公司承担 90%，然而实际情况是

该公司认为承担的风险高，目前还未参与。三是

担保机制不完善，担保基金筹措困难。据调查，

贫困旗县的企业大多是小微企业，当这些企业

有融资需求时往往因找不到相关担保中介或有

效抵押物而无法获得银行贷款，间接影响贫困

地区的脱贫致富。另外，贫困地区财政状况普遍

困难，难以依靠自身财力筹措足量的担保基金。

（五）金融统计设施建设与金融精准扶贫实

践不适应。现行的金融统计指标体系不能准确、


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完整、全面地反映金融扶贫的实际情况，采用的

“涉农贷款”、“农户贷款”、“农业贷款”指标比较

粗放，未能细化到与“三农”相关的金融扶贫业

务类别上，不能准确全面反映金融机构对贫困

户及农村基础设施、扶贫搬迁、助学贷款、特色

农业等的金融支持情况。导致目前央行统计报

表中缺少精准扶贫贷款数据，难以对金融支持

贫困地区信贷政策进行精准效果评估。

（六）各部门政策引导与金融精准扶贫需要

的合力不匹配。从政府层面看，对直接服务于贫

困户的金融机构，缺乏法定的财税激励政策的

支持。从人民银行层面看，对直接服务于“三农”

的支农再贷款配套政策也不够细致完善，难以

完全精准到“三农”，引导力明显不足。虽然近年

来，人民银行积极利用支农、支小再贷款引导涉

农金融机构向“三农”扶贫领域倾斜，但考核力

度明显不足。从银监层面来看，农村金融机构的

准入政策普遍偏紧，未能充分构建起金融扶贫

的宽松环境。如村镇银行的设立依然受到一县

一行的限制，缺乏全国性的专门扶贫的金融机

构。从扶贫金融机构层面看，未专门制定切实可

行的金融精准扶贫的信贷投向、投量、利率优惠

减免核销等实施细则。

四、金融精准扶贫的对策建议

（一）强化跨部门的扶贫政策联动，凝聚扶

贫合力。虽然我国“三农”金融政策已不断完善，

但是贫困地区经济发展滞后，瓶颈制约因素较

多，金融精准扶贫承担着政策性与开发性的职

责，是一个系统性的工程，需要财政政策、税收

政策、产业政策、扶贫政策与金融政策的有机协

调配合，深度互动，才能真正受惠于贫困户。一

是建立风险补偿、财政补贴、贷款贴息、税费减

免及扶贫激励政策机制。二是建立扶贫开发专

项基金，引导金融扶贫对接项目，深入挖掘不同

层次的“三农”金融需求。三是以产业开发为主

导，着力培育农业龙头企业、专业化合作组织，

遵循市场规律，积极参与专项扶贫、行业扶贫、

社会扶贫三位一体的精准扶贫联动工作。

（二）围绕小城镇建设和产业化发展做文章，

吸引扶贫信贷资金。一是大力发展小城镇建设，

积蓄贫困旗县的内生能力。在国家推进城镇化

建设中要优先兼顾小城镇建设，因为小城镇承

上启下连接城乡关系，既是沟通城乡物质集散

与信息传递的中枢，又可就地利用农村资源发

展多种产业，带动农村经济发展。在金融服务

上，以市场化运作模式引导金融资源向贫困地

区流动，以此弥补贫困地区城镇化建设的先天

不足，促进精准扶贫开发战略顺利实施。二是培

育特色产业带，为金融精准扶贫提供切入点。救

济式帮扶只能解决短期脱贫难题，只有把产业

扶持起来，才能真正做到“授之以渔”。通辽南部

的 4个国贫旗地域相连、人口不多、资源丰富、

水、土、空气零污染，可以发展安全、有机、放心

的绿色产业，构成通辽市特色农畜产品产业带。

通过特色产业带动社会能人、民营企业创办龙

头企业，扩大产业辐射范围与链条，走“公司 +

合作社 +农户”的产业化经营道路，形成多元共

存的新型经济实体，为金融支持提供切入点，带

动贫困户参与企业生产实现脱贫致富。

（三）金融机构精准发力，带动贫困户脱贫

致富

1.健全贫困地区金融组织体系。推动政策

性、商业性、合作性等金融机构参与的金融精准

扶贫开发新格局。政策性银行要与时俱进，出台

扶贫方面的资金管理、信贷管理、考核激励约束

等政策，增加贫困地区信贷投放。国有商业银行

和股份制商业银行要向贫困地区延伸服务网

点，下沉金融服务重心，合理配置信贷资源，加

大对贫困地区的信贷支持倾斜力度。

2.加大金融产品供给侧改革力度。一是进

一步完善支农、支小、“央贷扶”的配套措施，撬

动农村中小金融机构扶贫信贷投放。二是围绕

农业龙头企业、农村专业合作社、家庭农场、种

养大户等新型农业经营主体，发放支持农业综

合开发、农产品生产加工等项目贷款，带动建档

立卡贫困户创业增收，助推贫困地区经济发展。

三是针对建档立卡贫困户发放“农户贷”，只要

有发展致富的意愿和能力，符合金融机构办贷

条件的均可申请。

3.因人施策实现扶贫资金精准对接。贫困

户的致贫原因不同，资金需求特点不同，只有深

入了解贫困户的融资需求，才能实施精准扶贫。

银行业金融机构要深入实际，积极与扶贫部门

协调沟通，区别不同类型的贫困户，通过单列信

贷资源、单设扶贫机构、单独研发金融产品，实

现银行信贷资金与贫困领域精准对接。

4.持续改善农村金融服务。一是金融机构

大力推广非现金结算工具，进一步拓展助农取


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款服务站业务功能，扩大贫困村屯金融基础设

施覆盖范围。二是加大金融知识下乡力度，宣传

扶贫贷款、小额信贷业务，让农户明白扶贫贷款

不等于政府救济，防范扶贫贷款风险。

（四）实现扶贫信贷风险补偿与分担精准平

衡。风险分担是金融扶贫的一个核心掣肘。农村

金融以三农为载体，以农业活动为基础，由于农

业的天生弱质性，农村金融领域极易集聚风险。

金融精准扶贫直接服务“三农”，其风险暴露问

题更为显著，迫切需要构建一套系统完善的风

险补偿与分担机制。

1.加快农业保险体系建设。一是发挥政府

引导作用。商业保险中一般不包括由于自然灾

害引起的农业风险，而事实上农业保险更多的

是作为政策性保险产品或准公共物品出现的。

因此，政府应在农业保险领域有所作为，可选择

承办并建立政策性再保险公司，出资设立巨灾

农业风险保障基金，支持引导合作保险促进农

业保险发展。贫困地区涉及的省、市、县政府部

门应该抽出专项资金注资设立涉农金融保险机

构的风险补偿机制，切实减轻农村金融机构负

担。二是加大农业保险宣传力度，提高农业保险

有效需求水平。将宣传普及金融、保险知识作为

常态化活动予以开展，使贫困户深切认识到农

业保险的风险分担功能，增强参保积极性。三是

可设置小额信贷附属条款将农业保险纳入，凡

从金融机构借贷的农户都应参与基本的农业保

险，保费直接从贷款资金中抵扣，可由贷款机构

和农户共同分担，建构起金融机构、保险公司和

农户的共同分担机制。

2.健全与完善担保制度。加快成立农业信

贷担保机构，降低“三权”抵押贷款（农村住房、

土地承包经营权、林权）的信贷风险。农业信贷

担保机构在组建形式上，可采取由政府出资成

立“农业担保基金”，同时业主交纳一定数量的

风险保证金，委托中小企业信用担保机构管理

并开展农业担保业务。金融机构可探索多种担

保方式，推行“三权抵押 +公司担保”、“三权抵

押 +基金担保”和“三权抵押 +经营户担保”等

方式，进一步防范信贷风险。建议政府出台专门

针对“三权”抵押的价值评估和流转的管理办

法，引入相对独立的第三方对“三权”抵押价值

进行评估，明确“三权”流转及抵押处置的有关

规定，建立“三权”产生争议的仲裁机制，消除金

融机构的法律风险顾虑。

3. 建立金融精准扶贫贷款风险补偿机制。

建议由省、市、县财政按比例出资建立扶贫贷款

风险补偿金，专项用于建档立卡贫困户种、养殖

贷款损失补偿。对因自然灾害等不可抗力造成

的扶贫贷款发生损失时，由风险补偿金代为清

偿，基金不足清偿的，由财政审核后弥补；对其

他因素造成的经追偿无法归还的建档立卡贫困

户贷款损失，由风险补偿金与合作金融机构按

8∶2共同承担。

（五）建立与精准扶贫相适应的运行机制

1. 建立金融精准扶贫的监测考核评价机

制。一是把金融精准扶贫作为一项政治任务，要

确立金融系统精准扶贫牵头人，要建立金融精

准扶贫监测考核评价机制，对扶贫单位是否建

立健全精准扶贫机构，是否落实人员、责任、任

务、时间等进行定期监测考核评价；二是政府要

对贫困村接收的金融资源使用情况进行审计考

核评价，真正发挥金融精准扶贫的“造血”功能。

2.开展金融扶贫政策导向效果评估。通过

评估准确反映金融精准扶贫工作的效果，引导

金融机构按照宏观政策、产业政策、信贷政策的

要求去做，发挥正向激励和导向作用，继续创新

扶贫信贷产品，多层次、多角度开展各种形式的

扶贫模式创新。

3.完善扶贫金融统计制度。将现有涉农贷

款统计报表中的指标进一步细化，在涉农贷款中

细分出农户、专业合作社、农业企业、农村基础设

施、扶贫搬迁和助学贷款等，将农户贷款进一步

细分为贫困户、特困农户、普通农户、专业大户、

家庭农场等，再将贫困户贷款细分为有劳动能

力、无劳动能力、低保贫困户、一般贫困户等，以

便于全面反映金融精准扶贫的整体进展情况。参考文献

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修文县的思考与探索[J].区域金融研究,2016(02):15-24.

[4]苏畅.金融精准扶贫难点及对策研究[J].西南金

融,2016(04):23-27.

课题主持人：贾殿钧

课题组成员：荆淑云包诺民刘颖

课题执笔人：刘颖


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一、杭锦旗的贫困状况及特征

杭锦旗总面积 1.89万平方公里，辖 6个镇 1管委

会、76个嘎查村。杭锦旗需扶持地方多，贫困地区基础

条件差，扶贫开发难度大，项目建设资金投入与实际

需要仍存在较大缺口。加之群众对扶贫开发工作的主

动性，紧迫性不够，不同程度存在等、靠、要倾向和消

极畏难情绪，扶贫项目前期准备工作不足，项目进展

较缓慢。目前全旗有贫困人口有 3729户、8961人，占

全旗农牧业人口的 5.02%。按贫困标准来分，国家级贫

困户 1243户、3043人，保障线下 2486户、5918人。按

致贫原因来分，因病致贫的 1454人 591户，因学致贫

的 698人 262户，缺少生产资料、基础设施落后致贫

的 5505人 2310户，社会兜底 686人 300户，立地条件

差致贫的 679人 327户。当前，杭锦旗贫困问题有以

下几个特征。

（一）区域发展不平衡，贫富差距大。库布其沙漠

在杭锦旗横亘东西，自然将杭锦旗划分为沿黄河区和

梁外区。形成了两个不同类型的贫困区域。一类为特

困区,在梁外的干旱硬梁区、丘陵沟壑区、沙漠区、大牧

区、半农半牧区，集中了全旗 65%的贫困人口。绝对贫

困人口大部分集中在这些地区,表现为衣、食、住得不

到稳定保障,往往因为水源、光照、土质、生态等因素影

响,造成农畜产品产出低、收获少。大多数地方不通电、

没有路,生活艰苦；另一类为一般贫困区 ,在沿黄河土

地盐碱化地区。低收入贫困人口大部分集中在这些地

区,集中了全旗 35%的贫困人口, 表现为基础设施落

后,扩大再生产能力有限,抵御各种风险能力低。由于

受区位因素制约，导致杭锦旗收入高的农牧民主要集

中在沿黄河土质好的地区，沿河与梁外居民收入差距

十分明显。

（二）农牧业基础设施薄弱，种养业结构单一，增

产增收难，生活困难。由于受历史、文化的影响，农牧

民大多延续着传统的生产生活方式。由于产业结构单

一，抗御各种风险的能力差，收入极不稳定。而且这种

以养殖业为主的经济结构，在没有稳定生产基础设施

作保障的前提下，遇到自然灾害很容易造成减产、减

收，甚至绝产、绝收。是当前制约农牧业生产发展和农

牧民增收的一大难点。

（三）恶劣的生态环境给农牧民生产生活带来困

难。虽然近几年杭锦旗投入不少资金扶持了农牧业基

础设施和生态环境建设，但由于历史欠账太多，要补

上这一课难度非常大。长期的超载放牧使草原植被无

休养生息机会，植被越来越稀疏，多年生牧草越来越

少，单位面积产草量越来越低，导致天然植被无法完

成生长周期，造成植被不断破坏，覆盖率不断下降，裸

露面积不断扩大，沙化严重，有些地区出现沙进人退

的局面，给当地牧民生产生活带来了困难。

（四）地方财政收入少，人才难引进，农牧业生产

科技含量低，直接影响着牧民的生产生活。近几年，在

上级部门的扶持下，杭锦旗科技、教育、文化、卫生事

业和交通、电力设施有了较好改善，但与富裕地区和

中等发展水平地区相比，仍有较大差距。由于农牧民

掌握市场信息少，同市场经济有效对接低，规避市场

风险能力弱，农牧民生产结构调整和经营中存在趋同

地方财政扶贫开发的现实困境与应对策略———以鄂尔多斯市杭锦旗扶贫开发为例

李向李春力王景田吉仁其木格（1中国人民银行鄂尔多斯市中心支行东胜 017000）

（2、3、4中国人民银行杭锦旗支行锡尼镇 017400）

内容摘要：财政扶贫工作作为扶贫开发工作的重要组成部分，就是要利用财政资金的引领

和撬动作用，带动社会、企业、个人积极贯彻落实十八大以来关于全面建成小康社会和扶贫开发

的政策，通过财政资金对扶贫工作的助推，不断完善政策措施，创新扶贫开发机制，提高扶贫资

金使用效益。

关键词：扶贫开发财政扶贫贫困



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性和盲目性，生产中出现了增产不增收，甚至出现了

减收的不良现象。

二、杭锦旗财政运行状况

杭锦旗是全市唯一的自治区级贫困旗县，财政总

量小、自给率低，因历史、地域等种种原因，基础设施

和各项民生支出增长较快，自身财力根本无法保证人

员工资发放和机关正常运转，处于“吃饭尚不能自给”

的层面。尤其是 2013年以来，受经济持续下行的影

响，全旗财政收入增速持续下滑，各项矛盾集中突显,

全旗财政运行十分艰难。以近三年财政数据为例：

2013年杭锦旗完成财政收入 13.52亿元，其中本地实

有税收收入 6.47亿元，培植税源及清缴欠税等一次

性收入 7.05亿元。全旗公共财政预算收入 9.64亿元，

剔除因完成税收任务虚增的 6.27亿元，旗级实际可用

收入 3.37亿元，加上上级财力性补助 3.62亿元，全旗

可用财力为 6.99亿元。2013年杭锦旗必须安排的基

本支出 12.79亿元，其中工资性支出 8.32亿元、人员

补助 2.35亿元、部门运转经费 2.12亿元，形成资金缺

口 5.8亿元。此外，市委、市政府下达杭锦旗政府性债

务化解任务 10.13亿元，通过培植税源、清缴欠税等措

施化解 6.27亿元，杭锦旗仍有化债资金缺口 3.86亿

元。仅上述两项支出缺口就达 9.66亿元，全旗财政收

支矛盾非常突出。经计算，2014年实际可完成公共财

政预算收入 7.49亿元，剔除因完成税收任务虚增的公

共财政预算收入 2.99亿元，实际仅有 4.5亿元，加上

一般转移支付收入 1.74亿元，地方可支配财力 6.24

亿元。而仅工资发放及机关正常运转就需要 13.3亿

元（其中：工资性支出 8.55亿元，工资附加性支出及其

他人员补助支出 2.85亿元，部门运转支出 1.9亿元），

基本支出缺口达 7.06亿元。仍处于难以保工资、保运

转的状态。2015年杭锦旗完成公共收入 12.2亿元，加

上上级财政转移支付收入 34.3亿元（从 2015年 5月

开始，杭锦旗行政事业单位职工工资由市级财政代

发），地方可支配财力共计 46.5亿元。公共预算支出

44.6亿元，库存有少量结余。

三、杭锦旗财政扶贫开发情况及成效

2011年杭锦旗被列入自治区贫困旗、2012年被

确定为全市扶贫开发示范区，在财税分配、项目报批、

民生投入、基础建设等方面获得了区、市重点扶持。通

过扶贫开发示范区建设，加快推进了新型城镇化建

设，大力夯实了农牧业基础设施，积极构建了现代农

牧业产业发展体系，同时加快农村牧区经济发展升级

转型。

（一）全力扶持“十个全覆盖”重点项目工程。2014

年，根据自治区、市关于“十个全覆盖”有关政策，杭锦

旗财政积极协调上级部门，争取到 2014年农村牧区

危房改造、安全饮水、嘎查村街巷硬化、村村通电、村

村通广播电视通讯、校舍建设及安全改造、嘎查村标

准化卫生室、嘎查村文化活动室、便民连锁超市、农村

牧区常住人口养老医疗低保等社会保障“十个全覆

盖”资金 1.13亿元。2015年，杭锦旗在财政收支矛盾

异常突出的情况下，继续把保障和改善民生作为开展

工作的出发点和落脚点，在保工资和运转的基础之

上，全力以赴确保“十个全覆盖”等重点项目资金的兑

付，累计拨付 2015年“十个全覆盖”项目资金 3.3 亿

元，缩小杭锦旗城乡差距、增加农牧民收入。

（二）拨付专项扶贫资金，保障各项扶贫措施落到

实处。2015年，上级下达杭锦旗扶贫资金 0.16亿元，

现已全部拨付完毕，其中包括金融扶贫富民工程资金

0.05万元，三到村三到户资金 0.08万元，中和农信小

额信贷扶贫项目配套资金 0.03万元，建档立卡和信息

化资金 0.001亿元。

（三）为稳步推进贫困家庭大学生就业促进工作，

鄂尔多斯市对全市户籍高等院校全日制专科以上应

往届大学毕业生，且被认定为贫困家庭的大学生给予

一年的就业补助，补助金额为 800 元 / 人 / 月。

2014～2015年，杭锦旗共计 213人领取就业补助金，

共发放补助金 0.01亿元。该项补助资金的发放，可有

效缓解杭锦旗贫困大学生就业的经济压力。

（四）财政扶贫开发取得显著成效。一是大量贫困

人口脱贫。全旗农村牧区贫困人口由 2011年 33000

人下降到 2015年的 8961人。二是民生明显改善。从

2012年起，鄂尔多斯市政府每年安排 4亿元专项资金

实施了一系列扶贫工程。推进扶贫开发项目使绝大多

数农牧户有稳固住房，贫困人口的生活状况得到了明

显改善；项目村实现了自然村道路通达率到 93%以

上；生产、生活用电实现了村村通；90%以上贫困村贫

困人口解决了饮水难问题。实施了 4个革命老区项

目，扶持老区发展养殖业，加强基础设施建设，改变老

区生产生活条件落后、群众收入低，老区群众脱贫致

富信心不足现象。三是产业扶贫成效显著。“十二五”

期间，实施了 16个产业化扶贫项目，产业扶贫项目覆

盖 16个贫困村嘎查，受益贫困农牧户 500多户，扶持

带动周边近 300户农牧户发展生产，增加了收入。累

计培训 380人次，使贫困农牧户劳动力掌握实用的生

产技术，为贫困人口增收拓宽路子。贫困地区各项社

会事业明显进步，扶贫事业取得了显著成效。

四、财政资金加快推进扶贫开发对策

（一）实施精准扶贫，用好财政扶贫开发资金。一

是凝聚扶贫合力,构建“大扶贫”工作新格局。构建财

政专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的“大扶

贫”工作格局。制定农村牧区贫困地区发展的措施,尤

其是财政支持、金融服务、产业扶持等方面的专项扶

贫政策。以“三到村三到户”和“三到两强”活动为契


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092




机,深入开展精准扶贫,利用互联网，链接政府信息平

台，通过建立政府贫困户信息平台，以便准确掌握贫

困户信息，及时真实地反映农牧户项目进展情况、帮

扶情况、农牧户诉求。动员社会各级力量，积极参与社

会扶贫工作，不断拓宽社会捐资渠道,努力争取优惠政

策、扶贫资金、扶贫项目。二是整合专项资金,开辟整村

扶贫新渠道。整合各类专项资金，进行集中投入，提高

资金使用率。开展安居工程，结合农村牧区“十个全覆

盖”工程，以农村牧区危房改造为抓手,把分散式的扶

贫变为集中开发、把单项工作变为全面推进，全力推

进新型村庄建设和生态移民集中居民点建设；进行项

目捆绑，多渠道规划、包装、捆绑帮扶项目,积极协调财

政、交通、农业、水利、电力、国土、城建、教育等涉农涉

牧项目资金，按照分级负责、有序推进的原则 ,对贫困

人口相对集中、经济基础薄弱、基础设施较差嘎查村

启动整村帮扶工程；加强贫困地区基本公共服务建

设。结合“十个全覆盖”工程，加快推进贫困嘎查村危

房改造、环境整治、农网改造升级、通信网络、基础教

育、文化室、卫生室等项目建设,不断强化基层发展基

础,改变贫困地区落后面貌。三是创新工作模式,打造

移民扶贫新亮点。结合农村牧区“十个全覆盖”工程，

把生态移民搬迁工程、农村危房改造与新型城镇化建

设结合起来,用好用足用活“十个全覆盖”工程专项资

金、集中安置点补助、新农村新牧区建设资金,建设农

村牧区新型村庄、“逸乐家园”老年养生村和生态移民

集中居民点。推行扶岗、扶业、扶技、扶志、扶贫工作机

制,对没有生产能力的、年老的列入社会保障范围；有

生产能力的，支持产业发展、自主创业、进园区就业；

对禁止开发区农牧民，鼓励向优势区靠近，进养殖园

区就业。四是创新金融体系，推行金融扶贫新模式。随

着农村牧区经济发展水平的不断提高，联保贷款方式

与农牧业经济专业化、规模化、集约化发展趋势不相

适应，难以满足发展现代农牧业的资金需求。按照“杠

杆式扶贫”的方式，通过政府扶贫引导资金和设立担

保风险抵押资金，撬动银行部门以放大 10倍的规模

投放富民贷款和中国扶贫基金会中和农信小额贷款

项目。创新金融合作模式，与中国扶贫基金会合作，建

立小额贷款服务社，向农牧民发放小额贷款；与中国

银行、邮政银行、农村商业银行、村镇银行等金融机构

合作，开展土地草牧场承包经营权、宅基地抵押，解决

农牧民贷款难、担保难等问题。重点将扶贫专项资金、

金融惠民贷款等资金直接投放到具有较强辐射带动

能力的龙头企业、专业合作社和种养大户，增强贫困

地区、贫困群众的自我发展能力和持续增收能力。

（二）统筹安排扶贫资金，提高扶贫资金使用科学

性。一是制定公平、合理、科学的资金分配机制。除考

虑到少数民族资金的特殊性，其他的扶贫资金整合后

分配到各个贫困嘎查村。二是合理布局，统筹安排扶

贫资金。在规划项目时尽可能坚持新型村庄建设和城

镇建设规划要与产业布局相衔接，体现城乡一体化发

展格局，将资金整合，形成合力，使之在改善贫困嘎查

村人居环境的基础上，同时提高一定的生产发展能

力。因杭锦旗地方可用财力十分有限，财政对扶贫开

发工作的投入也极为困难，所以我们只能通过整合扶

贫资金、各类支农资金和社会帮扶资金等资源，弥补

农村牧区基础设施建设项目资金缺口。

（三）创新项目管理机制，促进扶贫开发与农民发

展相结合。一是规范管理，落实项目管理的各项制度。

建立健全项目库储备和申报、审批制度，对扶贫项目

实行计划管理，凡是纳入项目库的项目才可审批申

报，每个项目的申报必须有项目内容和辐射带动贫困

户作为申报、审批的依据，根据不同项目，研究制定管

理程序。二是建立资金使用的统筹管理体系。要认真

落实“工作到村，扶贫到户”的要求，在旗扶贫开发领

导小组的指导下，联合扶贫、审计等部门统筹管理扶

贫资金，把扶贫资金与部门任务、责任、权利捆绑起

来，强化资金审计、监管、检查。三是把扶贫开发与促

进农牧民紧密结合起来。在巩固扶贫开发成效的基础

上，努力增加贫困嘎查村农牧民的收入；扎实发展促

进农牧民增收的优势产业，积极发展立体农业拓宽农

民的增收渠道；积极推进贫困嘎查村的农业产业化经

营，大力发展特色优势产业，培育贫困嘎查村脱贫致

富的经济主体，促进贫困农牧民增产增收。

（四）加强产业扶贫建设，充分利用项目资金带动

扶贫。一是搞好区域化布局，逐步形成规模优势。走标

准化生产、产业化经营、规模化发展的路子，引导贫

困农牧民大力发展具有资源优势和市场需求的农产

品，使农牧民从生产环节得到稳定的收入。政府应该

注重因势利导，从政策、规划、布局、资金等方面支持

产业化扶贫龙头项目。为了充分体现财政资金使用

“公平、透明、高效”的原则，建议申请产业化扶贫资

金的项目一定要结合本地产业发展规划、扶贫项目

需求和市场需求方向，使确定的项目更加符合实际，

从而有效提高项目成功率。二是政府支持扶贫产业

化龙头企业。通过设立农牧业产业发展基金及政府

注资、贴息贷款、优化环境、项目扶持等方式，引进产

业化经营企业，培育农牧业龙头企业，采取“公司 +

基地 +农户”、订单农业等生产经营模式，发展农畜

产品精深加工，逐步构建农牧民与龙头企业利益联

结的长效机制。三是实施改革扶贫。积极推进农村牧

区产权制度改革，基本完成土地草牧场确权换证工

作。认真落实粮食直补、退耕还林、草原生态奖补等

各项惠农惠牧政策，及时兑现支付农村牧区低保、医

保、现金直补等涉农补助。


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093




一、研究背景

（一）精准扶贫工作要求的提出。扶贫是为

帮助贫困地区和贫困户开发经济、发展生产、摆

脱贫困的一种社会工作，旨在扶助贫困户或贫

困地区发展生产，改变穷困面貌，提高人民生活

水平。2013年 11月，习近平到湖南湘西考察时

首次做出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精

准扶贫”的重要指示。2014年 1月，中办详细规

制了精准扶贫工作模式的顶层设计，推动了“精

准扶贫”思想落地。2014年 3月，习近平参加两

会代表团审议时强调，要实施精准扶贫，瞄准扶

贫对象，进行重点施策。进一步阐释了精准扶贫

理念。2015年 1月，习近平总书记新年首个调

研地点选择了云南，总书记强调坚决打好扶贫

开发攻坚战，加快民族地区经济社会发展。5个

月后，总书记来到与云南毗邻的贵州省，强调要

科学谋划好 "十三五 "时期扶贫开发工作，确

保贫困人口到 2020年如期脱贫，并提出扶贫开

发“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”。

2015年 10月 16日，习近平在 2015减贫与发

展高层论坛上强调，中国扶贫攻坚工作实施精

准扶贫方略，增加扶贫投入，出台优惠政策措

施，坚持中国制度优势，注重六个精准，坚持分

类施策，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫

困类型施策，通过扶持生产和就业发展一批，通

过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，

通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一

批，广泛动员全社会力量参与扶贫。

（二）兴安盟地区实施精准扶贫工作的背景。

兴安盟地处内蒙古自治区东部，既是革命老区、

民族地区，又是边疆地区，更是贫困地区。2015

年，全盟第一产业增加值 125.15亿元；第二产业

增加值 198.98亿元；第三产业增加值 178.19亿

元，产业结构为 24.9∶39.6∶35.5，对农业依赖

程度仍然较大，是全区唯一一个全年一产占比

超过 20.0%的盟市。经济发展相对滞后，经济总

量长期处于全区次后位，是较典型的经济欠发

达地区。全盟所辖 6个旗县市，其中阿尔山市、

科右前旗、科右中旗、扎赉特旗和突泉县属于国

家级贫困县，也是大兴安岭南麓连片特困地区。

乌兰浩特市属于自治区级贫困县。内蒙古自治

区共有 31个国贫县和 26个区贫县，其中兴安

盟占 5个国贫、1个区贫。2015年，兴安盟实现

稳定脱贫 5.5万人，但仍有贫困人口 10.5万人，

占全盟人口数的 6.24%，贫困户 3.52万户，贫困

发生率为 11.59%，高于自治区平均水平 4.29个

百分点，扶贫开发工作真正到了啃硬骨头、攻坚

拔寨的冲刺阶段。全盟 847个嘎查村中有 396

个贫困嘎查村，贫困比例达 46.7%，其中 153个

嘎查村贫困问题非常突出，可以说是贫中之贫、

困中之困。

二、扶贫研究理论现状

国外学者对扶贫开发问题的研究称之为反

贫困理论，主要有纳克斯的“贫困恶性循环”理

兴安盟地区金融精准扶贫问题研究

韩福顺赵子平邰昌山史琳琳（中国人民银行兴安盟中心支行乌兰浩特市 137400）

内容摘要：兴安盟是较具典型的经济欠发达地区，也是大兴安岭南麓集中连片特困地

区之一，又是国家新一轮扶贫开发攻坚主战场之一。在当前精准扶贫工作的要求下，合理、

灵活运用“资本”的力量，开展金融精准扶贫，改变传统的“输血式”、“漫灌式”向“造血式”、

“滴灌式”的精准扶贫方式转变，是从根本上解决贫困的重要举措。

关键词：贫困精准扶贫金融资本



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论，核心观念是必须增加投资，增加居民储蓄，促

进资本积累和形成；纳尔逊的“低水平陷讲”理论

强调资本积累和形成对摆脱“低水平均衡陷阱”

的决定作用；莱宾斯坦的“临界最小努力”理论，

强调资本积累与形成对促进经济发展的重要性；

缪尔达尔的“循环积累因果关系”理论，主张通过

制度上的一系列改革来提高资本形成和收入增

长；罗森斯坦·罗丹的“大推动论”理论，核心是各

部门同时进行大规模投资，以促进部门的平均增

长，从而推动整个经济的高速增长和全面发展，

等等。在这些理论中，核心构成均为资本，资本的

积累及运作、人口的数量及质量、是促进经济增

长，摆脱贫困的重要因素。虽然贫困的形成具有

多样性和复杂性，各国政治、经济、文化等因素不

同，以上学术理论研究也都不同程度地具有片面

性和局限性，但在精准扶贫工作中，针对不同贫

困区域环境、不同贫困农户状况，合理运用“资

本”，开展金融精准扶贫，由“输血”变“造血”，是

从根本上解决贫困的重要举措。

三、兴安盟创新开展金融精准扶贫方式的

有益探索

（一）兴安盟人民银行探索利用货币信贷政

策精准扶贫。在兴安盟地区金融精准扶贫工作

中，兴安盟人民银行充分发挥货币信贷政策职

能，灵活运用人民银行支农、支小再贷款的引

导、撬动和示范作用，积极支持兴安盟地区贫困

户种植养殖、大学生和返乡农民工创业、农牧业

产业化龙头企业和中小微企业健康快速发展，

从而辐射带动集中连片特困地区贫困群众尽快

脱贫。为了使人民银行支小再贷款货币信贷政

策发挥更大的作用，充分体现政策意图，人民银

行兴安盟中心支行坚持“三个结合”，即人民银

行支小再贷款货币信贷政策与国务院扶持小微

企业发展的政策相结合，与人民银行、财政部、

银监会等国家七部委下发的《关于全面做好扶

贫开发金融服务工作的指导意见》（银发〔2014〕

65号）相结合，与自治区“8337”发展思路和兴

安盟建设“五大基地”总体部署相结合。根据兴

安盟地区的实际，研发了“央贷通”、“央贷扶”、

“央贷创”、“央贷信”等一系列创新信贷品种，以

解决兴安盟农牧业产业化龙头企业、三农三牧

和有发展前景的重点小微企业以及大学生、返

乡农民工创业、信用户和贫困农牧户的“融资

难、融资贵”问题。

1.“央贷通”业务，是内蒙古银行通过申请

央行支小再贷款，将央行支小再贷款资金专项

用于支持兴安盟专利型、创新科技型小微企业

和农牧业产业化重点龙头企业、三农三牧和有

发展前景的重点小微企业。“央贷通”相比于传

统信贷产品具有利率低、定向用、期限长、运用

灵活等特点。

2.“央贷扶”业务，是人民银行兴安盟中心

支行与扎赉特蒙银村镇银行联合推出的“金融

扶贫”信贷品种，扎赉特蒙银村镇银行通过申请

央行支农再贷款，将央行支农再贷款资金专项

用于“百村万户扶贫奔康工程”的融资产品，解

决贫困地区农户生产资金不足问题。

3.“央贷创”业务，是兴安盟辖区农村信用

联社通过申请央行支农再贷款，将央行支农再

贷款资金专项用于兴安盟大学生、返乡农民工、

复员转业军人、妇女以及符合条件的劳动密级

型和吸纳上述人员就业的小微企业，促进以创

业带就业的一种融资产品。

4.“央贷信”，是由农村信用社会同村委会

对村民进行信用评定，对信用户一次授信周转

使用，随用随借。信用户评定分为 AAA、AA、A

类三个等级，一等户授信额度为 5万元，二等户

为 4万元，三等户为 3万元，旨为推进社会主义

新农场信用体系建设，改善农村地区信用环境，

提高农牧民信用意识。

（二）辖区金融机构灵活运用相关政策，精准

扶贫。兴安盟辖区各家金融机构始终坚持普惠

金融的发展理念，自觉承担“普之城乡、惠之于

民”的社会责任，发挥金融业覆盖面广的优势，

强化扶贫开发责任，助力脱贫金融服务。

1.邮政储蓄银行兴安盟分行重点发展涉农

贷款业务。一是举全行之力坚定不移地发展农

户小额贷款。结合兴安盟三农经济特点，明确了

小额贷款战略核心地位，农户小额贷款投放量

逐年快速递增。为保障每年备春耕贷款顺利投

放，对全盟各大乡镇苏木的 180多个嘎查村展

开调研，建立了联系人制度，及时了解农牧民融

资需求，从贷款受理、入户调查、合同签署均能

做到上门服务。二是深化平台合作，实现三农贷

款批量开发。通过引入政府风险保证金、保险公

司、担保公司等增信措施，有效解决抵质押品不


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足、贷款额度低、零散开发的问题，实现合作方

式新突破。三是大力发展小企业授信业务。加大

业务宣传及营销力度。通过走访政府相关部门

了解小微企业融资需求，争取获得政府相关部

门的更多支持。积极进行产品创新，结合地方特

点，有针对性地开展贷款产品创新工作。四是健

全和完善新型农牧业经营主体贷款制度。为加

快推进农村金融产品创新和服务创新，全面改

进和提升农村金融服务能力，建立健全了新型

农牧业经营主体主办行相关制度和办法。

2.内蒙古银行兴安盟分行全面开展金融精

准扶贫。一是积极利用央行“支小再贷款”，开展

“央贷通”业务。2014年，内蒙古银行兴安盟分

行积极配合人民银行开发“央贷通”项目，争取

中央银行支小再贷款。截至 2016年 5月末，累

计投放支小再贷款超 13亿元，共支持了兴安盟

地区 84家企业，贷款余额达到 45639万元，并

且目前正持续投放中，累计为小微企业节省利

息支出达到 3036.89万元，有效地解决了企业

“融资难”和“融资贵”的问题，对于带动农民增

收、企业增效，拉动地方经济发展，发挥央行信

贷政策定向调控作用起到了积极的促进作用。

二是创新涉农贷款品种，发挥创新驱动作用。内

蒙古银行兴安盟分行积极开展创新产品推广工

作，成功办理了“全程链”业务融资模式，通过采

取合作社 (农户)+兴安盟农牧业核心企业的信

贷模式，将龙头企业嵌入到该产业的整个链条，

授信方式根据企业经营模式、上下游合作关系、

资金需求等实际情况，为涉农企业“量身定做”

信贷产品，满足了企业多方面的融资需求。三是

支持兴安盟地区的棚改项目（异地搬迁改造扶

贫）。棚户区改造是惠及兴安盟地区千家万户的

安居工程、民心工程。2015年主要支持了乌兰

浩特、阿尔山市的棚户区改造项目，已累计为兴

安盟地区棚改搭桥提供授信总额 22.8亿元，已

累计投放 18.6亿元，当前余额 9.6亿元，待发放

4.2亿元。四是支持旗县特色产业，打造支行“一

行一品”，推进产业扶贫。根据兴安盟各地区、各

旗县的产业发展特征，重点支持兴安盟地区各

旗县的特色产业、特色经济，打造“一行一品”

“一行一策”的特色发展之路。其中，阿尔山支行

将重点支持当地的旅游行业、科右中旗支行将

重点支持当地的畜牧产业、扎赉特旗支行重点

支持当地的种植及粮食收购产业，突泉县将重

点支持设施农业等，以突出支行业务发展重点，

打造特色支行，从而带动农牧民增收，促进县域

经济发展，实现产业扶贫的发展思路。

四、兴安盟地区金融精准扶贫取得的成效

（一）“央贷通”解决了中小微企业“融资

难”、“融资贵”的问题。截至 2015年 12月末，

“央贷通”贷款已累计发放 84笔，7.7亿元，支持

了 84户企业。其中：农林牧渔业 27笔，29195

万元；批发零售业 36笔，10766万元；租赁和商

务服务业 8笔，7145万元；制造业 3笔，4540万

元，其他行业 8笔、2590万元。7.58亿元的“央

贷通”产品利率平均优惠 3.82个百分点，为客

户节约融资成本约 2897.2万元。同时为“央贷

通”企业解决近 3000人就业问题，拉动地方经

济增长约 28.4亿元，增加财政收入约 2.84亿

元。为企业减负，为农民增收，实现了金融扶贫

从“输血式”向“造血式”的转变，取得了很好的

经济效益和社会效益。如：内蒙古万佳食品有限

公司通过“央贷通”贷款支持，不仅公司自身得

到发展，同时也辐射带动农牧民就业和增产增

收。万佳公司采取了“基地 +农户 +合作社 +工

厂 +市场”的模式，完整的上下游产业链发展态

势良好。带动农户 15000户，种植面积 10万亩，

实现农民增收 1.2亿元。上下游产业有效带动

本地包装业和物流业的发展，万佳公司每年包

装物采购资金 3000余万元，仅当地包装业拉动

就业 300余人，增加税收 500余万元。物流业每

年为当地物流增收 700万元，拉动就业 150余

人，增加税收 100万元，极大地促进了本地小微

企业发展。

（二）“央贷扶”让贫困农牧户走上致富路。

“央贷扶”扶贫项目覆盖扎赉特旗境内 196个

村，扶持养殖户 560户，贷款金额为 2873万元。

扶持种植户 651户，贷款金额为 7217万元，辐

射带动贫困户 3472户脱贫致富。“央贷扶”带动

农户人均增收 1500元以上。“央贷扶”的投放一

定程度上减轻了农牧民利息负担，以前一部分

农牧民生产资金缺口全部依靠民间借贷解决，

民间借贷平均利率 25％，与“央贷扶”利差相差

17.9个百分点，“央贷扶”的投放使农牧民不仅

获得了低息资金，部分农牧民还还清民间借贷，

减少了利息支出。2015年扎赉特蒙银村镇银行


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借用支农再贷款 2亿元，已发放再贷款 1.3亿

元，其中扶贫贷款 1亿元，涉农贷款 3000万元。

按照人民银行要求相应下调信贷政策支持再贷

款利率。执行年利率 7.1%，较该行正常信贷利

率 13.8%下调 6.7个百分点，按农牧民每户均衡

贷款金额 5万元计算，每户可减少利率支出

3550元。所投 1.3亿元再贷款使 1211户农牧民

及涉农企业直接受益 923万元。

2015年对扎赉特蒙银村镇银行到期“央贷

扶”支农再贷款重新发放，周转使用。同时又增

加突泉县、科右前旗为全区试点，新增扎赉特旗

联社为试点机构，又新增支农再贷款“央贷扶”

30000万元。如：内蒙古新谷园生态农业有限公

司，该公司成立于 2005年 10月，是一家集农产

品加工、农业种植、粮食收储为一体的大型综合

型粮食企业。该公司 2011年获得“兴安盟农牧

业产业化重点龙头企业”称号，2012年被评为

“自治区级扶贫龙头企业”。 2009年开始注册

“五家户”、“草原蒙谷”等商标；其中小米、大米、

黑米、芸豆、红小豆、绿豆等十余种杂粮通过了

有机认证，同时获得了国家级食品安全和质量

管理两个体系的认证。公司以五家户谷子基地、

好力保水稻基地、绰勒杂豆基地为依托，以“公

司 +基地 +合作社 +农户”的基本运作模式，由

公司技术人员从种到收进行全程监督管理，实

行合同制收购，建立了优质谷子、杂豆、水稻、玉

米订单种植基地。2014年 10月恒大集团收购

新谷园公司，公司注册资金 8496.73万元，现有

职工 80人，其中专业技术人员 12人。主营生产

加工“恒大兴安”绿色大米，年加工优质水稻 4

万吨，产值 8亿元。到 2014年底，有机基地面积

2143亩,绿色小米、大米基地共计 15000余亩。

直接带动 1200余户农户增收，实现增收 450万

元，推动就业 100余人。

（三）“央贷创”圆大学生和返乡农民工的创

业梦想。“央贷创”的推出，不仅解决了大学生、

返乡农民工创业资金需求，也圆了他们回乡创

业的梦想。2015年投放“央贷创”10000万元，

800多个大学生、返乡农民工、复员转业军人和

农村妇女得到资金支持，新增就业岗位 7500多

个。例如：乌兰浩特市卫东镇大学毕业生王明娟

2012年毕业于赤峰学院，2015年结束了外出

打工的生涯返乡自主创业，恰逢乌兰浩特市联

社开办大学生创业即”央贷创”贷款业务，于是

借了 5万元贴息贷款，建起了一座养鸡大棚，购

进雏鸡 5000只，目前已累计出栏 10000只，纯

收入约 3万元，效益较为可观。王明娟在及时解

决了启动资金的同时，也增强了创业信心，更为

难能可贵的是，初步掌握了劳动致富，管理致富

和经营致富的方法，为今后的进一步发展打下

了坚实的基础。

（四）“央贷信”，建设社会主义新农场信用

体系，提高农牧民信用意识，营造良好信用环

境。投放 1.2亿元支农再贷款支持 3000多户信

用户发展农牧业生产。通过信用户的带动，增强

贫困农牧民的信用意识，打造贫困农村牧区信

用环境，为金融扶贫在贫困地区的有序推进奠

定基础。信用村的建立，增强了互相帮扶意识，

形成了村民间互帮互助的格局，贷款良性循环，

最终达到扶贫目标。

五、金融精准扶贫任重道远

2016是全面深化改革，精准扶贫的关键年，

今年两会上，中共中央总书记、国家主席、中央

军委主席习近平多次强调，要把脱贫攻坚作为

“十三五”时期的头等大事来抓。7月 20日召开

的东西部扶贫协作座谈会上，习主席发出总攻

令：“扶贫开发到了攻克最后堡垒的阶段”。到

2020年，兴安盟剩余的 12.97万贫困人口要实

现稳定脱贫，公共服务主要领域指标接近全国

平均水平，与全国全区同步实现全面建成小康

社会目标。精准扶贫工作，任重道远。兴安盟金

融业要继续立足地区实际，积极探索金融精准

扶贫攻坚方法，改善金融服务条件，实施金融扶

贫项目，促进当地经济发展稳中有进、稳中有

好，早日摆脱贫困。参考文献

[1]叶普万.贫困经济学研究[M].北京：中国社会科

学出版社，2004.

[2]蔡荣鑫.国外贫困理论发展评述[J].经济学家，

2000（02）.

[3]杨红, 高桂珍, 王春茹. 完善我国农村金融服务

体系的若干思考[J].农业经济,2005(07):30-32.

[4]林毅夫. 金融改革与农村经济发展[D].北京: 北

京大学,2004.

[5]张建波，杨国颂.我国农村金融发展与农村经济

增长关系实证研究[J].山东大学学报（哲学社会科学版）

2010（04）.


NORTHERNFINANCE

JOURNAL

097




郊区支行助农金融服务的乡镇包括东河区

辖内 32个行政村、九原区辖内 47个行政村、昆

都仑区辖内 24个行政村、青山区辖内 21个行

政村、稀土高新区辖内 8个行政村和石拐区辖

内 14个行政村，共计 146个行政村，其中 18个

村属于城中村，30多个村属于城乡结合地区，按

照助农金融服务全覆盖的要求共设立助农金融

服务点 188个，由于近郊地区的特殊性，拆迁改

造造成人员流动频繁、村民相对比较富裕、距离

市区近、基本和市区享受同等的金融服务，村内

附近街道遍布银行网点和银行自助设备，村民

能够接受先进支付结算方式，年轻人都开通网

银或手机银行，这类城乡结合的近郊地区的助

农金融服务业务发展一直比较缓慢。

一、近郊地区助农金融服务工作存在的问题

（一）拆迁改造导致部分村镇城镇化。郊区

支行辖内村镇近几年随着包头市区不断进行的

城市改造，一直在拆迁，东河区北梁改造涉及辖

内 5个村拆迁，东河区河东镇拆迁涉及辖内上、

下古村，石拐区改造涉及辖内 10个行政村，这

些村镇拆迁后有的回迁，有的直接重新选址安

置，不论回迁还是重新安置，由于耕地被占，村

镇基本都已城镇化。我们走访中，河东镇的上古

村、下古村现已全部拆成平地，村内农商行的一

个网点也已被拆，耕地被占用后政府已给予村

民经济补偿，村民全部迁回市区，拆迁涉及的两

个助农服务点无处安身。白音席勒街道的二道

沙河西村，部分村民的住宅被政府征用打造京

藏高速北出口也进行了拆迁，现正修路，村内助

农点正在公路边，受修路和拆迁影响，今年来办

理业务的人很少，该点去年业务完成较好。

（二）行政村实际常住人口远远少于户籍登

记人口的空心村，助农服务工作推广难。调查中

了解到近郊的部分村镇由于政府征地失去耕

地，村内中青年人选择外挖出打工，村内常住人

口大量减少，椐村委会的调查辖内石拐工业园

区管委会的青山村现常住人口 193人，但户籍

登记人口 1570人，兴胜窑子村现常住人口 89

人，户籍人口 584人，五当召镇的脑包沟村现常

住人口 375人，户籍人口 2213人，而且留守人

员多为老人，青壮年基本外出打工，辖内这样的

村镇有 11个，村内常住人口的减少，导致助农

商户业务减少，兴胜窑子村村内助农服务点是

一个超市，正在村中心，超市商户就住在超市

内，经过交谈商户对助农服务 POS机功能比较

了解，积极性较高，但由于村内常住人口较少，

商户正常经营都维持不了，更没有人来使用助

农机具。

（三）不善于选取有发展潜力的商户，助农

服务工作受阻。在初期选取商户时由于考虑更

多的是商户资质比如多选取有营业执照的正规

商户，村内有营业执照的商户多是村委会、养殖

公司、专业合作社、各种供热、维修公司，设在这

些商户的助农服务点除了自身业务往来刷卡

外，村民很少前往办理业务，人流量少，助农机

具基本闲置不用；还有部分商户当初选址只考

虑地理位置，没有考虑商户文化程度和年龄结

构，选取的商户接受新鲜事物能力差，对金融知

识、电子机具使用缺乏学习热情，造成助农机具

使用率低；还有初期选址只考虑商户是否配合，

选取的商户有的离金融机构网点较近，有的服

务点之间距离较近，导致机具使用率不高。

寻找解决近郊地区助农金融服务业务发展的途径———以包头市九原辖区为例

梁丰常艳秋（中国人民银行包头市中心支行包头 014030）


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098




（四）对服务点培训管理工作不到位。一是

涉农机构管理手段较少。一方面对所辖的金融

服务网点建立的管理机制不健全，制定执行制

度不够，多数助农服务网点商户营业场所设施

较为简陋，部分合作商户对电话 POS机具交易

单据等重要凭证资料保管不严，未建立小额现

金支付登记簿或登记信息不完整，容易引发银

行卡欺诈等事件;另一方面不作为思想严重，对

有些金融服务网点的零业务量不采取任何措

施。二是督促检查少。涉农机构对所辖金融服务

网点的业务检查很少能随着对其他业务的检查

而开展检查指导，金融服务点存在的问题不能

及时得到解决。三是实用性的宣传培训少。涉农

机构对助农服务工作的宣传还停留在发传单、

喊口号、拉横幅等形式中，宣传内容老套，培训

内容没有针对性，走访中发现部分村镇的助农

服务点人员对于助农服务工作和业务流程不了

解、不熟悉，如：二道沙河南村的清月泉浴池商户

对助农 POS机具部分功能不了解，爬榆树嘎查

的石拐银贵糖业小卖部，商户对于查询、转账、消

费、手机充值等业务愿意开展，对于小额取现，虽

然村民有需求但出于安全考虑商户不愿意办理。

有的商户机具安装了两年多，由于不会操作一直

闲置，有的商户不知道助农 POS机每年需缴纳

60元电话费用，机具无费不能使用不知道原因。

（五）银行业务拓展与助农服务的矛盾。现

在各行相继推出手机银行、网上银行业务，通过

上述渠道转账、手机充值手续费全免，也有些银

行 ATM机跨行取款不收手续费，而助农服务点

办理这些业务还收取手续费，近郊村民由于村

内或附近有银行网点及 ATM机，取款、转账、查

询等服务可直接通过银行办理，一般不会选择

去助农点办理这些业务。

（六）收单业务价格改革造成商户无法更换。

2016年 9月 6日收单业务实行新的手续费标

准，从 5月 17日开始助农金融服务点必须进行

现场注册，现场注册需要提供商户营业执照，目

前我区准备重新选址再建的商户大部分没有营

业执照，因为在农村地区尤其是偏远的农村，村

内的小卖部是全村人员流动最大的地方，但基

本都没有营业执照，所以需要上级行与银联公

司进行联系解决。

二、解决方案

针对调查的情况，我行准备从以下几方面

进行整改。

（一）统筹规划、科学布局助农服务点。对助

农服务点进行总量管理，并对存量助农服务点

布局进行持续优化，在现有的布局上按照村镇、

人口的变化不断调整商户，提高机具的利用率。

一是要针对当地经济发展、人口规模和金融服务

覆盖等情况，有计划、有步骤、有针对性地创新服

务点发展管理机制；二是金融机构要切实履行管

理职责，通过实地调研、业务培训、加强宣传、建

立考核机制，不断规范服务点业务处理程序，促

进助农服务点业务有序发展；三是专业收单机构

要不断拓展完善服务点功能，在现有的业务功能

基础上将社保缴存、查询，农牧民远程信贷等便

民功能纳入助农金融服务点业务范围。

（二）强化宣传，提升助农服务认知度。在总

结以往宣传经验的基础上，深入村镇、积极主动

与村委会沟通，最大限度地取得村委会的配合

和支持，充分利用村内各类宣传平台，针对县域

以下村、社、企、校等，就农村支付服务环境建设

进展和成效、支付结算法规知识、非现金支付产

品使用方法、支付结算安全常识等开展重点持

续宣传，引导农村居民提高非现金结算意识和

能力。

（三）对选取不合理的助农服务点，在充分

做好调研工作的基础上，在村内重新选取商户，

这次选取的商户要重点考虑位置、人员流动、商

户素质与稳定性等因素。同时加强服务点入网

后的日常管理，具体包括：严格审核服务点的申

请材料；通过现场调查、群众走访等多种方式加

强服务点资信状况调查；每季至少一次对服务

点开展巡检，检查其交易合规性；加强对服务点

终端的管理和交易监测等。

（四）对于涉及拆迁的村镇和城中村，希望

上级行给予关注。确实没有必要的是否可以撤

销助农服务点，考虑通过其他金融服务方式，例

如在城中村增加 ATM机具、推广网上支付和手

机支付等新型支付结算方式。

（五）做好对助农商户的培训工作。针对助

农服务点商户文化程度偏低、年龄偏大而且集

中进行培训的难度大，准备由服务各村镇的银

行网点负责对助农商户进行现场培训，我行要

选取部分助农点进行抽查。

（六）防控风险，保障农村支付安全。一是建

立面向农村地区的支付业务投诉处理机制，切


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099




目前，自动柜员机、自助终端等自助设备在

金融机构营业网点得到普及和运用，自助设备

业务以其操作简单、方便快捷、支取不受跨行约

束和时间限制等特点被广大客户逐渐接受。自

助设备业务也为金融机构起到了分流柜台客户

的作用，缓解了柜员办理业务的工作压力。但是

从现实状况来看，自助设备业务运行仍存在一

定的问题，亟待加以改进和完善。

一、存在的问题

（一）自助设备使用率不高。在金融机构营

业网点，客户在柜台办理业务的人数往往多于

自助设备的人数，自助设备使用率并不高。原

因：一是由于部分客户习惯按传统习惯办理业

务，不愿意尝试自助设备，认为不如在柜台办理

业务安全放心。二是金融机构对自助设备业务

的宣传力度不够，使客户不了解、不信任或不习

惯使用电子化服务，仍愿意选择传统的柜台服

务，致使自助设备、电子银行渠道使用率不高，

难以缓解柜面压力。三是部分客户仍在使用存

折，在自助设备上无法办理存取款和转账业务。

四是大堂经理未能有效发挥引导分流柜台业务

压力的作用，致使许多设备和功能处于闲置状

态。五是有些客户在自助设备上办理业务受到

款项金额或面额的限制。

（二）工作人员在数量配备和业务素质上都

有待提升。在金融机构的附行式自助服务网点，

实保护村民的合法权益和非现金支付产品使用

的积极性。为保障及时应答农村村民的有关问

题，在辖内各银行卡助农取款服务网点公布银

行机构定点服务电话并保持畅通，发现设备故

障或其他风险隐患，可直接致电解决，这既规范

了银行卡助农取款点的运作，也增强了农村村

民对取款点的信任。二是督促银行机构加强金

融支付机具的巡查维护，加强服务点对制度落

实情况的监督检查。三是结合与公安部门联合

打击银行卡犯罪的经验，通过提高产品风险防

控点、加强消费者安全教育等途径，打击农村支

付领域的违法犯罪行为，努力营造农村地区安

全的非现金支付环境。

（七）需要上级行与银联联系。一是放宽助

农服务点现场注册条件，对于助农商户可以不

用营业执照，由村委会出具证明代替；二是解决

偏远地区移动信号差，有时无法连接、导致商户

无法正常使用的问题；三是商户反映助农 POS

消费类扣率比例较高，手续费相对其他银行或

第三方机构高，导致其他功能也未能正常开展

使用的问题，希望联系银联降低消费扣率和手

续费。

金融机构自助服务业务中存在的问题及建议

朱沛庆张国春（中国人民银行赤峰市中心支行赤峰市 024000）

（中国人民银行宁城县支行天义镇 024200）

内容摘要：目前，随着金融机构科技投入力度的不断增加，自助设备的广泛应用，特

别是在非物理网点的普遍使用，极大地方便了客户。但在该领域仍存在一些问题。

关键词：金融机构自助服务问题建议



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100




大堂经理重点对办理柜台业务的客户进行业务

指导和服务，当客户多时，大堂经理无法抽身对

客户使用自助设备进行指导。其他工作人员忙

于自身的业务，也无法对客户进行业务指导。金

融机构在离行式自助服务网点，没有配备相应

的工作人员对客户使用自助设备进行指导。金

融机构的大堂经理，一般都是由劳务公司派遣

的员工担任，不是专业的金融从业人员，在答疑

解惑、分流指导客户有效使用自助机具等方面

发挥作用有限，有的只是坐等客户咨询，工作积

极性和主动性不高，业务指导的缺乏也是客户

不愿意使用自助设备的主要原因。

（三）自助机具布放应在数量和质量上有所

改观。一是金融机构自助机具的布放不与营业

场所相分离，这样一来，在营业网点非营业时

间，自助机具处于闲置状态，浪费资源，不能为

客户提供全天候方便快捷的自助服务。二是金

融机构布放的自助设备，特别是在乡镇网点，

只布放了取款机，而没有存款机，且设备陈旧，

使用年限较长，键盘数字磨损得模糊不清，不

能适应客户的需求。三是金融机构不能及时对

布放的自助机具进行升级换代，有的自助设备

上一次取款金额最高可取 5000元，有的自助

设备一次取款金额最高只能取 3000元，业务

办理效率存在差距，延长了客户办理业务的时

间。四是自助机具布放存在不平衡的情况。如

在人流较多的场所布放的机具数量少，而在人

流稀少的场所布放的机具多，无形中造成了资

源的浪费。

（四）对自助设备日常维护有待进一步加强。

在金融机构的自助服务网点，我们发现有的自

助设备因为发生故障不能使用时，往往贴上一

张公告，告知客户停止使用，却得不到及时的维

修。有时候，我们去自助设备取款，里面却没钞

了，去存款时，里面钞满了，被拒绝存款。特别是

偏远地区金融机构的自助设备存在上述情况的

屡见不鲜。这严重影响了客户对自助设备的使

用，严重影响了金融机构在客户心目中的良好

服务形象。

（五）对客户的风险提示严重缺失。在自助

设备便利了人们生活的同时，不断传出的自助

设备诈骗事件也不免让客户在使用过程中增添

紧张情绪。金融机构在自助设备服务区域几乎

没有针对一些诈骗案例对客户进行宣传警示，

及时通过张贴公告、宣传单、监督电话等方式对

客户进行风险提示，使客户容易在心理上产生

麻痹大意，如果在办理自助业务过程中发生一

些突发事件，难以应付。

二、对策建议

（一）提高自助设备的使用率。金融机构要

切实加大自助设备等电子化业务的宣传推广和

营销力度，加快营业网点自助服务区域建设，向

客户积极宣传、介绍和指导使用自助设备和电

子银行产品，让客户乐于使用金融机构自助设

备和电子银行产品办理业务，减少办理业务的

排队时间。要鼓励客户将存折更换成银行卡，鼓

励客户使用自助设备办理业务，既使他们享受

到现代化支付系统建设的成果，享受到方便快

捷的自助业务服务，又能减轻柜台办理业务的

压力，提升金融机构在客户心目中的满意度。

（二）加大对工作人员的培训力度。金融机

构应以拓展电子银行业务为契机，不断加大对

员工特别是大堂经理的业务培训力度。对业务

量较大的营业网点，应增加配备工作人员为客

户提供咨询服务，以缓解业务办理高峰时，人手

不足的局面，以指导客户正确使用自助设备办

理业务，为客户提供高效优质的金融服务。

（三）合理布放自助设备机具。金融机构在

布放自助设备时，要经过缜密的市场调查，摸清

具体地段自助设备的使用率，应及时根据使用

率的高低，增加或撤销自助设备的数量，以增加

有效需求，防止资源的过度浪费。及时更换旧设

备，配备新设备，以提高客户办理自助业务的速

度和效率。

（四）加大对自助设备的管理力度。金融机

构应配备专职的自助设备管理人员，加强对自

助设备的日常巡检维护，加强对各网点自助设

备运行情况的监控，及时发现设备故障或案件，

及时处理设备故障、缺钞、溢钞等情况，以保证

自助机具正常运行，提升客户的满意度。

（五）加大对客户的风险防范教育和警示。金

融机构应通过网站、营业网点、手机短信、现场

宣传等方式，组织开展银行卡知识及客户安全

用卡风险防范知识和技能的宣传，提高社会各

界对银行卡的了解，通过具体案例，加强对客户

的安全用卡教育，告知持卡人处理异常问题的

方法，只有这样，客户在使用自助设备办理业务

出现突发情况时，才能应对自如。


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达拉特旗金融机构根据党中央、国务院精准扶

贫、精准脱贫基本方略，紧紧围绕自治区党委、政府

打赢脱贫攻坚战的总体部署，以金融助推脱贫攻坚

为己任，精准对接贫困地区、贫困农户和贫困人口

的金融服务需求，加大金融支持，创新服务方式，为

助推全区打赢脱贫攻坚战提供强有力的金融支撑。

一、金融扶贫工作的整体情况

（一）贷款的总体结构及投向。截至 2015年 12

月末，辖内各项贷款余额 1493978 万元：其中涉农

贷款余额 996227万元，占贷款余额的 66.68%。为

全面做好达拉特旗贫困地区、贫困户脱贫攻坚金融

服务和精准扶贫，达拉特旗农村信用合作联社现已

建立了 2016年建档立卡发放备选贫困户贷款人员

名单，备选贫困户扶持对象共计 4329户。

达拉特国开村镇银行推出以“杠杆式”扶贫、企

业助保贷和家庭牧场为主的贷款模式，主要投向贫

困地区农户“春耕备耕”、农户奶牛、生猪养殖和家

庭牧场。2015年，达拉特国开村镇银行累计发放

“杠杆式”扶贫贷款 2028万元，覆盖 6个乡镇 14个

村，共支持 437 户贫困户；累计发放企业助保贷

2598 万元，共支持 20 户；累计发放家庭牧场贷款

1640万元，共支持 21户。

中国农业银行达拉特旗支行与自治区财政、扶

贫部门合作创新开展了“金融扶贫富民工程”，通过

与旗委、旗扶贫办、各苏木、镇政府及嘎查村会面协

商后于 2014年 9 月份签订了覆盖全旗 8 镇 28 村

的扶贫项目贷款。中国农业银行达拉特旗支行与

旗扶贫办沟通后决定采取“政府风险补偿金 +农户

联保 + 村委会协议”模式发放“金穗富农贷”；采取

“互联、互助、互动”的方式发放“金穗强农贷”。截

至 2015年 12月底，通过“金穗富农贷”、“金穗强农

贷”两款产品共支持 1163户贫困户，发放扶贫贷款

3464万元。

（二）金融支持产业扶持脱贫的基本情况。金融

支持产业扶持结构以水利、交通等基础设施建设、

农业基地、农业示范区、农业产业园区、“十个全覆

盖”和新型农牧业经营主体为主。2015年，达拉特

国开村镇银行给予鄂尔多斯市远光水利工程有限

责任公司 400万元信贷支持，支持 6家涉农企业共

4980万元，用于建设农业基地、农业示范区和农业

产业园区等。达拉特旗地方法人金融机构支持“十

个全覆盖”贷款 5349万元，用于农村地区危房改造

前期费用支付；支持新型农牧业经营主体 13户，贷

款金额共计 7171万元。

二、推动金融产品和服务创新，拓宽贫困地区

融资渠道情况

（一）稳妥开展“两权”抵押贷款试点，有效盘活

农村存量资产。自达拉特旗被批准成为“两权”抵押

贷款试点旗县以来，人民银行达拉特旗支行主动和

有关部门对接，地方金融机构到基层充分调研，调

金融支持精准扶贫的调查与思考

韩睿文田绿青刘慧敏（1中国人民银行鄂尔多斯市中心支行东胜 017000）

（2、3中国人民银行达拉特旗支行树林召 014300）

1 2 3

内容摘要：中央政治局审议通过的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》和中央扶贫开发工

作会议明确了我国扶贫开发新目标：到 2020年确保我国现行标准下的农村贫困人口实

现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。同时要求，加大金融扶贫力度，鼓励和引

导各类金融机构加大对扶贫开发的金融支持，这为新时期金融精准扶贫指明了方向。本

文首先介绍了金融机构开展精准扶贫的基本情况，其次分析了当前金融支持精准扶贫面

临的困难和问题，最后提出了金融支持精准扶贫的对策与建议。

关键词：金融支持精准扶贫金融产品



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102




查了解借款人主体资格、贷款额度、期限、利率、贷

款发放等业务相关信息。目前各金融机构正积极研

究探索并借鉴其他试点旗县先进经验，待政府相关

部门提出实施办法并建立配套的抵押资产处置机

制后，将积极配合，制定相应贷款管理办法及金融

产品，在深化农村金融改革创新及服务“三农”中贡

献力量。

（二）金融产品和服务方式创新情况

1.“助保贷”情况。“助保贷”是政府财政提供资

金作为风险补偿金，为当地中小微企业增信，企业缴

纳一定比例保证金作为“企业助保金”，并采取银行

认可的信用结构，由国开村镇银行为当地中小微企

业提供融资支持的信贷模式。截至 2015年 12月末，

共支持陈志强等 20户，累计发放贷款 2598万元。

2.“杠杆式”式扶贫贷款情况。“杠杆式”扶贫贷

款模式利用扶贫办在组织和资金方面的优势，有效

降低了信贷风险。利用基层扶贫互助社贴近困难

户、了解贫困户的优势，进行初步调查筛选，扶贫办

和达拉特国开村镇银行基于审慎的角度再次筛选，

同时，将财政扶贫资金作为风险补偿金，建立稳定、

可靠的风险防控和补偿机制。截至 2015 年 12 月

末，累计发放扶贫贷款 2028万元，资金覆盖 6乡镇

11村，共支持 437户贫困户。

3.“家庭牧场”式扶贫贷款情况。采用“上游供

应商推荐并担保 + 农牧场主联保 + 保证金”的模

式。首先由村镇银行对“供应链”上游的供应商增

信，增信成功后上游供应商再对“供应链”下游的农

牧场主初步筛选并推荐，经调查评议通过后，农牧

场主按照 10%的比例将存入保证金作为风险补偿

金。同时，为强化风险补偿机制，上游供应商为下游

农牧场主提供担保。截至 2015年 12月末，共发放

贷款 1640万元。

4.“富民一卡通”贷款情况。2015年，达拉特旗

农村信用合作联社全面推广“富民一卡通”业务，彻

底解决农牧民小额贷款难、贷款慢的问题，农牧民

可以根据需求随用随贷，周转使用。截至 2015年 12

月，共为 15709 户农牧民进行授信，富民一卡通贷

款余额 32885.34万元。

5.“公司 +基地 +农户”类贷款。鄂尔多斯市骑

士牧场有限责任公司与当地经营奶牛养殖的农户建

立了长期合作关系，农户奶牛所产牛奶全部售于牧

场，牧场为其提供养牛场地及设施，公司推荐奶牛养

殖农户并为其担保贷款，达拉特国开村镇银行采用

“公司 +基地 +农户”的贷款方式为其发放信贷资

金。截至 2015年 12月末，贷款余额共计 1560万元，

支持农户数 20户。

三、支持特色产业金融服务，带动贫困人口脱

贫致富

（一）有效对接特色产业情况。2015年，达拉特

国开村镇银行共支持 6家从事农业基地、现代农业

示范区、农业产业园区建设的涉农企业，支持金额

合计为 4980万元。其中，鄂尔多斯市万通农牧业科

技有限公司是鄂尔多斯市、旗两级政府重点支持的

农牧业示范区，其目标是打造一个集土地整合，机

械化作业，节水灌溉、栽培集成技术应用及农林产

业科学管理为一体的现代化农业示范区样板，有由

传统农业向现代农业转变的示范园区和样板区样

板工程，为推动鄂尔多斯市城乡统筹和现代化农牧

业建设与发展起到示范带头作用。

（二）健全和完善新型农牧业经营主体主办行

制度情况。2015年达拉特旗五类涉农金融机构以及

包商银行达拉特支行，共对 27家新型农业经营主

体进行重点支持和服务，贷款余额 35479万元，涉

及肉牛、山羊、鱼、家猪、野猪、草莓等新型农牧业经

营项目，带动周边农户共同发展，发挥了多种形式

农业适度规模经营引领作用。涉农金融机构将继续

努力适应新型农业经营主体发展需要，探索开展贷

款模式，积极培育家庭农场、专业大户、农民合作

社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体。建

议农牧业局对当地新型农牧业经营主体进行摸底

调查，将继续推出“农牧局 +银行 +农户”的贷款模

式，在支持新型农牧业经营主体发展过程中逐步总

结完善。

（三）金融支持“十个全覆盖”相关情况。在支持

“十个全覆盖”中主要支持“农牧区危房改造工程”，

截至 2015年 12月末，地方法人金融机构累计投放

危房改造贷款 3049笔，金额 5820万元。其中，达拉

特国开村镇银行为助力推动达拉特旗“十个全覆

盖”工程进展，开展了“安居贷”业务，“安居贷”是以

政府“十个全覆盖”工程为契机，向农村危房改造中

存在资金困难的贫困农户发放的助农贷款。

（四）金融对接基础设施建设情况。在达旗水务

局的推荐下，达拉特国开村镇银行采用“水务局 +

银行 +施工企业（借款主体）”三方协议的信贷模

式，支持达拉特旗水权转换等水利设施项目。截至

2015年 12月，向鄂尔多斯市远光水利工程有限责

任公司发放水利设施贷款 400万元。

四、推进贫困地区普惠金融服务体系建设情况

（一）农村支付环境建设情况

1.积极开办“惠农一卡通”业务。达拉特旗农村

信用合作联社顺利开办“惠农一卡通”业务，并成功

制发全旗首批农村牧区新社保卡。2015年共制作惠


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农卡 109693 张，完成发卡 105504 张；以中和西镇

为试点，制作社保卡 6036张，完成发卡 4199张。

“惠农一卡通”的开办，新社保卡的制发极大地方便

了财政惠农补贴资金的发放和广大农牧民就近领

取政府补贴资金。为了进一步完善服务功能，在完

成惠农资金管理平台的开通、对接与调试的基础

上，开发了“惠农卡、社保卡查询系统”，客户可通过

微信公众平台“dltrcb”查询开卡、制卡情况，为客户

节约了查询费用、时间。

2.“助农金融服务点”建设情况。“助农金融服

务点”工作的有效开展，使农牧民用卡意识明显增

强，农牧民可足不出户就能查询到各种涉农补贴资

金，办理转账业务，预交话费等业务，有效节省了往

返乡镇苏木或城镇银行网点取钱的时间和交通费

用，使广大农牧民享受到了便捷的现代支付结算业

务，优化了金融生态环境。2015年，达拉特旗完成

130个行政村 135个助农金融服务点的布设，实现

金融覆盖到村。

（二）农村牧区征信体系建设情况。为推动农村

信用体系建设，达拉特旗农村信用合作联社制定了

农户小额信用贷款评定标准，并确定了授信额度。

一次办理，农户可随用随取、随有随还、循环使用，

方便快捷。截至 2015年末，全辖已开展农户信用档

案建设的农村金融网点 22个，已建立农户信用档

案 27562 户、已评定信用农户 27562 户，为推动辖

区农村信用建设起到了很好的作用。并于 2014年

4月，正式接入国家金融信息基础数据库。达拉特

旗农村信用合作联社通过电视、报纸、户外 LED、发

放传单等方式进行征信宣传，有效拓展宣传范围，

让不同阶层的社会民众对农村信用体系有一个系

统的、全面的、客观的认知。

（三）金融知识的普及宣传。金融机构通过微信

平台定期向客户发送各类信息，包括银行卡、网上

银行、理财服务、助农取款业务等，把日常业务与宣

传结合起来，对用卡安全、ATM机安全使用、投资理

财、非法集资、电话诈骗等业务进行风险揭示，有效

提高地区金融消费者的金融知识水平和自我保护

意识，形成了全社会关注、支持、参与金融稳定的良

好氛围。

五、存在的问题

（一）贫困农户金融知识匮乏。调查中发现，绝

大多数贫困家庭存在劳动力较少、现金收入少，文

化程度低、就业比例低的特点。贫困农户对金融知

识匮乏，许多贷款申请者对金融政策、惠农政策以

及产业优势了解甚少，造成创业项目与实际发展相

脱节，最终难以享受到金融机构提供的低息无息、

财政贴息的贷款支持。

（二）担保体系和风险补偿机制不够完善。贫困

农户因缺失有效抵押物而贷款难，进而影响农牧民

没有资金改善发展生产经营，不能增产增收致富达

小康。其次，金融机构真正实现无抵押、无担保形式

发放惠农贷款还存在诸多障碍。担保体系不完善成

为一大瓶颈，加之农业是弱质产业，在抵御自然灾

害、市场风险方面明显存在不确定性，风险补偿势

在必行。

（三）农村信用体系建设滞后，风险管控难度较

大。目前，贫困农户信息处于零散、分割状态，没有

得到有效整合，存在信息不对称、经济基础薄弱、经

营能力不足、法制观念淡薄和诚信基础还不牢固等

诸多不利因素，在一定程度上还存在信用风险。同

时，法律的缺失构成推进农村信用体系建设的瓶颈

问题，制约了农村信用体系建设的发展。

六、意见及建议

（一）加大贫困地区金融知识宣传培训力度。建

议加大对贫困地区基层干部的农村金融改革、农业

信贷及合作经济等知识的宣传培训，提高运用金融

杠杆发展贫困地区经济的意识和能力；各银行业金

融机构要开展对贫困地区特定群体的专项金融教

育培训，加强有关扶贫项目融资的政策指导。

（二）强化财政资金扶持。建议地方政府建立风

险补偿基金等专项基金，并根据实际情况增加财政

专项基金、贴息资金规模，有效撬动金融机构信贷

资金规模。同时，银行业金融机构优化扶贫贴息贷

款流程，积极参与发放扶贫贴息贷款。

（三）加快农村集体土地确权登记发证工作。达

拉特旗作为“两权”试点地区，将为达拉特旗进一

步深化农村牧区金融改革，盘活农村牧区资产，解

决农牧民贷款难问题带来有利契机，促进农村金

融与“三农”的共赢发展。建议地区政府组织相关

部门应加快农村集体土地确权登记发证工作。在

此基础上银行业金融机构要积极探索多种担保方

式，对额度较大的两权抵押贷款，采取“两权抵押

+公司担保”、“两权抵押 + 农户联保”、“两权抵押

+工资担保”等方式，进一步防范信贷风险。积极

推动开展农村集体土地、宅基地、房屋抵押贷款工

作，从而解决农户，特别是贫困农户无抵押、无担

保贷款难问题。

（四）发挥政策激励作用。建议监管机构按时统

计监测涉农金融机构扶贫工作进展，定期评比各

家涉农金融机构扶贫工作成果，对于工作成果评

优的机构给予政策及支农再贷款额度方面更好的

支持。


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对人民银行旗县支行人员行为管理的思考

宋月茂王卫东（中国人民银行包头市中心支行包头 014030）

一、当前旗县支行人员行为管理存在的难点

（一）员工八小时以外情况获取困难。一是思想上的

局限性。排查中不少员工表示行为排查侵犯其个人隐

私，单位只能对其上班期间的行为进行管理、约束，而八

小时以外的自由时间，其活动是私事，与工作无关，单位

不应过问，更不应干预，对员工八小时以外排查存在抵

触心理，致使排查结果无法反映出真实面貌。二是手段

上的单一性。员工八小时以外的排查涉及方方面面，即

涉及同单位、同部门的相关人员，又涉及到工商、税务、

公安等多家外单位，由于缺乏必要的沟通交流协调机

制，使得员工八小时以外排查难以深入进行，给获取真

实情况带来困难。

（二）缺乏有效的奖励激励机制。由于支行人员少，

往往需要一人多岗，人均工作量大，繁杂程度高。而在激

励机制方面，支行人员的考核奖励相对较低，且上升渠

道比上级行更为狭窄，使旗县支行人员上进心和工作积

极性受到消极影响。在约束机制方面，目前旗县支行人

员平均年龄较大，大多数已经工作二三十年，主观上存

在“大错不犯、小错不断”的松散疲沓状况。对此，旗县支

行党组如果严格按照管理制度处置就会面临“法不责

众”的尴尬局面，而客观上要进行人员调整，又面临可用

人员缺乏、年龄老化、素质不匹配等现状。

（三）旗县支行人员年龄比例严重不协调。一是员工

老龄化严重。以郊区支行为例，全行平均年龄为 47岁，

其中，40岁以下的员工占比 14%，40～50岁占比 52%，

50岁以上的占比 34%，该单位已经基本上步入老龄化状

态。在新增招录员工编制数量严重不足、退休人员数量

逐年激增的情况下，如何快速适应目前的人员结构状

况，迅速将年青员工培养成综合性人才、中流砥柱，成为

困扰旗县支行的一道难题。二是患重大疾病者管理难。

由于年龄老化，患重大疾病者相对增多，这部分人员由

于身体原因，基本处于半休养半上班状态，不能顺利完

成正常的岗位工作。

（四）大量兼岗行为形成风险隐患。旗县支行人员配

置和岗位设置的矛盾比较突出。形成人少事多，忙于交

差，工作疲于应付的被动局面。长此以往，严重影响旗县

支行实现高效履行央行职责的目标。为完成工作任务，

部分旗县支行实施了跨股室兼岗，但由于人员有限，不

合规兼岗现象仍较突出。多数员工身兼数职，还要担任

几个岗位的 B岗，如遇 A岗人员休假，还要履行 B岗位

的职责，一方面兼岗人员的自身本职工作任务就比较繁

重，兼岗后增加了工作量，工作中就难免疲于应付。从主

观而言工作重心仍在主岗，对所兼任的岗位工作就存在

不能严肃认真对待的状况，从而弱化了履职效果。另一

方面本职岗位与 B岗存在不相容的岗位，形成潜在风险

隐患，造成职责重叠、不合规兼岗等现象较为普遍，在一

定程度上弱化了履职能力，容易导致履职不到位。

（五）人员跨科室交流缺乏机会。调查发现，旗县支

行科室与科室之间、岗位与岗位之间缺乏交流平台，部

分人员在同一个岗位一待就是几年、十几年、甚至几十

年，特别是青年员工，岗位交流机会近乎为零，对其他部

门的业务停留在理论阶段，少数人员甚至连央行最基本

的几大业务都不了解。单一的工作环境，很难培养出适

应旗县支行持续发展的全方位、多技术人才。

（六）部分管理制度执行的效果不佳。旗县级支行基

本能够根据上级行的有关规定，制订出台自身的各项管

理制度。但大多属于照搬照抄上级行的规章管理制度，

未能很好地结合旗县支行自身的实际情况予以细化落

实，突出表现为管理制度规定的相关程序实际执行不规

范。其次，旗县支行部分干部职工对各项管理制度的基

本知识掌握不足，个别人员的主观观念存在一定的偏

差，认为人员行为管理是行领导和中层干部的职责，影

响了各项管理制度的执行效力。

二、人员行为管理过程中产生问题的主要原因

（一）部分人员对思想行为管理认识偏差。一是对人

员行为排查重要性认识不足，错误地将其理解为一项临

时性、阶段性的工作，不注重日常人员行为的排查。二是

忽略思想教育的重要性，对人员管理，尤其是对重要业

务岗位人员管理停留在“重业务，轻管理”层面，不太关

注日常人员教育；三是人员行为易养成习惯，由于旗县

支行对工作人员缺乏有效的轮岗机制，职工在同一个岗

位时间过长，容易导致思想上松懈，行为上懒惰，业务水

平停滞不前，同时在缺乏有效监督的情况下，容易诱发

风险。

（二）人员管理制度执行力弱化。一是目前大部分旗

县支行强调实施“人性化管理”，削弱了部分管理制度的

执行力。如考勤管理制度、奖惩管理制度等管理制度执

行不到位，加大了人员管理的难度；二是由于管理制度

执行力的欠缺，导致管理制度有效性弱化，职工对人员

管理制度的信服度下降，进一步削减了管理制度的制约

程度，而离开了强而有力的管理制度支持，就会导致对

人员管理的愈加松懈。

（三）信息收集渠道窄。一是人员日常考核指标缺乏

可操作性。对人员的排查是一项持久战，离不开对人员

管理日常工作中的定期监督。目前旗县支行缺乏完善的

日常考核指标体系，使得人员排查变得艰难。二是八小

时外人员排查手段受到制约，对于员工八小时以外的行

来稿摘登 2016.09行业

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为作风，检查人员缺少必要的排查手段，部分知情人员

碍于同事、朋友关系等因素，并不愿过多提及；而对于公

安、法院等外单位，由于工作性质，平日沟通交流机会较

少，很难形成良好的反馈机制，导致人员信息收集量十

分有限，无法做到排查的全面性。

（四）人员编制萎缩。从 1998年人民银行基层机构

改革后，人民银行尤其是旗县支行新行员录用指标急剧

减少，经过近 10年的蛰伏期后，退休人员又逐年急剧增

加，盟市中支在人员紧张的情况下，大多采取向旗县支

行借调人员的办法解决，使旗县支行在工作人员本就捉

襟见肘的情况下，更加雪上加霜。

（五）各项管理规章制度过于繁杂琐碎。人民银行各

项管理规章制度和数量越来越庞大，却没有形成体系，

仅散见于各个文件或通知，既不利于日常工作的开展，

也不利于检查监督。一方面，对于支行工作人员来说，全

面有效地掌握各项管理规章制度存在困难，可能出现

“习惯代替管理制度”的行为做法。另一方面，对于监督

检查人员来说，过分繁琐的管理制度规定也使得检查人

员在检查中难以把握全部重点, 提出的检查建议存在出

现偏差的可能。

三、改进旗县支行人员管理工作的思考

（一）拓宽人员信息收集渠道。加强对员工日常工作

情况、人际交往情况、生活行为情况、心理诉求等情况进

行定期、全面的立体式分析。一是公开意见征集。公开行

长信箱、意见箱、违规行为举报箱等，畅通举报渠道和扩

大监督范围，并对员工提出的各类问题及时予以答复，

增强领导和员工之间的互动，开展调查分析，进行有效

事前控制和引导，防止风险苗头的扩大，从源头上防范

内部案件的发生。二是认真落实谈话谈心和家访管理制

度。做到五种情况必访必谈，即：职工有违规违纪苗头时

必访必谈；职工生活中发生变故时必访必谈；职工受到

批评处分时必访必谈；职工受到奖励时必访必谈；职工

工作调整、职务变动时必访必谈。三是积极开展外部走

访活动。加强与工商局、公安局、社区居委会、法院等部

门的联动性，动态了解员工是否存在经商办企业、涉毒

涉黄等一系列违法违规行为。四是提高人文关怀水平。

利用召开职代会、专门会议等机会，对患重大疾病的员

工开展面对面谈话交流，未到场的采用短信、电话沟通

等方式，了解他们的思想状况，掌握他们的动态，安排专

员一对一地与他们保持联系，定期对其进行走访，了解

其近况与困难，做到员工行为管理全覆盖，提高人员管

理的成效性。

此外，还可以设立员工行为类指标、岗位能力类指

标、幸福指数等指标，由各科室根据实际情况按月或按

季度对本部门人员行为进行分析评价，作为员工单独行

为分析的一项依据，用于指导员工行为管理工作的开

展。

（二）完善旗县支行激励机制。在旗县支行的激励约

束机制建设方面，一是实现央行与员工的双向认同感，

让员工参与支行的管理制度建设，鼓励员工为支行发展

多提建议，在此基础上建立和完善支行内部管理制度，

提高管理制度的执行力。二是加强考核机制建设，建立

一套基本健全的考核管理制度并形成以考核推动工作

的良性机制，鼓励和引导员工，充分发挥出每个员工的

主观能动性。三是着力培养员工的主人翁意识和央行归

属感，建立起物质与精神相结合的激励约束机制，不断

激发出员工的创新精神，提高员工的满意度，进而激发

员工的工作热情，提高工作效率。四是尝试探索开展岗

位薪酬管理制度，对要害岗位或者工作任务重、工作职

责多的岗位实行按岗计酬，以达到多劳多得、奖勤罚懒

的效果。五是适当弱化行政级别在县级支行薪酬中的权

重，增大工作年限所占权重，在上升渠道难以扩大的情

况下，从薪酬方面给予在支行兢兢业业工作多年的一般

员工一定的补偿，从而促使支行建立起积极向上的良好

氛围。

（三）增加和优化人力资源配置。向上级主管部门争

取增加旗县支行新行员录用指标，有计划、分步骤补充

旗县支行人员，引进新鲜血液，充实旗县支行业务人员

数量，从根本上改善旗县支行职工的年龄结构、知识结

构和能力结构，优化人力资源配置，提升旗县支行履职

效能。

（四）科学设置和调整岗位管理制度。一是调整内设

机构，精简机构岗位设置，结合旗县支行日常业务实际，

取消一些形式上的岗位，尽可能减轻旗县支行人员少与

岗位设置多的矛盾。二是适当集中部分行政审批事务，

减轻旗县行运行负荷。综合考虑县域经济金融规模和特

点，集中部分行政审批事项到盟市中支，适当精简旗县

支行行政事务性职能，最大限度地实现旗县支行的稳

定、和谐发展。

（五）改进人才教育培养方式。一是加强人员培养，

启发员工积极主观能动性，尽量满足他们积极的合理的

需要，正确制约、疏导他们不合理的需求，帮助他们克服

骄傲自满、安于现状、个人主义等消极因素，特别要善于

引导员工用自身的积极因素去克服自身的消极因素。二

是真正了解员工在想什么、有层次、有区别地进行理想

教育、职业道德教育、业务培训等工作，树立典型，激励

员工在政治上向更高层次追求。同时对员工不切实际、

甚至错误的需要和行为，给予实事求是、因人而异的帮

助，对确实不适合于本部门工作的，或有强烈需求调离

自身岗位的人员，要及时输送到其他部门。

其次，建议上级行尝试通过有计划地安排中心支行

业务骨干到辖属旗县支行进行挂职锻炼，一方面使业务

骨干更多地熟悉了解支行情况，提高解决实际问题的能

力，丰富基层工作经验；另一方面发挥业务骨干的工作

能力优势，以点带面，提升支行履职工作效能，缓解支行

人员老化带来的一系列问题。

（六）定期梳理整合各项制度。实施人员行为管理的

根本是依靠制度，但是目前人民银行管理制度体系内容





一、个人购汇资金去向分析

（一）购汇用途以境外旅游为主。从个人外汇监测系

统监测的购汇资金属性和流向发现，至 2016年 5月底，

乌兰察布市个人购汇总额 178.86万美元，其中以境外

旅游为由的购汇额 54.29万美元，占比 30.35 %，购汇去

向以向境外付汇为主，购汇用途仍以境外旅游为主，

2016 年 5 月底出国旅游付汇 113.47 万美元，占比

一、喀喇沁旗县域金融机构涉农增量奖励基本情况

（一）中国农业银行喀喇沁旗支行财政奖励基本情

况。根据《财政县域金融机构涉农贷款增量奖励资金管

理办法》规定，2015年农行喀旗支行符合奖励条件的贷

款增量为 6177.25 万元，可予以奖励的资金金额为

123.55万元。目前，财政局正在核定中，尚未入账。

（二）包商银行喀喇沁支行财政奖励基本情况。根据

《财政县域金融机构涉农贷款增量奖励资金管理办法》，

2015年包商喀旗支行可予以奖励贷款增量为 6663.2万

元，可获得奖励金额为 133.264万元。目前，财政局正在

核定中，尚未入账。

二、财政补贴实施过程中存在的问题

（一）奖励资金到账不及时。目前，2016年已经过半，

但 2015年财政补贴资金尚未到位，经调查，农行喀旗支

行 2014年和 2015年的财政奖励资金均未到位。

（二）奖励资金使用权受限。目前，财政部门并未出

台奖励资金的具体使用范围，金融机构普遍以补贴、奖

励资金划入账户，但对资金的使用范围却非常受限。其

中，农行喀旗支行奖励资金全部上划市行，上划的同时，

所获得奖励资金并不纳入到收入考核中，严重打击了支

行获取奖励资金的积极性。

（三）不良贷款指标设置缺乏合理依据。《财政县域

金融机构涉农贷款增量奖励资金管理办法》中规定，不

良贷款率超过 3%且同比上升的金融机构是不予以奖励

的。就当前的经济形势下，不良贷款率上升是各类金融

机构的普遍情况，不良贷款率的上升，不单单与金融机

构自身经营方式有关，更与社会经济背景密切相关。并

且 3%的不良贷款率，不能抹杀金融机构对于县域“三

农”的支持作用，反而更应该鼓励金融机构支持“三农”

弱势群体。

（四）政策执行不畅，部门沟通不及时。财政奖励资

金是根据中国人民银行涉农统计制度划分的，在审核

时，需要人民银行的协助，但是，人民银行却未收到财政

部门的相关文件，及时了解财政补贴的相关标准和信

息，而是通过金融机构才了解到此项政策，导致人民银

行在数据核对中存在一些难度。

三、对策建议

（一）加快申报速度，确保奖励资金及时到位。财政

等有关部门，应该提高工作效率，改善金融机构对于财

政奖励资金的态度，发挥财政奖励资金的政策效应，积

极刺激其他有关金融机构将资金投入到“三农”中。

（二）应逐渐明确财政奖励资金的使用范围，提高县

域金融机构的资金使用权。财政等有关部门应出台和完

善相关办法，确定财政补贴资金的使用对象和使用范

围，提高申报机构的权利，避免由于金融机构自身体制

原因，降低县域分支机构的积极性，降低政策的实施效

果。

（三）合理确定不良贷款指标标准。由于县域地区经

济基础比较薄弱，受到外部环境影响较大，县域金融机

构贷款发放得越多，出现风险的概率也会相应提高。《财

政县域金融机构涉农贷款增量奖励资金管理办法》中，

有关不良贷款的相关要求，应根据经济实际情况和地区

发展实际，确定相对指标，取消 3%的绝对指标限制。

（四）加强部门之间沟通，提高合作。加强部门间沟

通，提高合作水平，能够有效提高政策的执行效率，提高

执行效果。财政应及时将有关财政奖励措施抄送至有关

部门，提高政策的影响力，提高政策的知晓度。

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繁杂、数量巨大、不成系统、管理分散，因此需要对现有

的各项管理制度进行梳理整合。一是将拟制定的管理制

度与以往制定的相关管理制度进行比对分析，确保新管

理制度与其他管理制度的衔接性和一致性；使旗县支行

全部人员都能受到管理制度较有力的约束。二是根据旗

县支行实际，对全行的管理制度进行梳理，没必要与上

级行的制度一一对应，可以根据旗县支行管理需要进行

整合，能合并的要予以合并，对该修改的要予以修改，对

该废除的予以废除，从而大幅度减少规章管理制度的数

量，便于基层人员熟知、熟悉和掌握。同时，要增强管理

制度的可执行性，避免笼统描述，适应对基层行人员的

管理，最大限度地发挥管理制度约束人员行为，防范、化

解风险的作用。

对财政县域金融机构涉农贷款增量奖励资金的思考

张伟王颖（中国人民银行赤峰市中心支行赤峰 024000）

对乌兰察布市个人购付汇行为的调查与思考

曹凤青（中国人民银行乌兰察布市中心支行集宁 012000）




试点县农村土地承包经营权抵押贷款运行中存在的

问题值得关注

翟志宏荆淑云刘颖（中国人民银行开鲁县支行开鲁县 028400）

（中国人民银行通辽市中心支行通辽 028000）

一、土地经营权抵押贷款中存在的问题

（一）贷款金额少，地少农民不屑一贷。由于开鲁县

人多地少，每户的家庭承包地面积几亩不等。有少部分

土地进行流转，但流转规模较小，有些农户土地流转只

是口头约定，没有签订规范的流转合同，无法进行质押。

所以多数农户家庭可供质押的土地面积小，能够贷款的

额度小，能够节约的利息优惠少，所以地少的农民不愿

意采用这种方式进行贷款。

（二）共有人不在，签不上字无法贷款。由于土地承

包是以家庭的户为单位承包的，借款人只是承包户的代

表人，为了避免土地抵押后家庭承包共有人因此产生经

济纠纷，抵押贷款操作流程中规定要由借款人土地承包


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63.44%。

（二）多数以留学费用名义购汇汇出。从个人外汇监

测系统监测的购汇资金属性和流向发现，以出国留学名

义个人购汇资金为主要汇出方式。主要原因是近年来居

民个人收入的日益增长和家长希望孩子通过留学开阔

眼界，学习国外先进文化知识，感受国外学术氛围的愿

望越来越强烈，增内学习出国留学的数量大幅增长。

（三）个人购汇以外汇储蓄存款和跨境划转为主。经

调查了解，乌兰察布市个人购汇资金流向主要包括转入

个人外汇储蓄存款、跨境划转、提钞、结汇等，其中以流

向个人外汇储蓄存款和跨境划转为主。

（四）境外网络购物付汇大幅增长。随着跨境电子商

务的发展，境内个人购买质量较好的国外产品也越来越

多，且消费多以年轻人居多。2014年网络购物付汇是 8

万美元，2015年网络购物付汇是 12 万美元，2016 年 5

月底网络购物付汇是 36万美元，预计今后个人网络购

付汇将继续保持增长的势头。

（五）境外购房需求增加。一是个人自费留学和境外

定居人数日益增加，中国人有房才算有家的传统观念使

境外购房成为重要需求。二是境内居民收入增加，寻求

新的投资增长点。个人在高收入驱使下，不断拓展投资

渠道，从而引发投资境外房地产的兴趣，以寻求更大趋

利空间。但由于我国对大额支出和境外购房还有一定限

制，多数人通过个人分拆、虚报购汇用途将外汇汇出。

二、存在的主要问题

（一）客户大多选择电子渠道办理购汇业务。目前业

务办理过程中存在客户多是通过网上银行或其他电子

渠道办理购汇业务，银行工作人员无法现场对客户办理

业务过程进行指导，容易形成客户自己资金属性错选现

象。购汇项目用途难以监测。尤其是在当前“控流出、扩

流入”的政策管控下，部分个体购汇申报信息填写具有

较大的规避性与隐瞒性。另外，由于个人人民币账户不

属于外汇局监管范围，因此难以对个人购汇资金的后续

流向进行有效监测。

（二）个人随意申报资金来源和用途现象较为普遍。

《个人外汇管理办法实施细则》规定，5万美元年度限额

内的结售汇，仅凭个人身份证办理，无需审核其他真实

性证明材料，在客观上为虚假申报和主观随意申报提供

了便利，不利于准确分析。

（三）借道流出迹象较为明显。目前个人资本项目管

理较为严格，允许个人投资渠道有限，无法满足个人投

资需求。调查显示，近年来出现了境内个人移民财产转

移、境外买房、境外开办公司等投资方面的新需求，多采

用“多对一”分拆购汇方式满足，申报交易性质与实际资

金用途不符情况较为常见。如向境外转移资金或境外购

买房地产，却申报在教育、培训费，因私旅游项下，借道

流出迹象较为明显。

（四）购汇用途的真实性有待考证。居民个人在银行

办理购汇业务时，银行对个人购汇实际用途无法确认，

只凭购汇人的口头说明即认为是真实的购汇属性，导致

购汇统计数据不准确，资金属性的统计已无实际意义。

三、几点建议

（一）完善跨境资金流动系统相关功能。在系统中接

入个人外汇账户数据，个人结售汇系统中增加人民币来

源、去向等数据项，以核实银行报送资料及境内外汇、人

民币划转的合规性情况。

（二）加强个人项下资金流动监测。充分利用个人外

汇业务监测系统，建立个人外汇数据采集、监测、分析和

预警体系。加强对个人外汇管理政策宣传的同时，严厉

打击个人违规行为，将违规人员名单纳入征信系统，加

大违规成本。

（三）引导外汇指定银行积极完善银行业务系统功

能。从业务验证、信息审核、风险提示等途径加强管理，

例如电子银行办理大额个人外汇业务时，可设置弹出对

话框，强调业务真实性的重要性以及违规后果等，建立

个人分拆购汇违规行为的“第一道防线”。完善银行电子

渠道自动筛检功能，对同一收付款人所对应的账号、开

户行地址等信息全面检索，超出制度规定，将提示到柜

台人工办理等。

（四）加大外汇指定银行业务人员培训力度。利用日

常工作的电话沟通及现场约谈等方式，组织对辖内外汇

指定银行的外汇培训，有效解决银行柜台业务人员外汇

业务素质良莠不齐带来的问题，避免出现因银行业务人

员不了解政策，拒绝客户合规业务需求的情况。





县域国库集中支付改革运行中存在的问题及建议

刘芸（中国人民银行兴和县支行兴和 013650）

一、运行过程中存在的主要问题

改革虽然初见成效，但是许多工作还得不断磨合，

需要进一步规范与完善。问题主要表现在以下几方面：

（一）思想认识不够到位，各方面的阻力较大。一是

各单位领导、财政内部业务人员、预算单位财务人员对

集中支付相关的业务系统和账务处理不熟悉。二是由于

实行了国库集中支付制度后，财政资金由国库直接支付

给支出单位的商品或劳务供应者，预算单位认为财政在

揽权，损失了预算单位的既得利益，导致部门之间工作

不协调，相互扯皮现象时有发生，财政部门的工作难度

加大。三是代理银行由于集中支付设置的零余额账户，

得不到可用的资金，另受业务量限制收取的手续费较

少，积极性不高。

（二）缺乏规范的运行制度。国库集中支付作为财政

的一项新的尝试，实践证明，这项改革是一次成功的探

索，取得了显著的成绩。但是从目前的情况来看，各地方

制订了各自运行模式，没有一个统一的模式来规范。从

会计核算目的、会计主体、法律责任集中支付的范围等

方面加强研究，国家财政尽快制定相关的财务法律、法

规和规章制度，使国库集中支付有章可循，更加规范。

（三）预算审批质量不高。实行集中支付后，国库收

付中心对预算支出的事前监督职能转移给了代理银行，

只能通过代理银行提供的有关凭证和清单进行清算，对

财政资金使用的合法、合规性无法监督，运行中很难起

到国库资金支付前的审核把关作用。从而导致预算审批

质量不高，流于形式。

（四）集中支付虽然方便了收款人（单位），但由于用

款单位习惯于以前的传统支付模式，加之改革后的支付

程序申请、审批环节较多，支付凭证传递手续繁杂，资金

清算速度较慢，有时用款单位还不能很好地理解和适应

新的支付方式，产生了一些认识上的分歧。部分预算单

位没有按规定的支付程序和支付办法来进行支付。

（五）个别商业银行、会计人员素质低，对国库改革

操作系统不熟，不按照规定时间和人民银行国库清算，

年底结算时给国库收付中心工作造成很大的难度。虽然

财政国库改革运行有几年了，但少数预算单位会计人员

仍然不能够独立完成系统操作，影响了县本级国库改革

进程。

（六）预算单位计算机网络建设及软件配备还跟不上

改革的步伐，拨款、记账及编制相关报表仍是手工操作，

工作量很大，严重影响了财政资金支付效率。

三、对策及建议

（一）强化业务培训，提高相关人员素质。财政国库

集中支付制度改革工作的知识范围和业务领域都很广，

因此，需要我们把业务培训作为一项重要的经常性和基

础性工作来抓。不仅要培训财政部门的业务人员，也要

重点培训预算单位会计、代理银行的相关人员，培训内

容重点放在业务知识和操作规程，全面提高人员业务素

质，尽快适应继续深入国库集中支付改革的需要。

（二）财政国库支付系统应由财政部统一制定规范操

作系统。在坚持集中支付业务规范化操作的同时，继续

修改和完善相关规章制度，逐步建立一整套财务、法律

和规章制度，使国库改革工作做到有章可循、有法可依。

（三）继续做好集中支付改革的宣传工作，提高相关

人员思想道德素质和服务意识，使各个预算单位充分认

识财政管理改革重要性。

经营权共有人签字。在实际操作中，由于承包地共有人

有的外出打工，有的在外求学，致使共有人签不上字，无

法正常办理土地承包经营权抵押贷款。

（三）宣传不到位，有些农民尚不知晓。由于今年的

土地承包经营权抵押贷款试点工作开展较晚，已近春耕

时节，多数农户已经备齐农资。为了抓紧时间开展此项

工作，对抵押贷款的宣传只是到达乡、村干部处，没有达

到家喻户晓。所以有些农民不知道有此项贷款业务。

（四）存在估值困难的问题。承包土地经营权必须同

地上种植物一同抵押，才能真正体现价值。但土地上的

种植物价值受自然条件以及市场价格波动的影响，难以

准确评估，降低了评估价值的可操作性。

二、对策及建议

（一）规范土地流转，促进规模经营。依托乡镇农牧

业经营管理站成立农村土地承包经营流转服务中心，引

导土地向种田大户流转，指导签订规范的土地承包流转

合同。土地承包的规模大了，贷款的额度也就大了。种田

大户多了一种融资渠道，可以再扩大生产经营规模。

（二）灵活操作方法，力争应贷尽贷。在具体操作过

程中，信贷员要多方了解借款农户的家庭成员结构关系

及信誉情况，对信誉好的农户采取灵活方式解决土地承

包共有人签不上字的问题。通过直接与共有人通电话或

传真等方式确认共有人的真实意见，尽力满足农户的贷

款需求。

（三）加大宣传力度，达到家喻户晓。要运用广播电

视、板报展板、宣传单、咨询台等各种途径和方式，广泛进

行宣传，主要宣传土地承包质押贷款的优点，转变农户的

惯性贷款思维模式，逐渐接受这种更优惠的贷款方式。

（四）在制定农村承包土地经营权流转指导价的基础

上，确定合作评估机构，对承包土地经营权及地上定作

物进行权威的价值评估，通过外部制约，在一定程度上

控制融资风险。

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应收账款融资服务平台推广中存在的问题及对策思路

张宝桐王国青李红王晶（中国人民银行乌兰察布市中心支行乌兰察布市 012000）

一、存在的问题及不足

（一）资金提供方开展平台融资业务积极性较低。调

查显示：8家样本资金提供方全部认为当前乌兰察布辖

内应收账款融资环境仍不完善。一是中小微企业缺乏健

全的财务制度，难以向资金提供方提交真实、完整的应

收账款单据和相关资料，对开展信用评估、信息确认等

方面存在实际困难，影响其开办此项业务。二是大企业

在供应链中处于核心强势地位，使部分中小微企业因得

不到大企业的支持和配合，得不到大型企业平台确认账

款，无法通过平台开展应收账款融资。三是辖内大部分

中小型企业之间合作关系少，产业链不完整，合作关系

不稳定，对外地企业不了解，应收账款融资有困难。四是

部分行业（如煤炭），应收账款账期较短，结算太快，银行

对应收账款融资业务要求高，业务办理流程繁琐，等业

务审批通过后，该笔应收账款也基本完成兑付，连续确

认应收账款操作程序太复杂，这类应收账款质押很难开

展。五是有些企业应收账款账期太长，容易出现坏账，风

险较大，无法准入。六是认为应收账款属于非实物性资

产，存在有关系户之间作假的现象，真实性难以确认，违

约风险相对较大，即使在平台上增加电子签名确认账款

功能，也不能完全取代机构实际业务中的账款真实性确

认和债权转让通知等方面相关操作，故对通过平台融资

存有顾虑。

（二）企业参与度低。调查显示：被抽样调查的 10家

企业中，有 8家企业认为宣传推广力度不够，企业对平

台应收账款融资业务缺乏了解和认识。部分金融机构将

应收账款作为高风险资产，对应收账款融资追加担保、

抵押、开立专户等条件，变相提高了准入门槛，致使部分

中小微企业难以满足相关融资条件，无法参与其中。大

企业进行债务确认主要是方便中小微企业融资，自身获

利较少，且大企业担心公示、确认债务影响自身形象，因

此参与积极性普遍较低，无法开展应收账款融资。

（三）平台功能有待进一步完善。调查显示：近两年

通过平台获得融资的 3家样本企业认为，平台功能有待

进一步完善。一是 1笔融资交易中，涉及资金提供方 1

个，债权方 1个，债务方 2个及以上的时候，系统无法实

现 1个债权方与多个债务方通过平台线上债务确认，只

能通过线下确认，导致债权方无法通过平台提出融资需

求。二是平台不具备对抵质押物重复录入的自动检验功

能，存在重复融资的风险隐患。三是应收账款登记内容

五花八门，缺乏规范统一的描述语言。四是平台注册流

程较为繁琐，登陆平台填写注册信息，再通过银行转账

完成验证，而后将相关纸质材料以邮寄方式寄至人民银

行征信中心，待其收到并审核身份后方可为其开通用户

权限，审核等待时间较长。

（四）平台配套法规和管理政策不完善。调查显示：8

家样本资金提供方认为，平台的法规政策依据多属一般

性规范文件，法律层级较低，且尚未制订针对平台较为

全面的监管、失信惩戒等法律规范，导致金融机构很难

对债务人质押的应收账款进行控制，仅靠质押登记公示

系统支持，宣传和推广的难度较大。同时，目前尚未出台

促进平台建设和推广应用的优惠政策和风险补偿机制，

一定程度上影响了平台的推广应用。

二、几点对策性思路

（一）引导资金提供方利用平台开办应收账款业务。

完善监管措施，强化制度规范和约束，明确应收账款交

易各方的权责关系，建立健全第三方信用评级和担保机

制，有效防范业务风险，调动资金提供方开办应收账款

融资业务的积极性。

（二）进一步提升企业参与度。在原宣传推广的基础

上，重点借助金融机构强化宣传，引导和支持中小企业

知晓、应用平台开展融资业务。做好对供应链核心大企

业的宣传推广工作，提高核心大企业对平台的认知度，

对已注册的核心大企业持续跟进，争取带动整个供应链

相关企业加入平台。强化与政府相关部门的沟通协调，

通过联合举办平台推介会等形式，以点带面开展广泛宣

（四）逐步完善财政集中支付管理信息系统。建立发

达的网络信息系统是保证整个支付系统内部信息高速

交换的根本平台，应该逐步完善和提高财政管理信息系

统，为财政国库集中支付改革提供技术支持。

（五）逐步扩大财政直接支付的范围，形成以财政直

接支付为主，授权支付为辅的支付格局。目前财政直接

支付主要在工资、部分专项资金等领域，在深化国库集

中支付制度改革过程中，应进一步扩大直接支付范围，

发挥财政部门对预算资金支出全过程的监控功能，以实

现国库集中支付制度的目标。由于政府机关及事业支出

种类较多，有些单位下属机构层次较多，不可能全部实

行财政直接支付，授权支付是必要的，但对其范围规模

要进行控制，使之发挥辅助功能，否则有可能削弱国库

集中支付制度建立的效果。

我们坚信，随着财政国库集中支付改革的不断深

入，所有的财政性资金真正全部纳入国库单一账户体系

管理后，财政资金使用将更加规范；预算执行、收支信息

将更加完整、准确、透明，为财政运行管理和宏观经济调

控决策提供可靠的信息参数；增强财政资金的控制和统

一调度，为实施财政政策和管理提供有力保证，极大地

提高财政资金的运行效率和使用效益。


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基层央行征信执法检查中存在的问题及建议

李海晓高日升赵明（中国人民银行锡林郭勒盟中心支行锡林浩特 026000）

（中国人民银行二连浩特市支行二连浩特 011100）

一、当前基层人民银行征信执法检查中面临的主要

问题

（一）征信执法检查相关制度及实施细则缺失。一是

针对各金融机构开展的征信检查，主要的制度依据为

《征信业管理条例》（以下简称《条例》）、《个人信用信息

基础数据库管理暂行办法》、《金融信用信息基础数据库

用户管理规范》等文件，缺少总行层面出台的征信检查

实施细则，从而导致对发现的一些问题的界定存在一定

难度；二是对于问题的追责和处罚也存在裁定困难现

象，《条例》中只表述到“出现相关违法行为时，对单位处

5万元以上 50万元以下的罚款；对直接负责的主管人

员和其他直接责任人员处 1万元以上 10万元以下的罚

款”，存在处罚金额的区间差距较大，从而导致基层征信

检查人员在裁定处罚方面无法进行有效的把握。


传，提升宣传推广效果。

（三）不断完善平台服务功能。一是提高 1笔融资需

求中，涉及 1个债权方与多个债务方通过平台线上债务

确认服务能力；二是增加系统自动校验和信息提示功

能，对应收账款票据相关信息进行识别，在重复录入时

进行提示和限制性操作，避免重复融资，进而消除风险

隐患；三是优化升级操作系统，在确保用户信息安全前

提下简化业务流程，缩短用户权限开通时间，或向基层

行下放审批权限，以方便平台参与各方。

（四）尽快建立完善相关配套法规政策。从实际出

发，为平台研究寻求法律支持，研究出台健全统一的平

台业务管理制度，对平台功能流程及监管、统计分析、退

出、失信惩戒等进行明确和规范。协调政府相关部门，从

给予政策优惠、风险补偿、创新业务模式等方面制定实

施鼓励政策措施，保护、调动平台主体参与的积极性。

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中蒙两国建立反洗钱合作机制的思考

牛艳王华（中国人民银行锡林郭勒盟中心支行锡林浩特 026000）

（中国人民银行二连浩特市支行二连浩特 011100

2015年 3月 28日，我国政府对外正式发布《推动共

建丝绸之路经济带和 21世纪海上丝绸之路的愿景和行

动》规划，标志着“一带一路”的“官方版”战略行动系统

性指南的出台。二连开发开放试验区与蒙古国扎门乌德

经济区由于都具有明显一路区位优势，在古代曾经是茶

叶之路的重要驿站，是连接中国—蒙古国—俄罗斯的重

要的桥头堡，两地已经被纳入中国和蒙古国的国家经济

发展战略范围，都有各自国家的特殊政策支持。蒙古国

政府则明确把蒙古国扎门乌德经济区定位为“国际口岸

城市”。所有这些优惠政策和区域定位，都为两地建立跨

境反洗钱及反恐融资合作机制提供了政策支持。

根据国际惯例和中蒙两国间相关法律法规，合理整

合二连市试验区与蒙古国扎门乌德经济区之间反洗钱

和反恐融资资源，对二连地区跨境资金的异常流动进行

全面监测，有效预防和打击洗钱及恐怖融资活动，促进

二连口岸与蒙古国扎门乌德经济区边境口岸地区经济、

贸易和金融的和谐发展。

一是要搭建中蒙金融合作对话合作平台。首先由政

府有关部门牵头组织，作为二连地区反洗钱主管机构，

与蒙古国扎门乌德市的反洗钱行政主管部门建立健全

反洗钱联席会议工作制度，做到工作有机制、对话有规

程。二是在本地区成立专门组织机构，在二连市委、政府

和上级主管部门的领导下，负责与蒙古国扎门乌德市反

洗钱行政主管部门协调，建立中国二连市—蒙古扎门乌

德市跨境反洗钱合作试点的专门机构。该机构作为协调

边境反洗钱工作的常设机构，负责监测分析跨境洗钱活

动，并积极向上级部门和当地市委、政府反映情况。涉及

一些特殊事务，由市委、政府协调公安、海关等有关部门

联合打击跨境洗钱等违法犯罪。三是建立健全工作制

度，定期开展跨境反洗钱人员交流，加大跨境反洗钱宣

传力度，完善双方反洗钱信息交换，通报跨境大额和可

疑资金交易等工作信息，努力构建联合打击跨境洗钱、

恐怖融资活动的司法协助工作机制，在跨境调查中相互

提供必要的援助，切实提升边境地区反洗钱及反恐融资

的整体能力。四是结合二连试验区 -扎门乌德经济区发

展的实际情况，按照行业特征、业务类型、客户范围等风

险环节，开发设计跨境反洗钱综合数据平台，实现对跨

境资金的有效监测，同时，加强涉嫌跨境洗钱和恐怖融

资线索的分析和移交工作，形成打击洗钱违法犯罪活动

的合力，有效维护中国二连试验区 -蒙古国扎门乌德经

济区的金融安全和社会稳定，共同促进中蒙两国间的经

贸健康发展。




（二）当前传统的手工检查手段相对落后。（1）纸质

资料的调阅难度越来越大。从近几年征信检查情况显

示，一是随着金融机构信息化水平的提升，无纸化操作

的逐渐普及，越来越多的客户资料实行电子档案管理；

二是检查资料涉及个贷部、企业部、信用卡等多个部门，

需要各部门的沟通协调，调阅耗时较长；三是当前部分

金融机构实行纸质资料的集中管理，无法在被检查的基

层单位现场取得重要资料凭证，导致调取资料渠道的不

顺畅，从而影响征信执法检查工作的进度。（2）传统手工

检查手段发现线索比较困难。随着征信监管力度的加

大，征信检查次数的增加，各金融机构对征信业务操作

规范程度有很大的提高，手工翻阅检查形式无法实现对

金融机构成千上万份档案资料的全面检查，而通过抽取

少许资料样本进行检查，更难寻找简单明显的纸质线

索。（3）缺少电子数据和自动化检查手段。在非现场监管

手段相对缺乏的情况下，征信执法检查仍主要以集中方

式的现场检查为主。而基层人民银行无法实时的掌握辖

内金融机构的查询记录数据，需要提前向上级行申请下

发，从而导致反馈的数据无法更新到最新时间段。此外，

电子数据缺少相应的使用软件，只能通过人工方式将其

与现场调阅资料比对筛选，导致执法检查的效率不高。

自动化检查工具的缺失，使得征信检查难以与金融机构

现代化管理相适应。

（三）金融机构由于档案管理不规范，将信用报告查

询授权委托书、询申请资料及信用报告分开保管，造成

核对数据困难。在历年检查中发现，有的金融机构将信

用报告和授权委托书及申请查询资料分开保管，还有不

弃贷，资料不留存信用报告，给核对数据及违规判定带

来一定难度。

（四）不良信息告知情况核实存在一定难度。为保证

信息主体的知情权，《条例》明确规定“信息提供者向征

信机构提供个人不良信息，应当事先告知信息主体”。为

贯彻落实《条例》该项规定，近两年不良信息告知情况被

列为征信检查的一项重要内容。因没有相关制度明确不

良信息告知的具体方式，在检查中发现，各金融机构事

先告知一般采用批量短信、电话、电子邮件等方式进行，

没有保存相关的书面记录，或直接用客户授权书、或信

贷申请书的相关条款代替告知业务，导致检查人员无法

判断是否履行告知义务，造成检查有依据无手段取证的

尴尬局面。

（五）基层人行检查人员素质参差不齐。基层人行尤

其是旗县人行征信管理部门隶属于货币信贷及调查统

计股，工作人员一般只有 2名，管理的专业有货币信贷、

金融稳定、金融统计、金融研究、征信管理、反洗钱，人员

少任务重，平常很少有时间认真钻研学习征信业务检查

方面的知识，因此，人员的素质参差不齐，造成对所辖金

融机构的征信监管力度各有差异。

二、相关政策建议

（一）尽快出台相关细则，提高检查可操作性。《征信

管理条例》只是在大的层面对金融机构进行了一定的

约束，可操作性不强，建议尽快出台《征信管理条例》

相关配套细则或操作指南。如，制定统一的金融机构

履行不良信息事先告知义务方式、内容、时间等方面

标准，明确要求金融机构不得以一揽子授权代替告知

义务。其次，对金融机构违规行为进行更加准确的界

定和量裁，避免滥用自由量裁权现象的出现，使得征

信执法检查程序的合规合法性、检查的制度依据性、

检查的可操作性更强，对金融机构违规刑法的事实认

定更具说服力。

（二）创新征信执法检查手段，提升检查效率。改变

目前手工核对的传统检查方式，基于目前各金融机构电

子化台账统一的基础上，开发计算机辅助检查工具或小

助手，通过自动化工具直接抓取商业银行台账数据，以

两端数据的比对来核查数据的准确性，既可以减少多部

门数据流转给检查资料调阅带来的麻烦，又可以扩大检

查的覆盖面。此外，通过技术手段，在征信系统异常监测

系统的基础上，开发异常查询预警功能，将事前监管与

事中、事后监管相结合。建议将金融机构征信查询数据

下载权限下发至地市级人民银行，配以开发推广异常查

询数据的使用软件，强化非现场监管。

（三）金融机构应当按照有关规定严格保管档案。根

据中华人民共和国金融行业标准 JR/T 0115-2014《金融

信用信息基础数据库用户管理规范》应当将打印出的信

用报告、授权委托书、个人身份证复印件或者企业提供的

相关资料放在一起，这 3类资料是完整的查询信用报告

所留存的资料，缺一不可，如果是正常的信贷业务，查询

资料与信贷档案一起保管，如果是弃贷（不符合规定未办

成信贷业务）应按照本单位档案管理规定妥善保管。

（四）强化辅助系统开发管理，规范功能设计。建议

对各金融机构查询辅助系统进行统一规范，如在对接

口批量查询、征信用户管理、查询登记等功能的设计

中，应保证批量查询的信息得到真实记录，与征信系统

信息反馈保持一致。统一用户的查询行为能被征信系

统详细记录，确保查询用户和查询记录的可追踪，降低

用户管理风险。金融机构内部征信管理系统应能够对

所有具有征信系统查询权限的用户进行监测，对用户

的查询操作行为通过日志管理功能进行有效的记录和

展示。其次，完善对征信查询辅助系统开发的备案和验

收机制。针对不良信息告知履行情况，建议各金融机构

开发相关系统功能，对短信、邮件等告知情况进行自动

电子记录，电话告知实行手工登记，确保不良信息告知

记录可获取。

（五）采取多种手段提升基层征信管理人员监管水

平。可采取多种形式提高基层征信管理人员素质如：现

场培训、每年检查时抽调基层人员组成检查组，由素质

较高的征信管理人员任主查，通过传、帮、带提升业务素

质、上级行检查时当地人行征信管理人员参与学习等形

式不断提高基层征信管理人员素质。


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《北方金融》专题 InvitedCommentary...2016 年9 月（总第435 期）主管单位...

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