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O papel do TCU no acompanhamento e
fiscalização das concessões
Seminário
Evolução da regulação setorial, subnacional e o papel dos órgãos de
controle externo nas APPs no Brasil
Brasília, 1º de setembro de 2016
Agenda
• Estrutura e evolução da forma de atuação
• Papel do TCU
• Principais trabalhos realizados pelo TCU
‒ Ferrovias
‒ Aeroportos
‒ Governança das agências e de políticas públicas
Agenda
• Estrutura e evolução da forma de atuação
• Papel do TCU
• Principais trabalhos realizados pelo TCU
‒ Ferrovias
‒ Aeroportos
- Governança das agências e de políticas públicas
Reestruturação da Coinfra (2015)
SeinfraUrbana
SeinfraRodovia
SeinfraPetróleo
SeinfraElétrica
SeinfraHidroFerrovia
SeinfraAeroTelecom
SefidEnergia
SefidTransporte
SecobRodovia
SecobHidroFerrovia
SecobEnergia
SecobInfraUrbana
Estrutura do TCU – Área de Infraestrutura
O TCU audita a administração pública com unidades especializadas nas diferentes vertentes da atuação estatal.
Infraestru-tura
Desenvol-vimentoNacional
Serviços Essenciais ao Estado
Área Social
Seinfra
Urbana
SeinfraRodovia
SeinfraElétrica
SeinfraHidro
Ferrovia
SeinfraOperações
SeinfraAero
Telecom
Secex Estatais
Seinfra
Petróleo
Coordenações Temáticas
Agenda
• Estrutura e evolução da forma de atuação do TCU
• Papel do TCU
• Principais trabalhos realizados pelo TCU
‒ Ferrovias
‒ Aeroportos
‒ Rodovias
‒ Portos
Processos de Fiscalização das Concessões e da Regulação
O TCU atua em diferentes momentos da regulação, com foco em desempenho e regularidade, buscando agregar valor aos resultados das agências.
Asseguração do processo licitatório da concessão, permissão, PPP etc.
Avaliação da conformidade dos atos regulatórios ao longo da execução contratual
Análise do desempenho (eficácia, efetividade e eficiência) do regulador
Foco de atuação
O TCU foca
determinados
atributos...
I. Regularidade
II. Transparência
III. Melhoria
... em diferentes
momentos da
regulação...
I. Outorgas
II. Execução contratual
III. Desempenho do regulador
Missão do TCU: Aprimorar a Administração Pública em benefício da sociedade por meio do controle
externo.
A fiscalização dos contratos
de concessão é de
responsabilidade das
agências reguladoras.
Cabe ao TCU fiscalizar a
atuação do ente regulador,
não regular o mercado. ... buscando um controle externo
que agregue valor aos resultados da
agência.
I. Contínuo e sistêmico
II. Técnico
III. Independente
IV. Efetivo
Processos de Fiscalização das Concessões e da Regulação
AuditoriasExaminar legalidade e legitimidade de
atos ou desempenho do regulador
LevantamentosConhecimento e funcionamento do
órgão
Inspeções Suprir lacunas e omissões
MonitoramentosVerificar cumprimento de deliberações
e resultados
Instrumentos de fiscalização
IN 27/1998– IN-TCU 27/1998 (geral - portos, aeroportos);– IN-TCU 46/2004 (rodovias);– IN-TCU 52/2007 (PPP).
controle concomitante
menor custo para o processo regulatório por
meio da atuação tempestiva
estabilidade regulatória
adequabilidade das tarifas e do
valor de outorga
1º estágio
•Viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental da concessão
2º estágio
•Pré-qualificação, edital e minuta de contrato
3º estágio
•Habilitação e julgamento da licitação
1ª etapa
2ª etapa
4º estágio
•Assinatura do contrato
Fiscalização do Processo de Outorga
Processo de análise do TCU dos estudos de viabilidade
A auditoria do TCU busca prover uma segurança razoável sobre a adequação, a consistência e a exatidão dos estudos de viabilidade.
Tarifa, Direitos e
Obrigações
Estudos de engenharia
(Capex e Opex)
Estudos de demanda (Receitas)
Parâmetros técnicos e de desempenho
Premissas macro-
econômicas
Estudo de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental
Conformidade jurídica do modelo
Utilização de metodologia consagrada
Fundamentação em premissas consistentes
Exatidão dos cálculos e planilhas
A auditoria do EVTEA adota
procedimentos para avaliar...
Fonte: TCU – Acórdãos 3.697/2013 e 293/2014 do Plenário.
Agenda
• Contexto – Infraestrutura de Transportes no Brasil
• Papel do TCU
• Principais trabalhos realizados pelo TCU
‒ Ferrovias
‒ Aeroportos
‒ Rodovias
‒ Portos
PIL Ferrovias: Trecho Lucas do Rio Verde – Campinorte (FICO)
O Governo pretendia conceder 12 trechos de ferrovias, somando 11 mil km e R$ 96 bilhões em investimentos.
• O trecho da FICO foi o primeiro analisado pelo TCU em dezembro/2013.
‒ Investimentos previstos (Capex): R$ 5,4 bilhões.
‒ Prazo de concessão: 35 anos.
‒ Concessão comum nos moldes da Lei 8.987/95.
‒ Novo marco regulatório: open access com segregação entre o concessionário da infraestrutura e os operadores independentes.
Fonte: TCU – Acórdãos 3.697/2013 e 293/2014 do Plenário.
Risco Engenharia – Há segurança nas estimativas de Capex?
As variações no valor de estimativa do Capex revelam a necessidade de maior consistência e detalhamento nos projetos de engenharia.
6,3
4,9
1,4
Capex ANTT Capex apósajustes TCU
Diferença
Evolução dos valores de Capexpara o projeto da FICO (R$ bilhões)
• Itens em “duplicidade” e em “triplicidade” na planilha de orçamento
• Inconsistências nos quantitativos, origens e distâncias médias de transporte (DMT) de brita
• Falhas na orçamentação de OAE
Fonte: TCU – Acórdãos 3.697/2013 e 293/2014 do Plenário.
Agenda
• Contexto – Infraestrutura de Transportes no Brasil
• Papel do TCU
• Principais trabalhos realizados pelo TCU
‒ Ferrovias
‒ Aeroportos
‒ Rodovias
‒ Portos
• Verificar se as determinações expressas no primeiro estágio foram
cumpridas;
• Avaliar se o princípio da ampla concorrência está contemplado no
instrumento convocatório;
• Observar a correspondência entre as condições econômicas e
financeiras estabelecidas no EVTE e o edital de licitação;
• Verificar se o edital está em conformidade com o arcabouço legal que
rege o setor;
Segundo Estágio
Análise do TCU sobre as desestatizações – Galeão e Confins
Os estudos que embasaram as concessões aeroportuárias evoluíram e demandaram poucos ajustes, no entanto ainda há desafios para esse modelo...
• Os editais de concessão de Galeão e Confins trouxeram novasregras para participação do leilão que geraram polêmica:
− Limitação à participação das concessionárias de aeroportos jáconcedidos no país; e
− Exigência de experiência em operação de aeroportos com 35milhões de pax/ano – não foi aceita pelo TCU.
• Há riscos significativos deque a participação da Infraero não atinjaos objetivos propostos:
• Dividendos com as concessões podem ficar aquém dodesejável; e
• Riscos em não conseguir absorver o conhecimento das novasempresas.
Fonte: TCU – Acórdãos 2.666/13-Plenário e 584/2014-Plenário
Contratos com partes relacionadas
~ R$ 2 bilhões
A Infraero não está analisando se os contratos com partes relacionadas são feitos segundo preços e condições de mercado.
Fonte: TCU – Acórdãos 2.666/13-Plenário, 584/2014-Plenário e 1.865/2016-Plenário
Impacto das concessões nos resultados da Infraero
4.116.116
3.031.311
152.499
(2.654.766)
2012 (Representado) 2.013
Infraero - Resultados 2012 e 2013Valores em R$ 1.000 (negativos entre parêntesis)
Receita Operacional Líquida
Lucro (Prejuízo) Líquido do Período
A perda de significativas fontes de receita e a assunção de novas obrigações de investimentos são desafios para a sustentabilidade futura da Infraero.
Fonte: Infraero – Demonstrações Contábeis de 2012 e 2013.
Agenda
• Estrutura e evolução da forma de atuação
• Papel do TCU
• Principais trabalhos realizados pelo TCU
‒ Ferrovias
‒ Aeroportos
- Governança das agências e de políticas públicas
Nível de Governança das Agências Reguladoras
Vacância dos
diretores
Transparência do
processo decisório
Análise de impacto
regulatório (AIR)
Planejamento
estratégico
Elevada Ruim Não Inexistente
Elevada Ruim Não Inexistente
Média Regular Não Em elaboração
Média Boa Sim Em elaboração
Baixa Regular Sim Completo
Baixa Boa Sim Em elaboração
A governança regulatória do setor de transportes enfrenta desafios que podem impactar os investimentos previstos para o setor.
Fonte: TCU – Relatório e Parecer Prévio das Contas de Governo de 2013.
Principais Achados
Ausência de metas e indicadores para avaliar a eficiência e efetividade
1
Ausência de critérios objetivos para escolha dos trechos e do modelo de operação
2
Fragilidade no planejamento integrado com a malha existente e com outros modais
3
Baixo grau de institucionalização formal
4
Ausência de metas e indicadores
Não foram definidos metas e indicadores que permitam avaliar...
• valor da redução do custo logísticoalcançada em função do investimento realizado;
• variação esperada na tarifa de transporte em função do aumento de aumento de capacidade;
• aumento da participação na matriz de transporte do modo ferroviário.
11 mil km de novas ferrovias
R$ 100 biem investimento
Novo Modelode concessões
+
+
Fragilidade no planejamento integrado
Porto de Vila do CondeCapacidade: 1,7 milhões ton(soja e milho, 2020)
Ferrovia Açailândia-BarcarenaDemanda: 5,4 milhões ton(soja e milho, 2020)
Exemplo: Possível Integração PIL X Malha Existente
Efeitos da falta de governança do PIL-Ferrovias
Subsídios maiores que os benefícios
Subutilização de trechos
Formação de gargalos logísticos
Não redução dos custos logísticos
DESPERDÍCIOS DE RECURSOS PÚBLICOS
+PERDA DE COMPETITIVIDADE DO PAÍS
O fortalecimento dos entes reguladores/delegantes e das instâncias de
formulação de políticas setoriais é requisito básico o incremento do investimento
nos setores de infraestrutura e da qualidade do serviço prestado;
O controle concomitante exercido pelo TCU permite a correção de falhas
anteriormente ao lançamento do edital, com menor custo para o processo
regulatório e para a sociedade;
A atuação do TCU busca contribuir para o aprimoramento do ambiente
regulatório, aumento da transparência, estabilidade regulatória, melhoria da
atividade de regulação e, consequentemente, da prestação de serviços públicos;
Considerações finais
Obrigado!
Uriel de Almeida Papa ([email protected])
Secretário de Fiscalização de Infraestrutura Portuária, Hídrica
e Ferroviária - TCU
Portos – Concessões da 3ª Etapa
Fonte: TCU – Acórdão 3.661/2013 – Plenário.
Nota: * 15 ressalvas já foram atendidas pelo Governo (Acórdão XXX/2014) e outras 4 estão sendo objeto de
recurso.
Apesar do sucesso nos recentes leilões de rodovias, há desafios significativos em fazer os contratos serem efetivos.
• Os EVTEA do primeiro bloco de arrendamentos (portos deSantos e CDP) foram analisados pelo TCU em 2013.
• O TCU fez 19 ressalvas para a correção de falhas nos estudos:
− parâmetros de desempenho subestimados com base naprodutividade de terminais existentes;
− ausência de regras quanto ao acesso de terceiros interessados aosarrendamentos operados por cadeias verticalizadas;
− cotações de equipamentos desatualizadas e discrepantes dasexistentes em processos de arrendamentos anteriores;
− ausência de levantamento dos bens reversíveis e adoção demetodologia para apuração do estado e valor desses bens;
− sobreinvestimento de 14,25% referente a “taxas de construção
locais” adotadas para as obras a serem realizadas.