Nowe wyzwania dla współczesnego państwa -...

KRAJOWA SZKOŁA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

Nowe wyzwaniadla współczesnego państwa

Raporty słuchaczy KSAP Promocji „Wiesław Chrzanowski”ze staży zagranicznych

Redakcja merytoryczna

dr Łukasz Chimiak

Warszawa 2014

1

Opracowanie graficzne i skład:

Panton s.c.

© 2014 by KSAP

ISBN 978-83-61713-77-7

Opinie zawarte w niniejszej publikacji są poglądamiautorów i nie należy ich utożsamiać ze stanowiskiemKrajowej Szkoły Administracji Publicznej.

2

Spis treści

78

FEDERALIZM – PRZEPIS NA EFEKTYWNĄ ADMINISTRACJĘ?OBSERWACJE ZE STAŻU W FEDERALNYM MINISTERSTWIE

GOSPODARKI I TECHNOLOGII

Martyna Bildziukiewicz

63MIANOWANIA NA STANOWISKA PUBLICZNE W SZKOCJI

Sebastian Strawa

47DOBRE PRAKTYKI WE FRANCJI

– NOWOCZESNE ZARZĄDZANIE OCHRONĄ ZABYTKÓW

Franciszek Szkop

35ELASTYCZNOŚĆ BIUROKRACJI ZJEDNOCZONEGO KRÓLESTWA,CZYLI JAK DZIAŁAĆ SKUTECZNIE, BĘDĄC URZĘDNIKIEM

Wojciech Kaczor

22DROGA BEZ POWROTU

– O SYSTEMIE OCHRONY SOCJALNEJ W REPUBLICE IRLANDII

Katarzyna Kalisz

7NA STRAŻY PORZĄDKU KONSTYTUCYJNEGO – ROLA MINISTERSTWA SPRAWIEDLIWOŚCI

W RAMACH FEDERALNEGO USTROJU PAŃSTWA NIEMIECKIEGO

Michał Gerwatowski

5

dr Łukasz Chimiak

WSTĘP

3

103NOTY BIOGRAFICZNE AUTORÓW – SŁUCHACZY

XXIV PROMOCJI „WIESŁAW CHRZANOWSKI”

92HOLENDERSKI PRAGMATYZM.RAPORT ZE STAŻU ZAGRANICZNEGO W KRÓLESTWIE NIDERLANDÓW

Szymon Cienki

4

Łukasz Chimiak

Wprowadzenie

W bieżącym roku obchodzimy 15. rocznicę wstąpienia Polski doNATO oraz 25. rocznicę pamiętnych wyborów 4 czerwca 1989 r. Człon-kostwo Polski w Sojuszu Północnoatlantyckim oraz w Unii Europejskiej sąjednymi z największych osiągnięć Rzeczypospolitej, która w roku 1989odzyskała suwerenność. Nie zapominając o tych sukcesach, powinniśmynadal nie ustawać w wysiłkach, które mają na celu dalsze doskonalenienaszego państwa. Takie zadanie od początku istnienia przyświeca Krajo-wej Szkole Administracji Publicznej. Elementem procesu kształceniaw KSAP jest odbywanie przez jej słuchaczy staży zagranicznych w admi-nistracjach i instytucjach zagranicznych w Europie i na świecie. Celemstaży jest konfrontacja rozwiązań krajowych z doświadczeniami najbar-dziej rozwiniętych administracji europejskich – partnerów Szkoły. Do-świadczenia wyniesione ze staży pozwalają słuchaczom – przyszłym urzęd-nikom państwowym – przyswajać najlepsze praktyki, a także unikać po-pełnionych gdzie indziej błędów.

Winston Churchill zwykł mawiać, że „imperia przyszłości to impe-ria umysłu” („The Empires of the future are the empires of the mind”). Odwielu lat mówi się w Polsce o potrzebie rozwinięcia myślenia strategicznegonad państwem i jego strukturami. Krajowa Szkoła Administracji Publicznejjest ośrodkiem, w którym taka myśl się kształtuje, oraz miejscem debaty nadfunkcjonowaniem naszego państwa. Wydaje się, że w dniu dzisiejszym po-trzeba takiej refleksji jest nie mniejsza niż 25 lat temu. Symbolem refleksjinad polityką i państwem jest także postać patrona XXIV promocji Wiesła-wa Chrzanowskiego. Był on spadkobiercą tradycji Narodowej Demokracji,uczestnikiem powstania warszawskiego, więźniem politycznym okresu

5

stalinowskiego oraz jednym z doradców NSZZ „Solidarność”. Po 1989 r.sprawował funkcje ministra i marszałka Sejmu. Za swoją działalnośćpubliczną został odznaczony Orderem Orła Białego.

Niniejsza publikacja jest głosem młodej generacji Polaków w za-kresie spraw publicznych. Podstawą publikacji są wybrane raporty słucha-czy ze staży zagranicznych. Spektrum zagadnień poruszonych w publikacjijest bardzo szerokie i dotyczy różnorodnych dziedzin zaangażowaniapaństwa. W oparciu o doświadczenia niemieckie Michał Gerwatowskiporusza ważne zagadnienie ochrony porządku konstytucyjnego i sprawkarnych, w których występuje aspekt polityczny. Katarzyna Kalisz piszeo blaskach i cieniach systemu ochrony socjalnej w Irlandii. WojciechKaczor pokazuje, w jaki sposób rząd premiera Davida Camerona prowadzilobbing na rzecz brytyjskich interesów w UE. Franciszek Szkop prezen-tuje doświadczenia i organizację francuskiego systemu ochrony zabytków.Sebastian Strawa przedstawia proces obsady wysokich stanowisk w admi-nistracji publicznej w Szkocji. Martyna Bildziukiewicz opisała udział nie-mieckiego Ministerstwa Gospodarki i Technologii w realizacji współpracyregionalnej w wymiarze międzynarodowym. Szymon Cienki przedstawiaproces uzgadniania między rządem a administracją lokalną w Holandiikwestii dotyczących rozwoju regionalnego, transportu i ochrony środowiska.

Refleksje dotyczą różnych modeli funkcjonowania administracji:brytyjskiego, francuskiego, holenderskiego oraz niemieckiego. Publikacjajest adresowana do urzędników, polityków, specjalistów – praktyków naco dzień zajmujących się administracją.

Last but not least publikacja, którą przekazujemy do rąk czytelni-ków, jest formą podziękowania wszystkim, dzięki pomocy których organi-zacja staży słuchaczy KSAP była możliwa.

NOWE WYZWANIA DLA WSPÓŁCZESNEGO PAŃSTWA

6

Michał Gerwatowski

Na straży porządku konstytucyjnego– rola Ministerstwa Sprawiedliwości w ramach

federalnego ustroju państwa niemieckiego

Wstęp

Niniejszy tekst jest zapisem wiedzy i doświadczeń autora nabytychpodczas stażu w wydziale karnym Federalnego Ministerstwa Sprawiedli-wości w Berlinie (14 października – 6 grudnia 2013 r.). W poszczególnychrozdziałach zaprezentowane zostały: zwięzły opis struktury organizacyjnejMinisterstwa i wydziału, zadania wykonywane przez poszczególne komór-ki organizacyjne wydziału na przykładzie wybranych studiów przypadkuoraz próba porównania niektórych aspektów funkcjonowania niemieckiegoresortu i jego polskiego odpowiednika. Warto przyjrzeć się niemieckimdoświadczeniom w takich kwestiach, jak przeciwdziałanie terroryzmowi,walka z przestępczością motywowaną ideologicznie czy postępowaniew sprawach karnych o znaczeniu międzynarodowym, mających podtekstpolityczny. Także niektóre metody pracy oraz rozwiązania instytucjonalnestosowane w niemieckim Ministerstwie wydają się godne uwagi z punktuwidzenia polskiej administracji publicznej.

1. Struktura organizacyjna Ministerstwa Sprawiedliwości

Na czele Federalnego Ministerstwa Sprawiedliwości stoi minister,będący członkiem rządu federalnego oraz ponoszący polityczną odpowie-dzialność za działania Ministerstwa. W skład kierownictwa Ministerstwa

7

wchodzi dwoje sekretarzy stanu, z których jeden jest tzw. parlamentarnymsekretarzem stanu i nie podlega organizacyjnie ministrowi. Jego zadaniemjest utrzymywanie łączności i koordynacja działalności Ministerstwa z obie-ma izbami parlamentu (Budestagiem i Bundesratem) oraz z partiami poli-tycznymi. Drugi z sekretarzy stanu jest urzędnikiem Ministerstwa i re-prezentuje ministra zarówno w stosunkach wewnętrznych urzędu, jaki w relacjach z podmiotami zewnętrznymi.

Ministerstwo dzieli się na sześć wydziałów (Abteilungen), a te z koleidzielą się na podwydziały (Unterabteilungen) i referaty (Referate). Wydziałymożna uznać za odpowiedniki departamentów w polskich ministerstwachi urzędach centralnych. O ile jednak w polskiej administracji nie maszczebla pośredniego między departamentami a wydziałami, o tyle w admi-nistracji niemieckiej taki szczebel występuje w postaci podwydziału (Unter-abteilung). Na czele podwydziałów stoją kierownicy, którzy kierują pracąpodległych sobie referatów. Z kolei wydziałami (Abteilungen) kierujądyrektorzy ministerialni (Ministerialdirektors). Dyrektorzy nadzorują i ko-ordynują pracę wewnątrz wydziału oraz zapewniają wzajemną wymianęinformacji z kierownictwem Ministerstwa. Podstawowymi jednostkamiorganizacyjnymi Ministerstwa są referaty (Referate), których przewodni-czący kierują bezpośrednio wykonywaniem zadań merytorycznych.

Podwydział II B, którego działalność będzie przedmiotem bardziejszczegółowego opisu, dzieli się na 5 referatów:

II B 1, zajmujący się sprawami karnymi, których materia dotykaw sposób bezpośredni bezpieczeństwa wewnętrznego lub ze-wnętrznego państwa (4 pracowników);

II B 2, zajmujący się prawem karnym wykonawczym (11 pra-cowników);

II B 3, zajmujący się weryfikacją centralnego rejestru działal-ności gospodarczej (4 pracowników);

II B 4, zajmujący się międzynarodowym prawem karnym orazwspółpracą międzynarodową (również w ramach Unii Euro-pejskiej) w sprawach karnych (11 pracowników);

II B 5, zajmujący się głównie projektami związanymi z walkąz terroryzmem (5 pracowników).

Interesującym jest fakt, że w Federalnym Ministerstwie Sprawiedli-wości nie obowiązuje żaden wewnętrzny akt prawny regulujący organizację,kompetencje i podział zadań w ramach Ministerstwa (statut, regulaminorganizacyjny itp.). Tylko niektóre kompetencje Ministerstwa zostałyokreślone w ustawach regulujących poszczególne dziedziny stosunków


8

społecznych (np. w ustawie o prokuraturze krajowej). W przeważającejmierze organizacja i zadania Ministerstwa zostały ukształtowane w tokuewolucji praktyki państwowej począwszy od Cesarstwa Niemieckiego,poprzez Republikę Weimarską, a skończywszy na RFN. Pokazuje to ciągłośćniemieckiej państwowości, niezakłóconą przez gwałtowne i fundamental-ne zmiany ustroju państwa, które miały miejsce w XIX i XX w.

Zadania i rolę Federalnego Ministerstwa Sprawiedliwości należyrozpatrywać w kontekście podstawowych zasad ustrojowych RepublikiFederalnej Niemiec. Zgodnie z art. 30 konstytucji RFN zadania publicznei władza publiczna sprawowana jest przez kraje związkowe (landy), chybaże konstytucja dopuszcza jakieś wyjątki. Również sprawy wymiaru spra-wiedliwości leżą co do zasady w granicach kompetencji poszczególnychkrajów związkowych, jednakże zgodnie z art. 92 ustawy zasadniczej władzasądownicza jest sprawowana przez sędziów Federalnego Trybunału Kon-stytucyjnego, sędziów sądów federalnych oraz sądów krajowych. Jest toprzykład wyjątku od zasady wykonywania władzy publicznej przez krajezwiązkowe, o którym mowa w art. 30. Sędziowie bowiem są niezależnii nie podlegają zwierzchnictwu władz federalnych ani krajowych.

W związku z powyższym każdy land ma swoje ministerstwo spra-wiedliwości, które zajmuje się bieżącym zarządzaniem wymiarem sprawied-liwości oraz ustawodawstwem na szczeblu krajowym. W gestii Minister-stwa Federalnego leżą jedynie sprawy, których materia dotyczy ustawo-dawstwa federalnego, bezpieczeństwa państwa oraz spraw z elementemmiędzynarodowym (np. ekstradycja).

Zadania realizowane przez poszczególne komórki organizacyjneMinisterstwa można podzielić na trzy grupy:

1) tworzenie projektów aktów prawnych w zakresie właściwościMinisterstwa, do której zalicza się akty prawne z klasycznychdziedzin prawa, takich jak prawo cywilne, handlowe i gospo-darcze, jak również prawo karne i procesowe;

2) współdziałanie z innymi ministerstwami federalnymi w zakre-sie przygotowywanych przez inne resorty projektów aktówprawnych;

3) tworzenie warunków organizacyjnych i finansowych dla pracyMinisterstwa oraz podległych mu administracyjnie sądówi urzędów, jak również nadzór służbowy nad sądami oraz me-rytoryczny i służbowy nadzór nad podległymi urzędami1.

NA STRAŻY PORZĄDKU KONSTYTUCYJNEGO – ROLA MINISTERSTWA SPRAWIEDLIWOŚCI W NIEMCZECH

9

1 Nadzorowi administracyjnemu Ministerstwa podlegają: Federalny Sąd Konstytucyjny(das Bundesverfassungsgericht) z siedzibą w Karlsruhe, Sąd Najwyższy (der Bundesgerichts-hof) z siedzibą w Karlsruhe, Federalny Sąd Administracyjny (das Bundesverwaltungsgericht)

Wspomniana w punkcie drugim współpraca z pozostałymi minis-terstwami federalnymi w zakresie przygotowywanych przez te resorty pro-jektów aktów prawnych ma trzy wymiary. Polega ona na:

weryfikowaniu zgodności projektów aktów prawnych z kon-stytucją i aktami prawnymi wyższego rzędu (także z prawemmiędzynarodowym i europejskim);

badaniu poprawności formalnej i logicznej projektów (podziałna poszczególne jednostki redakcyjne tekstu, spójność logicz-na projektu);

sprawdzaniu klarowności i jednoznaczności języka użytegoprzy sporządzaniu projektu aktu prawnego.

Bez dokonania tej trójaspektowej weryfikacji projektu przez Minis-terstwo Sprawiedliwości nie może on być przedłożony rządowi federalne-mu. Federalne Ministerstwo Sprawiedliwości bierze również udział w każdympostępowaniu toczącym się przed Federalnym Sądem Konstytucyjnym(podobnie Ministerstwo Spraw Wewnętrznych).

Wraz ze zwiększaniem się zadań państwa następuje również roz-rost Ministerstwa Sprawiedliwości. W chwili swojej reaktywacji po wojnie(1949 r.) w Ministerstwie było zatrudnionych ok. 80 osób. Dzisiaj pracujetam blisko 700 urzędników, z czego około 300 stanowią prawnicy. Niecałe100 osób to sędziowie i prokuratorzy delegowani (zwykle na okres 2–3 lat)zarówno z instytucji federalnych, jak i krajowych. Nie mogą oni łączyćpracy w Ministerstwie z wykonywaniem swoich „zwykłych” obowiązkówzawodowych (podobny status mają sędziowie i prokuratorzy delegowaniw Polsce do pracy w Ministerstwie Sprawiedliwości).

Federalne Ministerstwo Sprawiedliwości zostało przeniesione doBerlina z Bonn w 1999 r. W dawnej stolicy funkcjonuje wciąż jednaz agend Ministerstwa, zatrudniająca blisko 30 osób.

2. Zadania realizowane przez wybranekomórki organizacyjne

Referat II B 1

Referat II B 1 zajmuje się tymi aspektami prawa karnego i między-narodowego, które są związane z bezpieczeństwem państwa oraz bezpie-czeństwem międzynarodowym.


10

z siedzibą w Lipsku oraz Federalny Trybunał Finansowy (der Bundesfinanzhof) z siedzibąw Monachium.

Jedna ze spraw, która była przedmiotem prac referatu, dotyczyławniosku obywatela Niemiec o udzielenie mu informacji na temat tego, ktopokrywa koszty obrony w toczącym się przed monachijskim sądem pro-cesie Beate Zschäpe, byłej członkini neonazistowskiej terrorystycznej orga-nizacji Narodowosocjalistyczne Podziemie (Nationalsozialistische Untergrund,NSU). Zschäpe i dwoje innych, nieżyjących już członków organizacji (po-pełnili samobójstwo) podejrzewanych jest o zamordowanie 9 osób wywo-dzących się z mniejszości narodowych lub etnicznych oraz niemieckiejpolicjantki. Proces został nagłośniony przez media, stąd duże zaintereso-wanie jego przebiegiem ze strony opinii publicznej.

Sprawa NSU jest dobrym punktem wyjścia do omówienia niedo-statków systemu federalnego, które objawiły się przy okazji prowadzeniaśledztw związanych ze wspomnianymi zabójstwami. W Niemczech wykry-wanie i ściganie przestępstw leży zasadniczo w kompetencji poszczegól-nych landów. Członkowie NSU popełnili swoje zbrodnie na terenie kilkulandów, co sprawiło, że przez długi czas prowadzono szereg równoległychśledztw (w każdym landzie oddzielne śledztwo). W wyniku niewystarcza-jącej współpracy i wymiany informacji między policją w poszczególnychlandach wspomnianych morderstw nie potrafiono powiązać ze sobą, coznacznie utrudniało prowadzenie skutecznego śledztwa.

Nie jest to bynajmniej przykład odosobniony. Dlatego możnazaryzykować stwierdzenie, że zdecentralizowany system ścigania prze-stępstw często jest mniej efektywny niż system scentralizowany, szczegól-nie w przypadku serii groźnych przestępstw popełnionych na obszarzeróżnych jednostek podziału administracyjnego. Ta systemowa słabość nie-jednokrotnie utrudnia i wydłuża wykrywanie przestępstw i ściganie szcze-gólnie niebezpiecznych przestępców. Może to dać podstawę do formuło-wanych w mediach zarzutów o opieszałość organów państwowych, któremiały rzekomo wiedzieć o działalności NSU, nie podjęły jednak żadnychzdecydowanych działań, aby położyć kres tej działalności.

Inna sprawa opracowywana w referacie II B 1 dotyczyła zamordo-wania przez agentów jugosłowiańskich służb specjalnych chorwackiegodysydenta Stjepana Durekovicia w Bawarii w 1983 r. W toku śledztwaustalono, że sprawców bezpośrednich mordu było dwóch. Jednego z nichudało się schwytać i postawić przed sądem. Ale najważniejszą kwestią byłowykrycie zleceniodawców zabójstwa. Okazało się, że chodzi o funkcjona-riuszy chorwackiej gałęzi jugosłowiańskich służb specjalnych. Zebranomateriał obciążający Josipa Perkovicia, dyrektora chorwackiej Służby Bez-pieczeństwa, który po rozpadzie Jugosławii nadal sprawował ważne funkcjepubliczne w Chorwacji. Obecnie jest na emeryturze. Niemcy domagają sięjego ekstradycji, jednak strona chorwacka konsekwentnie odmawia.


11

Niemcy uważają taką postawę za sprzeczną z przepisami prawa Unii Euro-pejskiej dotyczącymi ekstradycji, a pamiętać trzeba, że Chorwacja 1 lipca2013 roku stała się członkiem UE. Wciąż jednak nie zgadza się na ekstra-dycję Perkovicia, argumentując to zasadą niedziałania prawa wstecz.Sprawę utrudnia fakt, że syn Perkovicia jest doradcą prezydenta Chorwacjids. bezpieczeństwa. Sprawa dotyka zatem chorwackich elit władzy, którychznaczna część wywodzi się bezpośrednio z aparatu władzy systemu komu-nistycznego.

Sprawa Perkovicia pokazuje, jak duże znaczenie w niektórychpaństwach postkomunistycznych posiadają funkcjonariusze związaniz poprzednim systemem władzy. Zbrodnie popełnione w celu zabezpie-czenia tego systemu nie zostały rozliczone, a ich skutki dotykają nie tylkopolityki wewnętrznej, ale również mają wpływ na politykę zagranicznąniektórych państw byłego bloku komunistycznego2.

W referacie II B 1 przygotowywane są również odpowiedzi napytania deputowanych Bundestagu dotyczące tych aspektów działalnościorganów państwa, które leżą we właściwości referatu. Są to m.in. tzw. małezapytania (kleine Anfrage). Małe zapytanie jest jednym z instrumentówparlamentarnej kontroli nad władzą wykonawczą. Jest ono kierowane przezdeputowanych izby niższej niemieckiego parlamentu do rządu federalne-go za pośrednictwem przewodniczącego Bundestagu. Musi odnosić się dościśle określonego obszaru działalności egzekutywy. Do zapytania możebyć dołączone krótkie uzasadnienie. Termin na odpowiedź wynosi co dozasady 14 dni. Odpowiedź musi zostać udzielona na piśmie. Odpowied-nikiem małego zapytania w prawie polskim jest zapytanie poselskie.

Jedno z zapytań dotyczyło aktów przemocy dokonanych w ostat-nich latach w Niemczech, które sklasyfikowano jako tzw. przestępczośćmotywowaną politycznie (Politisch Motivierte Kriminalität). Przestępstwapolegały w szczególności na podpaleniach i niszczeniu obiektów wojsko-wych i sprzętu wojskowego, aby uniemożliwić ich wykorzystanie przezarmię niemiecką podczas działań stabilizacyjnych w Afganistanie. Jednaz frakcji parlamentarnych zwróciła się do Federalnego Ministerstwa Spra-wiedliwości o wskazanie przesłanek i dowodów, na podstawie którychwspomniane akty przemocy zaliczono do przestępczości motywowanejpolitycznie i przypisano ich popełnienie organizacjom lewicowym i pacy-fistycznym. Ministerstwo Sprawiedliwości, przygotowując odpowiedź, kon-sultowało się i zasięgało informacji w Federalnym Ministerstwie Obronyi Federalnym Ministerstwie Spraw Wewnętrznych.


12

2 Ostatecznie Perković został aresztowany 1 stycznia 2014 r. W tym samym miesiącuchorwacki Sąd Najwyższy zgodził się na jego ekstradycję.

Referat II B 2

Referat II B 2 jest odpowiedzialny za prawo karne wykonawcze,kryminologię i zapobieganie przestępczości. Jednym z największych pro-jektów realizowanych przez tę komórkę w ostatnich miesiącach były pracenad szeroko zakrojonym projektem związanym z planowanymi zmianamiWzorcowych Reguł Minimalnych Postępowania z Więźniami ONZ (UNStandard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners, SMR), uchwalonychw 1955 r. przez Zgromadzenie Ogólne ONZ podczas sesji w Genewie.

Mimo że reguły te nie mają charakteru prawnie wiążącego, stano-wią jednak podstawowe standardy odnoszące się do traktowania osóbpozbawionych wolności i są akceptowane przez wspólnotę międzynaro-dową, która dąży do ich urzeczywistnienia. Ten właśnie cel przyświecałRadzie Ekonomiczno-Społecznej ONZ, gdy uchwaliła w 1984 r. rezolucję1984/47 Procedury efektywnej implementacji SMR. Państwa członkowskieONZ zostały również zaproszone do informowania Sekretariatu General-nego ONZ co 5 lat na temat zasięgu stosowania Reguł oraz wszelkich trud-nościach napotykanych przy ich implementacji.

W międzyczasie uchwalono również szereg dokumentów odno-szących się do traktowania poszczególnych kategorii więźniów (np. kobiet),jak również kilka aktów o zasięgu regionalnym. W Europie są to Euro-pejskie Reguły Więzienne (European Prison Rules) przyjęte 11 stycznia2006 r. przez Komitet Ministrów Rady Europy w formie zalecenia dlapaństw członkowskich RE. W Europie stworzono również mechanizmykontroli przestrzegania reguł postępowania z więźniami. Dokonuje jejEuropejski Komitet ds. Zapobiegania Torturom i Nieludzkiemu oraz Poni-żającemu Traktowaniu i Karaniu, ustanowiony w 1989 r. Raporty z prze-prowadzanych kontroli wraz z rekomendacjami przedkłada on poszczegól-nym państwom członkowskim RE.

Procedura zmiany Reguł rozpoczęła się od wezwania wystosowa-nego przez Zgromadzenie Ogólne ONZ do Komisji ds. ZapobieganiaPrzestępczości i Wymiaru Sprawiedliwości (Comission on Crime Preventionand Criminal Justice) celem powołania międzynarodowej grupy ekspertów(open-ended intergovernmental expert group) oraz zmiany obowiązującychreguł dot. traktowania więźniów, aby dostosować je do najnowszychosiągnięć nauki i praktyki. Zadaniem międzyrządowego zespołu jest wy-miana informacji i doświadczeń dotyczących najlepszych praktyk peniten-cjarnych, jak również obowiązujących regulacji prawa międzynarodowegoi prawa krajowego państw członkowskich ONZ w dziedzinie prawakarnego wykonawczego.


13

Stanowisko Niemiec w sprawie proponowanych zmian wypraco-wywane jest początkowo między poszczególnymi krajami związkowymi,gdyż więziennictwo należy do ich zakresu działania. Następnie mają miejscekonsultacje między landami a Federalnym Ministerstwem Sprawiedliwoś-ci, które współpracuje również z innymi zainteresowanymi resortami(np. z Ministerstwem Spraw Wewnętrznych). W toku tych dyskusji wypra-cowywane jest stanowisko Niemiec, które są reprezentowane w pracachna forum ONZ przez pracowników referatu II B 2.

Kooperatywny model podejmowania decyzji pochłania wiele czasui energii osób biorących w nim udział. Z drugiej jednak strony zapewnia,że przynajmniej zdecydowana większość zainteresowanych podmiotówbędzie identyfikować się z wypracowanym w toku negocjacji stanowiskiemi będzie wspierać jego realizację. Taki model podejmowania decyzji jestniezbędny dla prawidłowego funkcjonowania porządku federalnego.Wydaje się jednak, że również w państwie unitarnym, takim jak Polska,istnieje wiele obszarów, na których podobna współpraca między organamiróżnych szczebli administracji publicznej byłaby bardzo korzystna.

Referat II B 4

Referat II B 4 zajmował się w 2013 r. m.in. sprawą amerykańskie-go biznesmena pochodzenia rosyjskiego Ilji Leonidowicza Kaznelsona,aresztowanego w Niemczech w 2008 r. Rosyjska prokuratura zarzucaKaznelsonowi popełnienie przestępstw gospodarczych w latach 2001–2004,gdy był on wiceprezesem przedsiębiorstwa żeglugowego Volgotanker oAG,dysponującego flotą przeszło 100 tankowców, którymi transportowanoropę naftową. Volgotanker oAG wchodziło w skład biznesowego imperiumMichaiła Chodorkowskiego, biznesmena z branży paliwowej, oskarżonegom.in. o pranie brudnych pieniędzy i osadzonego w kolonii karnej.

Kaznelson zrzekł się obywatelstwa rosyjskiego i posiada wyłącznieobywatelstwo amerykańskie. Mieszka na stałe w Danii, gdzie przysługujemu prawo pobytu.

Po zatrzymaniu Kaznelsona w Niemczech Rosja zwróciła się o jegoekstradycję. Niemcy jednakże zdecydowali się przekazać go Danii na pod-stawie rozporządzenia Rady WE nr 343/2003 z dnia 18 lutego 2003 r.ustanawiającego kryteria i mechanizmy określania państwa członkowskie-go właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl, wniesionego w jednymz państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego (tzw. rozpo-rządzenie Dublin II). Dania natomiast odmówiła ekstradycji.

Według niemieckiego sądu, na podstawie informacji udostępnio-nych przez rosyjską prokuraturę nie da się jednoznacznie stwierdzić, że


14

wniosek Federacji Rosyjskiej o ekstradycję jest uzasadniony. Po przekaza-niu Kaznelsona Danii jego ponowne aresztowanie w Niemczech nie jestmożliwe bez wystosowania przez prokuraturę rosyjską nowego wnioskuekstradycyjnego.

Mimo to swoboda poruszania się Kaznelsona została faktycznieznacznie ograniczona, gdyż poza USA i Danią może on się spodziewaćaresztowania i przekazania Federacji Rosyjskiej. Jest to szczególnie uciążli-we w przypadku niemożności poruszania się na terenie Niemiec, gdzieKaznelson często przebywał w związku z prowadzoną przez siebie działal-nością gospodarczą. Kaznelson nie jest co prawda obecnie ściganyw Niemczech, ale nie można wykluczyć, że w przypadku wystosowaniaprzez rosyjską prokuraturę kolejnego wniosku o ekstradycję ponowniepojawi się niebezpieczeństwo jego aresztowania. W związku z tym radcaprawny Kaznelsona zwrócił się do Federalnego Ministerstwa Sprawiedli-wości z wnioskiem o sporządzenie pisemnego potwierdzenia, że ekstra-dycja w oparciu o stan faktyczny wskazany we wniosku ekstradycyjnymz 2008 r. nie zostanie przeprowadzona. Oznaczałoby to, że Kaznelsonbędzie mógł swobodnie podróżować do Niemiec bez obawy o to, że zosta-nie aresztowany i przekazany Rosji. Ministerstwo nie udzieliło jednakżeKaznelsonowi takiej gwarancji.

Sprawa ta pokazuje, jak trudno jest nieraz oddzielić kwestie naturyprawnej od polityki. Udzielenie gwarancji Kaznelsonowi oznaczałoby za-drażnienia w stosunkach Niemiec z Rosją, czego Niemcy starają sięuniknąć. Z drugiej strony nie mogą zamykać oczu na fakt, że zarzutyw stosunku do Kaznelsona mogą mieć podłoże polityczne, gdyż był onbliskim współpracownikiem Chodorkowskiego, którego los jest powszech-nie znany.

Rozpatrując inne rosyjskie wnioski ekstradycyjne (m.in. o wydanietrzech obywateli rosyjskich podejrzanych o przestępstwa finansowe),w referacie analizowano również najnowsze orzecznictwo EuropejskiegoTrybunału Praw Człowieka w Strasburgu dotyczące skarg osób poszkodo-wanych (bądź ich bliskich) w wyniku tortur i innych szykan stosowanychwobec nich w rosyjskich więzieniach. W październiku 2013 r. zapadło9 takich orzeczeń. We wszystkich wyrokach Trybunał stwierdził narusze-nie przepisów Konwencji, najczęściej art. 2 (prawo do życia), art. 3 (zakaztortur), art. 5 (prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego), art. 6(prawo do rzetelnego procesu sądowego) oraz art. 13 (prawo do skutecz-nego środka odwoławczego).

Referat II B 4 zajmował się również głośną w ostatnich tygodniachsprawą Corneliusa Gurlitta, w którego monachijskim mieszkaniu wykryto


15

i zabezpieczono na początku 2012 r. ok. 1400 obrazów uznanych twórców,takich jak m.in. Albrecht Dürer, Pablo Picasso, Henri Toulouse-Lautrec,Marc Chagall, Pierre-Auguste Renoir, Oskar Kokoschka czy Max Lieber-mann. Ustalono, że ok. 590 dzieł pochodzi przypuszczalnie z grabieżydokonanej przez nazistów, głównie na osobach żydowskiego pochodze-nia. Wśród nich są również obrazy uznane za przejaw „sztuki zdegenero-wanej” („entartete Kunst”), które na mocy ustawy z 31 maja 1938 r.o konfiskacie wyrobów sztuki zdegenerowanej (Gesetz vom 31. Mai 1938über Einziehung von Erzeugnissen Entarteter Kunst) zostały skonfiskowaneprzez władze nazistowskie z państwowych galerii. Następnie część z nichzostała sprzedana za granicę. Swoisty monopol na handel tymi dziełamimiały cztery osoby, wśród nich ojciec Corneliusa Gurlitta – Hildebrand.

Przeszukanie mieszkania było związane z podejrzeniem popełnie-nia przestępstw finansowych przez Gurlitta. Sprawa zostało upublicznionana początku listopada 2013 r., za sprawą publikacji magazynu „Focus”,a następnie nagłośniona przez inne media, co wywołało zainteresowaniena całym świecie. Szczególną uwagę zwróciły na to Stany Zjednoczone.Ambasada amerykańska w Berlinie zwróciła się do Federalnego Minister-stwa Sprawiedliwości z prośbą o rozmowę w tej sprawie z pracownikamiMinisterstwa. Odbyła się ona 7 listopada 2013 r. Amerykanie nalegali naupublicznienie znalezionych obrazów w internecie, tak by ułatwić prawo-witym właścicielom i ich prawnym spadkobiercom zidentyfikowanie swojejwłasności.

Prokuratura w Augsburgu wszczęła śledztwo w sprawie znalezio-nych obrazów, podejrzewając popełnienie przestępstwa sprzeniewierzeniamienia oraz przestępstw podatkowych przez C. Gurlitta. Pojawiło sięjednak wiele problemów natury prawnej. Podstawowy jest taki, że zgodniez niemieckim prawem posiadacz rzeczy ruchomych zostaje ich właścicie-lem po 30 latach posiadania, nawet jeśli posiada w złej wierze. Nie uczy-niono tu wyjątku dla rzeczy zrabowanych w okresie dyktatury nazistow-skiej. C. Gurlitt stał się właścicielem kolekcji przypuszczalnie w roku 1967,gdy zmarła jego matka (ojciec zmarł w 1956 r.). Przedawnienie roszczeńprawowitych właścicieli bądź ich spadkobierców nastąpiło zatem w roku1998. Jednakże pod naciskiem międzynarodowej opinii publicznej,a w szczególności rządu Stanów Zjednoczonych, rząd niemiecki zdecy-dował o powołaniu specjalnej grupy ekspertów, której zadaniem ma byćustalenie pochodzenia obrazów. Rozpoczęto również publikację zdjęćobrazów w internecie.

Sprawa ta pokazuje, jak dużym ciężarem dla demokratycznychNiemiec jest trudne dziedzictwo narodowego socjalizmu, które wciąż,mimo upływu blisko 70 lat od upadku III Rzeszy, negatywnie oddziałuje


16

na wizerunek Niemiec na arenie międzynarodowej oraz ich stosunkiz najbliższymi sąsiadami i sojusznikami.

Referat II B 5

Jednym z projektów, które są przedmiotem prac referatu, jestopracowywana obecnie przez ONZ Kompleksowa Konwencja w sprawieZwalczania Terroryzmu (The Comprehensive Convention on InternationalTerrorism), która ma całościowo regulować wszelkie aspekty walki z między-narodowym terroryzmem. Obecnie funkcjonuje 18 konwencji i protoko-łów, regulujących poszczególne aspekty zwalczania terroryzmu. Przeszkodąw przyjęciu ww. dokumentu są kwestie sporne, dotyczące m.in. definicjiterroryzmu, umieszczenia w dokumencie odniesień do terroryzmu pań-stwowego, oceny źródeł terroryzmu oraz odróżnienia walki narodowo-wyzwoleńczej od działań terrorystycznych.

Ważnym obszarem działalności referatu są sprawy związane z tzw.listami sankcyjnymi Organizacji Narodów Zjednoczonych (The Al-QaidaSanctions List) i Unii Europejskiej (Consolidated list of persons, groups andentities subject to EU financial sanctions).

Pierwsza z nich to lista osób i organizacji powiązanych z Al-Kaidą.Obecnie znajdują się na niej 222 osoby indywidualne i 63 organizacje.Sankcje obejmują m.in. zamrożenie aktywów finansowych i zakaz podró-żowania osób, które znalazły się na jednej z list. W tym kontekście wartoprzytoczyć najważniejsze tezy uzasadnienia głośnego wyroku w sprawachC584/10P, C593/10P i C595/10P Komisja, Rada i Zjednoczone Królestwovs. Y.A. Kadi (tzw. Kadi II), rozstrzygniętych przez TSUE wyrokiem z dnia18 lipca 2013 r. Instytucje UE podjęły decyzję o umieszczeniu Saudyj-czyka Kadiego na liście sankcyjnej UE na podstawie dowodów stanowią-cych informacje poufne. W odpowiedzi Y.A. Kadi wniósł do sądu skargęo stwierdzenie nieważności rozporządzeń, na podstawie których wpisanogo na listę sankcyjną, w zakresie, w jakim go dotyczyły. Zarzuty dotyczącestwierdzenia nieważności odnosiły się do naruszenia prawa do bycia wy-słuchanym, prawa do poszanowania własności i zasady proporcjonalnościoraz prawa do skutecznej kontroli sądowej.

Kadi zarzucał, że jego uwagi i wyjaśnienia nie zostały wzięte poduwagę, a Komisja, wydając rozporządzenie, oparła się przede wszystkim nainformacjach Komitetu ds. Sankcji, nie umożliwiając mu dostępu do tychinformacji i odniesienia się do nich. W tych okolicznościach sąd uznał, żerozporządzenie nie zapewniało wystarczającej ochrony podstawowych prawKadiego, w tym prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej,a także stanowiło nieproporcjonalne naruszenie jego prawa własności, ze


17

względu na brak jakichkolwiek informacji lub dowodów na poparcie za-rzutów (konsekwentnie odpieranych przez Y.A. Kadiego).

Trybunał Sprawiedliwości UE utrzymał wyrok sądu, stwierdzając,że bez możliwości przeanalizowania informacji poufnych, na podstawiektórych podjęto decyzję o nałożeniu sankcji, nie będzie mógł ocenić, czyjest ona uzasadniona. Przyjęte jest, że wątpliwości rozstrzygane są nakorzyść podejrzanego.

W związku z powyższym Komisja rozpoczęła prace nad zmianąprzepisów regulujących postępowanie przed Trybunałem, aby umożliwićwymianę informacji poufnych między organami ścigania państw człon-kowskich a TSUE. Przeprowadzono konsultacje z państwami członkow-skimi. Pytania Komisji dotyczyły prawnego unormowania wymianyinformacji niejawnych na linii administracja publiczna-sądy w prawie we-wnętrznym państw członkowskich, jak również tego, pod jakimi warun-kami państwa członkowskie zgodziłyby się przekazywać informacje nie-jawne sądom europejskim.

Sztab ds. współpracy w Unii Europejskieji współpracy międzynarodowej

Wskazana w tytule podrozdziału komórka organizacyjna ma cha-rakter samodzielny, tzn. nie wchodzi w skład żadnego z wydziałów. Pra-cownicy wspomnianej jednostki zajmują się m.in. organizacją spotkańz delegacjami prawników z państw spoza UE. Spotkania te mają formęwykładów i dyskusji, a dotyczą struktury i zadań Federalnego Minister-stwa Sprawiedliwości, jak również przebiegu procesu legislacyjnegoi struktury sądownictwa w Niemczech czy też procesu ustawodawczegow UE oraz zasad udzielania pomocy prawnej w ramach UE. Jesienią 2013 r.w Ministerstwie gościły m.in. delegacje prawników i urzędników z Rumu-nii, Chin, Afryki Wschodniej i Ukrainy.

Podsumowanie

Zaprezentowany opis wskazuje na niektóre aspekty funkcjonowaniapaństwa niemieckiego w dziedzinie szeroko pojętego wymiaru sprawiedli-wości i prawodawstwa. Pokazuje zadania realizowane przez administracjępubliczną z perspektywy dużego i liczącego się podmiotu w stosunkachmiędzynarodowych, jakim jest RFN. Skala wyzwań stojących przed admi-nistracją federalną (walka z terroryzmem i motywowanym ideologicznieekstremizmem, konieczność radzenia sobie z dziedzictwem bezprawiaczasów dyktatury narodowosocjalistycznej, konieczność uzgadnianiawspólnego stanowiska z landami przed wdaniem się w jakiekolwiek


18

wiążące projekty na arenie międzynarodowej) różni zasadniczo administra-cję niemiecką od polskiej, gdyż wymienione wyżej problemy nie dotycząnaszego kraju. Niemniej warto poznawać sposoby działania administracjiniemieckiej w tych obszarach, gdyż nie jest wykluczone, że takie wyzwaniajak walka z terroryzmem na obszarze własnego terytorium staną w przy-szłości przed Polską.

3. Opis przykładowego działania komórki w perspektywieporównawczej działania polskiej administracji

Porównanie zadań realizowanych przez polskie i niemieckie minis-terstwo sprawiedliwości jest bardzo trudne z kilku powodów. Przedewszystkim federalny charakter państwa niemieckiego sprawia, że zakresdziałania Federalnego Ministerstwa Sprawiedliwości jedynie w niewielkiejczęści pokrywa się z zakresem działania polskiego Ministerstwa. Większośćspraw związanych z bieżącym funkcjonowaniem wymiaru sprawiedliwościoraz ustawodawstwem krajowym realizowana jest przez krajowe (lando-we) ministerstwa sprawiedliwości. Właściwość Ministerstwa Federalnegoodnosi się do spraw najpoważniejszych, mających implikacje dla bezpie-czeństwa państwa lub jego pozycji w stosunkach międzynarodowych.Niemniej kilka spostrzeżeń może zostać przedstawionych w perspektywieporównawczej.

Celowe wydaje się zwrócenie uwagi na centralną rolę FederalnegoMinisterstwa Sprawiedliwości w procesie legislacyjnym. Jednym z najważ-niejszych zadań Ministerstwa jest przygotowywanie projektów aktówprawnych w porozumieniu z zainteresowanymi resortami. Jednakże gdyprojekt aktu prawnego został opracowany w innym ministerstwie federal-nym, musi on zostać zaakceptowany przez Ministerstwo Sprawiedliwości.Pracownicy Ministerstwa badają spójność logiczną i formalną (podział naokreślone jednostki redakcyjne tekstu) projektu, jego zgodność z aktamiprawnymi już obowiązującymi, jak również to, czy język użyty przy spo-rządzaniu projektu jest na tyle jasny i jednoznaczny, że może byćzrozumiany przez przeciętnego obywatela nieposiadającego wykształceniaprawniczego. Powołano nawet specjalny zespół złożony z prawników--lingwistów, którego zadaniem jest możliwe upraszczanie języka aktówprawnych.

Można zatem zaryzykować stwierdzenie, że Federalne MinisterstwoSprawiedliwości wykonuje zadania realizowane w Polsce przez RządoweCentrum Legislacji oraz część zadań realizowanych przez Trybunał Kon-stytucyjny. Być może warto rozważyć, czy pewna centralizacja procesu


19

legislacyjnego w Polsce nie przyczyniłaby się do większej spójności systemuprawnego. Mogłoby się to odbyć poprzez utworzenie departamentulegislacyjnego w ramach Ministerstwa Sprawiedliwości i włączenie doniego zasobów pozostających w dyspozycji RCL, które w takiej sytuacjinależałoby zlikwidować, aby nie mnożyć ponad potrzebę jednostekadministracji publicznej. Taki „superdepartament” legislacyjny dokony-wałby weryfikacji wszystkich rządowych projektów aktów prawnychw oparciu o przyjęte kryteria, analogiczne jak w przypadku tych stosowa-nych przez Federalne Ministerstwo Sprawiedliwości.

Również powołanie specjalnego zespołu zajmującego się „uprasz-czaniem” języka aktów prawnych wydaje się szczególnie godne polecenia.Nie jest tajemnicą, że coraz więcej przepisów aktów prawnych pisanych jesthermetycznym językiem, niezrozumiałym nawet dla prawników. Dotyczyto w szczególności aktów implementujących przepisy prawa europejskie-go. Być może stworzenie zespołu, który będzie weryfikował styl językaużytego przy sporządzaniu projektu aktu prawnego, pozwoliłoby uprościći ujednolicić język powstających ustaw, co mogłoby przyczynić się dowzrostu zaufania obywateli do państwa polskiego i stanowionego przezeńprawa oraz ograniczyć nieco liczbę sporów sądowych i administracyjnych,będących efektem niejednoznaczności przepisów.

W ramach wydziału prawa karnego (odpowiednik departamentuw polskim ministerstwie) odbywają się cykliczne narady, w których uczest-niczą przedstawiciele każdego z referatów tworzących wydział. Naradzieprzewodniczy kierownik wydziału. Przedstawiciele poszczególnych refe-ratów informują zgromadzonych o projektach i działaniach, którymiw danym czasie zajmuje się referat. Wskazują na problemy i wyzwania,z którymi muszą się mierzyć, oraz informują o działaniach zaplanowanychw najbliższej przyszłości. Narady te umożliwiają pracownikom wydziałuuzyskanie szerszego wyobrażenia o zadaniach realizowanych przez wszyst-kie referaty oraz koordynację wspólnych wysiłków. Umożliwiają równieżtakie zaplanowanie pracy referatów, które pozwoli unikać konfliktówkompetencyjnych. Jest to o tyle istotne, gdyż jak już była mowa, zadaniaposzczególnych komórek organizacyjnych nie są określone w żadnymakcie prawnym.

Usprawnieniu komunikacji i efektywności realizowania zadańsłuży również umiejscowienie kilku pracowników wydziału w dwóch refe-ratach jednocześnie. Dotyczy to tych komórek organizacyjnych, którychprzedmiot działania w niektórych aspektach pokrywa się ze sobą.

W polskiej administracji można się niekiedy spotkać z niewystar-czającą komunikacją między wydziałami w ramach jednego departamentu,


20

jak również między departamentami i między resortami. Warto zatemrozważyć pomysł przeprowadzania takich cyklicznych narad w ramachdepartamentów w polskich ministerstwach, jak również narad między-departamentalnych. Zapewne wymagałoby to instytucjonalizacji tychzebrań w postaci wprowadzenia odpowiednich zapisów w regulaminachorganizacyjnych. Odbywanie takich narad mogłoby przyczynić się doutrwalania kultury współpracy i wzajemnego wspomagania się w wykony-waniu zadań publicznych, zamiast spotykanej czasami ambicjonalnejrywalizacji między poszczególnymi pracownikami oraz komórkami orga-nizacyjnymi. Mogłoby to przyczynić się do lepszej koordynacji podejmo-wanych działań, a tym samym zwiększyć efektywność wykorzystania posia-danych zasobów i jakość uzyskiwanych wyników.

Wykaz aktów prawnych

Wzorcowe reguły minimalne postępowania z więźniami. Przyjęte w Genewiew 1955 r. przez Pierwszy Kongres Narodów Zjednoczonych w sprawieZapobiegania Przestępczości i Postępowania ze Sprawcami Przestępstwi zaaprobowane przez Radę Gospodarczą i Społeczną w rezolucji 663C(XXIV) z dnia 31 lipca 1957 r. oraz 2076 (LXII) z dnia 13 maja 1977 r.

Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności(Dz.U. 1993, nr 61, poz. 284).

Zalecenia Rec (2006)2 Komitetu Ministrów do państw członkowskich Rady Euro-py w sprawie Europejskich Reguł Więziennych (przyjęte przez KomitetMinistrów w dniu 11 stycznia 2006 r. na 952. posiedzeniu delegatów).

Rozporządzenie Rady WE nr 343/2003 z dnia 18 lutego 2003 r. ustanawiającekryteria i mechanizmy określania państwa członkowskiego właściwegodla rozpatrywania wniosku o azyl, wniesionego w jednym z państw człon-kowskich przez obywatela państwa trzeciego (Dz.U. L 50 z 25.2.2003, s. 1).

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (BGBl. S. 1) – Konstytucja Re-publiki Federalnej Niemiec z dnia 23 maja 1949 r. (Dz.U. 1949, nr 1).

Gesetz vom 31. Mai 1938 über Einziehung von Erzeugnissen Entarteter Kunst(RGBl. I, S. 612) – Ustawa z 31 maja 1938 r. o konfiskacie wyrobówsztuki zdegenerowanej (Dz.U. I, nr 612).

Wykaz stron internetowych

www.un.org/

http://curia.europa.eu/

www.berlin.de/sen/justiz/justizvollzug/jva-heidering/


21

Katarzyna Kalisz

Droga bez powrotu– o systemie ochrony socjalnej

w Republice Irlandii

1. Informacje dotyczące systemu opieki socjalnejw Republice Irlandii

Podstawy irlandzkiego systemu ochrony socjalnej

Aktem prawnym, który stanowi podstawę bardzo rozbudowanegosystemu opieki socjalnej w Irlandii, jest konstytucja uchwalona przeznaród 1 lipca 1937 r. Państwo uznaje rodzinę za pierwotnie naturalnąi podstawową grupę społeczną oraz za instytucję moralną, posiadającąniezbywalne i nienaruszalne prawa, uprzednie i nadrzędne wobec wszyst-kich praw ustanowionych. Dlatego irlandzki system ochrony socjalnejogniskuje się na rodzinie jako świadczeniobiorcy. Jeżeli jeden z członkówrodziny kwalifikuje się do wypłaty zasiłku socjalnego, oprócz płatności nasiebie (personal rate) może też uzyskać dodatkowe świadczenie dla osobyzależnej – dorosłej bądź małoletniej (Qualified Adult/Child Payment). Osobądorosłą zależną może być małżonek, partner cywilny lub konkubent, za-mieszkujący we wspólnym gospodarstwie. Dodatek do głównego świad-czenia przysługuje, jeśli osoba ta jest w dużym stopniu lub całkowicie nautrzymaniu członka rodziny otrzymującego zasiłek główny. Państwouznaje w szczególności, że kobieta przez swoją aktywność w domu dajepaństwu wsparcie, bez którego dobro wspólne nie mogłoby zostać osiąg-nięte, dlatego też jeśli mężczyzna jest głównym żywicielem rodziny, to

22

utrata głównego źródła zarobków oznacza pogorszenie sytuacji nie tylkojego, ale też jego partnerki oraz dzieci1. Państwo stara się zapewniać takiewarunki, aby matki nie były zmuszone ekonomiczną potrzebą do podej-mowania pracy, zaniedbując swoje obowiązki domowe – zasiłek dla samot-nego rodzica (One-Parent Family Payment) oraz suplement do dochodurodzinnego (Family Income Suplement – FIS) mają to umożliwić2. Państwodąży do wspierania dobrobytu całego narodu przez możliwie skutecznezabezpieczenie i ochronę porządku społecznego, w którym sprawiedli-wość i miłosierdzie kieruje wszystkimi instytucjami życia narodowego.Dlatego jego polityka nakierowana jest na zapewnienie wszystkim obywa-telom takich warunków, by dzięki wykonywaniu swojego zawodu mogliuzyskać środki, by godziwie zaspokoić potrzeby swoich rodzin. Politykaprowadzona przez państwo powinna również umożliwić założenie jak naj-większej liczby rodzin i zapewnienie im gwarancji ekonomicznych,uwzględniając realne możliwości. Państwo zobowiązuje się zagwarantowaćszczególną opiekę ekonomiczną słabszym członkom wspólnoty i w raziekonieczności udzielać wsparcia osobom niedołężnym, wdowom, sierotomi osobom w podeszłym wieku. Państwo stara się zapewnić takie warunki,aby nie nadużywano sił i zdrowia pracowników, mężczyzn i kobiet orazosób małoletnich, a także aby obywatele nie byli zmuszani potrzebą eko-nomiczną do podejmowania pracy, nieodpowiedniej dla nich ze względuna płeć, wiek lub siły. Dlatego państwo wypłaca zasiłki.

Wydatki na ochronę socjalną w budżecie na 2014 r.

W budżecie na 2014 r. na wydatki na ochronę socjalną przezna-czona została kwota 19,6 miliardów €, co czyni ją największą częścią wy-datków budżetowych, obok 13,3 miliardów € na zdrowie oraz 8,2 miliar-dów € na edukację. Biorąc pod uwagę dane dotyczące rynku pracy za rok2013, trudno się dziwić, że z prognozowanych cięć w zasiłkach i ograni-czeń w ulgach niewiele znalazło miejsce w budżecie na 2014 r. Liczbaobywateli zdolnych do pracy to 2 170 700. Zatrudnienie w 2013 r. wy-niosło 60,2% (1 869 900). Oznacza to, że prawie połowa mieszkańcówpaństwa korzysta z pomocy socjalnej i pobiera jakieś świadczenie. Płacaminimalna w Irlandii wynosi 8,65 € za godzinę, co daje 337,35 € tygodnio-wo3, i jest regulowana przez National Minimum Wage Act z 2000 r. Pomocw postaci zasiłku, którą można uzyskać, jest równoważna pensji minimal-nej, a czasem nawet ją przewyższa. Ciekawy kulturowo jest fakt zmiany

DROGA BEZ POWROTU – O SYSTEMIE OCHRONY SOCJALNEJ W REPUBLICE IRLANDII

23

3 39 h pracy w tygodniu

2 Ojcom oczywiście też.

1 W dobie równouprawnienia wszystkie zapisy mają takie samo zastosowanie odnośniedo męża/partnera/konkubenta, który pozostaje w domu i opiekuje się dziećmi.

nastawienia Irlandczyków do korzystania z pomocy państwa. Wcześniejszepokolenie uważało bycie na zasiłku za upokarzające, teraz jest to trakto-wane jako niezbywalne prawo. Niestety, w systemie, który zakłada uczci-wość (presumption of honesty) i prawdomówność klienta, rośnie skalanadużyć. Również tutaj kontekst kulturowy stopniowo ulega zmianie.Wcześniej zgłaszanie podejrzenia o oszustwo było postrzegane jakodonosicielstwo, dziś jest to obywatelski obowiązek. Bardzo popularnąusługą online, dostępną na stronie departamentu, jest zgłaszanie podejrze-nia o popełnieniu oszustwa (Report Suspected Social Welfare Fraud,www.welfare.ie/en/Pages/secure/ReportFraud.aspx).

Niestety po wnikliwej analizie irlandzkiego systemu socjalnegomuszę przychylić się do wniosków zawartych w raporcie na temat tego-rocznego budżetu – brak mu wizji, kierunku i rozwiązań.

Wprowadzenie do działalnościDepartamentu Ochrony Socjalnej

Departament Ochrony Socjalnej (Department of Social Protection4)został utworzony w 1947 r. Obecnie na jego czele stoi pani minister JoanBurton. Misją departamentu jest promowanie opiekuńczego społeczeństwapoprzez zapewnienie dostępu do materialnego wsparcia i innych usług,umożliwianie aktywnego uczestnictwa w życiu publicznym, promowanieintegracji społecznej i wspieranie rodzin. Departament projektuje politykęochrony socjalnej, administruje i zarządza dostawą ustawowych i nieusta-wowych systemów i usług. Jest również odpowiedzialny za dostarczenieusług w zakresie ubezpieczenia społecznego i pomocy socjalnej, w tympomocy na wypadek bezrobocia, choroby, macierzyństwa, opieki, wdo-wieństwa, starości i emerytury. W 2013 r. w Irlandii płatności zasiłkówdokonano na rzecz 1 475 913 osób (tygodniowo5), a korzystających z nichbezpośrednio szacuje się na 2 283 127 osób6. Ogółem wydatki pomocysocjalnej w 2013 r. wyniosły 20,243 miliarda €. Dla porównania w roku2012 płatności zasiłków dokonano na rzecz 1 469 202 osób, a skorzystałoz nich bezpośrednio 2 259 807 osób. Wydatki pomocy społecznej w 2012 r.wyniosły 20,727 miliardów € i reprezentowały 40,6% wszystkich wydatkówrządowych.


24

6 Biorąc pod uwagę dorosłe osoby zależne i dzieci.

5 W dalszej części raportu, jeśli nie zaznaczono inaczej, wszystkie podawane sumy i wska-źniki będą dotyczyły tygodniowego okresu rozliczeniowego.

4 Poprzednia nazwa ministerstwa: Department of Social and Family Affairs. Obecna nazwaobowiązuje od 23.03.2010 r. W Irlandii departamenty są odpowiednikami kontynental-nych ministerstw.

Usługi dla klientów departamentu dostarczane są na szczeblulokalnym i poprzez urzędy centralne. Sieć komputerowa i system admi-nistracji danych dla wszystkich są wspólne, zarządzane i administrowanecentralnie (Dublin). Wszystkie urzędy mają dostęp do bazy danych minis-terstwa tak, że informacje na temat roszczeń i płatności są łatwo osiągalne.Ministerstwo ma ponad 6700 pracowników7. Edukacja i pomoc społecznapozostają w gestii samorządów lokalnych, które finansowane są w częściprzez rząd centralny, a w części z lokalnych źródeł (m.in. lokalne podat-ki). Dlatego świadczenie usług lokalnie jest zorganizowane na szczebluregionalnym z 3 regionalnymi i 13 wydzielonymi urzędami wspierającymikrajową sieć składającą się z 64 lokalnych urzędów ochrony socjalnej, 850byłych biur opieki społecznej i klinik i 60 byłych biur usług zatrudnienia(FÁS)8. Departament świadczy dodatkowo usługi poprzez 62 oddziałyurzędów prowadzonych przez osoby prywatne9. Pod egidą departamentudziałają też trzy agencje państwowe, m.in. Rada Informacji Obywatelskiej(Citizens Information Board).

Reforma Intreo

Obecnie we wszystkich Lokalnych Urzędach Ochrony Socjalnejprzeprowadzana jest reforma Intreo. Na początku 2012 r. nastąpiło połą-czenie Służb Zatrudnienia, Programów Zatrudnienia (wcześniej zarządza-ne przez Urząd ds. Szkoleń i Zatrudnienia – FÁS) oraz Opieki Społecznejszczebla lokalnego (wcześniej w ramach Zarządu Służby Zdrowia – HSE).W ramach tego połączenia Departament Ochrony Socjalnej zapewnia nową,zintegrowaną usługę dla osób poszukujących pracy. Urząd typu Intreojest/ma być jedynym punktem kontaktowym we wszystkich sprawachdotyczących wspomagania zatrudnienia oraz zasiłków. W jednym miejscuklient ma dostęp do spersonalizowanych usług w oparciu o indywidualnepotrzeby, w tym: porad dotyczących wykształcenia, szkoleń i możliwościrozwoju osobistego, wsparcia w poszukiwaniu pracy, informacji o zakresieoferowanych zasiłków i dostępu do tych świadczeń. Pomoc dla osóbposzukujących pracy oraz pracodawców, większe wsparcie doradcówzawodowych, centrów szkoleniowych, a przede wszystkim lepszy przepływinformacji i efektywniejsza współpraca urzędników – to cele reformy.Pierwszy urząd typu Intreo został oficjalnie uruchomiony w Intreo Centre


25

9 Podstawą są kontrakty na świadczenie usług w ramach partnerstwa publiczno-prywat-nego.

8 Obecnie prowadzona jest reforma biur i urzędów –„Intreo”, która została szczegółowoopisana w dalszej części raportu.

7 Liczba ta obejmuje pracowników urzędów centralnych i lokalnych.

w Sligo w dniu 15 października 2012 r. Transformacja innych urzędówprzewidziana jest na lata 2013–2014.

Rodzaje zasiłków i innych świadczeń

Realizowane przez Lokalne Urzędy Pomocy Socjalnej płatnościzasadniczo dzielą się na trzy grupy:

płatności realizowane z tytułu ubezpieczenia socjalnego(składkowe), które są dokonywane na podstawie składekPRSI10;

płatności z zakresu pomocy społecznej (nieskładkowe), któresą dokonywane na podstawie spełnienia kryterium dochodo-wego;

płatności uniwersalne (takie jak zasiłek na dziecko lub możli-wość podróży za darmo środkami komunikacji miejskiej),które nie są zależne ani od składek PRSI, ani od spełnieniakryterium dochodowego.

Warunki ubiegania się o zasiłek (PPSN, HRC)

Warunkiem ubiegania się o jakikolwiek zasiłek jest posiadanienumeru identyfikacji podatkowej PPSN11 (Personal Public Service Number).Numer nadawany jest automatycznie osobom urodzonym w Irlandiiw 1971 r. lub później. Posiadają go także osoby, które pracowały legalniew Irlandii w kwietniu 1979 r. lub później. Numer posiadają również osobykorzystające z pomocy socjalnej. Przyznawany jest jeden raz i nie traciważności, niezależnie od czasu, jaki dana osoba spędziła w Irlandii. Otrzy-manie go jest bardzo proste. Należy osobiście zgłosić się do właściwegodla miejsca zamieszkania Lokalnego Urzędu Pomocy Socjalnej, wypełnićformularz o nadanie PPSN i okazać odpowiednie dokumenty:


26

11 Numer PPSN jest podstawą funkcjonowania w Irlandii, można go porównać do nume-ru PESEL. Nawet w przypadku procedury wydalenia z kraju do dokonania jakiejkolwiekczynności należy osobie wydalanej przyznać PPSN.

10 Związane z wynagrodzeniem składki na ubezpieczenie socjalne (Pay Related SocialInsurance – PRSI) płacone przez pracowników, pracodawców i pracujących na własny ra-chunek jako procent wynagrodzenia obok składek emerytalnych. Obejmują ubezpieczeniesocjalne i składkę zdrowotną. Składki na ubezpieczenie socjalne są wykorzystywane doopłacenia świadczeń socjalnych i emerytury. Cotygodniowa płatność daje pracownikowi„kredyt” lub „wkład”, które są wykorzystywane w celu ustalenia uprawnień do zasiłkówrealizowanych z tytułu ubezpieczenia socjalnego, np. zasiłku dla poszukujących pracy orazemerytury państwowej (składkowej). Składka zdrowotna jest stosowana w celu sfinanso-wania usług zdrowotnych, choć nie jest tożsama z prawem do leczenia. Zwykle obie skład-ki są łączone razem i podane jako jedno potrącenie z pensji na odcinku wypłaty (tzw. payslip).

obywatele Irlandii: akt urodzenia wydany przez GRO12 (pełnyodpis aktu urodzenia lub adopcji), dokument tożsamości zezdjęciem (np. paszport lub prawo jazdy), dokument potwier-dzający miejsce zamieszkania w Irlandii (np. umowa najmu,rachunek imienny za prąd);

obywatele Irlandii Północnej lub Wielkiej Brytanii: paszport,akt urodzenia bądź przysposobienia, dokument tożsamości zezdjęciem, dokument potwierdzający miejsce zamieszkaniaw Irlandii;

obywatele UE/EOG: paszport lub dowód osobisty, dokumentpotwierdzający miejsce zamieszkania w Irlandii;

osoby spoza UE: paszport i dokument potwierdzający miejscezamieszkania w Irlandii.

W tym samym dniu dane z formularza wprowadzane są do systemu.W dniu następnym wszystkie wprowadzone dane osoby widoczne sąw systemie wraz z nadanym numerem PPSN. Na podany adres zamieszka-nia zostaje wysłany list z centrali w Dublinie. Z reguły od momentu złoże-nia prośby do momentu otrzymania listu z przyznanym PPSN upływamax. 2 tygodnie13. Obecnie numer wymagany jest przy zatrudnieniu(pracodawca nie może legalnie zatrudnić pracownika nieposiadającegoPPSN), we wszystkich usługach pomocy socjalnej, do otrzymania kartydarmowej podróży, identyfikacji uczniów, w publicznych usługach me-dycznych (włączając w to Kartę Medyczną), szczepieniu dzieci, systemiepodatkowym, przydziale mieszkań socjalnych oraz kursie prawa jazdy14.

Ustalanie miejsca stałego pobytu15 (HRC – Habitual Residence Con-dition) jest konieczne przy występowaniu o płatności z zakresu pomocyspołecznej (nieskładkowe) oraz przy płatnościach uniwersalnych. Decyzjeo uznaniu osoby za stałego rezydenta Irlandii są mocno uznaniowei poddane silnej krytyce społecznej16. Należy jednak zaznaczyć, że odmowauznania za rezydenta nie powoduje wydalenia z Irlandii, a jedynie odmo-


27

16 Wskazówki dla urzędników mające pomóc w wydaniu decyzji dostępne są na stroniedepartamentu: www.welfare.ie/en/Pages/Habitual-Residence-Condition--Guidelines-for-Decid-ing-Offic.aspx.

15 Formularz dostępny jest online: www.welfare.ie/en/pdf/hrc1.pdf.

14 Tylko przy składaniu prośby o wydanie PPSN wymagane jest okazanie dowodu tożsa-mości ze zdjęciem. Później, w większości przypadków, PPSN podawany jest ustnie, bezkonieczności okazania jakiegokolwiek dokumentu.

13 Mój numer PPSN to: 1389065CA. Odbyłam całą procedurę jako klient, jednakże już nanastępny dzień mogłam zobaczyć mój numer PPSN w centralnej bazie danych, do którejuzyskałam wgląd dzięki uprzejmości pracowników urzędu.

12 General Register Office.

wę wypłaty zasiłku. Ciekawy jest fakt, że wymaganie HRC musi spełnićjedynie główny beneficjent zasiłku. Osoby zależne, na które może byćprzyznany dodatek, nie muszą być uznane za rezydentów. Przy wydawaniudecyzji dotyczącej HRC branych jest pod uwagę 5 głównych czynników:

1) długość i ciągłość pobytu w Irlandii i w każdym innym kraju,

2) długość i cel każdej nieobecności w Irlandii,

3) rodzaj zatrudnienia i ścieżka zawodowa w Irlandii,

4) główne centrum zainteresowania wnioskodawcy,

5) plany wnioskodawcy na przyszłość z uwzględnieniem wszyst-kich realnych warunków i okoliczności17.

2. Opis przebiegu stażu

Zapoznanie się z systemem opieki socjalnej w Irlandii poprzezgłówne zadania Lokalnego Urzędu Opieki Socjalnej w Cork

Miejsce odbywania stażu– Lokalny Urząd Ochrony Socjalnej w Cork

Lokalny Urząd Ochrony Socjalnej (Social Welfare Local Office)w Cork jest pierwszym co do wielkości w Irlandii18. Znajduje się w stolicyhrabstwa Cork (County Cork) – Cork. Urząd obsługuje klientów z miastaCork (populacja 119 230) oraz z pobliskich: Ballincollig (populacja17 368), Blarney (populacja 5226) i Glanmire (populacja 15 498). Naterenie hrabstwa działa 9 oddziałów urzędu (Social Welfare Branch Office)w: Fermoy, Brandon, Bantry, Kinsale, Macroom, Mallow, Midleton, Youghali Clonakilty19. Pomoc osobom bezrobotnym, aktywizacja na rynku pracyoraz pomoc społeczna to 3 podstawowe obszary zadań urzędu.


28

19 www.welfare.ie/en/pages/OfficeLocator.aspx?k=cork&start1=1.

18 W Dublinie działa obecnie 17 Lokalnych Urzędów Ochrony Socjalnej – przy obecnejpopulacji miasta 525 383 (dane z „Census of Population 2011”. Preliminary Results.Central Statistics Office, 2011-06-30, s. 21).

17 Jak bardzo uznaniowe są decyzje dotyczące HRC, obrazują akta spraw, z którymi mia-łam okazję się zapoznać. Obywatel UE po przyjeździe do Irlandii przez rok nie podjąłżadnego zatrudnienia. Następnie na 4 lata trafił do więzienia. Po wyjściu na wolność złożyłpodanie o HRC, które zostało rozpatrzone pozytywnie.

W urzędzie zatrudnione są 12220 osoby na stanowiskach:

Assistant Principal Officer (AP) – 1,

Higher Executive Officer (HEO) – 1,

Executive Officer (EO) – 14,

Staff Officer (SO) – 22,

Clerical Officer (CO) – 77,

Temporary Clerical Officer (TCO) – 721.

Urząd podzielony jest na działy, które zajmują się takimi spra-wami, jak:

odzyskiwanie długów, gotówka;

ustalanie miejsca stałego pobytu (HRC), skargi, oświadczeniapubliczne, zapytania parlamentarne;

badanie stanu posiadania;

nowe roszczenia, roszczenia nieautoryzowane;

informacja o systemie socjalnym;

numer identyfikacji podatkowej (PPSN);

roszczenia;

korespondencja;

aktywizacja zawodowa;

karta usług publicznych (Public Services Card).

Akty prawne regulujące pracę urzędu to akty dotyczące: służbycywilnej (Civil Service Regulation Act, 1956, Civil Service CommissionersAct, 1956, Civil Service (Employment of Married Women) Act, 1973);bezpieczeństwa i higieny pracy (Safety, Health and Welfare at Work Act,2005); zachowania tajemnicy służbowej (Official Secrets Act, 1963);dostępu do informacji publicznej (Freedom of Information Act, 1997)oraz o ochronie socjalnej i emeryturach (Social Welfare Consolidation Act,2005). We wszystkich rozpatrywanych sprawach urzędnicy kierują sięprzede wszystkim wewnętrznymi wytycznymi (Operational Guidelines)uaktualnianymi i publikowanymi na stronie departamentu. Urząd nieposiada regulaminu organizacyjnego ani statutu. Wszelkie zmiany oma-wiane są z pracownikami i wprowadzane na bieżąco. Taki styl zarządzaniapozwala bardzo szybko reagować na zmiany zachodzące na lokalnym


29

21 Raport z audytu wewnętrznego nr 19/2013 ukończonego 18.10.2013 r.

20 Wszystkie osoby zatrudnione w administracji publicznej Irlandii są członkami korpususłużby cywilnej.

rynku pracy, umożliwia też efektywniejszą pomoc klientowi w zakresiepomocy socjalnej.

Wprowadzenie reformy Intreo w Cork

Ze względu na wielkość urzędu i liczba obsługiwanych codziennieklientów proces przekształcania w jednostkę typu Intreo wymaga czaso-chłonnych i przemyślanych działań. Brak urzędu Intreo w drugim co dowielkości mieście w Irlandii, z liczbą 54 989 bezrobotnych w całymhrabstwie, budzi duże emocje22. Głównym problemem jest właściwe miejsce,umożliwiające efektywną obsługę, z odpowiednim zapleczem biurowym.Budynek mający stanowić nową siedzibę urzędu został już wybrany.Obecnie odbywają się konsultacje mające na celu jego optymalne przysto-sowanie. Biorą w nich udział kierownicy poszczególnych sekcji orazarchitekci odpowiedzialni za projekt przeróbki budynku. Takie spotkaniadają wiedzę na temat sposobu organizacji pracy urzędników i standardówobsługi klienta, do których dąży Departament Pomocy Socjalnej. Po trans-formacji w urzędzie będzie pracowało 137 osób. Szacunkowa liczba klientówobsługiwanych tygodniowo to 13 000. Głównym warunkiem przy wyborzenowej siedziby było jej umiejscowienie w ścisłym centrum. Pod jednymdachem mają znaleźć się instrumenty rynku pracy i edukacji dotychczasdostępne w różnych punktach miasta. W budynku ma się mieścić13 pojedynczych biur, plan otwarty dla stanowisk pracy 124 urzędników,recepcja, 14 kontuarów do obsługi interesantów oraz 27 zamkniętych,prywatnych boksów, do użytku wspólnego, przeznaczonych na indywi-dualne wywiady z klientami23. Pomimo nacisków reforma Intreo w Corkrealizowana jest z wielką starannością i dbałością o każdy szczegół.W pierwszym rzędzie brane są pod uwagę potrzeby i komfort klientów24.

Centrum szkoleniowe SOLAS

Osoba zarejestrowana jako poszukująca pracy ma prawo douczestnictwa w wybranym kursie, szkoleniu lub praktyce zawodowej.Centrum szkoleniowe w Cork jest największym w Irlandii. Prowadzi kursydzienne i wieczorowe, praktyki zawodowe oraz umożliwia kształcenieonline. Na 2014 rok w ofercie centrum jest 35 kursów oraz 28 praktyk


30

24 Dla porównania Grodzki Urząd Pracy w Krakowie znajduje się 45 min jazdy tramwa-jem od centrum miasta.

23 W części przeszklone małe pokoje pozwalają na zachowanie zasady poufności przykontaktach z klientem.

22 http://corkpolitics.ie/wp/?p=11575.

zawodowych. Każdy dostępny kurs i praktyka mają w programie zdobyciedoświadczenia zawodowego w firmach zewnętrznych. Centrum jest bardzodobrze wyposażone i daje wiele możliwości rozwoju. Pomimo to dla osób,które nie znajdą nic dla siebie, a są zainteresowani kursem, którego niezapewnia SOLAS, jest przewidziana jednorazowa dopłata do wybranegokursu w wysokości 500 € na rok. Centrum szkoleniowe to o wiele lepszerozwiązanie niż wyłanianie firm szkoleniowych w drodze przetargu pub-licznego przez urzędy pracy w Polsce. SOLAS oferuje usługi na najwyż-szym poziomie, zatrudnia najlepszych wykładowców i bardzo szybkopotrafi dostosować swoją ofertę do zmieniającego się rynku pracy.Z kursów i szkoleń korzystają nie tylko uczniowie, ale również praco-dawcy. Niektóre firmy już od lat pozostają partnerami centrum i zatrud-niają absolwentów wybranych kursów.

Klinika dla osób bezdomnych25 w Cork

Dla osób w kryzysowej sytuacji klinika oferuje zakwaterowaniew jednym z pięciu ośrodków noclegowych. Pomoc osobom bezdomnymjest bardzo dobrze zorganizowana – pracownicy socjalni mają dużą swo-bodę w podejmowaniu decyzji o udzieleniu zasiłku, co pozwala im reago-wać tak szybko, jak to jest konieczne w sytuacjach kryzysowych. Ośrodkidla bezdomnych dysponują ulotkami w języku polskim i kontraktowympracownikiem socjalnym polskiego pochodzenia26. W klinice pracuje4 pracowników socjalnych, budynek, w którym się znajduje, jest w pełnimonitorowany, w poczekalni przebywa ochroniarz. Klinika pozostanieniezależnym biurem nawet po przeprowadzeniu reformy Intreo w Cork zewzględu na specyfikę pracy z klientem bardzo trudnym. Klientami klinikisą bardzo często osoby uzależnione. Kierowani są też do niej więźniowiepo odbyciu kary. Reforma Intreo zakłada pozbycie się wszystkich szklanychekranów oddzielających urzędników od klientów. W klinikach dla bez-domnych ekrany zostaną zachowane. Praca tam jest wymagająca, a pra-cownicy narażeni są na efekt wypalenia zawodowego.

Praca Specjalnej Jednostki Dochodzeniowej Południe

Ponieważ system ochrony socjalnej oparty jest na założeniu uczci-wości drugiej strony, stwarza to pole do wielkich nadużyć. Tym bardziej


31

26 Cork jest drugim, po Dublinie, skupiskiem polonii w Irlandii. Według danych za 2011rok dostępnych na stronie Centralnego Biura Statystycznego (www.cso.ie/px/pxeirestat/–Statire/SelectVarVal/Define.asp?maintable=CD622&PLanguage=0) liczba Polaków w hrab-stwie Cork to 15 796, z czego miasto Cork zamieszkuje 3600.

25 Działa na podstawie Housing Act, 1988.

może dziwić, że w skali kraju jest tylko ok. 90 oficerów śledczych, którzyzajmują się tropieniem nadużyć i oszustw. Niestety nikt jeszcze nie próbo-wał ocenić skali tego zjawiska ani oszacować strat, na które narażone jestpaństwo. Udowodnienie ponad wszelką wątpliwość oszustwa leży postronie urzędników i nawet jeśli się udaje, trudno mówić o sankcjach. Jeślizasiłek pobierany był nielegalnie, jego wysokość ma być zwrócona dourzędu, który go wypłacał. Nie ma tutaj zastosowania egzekucja i komornik,a kwota zwracana jest bez odsetek, na zasadzie dobrowolnej deklaracji27.Dopiero w ostatnim czasie sprawy dotyczące defraudacji dużych sum sąoddawane do sądu i zagrożone karą więzienia28 – jest to jednak stosun-kowo nowe zjawisko. Rozwija się ciągle tzw. turystyka zasiłkowa – doIrlandii przybywają młodzi ludzie z Włoch, Hiszpanii i Grecji, od razu poprzybyciu składając podania o HRC i odpowiednie zasiłki. Ponieważwszystkie zasiłki wypłacane są na poczcie raz w tygodniu29, a osoby pobie-rające świadczenie jako poszukujący pracy muszą raz w miesiącu potwier-dzić podpisem, że są w pełni dyspozycyjne do jej podjęcia, dużo jestprzypadków fałszowania podpisu, zmiany tożsamości lub przybywania doIrlandii tylko w celu złożenia podpisu30. Oszukanie systemu jest o tyleproste, że wszystko ma z góry określony czas, a procedury są ogólno-dostępne. Nie ma też obowiązku posiadania dowodu tożsamości ze zdję-ciem. Tak jak już wspomniano, tylko przy pierwszej rejestracji należyokazać dowód tożsamości ze zdjęciem, a numer PPSN jest podawanyustnie. Jednakże w związku z reformą Intreo przewidziano wydawanieplastikowych kart z numerem PPSN i zdjęciem, która będzie musiała byćokazywana przy załatwieniu każdej sprawy w urzędzie. Rozpoczęto jużwydawanie takich kart identyfikacyjnych. Na razie otrzymują je noweosoby zgłaszające się po PPSN. Docelowo każdy mieszkaniec Irlandiibędzie musiał posiadać taką kartę.


32

30 Zamiast transferować świadczenia do kraju zamieszkania, niektórzy decydują się naczęste podróże, np. tanimi liniami lotniczymi.

29 Nieodebrane w ciągu 3 dni wracają z powrotem do urzędu.

28 Sprawa tego typu, która dotyczyła jednego z klientów urzędu w Cork, została opisanaprzez Irish Examiner: www.irishexaminer.com/ireland/man-with-373k-savings-claimed-29k--welfare-247298.html.

27 Osoba, która ma zwrócić kwotę 5000 €, może zadeklarować zwrot w tygodniowych ra-tach po 10 €. W razie jej śmierci dług nie przechodzi na członków rodziny ani na spadko-bierców.

3. Porównanie działań administracji Polski i Irlandiina polu aktywizacji zawodowej i pomocy socjalnej

Lokalny Urząd Ochrony Społecznej w Cork pełni funkcje, którew Polsce są podzielone pomiędzy Miejski Urząd Pracy i Miejski OśrodekPomocy Społecznej. Urząd Pracy zajmuje się rejestracją osób bezrobotnychi poszukujących pracy oraz wypłatą zasiłków dla osób bezrobotnych.Zapewnia usługi doradców zawodowych oraz szkolenia, które w praktycenie zaspokajają nawet ułamka potrzeb zarejestrowanych osób. Wszystkojest niezwykle sformalizowane i na dłuższą metę zniechęca potencjalnegoklienta. Dla przykładu: osoba zarejestrowana w UP nawet w celu podjęciapracy na 1 dzień musi się wyrejestrować, a potem przejść przez żmudnąprocedurę rejestracji od samego początku. W Irlandii akta takiej osobypozostają „otwarte” przez 8 tygodni (w okresach świątecznych, kiedy jestdużo pracy tymczasowej, nawet dłużej). Zachęca to do podejmowanianawet krótkotrwałego zatrudnienia. Samo podejście do utraty pracy jestw Irlandii traktowane kompleksowo – jako zjawisko dotykające nie tylkoosobę bezrobotną, ale też całą rodzinę. Mogące mieć wpływ na sytuacjęmieszkaniową. Znacznie obniżające jakość życia. Dlatego Urząd OchronySocjalnej zapewnia szeroko rozumianą pomoc społeczną. Niestety, dopomocy społecznej w Polsce nie ma jej nawet jak porównać. W polskimsystemie ciężar dowodu spoczywa na kliencie, a skomplikowane procedurypowodują, że pomoc przychodzi za późno lub jest niewystarczająca.Jednakże parasol ochrony socjalnej w Irlandii ma też swoje złe strony. Jeślizasiłki przewyższają minimalną pensję, nie istnieje żaden bodziec, żebydążyć do zmiany swojej sytuacji31. Ciężar dowodu, który spoczywa naurzędniku, powoduje pokusę nadużycia i prowadzi do oszustw i defrauda-cji. Podejście do kultury pracy również jest inne w obu krajach. W Irlandiizwraca się większą uwagę na szybkie wyczerpanie sił w pracy z klientemtrudnym. W Polsce nie przestrzega się gwarantowanych Kodeksem pracyprzerw, a nawet zniechęca do odejścia od okienka, kiedy klienci czekają.Kiedy irlandzcy koledzy pytali o polski system ochrony socjalnej i aktywi-zacji na rynku pracy, nie mogli uwierzyć w wysokość zasiłku na dziecko32,trudności w skorzystaniu z usług – zarówno Urzędów Pracy, jak i Ośrod-ków Pomocy Społecznej. Najbardziej szokujący jednak był dla nich fakt,że państwo zrzuca odpowiedzialność za osoby potrzebujące bezpośrednio


33

32 Ok. 7 € na miesiąc – uzależnione od dochodu na członka rodziny.

31 Na stronie internetowej Instytutu Badań Ekonomicznych i Socjalnych (ESRI) zostałaopublikowana praca, w której stwierdzono, że 44% osób posiadających małe dzieci byłobyw lepszej sytuacji, pozostając na zasiłku, niż podejmując pracę. Praca została jednak szybkousunięta, kiedy zainteresowały się nią media krajowe i zagraniczne.

na swoich obywateli, choćby poprzez występowanie o przyznanie alimen-tów od dzieci na rzecz rodziców, którzy znaleźli się w biedzie33.

Uważam że oba systemy powinny się spotkać „w pół drogi”.W Polsce potrzeby potencjalnego klienta powinny mieć pierwszeństwoprzed wszystkim innym, w Irlandii wymagania wobec klientów powinnyzostać bardziej zaostrzone, szczególnie pod względem badania stanuposiadania, sprawdzania dokumentów oraz zawartych w formularzachinformacji.


34

33 Ośrodki Pomocy Społecznej przeprowadzają szczegółowy wywiad z osobą ubiegającąsię o zasiłek i w jej imieniu występują o zasądzenie alimentów (http://wyborcza.biz/finan-se/1,105684,12181593,Alimenty_na_rodzicow__Dorosle_dzieci_maja_obowiazek.html).

Wojciech Kaczor

Elastyczność biurokracjiZjednoczonego Królestwa,

czyli jak działać skutecznie, będąc urzędnikiem

Wstęp

W okresie od 14 października do 6 grudnia 2013 r. przebywałemna stażu zagranicznym w stolicy Wielkiej Brytanii, Londynie. Urzędem,w którym pracowałem, było jedno z 24 ministerstw brytyjskiego rządu– Department for Business, Innovation & Skills (BIS). W ramach niego zosta-łem oddelegowany do Better Regulation Executive (BRE), jednostki odpo-wiedzialnej za ograniczanie szkodliwego wpływu tworzonego i obowiązu-jącego już prawa na sektor prywatny, a konkretnie do jednego z zespołów– Europe and International Team.

Staż zagraniczny okazał się owocny z wielu względów. W jegotrakcie miałem okazję poznać specyfikę funkcjonowania brytyjskiej służbycywilnej, poznać skuteczne metody zarządzania wiedzą w ramach kon-kretnego ministerstwa oraz w ramach całej administracji rządowej, a takżeuczestniczyć w wielu pożytecznych szkoleniach, spotkaniach roboczychi wykładach tematycznych przygotowanych dla rozwoju urzędników BIS.

Niniejszy raport stanowi podsumowanie mojej obecności w bardzodynamicznej jednostce zachodniej administracji rządowej. Opisuję w nimzarówno same fakty dotyczące szeroko rozumianego procesu deregulacjiw Wielkiej Brytanii, jak również subiektywnie oceniam zasadność poszcze-gólnych decyzji, skuteczność wybranych przedsięwzięć, czy też funkcjo-

35

nalność przyjętych w BIS-ie rozwiązań organizacyjnych. Dokonuję przytym częstych odniesień do realiów panujących w polskiej administracjicentralnej.

W ostatnim rozdziale bardziej szczegółowo opisuję przykład opubli-kowanego w październiku 2013 r. raportu Cut EU red tape, który posłużyćmoże za dobrą praktykę w dziedzinie kreatywnego i efektywnego oddzia-ływania narodowej administracji na agendę Unii Europejskiej.

1. Europe and International Teamw kontekście realizacji polityki rządu Wielkiej Brytanii

Opis działalności i cele Europe and International Team

Europe and International Team (zwany dalej Zespołem) jest jednymz czterech zespołów działających w strukturze BRE. Teoretycznie zajmujesię on wąskim zakresem obowiązków o wyłącznie europejskim charakte-rze. W rzeczywistości jednak odpowiada za realizację jednej z flagowychpolityk rządu (tj. za ograniczanie administracyjnych obciążeń spoczywają-cych na brytyjskim biznesie), w często niesprzyjających warunkach, nastyku narodowego i europejskiego procesu legislacyjnego.

Zespół składa się z dziewięciu pełnoetatowych pracowników. Sąoni podzieleni na trzy podzespoły zajmujące się odrębnymi aspektamiszeroko rozumianej reformy regulacji na szczeblu UE:

wczesne oddziaływanie – współpraca z pozostałymi minister-stwami na rzecz maksymalizacji wpływu rządu brytyjskiegona kształt aktów prawnych Unii Europejskiej, na możliwiewczesnym etapie ich powstawania;

instytucje UE – współpraca z instytucjami unijnymi i innymipaństwami członkowskimi w celu zwiększenia poparcia i prak-tycznego wykorzystania idei „lepszych regulacji” (ang. betterregulation);

transpozycja – przeciwdziałanie niepożądanemu zjawisku tzw.gold-platingu, głównie poprzez udzielanie pomocy i kontrolęinnych ministerstw w zakresie racjonalnego transponowaniaaktów prawnych UE (tj. niewiążącego się z nakładaniem no-wych, przekraczających wymogi konkretnej dyrektywy kosztówdla przedsiębiorców).

Zadania podejmowane przez członków Zespołu cechuje znacznaróżnorodność. Niektóre z nich uznać można za standardowe, powszechne


36

dla administracji funkcjonujących w wielu rozwiniętych krajach. Do po-wyższych zaliczyć można m.in. uczestniczenie członków Zespołu w częstychspotkaniach z udziałem przedstawicieli innych ministerstw lub przygotowy-wanie odpowiedzi na interpelacje poselskie (ang. Parliamentary Questions).

Na szczególną uwagę zasługują jednak te aspekty działalnościZespołu, które stanowić mogą pewnego rodzaju zaskoczenie, szczególniebiorąc pod uwagę fakt organizacyjnej „sztywności”, naturalnie wpisanejw strukturę każdej administracji publicznej. Do najbardziej niestandardo-wych sposobów osiągania wyznaczonych celów zakwalifikować możnaprzede wszystkim zdywersyfikowane metody pozyskiwania sojuszników„lepszych regulacji”. Kryje się pod tym przede wszystkim udzielaniebriefingów na ten temat licznym politykom europejskim odwiedzającymBIS, publikacja innowacyjnego w swojej formie raportu – Cut EU red tape,jak również regularne organizowanie wizyt studyjnych dla urzędnikówróżnego szczebla z innych państw UE oraz, last but not least, stażystów,mogących w przyszłości lobbować na rzecz „lepszych regulacji” w swoichprzyszłych miejscach zatrudnienia.

Umiejscowienie Zespołu w strukturzeDepartment for Business, Innovation & Skills

Jak wspomniałem we wstępie raportu, Zespół, w którym odbywałemswój staż, stanowi część Department for Business, Innovation & Skills. Urządten jest, w pewnym przybliżeniu, odpowiednikiem polskiego MinisterstwaGospodarki, wykonującym też niektóre zadania przypisane do Minister-stwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego.

Cały BIS, utworzony w swojej obecnej postaci w czerwcu 2009 r.,został podzielony na osiem zasadniczych grup tematycznych. Jedną z nichjest grupa Enterprise & Skills, zajmująca się szeroko rozumianym wspar-ciem dla brytyjskiej przedsiębiorczości.

Better Regulation Executive, jedna z sześciu jednostek organizacyj-nych działająca w ramach ww. grupy, odpowiada za ograniczanie negatyw-nego wpływu prawa aktualnie tworzonego, jak i tego już obowiązującego,na sektor prywatny. W jego skład poza Europe and International Teamwchodzą następujące zespoły:

Framework & Red Tape Challenge Team – odpowiada za cało-kształt prac nad wdrażaniem nowego prawa, w tym za istotnydla rządu program „Red Tape Challenge”, zachęcający Brytyj-czyków do zgłaszania, za pośrednictwem specjalnego portalu

ELASTYCZNOŚĆ BIUROKRACJI ZJEDNOCZONEGO KRÓLESTWA

37

internetowego, określonych przepisów, które z różnych powo-dów wydają się im najbardziej uciążliwe i/lub niepotrzebne1;

Communications, Operations and Engagement Team – odpowia-da m.in. za takie kwestie, jak angażowanie partnerów społecz-nych w rządowy proces decyzyjny lub szukanie alternatyw dlawszelkich nowych działań legislacyjnych (w postaci samoregu-lacji, kodeksów dobrych praktyk, publikacji branżowych wy-tycznych itd.);

Focus on Enforcement Team – skupiający się na kontroli pro-cesu wdrażania obowiązującego już prawa.

Działalność Department for Business, Innovation & Skillsw szerszym kontekście programu konserwatywno-liberalnegoRządu Jej Królewskiej Mości

Aktualny rząd Wielkiej Brytanii rozpoczął swoją kadencję w maju2010 r. Jest on pierwszym od wielu lat rządem koalicyjnym, godzącympolityków i programy dwóch partii: Partii Konserwatywnej (ang. the Con-servative Party) i Liberalnych Demokratów (ang. the Liberal Democrats).

Obie one, w sposób zdecydowany i zazwyczaj jednogłośnie, opo-wiadają się za wyższością mechanizmów wolnego rynku nad bardziej cen-tralistycznym, właściwym opozycyjnej Partii Pracy (ang. the Labour Party),podejściem w prowadzeniu polityki gospodarczej. Pomimo to różnią sięone w poszczególnych aspektach rozumienia szeroko pojmowanej wolnościgospodarczej. Przykładowo, podczas gdy konserwatyści postulują ograni-czenie napływu imigrantów do Zjednoczonego Królestwa, liberalni demo-kraci (często ustami Vince’a Cable’a, sekretarza stanu w BIS) podkreślają,że to właśnie stały napływ pracowników z zagranicy pozwala brytyjskiejgospodarce utrzymywać swoją globalną konkurencyjność.

Różnice pojawiają się także w stosunku do członkostwa w UniiEuropejskiej. W styczniu 2013 r. David Cameron zobowiązał swoją partię,w przypadku wygrania najbliższych wyborów parlamentarnych w roku2015, do organizacji referendum w sprawie ewentualnego wyjścia WielkiejBrytanii ze struktur unijnych. Koalicyjni partnerzy konserwatystów sąprzeciwni tej inicjatywie, twierdząc, że pozostanie w UE stanowi ważnączęść brytyjskiego interesu narodowego.

Tarcia w rządzie wywoływane są również przez czynniki pozapro-gramowe, wynikające z bieżących realiów politycznych. Wpływają one za-równo na coraz bardziej eurosceptyczną postawę Partii Konserwatywnej


38

1 www.redtapechallenge.cabinetoffice.gov.uk/.

(obawa przed krytyką ze strony często antyeuropejskich tabloidów i rosną-cym poparciem dla Partii Niepodległości Zjednoczonego Królestwa – ang.the UK Independence Party), jak i na Liberalnych Demokratów, cierpiącychna „syndrom przystawki”, a więc marginalizację w obrębie koalicji i stop-niowy spadek poparcia wyborców.

W tym kontekście BIS cechuje się zaskakującą zgodnością intere-sów obu sił politycznych. Realizując łącznie 29 polityk rządowych (z czego11 w obszarze wspierania brytyjskiej przedsiębiorczości), ministerstwowypełnia program tak konserwatystów, jak i Liberalnych Demokratów.Odpowiedzialne za wzrost gospodarczy Wielkiej Brytanii, zajmuje się ko-ordynacją prac na rzecz usprawnienia wyższej edukacji i systemu szkoleń.Działania te mają na celu zwiększenie przyszłych obrotów handlowych,wsparcie innowacyjności oraz pomoc w zakładaniu i prowadzeniu włas-nych przedsiębiorstw.

2. Efektywna działalność na rzecz lepszych regulacji– praktyczne sposoby na zagospodarowanie stażystyi organizację pracy zespołu

Opis zadań wykonywanych w trakcie stażu

W ramach czasu spędzonego w BIS-ie powierzano mi wiele zróż-nicowanych zadań. Wymagały one wykorzystania wiedzy zdobytej w trakciekształcenia w Krajowej Szkole Administracji Publicznej (w cyklu takichprzedmiotów jak m.in. proces decyzyjny w UE lub ewaluacja politykpublicznych) oraz innych umiejętności, dobieranych w zależności od cha-rakteru konkretnego zadania. Ich realizacja wymagała znacznej elastycz-ności w działaniu. Wiele wymagało z jednej strony kreatywności (główniew zakresie poszukiwania źródeł danych oraz sposobu optymalnego wyko-rzystania tak zdobytych informacji), z drugiej zaś dużej wytrwałości, nie-zbędnej w obliczu często wielogodzinnej pracy nad konkretnym przedsię-wzięciem.

Najważniejsze zadania wykonywane przeze mnie dla Zespołu orazcele, dla których zostały mi one powierzone, przedstawione zostaływ poniższej tabeli.


39

Pomoc właściwemu pracownikowiZespołu w identyfikacji potencjalnychobszarów ryzyka w nowej legislacji UE.

Analiza ocen skutków regulacjiwykonanych przez Komisję Europejskąpod kątem obciążeń administracyjnych,jakie nowe akty prawne UE nakładająna brytyjskich przedsiębiorców(w szczególności tych z sektora SME– małych i średnich przedsiębiorstw).

Wyposażenie Zespołu w „ściągę”umożliwiającą szybki dostępdo przekonujących danychnt. „lepszych regulacji”;

Przygotowanie wewnętrznego dokumentuBetter Regulation Key Facts, prezentującegoszerokie spektrum informacjipotwierdzających wagę „lepszychregulacji” w procesie stanowienia prawana szczeblu UE;

Zaznajomienie pracownika Zespołuodpowiedzialnego za oddziaływaniena Parlament Europejski z poglądamipolskich europosłów w celuwykorzystania tej wiedzy w uprawianymprzez niego „lobbingu” na rzecz „lepszychregulacji”;

Przygotowanie raportu na temat stosunkupolskich posłów do ParlamentuEuropejskiego względem promowanejprzez BRE idei „lepszych regulacji”;

Porównanie i opisanie polskiegoi brytyjskiego systemu oceny skutkówregulacji (ang. Impact Assessment);

Zaznajomienie członków Zespołuze stanem zaawansowania systemu ocenyskutków regulacji w Polsce w celuwykorzystania tej wiedzyprzy ewentualnych rozmowachz przedstawicielami polskiej administracji;

Analiza i porównanie transpozycji trzechuciążliwych dla sektora przedsiębiorstwdyrektyw Unii Europejskiej do polskiegoi brytyjskiego systemu prawnego;

Cel przydzielenia danego zadaniaZadanie

Cennym doświadczeniem był także udział w kilkugodzinnym po-siedzeniu Komitetu ds. Polityki Regulacyjnej (ang. Regulatory PolicyCommittee). Jest to zewnętrzny i niezależny od rządu organ odpowie-dzialny za kontrolę jakości nowego prawa. Jego głównym zadaniem jestopiniowanie udokumentowanych ocen skutków regulacji, załączanych dokażdego nowego aktu legislacyjnego.

Ponadto w czasie stażu miałem okazję uczestniczyć w trzechinteresujących szkoleniach. Poruszały one następującą tematykę:

poprawnego rozumienia i sporządzania ocen skutków regu-lacji,

właściwego zrozumienia szerokiego kontekstu tworzenia poli-tyk publicznych,

roli instytucji unijnych w procesie stanowienia brytyjskiegoprawa.


40

Opis rozwiązań organizacyjnychwpływających na jakość pracy urzędu

Dwumiesięczny staż w BIS uważam za okres wyjątkowo owocny.Miałem w tym czasie okazję zapoznać się z mechanizmami pracy brytyj-skiej administracji rządowej, dokonując jednocześnie częstych porównańze stylem pracy poznanym w czasie wcześniejszego stażu odbywanegow jednym z polskich ministerstw.

Poniżej prezentuję swoje najważniejsze spostrzeżenia, mogącew przyszłości posłużyć mi w bardziej produktywnej pracy w polskiejsłużbie cywilnej:

Istotna rola kultury pracy w funkcjonowaniudanej jednostki organizacyjnej

Pracownicy Zespołu są realnie zaangażowani w wykonywanąprzez siebie pracę, utożsamiając się jednocześnie z misją całej instytucji.Przejawia się to w jak najbardziej naturalny sposób i znacząco wpływa nawysoką jakość ich pracy. Traktowani przez swoich przełożonych z dużymzaufaniem (przejawiającym się m.in. w elastycznym czasie pracy i brakujakiejkolwiek formy kontroli czasu faktycznie w niej spędzonego), od-wdzięczają się widoczną rzetelnością i poświęceniem, jako że ostatecznieznacząco przekraczają ustawowo określoną, tygodniową liczbę godzin nastanowisku.

Bazując na swoim dotychczasowym doświadczeniu, uważam, żew polskich warunkach pracownicy (nie tylko w sektorze publicznym)traktowani są w znacznie mniej partnerski sposób. Relacja kontrolujący--kontrolowany przyczynia się, moim zdaniem, do istotnych strat w osta-tecznej motywacji i efektywności pracownika.

Inną kwestią wartą uwagi jest poczucie wspólnoty celów instytucjiz celami ludzi w nich zatrudnionymi. Brak jedności na tym polu (nie-wynikający być może z czyjejkolwiek złej woli, a raczej ze słabej wewnętrz-nej „polityki informacyjnej” resortów i braku przywództwa) skutkowaćmoże mniejszym zrozumieniem roli urzędników w realizowaniu politykpublicznych. To z kolei prowadzić może do ich wypalenia zawodowegoi spadku efektywności.


41

Wpływ przepływu informacji na pracęw ramach komórki organizacyjnej

Przeszło 50 pracowników BRE w całości ulokowane jest na piątympiętrze budynku. Z racji braku osobnych pomieszczeń (biuro w układzietzw. open space) pracuje się tam razem zarówno w wymiarze instytucjonal-nym (służba wspólnej sprawie deregulacji), jak i dosłownym. Ma to nie-bagatelne znaczenie w aspekcie efektywnej wymiany informacji. Zamkniętepomieszczenia zdają się utrudniać proces dzielenia się wiedzą, podczasgdy praca „wspólna” z całą pewnością sprzyja twórczym interakcjom.

Nie przesądzając o słuszności i wykonalności umieszczenia licznejkomórki organizacyjnej danego urzędu w jednym pomieszczeniu, rozwa-żenie „grupowania” samych wydziałów we wspólnych pokojach wydaje sięgodne rozważenia również w polskich warunkach.

Znaczenie przemyślanej architektury strukturorganizacyjnych urzędów dla późniejszegoich funkcjonowania

Zarówno w całym BIS-ie, jak i w ramach BRE zauważyć możnaprzejrzysty i funkcjonalny podział kompetencji i obowiązków. Co więcej,obserwacja kontaktów utrzymywanych przez członków Zespołu z innymiinstytucjami brytyjskiej administracji rządowej pozwala mi stwierdzić, żeorganizacja sfery biurokratycznej odgrywa wielką rolę w codziennymfunkcjonowaniu konkretnej administracji.

Spory kompetencyjne stanowią w Polsce częsty problem takw relacjach międzyinstytucjonalnych, jak również w obrębie samychurzędów. Usprawnienie przypisywania odpowiedzialności za daną kate-gorię spraw w obrębie samego tylko resortu byłoby w tym względzie istot-nym krokiem do przodu. Jako remedium rozważyć można opracowanielisty kluczowych słów przypisanych danej komórce, a dostępnej osobomodpowiedzialnym za pierwotną dekretację spraw, lub też innej procedurywyjaśniania wątpliwości kompetencyjnych.

Warta odnotowania jest w tym miejscu także rola tzw. centrumdecyzyjnego rządu w całokształcie krajowej administracji. Brytyjski CabinetOffice ma pod tym względem zdecydowanie silniejszą pozycję niż jegopolski odpowiednik (tj. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów), rozstrzygającwszelkie spory (tak kompetencyjne, jak i polityczne) pojawiające sięmiędzy poszczególnymi ministerstwami.


42

3. Raport Cut EU red tape jako innowacyjny sposóbskutecznego współtworzenia polityki Unii Europejskiej

Pod koniec czerwca 2013 r. premier Wielkiej Brytanii, DavidCameron, powołał specjalną grupę sześciu liderów biznesowych (ang.Business Task Force) w celu zidentyfikowania aktów prawnych UE (wrazz tymi będącymi jeszcze w trakcie opracowywania), które hamują rozwójeuropejskich przedsiębiorstw. Zadanie postawione przed grupą polegałona opracowaniu raportu wskazującego najbardziej uciążliwe regulacje,w nieprzekraczalnym terminie do końca października 2013 r.

Chociaż koordynacja całego przedsięwzięcia spoczywała na właści-wej komórce Cabinet Office, większość faktycznej pracy nad raportem wy-konywana była przez trzy osoby pracujące w Europe and International Team.Dzięki temu miałem okazję z bliska obserwować zarówno zakończenieprac nad publikacją finalnego dokumentu, jak i przygotowania do dalszegojego wykorzystania.

Raport składa się z trzech zasadniczych części:

postulat wdrożenia do praktyki legislacyjnej Komisji zasadyCOMPETE, stanowiącej swego rodzaju filtr zabezpieczającypozycję europejskich przedsiębiorstw; sam akronim oznaczanastępujące działania:

Competitiveness test – poddawanie nowych propozycjilegislacyjnych Komisji rygorystycznemu testowi w celuwykazania ich pozytywnego wpływu na unijną konkuren-cyjność;

One-in, one-out – tj. bilansowanie nowych obciążeń biuro-kratycznych redukcją obciążeń o tej samej wartości pie-niężnej w innych przepisach (co samo w sobie zawierapostulat większego nacisku na wysoką jakość procesuoceny skutków regulacji na poziomie UE, jako że aktual-nie przygotowywane w Brukseli impact assessments niecieszą się zaufaniem w brytyjskiej administracji rządowej);

Measure the impact – publikacja przez Komisję corocz-nego zestawienia łącznych kosztów dla biznesu przedkła-danych propozycji legislacyjnych, jak również powołanieniezależnego Komitetu ds. Oceny Skutków Regulacji(ang. Impact Assessment Board), z możnością blokowaniaprocesu prawotwórczego w szczególnie uzasadnionychsytuacjach;


43

Proportionate rules – propozycja opracowywania nowychaktów prawnych w oparciu o zasadę proporcjonalności(bazując na obiektywnych i naukowych argumentach),jak również publikowania jasnych wytycznych odnośniedo tego, jak stosować nowo przyjęte prawo;

Exemptions and lighter regimes – wyłączenie, tak często jakto możliwe, małych i średnich przedsiębiorstw spod obo-wiązywania nowych przepisów;

Target for burden reduction – przyjęcie wyrażonego kwoto-wo celu ograniczenia łącznego obciążenia biurokratyczne-go na poziomie UE;

Evaluate and enforce – poprzedzenie wszelkiej nowej inicja-tywy legislacyjnej KE rzetelną i wyczerpującą ewaluacjąfunkcjonującego prawa oraz zapewnienie jednolitego wy-konywania prawa we wszystkich krajach członkowskich;

trzydzieści priorytetowych rekomendacji uporządkowanychw pięć bloków tematycznych:

ogólna konkurencyjność,

bariery w zakładaniu przedsiębiorstwa i zatrudnianiu pra-cowników,

bariery w rozwijaniu przedsiębiorstwa,

bariery w handlu zagranicznym,

bariery innowacyjności;

załącznik z dalszymi 66 propozycjami działań deregulacyjnych.

Praca nad raportem stanowiła dla całego Zespołu wyzwanie takdużej miary, że wspomniane trzy osoby zostały na okres kilku miesięcycałkowicie zwolnione ze swoich bieżących obowiązków. Wszechstronnośći nieprzewidywalność zadań wymagały wykorzystywania ciągle to nowszychumiejętności, w skład których zaliczyć można m.in. organizowanie częstychspotkań konsultacyjnych we wciąż zmieniającym się składzie osobowym,utrzymywanie efektywnego kontaktu z pełnomocnikami wyznaczonymiprzez strony liderów biznesowych czy też asystowanie członkom TaskForce’u we wszelkich ich aktywnościach na arenie europejskiej.

Na zakończenie projektu wszystkie zaangażowane osoby zostałyzaproszone na spotkanie z Davidem Cameronem, w trakcie któregopremier osobiście podziękował im za trud włożony w prace nad raportemoraz wyznaczył ogólny zarys dalszego jego wykorzystania.


44

W ostatnim dniu mojego stażu Zespół zgromadził się w celuwyznaczenia wstępnego planu dalszych prac nad raportem. Plan tenprzedstawia się następująco:

do czerwca 2014 r. Downing Street 10 (odpowiednik CentrumInformacyjnego Rządu) zobowiązało BIS do realizacji jak naj-większej części z nakreślonych w raporcie 30 rekomendacji.Dzięki temu premier ma mieć możliwość obwieszczeniasukcesu na kolejnej Radzie Europejskiej, którego oficjalnymadresatem ma być KE, faktycznym zaś – w opinii członkówZespołu – brytyjski wyborca w przededniu możliwegoreferendum nad pozostaniem lub wyjściem swojego krajuz UE;

zwrócono uwagę na konieczność opracowania kilku casestudies, służących zilustrowaniu problemu i zwiększeniu siłyoddziaływania kolejnego wydania raportu (w założeniu poru-szające przykłady europejskich przedsiębiorstw uwięzionychw gąszczu przepisów w większym stopniu przemówią dowyobraźni przywódców państw członkowskich i urzędnikówKomisji);

Cabinet Office nalega, aby dołożyć starań na rzecz uwzględ-nienia zasady COMPETE w programie działania nowej, wybra-nej w 2014 r. Komisji;

zidentyfikowano konieczność wyznaczenia nowego modeluwspółpracy administracji rządowej z przedstawicielami biznesu.Przed Zespołem pojawia się więc zadanie przedstawieniapotencjalnych płaszczyzn działania, zwiększających szansepełnego wykorzystania potencjału raportu.

Za szczególnie interesujące i inspirujące aspekty opracowywaniaoraz publikacji raportu Cut EU red tape można uznać:

powszechny odbiór dokumentu jako produktu ze światabiznesu – umieszczenie wysokiej rangi biznesmenów na„pierwszej linii frontu” oraz zdobycie 100 głosów poparcia odfirm z całej Unii Europejskiej pozwoliło uzyskać pożądanąwiarygodność postulowanym zmianom; uniknięto tym samymnegatywnych skojarzeń z kolejnym biurokratycznym wytworem(raportem jako celem samym w sobie) oraz z odczytywanąprzez niektórych za eurosceptyczną postawą brytyjskiego rządu;

pozytywna reakcja europejskich elit – raport został przed-stawiony przy okazji jednego z posiedzeń Rady Europejskiej;


45

brytyjscy urzędnicy zdołali pozyskać wcześniej cenne poparcieJosé Manuela Barroso, kanclerz Merkel, Donalda Tuskai innych politycznych liderów, zwiększając tym samym wagędokumentu w przyszłych pracach na szczeblu ponadnaro-dowym;

wykorzystanie wcześniejszych doświadczeń – trzy lata wcześ-niej opublikowany został raport o zbliżonej tematyce; jegoukazanie nie wzbudziło wtedy większego zainteresowania, zewzględu na brak jakiegokolwiek politycznego „promotora”,który byłby w stanie nadać sprawie dalszy obrót; tym razem tosam premier zaangażował się w lobbowanie na rzecz wyko-rzystania zawartych w raporcie postulatów;

nieskomplikowane, a skuteczne zarządzanie wiedzą – wszystkiedokumenty związane z pracą nad raportem rozsyłane były dowszystkich osób zaangażowanych w projekt, po czym wysyła-ne do wspólnej bazy danych „Matrix”; ponadto zaangażowaniurzędnicy z różnych instytucji regularnie spotykali się i dysku-towali nad wszelkimi wątpliwościami, potencjalnymi obszara-mi ryzyka oraz możliwościami pojawiającymi się w miarępostępu toczonych prac.


46

Franciszek Szkop

Dobre praktyki we Francji– nowoczesne zarządzanie ochroną zabytków

Wstęp

Raport jest efektem dwumiesięcznego stażu, który odbyłemw jednej z francuskich terytorialnych jednostek odpowiedzialnych za dzie-dzictwo narodowe. Ze względu na moje wykształcenie oraz doświadczeniezawodowe zostałem skierowany do Service régional des recherches archéo-logiques (regionalnego biura do spraw badań archeologicznych), którestanowi wydział Direction régionale des affaires culturelles (dyrekcji regional-nej do spraw kultury).

Praca została podzielona na trzy części. Dwie pierwsze opisująmiejsce odbywania stażu oraz jego przebieg. W ostatniej części porównujęurząd, w którym odbyłem staż, z polską jednostką zajmującą się ochronązabytków archeologicznych. Również w ostatniej części rekomenduje roz-wiązania, które, jeśli zostałyby wcielone w życie, mogłyby znacznie uspraw-nić system ochrony zabytków w Polsce.

Podczas stażu miałem okazję poznać urzędników oddanychsprawie ochrony dziedzictwa narodowego. Ich praca była dla mnieprawdziwą inspiracją. Wartością dodaną stażu było to, że w ramachobowiązków służbowych miałem okazję obejrzeć liczne zabytki nie tylkokultury francuskiej, ale również te uznawane za dziedzictwo całej ludz-kości.

47

1. Opis miejsca staużu

DRAC, SRA

Swój staż zagraniczny odbyłem w Direction régionale des affairesculturelles (DRAC1) regionu Dolnej Normandii. Jest to zdecentralizowany2

urząd, który podlega Ministrowi Kultury i Komunikacji Republiki Fran-cuskiej. Każdy z regionów Francji ma własny DRAC. Misją i celem tegourzędu jest prowadzenie w imieniu rządu polityki kulturalnej państwaw regionie i w każdym z wchodzących w jego skład departamentów.Oznacza to, że zadaniem jednostki jest gromadzenie wiedzy o dziedzict-wie narodowym w regionie oraz jego ochrona i konserwacja, a takżewspieranie rozwoju i promocja sztuk plastycznych, kin, teatrów oraz innejdziałalności artystycznej. W zakres pojęcia „dziedzictwo narodowe” wcho-dzą dwa duże działy: archeologia i ochrona zabytków będących wytworamirąk ludzkich. Jest to bardzo szeroka definicja, która obejmuje zarównotakie zabytki, jak Mont-Saint-Michel, jak i niemiecki czołg „Tiger” z okresudrugiej wojny światowej.

Siedziba DRAC Dolnej Normandii mieści się w Caen, stolicydepartamentu Calvados i jednocześnie stolicy regionu. Pozostałe departa-menty regionu to Manche (stolica w Saint-Lô) i l’Orne (stolica w Alençon).Ze względu na wykształcenie zostałem przydzielony do Service regional desrecherches archeologiques (SRA). Kierownikiem SRA jest François Fichet deClairfontaine, konserwator regionalny Dolnej Normandii w stopniu kon-serwatora generalnego oraz kawaler Legii Honorowej.

W DRAC zatrudnionych jest około osiemdziesięciu osób. W mo-mencie mojego przybycia na staż dyrektorem jednostki był Pan KléberArhoul, wychowanek École nationale d’administration (ENA) promocji„Valmy”. 15 listopada br. zakończyła się jego pięcioletnia kadencja.Obecnie osobą pełniącą obowiązki dyrektora jest Pani Diane de Rugy.W samym SRA pracuje około piętnastu osób. Są to w większości konser-watorzy dziedzictwa narodowego. Aby zostać konserwatorem dziedzictwanarodowego, należy ukończyć Institut Nationale du Patrimoine (INP). Szkołata została powołana przez Ministra Kultury Émile’a Biasiniego 16 maja1990 r. Wzorem dla niej była ENA, a celem stworzenie „enarków” dzie-dzictwa narodowego. Poszczególne stopnie możliwe do osiągnięcia dlakonserwatorów dziedzictwa narodowego to: konserwator II klasy, konser-


48

2 „Zdecentralizowanie” jest dosłownym tłumaczeniem. Najlepszym odpowiednikiem tegopojęcia w Polsce jest „administracja zespolona”.

1 www.culturecommunication.gouv.fr/Regions/Drac-Basse-Normandie [17.12.2013].

wator I klasy, konserwator pełniący funkcje kierwonicze (conservateur enchef) oraz najwyższy – konserwator generalny.

Siedziba DRAC w Caen

Caen jest największym miastem w Dolnej Normandii. Wrazz przyległymi miejscowościami liczy ponad sto tysięcy mieszkańców.Mieszczą się tutaj siedziby wszystkich najważniejszych urzędów regional-nych i oczywiście władze departamentu. Historia Caen sięga XI wieku,kiedy to Wilhelm Bękart, po podboju Anglii nazywany Wilhelmem Zdo-bywcą, książę Normandii, zdecydował się uczynić z Caen swoją stolicę.Zbudował zamek oraz ufundował dwa klasztory, które do dziś stanowiąjedne z największych atrakcji turystycznych tego miasta (Abbey des Hommes,Abbey des Dammes). Caen bardzo szybko zostało najprężniej rozwijającymsię miastem w Normandii, która z kolei nazywana była „spichlerzem Paryża”.Po przyłączeniu Normandii do królestwa Francji przez Filipa II Augustadochody z podatków wzrosły o 40%. Świadczy to o bogactwie tego regionuw stosunku do wszystkich pozostałych ziem królestwa. W czasie wojnystuletniej Caen zostało zdobyte przez Anglików. Zamek znacznie rozbudo-wano w obawie przed wzrastającą niechęcią mieszkańców, szczególnie pospaleniu na stosie Joanny d’Arc. Był to czas rodzącej się świadomościnarodowej Francuzów. Znaczenie Normandii i jej stolicy zaczęło wówczassłabnąć. Po raz kolejny Normandia wkroczy na arenę dziejów dopierow czasie drugiej wojny światowej.

Siedziba DRAC w Caen3 mieści się w jednym z budynków niegdyśbardzo rozległego szpitala psychiatrycznego, w tak zwanym skrzydleśw. Józefa. Budynek powstał w 1818 r. i jest wpisany na listę ochronyzabytków razem z większością zabudowań szpitala (wpisów dokonano26 września 2006 i 21 stycznia 2010 r.). Szpital wciąż funkcjonuje, alew jednym z odległych budynków kompleksu. DRAC położony jestw jednej z południowo-zachodnich dzielnic Caen, w pewnym oddaleniuod centrum, w dzielnicy St. Ouen. Położenie budynku jest o tyle ważne, żeuchroniło go przed większymi zniszczeniami w trakcie wojny. Po alianckimlądowaniu na plażach Normandii 6 czerwca 1944 r., według planówmarszałka Montgomery’ego, Caen miało być zdobyte już pierwszego dnia.Alianci natrafili jednak na bardzo silny opór niemieckiej 21. dywizji pan-cernej oraz 12. dywizji pancernej SS „Hitlerjugend”. Po kolejnych niepowo-dzeniach w okrążeniu miasta zostało ono zbombardowane 7 lipca,a następnie wyzwolone przez Kanadyjczyków 19 lipca. W wyniku trwającejpółtora miesiąca bitwy o Caen ponad 68% zabudowy miasta zostało zbu-

DOBRE PRAKTYKI WE FRANCJI – NOWOCZESNE ZARZĄDZANIE OCHRONĄ ZABYTKÓW

49

3 Monuments historiques du XIXe siècle en Basse-Normandie, t. 1, IAC ditions d’Art, 2012.

rzone. Żadne inne francuskie miasto tej wielkości nie zostało zniszczonew tak dużym stopniu.

Powstanie DRAC

Pierwszych pięć eksperymentalnych dyrekcji regionalnych dospraw kultury powstało za kadencji ministra kultury André Malrauxw 1969 r. (w regionach Île-de-France, Rhône-Alpes, Alsace, Provence-Alpes--Côte d’Azur oraz Corse). Kolejni ministrowie poparli ich wprowadzeniew pozostałych regionach. Proces ten zakończył się w 1977 r., za kadencjiminister Françoise Giroud. Ostatnią dużą zmianą w funkcjonowaniu dy-rekcji regionalnych było dołączenie do ich struktury tzw. SDAP (servicesdepartementaux de l’architecture et du patrimoine, czyli departamentalnychserwisów do spraw architektury i dziedzictwa narodowego). We Francjiod bardzo wielu lat trwa debata nad koniecznością zmniejszenia liczbyurzędów. Ponieważ misje SDAP i DRAC są identyczne, a różni je tylkozakres działalności (departamentalny i regionalny), wydaje się, że kolejnymkrokiem będzie zlikwidowanie serwisu departamentalnego. Są to jednaktylko przypuszczenia.

Serwisy regionalne do spraw archeologii (SRA) powstały w roku1991 na podstawie okólnika4 z 7 października 1991 r. o organizacji regio-nalnych serwisów do spraw archeologii w dyrekcjach regionalnych dospraw kultury.

Podstawa prawna funkcjonowania

Na polu dziedzictwa narodowego bardzo dużą zmianę wprowa-dził Kodeks dziedzictwa narodowego (Code du patrimoine5). Jest to aktprawny, który wszedł w życie 9 grudnia 2004 r. Reguluje on wszelkiesprawy dotyczące archiwów, bibliotek, muzeów, archeologii i zabytkówhistorycznych. Jego wprowadzenie zostało w pewnym sensie wymuszoneprzez regulacje Unii Europejskiej. Do tej pory archeologia we Francjidziałała na podstawie prawa wprowadzonego jeszcze w 1942 r. przez tzw.Państwo Vichy. Dążono wówczas do powiązania dziedzictwa narodowegoz państwem, co wiązało się z wprowadzeniem ścisłych mechanizmówkontroli.

Prawo z 1942 r. było dość ogólne i mówiło jedynie, że państwofrancuskie chroni dziedzictwo narodowe, w skład którego wchodząrównież nieodkryte jeszcze ślady działalności człowieka znajdujące się pod


50

5 www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006074236,[dostęp: 18.12.2013].

4 www.archeodroit.net/Textes/Orgadmin/071091.html [dostęp: 12.12.2013].

ziemią lub pod wodą. Nie istniały jednak żadne przepisy mówiące o tym,w jaki sposób dziedzictwo to ma być chronione. Dlatego też w latachpoprzedzających wprowadzenie Code du patrimoine archeolodzy byliczęsto nazywani racketters (osoby żyjące z haraczu, od słowa racket– haracz). Chodziło o to, że archeolodzy z instytucji państwowych propo-nowali inwestorom przeprowadzenie finansowanych przez nich częściowolub całkowicie wykopalisk, które zwalniały teren z ochrony konserwator-skiej. Ponieważ tego typu wykopaliska, nazywane w Polsce wykopaliskamiratowniczymi, mogły być przeprowadzone wyłącznie przez instytucjepaństwowe, Unia Europejska wymogła na Francji wprowadzenie regulacjiprawnych uwalniających rynek i umożliwiających również firmom prywat-nym przeprowadzanie tego typu prac.

Code du patrimoine wprowadził znaczne zmiany w ochronie dzie-dzictwa narodowego, szczególnie w archeologii. Pojawiło się rozróżnieniebadań archeologicznych na badania ratownicze i planowane (archéologiepréventive oraz archéologie programmée).

Jednym z najważniejszych osiągnięć nowego prawa było wprowa-dzenie przejrzystych regulacji finansowania badań archeologicznych przezpaństwo, dlatego też określenie racketters przeszło do historii. Stopieńfinansowania przez państwo badań archeologicznych uzależniony zostałod rodzaju planowanej inwestycji na terenie stanowiska archeologicznegooraz od wartości naukowej samego stanowiska. Jeśli inwestorem jest osobaprywatna budująca dom, w którym zamierza mieszkać, wykopaliska sąw 100% finansowane przez państwo. W przpadkach, gdy planowana jestbudowa obiektu użyteczności publicznej, na przykład szpitala lub szkoły,wykopaliska najczęściej są finansowane przez państwo i inwestora. Kiedyduże przedsiębiorstwo zamierza zbudować np. magazyn lub nowy zakładprodukcyjny, musi on samodzielnie sfinansować badania. Z tego powoduprzedstawiciele administracji publicznej zawierają często porozumieniez inwestorami. Ci ostatni uzyskują częściowe finansowanie, budując do-datkowo jakiś obiekt użyteczności publicznej lub wykonując inne pracena rzecz określonej gminy czy regionu.

Procedury wewnętrzne DRAC regulowane są przez regulamin we-wnętrzny przyjmowany przez prefekta regionu. Jest to dokument opisującymisję jednostki oraz zakres działania poszczególnych biur dyrekcji.


51

2. Opis przebiegu stażu

Charakter stażu

François Fichet, mój opiekun, przedstawił mi plan stażu. Przewi-dywał on, że sześć tygodni spędzę w SRA, ściśle współpracując z nim orazinnymi pracownikami serwisu, a pozostały czas przeznaczę na poznanieinnych serwisów zajmujących się dziedzictwem narodowym, w tym przedewszystkim biura zabytków historycznych (CRMH – La conservationrégionale des monuments historiques). Opiekun wyjaśnił, że zamierza trakto-wać mnie w ten sam sposób, jak traktuje nowych pracowników serwisulub stażystów INP, to znaczy, że moim zadaniem będzie obserwacja pracybiura i towarzyszenie opiekunowi stażu w jego codziennej pracy. Powie-dział, że nie może mi przydzielić konkretnych zadań z dwóch powodów:

po pierwsze z powodu istniejącej bariery językowej,

po drugie z powodu mojej nieznajomości prawa francuskiego.

Nowi pracownicy jego biura rozpoczynają właściwą samodzielnąpracę często nawet po półrocznym okresie obserwacji i nauki.

Moim drugim zadaniem było poznanie francuskiego prawa ochro-ny dziedzictwa narodowego, a więc wspomnianego już Code du patrimoine.Tak więc staż miał charakter głównie obserwacyjny.

Charakter pracy konserwatora regionalnego ds. archeologii

Konserwator regionalny do spraw archeologii ma za zadaniegromadzić wiedzę o stanowiskach archeologicznych występujących napodległym mu obszarze, dbać o ich zachowanie i konserwację orazuzgadniać wszelkie prace mogące doprowadzić do destrukcji zabytkówlub stanowisk. Do jego zadań należy również popularyzowanie wiedzyo dziedzictwie archeologicznym regionu i dbanie o rozwój naukowy tejdziedziny. Dlatego też od konserwatora generalnego wymagana jest bardzoduża mobilność. Towarzyszyłem swojemu opiekunowi podczas prawiewszystkich spotkań i podróży służbowych, które odbył w październikui listopadzie. Tego typu wyjazdy odbywaliśmy nawet cztery razyw tygodniu.

CIRA

Jednym z najważniejszych spotkań, w jakich udało mi się wziąćudział, była sesja mędzyregionalnej komisji badań archeologicznych(CIRA – Commission interrégionales de la recherche archéologique), która


52

odbyła się w dniu 23 października 2013 r. w siedzibie DRAC Bretaniiw Rennes. Obecnie we Francji funkcjonuje siedem takich komisji. Zakresodpowiedzialności każdej z nich obejmuje kilka regionów. CIRA regionuzachodniego, której obrady miałem okazję obserwować, obejmuje GórnąNormandię, Dolną Normandię, Bretanię oraz Kraj Loary. W skład komisjiwchodzą przedstawiciele uniwersytetów, INRAP6, CNRS7 oraz inni nieza-leżni specjaliści reprezentujący wszystkie okresy historyczne i protohisto-ryczne. Zadaniem CIRA jest opiniowanie teczek poszczególnych badańarcheologicznych (zarówno archeologii ratowniczej, jak i planowanej) podkątem finansowania badań przez dany region. To rozwiązanie pozwalauniknąć sytuacji, w których publiczne pieniądze byłyby marnotrawione nawykopaliska niemające znacznego wpływu na rozwój wiedzy. OpiniaCIRA jest przekazywana prefektowi regionu, który ma finansować danewykopaliska. Gdyby prefekt pomimo opinii CIRA nie wyraził zgody nafinansowanie badań, pełna dokumentacja takiego przypadku może zostaćprzekazana Komisji Narodowej Badań Archeologicznych (CNRA – Conseilnational de la recherche archéologique), która jest ciałem opiniodawczymministra kultury. Wówczas minister kultury może wstrzymać inwestycjęna określonym terenie, dopóki badania archeologiczne nie zostaną prze-prowadzone w zakresie proponowanym przez CIRA.

Podczas posiedzenia, w którym brałem udział, omawiano prezen-towane przez konserwatorów regionalnych Dolnej Normandii oraz KrajuLoary dossier badań archeologicznych, które zostały przez nich uznane zawarte finansowania. Prezentacje z pozostałych dwóch regionów (Bretaniai Górna Normandia) zostały przewidziane na następne posiedzenie CIRA,które ma się odbyć w połowie grudnia. Prezentowana dokumentacja pocho-dzi zarówno z tak zwanej diagnostyki archeologicznej, czyli pierwszegoi najtańszego stopnia archeologicznych badań ratowniczych (charaktery-zuje się on objęciem badaniami wykopaliskowymi około 10% przeznaczo-nego na inwestycję terenu z zastosowaniem metodyki sondaży archeolo-gicznych), jak i z archeologicznych badań programowych na stanowiskachunikalnych i mających szansę znacznie rozwinąć wiedzę na temat prze-szłości określonego obszaru.


53

7 Centre national de la recherche scientifique – Narodowe Centrum Badań Naukowych; pań-stwowa instytucja naukowa, największa w Europie.

6 Institut national de recherches archeologiques préventives – Narodowy Instytut BadańArcheologii Ratowniczej; jest to instytucja publiczna zajmująca się realizowaniem archeolo-gicznych badań ratowniczych.

Spotkania i zebrania

Spotkania, w których brałem udział z François Fichetem podzielićmożna na trzy rodzaje:

kontrole,

uzgodnienia,

zebrania wewnętrzne.

Kontrole

Aby spełniać swoje zadanie, czyli gromadzić wiedzę i dbać o ochro-nę zabytków archeologicznych na podlegającym mu terenie, konserwatorregionalny do spraw archeologii odwiedza prowadzone wykopaliska lubobiekty, przy których trwają prace mogące naruszyć stanowisko. Konser-wator regionalny wykonuje to zadanie osobiście lub zleca je swoimpracownikom. Tego typu kontrole służą sprawdzeniu, w jakim tempiepostępują prace oraz jakich znalezisk należy się spodziewać. Umożliwiająteż konserwatorowi ewentualną interwencję w przypadku, gdyby docho-dziło do niepożądanych działań. Podczas stażu miałem okazję uczestni-czyć w kilku kontrolach tego typu.

Do najbardziej interesujących zaliczyłbym wykopaliska ratowniczena przedmieściach Cherbourga, gdzie gmina planuje wybudować wielo-hektarowe osiedle mieszkaniowe. Już przed rozpoczęciem wykopaliskwiadomo było, że znajduje się tam duży bunkier stanowiący część umoc-nień wału atlantyckiego. Z wykonanej przez badaczy kwerendy wynika, żenajprawdopodobniej był to bunkier dowodzenia baterii artylerii przeciw-lotniczej na obrzeżach Cherbourga. Dodatkowo na zdjęciu lotniczymz 1947 r. zlokalizowano sieć transzei prowadzących do umocnionychstanowisk, tak zwanych tobruków, tworzących pierścień obrony wokółgłównego bunkra. Podczas wykopalisk udało się zlokalizować nie tylkoobiekty odkryte na zdjęciu, ale także ziemiankę oraz szereg zabytkówruchomych8 używanych przez załogę bunkra. Należy zaznaczyć, że podczastych badań odkryto również pozostałości osadnictwa z okresu neolitu.

Najważniejszą kontrolą, w jakiej brałem udział, była kontrola praczabezpieczających na Mont-Saint-Michel. Zabytek ten jest unikatem świa-towej skali i oprócz licznych obiektów zabytkowych (ponad pięćdziesiątobiektów wpisanych na listę ochrony zabytków oraz klasyfikowanych)znajduje się tam również stanowisko archeologiczne. Obecność Pana


54

8 Zabytkami ruchomymi (artefaktami) nazywane są wszelkie zabytki możliwe do prze-mieszczenia, a więc niebędące zabytkami nieruchomymi lub śladami.

Ficheta była niezbędna, ponieważ pełni on w DRAC również funkcjęspecjalisty do spraw architektury średniowiecznej. Podczas spotkaniaz wykonawcami prac obecni byli również pracownicy SDAP, dyrektorDRAC oraz pracownik CRMH. Od kilkunastu miesięcy obiekt jest zabez-pieczany i rekonstruowany. Na obecnym etapie wykonywane jest przedewszystkim:

zabezpiecznie odsłoniętego skalnego podłoża, na którymwznosi sie opactwo i miasteczko – stwierdzono, że w wynikusilnej erozji szczególnie odsłonięte skały północnej częściwyspy pływowej, na której wznosi sie Mont-Saint-Michel, stająsię coraz bardziej niestabilne i grozi im odpadnięcie od głów-nej formacji skalnej, co stanowi zagrożenie nie tylko dlaprzebywających tam osób, ale również dla fundamentówzabytkowych budynków. W ramach zabezpieczenia zabytkówwykonywane są tam głębokie, kilkumetrowe wiercenia pozio-me, w które następnie wkładane są stalowe pręty zalewanebetonem. Wykonane w ten sposób zbrojenie stabilizuje for-mację skalną;

rekonstrukcja południowych i południowo-wschodnich forty-fikacji obiektu, przede wszystkim wymiana lub zabezpieczaniewietrzejącej zaprawy murarskiej;

naprawa i częściowa odbudowa dachu południowego budyn-ku mieszkalnego opactwa.

Trwają również prace przygotowawcze do dekonstrukcji parkingui grobli dojazdowej na wyspę. Założeniem projektu było przywróceniewarunków najbardziej przypominających warunki naturalne sprzed okresu,gdy zbudowano groblę umożliwiającą stały kontakt z wyspą. Grobla zabu-rzyła ruch wód pływowych wokół wyspy i przyczyniła się do postępującejerozji okolicznych terenów. Nowy projekt zakłada budowę mostu wsparte-go na filarach zakotwiczonych w dnie zatoki pływowej, co umożliwi swo-bodny przeływ wód pod nim.

Uzgodnienia

W trakcie stażu najczęściej uczestniczyłem w tzw. uzgodnieniach.Jednym z zadań SRA jest uzgadnianie wszelkich inwestycji wykonywanychna terenach, na których mogą zostać odkryte stanowiska archeologiczne.To, czy „ryzyko” istnieje, ustala się na podstawie bardzo sprawnegonarzędzia, jakim jest „Mapa archeologiczna” (Carte archeologique). Sposóbdziałania tego narzędzia opiszę w dalszej części pracy. Uzgodnienie polega


55

na tym, że SRA określa, czy przed wydaniem pozwolenia na budowęnależy wykonać diagnostyczne badania ratownicze, czy też można z nichzrezygnować. Należy zaznaczyć, że dotyczy to tylko inwestycji obejmu-jących obszar mniejszy niż 3 hektary. Jeśli planowana inwestycja jestwiększa, to badania diagnostyczne są obowiązkowe.

W przypadku wydania decyzji o konieczności przeprowadzeniabadań diagnostycznych, inwestor wybiera firmę archeologiczną, którabędzie je prowadziła, oraz podaje nazwisko archeologa, który będzie kiero-wał pracami. SRA może nie wyrazić zgody na prowadzenie badań przezwybranego archeologa w sytuacjach, gdy dopuścił się on świadomegozniszczenia stanowiska archeologicznego w przeszłości, nie oddał raportuz poprzednich prowadzonych przez siebie badań lub gdy raport ten byłniezgodny z wytycznymi.

Następnym krokiem SRA jest wydanie zeszytu zaleceń badań.Zalecenia szczegółowo opisują, przy zastosowaniu jakich technik należyprowadzić badania, czego należy się spodziewać, w jaki sposób prowadzićdoraźną konserwację zabytków nieruchomych oraz jak należy przygoto-wać raport z badań i jakie informacje powinien on zawierać. Zeszyt jestbardzo ważnym elementem procesu przygotowań do badań, ponieważwłaściwe sformuowanie zaleceń jest podstawą do ewentualnych poźniej-szych interwencji konserwatora regionalnego. Po wydaniu zeszytu zaleceńnależy już tylko określić, w jakim terminie będą prowadzone badania.

W przypadku gdy badania diagnostyczne nie wykażą nic lubodkryte stanowisko nie zostanie uznane za warte dalszych badań, terenzostaje zwolniony z dalszej ochrony konserwatorskiej. Jeśli jednak konser-wator regionalny uzna odkryte stanowisko za warte dalszych badań, możeon wstrzymać inwestycję i przedstawić dokumentację komisji między-regionalnej do spraw badań archeologicznych (CIRA), która albo przychylisię do wniosku konserwatora regionalnego, albo odrzuci jego propozycję.Jeśli CIRA uzna stanowisko za warte dalszych badań, to wówczas kon-serwator regionalny może podjąć decyzję o nakazie przeprowadzeniaszerokopłaszczyznowych ratowniczych badań wykopaliskowych.

Spotkania uzgodnieniowe odbywające się pomiędzy SRA, inwesto-rem a wykonawcą badań należą do stałych obowiązków pracownikówbiura. Bardzo ważnym tematem podczas tych spotkań jest oczywiściepartycypacja państwa, reprezentowanego tutaj przez SRA, w finansowaniubadań. System ten opisałem już częściowo w części poświęconej Code dupatrimoine. Należy dodać, że dofinansowania pochodzą z Fonds nationalpour l’archéologie préventive9 (FNAP – Narodowy Fundusz Archeologii Ra-


56

9 L’archéologie en France: missions et acteurs, Ministere de la culture et de la communi-

towniczej) tworzonego przez wszystkie podmioty (publiczne i prywatne),których działalność może ingerować w to, co znajduje się pod ziemią,a więc uszkodzić zabytki archeologiczne. FNAP jest zarządzany przezINRAP, ale to DRAC i prefekt regionu podejmują decyzje o dofinansowaniubadań z funduszu.

SRA jest zazwyczaj pierwszą instytucją, z którą kontaktują sięinwestorzy pragnący zwolnić teren z ochrony konserwatorskiej. Dlategopodczas spotkań uzgodnieniowych miałem okazję uczestniczyć w każdymniemal etapie powyżej opisanej procedury. Jednym z ciekawszych byłospotkanie z inwestorami i jednocześnie właścicielami Forges de Varenne– Huty Varenne, czyli zabytkowego ośrodka produkcji stali w Normandiiz XVII–XVIII wieku. Znajduje się tam doskonale zachowany piec hutniczyz początku XVIII wieku, a także bardzo dobrze zachowana kuźnia z cztere-ma wielkimi paleniskami. Obiekt ten jest objęty ochroną konserwatorską,jednak właściciele/inwestorzy planują stworzenie centrum turystycznegoi dlatego zorganizowali spotkanie służb konserwatorskich, aby dowiedziećsię, w jaki sposób mogą to zrobić. Ponieważ miejsce to jest również chro-nione jako stanowisko archeologiczne, niezbędna była obecność pracow-nika SRA. W spotkaniu uczestniczyła również specjalistka regionalna dospraw historycznego hutnictwa oraz przedstawiciel CRMH. Ustalono, żeprzed rozpoczęciem prac renowacyjnych przy zachowanych konstrukcjachprzeprowadzone zostaną archeologiczne badania diagnostyczne.

Zebrania wewnętrzne

Trzecim rodzajem spotkań, w jakich brałem udział, były zebraniawewnętrzne DRAC lub SRA. Pierwszym z nich było spotkanie szefówserwisów DRAC prowadzone przez dyrektora jednostki. Poinformował onzebranych o najważniejszych dokonaniach dyrekcji z ostatniego miesiąca(spotkania tego typu odbywają się raz w miesiącu) oraz przedstawił, w jakisposób będzie wyglądało jego odejście 13 listopada i kto będzie pełniłobowiązki dyrektora w okresie do wyznaczenia jego następcy. Następniewszyscy po kolei przedstawiali sytuację panującą w poszczególnych serwi-sach i informowali o najważniejszych nadchodzących wydarzeniach z za-kresu swojej odpowiedzialności. Przykładowo: szef biura do spraw kine-matografii poinformował, że DRAC zamierza wesprzeć finansowo remontnowej lokalizacji kina specjalizującego się w pokazach filmów niezależnych.Natomiast kierownik biura do spraw muzyki przypomniał o nadchodzą-cym festiwalu muzycznym „Nordic impact” oraz o koncercie muzyki


57

cation, 2012.

chóralnej w katedrze w Bayeux. Oba wydarzenia wspierane były oczy-wiście organizacyjnie i finansowo przez DRAC. Kolejne spotkanie szefówserwisów odbyło się w drugiej połowie listopada i było prowadzone przezpełniącą obowiązki dyrektora w okresie interim Diane de Rugy. Należyzaznaczyć, że w okresie przejściowym urząd pracował równie skutecznie,jak do tej pory.

SRA

Jednym z moich zadań było dokładne zapoznanie się z pracąwszystkich pracowników SRA i najważniejszymi narzędziami, jakimi sięposługują. Większość pracowników stanowią osoby z wykształceniemarcheologicznym i historycznym, ale są też absolwenci takich kierunków,jak geologia czy archiwistyka. Wszyscy są konserwatorami dziedzictwawykształconymi w INP (oprócz kierownika SRA, François Ficheta, którykonserwatorem został jeszcze przed powstaniem szkoły). Każdy z pra-cowników ma szczegółowo określony zakres odpowiedzialności. Biuroprowadzi działalność edukacyjną, realizując szkolenia dla uczniów i stu-dentów, wydaje publikacje naukowe i popularnonaukowe propagującewiedzę o archeologii i systemie ochrony zabytków, utrzymuje laboratoriumkonserwatorskie i magazyn zabytków ruchomych oraz jest odpowiedzial-ne za prowadzenie „Mapy archeologicznej”. Poniżej szczegółowo opisujęto ostatnie narzędzie.

Carte Archéologique

„Mapa archeologiczna” jest narzędziem, poprzez które SRA realizu-je swoje zadanie gromadzenia wiedzy o zabytkach archeologicznych napodległym terenie. Jest to program informatyczny umożliwiający wyszu-kanie wszystkich odnalezionych na terenie Normandii zabytków (nie tylkoarcheologicznych). Podstawę programu stanowi na bieżąco aktualizowanabaza danych zawierająca informacje o tym, gdzie, kiedy i w jakich okolicz-nościach odnaleziono dany zabytek. Wyszukiwarka podaje też automa-tycznie informację o kontekście odnalezienia i miejscu przetrzymywaniazabytku oraz wszystkich publikacjach, w których się on pojawia. Programumożliwia wyszukiwanie po nazwach zabytków (możemy na przykładwyszukać wszystkie brązowe siekierki), okresach historycznych i proto-historycznych (na przykład okres lateński) oraz gminach (na przykładwszystkie zabytki odnalezione na terenie gminy Caen). Baza danych stano-wi podstawę funkcjonowania programu.

Drugim, bardzo imponującym elementem programu jest maparegionu, na której możemy wyświetlić wyszukiwany przez nas zbiór. Kiedy


58

szukamy na przykład siekierek brązowych z okresu wczesnego brązu,program nie tylko poda nam informację, gdzie zostały one odnalezione,ale również wyświetli nam te informacje na mapie. Podstawowa mapa tojedynie kontur regionu na białym tle, jednakże liczne wbudowane nakład-ki pozwalają nam nałożyć dodatkowo wszelkie zbiorniki wodne, rzekii kanały, siatkę działek ewidencyjnych, zdjęcia satelitarne powierzchnioraz, co uważam za prawdziwie imponujące osiągnięcie, dokładne umiej-scowienie wszystkich otwartych kiedykolwiek wykopów archeologicznychna terenie regionu. Program umożliwia więc przeprowadzenie bardzodokładnej kwerendy. Praca, której rzetelny badacz w Polsce musiałbypoświęcić wiele miesięcy, dzięki „Mapie archeologicznej” może być wyko-nana w kilka minut. Należy zaznaczyć, że stworzenie tego narzędzia byłowewnętrzną inicjatywą pracowników SRA z kilku regionów Francji.Historia utworzenia archeologicznej bazy informatycznej ma zresztą weFrancji dość długą historię. Pierwsza z nich powstała już w latach 70., gdyjeden z archeologów, będący jednocześnie pasjonatem informatyki, utwo-rzył bazę danych kolekcji jednego z regionalnych muzeów. Na początkulat 90. pracownicy SRA eksperymentowali z utworzeniem regionalnychbaz danych. Często kontaktowali się ze sobą, szukając najlepszego rozwią-zania. W końcu stworzyli pierwszy projekt „Mapy” i przedstwili go minis-trowi kultury. Ustalono, że w każdym regionie powstanie baza regionalna,za którą będzie odpowiedzialny DRAC. Oprócz tego utworzono także bazęcentralną wraz z serwerownią w Paryżu. Serwerownia centralna przecho-wuje informacje o wszyskich regionach, z kolei DRAC utrzymuje mniejszyserwer z informacjami tylko o swoim regionie. Powstanie tego narzędziazmusiło urzędników do utworzenia bardzo dokładnych wytycznych pro-wadzenia wykopalisk. Warto zaznaczyć, że każdy zabytek posiada równieżkartę papierową, która jest odpowiednikiem wersji cyfrowej. Zabezpieczato cały system na wypadek utracenia bazy informatycznej. Stworzenie„Mapy archeologicznej” zajęło ponad dwadzieścia lat. Obecnie narzędzieto jest dostępne tylko w DRAC, ale trwają prace nad udostępnieniem godla pracowników uniwersytetów i innych jednostek badawczych.

Przydatność stażu

Ze względu na moje dotychczasowe doświadczenie zawodowe,oceniam przydatność stażu w SRA dla swojego rozwoju bardzo dobrze. Zanajbardziej przydatne elementy stażu uznaję dwie rzeczy. Po pierwszebardzo dokładne zapoznanie się z systemem ochrony zabytków stworzo-nym w innym kraju i przekonanie się, że mimo iż Polski system jestbardzo podobny, to wymaga jeszcze wielu lat pracy, zanim zbliży się pod


59

względem wydajności do modelu francuskiego. Nie jest to oczywiściesystem doskonały, jednak pokazuje, że Francja dba o swoje zabytki i starasię je chronić w możliwie mało uciążliwy dla obywateli sposób. Po drugiemiałem okazję obserwować przez dwa miesiące sprawnie funkcjonującąinstytucję publiczną. Zrozumiałem, w jaki sposób rozdzielane są funkcjei zadania. Największe wrażenie zrobiła na mnie otwartość pracownikóworaz chęć rozwiązywania problemów w grupie.

3. Porównanie DRAC/SRAz polską jednostką administracji publicznej

Wydział archeologiczny WUOZ

Zakres odpowiedzialności i realizowane zadania sprawiają, że łatwomożemy wskazać odpowiednik SRA w strukturach polskiej administracji.Jest nim Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków (WUOZ). Ponieważ przezponad rok pracowałem w mazowieckim WUOZ, uznam go za przykładmodelowy. Oczywiście należy zaznaczyć, że SRA pełni funkcję tylkowydziału archeologicznego. W WUOZ jest drugi wydział merytoryczny,czyli wydział zabytków nieruchomych. Jeśli chcielibyśmy zatem znaleźćodwzorowanie całego WUOZ w administracji francuskiej, musielibyśmypołączyć kompetencje SRA i CRMH. Nie możemy też uznać samego DRACza odpowiednik WUOZ, ponieważ poza dziedzictwem narodowym zajmujesię on również takimi dziedzinami, jak muzea czy sztuki piękne.

Różnice organizacyjne

Podstawowa różnica pomiędzy SRA a wydziałem archeologicznymWUOZ to liczba zatrudnionych pracowników. Podczas gdy w SRA pracujepiętnaście osób, w jego polskim odpowiedniku w 2009 roku pracowałycztery osoby. Należy oczywiście zaznaczyć, że w zakresie działalności wy-działu archeologicznego WUOZ znajduje się dziewięć powiatów o łącznejpowierzchni ok. 5583 km2, tymczasem SRA jest odpowiedzialna za całąGórną Normandię o powierzchni 17 589 km2. Jednakże działalnośc SRAjest wspierana przez dodatkowych pracowników oddelegowanych do pracyw poszczególnych departamentach. Tak więc łącznie SRA zatrudnia okołodwudziestu pracowników.

Jak już wspomniałem powyżej, do zadań SRA należy kontrolowa-nie prowadzonych badań archeologicznych. Takie samo zadanie spoczywana wydziale archeologicznym. Jednakże SRA dysponuje flotą pojazdówsłużbowych DRAC (łącznie około dziesięciu samochodów osobowych


60

różnego rodzaju). Tymczasem mazowiecki WUOZ (oczywiście nie włącza-jąc delegatur) w roku 2009 dysponował tylko jednym pojazdem pozosta-jącym do dyspozycji konserwatora wojewódzkiego oraz wszystkich wy-działów. W efekcie pracownicy wydziału archeologii, jak i innych wydziałów,nie mogli w pełni realizować powierzonych im zadań. SRA nie ma takichograniczeń.

Bardzo poważna różnica w działalności SRA i wydziału archeo-logicznego WUOZ występuje w zakresie używanych narzędzi pracy.Chodzi mi tu oczywiście o opisaną powyżej „Mapę archeologiczną”. Wy-dział archeologiczny WUOZ niestety nie dysponuje tak zaawansowanymnarzędziem. W Polsce od 1978 r. realizowany jest projekt ArcheologicznegoZdjęcia Polski (AZP), który ma na celu zlokalizowanie wszystkich stano-wisk archeologicznych z terenu całego państwa. Można powiedzieć, że jestto jedynie papierowa wersja „Mapy”. Od dwóch lat Narodowy InstytutDziedzictwa (NID) realizuje powierzone mu przez Ministra Kultury i Dzie-dzictwa Narodowego zadanie utworzenia bazy danych AZP i przeniesienialokalizacji stanowisk archeologicznych na mapy Geograficznego SystemuInformacyjnego (GIS). Należy jednak pamiętać, że projekt znajduje siędopiero w swojej początkowej fazie, a we Francji prace nad nim trwają jużod dwudziestu lat. Dodatkowo „Mapa” zawiera informacje nie tylko o za-bytkach archeologicznych, ale również o zabytkach architektury i innychzabytkach nieruchomych.

Różnice systemowe

SRA poza działalnością administracyjną prowadzi również działal-ność naukową: wydaje liczne publikacje oraz dysponuje laboratoriumi magazynem zabytków archeologicznych. Można zatem śmiało powiedzieć,że jest to jednostka naukowa nie tylko gromadząca wiedzę z zakresuarcheologii, ale również aktywnie przyczyniająca się do jej rozwoju.Wydział archeologiczny WUOZ nie ma obowiązku realizowania tego typuzadań.

Za najważniejszą różnicę w funkcjonowaniu administracji francus-kiej i polskiej należy uznać wymianę informacji. Chodzi mi o to, że pra-cownicy SRA podczas comiesięcznego zebrania wewnętrznego są informo-wani przez swojego kierownika o najważniejszych wydarzeniach w biurze.Sam kierownik SRA regularnie uczestniczy w comiesięcznych spotkaniachszefów serwisów, dzięki czemu zna dobrze zadania realizowane na tereniecałej dyrekcji.

Bardzo zaskakujące było dla mnie, że regionalny konserwator dospraw archeologii uczestniczy w trwających obecnie pracach nad noweli-


61

zacją Code du patrimoine. Podczas mojego stażu François Fichet brał udziałw trzech zebraniach, które odbyły się w tej sprawie w Paryżu. W prace sąoczywiście zaangażowani również jego odpowiednicy z pozostałych regio-nów. Dla porównania, podczas mojej pracy w WUOZ nie zorganizowanoani jednego zebrania wydziału. Nie zorganizowano również żadnegospotkania podczas mojego dwumiesięcznego stażu w DepartamencieOchrony Zabytków Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego.Dzięki takiej wymianie informacji nie tylko wszyscy wiedzą, co obecniedzieje się w urzędzie, ale ma to również znaczenie motywacyjne. Ponieważpracownik został poinformowany o sukcesie lub też porażce urzędu przezkierownika (a nie drogą nieoficjalną), ma poczucie, że zostało mu okazanezaufanie (w dzieleniu się problemami związanymi z działalnością urzędu).Tak samo może dostrzec swój udział w sukcesie jednostki (w przypadkuwiadomości pozytywnej).

Rekomendacje

Na zakończenie chciałbym zaproponować kilka wniosków i reko-mendacji dla polskiej służby ochrony zabytków. Wynikają one z dostrze-żonych przeze mnie różnic w funkcjonowaniu francuskich i polskich„organizacji administracyjnych”:

należy promować rozwój komunikacji i wymiany informacjipomiędzy różnymi urzędami, szczególnie jednostkami o podob-nym zakresie obowiązków (na przykład pomiędzy WUOZa NID). Dotyczy to też komunikacji wewnątrznej pomiędzyposzczególnymi wydziałami. Podniosłoby to morale pracowni-ków oraz zwiększyłoby efektywność ich pracy;

należy zintensyfikować prace nad digitalizacją dokumentacjiAZP oraz innych katalogów zawierających informacje z zakresuochrony zabytków. Za konieczne uważam włączenie do pracnad tym projektem pracowników innych urzędów zajmującychsię opieką nad zabytkami oraz pracowników uniwersyteckich,czyli tych, którzy będą w przyszłości z tego narzędzia korzystać;

fundusze na finansowanie szeroko rozumianej służby ochronyzabytków są niewystarczające. Jeśli państwo polskie chce fak-tycznie działać zgodnie z artykułem 5 konstytucji, to musiaktywniej strzec dziedzictwa narodowego niż dotychczas;

należy zwiększyć mobilność urzędników i umożliwić im sku-teczniejszą ochronę zabytków. W obecnej sytuacji nie sąw stanie wykonywać wszystkich powierzanych im zadań zewzględu na brak niezbędnych do tego środków.


62

Sebastian Strawa

Mianowania na stanowiska publiczne w Szkocji

Wstęp

Staż zagraniczny w Wielkiej Brytanii był okazją do zapoznania sięz funkcjonowaniem administracji publicznej w kraju o uznanychi rozbudowanych standardach demokratycznych. Na atrakcyjność stażuwpływała również nietypowa pozycja Rządu Szkocji w stosunku do cen-tralnego rządu w Wielkiej Brytanii. Stosunkowo młode, ciągle rozwijającesię szkockie struktury administracyjne stanowią pożyteczne źródło infor-macyjne na temat nowoczesnych rozwiązań i mechanizmów budowanychna solidnej, ugruntowanej w czasie brytyjskiej bazie.

Raport przedstawia podstawową strukturę Rządu Szkocji wrazze wskazaniem najbardziej charakterystycznych elementów. Dokładnaanaliza odnosi się do komórki organizacyjnej, w której staż miał miejsce,czyli Public Appointments Centre of Expertise, oraz samego procesu mia-nowań publicznych (public appointments). Należy zaznaczyć, że programstażu przewidywał zapoznanie się z jak najszerszym spektrum działaniaposzczególnych jednostek tworzących strukturę Rządu Szkocji, dlategow raporcie można odnaleźć informacje wykraczające poza sferę mianowańpublicznych.

Oprócz czysto teoretycznych spostrzeżeń dotyczących funkcjono-wania szkockiej administracji, raport odnosi się również krytycznie doniektórych rozwiązań wykorzystywanych w codziennej pracy urzędnikóworaz wskazuje propozycje usprawnień.

63

1. Opis miejsca stażu

Public Appointments Centre of Expertise (PACE) to komórka organi-zacyjna, której podstawowym zadaniem jest przygotowanie oraz obsługaprocesu naboru na wolne stanowiska w zarządach instytucji publicznych(proces ten został przeze mnie nazwany mianowaniem publicznym). Przezinstytucję publiczną rozumie się organizację, której działalność jest przy-najmniej w pięćdziesięciu procentach finansowana z państwowych funduszy.W zdecydowanej większości są to jednostki, które funkcjonują w istotnych,z punktu widzenia społeczeństwa, dziedzinach życia, takich jak zdrowie(National Health Service), prawa człowieka (Scottish Human Rights Commis-sion), edukacja (Education Scotland) czy gospodarka przestrzenna (Archi-tecture and Design Scotland). Co więcej, nabór dotyczy głównie pozycjiprezesa oraz członków zarządu. W związku z tym, że są to stanowiskakluczowe, prestiżowe oraz dobrze płatne, procedura rekrutacji i jej rezultatnie mogą budzić zastrzeżeń.

W skład Public Appointments Centre of Expertise wchodzi dwunastupracowników. Stosunkowo duża liczba zatrudnionych osób wynika zezróżnicowanego zakresu pracy komórki. Jej podstawowym zadaniem jestsprawne przeprowadzenie procesu naboru z zachowaniem zasad uczci-wości i otwartości oraz zapewnieniem, że wybór został dokonany napodstawie kompetencji kandydatów. Do tego należy dodać szereg innychobowiązków. PACE zajmuje się tworzeniem strategii mianowań publicz-nych (public appointments), dbaniem o transparentność procesu orazszeroko pojętą obsługą interesariuszy. Biorąc pod uwagę, że samychinstytucji publicznych jest sto trzynaście1, wspomniana wcześniej liczbapracowników nie budzi zastrzeżeń.

Więcej informacji na temat zakresu obowiązków PACE znajdujesię w kolejnych rozdziałach raportu, w których będę szczegółowo opisywałproces mianowań publicznych oraz zadania, które wykonywałem podczasstażu. Aby dobrze zrozumieć zasady oraz cele funkcjonowania PublicAppointments Centre of Expertise, należy umiejscowić tę jednostkę w struk-turze organizacyjnej Rządu Szkocji (Scottish Government).

Struktura Rządu Szkocji ze szczególnym uwzględnieniemDyrektoriatu do spraw Kadr i Organizacyjnego Rozwoju

Rząd Szkocji posiada unikalną sytuację prawną. Wynika to z faktu,że Szkocja wchodzi w skład Wielkiej Brytanii i posiada tylko tyle praw, ile


64

1 Lista wszystkich instytucji nie jest powszechnie dostępna, ale część z nich znajduje sięw tym miejscu: www.publicappointments.org/regulating-appointments/regulated-bodies/.

zostało jej przekazanych na mocy porozumień z rządem brytyjskim.Istnieje domniemanie prawne, że Rząd Szkocji może dowolnie regulowaćsprawy, które nie są wyraźnie zastrzeżone dla Zjednoczonego Królestwa2.Podstawowym aktem prawnym regulującym przekazywanie władzy w ręceszkockich ministrów jest Scotland Act 19983, na mocy którego zostały utwo-rzone Parlament (Scottish Parliament) oraz szkocka egzekutywa (ScottishExecutive), czyli protoplasta dzisiejszego Scottish Government. Były topierwsze samodzielne instytucje państwowe w Szkocji od 1707 r., czyli odmomentu zawarcia unii z Królestwem Wielkiej Brytanii. Stopniowy procesuniezależniania się Szkocji, zapoczątkowany przez luźną politykę brytyj-skiego premiera Tony’ego Blaira wobec części składowych Królestwa,może zostać definitywnie zakończony we wrześniu 2014 r. Wtedy teżSzkoci zadecydują w referendum, czy chcą pełnej niepodległości. Do tegoczasu, można zaryzykować stwierdzenie, władza zwierzchnia znajduje sięw Londynie.

Oprócz unikalnej sytuacji prawnej Rząd Szkocji posiada równieżcharakterystyczną dwoistą strukturę. Jeden termin Scottish Governmentodnosi się do dwóch płaszczyzn organizacyjnych. Podstawowe, ścisłe zna-czenie to: premier (First Minister), siedmiu sekretarzy (Cabinet Secretaries)oraz trzynastu ministrów (Junior Scottish Ministers), którzy są pomocnika-mi sekretarzy. Należy jednak zauważyć, że tylko premier razem z sekretarza-mi tworzą trzon władzy wykonawczej (Cabinet). Kolejne, tym razem szerszeznaczenie pojęcia Scottish Government odwołuje się do Służby Cywilnej(Civil Service), czyli około szesnastu tysięcy urzędników4, na których czelestoi Stały Sekretarz (Permament Secretary) wraz z sześcioma DyrektoramiGeneralnymi (Director-Generals) – każdy z nich jest odpowiedzialny zakonkretną grupę Dyrektoriatów (Directorates). Nie ma bezpośredniejrelacji pomiędzy Dyrektoriatami a Rządem Szkocji w ścisłym tego słowaznaczeniu. Głównym łącznikiem, który spaja te struktury, jest stanowiskoStałego Sekretarza. Jest on najwyższym rangą urzędnikiem (Senior CivilServant) i jednocześnie osobą blisko współpracującą z premierem i jegosekretarzami. Warto podkreślić, że Służba Cywilna jest materią zarezerwo-waną dla brytyjskiego parlamentu. Dlatego szkoccy urzędnicy pracujązgodnie ze zwyczajami i zasadami określonymi przez Wielką Brytanię,jednak swoją lojalność muszą zagwarantować władzom w Szkocji. Tymwiększa trudność w zachowaniu obiektywizmu i apolityczności (podsta-

MIANOWANIA NA STANOWISKA PUBLICZNE W SZKOCJI

65

4 www.scotland.gov.uk/Publications/2012/09/8779/6.

3 Znowelizowany przez Scotland Act 2012, który rozszerzył zakres władzy przekazanejSzkocji.

2 Obecnie: obronność, gospodarka, sprawy zagraniczne, energetyka, migracje, reformyustrojowe, pomoc społeczna.

wowe zasady Civil Service), szczególnie w obliczu zbliżającego się referen-dum.

Struktura, która wymaga bliższej charakterystyki, to Dyrektoriatdo spraw Kadr i Organizacyjnego Rozwoju (Human Resources and Organi-sational Development Directorate, HROD), który jest częścią składowąDyrektoriatów do spraw Zarządzania i Wspólnot (Governance and Com-munities Directorates). HROD jest jednostką, której bezpośrednio podpo-rządkowane jest Public Appointments Centre of Expertise. Do podstawowychobowiązków tego dyrektoriatu zaliczają się5:

zapewnienie, że Rząd Szkocji zatrudnia właściwych ludzi,którzy posiadają odpowiednie umiejętności oraz ich postawajest adekwatna do zajmowanego stanowiska;

dbanie o dobre relacje pracownicze między urzędnikami orazpartnerami z sektora publicznego;

wsparcie nieustannej transformacji w celu zwiększenie elas-tyczności, wydajności i skuteczności poszczególnych komórekorganizacyjnych;

określanie standardów i koordynowanie współpracy pomiędzyinstytucjami wchodzącymi w skład sektora publicznego;

promowanie zasad i wartości reprezentowanych przez SłużbęCywilną.

Powyższe obowiązki są realizowane głównie za pomocą dużych,szeroko nagłaśnianych projektów. Są one zazwyczaj traktowane jakoflagowe zadania, nad którymi pracuje kilka zespołów zajmujących sięprzygotowaniem, wdrożeniem oraz ewaluacją. Przykładem może być projekto nazwie Location Neutral Policy, w którego przygotowaniu brałem udziałosobiście. Jego celem jest umożliwienie urzędnikom pracy z innego miejscaniż to, w którym znajduje się pozostała część zespołu (często z innegomiasta). Projekt ten będzie szerzej opisany w rozdziale drugim.

Komisarz do spraw Standardów Etycznych w Życiu Publicznymw Szkocji i jego rola w procesie mianowań publicznych

Jest to najważniejszy organ posiadający pełne prawo do swobodne-go regulowania mianowań publicznych. Urząd Komisarza posiada mocnąpodstawę prawną (mianowany przez Królową, całkowicie niezależny odrządu i parlamentu) zagwarantowaną przez Public Appointments and PublicBodies etc. Scotland Act 2003. Ustawa ta jednak mówi o nieistniejącym już


66

5 www.scotland.gov.uk/About/People/Directorates/HR.

Komisarzu do spraw Mianowań Publicznych w Szkocji (Commissioner forPublic Appointments in Scotland). Aby w pełni oddać sytuację prawnąkomisarza odpowiedzialnego za regulację mianowań, należy wymienićnastępujące akty prawne:

Ethical Standards in Public Life etc. Scotland Act 2000 – któryustanowił urząd Chief Investigating Officer (urząd odpowiedzial-ny za przestrzeganie standardów etycznych w życiu publicz-nym);

Scottish Parliamentary Standards Commissioner Act 2002 – któryustanowił urząd Scottish Parliamentary Standards Commissioner(Komisarz do spraw Standardów Szkockiego Parlamentu);

Public Appointments and Public Bodies etc. Scotland Act 2003– który ustanowił urząd Commissioner for Public Appointmentsin Scotland (Komisarz do spraw Mianowań Publicznychw Szkocji);

Scottish Parliamentary Commissions and Commissioners etc. Act2010 – który ustanowił urząd Commission for Ethical Standardsin Public Life in Scotland (Komisja do spraw StandardówEtycznych w Życiu Publicznym w Szkocji);

Public Services Reform (Commissioner for Ethical Standards inPublic Life in Scotland etc.) Order 2013 (Scottish Statutory Instru-ment 2013/197) – który zdelegalizował wszystkie powyższeurzędy i zamiast nich ustanowił jeden urząd Commissioner forEthical Standards in Public Life in Scotland, któremu zostałyprzekazane kompetencje poprzedników. Komisarz rozpocząłpracę 1 lipca 2013 r.6

Przytoczone powyżej akty prawne ustanawiają systemową podsta-wę funkcjonowania Komisarza, jednak nie regulują samego procesu mia-nowań publicznych. Wszelkie wytyczne i zalecenia w tej kwestii zostałypozostawione Komisarzowi do swobodnej decyzji. Dlatego za najważniej-szy dokument uznaje się Code of Practice for Ministerial Appointments toPublic Bodies in Scotland, zbiór opracowany pod przewodnictwem Komisa-rza i ustalający podstawowe zasady procesu mianowań publicznych, takiejak: uczciwość, otwartość, merytoryczność. Wspomniany kodeks, pomimotego, że nie zawiera aspektów technicznych procesu, jest podstawowymnarzędziem pracy członków PACE, którzy muszą całkowicie podporząd-kować się jego wytycznym.


67

6 www.ethicalstandards.org.uk/site/uploads/publications/e1e994d164a443d9111da9a-15de46dfa.pdf.

Obowiązek Komisarza opracowania i opublikowania kodeksupraktyk wynika wprost z Public Appointments and Public Bodies etc. ScotlandAct 2003. Aby zapewnić przestrzeganie zawartych w kodeksie wytycznych,Komisarz powołuje niezależnych asesorów (assessors). Różnica międzypracownikami PACE a asesorami polega na tym, że zespół PACE jestodpowiedzialny za mianowania publiczne bardziej od strony technicznej(w imieniu Rządu Szkocji), natomiast głównym zadaniem asesorów jestzadbanie o aspekt merytoryczny (w imieniu Komisarza do sprawStandardów Etycznych w Życiu Publicznym w Szkocji), który pojawia sięw zasadzie dopiero na etapie selekcji, czyli wybierania kandydatów dorozmowy kwalifikacyjnej (shortlisting). Więcej informacji na temat udziałuasesorów w mianowaniach publicznych znajdzie się w kolejnym punkcie,w którym zostaną przedstawione poszczególne etapu tego procesu.

Zasady i sposób funkcjonowania Public Appointments Centreof Expertise. Proces mianowań publicznych

Podstawowym celem, dla którego powstało PACE, jest organizacjaprocesu wspomnianych już wcześniej mianowań publicznych. Przedrozpoczęciem szczegółowej analizy zasad funkcjonowania tej komórkiorganizacyjnej należy zaznaczyć, że nie istnieje konkretny akt prawny,który można byłoby potraktować jako jej wewnętrzny regulamin czystatut. Tego typu jednostki tworzy się na podstawie decyzji DyrektorówGeneralnych, które powstają w oparciu o przepisy prawne. Najczęściej jestto po prostu zlecenie danemu urzędnikowi stworzenia struktury o określo-nych kompetencjach, na przykład koordynacji procesu mianowań publicz-nych. Sposób, w jaki dany cel zostanie osiągnięty, jest pozostawiony dodecyzji konkretnej komórki. Rezultaty podlegają ocenie i ewaluacji,w przypadku PACE, przez Komisarza do spraw Standardów Etycznychw Życiu Publicznym w Szkocji (określany również jako Komisarz ds. Stan-dardów Etycznych).

W poprzednim podrozdziale został przedstawiony Code of Practicefor Ministerial Appointments to Public Bodies in Scotland jako podstawowydokument, na bazie którego opiera się strukturę mianowań publicznych.Zawarte w nim wytyczne ustalają pewien cel, a od pracowników PACEzależy wybór środków do jego osiągnięcia. Strategia ta charakteryzuje siędużą swobodą w doborze mechanizmów oraz ewentualnej ich modyfika-cji. Szczególnie wtedy, gdy nie istnieją sztywne przepisy prawne, a jedyniezalecenia opisane w kodeksie. Dlatego podstawą relacji służbowych pomię-dzy członkami PACE a Komisarzem do spraw Standardów Etycznych(a raczej jego przedstawicielami, w tym asesorami) jest nieustanna koordy-nacja współpracy. Ponadto jednym ze sztandarowych projektów PACE jest


68

Continuous Improvement Project, który posiada dwie charakterystycznecechy: brak ram czasowych oraz ciągła praca nad usprawnieniem procesumianowań publicznych. Podczas mojego stażu komórka skupiała sięprzede wszystkim na ograniczeniu liczby wymaganych dokumentów, takaby proces był bardziej przystępny i dynamiczny. Zbyt duża liczba formal-ności mogłaby być negatywnie odbierana przez potencjalnych kandyda-tów, co w efekcie by ich zniechęcało do wzięcia udziału w naborze. Wartozaznaczyć, że Continuous Improvement Project to również działania mającena celu usprawnienie wewnętrznych procedur i standardów. W związkuz tym, że byłem zaangażowany również w ten projekt, więcej informacjizostanie zawartych w rozdziałach drugim i trzecim raportu.

Najlepszym sposobem na opisanie funkcjonowania PACE w prak-tyce jest analiza poszczególnych etapów mianowania publicznego wrazz zaznaczeniem udziału tej komórki w każdym z nich:

planowanie (Planning) – jest to pierwszy etap procesu, w któ-rym do zadań PACE należy ustalenie harmonogramu dalszychetapów, przede wszystkim ich ram czasowych tak, aby ustalićwstępną datę zakończenia naboru;

ogłoszenie (Advertising) – na tym etapie dochodzi do upublicz-nienia informacji na temat wolnego stanowiska oraz niezbęd-nych wymagań związanych z procesem naboru. Wypracowanapraktyka nakazuje zamieszczenie ogłoszenia w miejscachpowszechnie dostępnych. Najczęściej są to oficjalna stronainternetowa mianowań publicznych7, lokalne gazety, siedzibai strona internetowa instytucji publicznej, do której prowadzisię nabór. Ogłoszenie zawiera podstawowe informacje, takiejak: opis stanowiska, wynagrodzenie, niezbędne wymagania.Na stronie internetowej oprócz informacji znajdują się rów-nież załączniki w postaci dokumentów, których wypełnieniejest konieczne do wzięcia udziału w rekrutacji. W przypadkuosób, które nie są biegłe w obsłudze komputera i internetu,istnieje możliwość przesłania dokumentów pocztą tradycyjną.Po odebraniu dokumentów przez pracowników PACE docho-dzi do formalnej kontroli, czy wszystkie wymagane danei informacje zostały poprawnie wpisane. Jeżeli coś budziwątpliwości, obowiązkiem urzędników jest weryfikacja u da-nego aplikanta;

selekcja (Shortlisting) – jest to jeden z najbardziej istotnychetapów. Dochodzi do zebrania się tak zwanego panelu, w któ-


69

7 www.appointed-for-scotland.org.

rego skład wchodzi pracownik PACE, członek zarządu, prezeszarządu (chyba że proces dotyczy wyboru na prezesa, wtedykolejny członek zarządu) oraz asesor. Zadaniem panelu jestwybranie najbardziej odpowiednich kandydatów, którzy na-stępnie zostaną zaproszeni na rozmowę kwalifikacyjną. Tenetap powinien być anonimowy: dane osobiste, takie jak imięi nazwisko, wiek, płeć, powinny zostać ujawnione dopieropodczas rozmowy kwalifikacyjnej. Zdarzają się wyjątki, którewynikają z czysto praktycznego punktu widzenia. Przykłademjest nabór na stanowiska do instytucji z siedzibami na tereniearchipelagu Orkady. Proces ten jest odtajniony od samegopoczątku, gdyż niewielka populacja (około dwudziestu tysięcyosób) sprawia, że wszyscy się doskonale znają i nie ma potrze-by anonimowości. Taka sytuacja występuje, gdy jednymz wymogów procesu jest obowiązek zamieszkiwania na terenieobjętym działaniem danej instytucji publicznej. W przypadkuOrkad dotyczy to między innymi Narodowej Służby Zdrowia(National Health Service Orkney). Wybór kandydatów do roz-mowy kwalifikacyjnej odbywa się wyłącznie na podstawieprzesłanych dokumentów i informacji w nich zawartych.W zależności od rodzaju stanowiska potencjalnym kandyda-tom zadaje się kilka pytań dotyczących ich zdolności, umiejęt-ności czy doświadczenia. Od kandydatów wymaga się zwięzłychi konkretnych odpowiedzi na postawione w załączonychankietach pytania. Są oni oceniani tylko na podstawie odpo-wiedzi. Takie rozwiązanie zostało wprowadzone, aby uniknąćwyboru na podstawie bogatego życiorysu lub wybitnychosiągnięć. Osobą odpowiedzialną za dopilnowanie tego stanurzeczy jest asesor. Jeżeli nabór dotyczy jednego miejsca, to dokolejnego etapu dopuszcza się około pięciu osób;

rozmowa kwalifikacyjna (Interviewing) – celem tej części pro-cesu jest weryfikacja odpowiedzi udzielonych wcześniej przezkandydatów. Skład panelu przeprowadzającego rozmowękwalifikacyjną jest taki sam co podczas selekcji. Zasadniczorozmowa nie powinna dotyczyć elementów, które nie byłyporuszane na poprzednim etapie. Kandydaci powinni byćświadomi, o co mogą zostać zapytani. W praktyce pojawiają sięczasami pytania wyjaśniające, które dotyczą kwestii spornych;

przedstawienie kandydatur (Submission) – w związku z tym,że proces mianowań publicznych jest organizowany przezPACE, ale w imieniu Rządu Szkocji, ostateczna decyzja, kto


70

zostanie wybrany, należy do poszczególnych ministrów.Praktyka wskazuje, że przedstawia się co najmniej dwóch kan-dydatów, aby umożliwić wybór (w przypadku dużej konkuren-cji dopuszczalna jest większa liczba). Celem takiego zabiegujest pozostawienie ostatecznej decyzji w gestii ministrów, a nieurzędników;

mianowanie (Appointment) – ten etap stanowi formalne i ofi-cjalne zakończenie całego procesu mianowania publicznego.Kandydat wybrany przez ministra rozpoczyna pracę we wska-zanym na etapie planowania terminie.

2. Opis zadań wykonywanych przez słuchaczaw trakcie stażu

Zadania wykonywane przeze mnie podczas stażu w Public Appoint-ments Centre of Expertise można podzielić na trzy obszary. Pierwszy z nichdotyczył ściśle sfery mianowań publicznych. Drugi obejmował współpracęz innymi komórkami wchodzącymi w skład Dyrektoriatu do spraw Kadri Organizacyjnego Rozwoju. Ostatni obszar mojego stażu związany byłz uczestnictwem w spotkaniach oraz wydarzeniach organizowanych przezprzedstawicieli Rządu Szkocji oraz Parlamentu.

Zadanie zlecane przez Public Appointments Centre of Expertise

Mój staż rozpoczął się od teoretycznego wdrożenia do dziedzinymianowań publicznych. Zapoznanie się z całą procedurą w stosunkowokrótkim czasie jest utrudnione ze względu na brak przepisów prawnychoraz regulaminu działania. Najlepszym rozwiązaniem jest prześledzenieprocesu poprzednich mianowań oraz jak najczęstsze konsultacje z pracow-nikami, którzy zajmują się tym na co dzień. Pierwsze dni spędziłem nazagłębianiu się w poszczególne etapy mianowania publicznego. Z brakumerytorycznego przygotowania do pracy przy mianowaniach publicznychmoje zadania początkowo miały charakter bardziej teoretyczny niż prak-tyczny.

Wraz z nabywaniem niezbędnej wiedzy konsultacje z pracowni-kami PACE zaczęły ewoluować w kierunku asystowania lub wykonywaniazadań pod ich nadzorem. Pierwsze oficjalne zadanie polegało na opubliko-waniu ogłoszenia o naborze na stanowisko Niezależnego Członka ZarząduUniwersytetu im. Roberta Gordona w Aberdeen. Aby poprawnie wykonaćto polecenie, musiałem się zalogować na stronie www.appointed-for-scot-land.org jako administrator, a następnie krok po kroku opisać wymagania


71

stawiane kandydatom na wolne stanowisko. Jednym z elementów tegozadania było umieszczenie załącznika z aplikacjami do wypełnienia przezkandydatów w serwisie. System internetowy umożliwia udzielenie odpo-wiedzi on-line i wykonanie wszystkich formalności za pomocą komputera,dlatego ważne jest, aby informacje zawarte w ogłoszeniu były proste i przej-rzyste.

Zadanie, które wymagało ode mnie najwięcej czasu i zaangażowa-nia, dotyczyło naboru na członka zarządu w Narodowej Służbie Zdrowiana archipelagu Orkady (National Health Service Orkney). Musiałem wczućsię w rolę członka panelu na etapie selekcji. Otrzymałem aplikacje złożoneprzez wszystkich (dwudziestu) kandydatów. Tydzień przed datą oficjal-nego spotkania członków panelu rozpocząłem analizę poszczególnychkandydatur wraz z dokonaniem ich wstępnej oceny. Efektem końcowymmiało być wytypowanie pięciu najlepszych kandydatów. Poprawne wyko-nanie polecenia wymagało ode mnie dokładnego przeczytania przesłanychaplikacji i zdecydowania, które z nich udzielają najbardziej konkretnychodpowiedzi w obszarach dotyczących analizy, rozwiązywania złożonychproblemów oraz pracy w sektorze publicznym. Weryfikacja poprawnościnastąpiła podczas spotkania panelu, w którym brałem udział jako obser-wator. Efekty były zaskakujące, gdyż trzej spośród pięciu wytypowanychprzeze mnie kandydatów zostało zaproszonych do rozmowy kwalifikacyj-nej. Jednak osoba, której dawałem największe szanse ze względu na me-dyczne wykształcenie, bogate doświadczenie zarówno zawodowe, jaki naukowe, okazała się najgorszym kandydatem. Zrozumiałem, że popełni-łem błąd, oceniając osobę na podstawie jej bogatego życiorysu, mniejprzywiązując wagę do udzielonych w ankiecie odpowiedzi. Ważna zasadaprocesu mianowań publicznych, dbająca o równość szans, wyraźniestanowi, że dotychczasowy dorobek kandydatów nie jest istotny.

Wspomniany w rozdziale pierwszym Continuous ImprovementProject był, obok mianowań publicznych, procesem, któremu pracownicyPACE poświęcali najwięcej uwagi. Szczególnie że był to projekt, w którybył zaangażowany Komisarz do spraw Standardów Etycznych. Przedstawi-ciel jego zespołu odbywał cotygodniowe spotkania z zespołem PACE celemmonitorowania postępu oraz sugestii rozwiązań w procesie usprawnianiamianowań publicznych. Moja rola w tym przypadku ograniczała sięnajczęściej do testowania nowych mechanizmów. Jako osoba spoza ko-mórki, która z jednej strony dopiero zaznajamiała się z procedurami, alez drugiej posiadała już wiedzę na temat zasad i idei mianowań publicz-nych, byłem w stanie ocenić obiektywnie, czy proponowane rozwiązaniaprzyniosą efektywne korzyści, ułatwienia, czy może nic nieznaczące zmiany.Najczęściej dotyczyły one odformalizowania procesu, mniejszej ilości nie-


72

zbędnych dokumentów oraz łatwiejszej drogi dostępu do strony interneto-wej mianowań publicznych.

Zadania zlecane przez komórki wchodzące w składDyrektoriatu ds. Kadr i Organizacyjnego Rozwoju

Jednym z ważniejszych projektów, w który byłem bezpośredniozaangażowany, był Equality Impact Assessment (dotyczący oceny wpływuwprowadzenia zasady równych szans) w polityce określanej roboczo jakoLocation Neutral Policy (polityka neutralnej lokalizacji). Zadanie to zostałozlecone przez komórkę organizacyjną zajmującą się zasobami ludzkimioraz ponownym zatrudnieniem (HR – Resourcing and Redeployment).

Podstawową ideą polityki neutralnej lokalizacji jest zaoferowaniemożliwości podjęcia pracy „na odległość”. Jeżeli konkretna komórka maswoją siedzibę w Edynburgu, to część jej członków może pracować naprzykład z Glasgow i komunikować się z resztą zespołu za pomocą telefo-nu, internetu czy coraz częściej poprzez urządzenia do wideokonferencji.

Może to być dobre rozwiązanie dla osób, które chcą się rozwijaćzawodowo, ale nie mogą tego zrobić w swoim miejscu zamieszkania.Z drugiej strony może to stanowić zagrożenie dla zespołu, który niepracuje w jednym miejscu. Moje zadanie polegało na zebraniu komentarzyod urzędników, potencjalnych użytkowników tej polityki, oraz na podsta-wie ich negatywnych lub pozytywnych opinii opracować konkluzje wrazz rekomendacjami. Wymagało to ode mnie wykorzystania umiejętnościanalitycznych oraz zdolności do formułowania wniosków na podstawiedużej ilości nieuporządkowanego materiału. Wszystkie opinie zostałyprzesłane do mnie w formie elektronicznej. Nie posiadały one żadnejspójnej struktury, stanowiły raczej swobodnie spisane myśli, często poparteprzykładami z życia. Musiałem przeczytać wszystkie odpowiedzi, a następ-nie sklasyfikować je jako pozytywne lub negatywne. Ostatnią i najważniej-szą częścią były wnioski i rekomendacje, które należało przedstawićzwięźle i precyzyjnie. Moje praca została dobrze oceniona. Najlepszymtego potwierdzeniem było wykorzystanie sformułowanych przeze mniewniosków w oficjalnej wersji Equality Impact Assessment. Oczywiście zostałypoddane one odpowiedniej obróbce strukturalnej i językowej tak, abyspełniały wymagania szkockiego pisma urzędowego.

Kolejne zadanie związane było z organizacją konferencji pod nazwą„Women on Public Boards” („Kobiety w zarządach instytucji publicznych”).Przy okazji tego wydarzenia miałem okazję współpracować z przedstawi-cielami Diversity Team (zespół zajmujący się równouprawnieniem). W tymprzypadku musiałem wykazać się umiejętnościami organizacyjnymi. Na


73

konferencję zostało zaproszone ponad sto pięćdziesiąt osób, wśród którychznajdowali się najwyżsi przedstawiciele Rządu Szkocji, w tym Stały Sekre-tarz. Moje obowiązki polegały głównie na koordynacji poszczególnychetapów konferencji. W ciągu ośmiu godzin różnego rodzaju przemówieńi warsztatów byłem odpowiedzialny za zaopatrzenie w niezbędne materiałyczy urządzenia audiowizualne. Po zakończeniu konferencji odebrałempozytywną informację zwrotną, że moja praca znacząco przyczyniła się dopowodzenia tego wydarzenia.

Spotkania z przedstawicielami komórekspoza Dyrektoriatu ds. Kadr i Organizacyjnego Rozwoju

Jednym z głównych celów organizacji stażu zagranicznego jestpogłębianie wiedzy na temat funkcjonowania administracji publicznejinnych państw. Przy okazji stażu w Rządzie Szkocji odbyłem wiele spotkańz przedstawicielami różnych komórek organizacyjnych. Spotkania te miałynajczęściej formę krótkich (kilkudziesięciominutowych), nieformalnychwizyt. Poniżej znajduje się lista wszystkich wydarzeń, w których miałemokazję uczestniczyć w trakcie mojego stażu:

HR Freedom of Information Awareness Sessions – spotkaniedotyczące dostępu do informacji publicznej,

LINK Holocaust Survivor Seminar – spotkanie dotycząceholokaustu,

Danish Green City Solutions – spotkanie dotyczące duńskiejpolityki wdrażania rozwiązań przyjaznych środowisku,

Scottish Parliament Visit – spotkanie dotyczące historii Parla-mentu w Szkocji,

International Strategy and Coordination – spotkanie dotyczą-ce strategii międzynarodowej oraz jej koordynacji,

UK Relations – spotkanie dotyczące relacji Szkocji z WielkąBrytanią,

Protocol & Honours – spotkanie dotyczące protokołu dyplo-matycznego oraz nadawania tytułów szlacheckich,

Location Neutral Policy – spotkanie dotyczące wdrażaniapolityki Location Neutral,

First Minister’s Questions – sesja parlamentarna, podczas któ-rej premier odpowiada na pytania posłów,


74

All Staff Corporate Events – White Paper Briefing – spotkaniena temat podsumowania informacji zawartych w białej księdzedotyczącej referendum niepodległościowego,

Code of Practice for Ministerial Appointments to Public Bodiesin Scotland – spotkanie dotyczące wdrażania wytycznychnowego Kodeksu Praktyk mianowań publicznych.

3. Opis możliwych usprawnień w sposobie funkcjonowaniaPublic Appointments Centre of Expertise

W tej części raportu chciałbym opisać moje zaangażowanie w Con-tinuous Improvement Project. Przydzielone mi zadanie dotyczyło opracowa-nia uniwersalnego harmonogramu czasowego dla uczestników procesumianowań publicznych. W trakcie odbywania stażu zostałem poproszonyo sugestie rozwiązań, które sprawiłyby, że ustalane podczas etapu plano-wania terminy będą przestrzegane. Pracownicy PACE wspólnie z Komisa-rzem ds. Standardów Etycznych wypracowali koncepcję, według którejstandardowy proces mianowań publicznych powinien trwać czternaścietygodni zgodnie z następującym schematem:

planowanie – cztery tygodnie,

ogłoszenie – dwa tygodnie,

selekcja – cztery tygodnie,

rozmowy kwalifikacyjne – dwa tygodnie,

przedłożenie kandydatur – jeden tydzień,

mianowanie – jeden tydzień.

Liczby tygodni przedstawione obok poszczególnych etapów opi-sują, ile maksymalnie czasu może zostać poświęcone na wykonanie kon-kretnego zadania.

Idea harmonogramu czasowego pojawiała się już znacznie wcześ-niej, jednak egzekwowanie jej w praktyce okazało się pewną trudnością.Tym bardziej że w procesie mianowań publicznych bierze udział kilkaróżnych podmiotów: pracownicy PACE, przedstawiciele danej instytucjipublicznej (w tym członkowie i prezes zarządu), zespół Komisarza ds.Standardów Etycznych (na przykład asesorzy) oraz sami zainteresowanikandydaci. Brak sztywnych regulacji prawnych znacznie komplikujesprawne przeprowadzenie tego procesu, jeżeli nie istnieją odgórne proce-dury, a same terminy mają charakter wyłącznie instrukcyjny. Opóźnienie


75

na jednym z etapów sprawia, że data mianowania przesuwa się w czasie,co skutkuje między innymi krytyką ze strony ministrów.

Skoro nie można wymusić stosowania się do terminów za pomocąprzepisów prawnych, należy przekonać poszczególnych uczestników pro-cesu, że harmonogram jest rzeczą dobrą i potrzebną. Moja propozycjadotyczyła mechanizmu, który z jednej strony ustanawia ramy czasowe,a z drugiej zachęca do ich przestrzegania. Zasugerowałem wykres Gantta(zwany również diagramem Gantta lub harmonogramem Adamieckiego),czyli rodzaj grafu, który stosuje się w zarządzaniu projektami (najczęściejw sektorze prywatnym). Uwzględnia on podział zadań i rozplanowanieich w czasie.

Moja propozycja spotkała się z ogólną aprobatą wśród pracowni-ków PACE, ale musiałem jeszcze udowodnić, że ten mechanizm ma szansęadaptacji. Przedstawiłem listę następujących argumentów:

wykres Gantta jest powszechnie stosowany w wielu świetnieprosperujących korporacjach na całym świecie;

wykonanie takiego wykresu jest możliwe dzięki prostym na-rzędziom arkusza kalkulacyjnego, który stanowi podstawowewyposażenie każdego stanowiska komputerowego szkockiegourzędnika;

prostota i przejrzystość arkusza sprawia, że nawet pracownicy,którzy nie są zaawansowani w obsłudze komputera, potrafilibywykonać podstawowe operacje na wykresie Gantta;

wykres Gannta tworzy się za pomocą standardowego narzę-dzia, jakim jest Excel, podczas gdy wiele programów kompute-rowych oferujących rozwiązania w dziedzinie zarządzaniaprojektami wymaga opłacenia dodatkowej licencji;

wykres Gantta umożliwia ukazanie upływającego czasu oraztego, ile pozostało go do końca procesu;

zarządzanie projektem za pomocą wykresu Gantta wymagaod poszczególnych uczestników procesu osobistego zaanga-żowania w rozplanowanie czynności w czasie, co w pewiensposób zobowiązuje ich do przestrzegania ustalonego terminu.

Zaproponowany przez mnie sposób usprawnienia procesu miano-wań publicznych został oceniony pozytywnie i określony jako możliwy dozaadaptowania. W ten sposób wyraźnie zaznaczyłem swój udział w Con-tinuous Improvement Project.


76

Zakończenie

Staż zagraniczny w Public Appointments Centre of Expertise uważamza udany. Na uznanie zasługuje fakt, że moi współpracownicy bardzoangażowali mnie w wykonywane przez siebie projekty. Dzięki temu miałemokazję aktywnie uczestniczyć w działaniach tej komórki organizacyjnej,a co za tym idzie, zdobywać doświadczenie i umiejętności pracy w admi-nistracji publicznej. To już mój drugi staż w tym obszarze i cieszę się, żemogłem porównać pracę polskiej i szkockiej administracji. Wyciągnąłemwiele ciekawych wniosków i zapoznałem się z nowymi rozwiązaniami,które na pewno zaowocują w przyszłości w mojej pracy urzędnikaw Polsce. Mam nadzieję, że nie tylko ja zyskałem tak wiele podczas tegostażu, ale także, chociaż w niewielkim stopniu, wniosłem swój wkładw funkcjonowanie Public Appointments Centre of Expertise.

Wykaz stron internetowych:

www.appointed-for-scotland.org/

http://intranet/InExec/Home (strona tylko do wewnętrznego użytku SG)

http://home.scotland.gov.uk/home

www.legislation.gov.uk/

www.publicappointments.org/

Wykaz aktów prawnych i dokumentów

Scottish Parliamentary Standards Commissioner Act 2002

Public Appointments and Public Bodies etc. (Scotland) Act 2003

Scottish Parliamentary Commissions and Commissioners etc. Act 2010

The Public Services Reform (Commissioner for Ethical Standards in Public Life inScotland etc.) Order 2013 (Scottish Statutory Instrument 2013/197)

Scotland Act 1998 I 2012

Code of Practice for Ministerial Appointments to Public Bodies in Scotland Octo-ber 2013 (www.ethicalstandards.org.uk/site/uploads/publications/4598-460370affec2a8a8359e32ee32b5.pdf)


77

Martyna Bildziukiewicz

Federalizm – przepis na efektywnąadministrację? Obserwacje ze stażu

w federalnym Ministerstwie Gospodarkii Technologii

Stosunki z państwami skandynawskimi, krajami EFTA i Europej-skiego Obszaru Gospodarczego, Radą Państw Morza Bałtyckiego – takimikompetencjami można byłoby obdarzyć kilka wydziałów. Jeżeli dodać dotego zagadnienie Europejskiej Współpracy Terytorialnej – wokół wymie-nionych zadań możliwe byłoby stworzenie całego departamentu. Tymcza-sem w Federalnym Ministerstwie Gospodarki i Technologii w Berliniewszystkie te zadania wykonywane są przez siedem osób, pracującychw wydziale EB5. Jest on częścią Departamentu Europy, zatrudniającegookoło pięćdziesięciu osób.

Ministerstwo Gospodarki i Technologii funkcjonowało od listopada2005 do grudnia 2013 r. W wyniku umowy koalicyjnej między CDU/CSUi SPD zostało ono przekształcone w Ministerstwo Gospodarki i Energii.Poniższy raport odnosi się do czasu odbywania stażu, tj. okresu od14 października do 7 grudnia 2013 r. Jednak zmiana nazwy i poszerzenieobowiązków ministerstwa w grudniu 2013 r. nie wpłynęło znacząco nadziałania Departamentu Europy i Wydziału EB5. Informacje na temat tychkomórek pozostają zatem aktualne.

78

1. Podstawy prawne funkcjonowania ministerstwa

Podstawę prawną i organizacyjną funkcjonowania MinisterstwaGospodarki i Technologii (Bundesministerium für Wirtschaft und Techno-logie, BMWi) stanowiły trzy dokumenty:

Regulamin Rządu Federalnego (Geschäftsordnung der Bundes-regierung);

Wspólny Regulamin Ministerstw (Gemeinsame Geschäfts-ordnung der Ministerien, GGO);

Regulamin Ministerstwa Gospodarki i Technologii (Geschäfts-ordnung des BMWi, GO BMWi).

W regulaminie BMWi znajduje się zapis o konieczności pracyw sposób zgodny z zasadami oszczędności, gospodarności, efektywnościi wydajności. Należy jednak zaznaczyć, że powyższe akty prawne nieregulują pracy poszczególnych komórek w taki sposób, jak ma to miejscew polskiej administracji publicznej. Dokument zawiera także bardzoszczegółowe zasady tworzenia pism i korzystania z ich wzorów, ichobiegu, terminów dostarczenia itp. Ponadto w regulaminie znajdują sięzapisy dotyczące współpracy z Bundestagiem i Bundesratem, oceny pra-cowników, dostępu do informacji, rozliczania czasu pracy i innych zagad-nień. Jednocześnie dla polskiego urzędnika trudny do zrozumienia jestfakt, że regulaminy nie zawierają podziału obowiązków między poszczegól-ne komórki danego ministerstwa. Wydaje się zatem, że podział ten, ko-nieczny dla sprawnego funkcjonowania administracji, jest arbitralny,a nowo zatrudniani pracownicy otrzymują informacje o zadaniach depar-tamentów i wydziałów od kolegów oraz przełożonych. Choć wydaje się torozwiązaniem nietypowym i obarczonym ryzykiem niedoinformowaniapracowników, zapewnia jednocześnie elastyczność reakcji struktury minis-terstwa na zmiany w światowej oraz krajowej gospodarce i polityce.

Ministerstwo Gospodarki i Technologii zostało utworzone w listo-padzie 2005 r. Od maja 2011 do grudnia 2013 r. funkcję ministra pełniłdr Philipp Rösler. W wyniku zeszłorocznych wyborów parlamentarnychzostał on zastąpiony przez Sigmara Gabriela. Wsparcie w kierowaniuministerstwem zapewnia sześciu sekretarzy stanu, odpowiedzialnych zaposzczególne obszary działania ministerstwa. Trzech z nich ma statusurzędników, pozostałych trzech to tzw. parlamentarni sekretarze stanu(parlamentarische Staatssekretäre). Zgodnie z Ustawą o statusie prawnymparlamentarnych sekretarzy stanu muszą oni być deputowanymi Bundes-tagu (jednej z dwu izb parlamentu). Ma to zapewnić ich dobrą współpracęi wymianę informacji z parlamentem.

FEDERALIZM – PRZEPIS NA EFEKTYWNĄ ADMINISTRACJĘ? (NIEMCY)

79

Warto wspomnieć, że podobnie jak inne podmioty niemieckiegorządu, BMWi posiada dwie siedziby: w Berlinie oraz Bonn. Jest to wyniktzw. ustawy Berlin/Bonn z 1994. Po zjednoczeniu Niemiec główne siedzibyczęści ministerstw pozostawiono w Bonn, pozostałe – m.in. BMWi – utrzy-mują w tym mieście część pracowników, jednak większość ich działań mamiejsce w Berlinie.

Zagadnienia, którymi zajmuje się ministerstwo, zostały podzielonewedług departamentów, kierowanych przez dyrektorów. W ramach nichfunkcjonują wydziały prowadzone przez kierowników. Wydziały zebranesą, w zależności od departamentu, w dwóch lub trzech grupach lub pod-działach (A, B i ewentualnie C). Jednostka ta nie występuje w polskiejadministracji publicznej, dlatego wyjaśnienie sposobu jej funkcjonowanianastręcza trudności. Każdą grupą (Unterabteilung) kieruje koordynator,jednak jednostki te nie pełnią istotnej funkcji; ich wprowadzenie byłozasadne raczej ze względu na porządek organizacyjny. Kierownicy wydzia-łów są bezpośrednio odpowiedzialni przed dyrektorami departamentów,a nie koordynatorami poddziałów.

W BMWi funkcjonowały następujące jednostki:

Departament Centralny (Zentralabteilung, Z): w jego kompe-tencjach leżą wszelkie kwestie organizacyjne, budżetowe,personalne oraz techniczne. Ponadto jednostka ZB w ramachtego departamentu zajmuje się takimi zagadnieniami, jak gos-podarczy wymiar obrony, zwalczanie terroryzmu oraz ochronainformacji niejawnych;

Departament Zarządzania i Planowania (Leitungs- und Planungs-abteilung, L), do którego należą m.in. wydział ds. protokołu,serwis prasowy, wydziały koordynujące współpracę z rządemoraz parlamentem, a także odpowiedzialne za komunikacjęstrategiczną;

Departament Gospodarki (Wirtschaftspolitik, I), zajmujący sięwszelkimi zagadnieniami związanymi z regionalną, państwowąi międzynarodową współpracą gospodarczą, a także analizami,prognozami, opracowywaniem danych statystycznych itp.;

Departament Polityki Dobrobytu (Mittelstandspolitik, II):w ramach tej komórki toczą się prace nad edukacją zawodową,wsparciem przedsiębiorstw, promocją przemysłu, turystykąi in.;

Departament Polityki Energetycznej (Energiepolitik, III), zaj-mujący się dywersyfikacją źródeł energii, współpracą z organi-


80

zacjami międzynarodowymi z tego zakresu, badaniami nadpolityką energetyczną itp.;

Departament Polityki Przemysłowej (Industriepolitik, IV), doktórego kompetencji należy polityka surowcowa, współpracaz koncernami przemysłowymi, a także zagadnienia związanez ochroną środowiska i zmianami klimatycznymi;

Departament Zewnętrznej Polityki Gospodarczej (Außen-wirtschaftspolitik, V), zajmujący się współpracą handlowąz innymi państwami oraz kooperacją w ramach organizacjimiędzynarodowych;

Departament IT, Komunikacji i Postpolityki (IT-, Kommuni-kations- und Postpolitik, VI), do którego zadań należą m.in.współpraca i wsparcie dla branży informatycznej i technologiicyfrowych;

Departament Polityki Technologicznej (Technologiepolitik, VII),zajmujący się państwowymi i ponadnarodowymi zagadnienia-mi innowacyjności, patentów, norm, a także lotów kosmicz-nych;

Departament Europy (Europapolitik, E), którego kompetencjezostaną opisane poniżej w sposób bardziej szczegółowy.

2. Zadania Departamentu Europy oraz Wydziału EB 5

W Departamencie Europy funkcjonują dwa poddziały: EA oraz EB.Do kompetencji EA należą: koordynacja polityk unijnych, w tym politykistrukturalnej, a także zagadnienia prawa UE. W grupie EB znajdują siękwestie związane z unijnym rynkiem wewnętrznym, strategią „Europa2020” oraz relacje z poszczególnymi państwami europejskimi. W ramachtego poddziału funkcjonuje wydział EB 5.

Pełna nazwa wydziału EB 5 brzmi: Beziehungen zu Skandinavien,EFTA, EWR, Ostseerat, Territoriale Zusammenarbeit. Sama nazwa wskazujena bardzo szeroki zakres kompetencji komórki. Obejmuje on:

stosunki z państwami skandynawskimi,

relacje z krajami EFTA oraz samą organizacją,

zagadnienia związane z Europejskim Obszarem Gospodarczym(EOG),

relacje z Radą Państw Morza Bałtyckiego,

relacje z Europejską Współpracą Terytorialną.


81

W czasie stażu wydział nie realizował zadań związanych z gospo-darczymi stosunkami z państwami skandynawskimi, przy czym przez topojęcie rozumie się zarówno wybrane państwa skandynawskie, jaki nordyckie, tj. Szwecję, Finlandię i Danię (relacje z Norwegią oraz Islandiązawiera się w kolejnym bloku zadań – zob. poniżej). Ten obszar działańjest jednym z mniejszych w praktyce wydziału. Spośród wymienionychpaństw najważniejsze dla Niemiec są relacje z Danią i Szwecją. Jednakwspółpraca z nimi (a także z Finlandią) odbywa się obecnie głównie zapośrednictwem oraz na forum Unii Europejskiej. Z tego względu kontaktybilateralne, za które odpowiada EB 5, ograniczają się do sporadycznychwizyt studyjnych, udziału w konferencjach itp. Mają też miejsce przy-padki koordynacji współpracy realizowanej przez inne jednostki, np. izbyprzemysłowo-handlowe.

Zadania związane ze stosunkami z krajami EFTA (tj. z Norwegią,Islandią, Liechtensteinem i Szwajcarią) oraz z samą organizacją są realizo-wane przez EB 5 na dwóch płaszczyznach. Z jednej strony istotna jest tuwspółpraca bilateralna. Najważniejszym partnerem Niemiec spośród wy-mienionych państw jest Szwajcaria. Gospodarcze kontakty dwustronne sązaawansowane, zarówno na szczeblu roboczym, jak i politycznym. W wy-branych przypadkach Niemcy pełnią też funkcję pośrednika w dialogumiędzy Unią Europejską a Szwajcarią. Wydział EB 5 blisko współpracujez rządową komisją do spraw współpracy niemiecko-szwajcarskiej. Kolejnymforum tej kooperacji są spotkania trójstronne, do których włączana jestjeszcze Austria.

Drugą płaszczyzną relacji z krajami EFTA jest grupa roboczafunkcjonująca w ramach Rady Unii Europejskiej. Należą do niej przedsta-wiciele wszystkich państw członkowskich UE. Spotkania grupy odbywająsię średnio raz lub dwa razy w miesiącu. Na jej forum omawiane są bieżącesprawy w stosunkach z poszczególnymi państwami EFTA oraz z całąorganizacją. W obradach uczestniczy pracownik Stałego PrzedstawicielstwaRFN przy Unii Europejskiej i/lub pracownik EB 5. W okresie od paździer-nika do grudnia 2013 r. grupa zajmowała się przede wszystkim dwomatematami. Pierwszym z nich było spotkanie Rady EOG, które miało miejsce19 listopada 2013 r. Grupa robocza opracowała porządek obrad orazkonkluzje spotkania. Te ostatnie były przedmiotem wielu dyskusji międzypaństwami członkowskimi, prace nad nimi trwały przez kilka miesięcy.Drugą kwestią, którą zajmowała się grupa, były porozumienia międzySzwajcarią a Wspólnotą Europejską w zakresie wybranych konsekwencjiprzystąpienia Chorwacji do UE. Dotyczyły one m.in. rozszerzenia zasadywolnego przepływu osób oraz szwajcarskiego wkładu finansowego dofunduszy unijnych przeznaczonych dla Chorwacji. To zagadnienie zostało


82

zawarte w aneksie do Memorandum o Porozumieniu między Przewodni-czącym Rady UE a Szwajcarską Radą Związkową. Dokument ten wzbudziłkontrowersje w państwach członkowskich UE ze względu na fakt, iż jegotreść oraz jednostka wyznaczona do jego podpisania nie były przedmio-tem konsultacji. Do dyskusji w grupie roboczej włączyli się przedstawicieleEuropejskiej Służby Działań Zewnętrznych oraz serwisu prawnego. Mimowyraźnych nacisków państw na konieczność debaty nad załącznikiem domemorandum nie osiągnięto porozumienia w tej kwestii.

Do kompetencji wydziału należą także kwestie związane z Euro-pejskim Obszarem Gospodarczym, obejmującym państwa członkowskieUE oraz państwa EFTA, z wyłączeniem Szwajcarii. Te zadania równieżrealizowane są poprzez struktury Unii Europejskiej (w tym wspomnianą wyżejgrupę roboczą). Istotnym organem jest Wspólna Komisja ParlamentarnaEOG, w skład której wchodzą przedstawiciele parlamentów państwobszaru oraz oddelegowani posłowie do Parlamentu Europejskiego. EB 5monitoruje prace tego podmiotu.

Do obowiązków wydziału należy także koordynacja działalnościzwiązanej z członkostwem Niemiec w Radzie Państw Morza Bałtyckiego.Celem Rady jest zacieśnianie współpracy politycznej, gospodarczej, kultu-ralnej i w zakresie ochrony środowiska między państwami szeroko pojętegoregionu Bałtyku. Rada ma status konsultacyjny, lecz jej działania nieodgrywają dużej roli w pracy EB 5. Przyczyną jest, ponownie, fakt, iżobecnie większość członków organizacji to członkowie Unii Europejskiej,która stanowi atrakcyjniejsze forum współpracy. Rada nie jest też wy-korzystywana jako narzędzie pogłębienia relacji z Rosją ani Białorusią. Tutakże chętniej używane są instrumenty UE, takie jak PartnerstwoWschodnie.

Jednym z najważniejszych obecnie zagadnień, jakimi zajmują siępracownicy EB 5, jest Europejska Współpraca Terytorialna (EWT). EWTto jeden z programów Polityki Spójności UE, którego celem jest pogłębia-nie współdziałania na poziomie międzynarodowym, które ma przyczynićsię do zmniejszania różnic społecznych i gospodarczych oraz zrównowa-żonego rozwoju w Europie. EWT została podzielona na trzy podstawowegrupy programów: współpracy przygranicznej (tzw. Interreg A), transnaro-dowej (Interreg B) oraz międzyregionalnej (Interreg C). Każdy z tych pro-gramów jest swoistym blokiem, zawierającym określoną liczbę programówoperacyjnych. Dla przykładu, w ramach Interregu B w nowym okresie pro-gramowania zaplanowano udział Niemiec w sześciu programach: MorzaBałtyckiego, Morza Północnego, Obszaru Alp, Europy Północno-Zachodniej,Regionu Dunaju oraz Europy Środkowej.


83

Ponadto w ramach EWT funkcjonują trzy programy mające wspo-magać kooperację: INTERACT (w ramach niego powstają opracowania,bazy danych i inne narzędzia usprawniające wdrażanie programów EWT),URBACT (wspierający współpracę miast) oraz ESPON (skoncentrowanyna współdziałaniu państw w zakresie ładu przestrzennego).

Działania EB 5 w okresie od października do grudnia 2013 r.skoncentrowane były na podziale środków oraz przygotowaniu nowychprogramów EWT, w ramach perspektywy finansowej na lata 2014–2020.Ta kwestia została szczegółowo omówiona w ostatniej części raportu.W tym miejscu warto jednak zaznaczyć, iż rola BMWi i EB 5 w tym zakre-sie jest ograniczona. Ze względu na zasadę federalizmu o kształcie poszcze-gólnych programów współpracy decydują kraje związkowe (landy), a EB 5przekazuje ich postanowienia do Komisji Europejskiej. Natomiastw kwestii podziału środków BMWi pełni funkcję pośredniczącą, któraprzybiera różne formy w zależności od programu. W zakresie Interreg Apowołano komisję, w której zasiadają przedstawiciel wydziału oraz repre-zentanci landów. W październiku 2013 r. przedmiotem ich obrad byłprzede wszystkim podział funduszy – nie tylko na poszczególne programy,lecz również na kraje związkowe (w kilku przypadkach w programieuczestniczy więcej niż jeden land). Wypracowany wynik obrad zostałprzesyłany do Dyrekcji Generalnej do spraw Polityki Regionalnej. RolaBMWi miała w tym przypadku charakter koordynujący. Nie było to łatwezadanie, jako że każdy land zgłaszał zapotrzebowanie na znaczące środki,natomiast rolą EB 5 było ich sprawiedliwe rozdzielenie, z uwzględnieniempoprzedniej perspektywy finansowej oraz możliwości efektywnego wyko-rzystania przyznanych funduszy. Choć przedstawiciele ministerstwa wy-chodzili z propozycją podziału, nie można temu działaniu zarzucićarbitralności, ponieważ landy musiały jednogłośnie zaaprobować każdąpropozycję. Negocjacje trwały przez kilka miesięcy. Porozumienie osiąg-nięto na posiedzeniu w ostatnich dniach października 2013 r.

W programach B rolę koordynatora odbrywa Ministerstwo Trans-portu, Budownictwa i Rozwoju Miast. Funkcja BMWi ogranicza się do po-średniczenia w przekazywaniu informacji do Komisji Europejskiej.W przypadku programów Interreg C do dyspozycji jest jedna pula środków,która nie jest dzielona między kraje związkowe.

W październiku i listopadzie 2013 r. istotną kwestią w pracach EB 5stały się tzw. wstępne porozumienia (pre-agreements, Vorvereinbarungen).Według projektu Rozporządzenia EWT na mocy tych dokumentów bene-ficjenci poszczególnych programów operacyjnych zgadzają się na uczest-nictwo i warunki ich finansowania. Wymóg ten spowodował intensywnądyskusję między landami i Ministerstwem Gospodarki i Technologii od-


84

nośnie do instytucji i osoby uprawnionej do podpisania porozumieniawstępnego. Kwestia ta była badana przez wydział prawny. Jednocześnietreści samych programów operacyjnych były przedmiotem uważnej analizyoraz porównania z dokumentami z obecnej perspektywy finansowej.

Kolejnym ważnym zagadnieniem, którym zajmowali się pracownicyEB 5, było przystąpienie do programu INTERACT. Do tej pory Niemcy nieuczestniczyły w tej inicjatywie, w związku z czym konieczna była analizajej dotychczasowych działań i ich efektów.

2. Obowiązki realizowane podczas stażu

Zadania związane z relacjami z EFTA

Moje zadania w czasie stażu dotyczyły niemal wyłącznie Euro-pejskiej Współpracy Terytorialnej. Wyjątkiem był udział w pracach grupyroboczej do spraw EFTA w siedzibie Rady UE w Brukseli 23 października2013 r. Przedmiot obrad został ograniczony do zakresu opisanego powyżej.Ponadto przedstawiciel Europejskiej Służby Działań Zagranicznych po-informował członków grupy o wynikach referendum ws. przystąpienia doUE, które odbyło się trzy dni wcześniej w San Marino. Moim zadaniembyło sporządzenie raportu z obrad, który został wysłany do MinisterstwaSpraw Zagranicznych i innych jednostek zaangażowanych w tematykęprac grupy. Uczestnictwo w posiedzeniu pozwoliło mi poznać specyfikęprac grup roboczych UE. Pogłębiłam także umiejętność sporządzaniaraportów według ściśle określonych zasad. Z pewnością stanowiło totakże wyzwanie na poziomie językowym.

Zadania związane z EWT

Jednym z zadań przekrojowych, dotyczących wszystkich programówEWT, była analiza porozumień wstępnych, dotyczących poszczególnychprogramów operacyjnych. Przygotowałam własną koncepcję dotyczącąmożliwości podpisywania poszczególnych dokumentów przez wybranychdecydentów w BMWi.

Ponadto przygotowałam zestawienie najważniejszych treści przy-szłych programów operacyjnych, a także opracowanie dotyczące kolejnychkroków w zakresie programowania i wdrażania, za które odpowiedzialnyjest wydział EB 5.

Moje pozostałe obowiązki w zakresie EWT można podzielić wedługposzczególnych programów.


85

3. Współpraca przygraniczna, transnarodowai międzyregionalna – Interreg A, B i C

Ze względu na toczącą się dyskusję o kształcie nowych programówwspółpracy moim obowiązkiem było m.in. zbieranie uwag poszczególnychlandów odnośnie do proponowanego podziału obszarów kwalifikowalnychoraz środków na poszczególne programy. Przygotowane przeze mnieopracowanie było bazą dyskusji na poziomie krajowym. Zostało onopóźniej wzbogacone o konkluzje z obrad wspólnej komisji BMWi orazlandów i przesłane do Komisji Europejskiej. Kwestia przeznaczenia środ-ków finansowych dla poszczególnych krajów związkowych była przed-miotem osobnego spotkania. Jego efekty także znalazły się w przygoto-wanym przeze mnie opracowaniu.

Moim największym projektem był raport dotyczący systemówzarządzania oraz kontroli w programach Interregu B oraz C. Zawierał oninformacje dotyczące obecnej oraz przyszłej perspektywy finansowej.W celu przygotowania raportu kontaktowałam się z przedstawicielamiposzczególnych landów, a także sekretariatów programów i instytucjikontrolnych (np. z Federalną Izbą Doradców Podatkowych).

Ostatnim zadaniem, które zrealizowałam w przedmiotowym za-kresie, była analiza dokumentów związanych z zakończeniem programuwspółpracy CADSES. Był on realizowany w poprzedniej perspektywiefinansowej, tj. w latach 2002–2006. W czasie procedury zamykania pro-gramu Komisja Europejska odkryła błędy w wydatkowaniu, co w konsek-wencji doprowadziło do żądania zwrotu prawie 5 mln euro skierowanegodo Włoch (były one Instytucją Zarządzającą tego programu). Państwauczestniczące w programie, w tym Niemcy, stanęły na stanowisku, iżśrodki nie powinny zostać zwrócone, przytaczając m.in. argument złychzałożeń kontroli (np. reprezentatywności wysokiego poziomu czynnikaryzyka). Dialog z Komisją toczy się od kilku lat. Moim zadaniem byłaanaliza dotychczasowej korespondencji i innych dokumentów z tegozakresu, przygotowanie krótkiego raportu o sednie problemu oraz możli-wych rozwiązań.

Program INTERACT

Ze względu na fakt, że Niemcy staną się beneficjentem programuINTERACT dopiero w 2014 r., konieczne było przygotowanie analiz doty-czących wartości dodanej tego programu i uczestnictwa w nim. Zrealizo-wałam to zadanie, opierając się m.in. na polskich doświadczeniach. Ponad-to przygotowałam streszczenie programu operacyjnego, a także uwagi do


86

proponowanych w nim wskaźników wykonania, ich adekwatności i wyko-nalności. Opracowałam również podsumowanie raportu INTERACTdotyczącego systemów kontroli pierwszego stopnia (tzw. FLC, First LevelControl).

Ocena wykonywanych zadań

Powierzane mi obowiązki miały różne stopnie trudności. Dołatwych zaliczam sporządzanie raportów oraz opracowań na podstawiedostępnych dokumentów. Większe wyzwanie stanowiły dla mnie obo-wiązki wymagające pracy koncepcyjnej, takie jak zestawienie kolejnychkroków, które powinien podjąć wydział w kwestii systemów zarządzaniai kontroli w nowych programach operacyjnych.

Wykonałam wszystkie powierzone mi zadania, wychodziłam rów-nież z własną inicjatywą. Niestety, mimo kilkukrotnych próśb nie otrzy-małam żadnej informacji zwrotnej na temat dostarczanych produktów.Brak feedbacku był z pewnością największą wadą odbytego stażu. Spotka-nie z opiekunem stażu dotyczące oceny mojej pracy, które odbyło sięw ostatnim tygodniu stażu, było w zasadzie jedyną okazją do rozmowyo moich mocnych stronach oraz obszarach wymagających poprawy. Do-wiedziałam się wówczas, że zwyczajowo przyjęło się, że realizując danezadanie, stażysta informuje opiekuna o bieżących postępach. Nie mającwcześniej informacji o takim sposobie procedowania, nie stosowałam siędo tego systemu, lecz dostarczałam od razu gotowy produkt. Wedługopiekuna moja samodzielna postawa nie jest wadą, jednak nie pasowałado przyjętych procedur.

Ponadto liczba obowiązków, choć w pierwszych tygodniach wy-pełniająca całe dni pracy, w ostatnim miesiącu nie była duża. Wynikało tom.in. z przejściowej sytuacji politycznej: we wrześniu w Niemczech odbyłysię wybory parlamentarne, w wyniku których Partia Liberalna Niemiec(Freie Partei Deutschlands, FPD) nie dostała się do Bundestagu. Dlategow grudniu 2013 r. minister Philipp Rösler (wówczas przewodniczącyFPD) przestał sprawować swoją funkcję. Zanim powołano nowego ministra,w urzędzie panowała atmosfera oczekiwania. Powodowało to, że opróczbieżącej pracy w ministerstwie nie wdrażano nowych inicjatyw, co skutko-wało mniejszą liczbą zadań, także dla stażystów.

Staż odbyty w Ministerstwie Gospodarki i Technologii oceniampozytywnie, choć uważam, że rzeczowy feedback oraz bardziej skompliko-wane zadania mogłyby jeszcze podnieść jego wartość edukacyjną. Jedno-cześnie jestem przekonana, że będę mogła wykorzystać zdobytą wiedzęw przyszłości.


87

Obserwacje i wnioski

Departament Europy jest sprawnie funkcjonującą komórką, a jejpracownicy są zaangażowani w swoje obowiązki. Efektywność pracy wyni-ka m.in. z bardzo uważnego i skrupulatnego planowania działań z dużymwyprzedzeniem, a także z klarownego podziału obowiązków pomiędzyposzczególne wydziały. Charakterystyczny dla systemu pracy w wydzialeEB 5 jest także długi czas podejmowania decyzji, który wynika z kilkuzjawisk. Po pierwsze, w procesie decyzyjnym uczestniczą, w zależności odrozważanej tematyki, rozmaici aktorzy spoza sektora rządowego. W przy-padku zakresu obowiązków EB 5 są to przede wszystkim przedstawicielelandów, a także izb gospodarczych i innych jednostek zajmujących sięmiędzynarodową współpracą ekonomiczną. Spotkania, debaty i wspólnapraca nad kompromisową wersją danego projektu zajmują więcej czasuniż arbitralne decyzje, ale ich gremialne podejmowanie niesie dużą szansęna zaprojektowanie działań dopasowanych do potrzeb ich adresatów.Kolejną przyczyną długiego procesu decyzyjnego jest swoista kulturaadministracyjna w Niemczech, która przejawia się w dwóch aspektach. Popierwsze, chodzi tu o potrzebę dogłębnej, precyzyjnej analizy danegoproblemu, która wymaga czasu. Po drugie, dla kultury tej charakterystycz-ne jest duże przywiązywanie wagi do oficjalnych pism. Wspólny regulaminorganizacyjny ministerstw zawiera zapis, iż sprawy, które nie otrzymałyoficjalnego podpisu na stosownych dokumentach, nie powinny być trakto-wane priorytetowo. Z pewnością jest to pomocne narzędzie przy hierarchi-zowaniu spraw w kompetencjach ministerstwa. Jednak z drugiej stronytworzy to swojego rodzaju paradoks, ponieważ może prowadzić do prze-dłużania biegu „mniej oficjalnych” spraw, z korzyścią dla kwestii mniejistotnych, lecz „oficjalnych”. Kilkakrotnie miałam wrażenie, że decyzje sąodkładane o parę dni bez konkretnej przyczyny. Powodem mógł byćwłaśnie brak obiegu oficjalnych dokumentów w danej sprawie.

W codziennej pracy dużym ułatwieniem jest baza wzorów pism,do których dostęp uzyskuje się przez prostą zakładkę w programie Word.Szeroki zasób wzorów oraz ich pełne sformatowanie nie tylko umożliwiaoszczędzenie czasu, lecz również gwarantuje ujednolicony, czytelny wygląddokumentów.

Warto wspomnieć także o jednolitej identyfikacji wizualnej w nie-mieckiej administracji publicznej. Wszystkie jednostki administracji rzą-dowej w Niemczech stosują te same logo, kolory i inne elementy komu-nikacji. Pozwala to na szybką identyfikację inicjatyw rządowych oraz spój-ność wizerunku całego gabinetu.


88

Kolejnym elementem usprawniającym pracę biurową jest dostępdo wspólnych dysków, na których zawarte są wszystkie informacje po-trzebne do bieżącej pracy wydziału i departamentu. Ponadto każdypracownik oraz stażysta posiada indywidualny, wirtualny dysk (tzw.chmurę), na którym powinien zapisywać wszystkie efekty swojej pracy.Dzięki temu może uzyskać dostęp do swoich plików po zalogowaniu sięna jakimkolwiek komputerze w obrębie ministerstwa.

Ze względu na stały kontakt z organami Unii Europejskiej orazpartnerami z zagranicy pracownicy EB 5 często używają języków angiel-skiego oraz francuskiego. Powoduje to przenikanie żargonu do codzienne-go języka administracji, co czyni go niezrozumiałym bądź trudnym dlaodbiorców spoza kręgu instytucji zajmujących się EWT. Wskazana byłabyzatem większa dbałość o komunikatywność i zrozumiałość przekazu dlawszystkich adresatów.

4. Europejska współpraca terytorialna w Niemczechi w Polsce – próba porównania

Jedną z cech charakterystycznych i niezwykle istotnych w niemiec-kim systemie programowania i wdrażania środków unijnych jest federalizm,rozumiany jako znaczący udział landów w podejmowaniu decyzji w oma-wianym zakresie. Wpływa on na sposób funkcjonowania EB 5 i całegoDepartamentu Europy, odpowiedzialnego za koordynację programóww ramach Interreg A oraz Interreg C. Komponentem transnarodowym (B)zarządza Ministerstwo Infrastruktury, Budownictwa i Rozwoju Miast.Jednym ze skutków federalnego ustroju Niemiec jest przeniesienie kom-petencji zarządzania i wdrażania poszczególnych programów na poziomregionalny. Instytucje Zarządzające znajdują się w landach, do ich obo-wiązków należy także wybór podmiotów prowadzących kontrolę pierw-szego stopnia, będącą istotnym elementem wdrażania. Ingerencja szczeblafederalnego w przypadku EWT ogranicza się w zasadzie do koordynacjioraz usprawniania przepływu informacji. Także na etapie programowania(planowania) kraje związkowe odgrywają najważniejszą rolę. To one sązobowiązane do przedyskutowania i jednomyślnej akceptacji wszelkichpropozycji z zakresu podziału środków oraz zarządzania nimi. Dotyczy torównież landów, które nie uczestniczą w części programów. Na przykładHesja, mimo że nie bierze udziału w Interregu A, także musi wyrazić zgodęna rozplanowanie środków dla innych krajów związkowych.

Jak wspomniano powyżej, jednym z zadań EB 5 jest podział środ-ków Europejskiej Współpracy Terytorialnej na poszczególne programy


89

przygraniczne z puli dla Niemiec. Wydział wysuwa propozycje oraz po-szukuje wersji kompromisowej i płaszczyzn porozumienia na etapie pla-nowania podziału. Jednocześnie nie posiada on kompetencji decyzyjnychw tym zakresie, a dalsze procedowanie jest zależne od głosów krajówzwiązkowych. Dalsza rola EB 5 ogranicza się do przekazywania informacjio podjętej kolektywnie decyzji do odpowiedniego organu Komisji Euro-pejskiej.

EB 5 proponuje podział środków z uwzględnieniem programóworaz poszczególnych krajów związkowych, które w nim uczestniczą. Bierzerównież pod uwagę kwoty przyznane w poprzedniej perspektywie finan-sowej. Ponadto na lata 2014–2020 przewidziano uruchomienie mecha-nizmu pozwalającego na przenoszenie środków pomiędzy programami Ai B w wysokości maksymalnie 15% (Komisja Europejska pozostawiław gestii poszczególnych państw członkowskich UE ostateczny pułap).Wydział EB 5 opowiedział się za wysokością 8,5%. Wszystkie powyższepropozycje zostały przedłożone na posiedzeniu grupy roboczej, złożonejz przedstawicieli Ministerstwa Gospodarki i Technologii (reprezentowanegoprzez pracowników EB 5) oraz wszystkich krajów związkowych. Dyskusjatrwała kilka miesięcy. Zamknięcie tej sprawy wymagało od pracownikówwydziału dużych umiejętności negocjacyjnych i dyplomatycznych. Dziękinim osiągnięto kompromis i jednomyślność beneficjentów.

W Polsce w nowej perspektywie finansowej wpływ województwna sposób wydatkowania środków został znacząco zwiększony. Możnazatem powiedzieć, że w tym elemencie filozofia polska jest zbliżona doniemieckiej, jako że opiera się na założeniu większej efektywności spożytko-wania środków na niższym szczeblu podziału terytorialnego. Mimo topolski system diametralnie różni się od niemieckiego. Jest to związanem.in. z faktem, iż w świetle polskiego prawa województwa posiadają dużomniejsze kompetencje niż kraje związkowe. W perspektywie finansowej2014–2020, podobnie jak w poprzednim okresie, wszystkie programyEuropejskiej Współpracy Terytorialnej są koordynowane na szczeblucentralnym. Funkcję Instytucji Zarządzającej oraz Instytucji Certyfikującejpełni Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju (MIR). Zadania InstytucjiAudytowej wykonuje Ministerstwo Finansów. Zdecentralizowany jestjedynie system kontroli pierwszego stopnia, za które odpowiedzialne sąurzędy wojewódzkie. Nie ulega jednak wątpliwości, że w całym programieEWT najistotniejszą rolę odgrywa jednostka centralna – MIR. W związkuz tym skupione są w niej także najważniejsze zadania w zakresie wdrażaniaprogramu. Efektem odmienności niemieckiego i polskiego systemu jesttakże liczba osób zajmujących się tym zagadnieniem: w Niemczech jest to


90

siedmioosobowy wydział, w Polsce – Departament Współpracy Terytorial-nej, zatrudniający około czterdziestu osób.

Mimo zasadniczych różnic w kontekście funkcjonowania Europej-skiej Współpracy Terytorialnej system niemiecki może dostarczyć Polsceprzykładów usprawnienia programowania i wdrażania. Jednym z nich jestszeroka kooperacja z landami. Wynika ona co prawda przede wszystkimz ustroju terytorialnego oraz porządku prawnego, który jest odmienny odpolskiego, jednak sama koncepcja współpracy mogłaby zostać wykorzysta-na. Należy bowiem pamiętać, że w przypadku programów Interreg A bene-ficjentami są w pierwszej kolejności powiaty i województwa, a zatem większaliczba i zakres konsultacji z nimi mogą przyczynić się do lepszego dopaso-wania programów do ich potrzeb oraz efektywniejszego wykorzystaniaśrodków. Interesującym rozwiązaniem może być także dopuszczenie dokontroli pierwszego stopnia nie tylko podmiotów publicznych, leczrównież prywatnych. Mogą one wprowadzać wysokie standardy kontroli,a także gwarantować niezależność od beneficjenta.


91

Szymon Cienki

Holenderski pragmatyzm. Raport ze stażuzagranicznego w Królestwie Niderlandów

Charakterystyka położenia geograficznego, duże zagęszczenie lud-ności oraz wysoka świadomość społeczeństwa w sprawach związanychz ekologią sprawiają, że zagadnienia związane z gospodarką wodną, infra-strukturą, transportem i ochroną środowiska mają strategiczne znaczeniedla funkcjonowania państwa holenderskiego. Ministerstwo Infrastrukturyi Środowiska jest jednym z trzynastu aktualnie istniejących resortóww Królestwie Niderlandów. Zostało utworzone 14 października 2010 r.,w wyniku połączenia Ministerstwa Transportu, Robót Publicznych i Gos-podarki Wodnej z Ministerstwem Budownictwa, Zagospodarowania Prze-strzennego i Środowiska. Stanowisko ministra piastuje Melanie Schultzvan Haegen z Partii Wspierania Wolności (VVD). Mimo bardzo rozbudo-wanej struktury i szerokiego spektrum realizowanych zadań ministrawspiera tylko jeden sekretarz stanu. Od 2012 r. funkcję tę sprawuje WilmaMansveld (Partia Pracy – PvdA), której bezpośrednio podlega część pionóworganizacyjnych resortu.

Podstawowym aktem prawnym regulującym organizację, zakrespowierzonych zadań oraz upoważnień jest rozporządzenie Ministra Infra-struktury i Środowiska z 5 grudnia 2011 r.1 Określa ono schemat organi-zacyjny resortu oraz definiuje zakres powierzonych mu zadań.

92

1 Besluit van de Minister van Infrastructuur en Milieu, van 5 december 2011, nr.IENM/BSK-2011/159456 houdendevaststelling van de organisatie van het Ministerie vanInfrastructuur en Milieu en verlening van mandaat, volmacht en machtigingaan de secre-taris-generaal en de diensthoofden.

Z punktu widzenia zakresu odpowiedzialności oraz liczby wyko-nywanych i koordynowanych działań kluczowymi jednostkami w resorciesą:

Dyrekcja Generalna ds. Mobilności (het Directoraat-GeneraalBereikbaarheid), zajmująca się szeroko pojętymi zagadnienia-mi dotyczącymi transportu. Szerzej zostanie ona omówionaw dalszej części rozdziału;

Dyrekcja Generalna ds. Środowiska i Stosunków Międzynaro-dowych (het Directoraat-Generaal Milieu en Internationaal),która realizuje zadania m.in. z zakresu zrównoważonego roz-woju, gospodarki odpadami, zmian klimatu, jakości powietrzai gleb. Ponadto zajmuje się przygotowywaniem strategiimiędzynarodowej ochrony środowiska, a także zapewnia spój-ność działań prowadzonych przez organy państwowe w tymzakresie;

Dyrekcja Generalna ds. Przestrzeni i Wody (het Directoraat--Generaal Ruimte en Water), która zajmuje się m.in. koordyna-cją i wdrażaniem polityki przestrzennej państwa, prowadzeniembadań nad skutkami społecznymi i ekonomicznymi rozwiązańw tym zakresie oraz wdrażaniem infrastruktury geoinformacji.Ponadto opracowuje i wdraża polityki z zakresu efektywnegowykorzystania cieków i zbiorników wodnych jako elementówwpływających na rozwój strategicznych punktów kraju;

Dyrekcja Główna ds. Administracyjnych oraz Prawnych (deHoofddirectie Bestuurlijke en Juridische Zaken);

Dyrekcja Generalna ds. Infrastruktury (het Directoraat-GeneraalRijkswaterstaat), która jest odpowiedzialna za projektowanie,budowę, zarządzanie i utrzymanie głównych obiektów infra-struktury w Holandii, w szczególności: sieci dróg lądowych,szlaków rzecznych, a także infrastruktury systemów wodnych.Z uwagi na specyficzne położenie geograficzne kraju, a co zatym idzie, strategiczne znaczenie tej komórki organizacyjnej,została ona ustanowiona specjalnym rozporządzeniem2.

W skład IenM wchodzą także inne komórki organizacyjne o rela-tywnie mniejszym znaczeniu:

Departament ds. Wsparcia Zarządu (de Directie Bestuursonder-steuning);

HOLENDERSKI PRAGMATYZM

93

2 Besluit van de Minister van Verkeer en Waterstaat tot het instellen van het directoraat--generaal Rijkswaterstaat (Instellingsbesluit directoraat-generaal Rijkswaterstaat).

Departament ds. Komunikacji (de Directie Communicatie);

Centrum Kontaktów Społecznych (het Centrum Publieksparti-cipatie);

Dyrekcja Główna ds. Finansów, Zarządzania i Kontroli (deHoofddirectie Financiën, Management en Control);

Departament Zarządzania Informacją (de Directie ConcernInformatievoorziening);

Departament ds. Wiedzy, Innowacji i Strategii (de DirectieKennis, Innovatie en Strategie);

Instytut Polityki Transportowej (het Kennisinstituut voorMobiliteitsbeleid);

Biuro Planowania Ochrony Środowiska (het Planbureau voorde Leefomgeving);

Biuro Komisarza Programu DELTA (het Stafbureau deltacom-missaris);

Holenderski Królewski Instytut Meteorologiczny (het Konink-lijk Nederlands Meteorologisch Instituut);

Departament ds. Zarządzania Emisją Gazów Cieplarnianych(de Directie Nederlandse emissieautoriteit);

Inspekcja Ochrony Środowiska i Transportu (de InspectieLeefomgeving en Transport).

Dyrekcja Generalna ds. Mobilności (het Directoraat-GeneraalBereikbaarheid)

W skład Dyrekcji Generalnej ds. Mobilności wchodzą następującekomórki organizacyjne:

Departament Transportu Lotniczego (de Directie Luchtvaart)Realizuje zadania z zakresu m.in.: przyłączenia holenderskichportów lotniczych do globalnej sieci transportu lotniczego,bezpieczeństwa i ochrony portów lotniczych, organizacjii użytkowania przestrzeni powietrznej;

Dyrekcja Gospodarki Morskiej (de Directie Maritieme Zaken)Realizuje zadania z zakresu m.in.: zarządzania portami mor-skimi, organizowania transportu morskiego, w tym dostępudo portów i wód terytorialnych, organizacji żeglugi śródlądo-wej, ochrony wód, bezpieczeństwa morskiego;


94

Departament Transportu Kolejowego (de Directie OpenbaarVervoer en Spoor)Realizuje zadania z zakresu m.in.: organizowania kolejowegotransportu publicznego, zarządzania, użytkowania i budowygłównej infrastruktury kolejowej, organizowania przewozówtowarowych, bezpieczeństwa ruchu kolejowego;

Departament Transportu Drogowego (de Directie Wegen enVerkeersveiligheid)Realizuje zadania z zakresu m.in.: budowy dróg, wykorzysta-nia i utrzymania sieci drogowej, bezpieczeństwa ruchu i trans-portu;

Departament Wykorzystywania Zasobów (de programma-directie Beter Benutten)Realizuje zadania z zakresu tworzenia polityk dotyczącychzwiększenia przepustowości głównych szlaków transporto-wych;

Departament Strategii (de unit Strategie);

Departament Administracyjny (het stafbureau directoraat-gene-raal Bereikbaarheid).

Pracę dyrekcji (oraz całego ministerstwa) charakteryzuje brak ściśleprzyporządkowanych przez regulamin organizacyjny zakresów zadań.W związku z tym pracownicy są dość luźno przyporządkowani doposzczególnych departamentów oraz wydziałów. Bardzo często tworzy sięza to zespoły składające się z pracowników różnych komórek organizacyj-nych. Znajduje to również odzwierciedlenie w liczbie stanowisk pracyw siedzibie resortu. Liczba biurek stanowi jedynie 70% ogólnej liczby pra-cowników. Z przeprowadzonych badań wynikało bowiem, iż większośćdnia pracy urzędnicy spędzają poza swoimi biurami. Pracownicy bardzoczęsto uczestniczą w różnego rodzaju spotkaniach wewnętrznych, wyjaz-dach oraz szkoleniach. Część z nich pracuje zdalnie. W celu lepszegozagospodarowania zasobów zdecydowano się na wprowadzenie takiegorozwiązania. Trend ten dostrzegany jest w większości holenderskichurzędów centralnych.

Przebieg stażu

Staż miał charakter obserwacyjny. Jego tematyka została ukierun-kowana w oparciu o memorandum o współpracy pomiędzy Rzeczpospo-litą Polską a Królestwem Niderlandów z 2010 r. Jako jeden z obszarów


95

kooperacji wskazuje ono transport intermodalny, który stał się tematemprzewodnim stażu. Już pierwszego dnia opiekun przedstawił mi listępotencjalnych rozmówców, którzy mogliby udzielić informacji na tematzagadnień związanych z transportem kolejowym oraz intermodalnym. Bylito w większości pracownicy ministerstwa lub zewnętrzni konsultanciresortu.

Pierwszym, mającym zresztą kluczowe znaczenie dla późniejszegoprzebiegu stażu, było spotkanie z Adriaanem Roestem Crolliusem – star-szym konsultantem zewnętrznej firmy Panteia, zajmującym się m.in. zagad-nieniem tworzenia kolejowego korytarza transportowego nr 8 (Rotterdam– Warszawa). Zaproponował mi on napisanie opracowania dotyczącegosytuacji transportu intermodalnego w Polsce oraz możliwych kierunkówjego rozwoju. Miał być to element większego dokumentu, tworzonegow celu porównania sytuacji państw (Holandii, Belgii, Niemiec oraz Polski)uczestniczących w budowie korytarza. Zadanie to realizowałem w zasadzieprzez cały okres stażu. Jego efektem było opracowanie dotyczące rozwią-zań prawnych oraz technicznych przyjętych w celu dostosowania polskie-go prawa krajowego do wymogów prawa wspólnotowego.

W dalszej części stażu moimi rozmówcami byli zarówno specjaliściz zakresu transportu, jak i innych dziedzin:

Rob van der Burg – starszy specjalista w Wydziale Bezpie-czeństwa Kolejowego (Departament Transportu Kolejowego,IenM).Rozmowa dotyczyła przede wszystkim kondycji infrastruktu-ry kolejowej w Holandii. Mój rozmówca skoncentrował się naprzedstawieniu standardów bezpieczeństwa na poziomiekrajowym. Głównymi tematami były: wymogi techniczne orazlegalizacyjne torowisk, które mogą zostać dopuszczone doruchu pasażerskiego oraz towarowego, a także uprawnieniamaszynistów i problemy wynikające z braku ich standaryzacjina obszarze Unii Europejskiej. Na koniec Pan Burg przedsta-wił mi strukturę organizacyjną holenderskiego odpowiednikaPKP – Nederlandse Spoorwegen.

Ton Jurriansen – menedżer programowy w Wydziale Polityki Środowiska (Departament Transportu Kolejowego, IenM).Rozmowa dotyczyła holenderskich regulacji prawnych w za-kresie transportu kolejowego, z uwzględnieniem implemen-tacji prawa europejskiego. Głównym wątkiem były przepisydotyczące rozwoju transportu intermodalnego oraz jego od-działywania na środowisko naturalne.


96

Caroline van Heurn – starszy konsultant w Wydziale Współ-pracy Bilateralnej (Departament Współpracy Międzynarodo-wej, IenM);

Henk Meeldijk – menedżer programowy w Wydziale Współ-pracy Bilateralnej (Departament Współpracy Międzynarodo-wej, IenM).Głównym tematem dyskusji była polsko-holenderska umowabilateralna, podpisana w 2010 r. Moi rozmówcy przedstawilidokładnie genezę współpracy oraz poszczególne etapy nego-cjacji w sprawie podpisanego memorandum. W dalszej częścirozmowy poruszyliśmy także temat potencjalnych inwestycjiholenderskich firm w Polsce.

Henk Kohsiek – konsultant strategiczny w Departamencie Ko-munikacji i Strategii (IenM).Rozmówca przybliżył mi najważniejsze elementy holenderskiejpolityki w zakresie transportu kolejowego. Podkreślał znacze-nie zoptymalizowanej siatki połączeń, a także strategicznąlokalizację infrastruktury przeładunkowej. Scharakteryzowałtakże bardzo istotne znaczenie transportu śródlądowego, po-zwalającego odciążyć pozostałe gałęzie transportu. Na koniecprzedstawił znaczenie oraz plany rozwoju Europortu w Rotter-damie (największy port morski w Europie). Jest to kluczowainwestycja dla całej holenderskiej gospodarki, która pozwolirozwinąć siatkę połączeń transportowych, a co za tym idzie,zwiększyć udział w rynku usług portowych.

Masja Stefanski – starszy specjalista ds. opracowywania politykw Wydziale Zarządzania i Kontroli (Departament TransportuKolejowego, IenM).Rozmowa dotyczyła strategii zarządzania jakością w transpor-cie kolejowym (pasażerskim oraz kolejowym). Moja rozmów-czyni przedstawiła jej główne założenia, ze szczególnymuwzględnieniem: skrócenia czasu podróży, zwiększenia prze-pustowości istniejącej infrastruktury, poprawy infrastrukturydworcowej oraz terminalowej, instalacji gniazdek wysokiegonapięcia (230 V) oraz infrastruktury pozwalającej na bezprze-wodowy dostęp do internetu we wszystkich pociągach pasażer-skich (obecnie tylko w klasie InterCity). Ponadto miałem okazjęzapoznać się ze szczegółowymi danymi dotyczącymi terminów,w jakich poszczególne elementy strategii jakości powinnyzostać wdrożone.


97

Pim van Gemeren – starszy specjalista w Wydziale Infrastruk-tury i Środowiska (Departament Transportu Kolejowego, IenM).Rozmowa dotyczyła przede wszystkim zakłóceń w ruchu ko-lejowym, spowodowanych awariami lub warunkami atmosfe-rycznymi. Dużym sukcesem resortu było wdrożenie programu„Zima”, który został opracowany w wyniku paraliżu transpor-tu kolejowego, który miał miejsce 4 lutego 2010 r. Niespodzie-wane opady śniegu doprowadziły praktycznie do całkowitegowstrzymania ruchu kolejowego na terenie całego kraju. Opra-cowany program zakładał m.in. utworzenie centrów szybkie-go powiadamiania o zakłóceniach w ruchu kolejowym, możli-wość doraźnego wprowadzania tzw. zimowego rozkładu jazdy(w przypadku wcześniejszych prognoz o niekorzystnych wa-runkach atmosferycznych) oraz zmiany polityki w zakresiekonserwacji infrastruktury kolejowej (np. utworzenie specjal-nych, mobilnych zespołów do odmrażania zwrotnic).

Ronald Keus – starszy specjalista ds. opracowywania politykw Wydziale Infrastruktury i Polityki Transportu Drogowego(Departament Transportu Drogowego, IenM).Rozmowa dotyczyła przede wszystkim zagadnień związanychz transportem intermodalnym, a w szczególności specyficz-nych rozwiązań technicznych przyjętych m.in. w Holandii.Rozmówca przedstawił mi szereg uwarunkowań pozwalają-cych dopuścić do ruchu drogowego pojazdy o dopuszczalnejmasie całkowitej sięgającej 50 ton. Podkreślił bardzo istotneznaczenie niestandardowych 45-stopowych kontenerów,a także możliwości, jakie daje wykorzystanie ich potencjału.

Ad Toet – prezes Holenderskiej Królewskiej Federacji Trans-portu (Koninklijk Nederlands Vervoer – KNV).Była to zdecydowanie najdłuższa i najbardziej wielowątkowarozmowa w trakcie całego stażu. Jej najważniejszym tematembyły priorytety holenderskiej polityki transportowej, sposobyich realizacji, a także znaczenie polsko-holenderskiej współpra-cy w tym zakresie. Mój rozmówca posiadał bardzo szerokąwiedzę w tym zakresie, ponieważ od prawie 20 lat współpra-cuje zarówno z polskimi władzami, jak i z przedstawicielamisektora prywatnego.

Paulina Fonville-Chromik – uczestniczka holenderskiego pro-gramu rządowego dla przyszłych urzędników państwowych(Rijkstraineeprogramma).Rozmowa dotyczyła przede wszystkim różnic pomiędzy kształ-


98

ceniem w Krajowej Szkole Administracji Publicznej a Rijks-traineeprogramma, które okazały się dość znaczące. Zbliżonyjest jedynie proces rekrutacji, który składa się z podobnychetapów. Uczestnicy holenderskiego programu nie przechodząjednak szkolenia teoretycznego. W zamian za to spędzają24 miesiące na stażach w różnych komórkach administracjikrajowej (cztery półroczne staże). Poza tym rozmawialiśmyo specyfice pracy w holenderskiej administracji oraz życiacodziennego w Holandii.

Bardzo interesującym elementem stażu okazały się spotkaniaz pracownikami Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej w Hadze. Moimi roz-mówcami byli: dr Piotr Perczyński – zastępca ambasadora, dyrektorWydziału Polityczno-Ekonomicznego, oraz Arkadiusz Michoński – radca--minister w tej samej jednostce. Rozmowy dotyczyły przede wszystkimwspółpracy Rzeczpospolitej Polskiej z Królestwem Niderlandów. Moi roz-mówcy bardzo chętnie dzielili się doświadczeniami i wiedzą na ten temat.Ponadto z wielką uwagą wysłuchiwali moich spostrzeżeń ze stażuw Ministerstwie Infrastruktury i Środowiska. Była to doskonała okazja donawiązania ciekawych kontaktów oraz zdobycia praktycznej wiedzy natemat utrzymywania stosunków polityczno-gospodarczych pomiędzyPolską a innym krajem.

W ramach stażu odbyłem również dwie podróże służbowe,w czasie których byłem członkiem delegacji ministerialnej:

spotkanie przedstawicieli ministerstwa z przedstawicielamiwładz lokalnych (gmina Hengelo, prowincja Overijssel) orazorganizacji pozarządowych (Region Twente) w Hengelo,29 października 2013 r.Dotyczyło ono współpracy regionalnej w ramach sieci koryta-rzy transportowych TEN-T. Przez prowincję Overijssel prze-biegają bowiem główne korytarze kolejowe prowadzące doNiemiec, a dalej do państw Europy Środkowej i Wschodniej.Zadaniem przedstawicieli władz lokalnych była odpowiedź napytania: kim są najważniejsi zainteresowani współpracą akto-rzy? Kogo można byłoby zaangażować do współpracy w przy-szłości? Jakie korzyści mógłby odnieść region w przypadkusilnego zaangażowania w projekt?Spotkanie charakteryzowało się świetnym przygotowaniemmerytorycznym wszystkich uczestników dyskusji oraz otwar-tością na dialog. Uważam, że było to bardzo cenne doświadcze-


99

nie zawodowe, pokazujące wysoki standard prowadzenia roz-mów na linii władze centralne – samorządy;

spotkanie Zarządu Kolejowego Korytarza Transportowegonr 1 Rotterdam – Genua (Rail Freight Corridor 1) w Bonn(Republika Federalna Niemiec), 28–29 października 2013 r.W spotkaniu wzięli udział przedstawiciele ministerstw państwzaangażowanych (Holandii, Belgii, Niemiec, Szwajcarii i Włoch),a w drugim dniu także przedstawiciele Komisji Europejskiej,najważniejszych operatorów kolejowych obsługujących kory-tarz (m.in. DB Schenker) oraz zarządców infrastruktury kole-jowej.Najważniejszymi punktami programu obrad były:

przygotowanie spotkania na szczeblu ministerialnym,które miało się odbyć 5 grudnia 2013 r.;

przedstawienie raportu z poprzedniego spotkania zarzą-du, które odbyło się we wrześniu br. w Hadze;

plan realizacji najnowszych założeń Korytarza nr 1;

zatwierdzenie raportu i sprawozdania finansowego za2012 r.;

warsztaty dotyczące hałasu kolejowego.

Udział w tym wydarzeniu pozwolił mi obserwować przebieg pro-cesu negocjacyjnego na poziomie międzynarodowym. Ukazał równieżcharakterystykę pracy w grupach roboczych, z uwzględnieniem interesunarodowego oraz sztuki wypracowywania kompromisu. Spotkanie byłotakże świetną okazją do nawiązania kontaktów i dyskusji z ekspertamiw dziedzinie transportu kolejowego oraz intermodalnego.

Opis przykładowego działania komórki w perspektywieporównawczej działania polskiej administracji

Efektywna współpraca władz centralnych z samorządami jest klu-czowym elementem zarządzania państwem. Nie ulega także wątpliwości,że w atmosferze dialogu oraz wzajemnego poszanowania łatwiej wspólniewyznaczyć oraz zrealizować cele. Na przykładzie spotkań na linii organycentralne – samorząd, obserwowanych w Polsce i Holandii, postaram sięwskazać zasadnicze różnice w standardach prowadzenia rozmów i nego-cjacji.


100

Uczestnicząc w spotkaniu przedstawicieli ministerstwa z reprezen-tantami władz lokalnych i organizacji pozarządowych w Hengelo, dotyczą-cym współpracy regionalnej w ramach sieci korytarzy transportowychTEN-T, a także śledząc wymianę korespondencji mailowej pomiędzyuczestnikami spotkania, zaobserwowałem partnerskie stosunki międzywszystkimi stronami negocjacji. Istotnym czynnikiem kreującym takiepodejście było miejsce spotkania – siedziba władz lokalnych (250 km odHagi). Ukazywało to otwartość przedstawicieli organów centralnych nawspółpracę i dialog. W trakcie spotkania nie występowała atmosfera kon-frontacji, tzn. żadna ze stron nie dążyła do przeforsowania swoich propo-zycji bez uprzedniego ich przedyskutowania. Po zakończeniu negocjacjiwszyscy uczestnicy udali się na wspólny obiad, gdzie kontynuowanorozmowy w bardzo przyjaznej atmosferze. Również ton korespondencjimailowej wyrażał szacunek dla wszystkich stron.

W trakcie pierwszego stażu krajowego w ramach kształceniaw Krajowej Szkole Administracji Publicznej, który odbyłem w Minister-stwie Rozwoju Regionalnego, miałem okazję wziąć udział w spotkaniuprzedstawicieli resortu z delegacją województwa warmińsko-mazurskiego,dotyczącym Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014–2020.Odbyło się ono w siedzibie ministerstwa w Warszawie, co jest standardo-wą praktyką przy organizowaniu tego typu spotkań. Prowadzona dyskusjanie należała do najłatwiejszych. Z uwagi na znaczące rozbieżności w ocze-kiwaniach nie wypracowano kompromisu oraz wiążących rozwiązań.Strony umówiły się jedynie na przesłanie swoich ostatecznych propozycjiw konkretnym terminie.

Przytoczonych powyżej przykładów nie można oczywiście trakto-wać jako ogólnych standardów prowadzenia rozmów na linii organy cen-tralne – samorządy. Jednakże na ich podstawie możliwe jest przepro-wadzenie analizy porównawczej, prowadzącej do wskazania przyczynpowstawania różnic w standardach komunikacji.

Po pierwsze, nie wypracowano tradycji prowadzenia tego typukonsultacji w Polsce. Wynika to ze stosunkowo krótkiej historii istnieniasamorządu. Ponadto dopiero od 1999 r. samorządy odgrywają znaczącąrolę w kreowaniu polityk publicznych. W Holandii model ten wypracowy-wano przez kilkadziesiąt lat poprzez stopniowe modyfikacje.

Po drugie, stosunki organów centralnych z samorządami charakte-ryzuje brak wzajemnego zaufania, który jest prawdopodobnie skutkiemogólnie niskiego poziomu kapitału społecznego w Polsce.

Wskazane przyczyny prowadzą do nieskutecznej komunikacji po-między zainteresowanymi stronami, co znacząco utrudnia proces nego-


101

cjacyjny oraz wypracowanie wspólnych stanowisk. Korzystając ze standar-dów wypracowanych w Holandii, można istotnie poprawić jakość prowa-dzonych w Polsce rozmów między organami centralnymi a samorządami.Nie ulega jednak wątpliwości, że jest to proces długotrwały i tylko jegostopniowe wprowadzanie może przynieść poprawę sytuacji w przyszłości.


102

Noty biograficzne autorów – słuchaczy

XXIV Promocji „Wiesław Chrzanowski”

Martyna Bildziukiewicz interesuje się polityką spójności, rozwojem regio-nalnym oraz polityką zagraniczną, zwłaszcza Niemiec i krajów nor-dyckich. W 2014 r. planuje obronę pracy doktorskiej dotyczącejudziału Szwecji w międzynarodowych operacjach pokojowych.

Szymon Cienki jest absolwentem Wydziału Prawa, Administracji i Ekono-mii Uniwersytetu Wrocławskiego. Jego zainteresowania skupiają sięwokół metropolizacji, ustroju samorządu terytorialnego oraz roz-woju regionalnego.

Michał Gerwatowski urodził się w Reszlu (woj. warmińsko-mazurskie).Ukończył studia prawnicze na Wydziale Prawa i Administracji Uni-wersytetu Gdańskiego. Interesuje się historią, literaturą, sztuką, za-gadnieniami prawa publicznego i stosunkami międzynarodowymi.Laureat Wojewódzkiego Konkursu Historycznego dla gimnazjów2003/2004 i okręgowego etapu XXIII edycji Olimpiady Historycz-nej (2006/2007), jak również uczelnianych konkursów z historiiustroju i prawa sądowego Polski oraz z prawa rzymskiego. Mieszkaw Warszawie.

Wojciech Kaczor jest absolwentem Uniwersytetu Ekonomicznego w Kra-kowie.

Katarzyna Kalisz jest absolwentką V Liceum Ogólnokształcącego im. Au-gusta Witkowskiego w Krakowie. Ukończyła studia na Uniwersy-tecie Jagiellońskim o specjalności historia i kultura Żydów (studialicencjackie) oraz kulturoznawstwo międzynarodowe (studia ma-gisterskie). Pracowała w Grodzkim Urzędzie Pracy w Krakowie,w Wojewódzkim Urzędzie Pracy w Krakowie, w Urzędzie Gminyw Zabierzowie, Regionalnym Ośrodku Polityki Społecznej w Kra-kowie oraz w oddziałach firm zagranicznych w Polsce. Mieszkaw gminie Zabierzów, od lat należącej do ścisłej czołówki najlep-szych gmin w Polsce.

103

Sebastian Strawa jest absolwentem prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego.Interesuje się legislacją oraz zagadnieniami związanymi z bezpie-czeństwem wewnętrznym i międzynarodowym. Po ukończeniu stu-diów prawniczych podjął kształcenie w zakresie bezpieczeństwanarodowego. Został słuchaczem Krajowej Szkoły AdministracjiPublicznej, aby połączyć swoje zainteresowania z przyszłą karierąw Służbie Cywilnej.

Franciszek Szkop jest z zamiłowania historykiem starożytności, z wy-kształcenia archeologiem. Jego specjalnością stała się numizmatykarzymska i tego tematu dotyczyła zarówno jego praca licencjacka,jak i magisterska („Sarmaci w mennictwie Cesarstwa Rzymskiego”,2008). W okresie od listopada 2008 do kwietnia 2010 roku praco-wał w urzędzie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Za-bytków. Następnie podejmował się różnych zajęć, od pracownikafizycznego podczas wykopalisk archologicznych, aż po administra-tora nieruchomości. W 2012 r. dostał się do Krajowej Szkoły Admi-nistracji Publicznej.

JAKOŚĆ KONSULTACJI SPOŁECZNYCH W OBSZARZE ROZWOJU REGIONALNEGO

104

Nowe wyzwania dla współczesnego państwa -...

Documents

Transcript of Nowe wyzwania dla współczesnego państwa -...