防災科學，第二期：第 105～124 頁(2017) 島國的精實體制：淺談新加坡的災害管理

※國立台灣大學地理環境資源研究所博士，中央警察大學防災研究所，助理教授，

桃園市龜山區樹人路 56號，sonialin@mail.cpu.edu.tw。 105

島國的精實體制：淺談新加坡的災害管理

Understanding the Solid Nature of an Island Nation:

Disaster Management in Singapore

林貝珊 Pei-Shan Sonia Lin※

摘 要

台灣的災害管理內涵與機制除參考美國、日本之外，亦常與鄰近的新加坡

交流，其承襲自英國的思維與因應其國家特色所發展出的災害管理實踐，在實

務運作上有許多經驗值得同為亞洲已開發國家之列的台灣參考。本文首先彙整

新加坡的環境與社會背景及災害特性，並分析其現今災害管理運作以透析其內

涵。在時間的發展上，新加坡的民防體系由協助維護社會治安功能漸轉為災害

管理為重；其中，新國政府以全政府整合風險管理的思維，將民防部隊在國家

機制中擺放於民防計畫的主要位置，為整合的典型，而此作法與不同機關單位

分別負責防救災工作的台灣有很大的差異。新加坡未來的災害管理課題包括社

區層級的警戒、國家指揮組織的彈性、動員大規模資源以因應突發災害的能力，

及增進亞太與東南亞區域內政府間的合作。

關鍵字：災害管理、新加坡、民防部隊、全政府整合風險管理

Abstract

Although the Taiwanese disaster management system is based on the U.S. and

Japanese systems, it has long been sharing its experiences with Singapore, which

adopts the U.K. system. This article reviews Singapore’s environmental background

and disaster information and uses it as a lens to analyse the nature of its current

disaster management system. The operations of the Singapore Civil Defence Force

range from social safety to disaster relief. The Singaporean government’s

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‘whole-of-government integrated risk management’ approach makes the force the

pioneer of the Civil Defence Plan. This approach is significantly different from

Taiwan’s task division and is a paradigm of integrated emergency management.

Although Singapore has a sound disaster management system, it has to strive to

remain alert and flexible at both the community and national level, mobilize vast

resources to deal with catastrophes, and promote further collaboration in the

Asia-Pacific and ASEAN regions.

Keywords: Disaster management, Singapore, Singapore Civil Defence Force,

whole-of-government integrated risk management

壹、前言

氣候變遷與其所引發的極端事件與災害事件，驅使各國發展更周延的災害

管理機制以保全人類生命安全，同時也推進各國的災害減緩及適應的政策制度。

在台灣，政府的災害管理思維內涵與實務運作除參考發展成熟的美國、日本之

經驗外，亦常與鄰近的新加坡交流。新加坡屬大英國協之成員，其災害管理思

維與系統承襲自英國而使其運作邏輯有異於美、日系統的樣貌。雖新加坡國土

小且資源有限，然其縝密的災害管理機制富含已開發城市國家的特色，在實務

上亦有值得台灣參考的經驗。

本文首先勾勒新加坡的自然與社會背景，並描繪新加坡的災害風險與特性；

接著從政策架構、法源依據方面介紹新加坡災害管理之樣貌，並分別就新加坡

民防部隊與民間緊急應變小組兩組織來檢視其組織與系統運作的實際態樣，最

後提出結語以反思新加坡災害管理之體質。

貳、新加坡的環境背景與災害風險特性

新加坡共和國 (Republic of Singapore) (後簡稱新加坡) 位於馬來半島南端，

國土除了本島之外，還包括周圍 63 座小島，其國土低平，地理最高點武吉知馬

(Bukit Timah)，海拔約 163.63 公尺 (National Parks, 2015)，總國土面積約為 710

平方公里 (Ministry of Communications and Information, 2015)。雖因地理位置而

使其受颱風、地震、火山爆發等自然災害之威脅相對較小，但因其高度都市發

展、極高的人口密度及高達 80%人口居住於高樓建築，使新加坡的脆弱性與暴

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露程度較高，因此仍具有相當程度的災害風險 (Asian Disaster Reduction Center,

2015)。

一、自然環境與社會發展

新加坡是東南亞的熱帶島嶼國家，其比鄰馬六甲海峽之南口，南隔新加坡

海峽與印尼相望、北有柔佛海峽與馬來西亞相隔。其國土面積小、土地資源有

限，因此積極以填海工程尋求更多可利用土地，現今之國土約有 20%的面積由

填海而生，預計至 2030 年將會持續增加填海造陸的國土面積 (Ministry of the

Environment and Water Resources, 2005)。

新加坡的高度都市化限縮了原始森林的範圍，目前約僅剩 20%的國土屬森

林或自然保護區 (Friess and Oliver, 2014)，其他土地基本上皆已轉為都市化土地

利用。新加坡處熱帶地區，終年多雨且濕度高，再加上熱島效應影響，其平均

氣溫也比鄰近城市為高 (National Environment Agency, 2015)。雖降水充沛，但

由於境內並無大川大河足以供應國內所需淡水資源，因此新加坡政府修建多座

水庫蓄水池與排水道以收集降水來利用，然而雨水資源僅能滿足新加坡約 20%

之用水，其餘水資源來源為新生水 (NEWater) 約佔 30%、海水淡化水 10%，

其餘 40%由馬來西亞進口 (Public Utilities Board, 2015)。

新加坡是全球最國際化的國家之一，人口中約有 63%屬新加坡公民，其中

華人約占 75%，馬來人約占 14%，印度裔 (坦米爾人) 約占 9%，其他則為歐亞

混血人口和其他族群 (例如峇峇娘惹) (Department of Statistic, 2015)。新加坡以

都市規劃的方式將全國劃分為五個行政區，每區由各自的社區發展理事會管理，

而由於國土狹小，約有五分之四的人口居住於由建屋發展局建築的高聳的政府

組屋 (簡稱 HDB) (Housing and Development Board, 2015)。新加坡也是亞洲最重

要的金融、服務和航運中心之一 (City of London, 2010)，其貨櫃港口吞吐量年

噸位為世界第二位，而樟宜機場 (Singapore Changi Airport) 也是全世界最繁忙

的機場之一。新加坡本島公路系統完善，有 10 多條高速公路貫穿全島，公共運

輸以捷運、公共汽車為主。雖其都市化與現代化高度發展，然其嚴苛的法治與

政治環境也是新加坡的特殊之處，例如其新聞自由指數在全球 180 個國家中僅

排名第 153 位（Reporters Without Borders, 2015）。新加坡在東南亞國家中擁有

優越的地理位置，其具備良好的基礎建設、具競爭力的商業環境及多族群文化，

皆為新加坡特殊的發展條件。

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二、災害風險環境

對新加坡來說，災害的威脅主要來自於其人口密度極高、複雜的交通網絡、

高度都市化、人口集中於高層建築、危險物質工業區與廠房及跨國傳染疾病之

威脅。因此，雖其自然災害 (natural hazard) 相對較少，但因建成環境與社會系

統之脆弱性 (vulnerability) 與暴露性(exposure)，使其仍有相當程度之災害風險

(risk)。此外，因所處的地理位置與其依賴進出口之故，新加坡易受鄰近東南亞

國家災害事件的影響，例如泰國與越南的洪患可能會影響新加坡的米與糧食價

格 (Lai and Tan, 2012)。

新加坡從 1965 年建國至今 50 多年的歷史當中，最重大的災害事件屬 2003

年的嚴重急性呼吸道症候群 (Severe Acute Respiratory Syndrome, SARS)，SARS

對新加坡造成了公共衛生與經濟的重大影響，也成為新國政府災害管理體制變

革的分水嶺 (Lai and Tan, 2012) (表 1)。以下從地震與海嘯、洪患水災、傳染病

與流行病、公共緊急事故、霧霾等略述新加坡之災害風險與特性。

表 1 新加坡 1965-2011 重大災害事件表

年份 災害事件 受影響人數 罹難人數

1978 希臘油輪 Spyros 號爆炸 182 76

1978 洪水水災 >100 7

1986 新世界飯店倒塌 50 33

1997 東南亞霧霾 >100 無

2000 手足口病 3790 3

2003 嚴重急性呼吸道症候群 238 33

2006-7 東南亞水災 >100 無

2009 H1N1 禽流感 1348 18

資料來源：Lai and Tan (2012)

就地質情況而言，新加坡因為其所處位置並無活躍的地質活動，所以受地

震及海嘯的災害風險較低，然而因新加坡遍布高層建物且皆建築於鬆軟的土地

上，因此新加坡可能受遠處的地震所影響 (Asian Disaster Reduction Center，

2006)。尤其新加坡距離蘇門答臘隱沒帶最近之區域僅約 600 公里、距蘇門答臘

斷層約 400 公里，兩者皆可能產生地質活動 (Asian Disaster Reduction Center，

2006)。例如 2009 年 9 月的蘇門答臘外海地震，使新加坡約 234 棟高樓感受到

震盪。而新加坡政府也為因應地震引發海嘯的可能災害，發展了國家海嘯應變

計畫，結合政府相關部門發展早期預警、海嘯疏散應變、公眾災害教育等計畫

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(Lai and Tan, 2012)。

新加坡洪患水災的風險，其主因是短延時的強降水致使低窪地區排水不及。

新加坡最嚴重的水災紀錄發生於 1978 年 12 月 2 日，該次水災造成 7 人罹難、

至少造成有 1,000 人疏散，總損失估計有 1 千萬新幣 (Tan, 1978)，該次水災是

因為猛烈的雨季降水基上都市排水系統問題與湧入的高位潮水所致。又例如

2006-07 年東南亞水災在 2006 年 12 月 18 日襲擊新加坡，該次的降雨達 24 小

時累積 366mm；2010 年之後，新加坡遭逢了數次水災，原因也皆是因為高於

平均降雨的強降雨事件，其中 2010 年的水災發生在新加坡最繁榮的購物區烏節

路一帶，造成了重大的災情與損失，包括百貨公司與地下停車場皆受洪患的衝

擊 (Lai and Tan, 2012)。

在生物與疾病災害方面，流行病學與災害研究中心 (Centre for Research on

Epidemiology and Disaster) 的國際災害資料庫 (International Disaster Database)

顯示，新加坡於 2000 年後發生三次大規模的傳染與流行病災害。2000 年所爆

發的手足口病影響了新加坡超過 3,000 名孩童，造成 3 人死亡；而 2003 年的

SARS 是新加坡有史以來最嚴重的一次災害，新國境內有 238 人感染，其中 33

人不治死亡；2009 年新型禽流感 H1N1，造成新加坡 1,348 人感染，18 例死亡

(Lai and Tan, 2012)。

在造成生命損失或大規模財產損失的公共意外與公共緊急事件方面，新加

坡 1965 年建國之後，有數起重大事故發生，例如 1978 年的希臘油輪 Spyros 於

Jurong Shipyard 的爆炸事件，是新加坡死傷人數最嚴重的一次意外事故

(Ministry of Labour, 1979)。1986 年新加坡新世界飯店 (Hotel New World) 因建

築結構問題而倒塌事件，造成 33 人罹難，新加坡民防部隊及相關搜救單位花費

一週時間進行後續的復原工作，而這起意外事故也促使新加坡政府引進更嚴謹

的建築物規範，同時也使新加坡民防部隊的都市搜救訓練與設備有一系列更新

與進步 (Lai and Tan, 2012)。

因新加坡所處的地理位置之故，使其易受鄰近國家霧霾 (haze) 的影響，

1997 年 8 月至 11 月間因為盛行風的持續吹拂，新加坡而經歷了第一次的霧霾，

該次事件被稱為「東南亞霧霾」(Southeast Asian haze)，起因是由於印尼的農人

所盛行採用的林木砍伐與焚燒方式，焚燒所產生的大量煙霧造成新加坡民眾的

健康問題，許多人因呼吸道問題就醫，例如氣喘、肺部感染疾病及眼睛與皮膚

症狀。霧霾除了影響健康外，也造成能見度大幅降低的問題，Emmanuel (2000)

的研究指出，新加坡的國人健康狀況監控資料顯示約有 30%肇因於霧霾相關狀

況的門診就醫增加。新加坡國際事務中心的環境經濟研究也指出，1997 年的東

南亞霧霾造成新加坡約莫 7 千 4 百萬美金的經濟損失 (Singapore Institute of

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International Affairs, 2006)。為解決每年遭受鄰近國家霧霾之影響，新加坡政府

近年積極參與處理跨國煙霧霾害汙染的區域會議，企圖降低新加坡霧霾的災害

風險 (Lai and Tan, 2012)。

參、災害管理系統之基礎

新加坡災害管理系統與體制之政策制訂主要機構與事件管理單位為內政部

(Ministry of Home Affairs)，並由新加坡民防部隊 (Singapore Civil Defence Force)

執行，使災時得以整合各機關與單位做有效因應，以減緩災害衝擊。自 2001

年美國 911 恐怖攻擊事件後，新加坡政府更注重防災教育、動員全民參與每年

演習 (陳崇岳，2012)。

一、法源依據與基礎

新加坡的災害管理與緊急應變是由 1986 年的「民防法」 (The Civil Defence

Act)、1993 年的「消防安全法」(The Fire Safety Act) 及 1997 年的「民防避難

法」(the Civil Defence Shelter Act) 所支撐架構 (Lai and Tan, 2012)，而新加坡民

防部隊的緊急應變計畫與災害管理行動，亦是依據以上三個法源基礎。

其中，民防法 (1986) 賦予了新加坡災害管理的法源基礎與架構，總統可

根據民防法宣布國家進入緊急狀態並動員救災人員、定期進行民間資源動員之

演習行動；必要時，車輛與器材等皆可為政府緊急徵用。而消防安全法 (1993)

則是商業營業場所與工業場所消防安全要求規範的法源依據，同時也根據此法

要求業者在火災整備與緊急應變的參與。民防避難法 (1997) 是新加坡災害避

難疏散的法令，新加坡的捷運站及政府組屋底層均是可供民眾避難的防空壕

(Lai and Tan, 2012)，大多數的高樓住家中也規劃有儲藏室，可在緊急時避難用。

根據民防法及民防避難法，必要時高速公路可作為飛機起降跑道之用，特別是

樟宜機場附近高速公路分隔島植物可在半小時內移走、空出道路做緊急之用。

然而目前為止，新加坡尚無全國進入緊急狀態之情形 (陳崇岳，2012)。

此外，為因應可能的傳染性疾病，新加坡在 1977 年公布了「傳染性疾病法」

(The Infectious Disease Act)，由健康部 (Ministry of Health) 與國家環境局

(National Environment Agency) 共同執行，以控制傳染性疾病在新加坡境內可能

造成的疫情，降低對社會與人民的衝擊 (Ministry of Health, 2015)。

島國的精實體制：淺談新加坡的災害管理

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二、政策架構

新 加 坡 政 府 的 災 害 管 理 是 採 取 「 全 政 府 整 合 風 險 管 理 」

(whole-of-government integrated risk management, WOG-IRM) 的概念組成跨部

會的政策架構 (cross-ministerial policy framework) (Asia Pacific Economic

Cooperation, 2011)。此跨部會整合架構能增進各相關政府部門與社會大眾對災

害風險的認知，同時也能系統性地辨認災害的整體樣貌；此外，WOG-IRM 架

構也得以辨識出可能落入系統缺口的跨單位風險。WOG-IRM 架構下含括了災

害管理各階段的規劃與實務，例如其包含緊急時的醫療系統、大量傷患管理、

消防與降低危險物品災害風險的規範、警察系統、應變時之資訊與傳媒管理、

緊急應變時的公私部門協力等 (Lai and Tan, 2012)；因此，WOG-IRM 之運作邏

輯與操作，實務上包括了災害管理的減災、整備、應變、復原重建四個階段的

工作。

新加坡的 WOG-IRM 架構旨在於讓所有相關的政府單位能合作、以無縫式

的溝通來進行災害管理 (Pereira, 2008) (圖 1)，在災時與平時皆有其運作重點。

在平時，政策層次 (policy layer) 由 4 個中央政府單位為主要核心成員，包括策

略規劃辦公室 (the Strategic Planning office)、國土防線危機部會委員會 (the

Home Front Crisis Ministerial Committee, HCMC)、國家安全協調秘書處 (the

National Security Coordination Secretariat )及財政部 (the Ministry of Finance)。其

中，策略規劃辦公室監督 WOG-IRM 並提供指引平台，平時負責每季舉行一次

常態的跨部會會議，而災時，則由 HCMC 召開跨部會委員會，處理災害應變 (Lai

and Tan, 2012)。

在新加坡的 WOG-IRM 架構中，HCMC 是由內政部所領導。在平時，內政

部是主要的安全相關政策之制定單位；而災時，內政部則領導事故管理

(incident management) 的策略層次。新加坡以「國土防線危機管理系統」(Home

front Crisis management system, HCMS) 來進行國內的事故管理，負責處理災害

事件與公共意外，由國土防線危機執行小組 (Home front Crisis Executive Group,

HCEG) 負責向 HCMC 報告，HCEG 負責規劃與管理新加坡所有種類的災害，

而 HCEG 則是由內政部的 permanent secretary 擔任主席。

在操作層次 (operational layer)，WOG-IRM 架構中有許多功能性、跨單位

的危機管理小組分別負責不同的特殊任務，而由新加坡民防部隊 (Singapore

Civil Defence Force) 作為政府的災害管理單位統籌整合。其運作的細緻內容，

將於本文下個段落描述。在 WOG-IRM 的執行層次 (tactical layer)，在災時分別

有災害管理者與事故管理者，監督並協調災害救援與服務的出勤與任務；其中，

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在所有的政府單位中，新加坡民防部隊是災害管理的主要政府單位 (圖 1)。

圖 1 新加坡全政府整合風險管理 (WOG-IRM) 架構

圖片來源：Asian Conference on Disaster Reduction (2010)

新加坡民防部隊 (Singapore Civil Defence Force, SCDF) 是新國主要的災

害管理與安全管理權責單位，負責在 HCMC 之下指揮與協調各部會的緊急應變

(Lai and Tan, 2012)。SCDF 的指揮架構有三個層級，設有總部與四個地區分部，

地區分部下設遍布全國的消防局和消防分隊，提供全國 24 小時的消防、救援、

緊急救護等服務。SCDF 亦負責新加坡民間緊急事件 1 (Operations Civil

Emergency, Ops CE)，同時也負責發展國家層級意外事故的 Ops CE 計畫。當新

加坡 Ops CE 狀態啟動時，民防部隊是負責指揮所有相關單位的指揮官，在最

短時間內將資源做有效的調派。

2003 年 SARS 在新加坡造成的嚴重疫情，此事件也成為新加坡災害管理制

度之分水嶺 (Pereira, 2008)。在 2003 年之前，新加坡的 HCEG 僅關注災害事件

的民防本質，並未有獨立的事故管理者進行管理，也無跨部會共同應對災害事

件的思維與作法。而 2003 年的 SARS 使政策制定者理解更全面的災害管理是必

1 指可能造成大量傷患或民眾罹難之事故，如重大火災、建築物倒塌、空難、危害品事故、恐怖攻擊、

放射性物質事故等，亦可能擴大影響國家政治、外交等，需眾多部門共同應變 (張榮興等，2014)。

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須的，因此採取了全災害取徑 (all-hazard approach)，並納入各政府單位之間政

策層次與執行層次上的溝通機制；於是，新加坡修改了其國土防線危機管理的

整體架構，形成現今的跨單位型態 (Lai and Tan, 2012)。

肆、災害管理的重要單位：新加坡民防部隊

新加坡民防部隊 (Singapore Civil Defence Force, SCDF)2 隸屬於內政部

(Ministry of Home Affairs)，主要負責新加坡國內平時災害管理與應變期間的緊

急救難等任務、協調規劃與執行 (Singapore Civil Defence Force，2015)。民防

部隊最核心之功能為緊急應變 (執行生命搜救任務)，其他重要功能還包括消防

安全 (訂定消防法規並進行消防安全檢查)、公眾保護 (依民防法管理防空壕、

警報)、大眾溝通 (教育民眾應變與疏散避難) 等，任務涵跨災害管理的四個階

段。

一、單位組織與架構

(一)發展過程：民防與消防的整合

新加坡民防部隊的設置，可回溯至 1888 年新加坡組織的第一支消防隊，

該消防隊於 1980 年時正式更名為新加坡消防署 (Singapore Fire Service, SFS)。

1982 年，新加坡政府提出「國家民防計畫」(National Civil Defence Plan) 用

以建立新加坡的民防制度，包括了整建民防人力及強化民防教育；同年，設

立新加坡民防部隊，並隸屬於內政部之下，歸新加坡警察署指揮 (Singapore

Civil Defence Force，2015)。

1986 年，新加坡通過「民防法」(Civil Defence Act)，使新加坡民防部隊

在內政部底下正式成為一獨立的單位組織；同年 3 月，新加坡「新世界飯店」

(Hotel New World) 倒塌，造成 30 多人喪生，此災害事件也成為新加坡災害

管理發展的轉捩點－民防 (SCDF) 與消防 (SFS) 整合的契機 (Lai and Tan,

2012)。新國政府考量 SCDF 與 SFS 角色相似，且功能需整合以發揮最大救災

功效，遂於 1989 年 4 月 15 日將新加坡消防署併入新加坡民防部隊，並以民

防法、消防安全法 及民防避難法 為法源依據以執行緊急應變計畫與災難管

理勤務 (Singapore Civil Defence Force，2015)。

2 另有將 Singapore Civil Defence Force 翻譯為新加坡民防署。

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(二)組織架構：層次分明的運作邏輯

民防部隊主導新加坡的災害管理與災害應變，職掌境內消防、搜救、化

災減災、CBRE (Chemical, Biological, Radiological and/or Explosive) 應變、緊

急救護等勤務，亦支援國際大型災害搶救。其組織結構概分為三層：總部

(headquarter, HQ)、四個地區分部 (Civil Defence Division, CD Division)、基層

單位 (ground units)(圖 2)。在災害防救與管理工作上概分為幾個部門並各司

其職，包括政策規劃部門 (負責人事、後勤、公關、訓練、醫療、執行、資

訊等)、消防安全與避難局 (負責火災預防、避難收容等業務)、服務品質部門

（負責提昇為民服務品質）、財務部門（負責經費預算編列與控管）、民防學

院與勤務訓練中心（負責人員專業訓練與初級基本訓練）、各民防分區（Civil

Defence Divisions）及消防局（Fire Stations） (陳崇岳，2012)。

總部主要負責所有民防行動計畫之規劃與掌控，而地區分部則由各分部

之指揮官及其成員負責，各地區分部設一名指揮官( Abdullah, 2010)。隸屬於

總部下的「消防安全暨避難局」(Fire Safety and Shelter Bureau) 依照消防安全

法負責制訂與執行建築物設施之消防規範；同時，根據民防避難法負責民防

避難計畫之訂定與推動 (Singapore Civil Defence Force, 2015)。根據新加坡民

防部隊官方網站於 2015 年 6 月公布之統計數據，組織編制成員共有約 2,200

名常備人員 (Regular officers and men)、3,400 名全職人員 (full-time Civil

Defence National Servicemen, NSF)、9,000 餘名民防人員 (Civil Defence

National Servicemen, CD NSMen) 及許多民防志願人員 (Civil Defence

Volunteers) (Singapore Civil Defence Force，2015)。

此外，在緊急應變方面，民防部隊亦對其外勤單位實施專業訓練，包括

消防搜救專業人員 (Fire and Rescue Specialist)、災難救難與搜救隊 (Disaster

Assistant and Rescue Team, DART)、危害物質專業人員 (Hazardous Materials

Specialist, HAZMAT Specialist) 及緊急救護人員 (Paramedic Specialist) 等。

各類人員專精於不同的災害類型與範疇，消防搜救人員受過緊急事故管理、

消防安全與火災調查、消防隊領導與消防搜救等訓練；DART 專精於城市搜

救、長延時火場救援、高空與密閉空間救援、道路與工業災害事故及水上救

援等人命搜救任務，配有搜救犬，亦可援助國外重大災害；危害物質專業人

員的專長為有害化學物質與有毒物質之探測與防治；緊急救護人員則是緊急

醫療團隊中的一部分，專責在緊急情況時提供傷患到院前醫療照護

(Singapore Civil Defence Force，2015)。

其中，DART 中編制有「新加坡海外救援分遣隊｣ (Singapore Overseas

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Rescue Contingent)，支援與協助對象以亞太地區的國家為主，其海外任務代

號為「Ops Lion Heart｣。其出勤機制為，當國際遇重大災害事件時，民防部

隊首長向內政部提出支援海外之請求，再由內政部透過外交部與受災國連繫

後派遣。因新加坡高度都市化與其高層都市建成環境的特性，其海外救援分

遣隊最善於處理因地震或大量人員受困之傾倒建物之城市搜救任務，海外救

援分遣隊到達災害現場後之後勤補給可自己自足7天，並備有汙水淨化設備。

DRT 已提供多次海外救援任務，包括尼泊爾、菲律賓、馬來西亞等國，亦於

1999 年台灣九二一大地震時提供援助 (陳勝照，1999)。

圖 2 新加坡民防部隊的三層組織架構

圖片來源：本研究繪製，資料來源：SCDF

(三)訓練單位：災害防救人員的養成搖籃

新加坡將災害防救人員之培訓列為重點發展項目，其境內有兩處訓練單

位，一為新加坡民防學院 (Singapore Civil Defence Academy, CDA)、另一為

國家勤務訓練中心 (National Service Training Institute, NSTI)。

CDA 於 1999 年設立，提供新加坡現職消防及公務人員消防、人命搶救、

特殊化學品危害應變的訓練，亦提供民間團體及國外單位災害訓練課程 (張

榮興等，2014)。民防學院裡設置高科技訓練與電腦模擬設備及模擬實際場景，

例如油罐車消防模擬器 (LPG bullet tank fire-fighting simulator)、九層樓高的

消防及救援訓練塔 (Nine-storey fire fighting and rescue training tower) 等；模

擬場景主要分為火災搶救、城市搜救、隧道搶救、化災搶救、車禍救助及其

總部

HQ

四個地區分部

4 CD Divisions

基層單位 20 Fire stations &

29 Fire posts (July, 2014)

1、消防安全及避難局

2、政策規劃部門

3、服務品質部門

4、財務部門

5、新加坡民防學院

6、國家勤務訓練中心

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他災難模擬搶救等，亦設有模擬 KTV、船艙、停車場及隧道災害事故等場景，

使受訓人員體驗密閉、高溫、黑暗環境，以提供完整的救災訓練。此外，CDA

亦開設有國際等級的高等消防、城市搜救、有毒物質減災等進階訓練課程

(Singapore Civil Defence Force，2015)。

民防學院中的訓練，依各種災害防救需求分為五部門：(1) 指揮幕僚訓

練 (Command & Staff Training)：包含指揮官指揮、管制、行政管理、軍官的

基礎課程及軍官升等與進階訓練；(2) 火災搶救及搜救訓練 (Fire & Rescue

Training)：消防人員之基礎訓練；(3) 專業級訓練 (Specialist Training)：更進

階之訓練，負責危害物質 (Hazardous Materials)、天災及地震等應變相關訓練；

(4) 進階消防訓練 (Specialist Fire Training)：消防人員知能及各種消防滅火能

力複訓課程；(5) 醫療訓練 (Vocational Training)：醫療及相關人員之訓練； 此

外，2016 年開始規劃成立海上搜救單位 (張榮興等，2014)。

除有民防學院的訓練外，新加坡國家勤務訓練中心亦提供所有新進的

NSF 基礎訓練，在 NSTI 的訓練過程中，新進的 NSF 必須通過兩階段的訓練

後才得以接著進入新加坡民防學院進行更進階的救災訓練；待民防學院訓練

通過後，再分發到各民防實務單位。

二、運作與執行概況

(一)任務與運作

SCDF 負責新國之災害管理，特別是緊急應變、消防安全、民眾保護及

防災教育，其核心價值是降低災害對民眾的傷害 (劉光倫，2011)。Singapore

Civil Defence Force (2015) 綜整其主要任務，含括以下 5 面向：

1.消防救火、災害救援及緊急搶救任務：迅速抵達災害事件現場，滅

火、救災、急救處理與傷患送醫；

2.提供民防避難處所保護民眾安全：制訂並檢討避難處所法令與標準、

篩選與認可避難處所的設計與計畫、維持與確保避難處所備用狀

態；

3.運用全國公共警報系統提供預警：維持並確保公共警報系統備用狀

態，包括防空、工業與天然災害等、教導民眾辨認警示訊號以便

即時尋求庇護 (每年 2 月 15 日為全民防衛日3，9 月 15 日為民防

日試放警報)；

3 新加坡於 1942 年 2 月 15 日為日軍所佔領，故訂每年此日為全民防衛日以提醒民眾全民防衛之重要。

島國的精實體制：淺談新加坡的災害管理

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4.管制與執行消防安全法令：執行消防安全法規規定、推動與執行消

防規範；

5.執行防災教育宣導：提高社會大眾對於災難危害及民防準備需要及

其重要性的認知、教導民眾在急難處理的應扮演之角色並提供足

可求生的基本知識與技巧、發展民防資訊系統。

綜言之，SCDF 之任務於平時為火災搶救與緊急救護、對民眾進行防災

教育以提昇全民防災觀念、規劃災時緊急應變與避難及收容安置工作、建立

全國災害警報系統並確保其運作；在災時，則不僅仍提供火災搶救及緊急救

護，亦緊急動員民防資源以協助救災 (陳崇岳，2012)，以確保新加坡人民生

命財產及環境安全，並在災後短時間復原重建、恢復社會運作。

(二)緊急應變啟動機制與分層

新加坡民防部隊下設之消防局，於通報事件後，報案中心隨即依事件周

邊可用資源調度出動，SCDF 通常可於 1 分鐘內啟動；並依消防局或消防站

位置，於 8 鐘抵達新加坡任何地方執行任務，救護車則約 11 分鐘抵達 (張榮

興等，2014)。其中，SCDF 亦設置「特種救難隊」（Special Rescue Battalion）

及「危險有害物質事故搶救隊」（Hazardous Materials Incidents Team）來執行

工業區廠房意外事故災害搶救或涉及化學危害物質及放射性物質之災害搶救。

在 SCDF 的消防局中，有 4 個消防局特別專責化災搶救，成員受專業化災搶

救訓練，以因應工業區與化學工廠可能發生的災害 (陳崇岳，2012)。

新加坡的應變依災害事故程度分為分成三個層級：小型事故 (民宅或一

般小型火災)、嚴重事故 (事故擴大或大型火災)、極度嚴重事故 (民間緊急事

件) (Operations Civil Emergency，簡稱 Ops CE)。其中，一般小型事故由地區

消防分隊隊長或消防站主管為指揮官；而嚴重事故由前述四個分區消防局局

長為指揮官；但若為 Ops CE，則由民防總部首長為總指揮官。新加坡政府於

1997 年指定民防部隊為 Ops CE 之總指揮官，並制訂 Ops CE 計畫，於該計

畫中明訂各政府單位機關於災害事件時之角色與任務分配，同時召集 27 個單

位成立聯合策劃參謀組織 (Joint Planning Staff)(圖 1)，各單位須向 SDCF 彙報。

民防部隊總部設置有 5 部指揮車，指揮車亦會於應變時前往現場，而聯合策

劃參謀組織之成員則於指揮車進行規劃、評估及指揮。

新加坡政府每兩年舉行一次的北斗星演習 (Exercise Northstar)，即為檢

驗緊急應變體系功能所辦理之大規模演習，亦為全民參與的演習，演習場景

地點包括捷運站、大眾運輸工具、機構遭受炸彈和化學武器襲擊等，藉以提

醒政府和民眾對災害之準備和應對 (Singapore Civil Defence Force, 2015)，以

防災科學

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能顯示新加坡政府及 SCDF 在災害管理工作中，對於減災規劃與整備的重

視。

(三)災害管理的四個系統

SCDF 的警報 (Warning)、防護 (Protection)、搶救 (Rescue) 及指揮

(Command) 四個系統是建構其災害管理系統的重要要素，各系統分別貢獻於

災害管理的減災、整備、應變、復原重建各階段。

首先，新加坡建置有遍布全國的公共警報系統 (Public Warning System,

PWS)，可在新國國土遭受空襲、災害事件或緊急事故時，第一時間通透過多

元管道知全國民眾採取防護措施，同時將有危險之虞的民眾疏散撤離至安全

的避難收容所。其發布警報之管道除傳統的電視、電台廣播、防空警報等，

亦可透過智慧型手機下載新加坡內政部的 SGSecure Mobile App 收取警報訊

息。其次，在防護系統方面，新加坡於各地設置緊急避難收容所，包括於捷

運車站及公共建築物，尤其是自 1997 年起所有新建公共建築物，都需在緊急

時供作民眾避難收容及安置場所；此外，亦招募志工並進行訓練，以具備於

災時協助政府執行避難收容工作之能力。在搶救系統方面，若發生一般火災

及意外事故，民防部隊的各消防局可依轄區立即出動，另也編制有專責化學

災害的搶救隊及災難搜救隊，該些隊伍可處理複合性災害或工業區與廠房化

學物品外洩、爆炸等災害，另也和國防、警察、建管等機關合作，以快速恢

復社會秩序為目標。最後，新加坡民防部隊用「消防定位及緊急管理系統」

作為救災指揮派遣及緊急調度救災資源之指揮系統，該系統讓指揮中心得以

有效的監控、管理、運用與調度救災資源4 (陳崇岳，2012)。

伍、民間緊急應變小組

新加坡除了 SCDF 之外，另有新加坡民間緊急應變小組 (Company

Emergency Response Team, 簡稱 CERT) 負責擔任營業場所內第一線緊急之應

變人員，CERT 是由經過專業訓練的民間人員所組成，被皆配備有基本專業器

材。新國政府規定具有下列條件之場所應設置 CERT：(1) 建築物樓層 9 樓以上

者；(2) 建築面積 5,000 平方公尺者；(3) 現場面積 5,000 平方公尺者；(4) 現場

4 系統功能包括：來電受理、資源調度、即時發佈事故命令與報告、即時監控事故與資源、綜合報告作

業、資源規劃安排、特殊事故安排規劃、偶發危機安排、線上訊息與影像查詢、綜合資訊查詢、訊息交

換、訓練與練習模式、系統監督與管理、保全管理等 15 項 (陳崇岳，2012)。

島國的精實體制：淺談新加坡的災害管理

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容納 1,000 人者；(5) 現場石油類或易燃性物質儲存量達 5,000 公噸者；(6) 各

種規模醫院 (Chu，2014)。

CERT成員並無性別及年齡之限制，其主要功能是在緊急災害事故的當下、

且民防部隊抵達前之 10-15 分鐘內，妥善控制現場事故狀況，避免災情擴大，

降將傷亡與損失最小化 (Singapore Civil Defence Force，n.d.)(圖 3)。因此，明確

的說，其任務並非像消防隊員一樣進入災害現場，而是進行現場第一時間的控

管，身分屬性上較類似於 SCDF 的延伸。CERT 組織的最低要求包含：一名現

場控制負責人 (Site Main Controller, SMC)、一名現場事故控制負責人 (Site

Incident Controller, SIC)、及四名緊急應變成員 (Emergency Response Team, ERT

members)，若該場所的災害風險較高，SCDF 建議應有更大的 CERT 團隊組織

來做災時進及應變與平時的災害管理與規劃。其中，SMC 負責與政府相關單位

聯繫，是現場主要決策者，並有權決定場所關閉與疏散撤離；而 SIC 是 ERT 成

員的總指揮，負責連結 SMC 及ERT成員，也作為與 FSM之間聯繫溝通的平台，

而四位 ERT 成員則提供緊急應變並執行疏散撤離、執行就地庇護與提供急救

(Singapore Civil Defence Force，2015)。

圖 3、各種規模災害現場(以火災為例)在不同時間軸上的應變人員

圖片來源：Singapore Civil Defence Force (n.d.)

防災科學

120

CERT 必須在場所營業的時間待命，其中 SMC 必須在營業時間待命，而非

營業時間則須在緊急事故後一小時內抵達；而 SIC 及 ERT 成員，則是必須依照

營業場所的營業時間隨時待命，若該場所為 24 小時營業者，也必須有輪班制度

使 CERT 的運作維持。CERT 需經民防部隊認可或至民防學院受訓，其訓練課

程內容包含災害管理、消防應變、核生化事故應變、急救等，依執掌分別接受

不同課程與內容的訓練。簡言之，新國政府規範設置 CERT 之目的為在各營業

場所發生災害事故時，SCDF 抵達前的時間空檔能有第一線控制災情的先鋒角

色，協助 SCDF 在抵達災害現場後更有效地進行搶救工作。

陸、結語：小而精實的災害管理系統

新加坡的災害管理主要是由民防部隊負責執行，其任務含括了減災、整備、

應變、復原各階段，包括推動國家層級災害相關政策、防災教育與大眾溝通、

災後社會功能迅速恢復等，其全政府整合風險管理概念下跨部會的政策架構，

增進各部門與社會大眾對災害風險的認知，而使面對災害時能系統性地辨認災

害整體樣貌，也能有效避免跨單位災害管理缺口的風險。新加坡將全災害取徑，

以形構功能性、跨單位的小組具體化實踐在其災害管理的操作層次，並由民防

部隊作為政府災害管理單位統籌角色，此災害管理系統的設計一方面滿足其政

府之施政需求，另一方面亦為其小小的國土構築了足以應付各種類別與規模災

害事件的能力。

此外，新加坡民防部隊以「學習訓練」作為其技術輸出及國際經驗交流之

重要發展目標，雖新加坡的颱風與地震等自然災害風險與台灣相比為低，但新

加坡因其高度都市化與其高層都市建成環境的特性，而特別專精於處理大量人

員受困之傾倒建物之城市搜救任務；另外，其毒化災應變執行及複合式災害應

變能力，亦是值得學習的重要項目。新加坡的民防體系由早期的協助維護社會

治安功能逐漸轉為災難處理，並與消防整合成綜理整體災害管理，以此形構新

加坡完備的災害管理系統。因此，新加坡雖然國土小、自然災害風險亦相對小，

然而其周詳的災害管理制度設計、清楚分層與定位的架構組織與運作，使新加

坡民防部隊得以發揮有效的災害管理功能，在新加坡全民防衛的國家氛圍中擔

任災害管理先鋒角色，運用災害管理各階段中不同的工具將災害風險減至最

低。

當代全球各國間的關係越來越緊密，各種跨國互動頻繁，加上全球氣候變

遷的影響與全球化的催化，沒有國家能免於直接或間接的災害風險，新加坡亦

不例外。新國政府以全政府整合風險管理的災害管理邏輯，保護國家經濟發展

島國的精實體制：淺談新加坡的災害管理

121

與人民生命財產安全免於災害風險，建立具體的全國應變計畫。 雖新加坡自建

國以來並未受到太多天然災害的衝擊，但民防部隊仍提供防災教育，並訓練民

眾基本防災技能，例如每年舉行的全民防衛日演練活動，即透過防災教育以裝

備國民對災害風險的認知、面對災害時有足夠的應變與自救能力。從過去的災

害經驗中，Lai and Tan (2012) 認為新加坡未來重要的災害管理課題上包括應從

社區層級保持警戒、在國家指揮組織上保持彈性、增進動員大規模資源以因應

災害的能力、增進亞太與東南亞區域內政府之間的合作等。而與新加坡長期有

交流的台灣，亦應積極思考上述關於災害管理的治理尺度 (scale)、彈性

(flexibility)、動員能力 (surge capacity)、及區域合作 (regional collaboration) 等

議題。

致謝

感謝科技部專題研究計畫 NSC103－2917－I－564－043 – 之經費補助，

提供作者至新加坡進行研究之機會，並將同時期之觀察作為本文之基礎。

防災科學

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