한국 금융시스템과 발전국가의 변화

이강국(WIDER 인턴연구원)

1. 서론

2. '기적' : 경제적 성공에 관한 논의들2.1. 한국의 경제발전에 관한 논쟁2.2. 시장 대 국가를 넘어서 : 경제발전을 위한 제도와 그 변화

3. 한국의 발전국가와 그 작동 메카니즘3.1. 한국의 산업정책 3.2. 국가주도적 금융시스템3.3. 한국 발전국가의 제도

4. 금융시스템과 정부-기업관계의 변화4.1. 한국 금융시스템의 변화4.1.1. 1980년대 이후의 금융자유화4.1.2. 금융부문과 기업자금조달의 구조변화4.2. 한국에서 제도의 퇴화4.2.1. 정부-은행-기업 관계의 변화4.2.2. 1990년대 이후 규제완화와 제도의 해체

5. 한국 경제위기와 국가의 새로운 역할5.1. 1997년 경제위기의 배경5.2. 경제개혁과 국가의 새로운 역할

6. 결론

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1. 서론

급속한 경제발전의 성공으로 인해 흔히 '기적'이라 불리어왔던 한국경제는 1997년 하반기 이후 이러한 기적을 환상으로 만드는 심각한 경제위기를 겪고 있다. 한국을 비롯한 동아시아의 경제발전에 관해서는 수많은 설명이 제출된 바 있으며, 이제 이 지역의 경제위기에 관해서도 열띤 논쟁이 이어지고 있다. 기본적으로 시장 대 국가라는 구도하에서 전개되었던 경제발전에 관한 논쟁은 이제 제도의 중요성을 강조하는 논의가 전개되고 있다. 한편 경제위기에 관해서는 과도한 국가개입의 폐해를 강조하는 논의와 국가의 과소규제를 중시하는 논의가 대립되고 있다.

이 글에서 우리는 국가에 의해 건설된 독특한 제도에 초점을 맞추어 한국경제의 발전을 설명하고 위기로까지 이어진 그것의 변화를 분석하고자 한다. 한국 정부는, 경제발전을 위하여 국가주도적 금융시스템과 이에 기초한, 규율과 협조의 특징을 동시에 지닌 독특한 정부-은행-기업 간의 관계를 만들어내었다. 이러한 제도는 시장과 국가의 메카니즘이 결합된 것으로, 몇가지 문제점에도 불구하고 선별적인 산업과 기업에 대한 금융자원의 할당을 통해 급속한 경제성장을 가능케 했던 것이다. 한편 경제발전에 따른 사적부문의 성장과 정부-기업간의 관계의 변화는 이러한 독특한 제도를 제대로 작동할 수 없게 만들었고, 기존의 문제점들은 더욱더 심각해져 갔다. 그럼에도 불구하고 실질적인 제도개혁은 나타나지 않았으며, 90년대 이후 나타난 규제완화와 무분별한 금융개방은 이전의 제도를 붕괴시켜 결국 경제위기를 낳고 말았던 것이다.

2장과 3장에서는 한국의 경제적 성공에 관한 논의들을 비판적으로 살펴보고 산업정책과 금융시스템을 중심으로 한국경제의 독특한 제도와 그 작동을 분석한다. 한편 4장에서는 한국에서 나타난 금융시스템의 변화와 발전국가의 퇴화를 살펴보고, 5장에서는 1997년 경제위기와 국가의 새로운 역할에 대해 모색해보기로 한다.

2. '기적'의 열쇠 : 경제적 성공에 관한 논의들

2.1. 한국의 경제발전에 관한 논쟁

한국을 비롯한 동아시아 국가들의 경제발전에 관해서는 시장 대 국가라는 논의틀 하에서 열띤 논쟁이 전개되었으며 최근에는 제도의 역할을 강조하는 논의들이 이러한 이분법을 넘어서고자 노력하고 있다.

우선 신고전파의 논의는 자유무역체제, 금리 현실화 등 최소한의 국가개입과 시장의 자유로운 작동이 가격을 바르게 하여(getting the prices right) 경제적 성공으로 이어졌다고 주장한다.(Ballassa, 1988) 그러나 비판가들은 현실에서 나타난 강력한 국가의 개입을 전거로 이러한 주장을 반박하였고(Amsden, 1989; Wade, 1990) 이후 신고전파 학자들은 이른바 '시장친화적' 접근을 제출한 바 있다.(World Bank, 1993) 동아시아의 성공이 거시적 안정과 수출 증대, 높은 저축과 투자율 등에 기인한 것이라 주장하는 이러한 논의는 실제로 국가가 적극적인 개입을

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행하였다는 인정한다는 점에서 보다 현실적인 것이었다. 그러나 이는 단지 최소한의 국가개입만을 인정하며 선별적인 개입은 실패하였다고 주장하고 있다는 점에서 많은 비판을 받은 바 있다.(Amsden, 1994; Toru, 1994; Felix, 1994; Lal, 1997) 즉 산업정책에 대한 평가가 모호한 점, 실제로 시장 친화/선별적 개입의 구분이 어려운 점, 특히 시장의 본질에 대한 논의가 부족하며 신고전파의 시장순응적 정책논리로 그대로 이어지고 있다는 점 등이 지적될 수 있을 것이다.1

한편 '발전국가론'으로 요약되는 국가주의자들의 논의는 이 지역의 경제적 성공이 강력한 선별적 산업육성, 금융에 대한 통제, 다양한 무역보호 등 시장가격을 왜곡하는 국가의 적극적인 개입에 기인한 것이라 파악한다.(Amsden, 1989, 1992; Wade, 1990, 1995; Singh, 1995). 특히 이러한 개입이 성공한 배경으로 오랜 관료제의 역사에 기인하는 국가의 정책수행능력과 이해집단의 약화로 인해 나타난 독특한 국가-사회 관계 등이 지적된다.(Leftwitch, 1995; Evans, 1995; Ahrens, 1998). 즉 배태된 자율성이라 불리우는 협조적이고 동시에 규율이 수반되는 정부-기업 관계는 사적 부문의 지대추구와 정보문제를 완화할 수 있었다는 것이다. 또한 공평한 성장(shared growth)과 대외적인 위협 등도 훌륭한 가버넌스를 가능케 하여 성공적인 국가개입의 주요한 요소로 지적되고 있다.(Campos and Root, 1996; Root, 1996; Vartiainen, 1995). 이러한 논의들은 국가의 중요한 역할을 지적하한다는 점에서 보다 현실적이며 최근에는 상호구성되는 국가-사회 관계의 중요성에도 주목하고 있으며 단순한 국가주의적 설명의 한계를 넘어서고 있다.(Migdal, 1994; Evans, 1995; Weiss and Hobson, 1994) 그러나 발전국가론은 이러한 관계의 변화에 대한 면밀한 분석과 발전국가의 변화과정에 대한 논의가 보완되어야 할 것이다.2

흔히 '신제도경제학'이라 불리우는 최근의 논의들은 제도의 중요성을 강조하며 시장 대 국가의 이분법을 넘어서고자 한다. 이들에 따르면 시장은 거래비용과 정보문제, 집단행동과 조정문제 등으로 인해 본질적으로 불완전하여 제도의 적절한 역할이 필수적이며, 특히 개도국의 경제발전을 위해서는 국가의 개입이 중요한 역할을 해야 한다는 것이다.(Lin and Nabli, 1995, Harris et al., 1995) 신제도경제학에 기초한 이러한 논의들은 이전의 논의에 비하여 세련된 것이 사실이지만(Putterman and Rueschemyer, 1992; Dutt et al., 1994), 경제발전을 위한 국가의 역할과 관해서는 다양한 흐름들을 포괄하고 있다. 즉 시장증진적 국가개입론은 국가의 역할을, 조정문제를 해결하기 위해 사적부문의 제도를 발전시키는 데에 국한하는 반면(Aoki et al., 1997, Stiglitz, 1996), 일부 논자들은 시장을 포함한 모든 제도들이 한계를 지니고 있으며 어떤 경우에는 국가가 더욱 낮은 거래비용으로 조정문제를 해결할 수 있다고 주장하여 발전국가론과 유사한 모습을 보여주기도 한다.(Chang, 1994) 후자의 입장이 한국의 현실에는

1 현실에서 시장은 광범위한 사회적 시스템에 배태되어 있으며 시장 그 자체의 출현조차 정부와 같은 적절한 제도에 기초하여 가능한 것이다. 더욱이 거래비용과 정보의 문제로 인하여 시장외의 다른 제도들은 필수적이며, 이러한 문제는 개도국의 경우 더욱 심각하다.(Granovetter, 1985; Stiglitz, 1989; North, 1990)2 최근에는 많은 논자들이 이러한 부분에 대해 주목하고 있다.(Haggard, 1998)

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더욱 들어맞는 것 같지만 이들도 어떻게 국가가 독특한 제도를 건설하고 그것이 경제의 변화에 따라 어떻게 변화해 가는가에 대한 동학적인 분석, 즉 제도의 기원과 동학에 대한 분석이 보완되어야만 할 것이다. 특히 이들은 제도 내의 주체들의 권력관계의 중요성을 간과하고 있다는 점이 난점으로 지적될 수 있다.(Bardhan, 1989; Toye, 1995; Bates, 1995)3

우리는 금융시스템과 정부-기업 관계 등 국가와 시장 메카니즘이 혼합된 한국의 독특한 제도를 분석하고, 권력관계에 주목하여 그 변화에 대해 살펴볼 것이다.

2.2. 국가 대 시장을 넘어서 : 경제발전을 위한 제도와 그 변화

‘제도’란 흔히 개인의 행동에 영향을 미치는 공식, 비공식적 규칙들과 그 집행구조로 구성되는 사회내의 게임의 규칙으로 정의된다.(North, 1997; Nabli and Nugent, 1989). 제도의 기능은 거래비용을 줄이고 정보문제를 완화하여 경제내의 집단행동과 조정문제를 해결하는 것을 통해 시장실패를 극복하는 것이며, 개도국의 경우 법의 규칙과 훌륭한 관료제 등의 제도가 경제발전을 위해 핵심적이다.(Alesina, 1997; Rodrik, 1996). 그러나 제도는 시장을 보완할 뿐 아니라 그 자체로 경제조정의 메커니즘이며, 우리는 제도에 의해 조직되는 시장을 포함하여 경제를 조정하는 조직적 구조에 주목해야 할 것이다.4(Samuels, 1995) 여기서, 제도 내의 구성요소이며 동시에 특정한 제도를 건설하고 그 발전경로를 결정하는 국가의 역할은 핵심적이며, 국가와 사회와의 관계도 제도의 형성과 작동에 중요한 영향을 끼친다.(North, 1989; Khan, 1995) 한편 제도 내부의 조직들은 스스로를 제도에 적응시키며 나아가 그것을 변화시키려 하기 때문에 제도와 조직간에는 상호동학이 존재한다.(North, 1995).

이러한 제도는 시간의 흐름에 따라 끊임없이 변화한다. 흐니 외부적 요소가격이나 기술의 변화가 제도의 효율성을 약화시켜 변화를 이끌어낸다고 주장되지만, 실제로 집단행동이나 국가의 노력 등이 필요하기 때문에 제도변화는 쉬운 것이 아니다. (Lin and Nugent, 1995; Nabli and Nugent, 1989)5 특히 제도내의 역관계와 그 변화는 효율성에 영향을 미칠 뿐 아니라 제도변화의 여부와 방향을 결정짓는 중요한 요소이다. 또한 경제발전 그 자체는 제도내의 역관계 등 제도변화와 관련된 다양한 요소들에 영향을 미치는 것이다. 따라서 경제의 변화와 이로 인한 역관계의 변화는 이전제도가 더이상 제대로 작동하지 않는 제도의 퇴화(degeneration)상태를 낳을 수도 있다.

3 제도의 변화와 이와 관련된 주체들간의 갈등, 권력관계 그리고 정치 등에 대한 간과는 신제도학파의 한계로 많은 이들에 의해 지적된다.(Bardhan, 1989; Toye, 1995; Bates, 1995) 이것은 개인의 합리적 선택이론에 기초한 신고전파적 경향성에 기인하는 것이라 할 수 있다. 사실 제도는 국가에 의해 의도적으로 건설되며 그 변화는 국가와 사회관계와 많은 관련이 있다.(Grabowski, 1989; Matthews, 1986) 이러한 부분과 관련해서는 그 관계를 중요시하는 최근의 발전국가론이 주목할 만하다.(Evans, 1995)4 여기서 우리는, 시장과 제도를 포괄하는 더욱 광범위한 제도경제학의 흐름에 주목한다. 즉 이들은 시장을 조건짓는 사회적 역관계, 시장을 규정짓는 제도들, 시장을 포괄하는 체제로서의 경제를 강조한다. (Samuels, 1995)5 특히 이해집단의 조직된 이해나 저항이 있는 경우 제도변화는 더욱 어려우며 이것은 제도의 관성(inertia)을 낳는다.(Matthews, 1986)

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일부 논자들은 한국의 독특한 제도로서 경제 전체의 수준에서 일종의 준내부조직이 존재하였다고 주장한다. (Lee, 1992) 즉 금융을 장악한 정부와 대기업 사이에는 위계적이며 동시에 협조적인 관계가 존재했으며, 이에 기초하여 정부는 금융재원을 특정산업이나 기업에 할당하였다는 것이다. 이러한 조직은 금융시장이 미발달한 경제발전의 초기에 내부자본시장으로 역할하였으며, 정부와 대기업간의 정보공유, 위계적인 구조는 대외지향적 정책과 결합되어 기업의 효율성을 높이고, 경제발전에 성공할 수 있었다고 주장된다. 한편 이들은 경제가 발전함에 따라 조직실패의 가능성이 커지고 시장과 사적부문이 완성됨에 따라 이러한 준내부조직의 효용성은 감소한다고 주장하며, 금융자유화를 이러한 관점에서 분석하고 있다. (Lee and Haggard, 1995; Dalla and Khatkhate, 1995). 준내부조직 논의는 정부의 금융통제와 관련된 특정한 제도에 대해서 적절하게 주목하고 있으며 그 변화에도 관심을 기울이고 있다. 하지만 제도내의 역관계의 변화와 제도의 퇴화에 관해서 더욱 심도깊은 분석이 보완되어야 할 것이다.

우리는 국가주도적 금융시스템과 정부-은행-기업관계의 형성과 그 문제점 그리고 변화 등에 주목하여 이러한 논의를 발전시키고자 한다. 한국에서 국가는 모든 금융재원을 장악하는 독특한 금융시스템을 건설하였으며, 이를 기초로 금융재원을 특정부문에 할당하며 기업부문의 투자와 나아가 경제발전을 촉진하였다. 특히 국가는 이 과정에서 성과에 기초한 보상이라는 메커니즘하에서 기업들을 규율하며 지대추구행위를 방지하였으며, 금융장악은 정부의 기업에 대한 우위를 보장하는 핵심적인 요소였던 것이다.(Zysman, 1983; Woo, 1991). 국가는 이렇게 재벌이라 불리우는 대기업을 육성하며 경제발전에 성공하였지만 동시에 취약한 기업지배구조와 자본구조, 그리고 금융부문의 문제점 등을 낳기도 하였다. 한편 경제발전에 따른 금융시스템의 변화와 재벌의 성장은 이러한 문제점을 심화시켰고 이전의 제도를 더 이상 효과적으로 작동하지 못하게 만들었다. 하지만 재벌의 저항속에서 실질적인 제도개혁은 이루어지지 못했으며 90 년대 이후 대대적으로 전개된 규제완화와 금융개방은 이전의 제도를 해체시켜 결국 경제위기를 낳고 말았다. 우리는 3 장에서 이러한 제도의 형성과 작동, 그리고 4 장에서 그 변화과정에 대해 분석할 것이다.

3. 한국의 발전국가와 그 작동메카니즘

3.1. 한국의 산업정책

한국 정부는 단순히 거시경제의 관리를 넘어서서 특정산업을 육성하고 경제발전을 이룩하기 위하여 강력한 산업정책을 실시하였다. 거래비용과 조정문제로 인한 광범위한 시장실패는 국가의 산업정책적 개입을 정당화하기도 하지만, 국가의 개입은 지대추구나 정보문제 등 심각한 국가의 실패로 이어질 수도 있다. 한국에서는 국가와 사적부문과의 규율과 협조가 이러한 문제를 완화할 수 있었다.(Amsden, 1989; Chang, 1994). 산업정책의 집행을 위해서는 진입규제, 수입보호, 조세혜택 등 다양한 수단들이

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동원되었지만 국가주도적 금융시스템에 기초한 특혜금융이 가장 중요한 수단이었다고 할 수 있다.6 아래에서는 64 년 이후의 수출촉진정책, 73-79 년의 중화학공업화정책, 79-82 년의 국가주도의 합리화정책, 80 년대 중반 이후의 다양한 자유화와 기술정책 등에 대해 금융적 수단에 주목하여 중심으로 분석하도록 한다.

한국의 산업화는 경제발전을 지상목표로 수출촉진정책을 채택한 군사정부의 등장 이후 시작된다. 박정희정부는 원조의 감소, 외환의 부족과 수입대체공업화의 한계를 배경으로 수출지향적 공업화를 추진하며, 이를 위해 강력한 금융적 지원 수단을 도입한다.7 즉 정부는 61 년부터 신용장을 지닌 수출업자에게는 자동적인 할인혜택을 주는 단기수출신용프로그램을 도입하였고 이후 그 대상도 원자재수입 등을 포함하여 더욱 확대하였으며 72 년에는 다양한 수단들이 수출신용규제로 통합되어 그 규모가 더욱 확대되었다. (Table 1.).

Table 1. : Export loans in Korea (%)

61-65 66-72 73-81 82-86 87-91 EL/Total Loans by DMB 4.5 7.6 13.3 10.2 3.1 EL/Total policy loans n.a. n.a. 20.4 16.5 4.5 EL by BOK/Total EL n.a. 66.3 73.0 64.5 45.3 EL interest rates (1) 9.3 6.1 9.7 10.0 10-11 General loan interest rates (2) 18.2 23.2 17.3 10-11.5 10-11.5 (2) – (1) 8.9 17.1 7.6 0-1.5 0-0.5

Note : EL means export loans and n.a. means not available.Source : Bank of Korea, Economic Statistics Yearbook, various issues; in Cho and Kim(97)

수출신용의 규모와 이자율보조는 상당한 수준이어서 그로 인한 지대는 63 년 GNP의 0.3% 에서 70 년 1.7%, 75 년 3.0%, 80 년 4.7%로 증대하였다.(Cho, 1997). 이것은 사적부문의 유인구조를 변화시켰고, 이에 따라 한국의 수출도 급증하였다. 한편 수출신용은 정부가 이전의 수출성과에 따라 금융재원을 할당함에 따라 보조와 함께 강력한 규율메카니즘의 성격도 띠고 있는 것이었다. 또한 정부와 기업들은 수출신용 등 수출촉진을 위한 다양한 금융적 수단의 시행에 관해 긴밀하게 협조하는 모습을 보여주었다.(Amsden, 1989; Sakong and Jones, 1980).

70 년대 들어서 박정희정부는 노동집약적 공업화의 한계, 국제적 경제환경의 변화, 안보적 고려 등을 배경으로 성장잠재력이 큰 중화학공업화 정책을 의욕적으로 추진한다. 즉 철강, 화학, 비철금속, 기계, 조선, 전자 등의 산업을 정책금융, 조세지원,

6 사실 이러한 다양한 정책수단들은 산업정책적 목표를 위해서 체계적으로 통합되어 운영되었다고 할 수 있다. 나아가 정책금융, 수출촉진, 산업구조고도화 등의 정책들도 모두 연관되어 있었던 것이다. 이러한 점에서 산업정책을 산업구조고도화로 협소하게 해석하는 세계은행의 산업정책에 대한 평가는 잘못된 것이라 할 수 있다.(Singh, 1995)7 다양한 수단들은 환율절하와 조세와 관세 감면, 그리고 정치적 지지와 행정지도 등도 포함하지만, 65년에서 80 년까지 수출에 대한 금융적 보조와 재정적 보조의 비율은 7:3 에 이르렀다..(Cho and Kim, 1997)

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산업단지 건설 등을 비롯한 다양한 수단을 사용하여 발전시키고자 했던 것이다.(Stern et al., 1997) 이 과정에서 정부는 특히 과당경쟁의 방지와 대규모투자를 중시하여 결과적으로 대기업을 육성하는 결과를 낳았다. 여기서도 역시 국민투자기금의 신설, 정책금융과 한국은행의 재할인 확대 등 금융적 수단이 가장 핵심적인 수단이었음을 알 수 있다. 정부는 금융지원을 통해 불확실성으로 인해 투자를 주저하던 기업들의 대규모 투자를 촉진하고자 했던 것이다. 사적 금융기관들의 저축과 채권의 발행에 기초하여 설립된 국민투자기금은 73 년 그 자금은 장기저리의 조건으로 중화학공업에 할당되었는데, 70 년대 후반 중화학공업에 대한 총대부 중 25%, 설비투자 중 70%를 차지하였다. 그밖에도 정부는 70 년의 한국은행법 개정 등을 통해 중화학공업부문과 관련된 재할인을 확대하였고, 산업은행 자금과 외자 등의 정책금융을 이 부문에 집중시켰다. 결국 70 년대는 중화학공업 육성을 위한 국가주도적 개발금융시스템이 완성되는 시기였으며 중화학공업에 대한 정책금융의 비중도 70 년 44%에서 80 년 68%로 증대하였다.(Lee, 1996).

이 과정에서도 수출촉진정책과 같은 엄격한 투자심사와 진입허용 등 규율메카니즘이 존재하였다.(Kim, 1997) 이러한 노력에 따라 중화학부문의 투자는 급증하였고 산업구조와 무역구조도 고도화되었으며 기업의 기술능력은 증대했고 중화학부문의 심각한 경상수지 적자문제도 완화되었다. (Amsden, 1994; Singh,1995; Lal, 1997) 하지만 비판가들은 총요소생산성 분석 등을 통해 이 정책은 성공적이지 않았으며 과잉설비가 오히려 79-80 년의 불황을 낳았다고 주장한다.(Corbo and Suh, 1992, World Bank, 1993; Lee, 1996; Stern et al., 1997).8 적어도 중화학공업부문의 투자증대와 양적인 경제발전은 성공적이었다고 할 수 있지만, 그로 인한 재벌의 성장과 금융부문의 문제점 심화 등은 문제로 지적되어야 할 것이다.

한국 정부는 사전적인 투자촉진 외에도 70 년대 초반과 80 년대 초, 중반 등 여러 번의 국가주도의 산업합리화 프로그램을 통해 사후적인 투자관리에도 적극적이었다. 79 년의 경우 적극적 중화학공업화 이후 나타난 불황에 직면하여 정부는 과잉설비를 해소하기 위해 각 기업들을 강제적으로 합병하고 진입규제를 강화하였는데, 이 과정에서도 역시 금융적 수단이 핵심적으로 사용되었다. 즉 특혜융자와 산업은행에 의한 부채-주식 스왑, 은행부채에 대한 일시적 지불정지까지 동원되었다. 이것 또한 일종의 규율메카니즘으로 파악되지만(Chang, 1994) 주로 제 3 자에 의한 외부인수의 형태로 전개되었기 때문에 이후 재벌의 힘은 더욱 증대되었다. 이러한 정책은 정부가 필요할 경우에는 산업부문의 어려움을 금융부문에 전가하며, 시장을 대신하여 경제에 직접적으로 개입하였음을 보여준다.

80 년대 이후 산업정책의 기조는 거시안정화정책과 함께, 84 년 수입자유화, 85 년 산업발전법의 채택을 통한 투자자유화 등 국가의 개입을 축소하는 방향으로 선회하며, 이후 중소기업 지원과 기술정책 등이 강조된다.(Leipziger and Petri, 1993). 이러한

8 그러나 총요소생산성 분석은 그 계측에 있어서 심각한 문제를 안고 있다.(Rodrik, 1996; Kwon,1994) 특히 급속한 설비투자의 증대와 타임랙이 낮은 총요소생산성의 증대를 낳을 수 있으며, 개도국의 경우 성장 그 자체가 더욱 중요하다는 반론도 존재한다..(Ito, 1997) 한편 중화학공업화과정에서 이미 정책 포획이 나타났고, 정책이 소비재 중심이라 실질적인 산업구조고도화의 효과는 낮았다는 주장도 존재한다.(Auty, 1994)

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변화한 상황에서도 주로 금융적 수단이 사용되었다는 것은 주목할 만하다. 정부는 투자자유화 이후에도 여전히 합리화대상 업종에 대해 강력한 규제를 지속시켰지만, 합리화 기간이 끝난 90 년대 이후 각 재벌들은 투자를 다시 급속히 증대시킨 바 있다.

결국 한국정부는 투자촉진과 경제발전을 위하여 다양한 형태의 산업정책을 통하여 산업부문에 개입하였으며, 정부와 기업간의 적절한 규율과 협조는 기업의 성장과 경제발전을 가능케 하였다. 이러한 개입은 주로 금융적 수단에 기반한 것이었으며 국가주도의 금융시스템이 없었다면 불가능하였을 것이다. 그러나 급속한 산업화의 성공에도 불구하고 이것은 금융부문의 심각한 문제점과 재벌의 경제적 힘을 급속히 강화하는 것이었다.9

3.2. 국가주도적 금융시스템

금융억압 이론가들은 정부에 의한 금융통제의 해악을 주장하지만 최근의 금융제한가설은 이자율규제, 정책 금융 등의 대한 개입이 경제발전을 위해 효과적일 수 있음을 주장한다.(Stiglitz and Uy, 1996; Cho, 1997). 사실 금융시장은 정보문제로 인해 본질적으로 불완전하며 경제발전을 위해서는 장기적 관점의 효율성이 중요한 것이다.(Hellman et al., 1997; Stiglitz, 1993). 한국정부의 금융개입은 더욱 강력하였으며, 특히 시중 자본의 흡수를 위한 제 2 금융권이나 자본시장 등 새로운 금융시장을 만들어내는데도 적극적이었다. 즉 60 년대 박정희정부에 의해서 건설되어 70 년대는 더욱 강화된 국가주도적 금융시스템은 자금을 최대한 동원하고 산업정책에 따라 특정부문에 이를 할당하는 역할을 수행하였던 것이다.

60 년대 이후, 정부의 금융장악을 위해 다양한 정책들이 전개된다. 우선 61 년 주식과 경영권이전을 통해 상업은행이 국유화되고, 62 년 정부에 의한 은행장임명, 외환통제권의 정부귀속 등을 명시한 한국은행법의 개정 이후 통화정책의 권한이 정부에 의해 장악된다. 또한 61 년 산업은행, 63 년 국민은행, 67 년 외환은행 등 정책금융을 관리하는 금융기관을 설립하고, 62 년 산업은행의 자본금확충과 외화차입보증, 장기대출확대 등 그 역할을 확대하였다. 한편 정부는 해외자본의 유입과 그에 대한 통제를 강화하여 금융과 기업부문에 대한 지배를 증대시켰다. 산업은행과 특수은행이 사적 해외차입을 보증케 한 66 년 해외자본유치촉진법 등 다양한 조치 이후, 예금은행 대출 중 해외차입 지급보증 비율과 GNP 중 외채의 비중은 급증하였다.(6.1% in 1964 to 15.1% in 1967, 27.1% in 1969 and 33.9% in 1972, Choi, 1996). 해외차입은 정부의 ‘해외자본유치위원회’의 승인에 기초하여 가능했으므로 정부는 이를 강력히 통제하여 특정부문에 집중시켰던 것이다.9 최근 일부 학자들은 고이윤과 고투자의 연관(high profit-investment nexus)이 한국경제의 성공요인이었다고 주장한다. 물론 정부의 산업정책은 기업의 예상이윤율을 증대시키고 위험을 감소시켜 투자를 촉진하였던 것이다.(Akyuz and Gore, 1996). 하지만 고투자가 언제나 고성장과 효율성 증대를 보장하는 것은 아니며 이에 대한 적절한 관리가 중요하다고 할 수 있다. 이러한 점에서 과잉투자에 대한 적절한 관리는 핵심적이며, 투자조정메카니즘의 부재로 인한 90 년대 이후 과잉투자의 위험은 97 년 위기로 이어졌던 것이다. 특히 79 년의 위기는 정부의 사후적인 산업합리화가 어느 정도 효과적이었지만, 97 년의 경우 재벌의 성장, 정부에 의해 통제되지 않는 외화차입 등으로 인해 정부의 관리가 불가능하였음을 알 수 있다.

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한편 정부는 65 년 이자율현실화 등 대대적인 금융자유화조치를 시행하였고 이에 따라 개인저축과 은행대출은 이후 급증하였다. 이것은 흔히 시장원리에 따른 것이라 주장되지만, 그 목표는 사채시장으로부터 자금을 은행부문으로 끌어오기 위한 것이었으며 실제로 은행은 이미 정부에 의해 장악되어 있었기 때문에 이러한 조치는 오히려 정부의 금융에 대한 통제력은 더욱 강화되었다. 현실에서는 수출금융이나 농업금융 등 특별금융과 관련된 많은 예외가 존재하였으며, 불황 이후 72 년에는 8.3 조치를 통해 사채시장을 동결시켰고 저이자율정책으로 선회하였다. 이러한 저이자율정책과 특혜금융 등은 산업부문을 지원하기 위한 것이었으며 80 년대까지 계속 이어진 바 있다.

금융 자원을 우선부문에 할당하기 위하여 정부는 이른바 수출금융, 중소기업금융, 주택금융 등의 정책금융을 활용하였다.10 총대부에서 상업은행 어음할인을 제외한 정책금융이 차지하는 비중은 61 년에서 70 년까지 65%가 넘었으며, 예금은행대출에서 그 비중은 73-91 년까지 60%를 상회하였다. (Choi, 1996) 80 년대 중반까지는 수출금융과 주로 중화학공업부문에 집중된 기계설비금융이나 해외차입이 가장 큰 비중을 차지하였다. (Table 4.). 이 과정에서 정부-기업간의 밀접한 협조 그리고 ‘경합’이라 불리우는 규율체제가 특징적이었지만, 결과적으로 정책금융은 주로 수출과 중화학공업을 지배하고 있던 대기업을 지지하는 것이었다.

Table 4 : Share of Policy Loans by Deposit Money Banks and Special Banks (%)

1973-81 1982-86 1987-91 Average 73-91 DMB policy loans (A) Government funds 7.5 7.4 8.0 7.6 NIF 4.3 5.1 3.0 4.2 Foreign currency loans 21.1 19.7 19.4 20.3 Export loans 21.3 16.9 5.2 16.2 Commercial bill discounted 8.0 13.9 16.5 11.6 Special funds for SMCs 5.9 5.6 6.5 6.0 Loans for AFL 6.1 5.3 7.4 6.2 Housing loans 8.0 13.1 14.1 10.8 Others 17.7 13.1 20.0 17.1 Total 100.0 100.0 100.0 100.0 Loans by special banks (B) KDB loans 91.9 71.7 83.7 84.8 (NIF) (25.7) (18.5) (7.9) (19.5) EXIM loans 8.1 28.3 16.3 15.2 (NIF) (2.5) (4.7) (2.3) (3.0) Total 100.0 100.0 100.0 100.0 (A) / DMB loans 63.0 59.4 59.5 61.2

10 협의의 정책금융은 수출대부, 설비대부, 주택대부 등 예금은행의 특정한 대부와 산업은행의 대부를 포함한다. 광의의 정책금융은 여기에 중앙은행에 의해 자동으로 재할인되는 상업어음과 외화대부, 수출입은행 대부 등이 포함된다.

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(B) / NBFI loans 48.0 32.3 15.3 35.9 (A) + (B) / domestic credit 48.9 40.8 30.9 42.4

Note : The share of NIF is annual average during 1974-81Others include loans for imports of key raw materials, loans for machinery, equipment loans to the export industry, special equipment funds, and special long-term loans.Source : National Statistics Office, Korean Economic Indicators, various issues;Bank of Korea, Monthly Bulletin, various issues; in Cho and Kim(1997)

금융부문의 통제와 함께, 정부는 72 년 이후 단기금융회사, 상호저축금융회사 등 비은행금융기관의 설립과 자본시장의 확대를 통해 사채시장의 사적자본을 동원하기 위해 노력하였다. 불황과 시중의 자금부족에 직면한 정부는 은행부문에 대한 통제약화와 이자율인상 없이 자금을 동원하기 위해, 사채시장을 동결하고 제 2금융권을 발전시키기 위한 노력을 기울였으며 이에 따라 비은행금융기관(NBFI)은 급성장하였다. 또한 비공개기업에 대한 강력한 규제를 규정한 68 년의 자본시장촉진법, 72 년 기업공개촉진법, 74 년 5.29 조치 등을 통해 자본시장을 발전시키고, 기업의 과도한 은행차입을 억제하고자 하였다. 즉 한국의 경우 은행부문 이외의 금융시장도 정부에 의해 적극적으로 건설되었는데, 이는 이후 정부의 금융장악을 약화시켰다.

한편 정부는 특혜금융을 수반한 다양한 기업구제와 합병조치들을 통해 산업부문의 위험을 금융부문에 전가하였다. 72 년 불황에 직면해서 정부는 기업과의 긴밀한 협의 이후 사채시장에 대한 기업부채의 일시동결과 은행대부의 광범위한 리스케쥴링과 이자율인하 등을 규정한 경제긴급조치를 통해 고부채를 지닌 기업을 구제하고자 했다. 또한 80 년대 이후에도 심각한 금융불안을 막기 위해 채권은행의 부실채권변제, 특혜적 이자율과 만기연장 등 은행권에의 압력을 통해 부실기업구제조치를 시행하였다. 즉 한국의 금융시스템은 정부와 기업간의 위험분담역할을 담당했던 것이다.

결국 한국의 국가주도적 금융시스템은 사적부문의 투자를 증대시키고 위험을 감소시키기 위해 자금을 동원하고 이를 특정부문에 배분하는 중요한 역할을 수행하였다. 이러한 시스템은 정부가 기업을 규율하는 기초가 되었지만, 동시에 높은 부채비율과 취약한 기업지배구조를 지닌 재벌을 급속히 성장시켰고 경영자율성 부재와 부실채권 등 은행부문의 문제점을 심화시켰다.

3.3. 한국 발전국가의 제도

우선부문의 투자를 촉진하고 관리하기 위한, 국가주도적 금융시스템에 기초한 산업정책은 많은 문제에도 불구하고 경제성장을 촉진하는 데는 성공적이었다. 정부는 정부, 대기업, 은행을 포함하는 일종의 내부자본시장역할을 하는 독특한 제도를 건설하였으며, 이 속에서 정부는 한국주식회사의 수뇌부, 은행은 금융부문, 그리고 기업은 사업부의 역할을 하였던 것이다. 한편 제도내의 각 조직들은 각각 제도에

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적응해갔던 것이다. 아래에서는 제도내의 각 주체들의 특징과 그 관계에 대해 구체적으로 살펴본다.

우선 한국의 국가는 강력한 행정능력과 자율성을 지녀 전형적인 발전국가의 특징을 띠었다. 토지개혁과 상대적으로 균등한 분배와 같은 사회역사적 조건에 기초하여 한국의 국가는 이해집단에 포획되지 않고 사적부문의 지대추구를 감소시킬 수 있었으며, 오랜 관료제의 전통과 개혁은 정책집행의 능력을 증대시켰다. (Leftwitch, 1994; Ahrens, 1998).11 그러나 한국의 국가가 ‘약탈국가’는 아니었으며 동시에 사적부문과 긴밀히 조정하고 협조하였다는 것이 특징적이다.(Lal and Myint, 1994; Evans, 1995; Weiss and Hobson, 1995). 또한 냉전과 같은 정치적 압력과 지도자의 강력한 의지도 국가를 발전지향적으로 만드는 중요한 요소였다.(Gunnarson, 1996; Vartiainen, 1995). 이러한 배태된 자율성과 국가의 능력이 국가주도적 금융시스템과 독특한 정부-은행-기업 관계를 만드는 기초였으며, 국가는 제도를 건설하고 작동시키는 역할을 수행했던 것이다. 정부는 금융장악에 기초하여 고부채에 의존하는 기업을 규율할 수 있었으며 동시에 협조에 바탕하여 대기업을 지원하고 성장시켰다.

한국의 대기업은 정부의 대규모 금융지원에 의해 육성되었다. 다변화된 기업구조와 내부적으로 집중된 소유구조를 지닌 한국의 재벌은 정부의 수출촉진과 중화학공업화 전략을 배경으로 성장하였다. (Lee, 1997) 이들은 70 년대 이후 정부의 정책에 따라 우선부문의 투자를 증대시켰고, 외부시장과 그를 결합시킨 정부의 규율 그리고 생산요소의 내부화 등을 통해 효율을 증대시켰으며, 동시에 정책협의위원회 등을 통해 정부와 경제정책에 대해서 긴밀히 협조하였다.(Fukagawa, 1997) 즉 한국의 독특한 제도내에서 대기업은 정부의 지원과 규율에 의해 성장하였던 것이다. 그러나 값싼 신용의 창출을 통해 산업의 투자를 지원하였던 국가주도적 금융시스템은 기업의 부채의존도를 높여 이들을 불황에 취약하게 만들었다. (Table 5.).

Table 5. : Comparison of Debt/Equity ratio of manufacturing

1963-65 1972 1983 1985 1988 1991 Korea 95.5 313.4 360.3 348.4 296.0 306.7 U.S.A. -- -- 104.0 121.0 138.2 147.3 Japan -- -- 323.7 289.1 243.6 220.5 Taiwan -- -- 173.5 136.5 108.5 97.9

Source : Bank of Korea

또한 대기업들은 상호지급보증에 기초하여 더욱 많은 신용을 얻어내고 정부지원을 기대하며 파산위험을 줄이기 위해 이윤극대화가 아니라 성장극대화와 다각화를 추구하였다. 특히 재벌의 기업지배구조는, 집중되고 왜곡된 소유구조와 국가주도적

11 이른바 ‘공평한 성장’이라 불리우는 균등한 소득분배는 이해집단의 과도한 요구를 억제하고 그들을 경제발전을 위해 동원할 수 있는 기반이 되었다고 주장된다. (Campos, 1996; Rodrik, 1996) 그러나 정부는 적어도 노동계급에 대해서는 강력한 억압에 기초한 강제적인 동원정책을 폈으며, 80 년대 후반 이후 민주화와 노동자투쟁은 이를 약화시켰다. (Jeong, 1997)

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금융시스템내에서 금융기관의 기업에 대한 감시의 한계로 인해 이사와 감사제도, 자본시장과 금융기관의 감시 등 내외부적 감시기제가 취약한 특징을 띠고 있었다. 다각화된 기업구조내에서 신용을 더욱 많이 얻어내기 위한 재벌의 노력은 소유의 집중을 더욱 심화시켰으며, 이러한 소유구조는 정부와의 협의에서 총수의 힘을 증대시켰다. 한편 재벌의 금융력이 강해지고 정부가 이들을 규율할 수 없게 되어 감에 따라 이러한 문제점은 더욱 심각해져 갔다.

이러한 제도내에서 은행은 사실상 정부의 산업정책을 수행하는 기관으로서 자금을 동원하고 분배하며 산업의 위험을 떠맡는 역할을 수행하였다. 이러한 방식의 자금배분은 금융시장이 발달하지 못한 경제발전의 초기에 효과적이었으며, 은행은 진입, 이자율, 정책금융 그리고 중앙은행으로부터의 재할인, 특별융자 등의 규제와 지원을 받았다. 그러나 은행은 정부의 강력한 규제와 지원 속에서 경영자율성의 부재로 기업을 감시할 수 없었으며 따라서 대출과정에서 담보를 요구하였고 신용은 재벌에 집중되었다. 이것은 정부의 규율이 약화되는 경우 적절한 개혁 없이는 심각해질 수 있는 것이었다. 한편 은행의 커다란 부담은 금융자유화의 요구로 이어졌다.

결국 한국의 정부는 금융을 통제하며 대기업을 지지하고 규율하는 국가와 시장메카니즘을 혼합하여 독특한 제도를 건설하였다고 할 수 있다. 이러한 제도내에는 독특한 정부-은행-기업 관계가 존재하였는데, 정부는 은행에 대한 통제에 바탕하여 대기업을 규율, 지배하고 동시에 협조, 지원하였던 것이다. 이 제도의 문제점과 주체들 사이의 갈등은 정부의 금융통제와 기업규율이 약화됨에 따라 악화되어갔다. 사실 제도 자체의 성공과 경제발전에 따라 이러한 제도는 변화할 수 밖에 없는 것이었다.

4. 금융시스템과 정부-기업 관계의 변화

4.1. 한국 금융시스템의 변화

4.1.1. 1980 년대 이후 금융자유화의 전개

80 년대 초기의 위기에 대응하여 정부는 안정화정책과 함께(Corbo and Suh, 1992).12, 이자율과 진입 규제완화, 정책금융의 축소와 은행민영화 등 금융부문의 규제완화와 자유화조치를 도입한다. 그러나 이 과정에서 은행의 경영자율성이 확립되지는 못했으며 정부의 금융부문에 대한 개입은 지속되었다. 1993 년 이후에는 금융자유화와 개방이 급속히 전개되었다.

금융자유화 프로그램내에서 정부는 우선 81-83 년 모든 상업은행의 지분을 재벌의 소유제한속에서 매각한다. 이후 82 년, 83 년 한국과 외국은행간의 조인트벤처를 허용하였고, 82 년 NBFI, 87 년 보험회사, 89 년 지방금융기관의 진입규제완화, 91 년

12 하지만 이 위기는 임금증대와 자본생산성 하락으로 인한 자본의 과잉축적위기이라는 주장도 존재한다. 즉 중화학공업을 비롯한 모든 산업의 가동률은 낮았으며 위기의 극복도 안정화정책이 아니라 임금압박과 중화학부문의 산업재조직 프로그램으로 가능했다는 것이다..(Jang, 1997)

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단기 금융회사의 은행전환 등 금융산업의 진입규제를 완화하였다. 동시에 정부는 은행과 NBFI 의 영업에 대한 규제를 완화하였는데, 경쟁 속에서 NBFI 가 크게 성장하여 정부의 통제는 더욱 약화되었다. 가장 중요한 금융 규제완화는 이자율과 정책금융에 대한 것이었다. 정부는 82 년 NIF 나 수출금융 등 다양한 정책금융에 적용되는 특혜 이자율을 10%로 단일화하고 84 년부터 금융기관들이 자신의 이자율을 설정할 수 있게 하였다. 그러나 이자율은 80 년대 내내 시장이자율보다 낮았고, 은행과 NBFI 간의 이자율격차도 유지되었다. 88 년 회사채, 상업어음 등 대부분 이자율 규제가 완화되고 91 년 그 대상도 확대되었지만, 이후에도 정부는 산업의 투자촉진을 위해 이자율을 시장가격보다 낮게 유지하기 위해 개입하였다.(Amsden and Euh, 1993). 은행의 약화, 기업의 자금조달 변화, 국제적 압력 등을 배경으로 93 년 채택된 ‘3 단계 금융개혁안’에서 정부는 93-97 년 동안 모든 부문의 이자율규제완화를 명시하였고 93년부터 정책금융을 제외한 모든 대출, 장기예금, 회사채 등의 이자율규제완화를 더욱 적극적으로 추진하였다.13

80 년대 내내 정책금융의 비중은 여전히 높게 유지되었지만, 그 구조는 현격하게 변화하였다. 우선 경상수지 흑자와 함께 대기업이 88 년부터 수출신용 대상에서 제외되었고 89 년에는 대기업의 상업어음 자동 재할인을 금지하여 수출신용이 크게 축소되었다.(Table 6.).

Table 6 : Proportion of Export Loans Rediscounted by the Bank of Korea (Won per dollar of export)

1985 1986 1987 1988 1989 Large firms 740 670 175 0 0 SMCs 740 700 520 450 550 Won/dollar rates 890 861 792 684 680

Note : SMCs mean small and medium corporations.Source : Bank of Korea, The 40-year History of the Bank of Korea; in Cho and Kim(1997)

한편 민주화와 사회적 형평의 고려는 정책금융의 구조에도 영향을 미쳤다. 중소기업에 대한 정책금융이 크게 증대하였으며 대기업에 대한 여신관리의 강화 속에서 중소기업부문은 더욱 이득을 보았다.14 실제로 예금은행의 총대부에서 중소기업의 비중은 85 년 31.5%에서 88 년 48.1%, 90 년 55.5%로 증대하다. 그밖에도 농업이나 주택 등의 부문에 대한 정책금융도 증대하였다. 이러한 정책금융구조의 변화는 정부가 금융통제를 통해 대기업에 미칠 수 있는 영향이 감소되었음을 의미한다.(Table 6.).

13 준내부조직 이론가들은 93 년 이후 급속한 금융자유화가 은행의 부실 등 조직의 실패와 사기업의 투자재원 변화 등으로 인해 정부가 준내부조직의 한계를 인식한 때문이라고 주장한다. (Dalla and Khatkhate, 1995). 그러나 금융시스템의 변화와 역관계의 변화로 이미 준내부조직은 제대로 작동하지 않게 되었으며, 93 년 이후의 금융자유화는 세력이 강해진 재벌의 힘을 반영하는 것이었다. 14 중소기업은 중소기업에 대한 대부비율의 강화, 중소기업과 관련된 수출, 상업어음 자동재할인 등의 다양한 수단에 의해 이득을 얻었다.

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Table 6. : Change of policy loans of deposit money banks(%)

1971 1975 1980 1985 1990 Government funds 15.7 8.5 6.1 8.7 7.7 NIF -- 3.3 5.0 5.6 2.3 Foreign currency loans 30.1 21.1 31.5 19.1 18.2 Export loans 15.3 20.9 20.9 18.2 4.3 Special funds for SMCs -- 3.9 9.3 6.5 6.3 Loans for AFL 10.5 6.9 5.1 6.4 7.2 Housing loans 5.9 6.8 11.4 15.1 16.5 Others 22.5 28.5 10.8 18.5 36.2 Policy Loans Total(A) 522 1625 8238 17236 45844 A/total loans 46.1 40.9 49.1 44.4 61.4

Note : If we consider that commercial bills discounted which is omitted here were means of policy loans to SMCs, policy loans to SMCs were much more., A is measured by billion won. Source : Economic Planning Board, Indicators of Korean Economy.

그러나 금융자유화 이후에도 정부는 계속 은행을 통제하기 위해 노력하였다. 이자율에 대한 개입 외에도, 86-88 년 동안 진행된 78 개의 부실기업정리과정에서 정부는 은행부문에 대해 직접적인 통제를 강화하였다. 건설업과 조선업의 부실 심화와 이에 따른 은행부실의 심화에 대응하여 정부는 개별기업수준에의 개입을 통해 문제를 해결하고자 하였는데, 국가주도의 합병과 인수를 유도하기 위해 정부는 인수기업에게 은행부채 지불유예, 이자지불면제, 특별융자 등 은행에 의한 다양한 금융지원을 제공했던 것이다. 총 지원금액은 GNP 의 2.3%에 이르는 7.2 조에 이르렀는데, 이 과정에서 은행은 85 년부터 시작된 한국은행의 특별금융 등 정부로부터의 지원을 받았다. 즉 정부는 산업과 금융부문의 문제에 대하여 이전시기에 확립된 은행의 통제라는 방식으로 대응하였으며 이는 은행부문의 실질적 개혁을 가로막는 것이었다.

금융시장개방과 관련해서 정부는 80 년대 내내 점진적인 자세를 취하였다.(Park, 1996). 80 년, 바스켓 펙 환율제, 84 년 이자 통화 스왑 등 몇몇조치들이 채택된 이후 경상수지흑자와 함께 금융개방이 확대된다. 90 년 시장평균환율제도가 도입되고 외환관리도 네가티브 시스템으로 변화한다. 88 년 IMF 8 조국 이행 이후 92 년부터는 외국인도 한국 주식을 살 수 있게 되었고 외국인 증권사의 국내영업도 허가되었다. 특히 92 년 정부는 미국정부와 3 단계 금융개방 계획에 합의하고 97 년까지의 개방이 명시된 3 단계 금융개혁안을 93 년 발표하여 더욱더 급속한 금융개방을 추진하였다.

80 년대 이후 한국의 금융자유화는 ‘관리되는 규제완화(regulated deregulation of the financial system)’ 라고 할 수 있으며 93 년 이후에야 광범위한 금융자유화와 개방이 실시되었다. (Dalla and Khatkhate, 1995). 정부는 계속 은행부문을 통제하려 하였고 이는 실질적인 금융개혁을 어렵게 하였다. 결국 자율적인 대출심사나 은행장임명 등 은행의 경영자율성은 확립되지 않았고 재벌에 대한 새로운 감시기제도 나타나지 않았다. 한국의 경험은 정부가 경제관리를 이전방식에 의존하려 하는 경우 진정한

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개혁과 새로운 제도건설이 얼마나 어려운가를 보여주는 것이다. 그러나 동시에 정부의 기업에 대한 통제는 정책금융의 구조변화와 금융시장의 구조변화를 배경으로 약화되고 있었다. 즉 정부는 금융부문을 계속 통제하려 하였지만 국가주도의 금융시스템은 이미 끝나가고 있었던 것이다.

4.1.2. 금융부문과 기업의 자금조달 구조변화

금융자유화와 더불어, 경제발전에 따른 금융시장의 변화 자체가 정부의 금융과 기업에 대한 통제를 더욱 약화시켰다. NBFI 와 주식, 채권시장의 성장은 기업의 자금조달 구조를 변화시키고 정부에 의해 통제되는 부문을 감소시켰던 것이다. 역설적이게도 이 또한 시중의 자금을 조달하고 과도한 기업의 부채문제를 해결하려는 정부의 적극적인 정책의 결과였다.

우선 NBFI 는 급속히 성장하여 80 년대 후반이후에는 금융시장의 반 이상을 차지하였다. 투자금융회사, 상호저축회사 등 주로 단기금융시장에서 활동하는 다양한 이들 기관들은 72 년 정부가 사채시장의 자금을 조달하기 위해 허용되었고 금융자유화과정에서 크게 성장하였다. 이자율, 정책금융 등에서 상대적으로 약한 규제는 이들이 은행과의 경쟁에서 우위에 서게 하였지만, 주로 재벌에 의해 통제되는 이들의 성장은 정부의 통제를 약화시켰다.(Leipziger and Petri, 1993; Table 7.).

주식시장이나 회사채시장과 같은 직접금융시장도 정부의 노력을 배경으로 크게 성장하였다. 정부는 저축을 조달하고 기업들의 고부채문제를 해결하기 위해 70 년대 이후 지속적으로 부채-주식 비율규제, 기업공개촉진 등을 추진하였고, 80 년대에는 주식시장의 성장을 위해 세금유인, 주식시장기관에 대한 지원, 투기에 대한 규제 등을 시행하였다.(Amsden and Euh, 1993; Choi, 1996). 이에 따라 직접금융시장은 급속히 성장하였고 특히 주식시장은 80 년대 후반 수지흑자와 개인소득 증대를 배경으로 폭발적으로 성장하였다. 90 년 이후에는 불황으로 성장세가 둔화되고 기업들도 외부차입을 아직도 선호하고 있지만 전 경제에서 이들 시장이 차지하는 비중은 증대하였다.(Table 8.).

Table 8. : Growth of capital market in Korea (billion won)

1980 1985 1987 1989 1990 1991 1992 Stocks Companies listed 352 342 389 626 669 686 688 Capital stock 2421 4665 7591 21212 23982 25510 27065 Market value (A) 2526 6570 26172 95447 79020 73118 84712 A/GNP (%) 6.9 8.4 24.7 67.7 46.1 34.1 35.5 Value of stock traded 1134 3620 20494 81200 53455 62565 90624 Stock price index 106.9 163.4 525.1 909.7 696.1 610.9 678.4 Corporate bonds

15

Issuers 434 1213 1457 1504 1603 1862 2070 Face value 1649 7623 9973 15396 22068 29241 32696 Value of bonds traded 246 660 5327 4378 2455 1394 453

Source : Korea Securities Dealers Association

이러한 변화는 기업부문의 자금조달구조의 변화로 이어졌다. 한국 기업들은 외부차입의존도가 높으며15 90 년대 이후에도 외부자금을 선호하고 있지만 그 구조는 변화하였다. 금융기관으로부터의 차입인 간접금융은 높게 유지되고 있지만 NBFI 의 성장으로 은행으로부터의 차입은 크게 감소하였다. 반면 80 년대 중반 이후에는 주식과 회사채시장 등 직접금융의 비중이 증대하고 있으며 재벌기업들은 상업어음 등 다양한 금융 방식을 도입하고 있다. 정부의 보증에 의해 가능했던 해외차입은 80 년대 이후 급속히 감소하였고, 80 년대 후반이후에는 사기업들의 신인도 증대로 해외채권발행 등 정부보증 없는 해외차입이 증대하고 있다.16 결국 은행과 해외차입 등 정부가 통제할 수 있는 부분의 비중이 감소하여 기업자금조달에서 정부의 영향력은 크게 약화되었다.(Table 9.).

Table 9. : Change of external fund financing in corporate sector in Korea (%)

1970 1975 1980 1985 1988 1990 1992 Indirect finance 39.7 27.7 36.0 56.2 27.4 40.9 36.3 Borrowing from banks(A) 30.2 19.1 20.8 35.4 19.4 16.8 15.1 Borrowing from NBFIs 9.5 8.6 15.2 20.8 8.0 24.1 21.1 Direct finance 15.1 26.1 22.9 30.3 59.5 45.2 41.4 Treasury bills 0.1 0.8 0.9 0.8 5.3 3.1 3.3 Commercial paper 0.0 1.6 5.0 0.4 6.1 4.0 7.6 Corporate bonds 1.1 1.1 6.1 16.1 7.5 23.0 12.5 Stocks 13.9 22.6 10.9 13.0 40.6 14.2 15.9 Foreign borrowings(B) 29.6 29.8 16.6 0.8 6.4 6.8 5.0 Others 15.6 16.4 24.5 12.7 6.7 7.1 17.3 Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 (A) + (B) 54.8 48.9 37.3 36.2 25.8 23.6 20.1

Note : Others include government loan and corporate credit.Source : The Bank of Korea, Understanding of capital circulation in Korea

한편 재벌들의 금융력은 현격히 증대하였다. 80 년대 후반 이후의 수지흑자와 정부보증없는 해외차입의 증대, 대부분의 NBFI 에 대한 장악으로 금융에서 재벌의

15 외부자금비중은 75 년 81.7%, 80 년 81.1% in 1980, 85 년 62.9%, 90 년 72.9% 인 반면, 일본의 경우 75-79년 49.4%, 80-84 년 41.0%, 미국의 경우 75-79 년 30.3%, 80-85 년 25.8% 이다.16 한국의 기업들은 85 년 삼성전자의 해외채권 발행을 시작으로 해외채권을 활발히 발행하고 있으며 85-94 년 총액은 49억 달러에 이른다.

16

영향력은 더욱 커졌다.17 정부는 이제 그들의 투자결정과 자금조달에 효과적으로 영향을 미칠 수 없게 되었던 것이다. 재벌들은 상호지급보증에 바탕하여 계속 신용을 집중시켰고, 정부의 금융통제가 투자결정에 장애가 된다는 인식하에서 계속적인 금융자유화와 규제완화를 요구하였다. 또한 이들은 은행도 직접 소유하고자 하였는데, 이러한 재벌의 요구들은 90 년대 이후의 금융자유화과정에 그대로 반영된다.18

정부정책과 경제발전에 의한 금융시장의 구조변화는 1980 년대 후반을 거치며 금융과 기업에 대한 정부의 통제를 약화시킨다. 이러한 국가주도적 금융시스템의 종언은 정부와 기업관계를 통제와 협조에서 갈등관계로 변화시키는 것이었으며 이전의 제도를 더 이상 제대로 작동하지 못하게 만드는 것이었다.

4.2. 한국 제도의 퇴화

4.2.1. 한국에서 정부-기업 관계의 변화

한국의 제도는 정부의 금융과 기업에 대한 지배에 기초하여 작동하였지만 갈등도 내포하고 있는 것이었다. 정부와 기업사이에는 금융지원과 경제성장 등을 서로 필요로 하는 상호의존관계가 있었지만, 동시에 이들은 제도에 스스로 적응하며 제도를 자신의 이해에 맞게 변화시키려는 노력을 기울여 둘간에는 전략적 상호작용과 갈등도 존재하였다.(Schelling, 1980). 결국 서로의 자원에 의존하는 주체간의 전략적 상호작용이 제도변화의 향방을 결정하는 것이었다.(Pfeffer and Salanicik, 1978; Kim, 1988) 정부가, 기업이 의존하는 강한 권력과 자원을 지니고 있을 때에는 갈등은 심각하지 않았고 제도는 잘 작동하였지만, 경제와 금융시스템이 변화함에 따라 상황이 변화하게 된다.19 80 년대 이후 규제를 둘러싼 정부와 기업간의 갈등과 전략적 상호작용이 심각하게 나타났고 기존 제도는 더 이상 잘 작동하기 어렵게 된 것이다.20

우선 재벌들은 다양한 금융지원과 그들의 규모에 기초하여 더욱더 크게 성장하였다. (Table 10.).

17 88 년 30 대 재벌은 25 개 중 12 개의 증권회사, 35 개 중 18 개의 보험회사, 38 개 중 18 개의 투자회사 등을 소유하고 있다. 은행소유에 대해서는 소유제한이 존재하지만 30 대 재벌이 은행주식의 30% 이상을 이미 소유하고 있는 실정이다.18 정부의 재벌의 은행지배, 신용집중, 나쁜 자본구조 등에 대한 우려와 은행권의 갈등은 80 년대 후반에 금융자유화를 지지부진하게 했지만 90 년대 이후 정부정책은 재벌의 은행지배와 금융자유화의 확대로 선회한다.19 자원의존이론에 따르면 모든 조직은 조직의 생존에 필요한 자원을 제공하는 환경에 의존하며 그들이 핵심요소를 다른 조직에 의존하게 될 때 외부적인 통제에 취약해진다고 주장한다. 물론 환경의 구조적 특징이 변화함에 따라 의존정도와 권력은 변화하게 된다. (Pfeffer and Salancik, 1978) 한편 기업에게 가장 핵심적인 자원은 자본이며 금융구조는 그 통제의 필수요소이다.(Stearns, 1990)20 이러한 갈등과 전략적 행동은 70 년대 후반까지는 나타나지 않았지만 중화학재조정 프로그램과정부터 나타나 80 년대 이후 재벌규제과정에서 심화된다.(Rhee, 1994) 일부논자는 정부-기업관계가 지배, 공생으로 변화하였으며 정부의 자율성은 여전히 유지된다고 주장하지만(Lee, 1997; Kim, 1988) 80 년대 후반이후 정부의 재벌규제는 실패하게 되고 93 년 이후 그 관계는 재벌의 우위로 변화한다.

17

Table 10. : The share of sales and value added of chaebols in Korea (%)

1977 1981 1985 1990 1994 Sales Top 5 15.7 21.5 23.3 21.4 24.6

Top 10 21.2 28.4 30.6 27.1 32.1 Top 30 34.1 39.7 40.8 35.0 39.6

Value added Top 10 20.1 20.4 24.1 22.8 26.5 Top 30 29.1 30.8 33.1 30.0 33.9

Source : Korea Development Institute

이러한 재벌의 경제력집중과 과도한 부채의존에 대응하여 정부는 80 년대 내내 여신관리제도와 주거래은행제도를 통한 규제를 지속적으로 강화하였다.(Lee, 1997; Nam, 1996).21 이러한 강력한 규제는 30 대재벌의 은행대출비중을 감소시켰지만 재벌에 대한 NBFI 로부터의 대출과 직접금융은 더욱더 재벌에 집중되었으며 과다한 부채와 다각화된 기업구조는 개선되지 않았다.(Nam, 1996). 금융시스템이 변화한 상황에서 정부의 재벌에 대한 금융규제는 효과가 없었던 것이다. 이러한 성장에 기초하여 재벌들은 정부규제없는 독자적인 투자결정을 위하여 은행소유제한철폐, 금융개방, 여신관리완화 등 금융부문에 대한 다양한 규제완화를 요구하였다. 실제로 90 년의 불황이후 경쟁력강화의 명목하에 여신관리제도는 완화되었고 93 년 이후의 금융자유화과정은 이러한 요구를 그대로 반영하는 것이었다.

한편 재벌들은 대마불사의 기대속에서, 외부차입에 의존하여 공격적인 투자와 다각화를 지속적으로 추진하였다. 이것은 정부와 기업간에 합리화 기간이 끝난 90 년 이후 석유화학, 자동차, 통신, 철강 등의 산업에서 투자결정을 둘러싼 심각한 갈등을 낳았다. 하지만 재벌들은 그들의 목표를 달성했으며 금융적 수단에 기초한 정부의 업종전문화 추진은 실패하고 말았던 것이다. 석유화학산업의 경우 정부는 주요 재벌의 경쟁적인 진입을 조정할 수 없었으며, 자동차산업의 경우 삼성은 강력한 반대를 무릅쓰고 진입에 성공하였는데 이것은 과잉설비로 이어져 위기의 중요한 요인이 되었다. 이러한 문제는 90 년대 이후 정부의 투자조정 실패와 재벌의 취약한 기업지배구조에 기인하는 것이었다. 정부에 대한 상대적인 힘의 성장에도 불구하고 재벌의 기업지배구조는, 상호주식보유로 왜곡되고 40% 이상 집중된 소유구조와 은행의 기업에 대한 감시부재로 인해 총수의 의사결정이 견제되지 않는 매우 취약한 것이었다.(Table 11.).

Table 11. : The structure of ownership and various ratios of top 30 chaebols.

21 1974 년부터 정부는 기업의 자본구조를 개선하기 위해 기업공개를 촉진하고 여신관리와 주거래은행제를 도입한다. 또한 80 년에는 재벌의 비업무용 부동산매각과 비주력업종의 매각을 추진하였고 86 년에는 공정거래법을 통해 직접 상호주식보유와 재벌에 속하는 기업들의 총투자량을 제한한다. 정부는 84 년 여신관리제도의 법제화, 88 년 강력한 바스켓 규제의 도입, 89 년 비업무용 부동산 매각, 93 년 상호지보축소 등 계속적으로 재벌에 대한 금융규제를 시도한다.

18

1991 1993 1995 1996 1997 Equity ratio 19.8 19.0 19.9 20.5 18.5 Internal Ownership ratio 47.0 43.4 43.3 44.1 43 Share of cross holding 32.9 33.1 32.8 33.8 Personal holding 14.1 10.3 10.5 10.3 Profit rate 1.04 2.5 0.2 -0.00 Debt-equity ratio 369.8 348.4 348.8 387.8 449.4

Note : 30 largest chaebols in 1993, 49 ones in other years, and value of 1997 is estimation in profit rate.Source : Bank of Korea

한편 은행은 NBFI 에 대하여 점점 약화되어 갔지만, 금융자유화와 국가주도적 금융시스템의 종언에도 불구하고 정부는 정책금융 등을 통해 은행을 경제관리의 도구로 사용하고자 하였다. 80 년대 내내 은행의 수익율은 매우 낮아 정부의 지원에 의해서만 경영이 가능하였고, 산업부문의 부실은 부실채권문제를 심화시켰다. (Park, 1994). 무엇보다도 은행의 경영자율성과 재벌경영에 대한 감시기제가 확립되지 못한 것이 문제로 지적될 수 있다. 여신관리제와 주거래은행제도가 있었지만 이러한 체제내에서 정부는 재벌의 투자결정에 대한 단지 형식적인 규제만을 하였고, 주거래은행은 은행감독원의 하부기구로서 정부에 규제를 위한 정보제공자였을 뿐이었다. 즉 은행-기업관계는 일본과도 달리 자율적이고 협조적이지 못했던 것이다.(Nam, 1996). 게다가 은행의 대부분의 지분도 이미 주요재벌에 의해서 소유되고 있었다.

결국 한국에서 정부와 기업간의 관계는 금융통제에 기초한 협조를 수반하는 규율과 지배관계에서 금융시스템의 변화에 따라 갈등관계로 변화하였다. 재벌들은 무리한 경영을 계속하며 정부로 하여금 더 많은 규제완화를 요구하였고, 정부는 이들을 더 이상 규제할 수 없었다. 이러한 변화에도 불구하고 정부는 효과적인 기업지배구조나 은행에 의한 감시 등 재벌에 대한 적절한 감시기제를 확립하는데 실패하였다. 결국 정부는 이제 재벌들을 더 이상 효과적으로 규율할 수도 규제할 수도 없었던 것이다. 이러한 금융시스템과 정부, 은행, 기업관계의 변화가 요구하는 것은 새로운 제도의 건설이었다.

4.2.2. 1990 년대 이후 규제완화와 제도의 해체

그러나 1993 년 집권한 신정부의 정책은 재벌과 금융에 대한 단순한 규제완화였고 이는 시장논리라는 명목하에 이전의 제도를 해체하는 것이었다. 첫째, 재벌정책의 기조는 재벌의 힘과 시장이데올로기를 배경으로 규제와

경제력집중억제로부터 규제완화와 재벌에 대한 지원으로 변화한다. 93 년 주력업종에 대한 여신규제와 완화와 50 대에서 30 대 재벌로 여신규제의 대상축소와 같은 여신관리제도의 완화가 나타났고, 96 년에는 여신규제대상을 10 대재벌로 축소하고 부동산 구입, 주식비율과 관련된 규제도 철폐되었다. 또한 정부는 재벌의 이해에 따라

19

이들의 금융부문의 지배를 더욱 지지하는 정책을 채택한다. 즉 94 년 재벌을 배제한 채로 은행의 주식소유한도를 확대하는 ‘금융전업가 제도’를 시행하지만 현실적으로 은행을 소유할 수 있는 주체는 재벌 뿐이어서 이는 재벌의 은행소유를 예고하는 것이었다. 나아가 96 년 정부는 보험회사, 종합금융사, 투자신탁회사 등 다양한 NBFI 부문에서 상위 재벌의 진출에 대한 규제를 완화하였다.22 한편 96 년 불황에 직면한 정부는 상호지급보증철폐 등 공정거래법에 의한 재벌규제를 또한 완화하였다. 반면 소액주주의 권한강화, 외부이사의 도입 등 재벌의 기업지배구조를 개혁하기 위한 몇몇 조치들이 96 년 도입되지만 이것은 단지 형식적인 것이었다.

금융부문에서도 정부는 93 년 이후 적절한 규제체제 없이 금융자유화와 개방을 대대적으로 추진한다. 정부는 94-96 년 동안 주로 단기외환을 취급하던 종합금융회사에 대한 허가를 적절한 감독없이 대폭 확대한다. 또한 93 년 OECD가입결정과 함께 대대적인 대외자본계정의 개방을 ‘금융개혁청사진’에서 발표한다. (Dalla and Khatkate, 1995). 이에 따라 94 년 12월 정부는, 기업의 상업적 외환대부의 허용, 국내기업의 해외채권 발행한도의 확대, 주식연계 해외채권발행의 허용, 국내채권에 대한 해외투자의 확대, 수출관련 해외차입의 규제완화 등 다양한 조치들을 도입한다. 95 년에는 모든 외환이 중앙은행에 의해 관리되던 이전의 외환집중제가 실질적으로 폐지되었고 정부는 기존계획보다 더욱 급속히 금융시장을 개방할 것이라 발표하였다. 이러한 조치는 재벌과 금융권의 해외차입을 크게 확대시켰고, 이렇게 사적부문으로 유입된 외자는 정부에 의해 더 이상 효과적으로 관리되지 않았던 것이다.(Table 12.). 하지만 이러한 외국자본은 글로벌화된 국제금융시장에서 작은 쇼크만으로도 유출될 수 있는 것이었고, 재벌과 은행이 취약한 상태에서 극히 위험한 것이었다.

Table 12. : The share of foreign capital in financing

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Corporate sector 6.8 4.1 5.0 -2.2 4.9 8.4 10.2 Financial sector 1.2 6.6 1.2 -0.4 4.8 9.2 10.7

Source : Bank of Korea.

결국 김영삼정부는, 효과적으로 작동하는 새로운 제도를 확립한 것이 아니라 변화한 금융시스템과 성장한 재벌의 힘을 배경으로 재벌에 대한 더한층의 규제완화와 무분별한 금융자유화를 통해 기존의 제도를 오로지 해체하고 말았던 것이다. 즉, 이것은 국가주도적 금융시스템하에서 정부가 기업을 적절히 규율, 지원하고 동시에 외자의 흐름을 관리하며 세계경제와 전략적으로 통합되어갔던 기존의 발전모델을 부정하는 것이었다. 재벌에 대한 이전의 규율체제는 붕괴되었지만 새로운 체제는 나타나지 않는 위험한 상황에서, 금융개방을 배경으로 유입된 단기외채는 재벌의

22 95 년 도입된 이른바 금융전업가 제도는 주식보유제한을 8%에서 4%로 낮추고 재벌을 배제한 전업가는 15%까지 은행주식을 보유할 수 있게 하였지만 지원자가 나타나지 않았다. 98 년 위기 이후 한국정부는 재벌의 은행소유를 허용한다.

20

파산과 동남아 위기로 인한 쇼크를 배경으로 롤오버되지 않아 결국 금융위기로 이어지고 말았다.

5. 한국경제위기와 국가의 새로운 역할 5.1. 1997 년 경제위기의 배경

이미 동아시아의 위기에 대하여, 이 지역 국가들의 펀더멘탈의 문제를 강조하는 논의와 국제투자자들의 태도를 더욱 중시하는 논의 등이 제시된 바 있다. (Krugman, 1998; Radelet and Sachs, 1998). 그러나 전반적으로 금융개방 이후 유입된 해외자본이 부동산투기와 사적부문의 과잉투자 등 국내적 문제와 대외적 쇼크로 인해 급속히 유출되는 과정에서 위기가 발생하였다는 데 대해서는 대강의 합의가 존재한다.23

한국의 위기에 관해서 신고전파 주류학자들은 위기가 정경유착과 과도한 국가개입에 의해 발생했다고 주장하는 반면(Brittan, 1998), 수정주의자들은 급속한 금융자유화와 정부의 과소규제가 위기를 초래했다고 주장한다.(Chang, 1998; Stiglitz, 1998). 그러나 전자는 한국의 경제적 성공도 강력한 국가개입에 의한 것이라는 것을 간과하고 있으며, 후자는 한국경제의 구조적 문제점과 광범위한 제도의 변화에 대해 충분히 주목하지 못하고 있다. 우리는 기존제도의 퇴화로 인한 금융과 산업부문의 문제들을 살펴보는 것을 통해 97 년의 위기를 분석하고자 한다.

기본적으로 한국의 위기는 93 년 이후 금융개방과 함께 해외차입의 형태로 급속히 유입된 외국자본이 유출되면서 발생하였다. 결국 적절한 규제없이 진행된 무분별한 금융자유화와 개방이 위기의 결정적인 요인으로 지적될 수 있을 것이다. 한국정부는 80 년대의 금융자유화 이후에도 해외금융자본에 대해 강력하게 관리해 왔지만(Park, 1996) 93 년 이후 김영삼정부는 재벌의 요구와 미국정부의 압력을 배경으로 금융개방과 관련된 여러 조치들을 급속히 도입한다. 이에 따라 한국의 외채는 92 년 $ 44 billion 에서 97 년 $ 120 billion 으로 급증하며 특히 단기외채의 비중이 93 년 43.7% 에서 96 년 58.2% 로 더욱 증대하였다.(Table 13.).

Table 13. : The growth of foreign debt by term in Korea ($ billion, %)

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Total foreign debts 317 391 428 439 568 784 1045 1208 Short-term debts 143 172 185 192 304 453 608 513 Long-term debts 174 219 243 247 264 331 437 695 Ratio of short-term debts 45.1 44.0 43.2 43.7 53.5 57.8 58.2 42.4 Current balance/GDP -0.9 -3.0 -1.5 0.1 -1.2 -2.0 -4.8 -3.9

Source : Bank of Korea, Bank of International Settlement.

23 논쟁의 초점은 이른바 펀더멘탈의 문제가 있었느냐 하는 것이었다. 전반적으로 거시적 펀더멘탈은 문제 없었지만 사적부문의 미시적 펀더멘탈은 심각한 문제가 있었다고 인식된다.

21

이러한 단기외채의 급증은 장기자본에 대한 더욱 엄격한 규제, 국내이자율 인하와 신용등급상승을 기대한 기업과 금융기관들이 단기외채를 선호한 점, 특히 단기차입과 장기대부를 주로 행하던 종합금융회사의 증대 등을 배경으로 하는 것이었다.24

김영삼정부는 94 년 9 개, 96 년 15 개의 종금사를 허가하였는데 이들은 경영능력이 미숙했으며 적절한 감독도 받지 않고 있었던 것이다. 물론 금융개방과 높은 단기외채는 위기의 중요한 조건일 뿐이었다. 문제는 이렇게 유입된 자본이 잘못 투자된 것이었다.

금융부문의 이러한 문제점 이면에 산업부문에는 97 년 재벌의 연쇄도산으로까지 이른 재벌의 부실경영이라는 문제점이 존재하고 있었다. 매우 낮은 수익율에도 불구하고 재벌들은 90 년대 이후 계속 공격적인 투자와 다각화를 추구하였다.(Table 14, 15.).

Table 14. : Comparison of Profit rate and the growth of investment of manufacturing in Korea, Taiwan, and Japan (%)

88 89 90 91 92 93 94 95 96

Profit RateKorea 4.1 2.5 2.3 1.8 1.5 1.7 2.7 3.6 1.0Taiwan 5.0 3.8 4.5 4.0 3.4 2.9 4.9 5.1

Japan 5.5 5.8 5.3 4.0 2.9 2.3 2.9 Growth of Equipment Investment

Korea 26.8 16.5 25.7 11.6 -14 -4.0 56.2 43.5Japan 30.4 16.8 19.2 8.0 -20 -22 -8.4

Growth of Total asset

Korea 15.8 24.0 23.8 22.6 12.3 11.2 16.9 19.3 15.0Taiwan 11.1 15.3 11.7 19.1 8.9 8.1 12.5 15.1

Note : Profit Rate was measured by ordinary income/sales and ordinary income is operating income + net non-operating income, where financial costs are the most important.Sources : Bank of Korea, Bank of Japan

자본생산성, 투자/생산 비율 등 많은 사실들이 80 년대 말 이후 한국기업들의 투자효율성이 낮아지고 있음을 보여주지만, 25 이들은 주로 NBFI 를 통한 해외단기차입에 기초하여 사업을 계속 확장하였다.26 특히 89 년 정부의 투자조정이 24 이들은 해외자본의 64%를 단기로 빌려서 85%를 장기적으로 대출해주었다.(Chang, 1998)25 특히 한국 기업들의 영업이익율은 다른 나라에 비해 그리 낮지 않지만 고부채로 인해서 경상이익율은 매우 낮은 수준이다. 특히 80 년대 후반 이후 잘못된 높은 투자로 인한 자산회전율(판매액/총자산)의 감소로 자산수익율(이익/자산)이 감소하고 있으며, 자본생산성을 나타내는 자본 산출 계수도 하락하여 이윤율악화의 주원인이 된 바 있다. 사실 주요 제조업의 자본생산성은 미국의 1/2 수준에 불과하다. (Jang, 1997; Mckinsey, 1998) 이는 기술과 조직의 혁신없는 자본투입에 의한 성장의 한계를 보여주는 것이다. 한편 재벌의 수익율은 제조업평균보다 더욱 낮아서 30 대 재벌의 자산수익율은 미국의 1/4 수준이며 대부분 재벌의 경우 이자율보다도 낮은 현실이다.26 고부채 외에도 재벌들은 부채구조의 문제도 심각하였는데 고정자산/자본의 비율은 대만의 110%, 일본의 140%에 비해 높은 220%였고, 유동자산/자본 비율은 대만의 120%, 일본의 130%에 비해 낮은 95%였다.

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끝난 후 신규와 기존재벌들간의 과도한 경쟁이 자동차, 석유화학, 철강 등 몇몇 주력 산업에서 과잉중복투자문제를 더욱 심화시켰다.(Table 16.).

Table 15. : Trends in facility investment in Korea

1983-91 1992-3 1994 1995 1996 All industries 20.0 -1.0 36.7 37.9 17.3 Manufacturing 29.6 -8.9 56.2 43.5 17.1 The ‘six’ industries 20.3 -6.8 68.2 48.7 25.1 Non-manufacturing 10.1 15.5 9.5 26.9 17.7

Notes : The ‘six’ are petroleum refining, petrochemical, iron and steel, electrical and electronics, automobile and shipbuildingSource : KDB, from Chang et al.(1998)

또한 재벌들은 90 년대 이후 계속적으로 다각화를 추진하여 30 대 재벌의 사업체 수는 94 년 616 개에서 96 년 767 개로 늘었으며 이윤율이 0.2%에 불과한 96 년에도 100개가 넘는 기업들이 늘어났다. 이러한 재벌의 무리한 경영은 오너의 의사결정이 견제되지 않는 나쁜 기업지배구조와 정부가 더 이상 재벌을 규율할 수 없는 상황에 기인하는 것이었다. 게다가 김영삼정부하에서 나타난 일부재벌과 정부간의 정경유착은 이러한 문제를 더욱 악화시켰다.27 물론 과잉투자문제는 79 년 이전시기에도 나타났고 정부는 금융통제에 기초한 산업에 대한 개입으로 대응했던 것이 사실이다. 그러나 경제의 규모확대, 정부의 금융통제 약화, 특히 해외차입의존 등은 정부가 이전과 같은 방식으로 문제를 해결할 수 없게 만들었고 결국 위기로 이르고 말았던 것이다.

1997년에는 한보의 부도를 시작으로 30대 재벌중 7개 재벌이 파산하였는데, 상호지급보증은 이들 기업들의 연쇄도산으로 이어졌다. 파산한 재벌은 평균부채비율이 500%가 넘었으며 과도한 다각화라는 공통점을 지니고 있었다.28

이러한 파산은 은행의 부실채권문제를 악화시키고 금융부문을 더욱 취약하게 만들었으며 한국의 대외신인도를 떨어뜨렸다.29 이러한 위험한 상황에서 기아의 공기업화 추진, 환율과 외환관리의 실수 등 정부의 잘못된 정책대응은 상황을 더욱 악화시켰다. 결국 이러한 사건들과 동남아시아 외환위기의 전염효과는 해외투자자들의 단기차입 롤오버를 거부하게 만들었고 끝내는 외환위기로 이어졌다.

27 도덕적해이 논의는 한국의 경우 금융기관보다 대마불사를 믿은 재벌에 더욱 적절할 것이다. 한편 김영삼정부의 부패에도 불구하고 이때부터 정실자본주의가 한국에서 시작되었다고는 말하기 어 려울 것이다. 이전 정부에도 삼성의 상용차생산, 제 2 이동통신사업자 선정, 국방전력강화계획, 발전설비 등등에서 부패는 존재했던 것이다. 김영삼정부 이전에 이미 나타난 광범위한 정부-기업관계의 변화에 대해 주목해야 할 것이다.28 사실, 부채-주식 비율이 500%가 넘은 10 개 재벌 중 5 개가 파산했으며, 진로의 3081%, 한라의 2065%, 뉴코아의 1224% 등 다각화를 추구한 일부 재벌은 부채비율이 1000%가 넘었다.29 97 년 파산한 기업에 대부되었던 금융권대출의 총액만도 32 조에 이르러 금융권 전체가 상당히 부실해졌으며, 97 년 9월, 은행권의 모든 부실채권은 282 조, 모든 은행여신의 6.2%로 추정된다.

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이러한 위기는 근본적으로는 금융시스템과 정부-기업관계의 변화에 따른 발전국가의 제도가 붕괴한 데에 기인하는 것이었다. 재벌에 대한 기존의 규율체제가 사라진 변화한 상황에서 정부는 새로운 규율체제를 확립하지 못하였고, 재벌의 요구와 시장이데올로기에 따라 전개된 재벌 규제완화와 금융개방은 기존제도의 해체와 경제위기로 이어지고 말았던 것이다.

5.2. 경제개혁과 국가의 새로운 역할

기존의 제도가 퇴화한 상황에서 위기를 예방하기 위해서 정부는 새로운 제도를 구성하는 노력을 기울였어야 했다. 이를 위해서는 이미 재벌에 의해 장악된 시장이 아니라 정부의 적극적인 역할이 중요했지만 90 년대 이후 재벌에 의해 포획된 정부하에서는 어려운 일이었다. 새로운 제도의 구성을 위해서 우선 금융부문에서는 무엇보다도, 은행이 정부로부터 독립적으로 기업경영을 감시할 수 있도록 행장선임권이나 대출심사권 등 경영자율성을 확립하고 정책금융 등의 부담을 줄이는 것이 필수적이다. 중앙은행의 독립도 정부의 과도한 금융통제를 제한하는 의의를 지니고 있을 것이다. 이와 함께 금융개방이 진전된 상황에서 단순한 규제완화가 아니라 금융부문과 외환의 흐름을 적절히 규제하기 위한 체계적인 감독체계를 확립하는 것이 요구된다. 결국 정부는 이제는 더 이상 효과적이지 못한 금융통제를 축소하고 동시에 금융부문에 대한 적절한 사후적 규제를 수행해야 하는 것이다.30

한편 재벌을 포함한 산업부문의 개혁도 필수적일 것이다. 이미 정부는 빅딜 등 재벌간의 자발적인 투자조정과31 IMF 의 요구에 따라 상호지보금지 등을 추있다. 이러한 조치들은 과잉설비와 고부채 등의 문제를 해결하는 데에 어느 정도 긍정적인 효과를 지니고 있는 것이지만 근본적인 재벌개혁을 위해서는 내외부적 감시기제의 확립 등 취약한 기업지배구조를 개선하기 위한 노력이 필요할 것이다. 특히 왜곡되고 집중된 소유구조와 미약한 자본시장 등을 고려 할 때, 현재 정부가 도입하고 있는 이사회와 소액주주권한 강화, M&A 시장 활성화 등 형식적인 조치를 넘어서서 소유구조의 변화, 노동자, 은행 등의 경영참여 등 근본적인 조치들이 필수적일 것이다.

이러한 개혁들에 기초하여 정부는 정부-은행-기업간에 새로운 관계를 확립해야 한다. 정부의 금융통제에 기초하여 위계적이었던 이전의 제도가 더 이상 효과적이지 않은 상황에서 은행은 기업을 감시하고 정부가 은행을 사후적으로 규제하는 보다 수평적인 관계의 확립이 요구된다. 이를 위해 현재의 주거래은행제도를 긴밀한 감시와 신용분석에 바탕하여 정보문제를 해결하고 기업의 성과를 향상시킬 수 있는 보다 자율적이고 협조적인 것으로 개혁하는 것이 고려되어야 할 것이다.(Nam, 1996). 이를 위해 은행의 경영자율성 확립과 정부와 그리고 무엇보다도 은행지배를 기도하는 재벌로부터 은행의 독립성의 확보가 필수적일 것이다. 은행과 기업간의 긴밀한 관계,

30 그러나 IMF 의 금융개방계획은 너무 과도하여 경제의 불안정이 우려되고 있으며 이에 대응한 정부의 강력한 단기자본규제가 필요할 것이다.31 한국 재벌들은 이른바 빅딜이라 불리우는 석유화학, 반도체 등의 산업에서 재벌간의 사업교환에 동의하였다. 이것은 79-80 년 위기 이후 나타난 산업재조정프로그램을 과 유사하지만 사적주도라는 차이가 있다. 하지만 그 규모와 재벌의 저항은 정부의 의지를 의심케 하고 있다.(Cho-sun Il-bo, 1998. 9.3)

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자본시장의 미발달 등을 고려할 때 단순히 앵글로색슨 식의 시장 기초적 금융시스템을 도입하는 것은 비현실적일 것이다. 결국 국가의 새로운 역할은 다시한번 새롭고 적절한 제도를 건설하는 것이며 물론 이것은 능력있는 정부의 노력 그리고 재벌의 저항을 극복하는 국민들의 민주적인 동원에 기초해서 가능할 것이다.

경제위기와 IMF 의 구제금융이후 한국정부도 IMF 의 거시적 긴축정책, 미시적 구조개혁과 자유화 등의 정책권고하에서 경제의 전반적인 개혁을 추진하고 있다. 이러한 정책은 금융부문에서 부실 금융기관의 급속한 정리와 금융부문의 개방확대 그리고 재벌부문에서 결합재무제표작성, 부채비율축소, 자본시장개방과 M&A 활성화 등을 포괄하고 있다. (IMF, 1997). 그러나 심각한 거시긴축정책의 문제점 외에 이러한 미시정책들도 경제를 근본적으로 개혁하는 데에는 많은 한계를 지니고 있다. 이러한 정책들은 자유화와 시장개방만을 강조하며 한국의 제도의 특수성, 은행과 기업간의 적절한 관계와 정부의 적절한 역할 등에 대해 간과하고 있다. 현실에서는 경제위기 이후에도 5 대재벌들의 금융자원 집중은 심화되고 있고 정부는 재벌의 은행소유마저 허용한 바 있다.32 계속적인 경제발전을 위한 금융과 재벌부문에 대한 근본적인 개혁도 결국 정치적 역관계에 크게 영향받을 것이다.

6. 결론

우리는 한국의 경제발전을 가능케 했던 제도와 위기의 배경이 되었던 제도의 퇴화에 대해 국가주도적 금융시스템과 정부, 은행, 기업관계의 변화를 중심으로 분석하였다. 한국 정부는 금융통제에 기초하여 내부자본시장의 역할을 하는 제도를 건설하여 경제발전에 성공하였다. 이 제도 내에서 정부는 기업을 규율, 지배하며 동시에 긴밀히 협조하여 심각한 정부실패를 극복할 수 있었다. 그러나 이러한 제도는 주로 대기업을 지원하고 금융부문의 문제점을 심화시키는 것이었다. 경제가 발전하고 금융시스템이 변화하자 정부와 대기업간의 관계는 변화하였으며 이전의 제도는 더 이상 잘 작동하지 않게 되었다. 그러나 정부는 새로운 제도를 창출해 내는 데 실패하였으며 오로지 이전의 제도를 해체하고 말았다. 이는 재벌의 강력한 요구와 정부의 이전의 경제관리방식에의 의존에 기인한 것이었다. 결국 이러한 제도개혁의 실패는 무분별한 금융개방과 함께 97 년 경제위기로 이어지고 말았다.

한국의 경험은 제도와 그 변화 그리고 경제발전을 위한 적절한 국가의 역할에 관해 많은 교훈을 던져준다. 첫째, 국가와 시장 메커니즘을 혼합하여 건설되는 제도는 경제발전에 중요한 역할을 수행하며 특히 정부-기업 등 주체간의 관계가 중요하다. 둘째, 경제발전과 역관계의 변화에 따라 제도의 효율성은 변화하고 때로는 퇴화하기도 하며 이 경우 새로운 제도의 구성이 경제발전을 위해 핵심적이다. 여기서 국가의

32 이러한 신자유주의 정책은 동아시아 모델을 파괴하고 앵글로 색슨 모델을 한국에 이식하기 위한 기도로 파악되기도 한다..(Wade and Veneroso, 1998; Crotty, 1998)

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역할은 독특한 제도와 정부-기업관계를 건설하는 것이며 이를 변화된 상황에 맞추어 재구성해내는 것이다. 국민들의 요구에 기초하여 기득권집단의 이해를 극복할 수 있는 정부의 강력한 노력이 이를 위해 필수적이다.

그러나 이 논문에서는 동아시아 위기 그리고 국가의 역할과 제도의 변화 등과 큰 관련이 있는 글로벌라이제이션에 대해서 충분히 분석하지 않았다. 현재의 위기에 대한 이해를 위해서는 국제적인 요인 그리고 그것과 국내적 역관계, 경제정책 등과의 상호작용에 대해 연구가 확대되어야 할 것이다. 나아가 다른 동아시아 국가와의 비교제도분석은 경제발전을 위한 제도의 역할과 그 변화 그리고 동아시아 위기 등에 대해 더욱더 많은 것을 보여줄 수 있을 것이다.

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