O uso de Rankings: uma nova versão do gerencialismo para as universidades públicas?

Documento para su presentación en el VIII Congreso Internacional en Gobierno,

Administración y Políticas Públicas GIGAPP. (Madrid, España) del 25 al 28 de septiembre de

2017.

RODRIGUES, Isabella Stroppa

isabellastroppa@gmail.com

GAVA, Rodrigo

rgava@ufv.br

Resumo

A universidade brasileira, desde sua criação, passou por remodelações provocadas por inúmeros

fatores, dentre os quais se destacam os múltiplos papeis a ela atribuídos, desde entidade

geradora de inovação até centro de formação de profissionais. Historicamente, este embate foi

refletido pelas formas de avaliação do seu desempenho, as quais, especialmente a partir da

implementação da Nova Gestão Pública, passaram a priorizar medidas de eficiência e de

resultados análogas às métricas presentes no campo privado, estimulando assim o

comportamento das universidades como empresas, trazendo traços de concorrência e

competição. Assim, a pesquisa aqui conduzida a partir de fontes bibliográficas e documentais

evidenciou as implicações do uso de rankings para avaliação das universidades como uma nova

forma de manifestação das tendências gerencialistas.

Palavras-chave: Ranking; Gerencialismo; Universidade brasileira; Educação.

1 Introdução

O processo pelo qual as universidades brasileiras passam desde sua criação até os dias

atuais revela um panorama de inúmeras remodelações. Após a implantação da primeira

universidade – a Universidade do Rio de Janeiro – em 1920, foram diversos os papeis atribuídos

a esta instituição, desde centro de formação de mão de obra até entidade geradora de inovação

(Cunha, 2007).

Este embate de identidades e atribuições do ensino no Brasil ocorreu antes mesmo da

existência da URJ, sendo que à primeira finalidade foi conferida historicamente maior ênfase

do que à segunda. Ainda quando se proclamou a República, o presidente do governo provisório,

Marechal Deodoro da Fonseca, percebeu a necessidade de reconstrução do ensino diante da

realidade de uma população majoritariamente analfabeta inserida em um regime democrático

que não lhes concedia direito a voto. Assim, os esforços inicialmente dedicados ao nível básico

foram redirecionados quando da renúncia de Deodoro da Fonseca, já que os demais presidentes

até Nilo Peçanha, nos idos de 1909, passaram a destacar a necessidade de investimento no

ensino profissional, tido como capaz de capacitar a mão de obra livre. Esta valorização do

ensino de apelo prático, favorável à lógica mercadológica, esteve presente inclusive quando

assumiu Getúlio Vargas, com o golpe de 1930, através da proposição da “universidade técnica”

(Torgal; Ésther, 2014).

A realidade universitária brasileira foi marcada por aberturas e fechamentos de

universidades, criação de universidades privadas, instituição da primeira universidade brasileira

assim planejada (a Universidade de Brasília – UnB), ao mesmo tempo em que, com a Segunda

Guerra, tomaram importância os esforços de pesquisa que culminaram com a estruturação de

entidades como o Conselho Nacional de Pesquisa (CNPq) e a Campanha para Aperfeiçoamento

de Pessoal do Ensino Superior (CAPES). No entanto, o ideal de formação profissional para

capacitação técnica continuou a inspirar o ensino universitário (Torgal; Ésther, 2014), inclusive

na época da Ditadura Militar, quando ganhou espaço a Teoria do Capital Humano.

Logo após a queda do regime militar, o Brasil aprovou sua nova Constituição em 1988

(CF/88), que trouxe alguns princípios basilares para a área de educação e para a atuação da

universidade, ganhando espaço a questão da formação do indivíduo enquanto cidadão aliada à

capacitação para o exercício de atribuições operacionais ou tecnicistas. No entanto, articulada

com a reforma gerencial promovida pelo governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) iniciado

em 1995, responsável por trasladar para a administração pública a lógica de gerenciamento

privado, observou-se a presença do modelo de universidade operacional, voltada diretamente

para o mercado de trabalho, direcionada por contratos de gestão e avaliada por índices de

produtividade.

Esta dinâmica permitiria que a universidade pública brasileira, até então vista como

anacrônica e desperdiçadora de recursos, passasse a ter seu desempenho avaliado de forma

semelhante a uma empresa, circunstância caracterizadora da crise institucional da universidade

(Santos, 1995) inserida em um cenário de desinvestimento público na educação e crescente

mercantilização do ensino, reflexos da disseminação do modelo de desenvolvimento neoliberal,

o qual se expandiu na década de 1990. Assim, foi possível observar a lógica do mercado se

entranhando na administração pública com os princípios da Nova Gestão Pública, levantando

as figuras do Estado Eficiente e do Estado Avaliador (Afonso, 2009), além da transição da

administração burocrática para a administração gerencial.

A abordagem do gerencialismo foi mantida mesmo com as mudanças na política

educacional e a ampliação do acesso ao ensino superior nos mandatos do governo Lula (Paula,

2005). Nesta época, passou a ser defendida a adoção de uma nova missão para a universidade:

promotora do desenvolvimento (Cunha, 2007). Foi também sancionada a lei 10.973/04 (Brasil,

2004), conhecida como Lei da Inovação, cujo intuito era estimular a inovação e a pesquisa

científica e tecnológica capazes de favorecer o desenvolvimento do sistema de produção

nacional. Com ela, houve o incentivo formal à aproximação entre empresas, instituições de

ciência e tecnologia e universidades para, juntas, desenvolverem inovações.

Com a atribuição da nova missão à universidade, toma força a discussão acerca das

contribuições dessa instituição para a sociedade, partindo-se do pressuposto de que havia uma

relação entre sua atuação e o desenvolvimento econômico e social, premissa reforçada no

governo Dilma, especialmente com a sanção do novo Marco da Ciência, Tecnologia e Inovação

(Lei 13.243/16).

Assim sendo, surgem medidas que, reforçando a abordagem gerencialista, acabam por

estimular que as universidades se comportem de forma análoga às empresas, trazendo traços de

concorrência e competição não somente entre as instituições, mas também entre seus membros.

Os rankings, como o recentemente publicado de medição das Universidades Empreendedoras,

elaborado pelo movimento Brasil Júnior em conjunto com a AIESEC, a Rede CsF, o grupo

Enactus e a BRASA, são um dos mecanismos que atuam neste sentido. No campo da educação,

eles são divulgados como relatórios inquestionáveis de avaliações de desempenho

conglomeradas das universidades, o que possibilita que umas se comparem às outras para que

no próximo período a ser avaliado, superem seu próprio desempenho anterior, bem como das

demais universidades, a fim de reforçar sua competência e eficiência frente ao público externo.

No entanto, esses rankings geralmente são provenientes de avaliações unidimensionais

ou, ainda que multidimensionais, estritamente quantitativas e, dessa forma, incapazes de captar

toda a complexidade do objeto estudado, sendo, neste caso, a universidade pública brasileira.

Considerando que, ainda assim, os docentes tendem a levar em consideração os resultados

obtidos de forma a toma-los como a imagem que é projetada sobre sua instituição e sobre sua

atuação profissional para o ambiente externo (Melo, 2007), pode-se afirmar que os rankings

induzem efeitos de mercado, mesmo ao se tratar de universidades públicas, que inicialmente

não se comportariam de forma concorrencial. Neste sentido, os rankings passam a adquirir

legitimidade técnica enquanto instrumentos de avaliação, atuando no sentido de reforçar a

incorporação da Nova Gestão Pública na área da educação ao provocar a concorrência como

indutora de qualidade.

Dessa maneira, diante do contexto de proliferação de rankings que vem se apresentando

no Brasil, o presente estudo objetivou evidenciar a prática de uso de rankings e avaliações

quantitativas de desempenho de instituições de ensino como uma possível nova forma de

manifestação de tendências gerencialistas, focando sua análise empírica especificamente no

Índice de Universidades Empreendedoras, cuja formulação e aplicação é liderada pelo

movimento Brasil Júnior, tendo se iniciado em 2016 e já estando em andamento seu segundo

levantamento para o ano de 2017.

Assim, esta pesquisa buscou contribuir para a compreensão dessas métricas que

envolvem a universidade pública e seu desempenho enquanto instituição, bem como a

performance dos seus membros, objetivando trazer à tona a complexidade que envolve esse

tipo de avaliação, que não pode ser reduzidas a respostas dicotômicas que ignorem a

multiplicidade de fatores envolvidos.

2 O Caminho da Universidade no Brasil

A criação da instituição “universidade” no Brasil foi precedida de muitas tensões, sendo

que não se pode afirmar que as mesmas se esvaíram mesmo após quase cem anos decorridos da

primeira universidade brasileira – a Universidade do Rio de Janeiro, datada de 1920. No

princípio questionada quanto à sua utilidade e pertinência em uma sociedade marcada por uma

educação elitista, a universidade, quando surge no Brasil, já vem eivada dos moldes aplicados

à educação até então: ensino profissional para capacitação da mão de obra livre.

Assim, identifica-se a valorização do ensino de apelo prático, entendido como capaz de

contribuir para o desempenho da lógica mercadológica, sendo, por outro lado, tomada como

sem valor qualquer contribuição do ensino que fosse capaz de cooperar para a construção do

conhecimento em si (Torgal; Ésther, 2014). Epitácio Pessoa, presidente que ocupou o cargo até

1922, ressaltava a importância do ensino atuando como uma ferramenta de capacitação de

pessoal, à qual atribuiu como consequência direta o progresso do país, como é possível observar

no excerto de seu discurso. [...] é o ensino público, em todos os seus graus, elemento básico e primordial da

grandeza e prosperidade da Nação. Do preparo eficiente dos cidadãos dimanam a

regularidade e perfeição de todos os serviços, o aproveitamento das riquezas

naturais do solo, o desenvolvimento da fortuna nacional, em suma, o progresso e

o renome da Pátria sob todos os aspectos material, intelectual e moral. O Governo

da União não pode nem deve conservar-se impassível ante os prejuízos decorrentes

da falta desse preparo. Urge providenciar contra os efeitos do analfabetismo

dominante em muitos Estados da República, os quais, por falta de recursos próprios,

estão deixando sem remédio eficaz esse grande mal e contribuindo, assim, para

agravar cada vez mais o nosso atraso social e político. (Grifo nosso) (MEC; INEP,

1987:79-80)

Com o golpe de estado de 1930 e a implantação da “Universidade Técnica” proposta

por Getúlio Vargas (Franco; Morosini, 2011), continua a prevalecer a visão utilitária acerca da

educação abrangendo também o ensino superior, o que permaneceu vigente inclusive no

período da Ditadura Militar, momento em que ganha força a Teoria do Capital Humano (Torgal;

Ésther, 2014), mesmo após terem sido reconhecidos os esforços de pesquisa e estruturados o

Conselho Nacional de Pesquisa (CNPq) e a Campanha para Aperfeiçoamento de Pessoal do

Ensino Superior (CAPES).

Após a queda do regime militar, ao ser sancionada a Constituição Federal de 1988

(CF/88), atribui-se à educação a promoção do “(...) pleno desenvolvimento da pessoa, seu

preparo para o exercício da cidadania (...)”, além do foco na “(...) qualificação para o trabalho”,

como delimitado pelo art. 205 da CF/88 (Brasil, 1988). Assim, além do desenvolvimento da

capacitação para exercer as atribuições operacionais já historicamente valorizadas, o indivíduo

também deveria ser formado enquanto cidadão. Entretanto, ressalta Chauí (2014) que, ainda

assim, a universidade brasileira continuou a ter como foco o atendimento das demandas do

mercado compreendidas como as necessidades de formação de mão de obra, aspecto

caracterizador da denominada “universidade operacional”. Segundo a autora, esta universidade

é: (...) voltada diretamente para o mercado de trabalho (...) Regida pelos contratos de

gestão, avaliada por índices de produtividade, calculada para ser flexível, a

universidade operacional está estruturada por estratégias e programas de eficácia

organizacional e, portanto, pela particularidade e instabilidade dos meios e dos

objetivos (Chauí, 2014:6)

Percebe-se, assim, que a universidade operacional esteve articulada com a reforma

gerencial responsável por propor a reprodução no campo público da lógica de gestão privada,

com a formulação de indicadores de desempenho para avaliação de resultados do trabalho

conforme métricas instituídas, bem como o foco no cidadão como cliente (Paula, 2005), marcas

do governo Fernando Henrique Cardoso iniciado em 1995.

Embora nos mandatos do governo Lula tenha sido implementadas mudanças na política

educacional, segundo Paula (2005), elas não modificaram esta abordagem gerencialista, sendo

que, além disso, foi ainda atribuída à universidade a nova missão de ser promotora de

desenvolvimento (Cunha, 2007; Ésther, 2016). Neste âmbito, passa a ser valorizada a discussão

acerca das contribuições que a universidade é capaz de oferecer para a sociedade, uma vez que

admite-se aqui um relacionamento entre a atuação da instituição e o desenvolvimento

econômico e social, discurso reproduzido nos governos Dilma, quando foi sancionado o novo

Marco da Ciência, Tecnologia e Inovação, através da Lei 13.243/16, além de instituídas

medidas e programas como a EMBRAPII (EMBRAPII, 2016).

Dentre as medidas que se destacam na Lei 13.243/16, observa-se a concessão de

permissão às Instituições Científicas, Tecnológicas e de Inovação (ICT’s) para prestar serviços

técnicos especializados para instituições públicas e para instituições privadas, com o intuito de

conferir maior competitividade às empresas (Brasil, 2016). A EMBRAPII (Empresa Brasileira

de Pesquisa e Inovação Industrial), por sua vez, foi criada em 2013 justamente no sentido de

construir relações de sinergia entre empresas industriais e instituições de pesquisa tecnológica

capazes de fortalecer o potencial inovativo brasileiro. Desta forma, ela foi desenhada com a

missão de “contribuir para o desenvolvimento da inovação na indústria brasileira através do

fortalecimento de sua colaboração com institutos de pesquisas e universidades” (EMBRAPII,

2016), o que ressalta a existência de medidas estruturadas recentemente no sentido de

proporcionar a atuação da universidade próxima aos requisitos e necessidades demonstradas

pelo mercado, o que, da maneira como é formulado, parece ser positivo para o desenvolvimento

econômico do próprio país.

Assim, percebe-se que os pressupostos do paradigma da Nova Gestão Pública, mesmo

antes de sua formulação formal como tal, já pareciam estar presentes no sistema educacional

público brasileiro, sendo cada vez mais intensificados com o estímulo à aproximação entre

universidades e empresas. Assim, se partirá na próxima seção para a reflexão acerca deste

modelo a fim de oferecer embasamento à análise empírica realizada neste estudo.

3 A Nova Gestão Pública

A busca pela adaptação e transferência de conhecimentos do campo gerencial para o

público, segundo Paula (2005), começou a ganhar espaço a partir dos anos 1970, principalmente

nos Estados Unidos e no Reino Unido, tendo alcançado seu ápice na década de 1980 com a New

Public Management (Nova Gestão Pública ou Administração Pública Gerencial). No Brasil, a

denominada “Reforma Gerencial” teve seu início em 1995, no primeiro governo Fernando

Henrique Cardoso como proposta de superação da administração pública burocrática até então

vigente (Bresser-Pereira, 2002). Pacheco (2010:186) descreve o processo que levou ao novo

paradigma da seguinte forma:

Desde os anos 1970, as sociedades passaram a demonstrar um conjunto de pressões e

questionamentos sobre a forma de organização e funcionamento do Estado que havia

prevalecido durante o século XX. (...) Abrangendo fenômenos econômicos (pressão

fiscal, fim do crédito internacional barato, competição em escala global), sociais

(mudanças dos padrões demográficos e no perfil familiar, novos problemas

complexos como violência, drogas, Aids, migrações), tecnológicos (novas tecnologias

de informação e comunicação, novas aplicações em saúde e consequente aumento do

gasto público, opinião pública mais informada e exigente) e políticos (questionamento

da política tradicional, proliferação dos grupos de causa única, anseios de

aprofundamento da democracia, perda de legitimidade dos governos e da burocracia),

as pressões sobre o Estado puseram em questão o paradigma clássico da burocracia.

Diante deste contexto repleto de questionamentos, parece coerente o surgimento de

alguma proposta de reforma na Administração Pública. Assim, segundo Seabra (2001), as

propostas da administração pública gerencial seguiram os princípios de duas escolas diferentes:

a nova economia institucional – voltada às mudanças interorganizacionais –, e o gerencialismo

– direcionado aos arranjos e modificações intraorganizacionais, foco deste estudo. O

gerencialismo busca estruturar os fluxos de recursos de forma que possibilitem alcançar

objetivos pré-estabelecidos, sendo assim direcionado ao controle dos resultados, o que, ao se

opor à lógica de forte controle processual presente na administração pública burocrática, sugere

a criação de um ambiente mais eficiente que, consequentemente, favoreceria a obtenção dos

resultados propostos.

Para isto, a Administração Pública Gerencial passou a enfatizar no âmbito público a

lógica até então desenvolvida no campo privado, o que envolveu a adoção de métricas de

eficiência e resultados (Silva et al, 2013). Nesse sentido, ferramentas como a Administração

por Objetivos (APO), o Gerenciamento da Qualidade Total e outras, provenientes do âmbito

privado, surgem como supostamente adequadas a esta nova forma de gestão no setor público,

algumas vezes até mesmo colocadas “(...) como uma prescrição para tornar as organizações

públicas mais ‘gerenciais’” (Seabra, 2001:25).

Talvez por exatamente tomar como próximas esferas com ethos diferentes, alguns

pressupostos e premissas da Nova Gestão Pública não tenham se concretizado como seus

elaboradores e implementadores esperavam. Tomando como expoente dessa discrepância a

medição de desempenho que prioriza o controle ex post em substituição ao ex ante, focando em

resultados e não mais somente em processos e procedimentos, a expectativa dessa medida era

trazer ao âmbito público uma nova forma de motivar os funcionários, contribuindo para seu

maior comprometimento com o trabalho e com o cidadão. No entanto, a implementação desta

medida se tornou arriscada ao direcionar a análise para quantidade em detrimento da qualidade

dos resultados. Assim, não se alcança verdadeiramente um melhor serviço público, mas um

serviço apenas mais rápido, por exemplo. Além disso, outros fatores também podem ser

diretamente afetados, como destaca Diefenbach (2009:907):

Performance measurement and management systems have serious methodological

and strategic problems. They concentrate on quantifiable, narrow, often inadequate

indicators and contribute to a further ignorance, devaluation, or even destruction of

many intangible assets and traditional values. In practical terms, they often simply add

to an increase in workload and psychological pressures.

Assim, percebe-se o afastamento entre o desejado e o concretizado no âmbito da Nova

Gestão Pública, o que pode ser atribuído também, segundo Seabra (2001), à adoção deste novo

paradigma apenas como um manual, com passos isolados a seguir, ou como um modismo a

partir do qual se reproduz acriticamente medidas adotadas em outros contextos sem analisar sua

efetiva aplicabilidade no cenário brasileiro. Como afirma Paula (2005:22): “(...) uma vez que a

administração de empresas assumiu uma posição hegemônica na produção do conhecimento

administrativo, a administração pública vem se mantendo subordinada aos seus princípios e

recomendações”.

Assim, a Nova Gestão Pública foi levantada para suprir uma necessidade de reforma na

organização e funcionamento do Estado, sendo assim colocada como uma possível solução que,

no entanto, enfrentou e ainda enfrenta dificuldades em seu processo de implantação por ser

visualizada muitas vezes como um manual e não como um processo que requer mudanças

sistêmicas e sinérgicas no órgão público como um todo. Neste sentido, afirmou Diefenbach

(2009, p. 907): “Such a critical rethinking has become more essential today to deconstruct and

neutralize the overwhelming dominance of market ideology over public affairs..., to examine

the relevance of business norms, and to articulate a set of ethical standards appropriate for the

public service”.

Os rankings, ao serem aplicados no contexto das universidades públicas, parecem se

apresentar como ferramentas coerentes com esta lógica da Nova Gestão Pública, onde são

priorizados os resultados e sua medição a partir de critérios quantitativos. Sendo assim, na

próxima seção os mesmos serão abordados a fim de explorar sua aplicação no contexto do

ensino brasileiro.

4 O uso de Rankings na Avaliação do Ensino Brasileiro

A avaliação é algo que historicamente se faz presente no campo do ensino no Brasil.

Segundo Barreyro (2008), nos idos dos anos 1980 ela já era vigente para a educação superior

através do Programa de Avaliação da Reforma Universitária (PARU) que foi seguido, na década

de 1990, a chamada “Década da avaliação”, pelo Programa de Avaliação Institucional das

Universidades Brasileiras (PAIUB). Neste período, como relatam Calderón et al (2011),

surgiram diversos programas de avaliação do ensino em geral em larga escala, como o Sistema

de Avaliação da Educação Básica (Saeb), o Exame Nacional de Cursos, conhecido como

“Provão” e o Exame Nacional do Ensino Médio (Enem). Essa maior formalização guarda

relação com o surgimento do Estado Avaliador e com a Nova Gestão Pública, onde se

apresentam a “(...) definição prévia de objetivos e a sua mensuração e quantificação são

aspectos centrais” (Afonso, 2009:18).

O Provão foi, conforme Dias Sobrinho (2008), responsável por introduzir os rankings

no cenário educacional nacional. Este exame, implementado no primeiro governo FHC, era

aplicado aos alunos considerados concluintes dos cursos de graduação, sendo que seus

resultados eram apresentados em formas de rankings e interpretados como o conceito das

instituições às quais os estudantes pertenciam.

Esta forma de apresentação, bem como o próprio foco da avaliação em si, foi

questionada, uma vez que diversos autores afirmaram ser os rankings mais utilizados para o

marketing das instituições do que efetivamente para a compreensão dos resultados e processos

que conduziram aos mesmos (Calderón et al, 2011). Assim,

Embora o reconhecimento de cursos e o credenciamento das Instituições tenham

ficado a cargo do Ministério da Educação, houve um regulador não tradicional

análogo à “mão invisível do mercado” do liberalismo clássico (SMITH, 1988, p. 65)

que foi o Provão. (...) Muitos cursos, inclusive nas Universidades públicas,

introduzem o uso do score alcançado no Provão como expressão de sua qualidade e

publicizam, em forma de faixas e cartazes, a colocação que obtiveram, como indicador

de sua posição no ranking acadêmico. (Barreyro, 2008:864)

O Provão, por sua própria linguagem que apresentava os resultados em forma de códigos

(A, B, C, D ou E), inteligíveis a todos os públicos, favorecia sua utilização como recurso de

publicidade. Assim, o intuito de diversas instituições, ao utilizá-lo desta forma, era divulgar

uma imagem favorável que as tornassem mais atrativas para o público e, assim, possibilitasse

a obtenção de ganhos cada vez maiores, tanto para instituições privadas que conseguiriam

ampliar seu número de alunos e, assim, ter maiores rendimentos diretos, quanto para

universidades públicas que, ao melhorar seu conceito, poderiam ser favorecidas com relação à

captação de recursos governamentais (Calderón et al, 2011; Valmorbida et al, 2015).

No primeiro mandato do governo Lula, partindo da constatação de que o Provão seguia

uma lógica mais mercadológica do que pedagógica, foi proposta uma nova forma de avaliação

da educação superior através do SINAES – Sistema Nacional de Avaliação da Educação

Superior. Este passaria a avaliar o desempenho não mais apenas a partir do aluno, mas

considerando também a instituição em si e seus cursos.

Com a implementação do SINAES, os estudantes passaram a ser avaliados pelo Enade

(Exame Nacional do Desempenho dos Estudantes), parcela da avaliação que recebeu maior

destaque tanto no Ministério da Educação, sendo-lhe atribuída maior importância também no

Conceito Preliminar de Curso, componente do Índice Geral de Cursos, quanto na mídia. Assim,

o Enade passou a ser considerado a principal fonte para avaliação da qualidade dos cursos,

diferentemente do que propuseram os formuladores do SINAES.

Diante deste cenário, Barreyro (2008:867) afirma que, apesar do SINAES parecer trazer

uma nova forma de avaliação e de apresentação de resultados, distinta daquelas utilizadas pelo

Provão, a realidade – principalmente representada pela mídia - distorceu este intuito, nos

levando “(...) novamente ao tempo dos rankings, das avaliações mercadológicas e

simplificações midiáticas, mais próximos de uma visibilidade publicitária do que da verdade da

avaliação da qualidade”.

Nesse sentido, os rankings, além de não traduzirem a avaliação efetiva da qualidade do

ensino superior, acabam estruturando um ambiente de competitividade entre as instituições,

atuando como “instrumentos indutores da qualidade por meio da concorrência” (Valmorbida et

al, 2015:822), Assim, mesmo que diversas universidades critiquem esta dinâmica de rankings,

a realidade é que a ideologia da competição ganha espaço e todas esperam ter uma colocação

favorável à sua reputação e publicidade.

A lógica de mercado passa então a ser induzida a partir dessa dinâmica de

competitividade e de métricas quantitativas de desempenho (Afonso, 2009), de forma que tais

“(...) estratégias de estímulo da concorrência para a melhoria da qualidade da educação superior

ganharam consenso e legitimidade” (Calderón et al, 2011:816), superando interesses

específicos dos grupos que se alternam no poder e se tornando vigentes no longo prazo.

Ao ser inserida neste contexto, a universidade passa a ser tratada de maneira análoga à

uma organização empresarial, sendo seus produtos tratados como produtos industriais, ou seja,

de forma padronizada. No entanto, as universidades, devido à complexidade de suas atividades

e cenários em que se inserem, não conseguem ser traduzidas por avaliações de cunho objetivista

e quantitativista, características presentes no modelo adotado nas avaliações brasileiras (Dias

Sobrinho, 2008).

Assim, como afirmam Valmorbida et al (2015), é essencial reconhecer a diversidade das

instituições e sua multiplicidade de objetivos e atuações quando da avaliação e classificação

das universidades. Nesse sentido, duas universidades, mesmo que ofereçam o mesmo curso,

podem ter orientações e objetivos discrepantes e atender públicos distintos, usufruir de

infraestruturas e ter acesso a recursos diferentes, sendo assim impossível compará-las com base

nas mesmas medidas (Schwartzman, 2010). No entanto, os rankings “(...) são assumidos muitas

vezes de forma acrítica, como se fossem técnica, cultural e politicamente neutros e, em qualquer

circunstância, comparáveis com outras realidades organizativas, culturais e educacionais

independentemente das condições e especificidades (...)” (Afonso, 2009:24).

A existência dos rankings com esse tratamento indiferenciado às instituições é, segundo

Valmorbida et al (2015), favorecida pelo apelo público de ter acesso a algum panorama que

ofereça condições de comparação entre o maior número possível de instituições existentes: os

alunos desejam comparar para decidir em qual delas irão estudar, os governos para decidir para

onde direcionarão mais recursos, os profissionais para escolher os lugares com melhor

reputação para trabalhar e os gestores universitários para identificarem o desempenho atual,

compará-lo com os das demais instituições e estruturarem medidas que sejam capazes de mantê-

lo ou incrementá-lo.

Entretanto, é necessário que os públicos compreendam que, por mais que desejem

acessar essas informações, não será o uso de avaliações estandardizadas e exames nacionais

que oferecerão dados conforme eles esperam, uma vez que, como os rankings estão desenhados,

“(...) não são representativos, de forma suficiente, do que pretendem avaliar, e os resultados são

tendenciosos (...)” (Valmorbida et al, 2015:2).

Assim, as metodologias utilizadas nos rankings são consideradas como um aspecto

prejudicial à confiabilidade nos resultados alcançados. Afonso (2009) e Valmorbida et al (2015)

afirmam que eles carecem de base científica para justificar as categorias de avaliação, os pesos

atribuídos aos critérios, as formas de coleta de dados, além das modificações implementadas

periodicamente no cálculo dos indicadores. Nesse sentido, argumentam que a maioria dos

rankings acadêmicos são baseados em indicadores escolhidos devido à facilidade de acesso ou

obtenção dos dados que lhes dão base, não sendo priorizados aqueles que realmente seriam

relevantes na avaliação das universidades.

Essa realidade é oposta ao que se deveria encontrar quando, especificamente no Brasil,

se constrói um panorama de avaliações que, inicialmente eram divulgadas pela imprensa, mas

que, atualmente, ganham também a vitrine do Ministério da Educação. No entanto, percebe-se

que, nem o protagonismo dos órgãos oficiais frente aos rankings é capaz de excluir os vícios

dos quais eles já estão eivados.

3 Procedimentos Metodológicos

A abordagem deste artigo pode ser categorizada como qualitativa, uma vez que o objeto

sob estudo demanda um esforço interpretativo buscando compreender a realidade investigada.

Richardson (1999, p.80) destaca que “os estudos que empregam uma metodologia qualitativa

podem descrever a complexidade de determinado problema, analisar a interação de certas

variáveis (...)”, sendo este exatamente o objetivo visado neste artigo.

Quanto ao objeto, adotou-se a pesquisa exploratória no sentido de, em primeiro plano,

proporcionar uma visão geral acerca dos temas sob estudo, verificar a existência e o conteúdo

dos rankings publicamente divulgados relacionados à avaliação da universidade pública e seu

comportamento, bem como de estudos que abordam este tema. Adotando este caminho

metodológico, segundo Gray (2012), alcança-se maior familiaridade com o problema. Neste

caso, isto foi obtido através de pesquisa bibliográfica, a qual foi desenvolvida com base em

material já elaborado, primando por artigos científicos, sendo complementados por livros

relevantes na área de estudo.

Além disso, realizou-se também análise documental, a qual consiste em um processo de

“garimpagem” composto por duas fases, que, segundo Pimentel (2001), correspondem à

organização do material e o tratamento dos dados de acordo com o problema proposto pela

investigação. A partir da análise dos rankings atualmente aplicados no campo das

universidades, foi escolhido o mais recente, que iniciou sua aplicação em 2016.

Assim, no primeiro momento, obteve-se o denominado “livro” das Universidades

Empreendedoras, disponível no site da Capes e da Brasil Júnior. Posteriormente, o ranking foco

deste estudo – o Índice de Universidades Empreendedoras, apesar de conter informações já

analisadas pelas entidades que o elaboraram, recebeu nova significação e interpretação a partir

da direção de análise desta pesquisa. Sendo assim, o Índice de Universidades Empreendedoras,

cuja elaboração é liderada pela Brasil Júnior, constitui o caso sob análise nesse estudo, o qual

segue apresentado na próxima seção.

4 Descrição e Discussão do Ranking “Universidades Empreendedoras”

O Índice de Universidades Empreendedoras foi elaborado pela primeira vez em 2016,

através da parceria entre Brasil Júnior, Rede CsF, Aiesec, Brasa e Enactus. A Brasil Júnior

consiste na Confederação Brasileira de Empresas Juniores, sendo assim responsável por

representa-las. Ela identifica como seu principal propósito a “(...) criação de um Brasil mais

empreendedor, que, para a Brasil Júnior, significa construir um país mais competitivo, ético,

educador e colaborativo” (Brasil Júnior; Rede CsF, 2016:17).

A Rede CsF corresponde a uma organização social civil, sem fins lucrativos e não

governamental, criada pelos integrantes e ex-integrantes do programa Ciência sem Fronteiras,

que objetiva promover o engajamento dos participantes dos programas de intercâmbio, bem

como as comunidades locais no sentido de desenvolvimento de inovação, tecnologia, ciência e

educação no Brasil. A Aiesec, por sua vez, consiste em um movimento de liderança que

identifica ter como seu maior propósito o alcance da paz e o “preenchimento das

potencialidades humanas” (Brasil Júnior; Rede CsF, 2016:18).

A Enactus é uma rede de estudantes e líderes (acadêmicos e executivos) que oferece

uma plataforma para que universitários criem projetos de desenvolvimento comunitário, o que

eles acreditam ser uma ferramenta capaz de “transformar vidas”. Por fim, a BRASA consiste

na Associação de Estudantes Brasileiros que congrega os estudantes que residem fora do país

no intuito de oportunizar desenvolvimento pessoal, profissional e acadêmico, além de consistir

em uma rede de suporte que busca formar líderes protagonistas de mudanças sociais nos setores

público e privado.

Essas instituições se uniram em forma de parceria para elaborar o índice resultante da

pesquisa aplicada, o qual foi divulgado como capaz de traduzir o nível de empreendedorismo

das universidades brasileiras. Assim, a partir de agora, iniciamos as análises acerca dos

principais aspectos deste ranking.

Conforme apresentado no documento oficial, o ranking consiste em uma pesquisa de

percepção direcionada aos discentes das universidades brasileiras. Ela foi aplicada através de

um questionário online que esteve aberto entre 04 de julho e 20 de agosto de 2016. Neste

período, “ (...) foram obtidas mais de 4 mil respostas de universitários de todos os estados do

Brasil. A partir desta pesquisa, o índice foi elaborado, bem como o conceito de Universidades

Empreendedoras”. (Brasil Júnior; Rede CsF, 2016:31)

A divulgação do questionário aplicado foi realizada pelos “Embaixadores”, alunos

escolhidos em cada universidade pesquisada, selecionados pelas cinco organizações líderes do

projeto. “Por impossibilidade temporal e de acessibilidade de dados para ranquear todas as

universidades brasileiras (...)” (Brasil Júnior; Rede CsF, 2016:39), as instituições foram

escolhidas dentre as cem primeiras do Ranking Universitário Folha (RUF). Adicionalmente,

entre essas cem primeiras, foram excluídas todas as que não contavam com Empresas Juniores,

Enactus, Aiesec ou núcleo da Rede CsF. Outras foram ainda retiradas devido ao baixo índice

de alcance da pesquisa ou por não ter sido possível acessar seus dados nem via solicitação.

Já a partir da descrição metodológica do Índice de Universidades Empreendedoras, se

faz possível diagnosticar diversas fragilidades neste ranking. Inicialmente, a pesquisa, para

selecionar as universidades participantes, se baseou em outro ranking previamente existente,

sendo assim, o resultante do índice elaborado um ranking baseado em outro ranking, no caso,

o RUF. Sobre este ranking-base, não foi realizado nenhum esclarecimento acerca dos métodos

por ele empregados, bem como estiveram ausentes os motivos pelos quais se decidiu partir dele

e não de outros rankings universitários existentes, como, por exemplo, o ranking de

Empreendedorismo nas Universidades Brasileiras elaborado pela Endeavor em conjunto com o

SEBRAE (SEBRAE; Endeavor Brasil, 2016). Diante da multiplicidade de bases de dados

atualmente disponibilizadas com informações referentes às universidades seria inclusive

possível criar critérios próprios para seleção das instituições, partindo de dados primários e não

de informações já processadas por outros métodos.

Além disso, o acesso a diversas informações e até mesmo a outros rankings já

disponíveis sobre o assunto permitiria a realização de triangulação dos dados, o que poderia ter

incrementado de maneira significativa a consistência dos resultados obtidos pela pesquisa,

inclusive sendo possível relativizá-los frente às demais pesquisas.

Adicionalmente, constatou-se que a pesquisa foi realizada de forma a privilegiar a

obtenção da percepção de apenas uma categoria de atores institucionais, os alunos, sendo que

todos os demais integrantes da instituição “universidade”, reconhecida por sua complexidade e

diversidade, não foram ouvidos. Considerando que o Índice buscou construir um conceito capaz

de identificar e alocar cada universidade no ranking, esta visão parcial não consiste em um

aspecto capaz de favorecer a tradução efetiva da realidade que se faz presente no âmbito de

cada uma das instituições pesquisadas, o que reflete a perspectiva limitada dos rankings já

destacada por Valmorbida et al (2015).

Observou-se, além dos fatores anteriormente levantados, a falta de esclarecimento

quanto ao parâmetro utilizado com relação ao número de respostas obtidas para que fosse

considerada satisfatória a participação de alunos de determinada instituição a ponto da mesma

continuar a ser considerada no ranking. A quantidade exata de respondentes também não foi

divulgada, no entanto, ao informar que se aproximaram de quatro mil estudantes provenientes

de menos de cem instituições, pode-se depreender que provavelmente as percepções obtidas

não se aproximam significativamente da real percepção dos praticamente oito milhões de

estudantes do ensino superior, provenientes de mais de 2,4 mil instituições e 32 mil cursos que

hoje compõem o panorama brasileiro (SEMESP, 2016).

A abrangência limitada da pesquisa devido ao período restrito da coleta de dados e à

dificuldade alegada para obtenção de dados retrata um aspecto frágil já apresentado pelos

estudiosos dos rankings: eles são elaborados apenas a partir de indicadores já disponíveis –

como ocorreu com a seleção das instituições a partir de sua colocação no RUF, das informações

acessíveis – como ressaltado no próprio documento oficial da pesquisa, e, assim, acabam por

não ser suficientes para representar de forma mais fidedigna a realidade tal como ela

efetivamente se apresenta.

No ranking sob estudo, esta situação é agravada pela retirada da amostra das

universidades que não possuíssem Empresas Juniores, Enactus, Aiesec ou núcleo da Rede CsF,

uma vez que considerou-se, previamente, que universidades, para que fossem empreendedoras,

necessitavam ter alguma dessas instituições.

A restrição conceitual se reflete também nas categorias elencadas para resposta. Quanto

à inovação, por exemplo, o ranking considera que a proximidade entre Instituição de Ensino

Superior (IES) e Empresa é refletida somente pela quantidade de empresas que estão incubadas,

quando, na realidade, esta relação pode ser construída por meio de convênios, parcerias e outras

formas estimuladas pela Lei 13.243/16 (Novo Marco da Ciência e Tecnologia) (Brasil, 2016).

Tais escolhas restringem e enviesam a amostra ao desconsiderar que o

empreendedorismo nas universidades pode ser influenciado por outros inúmeros fatores de

grande relevância, como outros projetos de extensão e a presença de Núcleos de Inovação

Tecnológica (os NIT’s). Este último aspecto pode inclusive ser interpretado como uma

contradição no âmbito do ranking analisado, uma vez que, no corpo do questionário aplicado,

o número de empresas incubadas e à existência de parques tecnológicos são considerados, no

entanto, este não foi um critério utilizado para escolher as universidades que participariam do

projeto. Outras características empreendedoras poderiam também ser levantadas ao se explorar

estudos que já foram realizados neste sentido, como o de Burton Clark acerca das Universidades

Empreendedoras (Clark, 1998) – o qual, apesar de apresentar fragilidades, seria capaz de

oferecer outras faces do que seria uma universidade empreendedora e, assim, contribuir para a

robustez do ranking sob análise.

Neste sentido, ao considerar a existência de outros critérios anteriormente construídos

para analisar a atividade empreendedora de instituições de ensino, abre-se espaço para

questionar também, frente aos métodos apresentados, os motivos pelos quais os IF’s (Institutos

Federais) não foram considerados como alvo do estudo realizado.

Dessa forma, nota-se que os critérios de seleção utilizados carecem de base científica e

justificativa metodológica adequada e, assim, podem ser vistos como criadores de viés na

pesquisa desde seu princípio, o que oferece base para que sejam construídos questionamentos

acerca da consistência e relevância dos resultados obtidos, como já argumentaram Valmorbida

et al (2015) e Afonso (2009).

O fato da pesquisa ser exclusivamente quantitativa, buscando “(...) medir

quantitativamente as características de uma universidade empreendedora” (Brasil Júnior; Rede

CsF, 2016: 44), reflete a abordagem comumente reducionista dos rankings, como já abordado

por Afonso (2009). A adoção de métricas estritamente quantitativas contribui então para

estimular a concorrência baseada em avaliações numéricas que não necessariamente refletem a

real complexidade do que está sob análise, e nem sua qualidade.

Ao apresentar seus objetivos, o documento oficial afirma que o ranking de

Universidades Empreendedoras tem como objetivo central “(...) dar novos estímulos para a

educação superior. No entanto, mais do que isso, queremos trazer diretrizes pragmáticas e cases

de sucesso nacionais e internacionais que podem ser aplicados diretamente em nossas

universidades (...)”(Brasil Júnior; Rede CsF, 2016:25). Claramente, não se considera que as

universidades, mesmo aquelas inseridas no mesmo país, estão sujeitas à diversidade de

contextos, conforme apontado por Schwartzman (2010), e, assim, não é possível simplesmente

transladar uma lógica válida em outro cenário ou instituição para ser reproduzida como se o

sucesso de uma iniciativa fosse algo inquestionável em qualquer contexto, uma vez que se

apresentou dessa forma em uma situação específica.

Quanto aos cases de sucesso, ressalta-se ainda que, em sua grande maioria, representam

iniciativas que promoveram a capacitação de alunos para o mercado, estimulando-os a iniciar

empresas, competir por recursos e gerar conhecimento que seja diretamente aplicado aos

problemas reais externos, o que remonta a orientação da Universidade Técnica e Operacional

(Franco; Morosini, 2011; Chauí, 2014).

O ranking de Universidades Empreendedoras se propõe então a atuar como um

solucionador de problemas de desempenho das universidades brasileiras, os quais são

apresentados da seguinte forma:

A presença brasileira é tímida nos rankings universitários internacionais e só começa

a partir da 250ª colocação, como é o caso da Universidade de São Paulo no ranking

Times Higher Education (THE). (...) De forma sistemática, as universidades

brasileiras não se destacam quando comparadas às melhores universidades

internacionais. (Brasil Júnior; Rede CsF, 2016:28)

Assim, o ranking seria a estratégia capaz de promover melhorias neste desempenho das

universidades nos rankings internacionais. Dessa forma, se apresenta claramente o objetivo do

Índice de Universidades Empreendedoras: fazer com que as universidades brasileiras alcancem

melhores posições nos rankings que abrangem também universidades estrangeiras, coerente

com a perspectiva concorrencial.

A distorção da utilização dos rankings se manifesta nessa exposição de motivos, uma

vez que o intuito de seu uso acaba não sendo conhecer os processos e motivos, particularidades

e diferenças que levaram àquele resultado em cada instituição, mas sim em, a partir do número

obtido como nota, trabalhar para, conforme as métricas já estabelecidas, incrementar esta

avaliação e obter melhor colocação também em outros rankings. Sendo assim, na realidade, o

que importa não é efetivamente a qualidade, mas sim a repercussão midiática alcançada pelos

resultados alcançados, que podem ter sido inclusive proporcionados por priorizar perspectivas

que não eram protagonistas reais para a universidade e o passaram a ser diante da busca pela

colocação no ranqueamento.

O documento oficial afirma que o ranking foi criado sob o mote de propor “(...) um

Brasil melhor, por meio de Universidades Melhores! Universidades mais Empreendedoras!”,

levando assim à lógica de que, quanto mais empreendedoras conforme os critérios apresentados

pelo índice, melhores as universidades serão, uma afirmação categórica que desconsidera todos

os critérios, complexos e dinâmicos, que podem ser levados em conta para que se considere

uma universidade melhor, conforme sua orientação específica e seus papeis.

Assim, o Índice de Universidades Empreendedoras, ao ser analisado quanto aos seus

objetivos, metodologia, motivadores e participantes, se apresenta como um ranking coerente

com as perspectivas teóricas anteriormente apresentadas, as quais ressaltam características

como unilateralidade, reducionismo e quantitativismo.

5 Considerações Finais

Diante do contexto de multiplicação de rankings que vem ocorrendo no Brasil, esta

pesquisa evidenciou, através do estudo do Índice de Universidades Empreendedoras (Brasil

Júnior; Rede CsF, 2016), a sua utilização como uma nova forma de manifestação de tendências

gerencialistas.

As análises realizadas demonstraram que, no ranking estudado, se manifestou a

utilização de métricas quantitativas, as quais são capazes de induzir a concorrência através da

alocação das universidades em posições mais ou menos favorecidas no ranking. Assim,

demonstrou-se o apelo à lógica mercadológica, que provoca a reprodução, no âmbito das

universidade, dos padrões de comportamento das empresas, não levando em consideração que

se tratam de duas instituições com características, naturezas e modos de operação díspares, o

que contribui para a denominada “crise institucional”.

Devido à entronização da lógica da competição através dos resultados, não são

incentivadas iniciativas relacionadas ao ensino, pesquisa ou extensão que não contribuam no

sentido de incrementar o desempenho da universidade conforme os critérios considerados no

ranking. Dessa forma, o foco acaba sendo direcionado para a repercussão das iniciativas que

sejam diretamente capazes de contribuir nesse sentido, as quais nem sempre serão as mais

adequadas para incrementar efetivamente a qualidade do desempenho da universidade. Assim,

se apresenta a dicotomia análise qualitativa versus análise quantitativa.

Além disso, a diversidade de contexto das universidades não é considerada para

relativização dos resultados, sendo todas inseridas em um mesmo padrão de análise o que, no

Índice de Universidades Empreendedoras se refletiu nas colocações de cada região, sendo

beneficiada a região Sudeste, que obteve as melhores posições, enquanto o contrário ocorreu

com a região Centro-oeste.

Esta pesquisa apresenta sua relevância ao demonstrar que a proliferação do uso dos

rankings, tal como estão sendo elaborados e aplicados, gera um impacto significativo na

conduta da universidade, que passa a competir por repercussão midiática, e também na

sociedade, que tem acesso a informações não necessariamente fidedignas à complexidade da

realidade que representam mas que são assim apresentadas. O Índice de Universidades

Empreendedoras, por exemplo, foi divulgado nas páginas do Portal Brasil (Portal Brasil, 2016),

MEC (MEC, 2016) e CAPES (CAPES, 2016). A sociedade, ao acessá-lo por meio desses

portais, tem convicção de que seja um ranking confiável e consistente, uma vez que está sendo

divulgado por instituições de renome e inclusive vinculadas ao governo, o que dificulta que

questionem sobre a validade dos resultados apresentados.

No entanto, o que se constata é que os rankings são ferramentas de representação parcial

da realidade e, ao partirem de recortes específicos, as restrições estarão presentes. Entretanto, a

questão problemática não é esta, mas sim a sua divulgação como se fossem instrumentos

inquestionáveis, mesmo com falhas metodológicas significativas e lacunas de informação,

como foi aqui demonstrado. Assim, percebe-se que realmente os rankings, bem como ocorreu

com o Provão, vem atendendo a um apelo mais mercadológico do que pedagógico.

Neste sentido, vale a indicação de realização de pesquisas futuras que se baseiem na

análise de outros rankings de avaliação de ensino para que, aprofundando nos temas aqui

elencados, possam contribuir para verificar se os pressupostos gerencialistas estão contagiando

também outros instrumentos de verificação de desempenho do ensino brasileiro, além dos que

já foram aqui apresentados.

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