Nová „fiskální brzda“ v Základním zákoně (Ústavě) Spolkové republiky

NěmeckoPřednášející: Dr. Kurt Bley, Helmut

Herres a Dr. Christian Mayer, Spolkové ministerstvo financí, Berlín

Politická výchozí situace

• Tradice pravidel upravujících zadlužení v německých ústavách

• Ústavněprávní procesy

• Evropská měnová unie a Pakt stability a růstu

Značný vzestup míry zadluženosti v Německu

Zadlužení veřejného celkového rozpočtuve vztahu k HDP (%)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

1950

1952

1954

1956

1958

1960

1962

1964

1966

1968

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

Obce

Země

Dodatečné rozpočty Spolku

Spolek

1969: vstoupil v platnost čl. 115 GG staré znění

Mezinárodní srovnání: Vývoj míry zadluženosti

Zadluženost v % HDP

0

20

40

60

80

100

120

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

D

F

I

UK

USA

Reforma federalismu II

• Limitu zadluženosti nebyla při Reformě federalismu I věnována pozornost

• Pojem „fiskální brzda“ se stává populárním• První „Velká koalice“ zavedla v roce 1969

neúčinný limit zadluženosti, takže druhá „Velká koalice“ má provést korekturu: „když ne teď, kdy tedy vůbec?“

• Proč by měl být zakotven limit zadluženosti v ústavě? Omezení rozpočtové svrchovanosti parlamentu!

Diskutované modely

• Vlastní odpovědnost bez pravidel upravujících schodek?

• Zákaz nového zadlužení?• Stanovit limit schodku na základě výše investic?

Reforma pojmu investice?• HDP jakožto měřítko stejně jako v Evropském

paktu stability a růstu• Smíšené formy (investiční pravidlo očištěné o

konjunkturální vlivy, zpětný převod úvěrů v dalších 3 letech atd.)

Konsensuální řešení

1. Limit schodku pro Spolek a spolkové země

2. Zásada vyrovnání rozpočtů se stává právně závaznou, avšak doplněna o …- strukturální schodek pro Spolek ve výši 0,35 %

HDP,- „konjunkturální dýchání“ a

- výjimečné případy v rámci „nouzových situací“

3. „Netto-zásada“: Očištění o finanční transakce

• Podobně jako v Paktu stability a růstu: očištění o příjmy a výdaje bez vlivu na majetek

• Odůvodnění: finanční transakce jsou neutrální ve vztahu ke schodku, neboť se majetková položka nemění

⇨ Schodky již nelze maskovat výnosy z privatizací atd.!

Finanční transakce

Politické předpoklady pro konsensus

• Ústavněprávní zakotvení vyrovnání rozpočtu bude omezeno na Spolek a spolkové země …

• ... obcí a úřadů sociálního zabezpečení se „fiskální brzda“ netýká

• Přechodná období: Spolek do roku 2015 vč., spolkové země do roku 2019 vč.

• Staré dluhy a konsolidační pomoc• Zřízení Rady pro stabilitu

Konjunkturální složka

Symetrická konjunkturální stabilizace: plné působení automatických stabilizátorů v průběhu růstu a propadu

Výrobní potenciál a hrubý národní produkt

- očištěno o ceny, mld. euro -

1.700

1.800

1.900

2.000

2.100

2.200

2.300

2.400

2.500

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

2015

výrobní potenciál

hrubý domácí produkt

Pozitivní výrobní mezera => konjunkturální složka = Konjunkturální přebytek => max. přípustné

přijetí netto úvěrů se sníží popř. se celkověPožaduje přebytek

Negativní výrobní mezera => Konjunkturální složka =

Konjunkturální schodek => Max. přípust. přijetí netto úvěrů

se zvýší

• Výpočet konjunkturální složky dle metodiky Evropského Postupu očištění od konjunktury

• Konjunkturální složka = rozpočtová senzitivita × výrobní mezera

• Rizika předpovědí: chyby v odhadech jsou běžné, důležité: korektura ex post

• Doporučení: dodržení tzv. bezpečnostní vzdálenosti v plánování rozpočtů

Konjunkturální složka

Zjištění maximálně přípustného přijetí netto-úvěrů - Spolkový rozpočet na rok 2011 a finanční plán do roku 2014:

Fin. plán (stav 06/2010)

Oček.. skut. 2010 (stav

06/2010)

plán2011 ( stav

12/2010) 2012 2013 2014

V mld. €

Strukturální přijetí netto úvěrů (roční odbourávání – 0,31% HDP) 53,2 45,5 39,0 32,1 25,1

S odečtením salda finančníchtransakcí 0 -5,0 -0,9 1,8 0,6

S odečtením konjunkturální složky -12,0 -2,5 -3,3 -1,3 0,4

Maximálně přípustné nové zadlužení (2011 – 2014) 65,2 53,1 43,1 31,6 24,1

Plán na 2011 a finanční plán do 2014 48,4 40,1 31,6 24,1

• Propojení plánování rozpočtu a výkonu rozpočtu • Účtování odchylek mezi skutečným a maximálně přípustným

přijetím netto úvěrů, pouze strukturální odchylky

– Hospodářský vývoj probíhající odlišně od očekávání změní i přípustné přijetí netto úvěrů (přes konjunkturální složku přizpůsobenou ex post), nemá však vliv na kontrolní účet

• Funkce Memory: Salda se kumulují v průběhu času

• Povinnost zpětného převodu negativního salda a na kontrolní účet od okamžiku překročení negativní prahové hodnoty ve výši 1% HDP

• Žádný vkladový účet na financování neregulovaných opatření!

Kontrolní účet

Kontrolní účet

    Plán Skut. Plán Skut.

    Rok 1 v mld. euro Rok 2 v mld. euro

1 Strukturální složka (0,35% HDP roku předcházejícího sestavení rozpočtu)

9,0 9,0 9,2 9,2

2 Saldo finančních transakcí 2,0 1,0 2,0 1,0

3 Konjunkturální složka 1,0 -3,1 1,0 5,1

4Výkaz: odchylka změny nominálního HDP Skut. Plán (v %-ních bodech)

  -1,0  +1,0

5 Maximálně přípustné přijetí netto úvěrů (1) – (2) – (3)

6,0 11,1 6,2 3,1

6 Přijetí netto úvěrů 6,0 13,1 4,0 0,1

7 Zaúčtování(-)/odúčtování(+) kontrolního účtu Skut. (5) – Skut. (6)

  -2,0   +3,0

8 Saldo kontrolního účtu   -2,0   +1,0

Příklad: sestavování a vyučtování rozpočtu let 1 a 2 pomocí nového pravidla

Základní struktura pravidel povolených deficitů

Strukturální složka (od roku 2016: max. 0,35 % HDP)

- Saldo finančních transakcí (jako v Paktu stability a růstu)

- Konjunkturální složka (výrobní mezera * rozpočtová senzitivita)

- (popř.) povinnost zpětného převodu z kontrolního účtu---------------------------------------------------------------= Horní limit nového zadlužení v běžném případě

⇨ Výjimky pro nouzové situace

Výjimky

• Definice případu nouze nebo kvalifikovaná parlamentní většina (např. : 3/5)?

• Modelový případ „přírodní katastrofa“ nebo …• … „mimořádné nouzové situace, které nelze

nikterak ze strany státu ovlivnit a které mají podstatný vliv na finanční situaci státu“

• „kancléřova většina“• Právní následek: osvobození od schodkového

limitu, avšak ve spojení s návrhem na umoření

Právní ochrana

• Právo spolkového prezidenta na prověření před vydáním rozpočtového zákona

• Abstraktní kontrola norem, popř. žaloby ze strany orgánů (např. opozice) nebo rozpor mezi Spolkem a spolkovými zeměmi

• Žádné individuální ústavní stížnosti• Předběžná opatření možná• Judikovatelnost („konjunkturální běžný stav“,

„mimořádná nouzová situace“)

Následky porušení limitu schodku

• Poruší-li rozpočtový zákon ústavu, je protiústavní!

• Rozpočtový zákon neplatný ipso iure?• Předběžné vedení rozpočtu?• Státní úvěry zůstávají závaznými

(jen vnitřní účinek rozpočtového práva, ochrana věřitelů, náklady na refinancování)

Shrnutí

• Dodržení pravidla zajišťuje trvale udržitelnou finanční politiku

• Zapojení spolkových zemí → závazný „národní pakt stability“

• Soulad s evropskou úpravou• Korektura ex post: kontrola v průběhu provádění

rozpočtu (Spolek)

Příloha

Přechodné období Spolek 2011-2015: výchozí úroveň 2010

Výpočet cesty odbourávání strukturální schodku Spolku:

1. krok: zjištění strukturální úvěrové složky 2010Očekávaná skutečnost 2010 (červen2010) 65,200 mld.

€ + saldo finančních transakcí

0,029 mld. €+ konjunkturální složka -11,984 mld.

€= strukturální složka 2010 53,245

mld. €

2. krok: poměr strukturální složka 2010 / HDP roku předcházejícího sestavení rozpočtuStrukturální složka 2010 53,24 mld. € = 2,21%HDP 2009 2.407 mld. €

3. krok: výpočet roční strukturální povinnosti k odbourávání zadluženosti(výchozí hodnota 2010: 2,21%) – (cílová hodnota 2016: 0,35%) = rozdíl: 1,85%Rožloženo na 6 let : 1,85% /6 = 0,31% (zaokrouhleno )

Pravidlo zadlužení je důležitým prvkem tzv. exitstrategie

-2,9-2,5

-3,0

-2,3

-3,2 -3,3-2,6

-2,2

-1,2

-2,8

-3,7-4,0 -3,8

-3,3

-1,6

0,3 0,1

-3,0

-2 1/2

-1

-0

-3,5

-0,2

- 1/2

35

36

37

38

39

40

41

42

43

44

45

46

47

48

49

50

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

-6

-5

-4

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

celostátní saldo financování (škála vpravo) míra výdajů (škála vlevo) míra příjmů (škála vlevo)

Výdaje, příjmy a saldo financování státu- v % HDP -

Nové pravidlo podstatně snižuje prostor pro financování pomocí úvěrů

Přijetí netto úvěrů dle dosavadního a novéhopravidla zadlužení při vyúčtování rozpočtu

za předpokladu, že by nové pravidlo již bylo platilo

-5

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Mrd

. E

uro

Skut. přijetí netto úvěrů

Max. přípustné přijetí netto úvěrů (+) popř. potřebný přebytek (-) dle nové úpravypři vyúčtování rozpočtu

Dodržení pravidla zajistí dlouhodobě výrazný pokles míry zadluženosti

Maastrichtská míra zadluženostipři dlouhodobém strukturálním schodku v roční výši 0,35 % ve vztahu k

HDP a nominálnímu růstu HDP ve výši 3 % p.a.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

2000

2003

2006

2009

2012

2015

2018

2021

2024

2027

2030

2033

2036

2039

2042

2045

2048

%