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O CONTROLE EXTERNO DAS PPP
Fórum sobre Parcerias Público-Privadas e Organizações Sociais: O Debate Necessário
Adalberto Santos de Vasconcelos 1ª Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação
Goiânia, 16 de maio de 2012
O controle externo a cargo do TCU e sua atuação junto aos entes reguladores
Destaques sobre PPPs e concessões tradicionais
O controle das PPPs por parte do TCU – IN TCU 52/2007
Considerações finais.
Sumário
O controle externo a cargo do TCU e sua atuação junto aos entes reguladores
Controle Externo “Amplo” das Agências Reguladoras
A existência de um controle externo efetivo promove accountability e garante maior a segurança jurídica para os atos regulatórios.
Agências
Ministério Público
Controle Social
Poder Judiciário
CN e AL (TCU e TCE)
O controle externo concomitante
aos atos de regulação não
significa ir de encontro à
independência e à
discricionariedade das Agências
Reguladoras
• Rodovias
• Ferrovias
• Transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros
• Transporte Ferroviário de passageiros
• Hidrovias
• Portos e arrendamentos de terminais portuários
• Transporte hidroviário de passageiros
• Portos secos (aduanas)
• Transporte aéreo
• Infraestrutura aeroportuária
• Saúde Suplementar
PPP destes setores e Administrativas
Sefid-1
1ª Diretoria ANTT
2ª Diretoria Antaq
3ª Diretoria Anac e ANS
• Geração térmica, hidrelétrica, biomassa e eólica
• Transmissão e distribuição de energia
• Exploração, produção, refino, transporte e distribuição de petróleo
• Infraestrutura, transporte e distibuição de gás e biocombustíveis
• Telefonia fixa, telefonia móvel, sistemas móveis, TV por assinatura, exploração de satélites e banda larga
• Correios
• Radiodifusão
Sefid-2
1ª Diretoria Aneel
2ª Diretoria ANP
3ª Diretoria Anatel
PPP destes setores
Acompanhamento da Regulação – Estrutura do TCU
Controle externo a cargo do TCU e sua atuação junto aos entes reguladores Papel do TCU na Fiscalização da Regulação
O TCU atua em
diferentes
momentos da
regulação...
• Outorgas
• Execução contratual
• Desempenho do regulador
... com foco em
diversos
atributos...
• Regularidade
• Transparência
• Melhoria
Dentro desse contexto, compete ao Tribunal exercer o controle externo nas atividades desenvolvidas pelas agências reguladoras.
A fiscalização dos contratos de
concessão é de responsabilidade
das agências reguladoras.
Cabe ao TCU fiscalizar a atuação
do ente regulador. Não regular o
mercado ou fixar parâmetros
regulatórios ou, ainda, não fazer
escolhas regulatórias. ... buscando um controle externo
que agregue valor aos resultados da
agência.
• Contínuo e sistêmico
• Técnico e especializado
• Independente
• Efetivo
Destaques sobre PPP e concessões tradicionais
Definição: Concessão de serviço público é a delegação de sua prestação,
feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de
concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que
demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e
por prazo determinado (art. 2º, inciso II, da Lei n.º 8.987/1995).
Contexto: Estado Regulador;
Característica: projeto auto-sustentável;
Visualizar no FC.
Concessão tradicional de serviço público
Definição: Parceria Público-Privada é o contrato administrativo de
concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa (Lei
11.079/2004);
Aproveita o modelo jurídico existente e consolidado sobre as
concessões públicas;
Característica: projeto NÃO auto-sustentável;
Visualizar no FC.
Parceria Público Privada - PPP
Concessão Patrocinada:
Concessão de serviços públicos de que trata a Lei 8.987/95 (precedida ou não de obras públicas), quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários, contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado (tarifa + subsídio parcial).
Concessão Administrativa:
Contrato de prestação de serviços de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens, subsidiado integralmente pelo parceiro público (subsídio integral).
Parceria Público Privada - PPP
Viabilizar projetos de alto retorno econômico e social, no entanto, sem auto-
sustentabilidade financeira; (modelagem variável);
Viabilizar a amortização de investimentos para prestação de serviços diretamente ao poder
público em prazos maiores do que o da Lei 8.666/1993 (5 anos); (Estação de tratamento de
água – locação; Serviço de coleta de lixo – concessão);
Viabilizar o investimento em infraestrutura sem comprometer o endividamento público nem
as metas fiscais (compatibilidade com a LRF);
Implantação da melhoria de infraestrutura necessária à obtenção de crescimento
econômico sustentável;
Racionalidade econômica nos investimentos públicos (Fiscalização, monitoramento dos
resultados; transparência dos gastos públicos, especificação de metas).
Parceria Público Privada – PPP Objetivos do marco regulatório
Estrutura contratual complexa;
Elaboração detalhada de critérios de performance (pagamento variável em face do desempenho);
Modelagem técnica e econômico-financeira antes da contração;
Necessidade de uma nova cultura na Administração Pública (contrata-se a prestação de um serviço e não a obra).
Elementos críticos das PPP
Prazos contratuais longos, necessários a amortização dos investimentos
(máximo de 35 anos, incluída a prorrogação);
Transferência ao parceiro privado da responsabilidade de projetar,
financiar construir, operar, manter a infraestrutura e, após, transferi-la
ao poder público (BOT ou DFBOT);
Fiscalização do poder público focada no resultado e nos níveis de
serviço, deixando ao parceiro privado as escolhas dos meios, técnicas e
tecnologias necessárias (modificação da lógica de fiscalização do poder
público, de fiscalização de meios para resultado), ou seja, de Estado
prestador de serviços públicos para o Estado Regulador.
Elementos conceituais das PPP
O pagamento da contraprestação pública é condicionado à disponibilização do serviço
pelo parceiro privado;
O valor do pagamento público é condicionado aos níveis de serviço oferecidos pelo
parceiro privado (desempenho), devendo-se fixar (edital e contrato) os critérios objetivos
de avaliação desse desempenho (previsão de deduções na contraprestação pública, na
hipótese de desempenho insatisfatório, abaixo do previamente definido);
Permite o compartilhamento com a Administração Pública de ganhos econômicos
decorrentes da redução do risco de crédito dos financiamentos utilizados pelo parceiro
privado (o risco de crédito tende a cair após a fase de construção da infraestrutura);
O contrato incorpora todos os investimentos necessários para a construção e manutenção
do ativo e enfatiza os condicionantes de longo prazo para a prestação do serviço.
Elementos conceituais das PPP
Riscos específicos são transferidos ao setor privado;
A PPP não se confunde com privatização, que é a venda de ativos públicos ao setor privado;
...Nem com concessão tradicional, onde a remuneração do particular se dá exclusivamente por meio do mecanismo tarifário;
...Tampouco, com um contrato típico de construção de obra pública;
O modelo “value for money”, conforme aplicado em outros países, não tem sido o critério de escolha dos projetos por PPP (eficiência versus disponibilidade de orçamento público).
Elementos conceituais das PPP
Contratos de
Parcerias
Público -
Privadas
Concessões
Contratações de
Obras Públicas
Projetos financeiramente
auto-sustentáveis
Projetos públicos
tradicionais
Projetos que requerem
aportes de recursos
fiscais
(NÃO auto-sustentáveis)
Sustentabilidade financeira dos Investimentos
A capacidade financeira de cada tipo de investimento público determina a modalidade preferencial de realização do projeto
Modelo de receita no caso de concessão tradicional
Receitas
complementares e
acessórias
Valorização
econômica de
Ativos
públicos
Cobrança sobre
os usuários dos
serviços Sociedade de
Propósito
ecifico S.A.
Projeto
Autoridade Concedente
Tarifas
Sociedade de
Propósito
Especifico S.A.
Projeto
Nas concessões, o parceiro privado é remunerado mediante a cobrança de tarifa e eventuais receitas complementares
Modelo de receita no caso de obra pública
Na Contratação de obras públicas, o Estado remunera o particular pela realização física da obra e assume o custo operacional e de manutenção
da infraestrutura D
ese
mb
ols
os
Custo de construção
da obra
Anos 3 10 15
Incremento no custo de construção
Custo de atraso na entrega da obra
Incrementos dos custos
operacionais
Custos operacionais
Período de Construção
Período de Operação
Legenda: eventos que podem ocorrer
De
se
mb
ols
os
Não há desembolsos
Anos
3 10 15
Desembolsos na medida em que o
serviço é disponibilizado e alcança
as metas pré-fixadas
Período de Construção
Período de Operação
Anos
Modelo de receita no caso de contrato de PPP
Nos contratos de PPP, o Estado remunera o particular em função da prestação do serviço e de acordo com as metas pré-fixadas
Pode contratar:
Administração direta, autarquias, fundações, fundos especiais e empresas estatais de todos os níveis governamentais (União, Estados, DF e Municípios);
Vedações a contratações:
Quando o valor do contrato for inferior a R$ 20.000.000,00;
Quando o período de prestação do serviço for inferior a 5 (cinco) anos; ou
Quando apresentar como objeto único o fornecimento de mão-de-obra, o fornecimento e instalação de equipamentos ou a execução de obra pública. (A prestação de serviços é, portanto, obrigatória nas PPP s).
Parceria Público Privada – PPP Contratação de PPP
As duas vias do PPP
Lei Geral de Contratos (Lei
8.666/93) )
Lei Federal PPP, Art. 3º:
II - o desempenho de atividade de competência da
administração pública, precedido ou não da
execução de obra pública
Potenciais Projetos
CONTRATO
DE PPP
Meio
Ambiente Transportes
Lei Geral de Concessões
(Lei 8.987/95)
Lei Federal PPP, Art. 3º:
I - a delegação, total ou parcial,
da prestação ou exploração de serviço público,
precedida ou não da execução de obra pública;
Presídios
Saneamento
Prédios
Públicos
Educação Irrigação
Estruturação das PPP patrocinadas e administrativas
O Controle das PPP (concessão patrocinada e administrativa) por parte
do TCU - IN 52/2007
IN n.º 52/2007 (PPP)
3º estágio - habilitação e declaração do licitante de conhecimento de todas
informações s/ o objeto da PPP
2º estágio - consulta pública,
audiência pública (?)e edital;
1º estágio - viabilidade técnica/econômico-financeira e
parâmetro do EEF;
5º estágio - Ato de outorga, contrato assinado e cópia da
proposta EF em meio magnético;
4º estágio -Julgamento da
licitação e consistência do FC
Controle Concomitante:
Permite correção de falhas antes
do lançamento do edital,
antes da licitação e antes
da assinatura do contrato,
com menor custo para
o processo regulatório.
Demonstrar no FC
Pode haver inversão do 3º e 4º estágios
1ª etapa
Instrumentos de Fiscalização – Fase de Outorga IN TCU 52/2007
A análise dos estudos de viabilidade técnica e econômico-financeira do
empreendimento observará as seguintes informações, entre outras que o gestor do
processo julgue necessárias, já consolidados os resultados decorrentes de eventuais
consultas e audiências públicas realizadas sobre tais estudos:
Objeto, local e prazo da concessão;
Orçamento detalhado, com data de referência, das obras previstas pelo poder
concedente, que permita a plena caracterização do projeto a ser licitado;
Discriminação de todos os custos e despesas estimados para a prestação dos
serviços.
Acompanhamento das PPP pelo TCU IN TCU n.º 52/2007 (1)
Estudo específico e fundamentado da estimativa da demanda;
Eventuais fontes de receitas alternativas, complementares, acessórias ou
decorrentes de projetos associados;
Documentos e planilhas eletrônicas desenvolvidos para avaliação econômico-
financeira do empreendimento, inclusive em meio magnético, com fórmulas
discriminadas, sem a exigência de senhas de acesso ou qualquer forma de bloqueio
aos cálculos, e, quando for o caso, descrição do inter-relacionamento das planilhas
apresentadas;
Quantificação e localização das praças de pedágio devidamente justificadas, além
de estudos técnicos estimativos dos índices de fuga e impedância adequadamente
fundamentados, quando se tratar de PPP cujo objeto seja a concessão de rodovias.
Acompanhamento das PPP pelo TCU IN TCU n.º 52/2007 (2)
Documentos analisados pelo TCU:
Pronunciamento prévio e fundamentado do MPOG sobre o mérito do projeto;
Autorização para abertura da licitação devidamente fundamentada em estudo
técnico, em que fique caracterizada a conveniência e a oportunidade da
contratação mediante identificação das razões que justifiquem a opção pela forma
de PPP;
Descrição das obras, dos investimentos e dos serviços a serem realizados pela SPE
durante a execução contratual, acompanhados dos respectivos cronogramas físico-
financeiros.
Acompanhamento das PPP pelo TCU IN TCU n.º 52/2007 (3)
Documentos analisados pelo TCU:
Cópia da licença ambiental prévia ou das diretrizes para o licenciamento ambiental
do empreendimento, na forma do regulamento, sempre que o objeto do contrato
exigir;
Relação das medidas mitigadoras e/ou compensatórias dos impactos ao meio
ambiente, inclusive do passivo ambiental existente, acompanhada de cronograma
físico-financeiro e da indicação do agente responsável pela implementação das
referidas medidas;
Definição do parâmetro ou do indicador a ser utilizado para a aferição do equilíbrio
econômico-financeiro do contrato de concessão, bem como justificativa para a sua
adoção.
Acompanhamento das PPP pelo TCU IN TCU n.º 52/2007 (4)
Documentos analisados pelo TCU:
Indicadores adotados para a avaliação do desempenho do parceiro privado,
devidamente justificados;
Repartição dos riscos entre as partes associadas ao projeto, inclusive os referentes a
ocorrência de caso fortuito, força maior, fato do príncipe ou álea econômica
extraordinária;
Estudos de impacto orçamentário-fiscal (verificar o preenchimento dos requisitos da
Lei de Responsabilidade Fiscal - art. 10, incisos I a V, e art. 22 da Lei n.º 11.079/2004);
relatório com manifestação do órgão gestor acerca das questões suscitadas durante a
audiência pública, se houver.
Acompanhamento das PPP pelo TCU IN TCU n.º 52/2007 (5)
Considerações finais
No Brasil, as PPP aproveitam o modelo jurídico e econômico-financeiro (patrocinada)
existente e consolidado sobre as concessões públicas;
O modelo “value for money”, conforme aplicado em outros países, não tem sido o
critério de escolha dos projetos por PPP (eficiência versus disponibilidade de
orçamento público);
O fortalecimento dos entes reguladores/delegantes e das instâncias de formulação de
políticas setoriais é requisito básico para o aperfeiçoamento do funcionamento dos
setores de infra-estrutura;
A atuação do TCU e dos TCE deve contribuir para o aprimoramento do ambiente
regulatório, aumento da transparência, estabilidade regulatória, melhoria da atividade
de regulação e, consequentemente, da prestação de serviços públicos;
Considerações Finais
Carteira de projetos versus carteira de obras;
O controle concomitante exercido pelo TCU permite a correção de falhas
anteriormente ao lançamento do edital, da realização do procedimento licitatório e
da assinatura do contrato, com menor custo para o processo e para a sociedade;
Para um controle efetivo das concessões e das PPP, os TC devem ter foco na
regulação econômica-financeira, sobretudo no EEF da concessão;
O controle externo deve se preparar (especialização técnica e de estrutura) para
acompanhar os processos de desestatização (concessões tradicionais, patrocinadas e
administrativas), seja na fase de outorga ou na execução contratual.
Considerações Finais
FIM