NOU 2015: 14 · 2015. 12. 1. · NOU Norges offentlige utredninger 2015: 14 Departementenes...

NOUBedre beslutningsgrunnlag, bedre styringBudsjett og regnskap i staten

Bestilling av publikasjoner

Offentlige institusjoner:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInternett: www.publikasjoner.dep.noE-post: [email protected]: 22 24 00 00

Privat sektor:Internett: www.fagbokforlaget.no/offpubE-post: [email protected]: 55 38 66 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Trykk: 07 Aurskog AS – 12/2015

MILJØMERKET

241 Trykksak 379

Norges offentlige utredninger 2015: 14

NO

U 2

01

5: 1

4

Bedre beslutningsgrunnlag, bedre styring

Norges offentlige utredninger 2015

Seriens redaksjon:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Informasjonsforvaltning

1. Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd Finansdepartementet

2. Å høre til Kunnskapsdepartementet

3. Advokaten i samfunnet Justis-ogberedskapsdepartementet

4. Tap av norsk statsborgerskap Barne-,likestillings-oginkluderingsdepartementet

5. Pensjonslovene og folketrygdreformen IV Finansdepartementet

6. Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2015 Arbeids-ogsosialdepartementet

7. Assimilering og motstand Kommunal-ogmoderniseringsdepartementet

8. Fremtidens skole Kunnskapsdepartementet

9. Finanspolitikk i en oljeøkonomi Finansdepartementet

10. Lov om regnskapsplikt Finansdepartementet

11. Med åpne kort Helse-ogomsorgsdepartementet

12. Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering

Finansdepartementet

13. Digital sårbarhet – sikkert samfunn Justis-ogberedskapsdepartementet

14. Bedre beslutningsgrunnlag, bedre styring Finansdepartementet

Norges offentlige utredninger2014 og 2015

Statsministeren:

Arbeids- og sosialdepartementet:NOU 2014: 3 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2014NOU 2014: 17 Pensjonsordning for arbeidstakere til

sjøsNOU 2015: 6 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2015NOU 2015: x Arbeidstidsutvalget

Barne-, likestillings- oginkluderingsdepartementet:NOU 2014: 8 Tolking i offentlig sektorNOU 2014: 9 Ny adopsjonslovNOU 2015: 4 Tap av norsk statsborgerskap

Finansdepartementet:NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal

økonomiNOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og

velferdNOU 2015: 5 Pensjonslovene og folketrygdreformen IVNOU 2015: 9 Finanspolitikk i en oljeøkonomiNOU 2015: 10 Lov om regnskapspliktNOU 2015: 12 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking

og terrorfinansieringNOU 2015: 14 Bedre beslutningsgrunnlag,

bedre styring

Forsvarsdepartementet:

Helse- og omsorgsdepartementet:NOU 2014: 12 Åpent og rettferdig – prioriteringer

i helsetjenestenNOU 2015: 11 Med åpne kort

Justis- og beredskapsdepartementet:NOU 2014: 1 Ny arvelovNOU 2014: 10 Skyldevne, sakkyndighet og

samfunnsvernNOU 2015: 3 Advokaten i samfunnetNOU 2015: 13 Digital sårbarhet – sikkert samfunn

Klima- og miljødepartementet:

Kommunal- og moderniseringsdepartementet:NOU 2014: 6 Revisjon av eierseksjonslovenNOU 2015: 7 Assimilering og motstand

Kulturdepartementet:NOU 2014: 2 Lik og likskap

Kunnskapsdepartementet:NOU 2014: 5 MOOC til NorgeNOU 2014: 7 Elevenes læring i fremtidens skoleNOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalgNOU 2015: 2 Å høre tilNOU 2015: 8 Fremtidens skole

Landbruks- og matdepartementet:NOU 2014: 15 Norsk pelsdyrhold – bærekraftig

utvikling eller styrt avvikling?

Nærings- og fiskeridepartementet:NOU 2014: 4 Enklere regler – bedre anskaffelserNOU 2014: 11 KonkurranseklagenemdaNOU 2014: 16 Sjømatindustrien

Olje- og energidepartementet:

Samferdselsdepartementet:

Utenriksdepartementet:

NOU Norges offentlige utredninger 2015: 14

Bedre beslutningsgrunnlag, bedre styringBudsjett og regnskap i staten

Utredning fra et utvalg oppnevnt ved kgl. res. 10. oktober 2014.Avgitt til Finansdepartementet 1. desember 2015.

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInformasjonsforvaltning

Oslo 2015

ISSN 0333-2306ISBN 978-82-583-1251-9

07 Aurskog AS

Til Finansdepartementet

Ved kongelig resolusjon av 10. oktober 2014 ble det oppnevnt et utvalg for ågjennomgå budsjett og regnskap i staten. Utvalget legger med dette fram sinutredning.

Oslo, 1. desember 2015

Øystein Børmer (leder)

Stein Berntsen Harald Brandsås Tore Eriksen

Hanne Gaaserød Kåre P. Hagen Kristina Lundqvist

Marianne Mancini Anna Rømo

Frode Karlsen(sekretariatsleder)

Per Arvid Borøy

Gry Hamarsland

Jan-Erik Hansen

Siril Kvam

Nina Lillelien

Johan Nitter-Hauge

Pål Sletten

Torstein Sørbotten

Pål Ulla

Magnar Alsaker

Helga Daae

Tom E. Markussen

Ingunn Mari Skaaden

Magnus O. K. Worren

Innhold

1 Oppnevning, mandat og sammensetning av utvalg ......... 9

1.1 Bedre beslutningsgrunnlag, bedre styring .................................. 9

1.2 Mandat ............................................ 91.3 Utvalgets sammensetning og

arbeid .............................................. 11

2 Sammendrag, vurderinger og tilrådinger ..................................... 13

3 Beslutninger – i staten .............. 223.1 Mandatet inkl. utvalgets

fortolkning ...................................... 223.2 Formål og generelle kjennetegn

på god beslutningsinformasjon .... 223.3 Styringssystemet i Norge ............. 223.3.1 Styringssystemet på sentralt nivå 233.3.2 Styringsimplikasjoner av ulike

organisasjonsformer ...................... 313.3.3 Hoveddokumenter, -krav og

-prosesser ........................................ 333.3.4 Utviklingen av offentlig

organisering og styring ................. 373.4 Hva gjør at beslutninger ikke

alltid er økonomisk rasjonelle i staten? ........................................... 41

3.4.1 Ulike rasjonalitetstyper ................. 413.4.2 Fellesressursproblemet ................ 423.4.3 Prinsipal-agentproblemet .............. 433.4.4 Budsjettforhandlinger og spill-

situasjoner ...................................... 443.4.5 Lav oppmerksomhet på resultater

for brukere og samfunn ................ 443.5 Utvalgets vurderinger .................. 45

4 Overordnede statlige budsjett- og regnskapsprinsipper ............ 48

4.1 Utvalgets mandat ........................... 484.2 Budsjett og regnskap – formål og

prinsipper ........................................ 484.2.1 Generelt om formålene ................. 484.2.2 Statsbudsjettets formål .................. 494.2.3 Statsregnskapets formål ................ 494.3 Dagens budsjetterings- og

regnskapsprinsipper for stats-forvaltningen .................................. 50

4.4 Om periodisering og periodisert statsregnskap ................................. 55

4.4.1 Innledning ...................................... 554.4.2 Regnskapsføring av inntekter og

utgifter ............................................. 55

4.4.3 Behandling av realkapital .............. 554.4.4 Behandling av pensjons-

forpliktelser ..................................... 554.4.5 Overføringer til private og

kommuner ....................................... 574.4.6 Vurdering av realkapital

i åpningsbalansen ........................... 574.4.7 Finansielle eiendeler og

forpliktelser ..................................... 574.4.8 Renter .............................................. 584.5 Utviklingen i statlig budsjetterings-

og regnskapspraksis internasjonalt og i Norge ....................................... 58

4.5.1 Oversikt over budsjetterings- og regnskapsprinsipper innen OECD-området ........................................... 58

4.5.2 Budsjettreformene i Australia, New Zealand og Storbritannia ...... 59

4.5.3 Utviklingen i Danmark og Sverige 594.5.4 Budsjettreformer i Østerrike og

Sveits ............................................... 604.5.5 Utviklingen etter finanskrisen ...... 604.5.6 Utvikling av internasjonale

standarder for periodiserings-prinsippet i offentlig sektor (IPSAS) ............................................ 60

4.5.7 Utviklingen i Norge – Andreassen-utvalget ....................... 61

4.6 Sentrale hensyn ved vurderinger av budsjett- og regnskaps-prinsipper ........................................ 61

4.6.1 Innledning ....................................... 614.6.2 Hensynet til å sikre en jevn

utvikling i norsk økonomi og bærekraftige offentlige finanser over tid ............................................. 62

4.6.3 Oversikt over eiendeler og gjeld .. 634.6.4 Bevilgninger til investeringer ....... 634.6.5 Enkelhet og transparens ............... 654.6.6 Må statsbudsjett og statsregnskap

føres etter samme prinsipp? .......... 654.7 Innføring av ny regnskapsstandard

i EU (EPSAS) .................................. 654.7.1 Hva er EPSAS? ................................ 654.7.2 IPSAS som utgangspunkt for

reformen .......................................... 654.7.3 Nytte og kostnader ved reformen 664.7.4 Hva ville innføring av EPSAS bety

for Norge? ....................................... 674.7.5 Vil Norge være forpliktet til

å innføre EPSAS-reformen? ........... 67

4.8 Sammenhengen mellom periodiserte regnskaper og statistiske standarder .................... 68

4.9 Utvalgets vurderinger ................... 694.10 Utvalgets oppsummerende

vurderinger og tilrådninger .......... 70

5 Informasjon til Stortinget om kostnader og gevinster ved investeringer og reformer ......... 74

5.1 Mandatet inkl. utvalgets fortolkning ...................................... 74

5.2 Krav i staten til utredning og synliggjøring i dokumenter som sendes til Stortinget ....................... 75

5.2.1 Synliggjøring for Stortinget .......... 755.2.2 Utredninger i forvaltningen .......... 765.2.3 Mekanismer for etterlevelse ......... 785.3 Innspill under utvalgets arbeid ..... 795.4 Internasjonal praksis ..................... 805.5 Obskure ordninger ........................ 805.6 Utvalgets vurderinger ................... 825.6.1 Informasjon det kan være aktuelt

å gi Stortinget ................................. 835.6.2 Særlig om obskure ordninger ...... 845.7 Utvalgets oppsummerende


6 Skille drift og investering ......... 866.1 Mandatet inkl. utvalgets

fortolkning ...................................... 866.2 Nærmere om problemstillingen ... 866.3 Oversikt over dagens skille

mellom drift og investeringer i budsjettsystemet .......................... 88

6.3.1 Oversikt over statsbudsjettets inndeling ......................................... 88

6.3.2 En oversikt over systemet for budsjettering og gjennomføring av investeringer i statsbudsjettet .. 88

6.3.3 En oversikt over systemet for forvaltningen (vedlikeholdet) av gjennomførte investeringer/statens realkapital .......................... 90

6.4 Oversikt over tidligere vurderinger av spørsmålet om skille mellom drift og investering og internasjonale erfaringer ......... 92

6.4.1 Tidligere vurderinger av å etablere et tydeligere skille mellom drift og investeringer .................................. 92

6.4.2 Internasjonale erfaringer .............. 936.5 Innspill under utvalgets arbeid ..... 946.6 Utvalgets vurderinger ................... 95

6.6.1 Utvalgets vurdering av om gjeldende budsjettsystem er utformet slik at det gir investeringer et handikap sammenlignet med andre utgiftsarter ...................................... 95

6.6.2 Utvalgets vurdering av om det kan utformes alternative systemer for å klassifisere utgifter på stats-budsjettet, for å skille mellom tiltak med langsiktige nyttevirkninger og andre utgiftsformål, og om investeringer bør gis fortrinn framfor andre utgifter i budsjette-ringsfasen ........................................ 96

6.6.3 Utvalgets vurdering av hvordan man forvalter gjennomførte investeringer, og om det er behov for å endre systemene for vedlikehold ...................................... 97

6.6.4 Utvalgets vurdering av å utvide forvaltningens fullmakt til å overskride driftsbevilgningene til investeringsformål ..................... 98

6.7 Utvalgets oppsummerende vurderinger og tilrådinger ............. 99

7 Rasjonell framdrift ...................... 1017.1 Innledning ....................................... 1017.2 Nærmere om problemstillingen ... 1027.2.1 Offentlig debatt om rasjonell

framdrift .......................................... 1027.2.2 Hva er rasjonell framdrift? ............. 1027.3 Oversikt over den budsjettmessige

håndteringen av investeringer ...... 1047.3.1 Prosjekter som finansieres direkte

over statsbudsjettet ........................ 1047.3.2 Prosjekter som ikke finansieres

direkte over statsbudsjettet ........... 1047.4 Oversikt over planleggings-

systemer .......................................... 1057.4.1 Planlegging av samferdsels-

prosjekter ........................................ 1067.4.2 Planlegging av investeringer

i forsvarssektoren ........................... 1087.4.3 Planlegging av byggeprosjekter

hvor Statsbygg er byggherre ........ 1097.4.4 Planlegging av investerings-

prosjekter i helseforetakene .......... 1107.4.5 IKT-prosjekter ................................ 1117.5 Budsjettering og gjennomføring

av investeringsprosjekter .............. 1127.5.1 Samferdselssektoren ..................... 1127.5.2 Forsvarssektoren ........................... 1127.5.3 Bygg generelt ................................. 113

7.5.4 Helsesektoren ................................ 1147.5.5 IKT-prosjekter ................................ 1147.6 Porteføljestyring generelt ............. 1147.6.1 Nærmere om porteføljestyring av

samferdselsprosjekter ................... 1157.6.2 Nærmere om porteføljestyring

i forsvarssektoren .......................... 1167.6.3 Nærmere om porteføljestyring

i sykehussektoren .......................... 1167.6.4 Nærmere om porteføljestyring

av bygg ............................................ 1177.6.5 Nærmere om porteføljestyring

av IKT-prosjekter ........................... 1177.7 Endringer i organisering av

statlige investeringer ..................... 1177.7.1 Opprettelse av et vegselskap og

et jernbaneselskap ......................... 1177.7.2 Opprettelsen av et digitaliserings-

råd .................................................... 1187.7.3 Opprettelsen av materielletat

under Forsvarsdepartementet ...... 1187.8 Gjennomgang av gjennomførte

prosjekter på ulike områder ......... 1207.8.1 Samferdselsprosjekter som har

blitt oppdelt i mindre parseller ..... 1207.8.2 Underestimering av kostnader

i prosjekters tidligfase ................... 1217.9 I hvilken grad er urasjonell

framdrift et problem? ..................... 1227.9.1 Tilbakemeldinger ........................... 1227.9.2 Uttalelser fra andre utredninger .. 1257.10 Nærmere om kostnadsstyrt

prosjektplanlegging ....................... 1267.11 Utvalgets vurderinger ................... 1277.12 Utvalgets oppsummerende

vurderinger og tilrådinger ............ 130

8 Flerårig budsjettering ................ 1328.1 Innledning ...................................... 1328.2 Hva menes med flerårig

budsjettering? ................................. 1338.3 Dagens budsjettsystem ................. 1338.3.1 Statsbudsjettets konstitusjonelle

forankring ....................................... 1338.3.2 Ettårsprinsippet og unntak fra

ettårsprinsippet .............................. 1348.3.3 Flerårige sektorplaner ................... 1358.3.4 Virksomhetenes budsjetter .......... 1368.4 Utsikter for statens finanser

i årene etter budsjettåret ............... 1378.4.1 Eksisterende bindinger i stats-

budsjettet ........................................ 1378.4.2 Rapportering til Stortinget om

flerårige konsekvenser i Gul bok .. 139

8.4.3 Beskrivelse av bindinger i Samferdselsdepartementets budsjettproposisjon ........................ 141

8.4.4 Handlingsrommet i budsjett-politikken på mellomlang og lang sikt ................................................... 142

8.5 Erfaringer med langtids-budsjettering 1970–85 ................... 143

8.6 Erfaringer fra andre land ............... 1468.6.1 Sverige ............................................. 1468.6.2 Danmark ......................................... 1468.6.3 Storbritannia ................................... 1488.6.4 Tyskland .......................................... 1498.6.5 Delstatene i USA ............................ 1498.7 OECDs anbefalinger om flerårig

budsjettering ................................... 1508.8 Utvalgets vurderinger .................... 1518.8.1 Hensyn i utformingen av stats-

budsjettet ......................................... 1518.8.2 Betydningen av usikkerhet ........... 1528.8.3 Fordeler og ulemper med

bindende budsjettvedtak på enkeltområder ................................ 154

8.8.4 Fordeler og ulemper med flerårige budsjettrammeverk ........................ 155

8.9 Utvalgets oppsummerende vurderinger og tilrådinger ............. 156

9 Virksomhetsregnskap etter statlige regnskapsstandarder (SRS) .............................................. 158

9.1 Mandatet og utvalgets fortolkning 1589.2 Formål med dagens regnskaps-

system i staten ................................ 1589.2.1 Krav til regnskapsføring i den

enkelte virksomhet ........................ 1599.2.2 Utviklingen i regulering og formål

de siste 20 årene ............................. 1609.3 Forskjeller mellom kontant-

regnskap og periodisert regnskap 1619.4 Innspill under utvalgets arbeid ..... 1649.5 Gjeldende regnskapsordning

i statsforvaltningen i Norge ........... 1659.5.1 Virksomheter og rapportering til

statsregnskapet .............................. 1659.5.2 Omfanget av rapporteringen til

statsregnskapet .............................. 1679.5.3 Tilpasninger og unntak fra

kontantprinsippet ........................... 1689.5.4 Krav til virksomhetenes

årsregnskap .................................... 1689.6 Virksomhetsregnskapene ............. 1699.6.1 Etablering og utvikling av de

statlige regnskapsstandardene (SRS) ................................................ 169

9.6.2 Bruk av SRS i statsforvaltningen .. 1719.6.3 Erfaringer med bruk av SRS –

evaluering Regnskaps-programmet 2015 ........................... 172

9.6.4 Virksomheter som ikke bruker SRS .................................................. 173

9.6.5 Konsekvenser av å gjøre SRS obligatorisk for alle ........................ 175

9.6.6 Nytteeffekter .................................. 1769.6.7 Kostnader ....................................... 1789.7 Utvalgets vurderinger ................... 1819.8 Utvalgets oppsummerende


10 Økonomiske og administrative konsekvenser ............................... 187

10.1 Innledning ....................................... 18710.2 Økonomiske og administrative

konsekvenser av utvalgets tilrådinger ........................................ 187

10.3 Samlet vurdering av de administrative og økonomiske konsekvenser av utvalgets tilrådinger ........................................ 190

NOU 2015: 14 9Bedre beslutningsgrunnlag, bedre styring Kapittel 1

Kapittel 1

Oppnevning, mandat og sammensetning av utvalg

1.1 Bedre beslutningsgrunnlag, bedre styring

Statlig styring er komplisert. Målene man ønskerå oppnå med statlig virksomhet er ofte krevende åformulere. Det er mange krefter som virker inn påresultatene, og man har ikke styring med alt. Deter mange nivåer og aktører som skal virkesammen, ofte med ulike syn på hva som er best.Langsiktige og kortsiktige hensyn må balanseres.Hensynet til enkeltelementer må veies mot hensy-net til en forsvarlig helhet. Beslutninger fattesunder usikkerhet, og man må beslutte hvordan ogav hvem usikkerheten skal håndteres. I tillegg tilden iboende usikkerheten, tas beslutninger oftemed begrenset informasjon om mål, alternativerog virkninger. Beslutningsmyndighet og informa-sjonsbehov spiller sammen med organisering ogtilknytningsform.

Utvalget er gitt som mandat å vurdereendringer i budsjettsystem og krav til beslutnings-grunnlag. Dels vurderer utvalget endringer i for-men på Stortingets vedtak, dels endringer i infor-masjon fra regjering til storting, og dels endringeri krav internt i statsforvaltningen.

For det øverste nivået i det norske, statlige sty-ringssystemet, Stortinget, gjelder få rammer forstyringen. Selv grunnlov og internasjonale avtalerkan på sikt endres. Det betyr at friheten og ansva-ret er stort. Utover velgerne er det få eller ingensom formelt overvåker Stortingets vedtak, ellerkan gripe inn dersom vedtakene skulle være feil.Dette er en sentral forskjell mellom Stortinget ogalle andre beslutningstagere i det norske samfun-net – i privat og offentlig sektor. Dette, sammenmed kompleksiteten, har vesentlig betydning forutformingen av beslutningsregler og krav tilbeslutningsunderlag på statsnivå.

Utvalgets tilrådinger baserer seg på et grunn-syn om at beslutningstagere, innenfor de rammersom er satt, må ha frihet til å beslutte det som tilenhver tid vurderes som mest hensiktsmessig.Det er avgjørende at de som fatter beslutningenehar god informasjon om problem, mål, alternati-

ver og konsekvenser – før beslutningene reelt settfattes. Hovedbudskapet fra utvalget er at beslut-ningsinformasjonen og planene som utarbeides istaten og legges fram for Stortinget bør utvides ogforbedres, men at beslutningssystemet – budsjett-systemet – ikke bør endres i retning av ytterligerebindinger eller mer kompliserte systemer. Utval-get mener bedre beslutninggrunnlag vil gi bedrestyring.

1.2 Mandat

Utvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av10. oktober 2014 og ble gitt følgende mandat:

«I Regjeringens plattform av 07.10.13 står det:

«Regjeringen vil:Nedsette et nytt offentlig utvalg for å vur-

dere flerårige budsjetter på utvalgte områderog et tydeligere skille mellom investeringer ogdrift i budsjettet.»

Staten legger beslag på en vesentlig del av sam-funnets ressurser. Innenfor en helhetlig budsjett-prosess hvor ulike tiltak vurderes opp mot hver-andre er det behov for et godt beslutningsgrunn-lag og forutsigbar finansiering av investeringer,slik at investeringene kan gjennomføres på etrasjonelt vis og gi de forventede virkninger.

Budsjett- og regnskapsinformasjon basert påperiodiseringsprinsippet kan i utgangspunktet gimer informasjon om ressursbruken enn tilsva-rende informasjon basert på kontantprinsippet.Men staten er ikke en bedrift hvor investeringerforetas ut fra antatte, kontante tilbakebetalinger iet marked. Videre er staten en så stor aktør atsummen av beslutningene påvirker samlet etter-spørsel i økonomien. Staten må også ta hensyn tillangsiktig bærekraft i sine finanser.

I de siste tiår har det likevel skjedd en gradvisutvikling i statens kontantbaserte budsjetter hvorklare elementer av periodisering har kommet inn ibudsjettsystemet. Årlig gjøres det nå for eksempel

10 NOU 2015: 14Kapittel 1 Bedre beslutningsgrunnlag, bedre styring

større avsetninger for ettergivelse av lån til stu-denter i fremtiden. Ved budsjettering av renter tilstaten i Husbanken, Statens pensjonskasse ogLånekassen har det fra og med 2010 blitt lagt tilgrunn opptjente renter.

For å legge til rette for en rasjonell utvelgelseog gjennomføring av investeringer og andre lang-siktige prosjekter, er det nødvendig med et fler-årig perspektiv. Selv om statsbudsjettet er basertpå ettårsprinsippet, kan staten påta seg forpliktel-ser som først skal dekkes etter utløpet av budsjett-året, når Stortinget har gitt særlig samtykke. Slikefullmakter kan ha ulik form og størrelse, tilpassetdet aktuelle behovet. Til tross for dette kan detlikevel være utfordringer med rasjonell fremdrift.

Finansdepartementet har utviklet felles stat-lige regnskapsstandarder (SRS) basert på periodi-seringsprinsippet. SRS er innført som en frivilligordning for statlige virksomheter i deres virksom-hetsregnskap, som tilleggsinformasjon utoverkontantregnskapet som skal rapporteres til stats-regnskapet.

Med utgangspunktet i dette settes det ned etutvalg som skal vurdere behovet for flerårige bud-sjetter på utvalgte områder og et tydeligere skillemellom investeringer og drift i budsjettet. Utval-gets tilrådninger skal gi et bedre beslutnings-grunnlag for statlige prioriteringer og fremme eneffektiv bruk av offentlige midler.

Utvalget skal vurdere:a. hensiktsmessigheten ved flerårige budsjetter

og periodisering på generell basis. Utvalgetskal så gå grundigere til verks for utvalgte sek-torer hvor flerårige budsjetter og nye elemen-ter av periodisering er særlig aktuelt. Detteskal skje innenfor rammen av statlige kontant-baserte budsjetter/regnskaper og reglene forårlige budsjettvedtak.

b. hvorvidt det i tilknytning til statsbudsjettet kanlages oppstillinger som bedre enn i dag viserantatt framtidig nytte eller kostnad ved investe-ringer i realkapital og andre tiltak, slik at eneventuelt kan få et bedre grunnlag for å vur-dere hvilken prioritet disse bør gis i budsjettbe-handlingen. Det skal legges til grunn at slikeoppstillinger i tilfelle skal være et tillegg tilnågjeldende artsinndeling av budsjettet, ogikke erstatte denne.

c. om det i dokumentene til Stortinget bør setteskrav til en bredere omtale av samlede kostna-der og gevinster ved reformer. Blant annet børutvalget vurdere kriterier for når det skal væreen utvidet omtale og hvordan analyser oganslag for flerårige konsekvenser av tiltak kan

utarbeides, herunder hva som er en hensikts-messig tidshorisont. Det bør i denne sammen-heng ses hen til den alternative anvendelsen avressursene.

d. fremdriften i gjennomførte investeringspro-sjekter i ulike sektorer. Utvalget bes kartleggeom ev. urasjonell fremdrift i investeringspro-sjekter har sin årsak i manglende budsjettfull-makter, manglende oversikt over de totale bud-sjettmessige konsekvensene av besluttede til-tak eller andre forhold.Dersom utvalget finnerat fullmakter, informasjonsgrunnlag ellerandre forhold ikke er tilstrekkelig ivaretatt, besutvalget fremme forslag til mulige forbedringerinnbefattet flerårige budsjetter. Ev. flerårigebudsjetter skal belyses ut fra ulike dimensjonersom grad av binding over år, detaljeringsnivåog omfang. Eventuelle fordeler knyttet til øktforutsigbarhet bes vurdert opp mot ulempenemed større bindinger i statsbudsjettet og min-dre rom for omprioriteringer i den årlige bud-sjettprosessen.

e. erfaringer med bruk av periodisert virksom-hetsregnskap iht. SRS, herunder om synliggjø-ring av kostnader gir et bedre beslutnings-grunnlag i statlige virksomheter og departe-menter. Utvalget skal vurdere obligatoriskbruk av SRS på virksomhetsnivå. Utvalget skalogså vurdere obligatorisk rapportering av peri-odisert informasjon sammen med kontantba-sert informasjon til statsregnskapet.

I sitt arbeid bør utvalget se hen til internasjonalpraksis og erfaringer fra sammenlignbare land,tidligere arbeid på området samt vurderinger frainternasjonale organisasjoner som OECD og IMF.Utvalget skal vurdere om innføring av ny regn-skapsstandard for EU (EPSAS) kan få betydningfor offentlig budsjettering og regnskapsføringogså i Norge. Utvalget skal ta hensyn til at Regje-ringen har igangsatt et forberedende arbeid med åetablere et eget utbyggingsselskap for vei og atutredningsinstruksen er under revisjon.

Utvalget bes om å vurdere økonomiske ogadministrative konsekvenser av sine forslag.

Utvalget bør ha en åpen arbeidsform. Dettekan gjøres ved å arrangere seminarer og møterder representanter for aktuelle departementer,offentlige virksomheter og arbeidslivets organisa-sjoner kan inviteres sammen med forskere ogandre.

Utvalget bes om å levere en samlet rapportinnen utgangen av november 2015.»


1.3 Utvalgets sammensetning og arbeid

Utvalget har hatt følgende sammensetning:– Direktør Øystein Børmer,

Direktoratet for økonomistyring, utvalgsleder– Konserndirektør Stein Berntsen,

Dovre Group– Spesialrådgiver Tore Eriksen,

Finansdepartementet– Fagdirektør Harald Brandsås,

Den norske Revisorforening– Fagdirektør Anna Rømo,

Statistisk sentralbyrå– Stedfortredende generaldirektør Kristina

Lundqvist, Ekonomistyringsverket– Professor emeritus Kåre P. Hagen,

Norges Handelshøyskole– Direktør Marianne Mancini,

Diakonhjemmet– Direktør Hanne Gaaserød,

Helse Sør-Øst

Utvalgets sekretariat har bestått av følgende per-soner:– Avdelingsdirektør Frode Karlsen,

Finansdepartementet, leder– Rådgiver Siril Kvam,

Finansdepartementet– Seniorrådgiver Johan Nitter-Hauge,

Finansdepartementet– Fagdirektør Torstein Sørbotten,

Finansdepartementet– Seniorrådgiver Per Arvid Borøy,

Finansdepartementet– Seniorøkonom Pål Sletten,

Finansdepartementet– Avdelingsdirektør Pål Ulla,

Finansdepartementet– Tidligere seniorrådgiver Nina Lillelien,

Finansdepartementet

– Seniorrådgiver Jan-Erik Hansen, Direktoratet for økonomistyring

– Seksjonssjef Gry Hamarsland, Direktoratet for økonomistyring

I tillegg har berørte fagdepartementer vært repre-sentert i sekretariatet når saker innen deresområde har vært drøftet. Dette gjelder Samferd-selsdepartementet, Helse- og omsorgsdeparte-mentet, Forsvarsdepartementet, Kunnskapsde-partementet og Kommunal- og moderniseringsde-partementet. Følgende personer fra disse departe-mentene har bidratt i arbeidet til sekretariatet:– Tidligere avdelingsdirektør Magnar Alsaker,

Samferdselsdepartementet– Rådgiver Magnus O. K. Worren,

Kunnskapsdepartementet– Seniorrådgiver Tom E. Markussen,

Kommunal- og moderniseringsdepartementet– Underdirektør Helga Daae,

Helse- og omsorgsdepartementet– Avdelingsdirektør Ingunn Mari Skaaden,

Forsvarsdepartementet

Utvalget har i alt hatt 15 møtedager i tilknytning tilarbeidet. I tillegg har det vært avholdt seminarer;ett om rasjonell framdrift av store investeringspro-sjekter og ett om skillet mellom drift og investe-ringer. I samarbeid med Partnerforum har utval-get også arrangert en større konferanse ombeslutninger, investeringer og rasjonalitet. Dethar i tillegg vært holdt internasjonale foredrag avrepresentanter fra Sverige, Danmark, Storbritan-nia og OECD. Berørte departementer har kom-met med skriftlige innspill til utvalget, og nasjo-nale fagfolk har holdt presentasjoner for utvalget.Det har også vært avholdt et møte der departe-mentene la fram sine synspunkter på mandatet.En oversikt over bidragsytere i utvalgets arbeid ergitt i vedlegg 1.


Vedlegg 1 kapittel 1

Bidragsytere

Nedenfor gis oversikt over personer som har holdt foredrag for utvalget, under utvalgets møter eller på seminarer og konferanse arrangert av utvalget.

Marianne Andreassen, administrerende direktør, LånekassenFredrik Arnesen, ekspedisjonssjef, SamferdselsdepartementetPeder Berg, avdelingsdirektør, FinansdepartementetStein Berntsen, konserndirektør, Dovre GroupAtle Birkeland, konstituert seksjonssjef, FiskeridirektoratetJón Blöndal, Head of Budgeting and Public Expenditures, OECDAnatoli Bourmistrov, professor, Universitetet i NordlandOla Brattegard, avdelingsdirektør, SamferdselsdepartementetÅdne Cappelen, forsker, Statistisk sentralbyråLasse Ekeberg, avdelingsdirektør, Kommunal- og moderniseringsdepartementetRune Fagerli, avdelingsdirektør, ForsvarsdepartementetColin Forthun, avdelingsdirektør, FinansdepartementetNils Terje Furunes, samfunnsøkonomJan Hjelle, ekspedisjonssjef, Kommunal- og moderniseringsdepartementetErling Holmøy, forsker, Statistisk sentralbyråPer Ivar Gjelstad, seniorrådgiver, Statens VegvesenLevi Gårseth-Nesbakk, førsteamanuensis,Universitetet i NordlandJan Fredrik Lund, avdelingsdirektør, Statens vegvesenArne Lunde, avdelingsdirektør, KunnskapsdepartementetJulie Lungholt, Deputy Head of Division, Finansdepartementet i DanmarkJulian Kelly, Director General of Public Spending and Finance, HM TreasuryKnut Klepsvik, avdelingsdirektør, FinansdepartementetFrode Mellemvik, professor, Universitetet i NordlandFrode Myrvold, ekspedisjonssjef, Helse- og omsorgsdepartementetHarald Vaagaasar Nikolaisen, direktør, StatsbyggPeter Olgyai, seksjonssjef, Direktoratet for økonomistyringKristina Padrón, ämnesråd, Finansdepartementet i SverigeStein Reegård, sjeføkonom, LOBettina Sandvin, avdelingsdirektør, Statens vegvesenSimen Vier Simensen, Director Emeritus, McKinsey & CompanyLiv Kari Skudal Hansteen, administrerende direktør, Rådgivende ingeniørers foreningEirik Lae Solberg, tidligere finansbyråd, Oslo kommuneØystein Thøgersen, professor, Norges HandelshøyskoleHans Vaalund, tidligere bl.a. departementsråd i JD og spesialrådgiver i FINDag Aarnes, avdelingsdirektør, NHOEspen Aasen, assisterende departementsråd, Kunnskapsdepartementet

Følgende personer har holdt innlegg på konferanse Partnerforum arrangerte i samarbeid med utvalget:

Øystein Børmer, direktør, Direktoratet for økonomistyringLeif Helland, professor, Handelshøyskolen BIJon H. Fiva, professor, Handelshøyskolen BIHans Christian Holte, skattedirektør, SkattedirektoratetTom Christensen, professor, Universitetet i OsloJørn Rattsø, professor ved Institutt for samfunnsøkonomi, NTNUÅge Johnsen, professor ved Høgskolen i Oslo og AkershusKristin Clemet, leder av tankesmien Civita og tidligere statsrådMarte Gerhardsen, leder av Tankesmien AgendaSvein Gjedrem, tidligere bl.a. finansråd og sentralbanksjef


Kapittel 2

Sammendrag, vurderinger og tilrådinger

Utvalget har, på grunnlag av mandatet, delt rap-porten inn i følgende tematiske kapitler:– Kapittel 4 Overordnede statlige budsjett- og

regnskapsprinsipper– Kapittel 5 Informasjon til Stortinget om kostna-

der og gevinster ved investeringer og reformer– Kapittel 6 Skille drift og investering– Kapittel 7 Rasjonell framdrift– Kapittel 8 Flerårig budsjettering– Kapittel 9 Virksomhetsregnskap etter SRS

Hvert kapittel forholder seg til punkter i manda-tet, og utvalget gir i slutten av hvert kapittel sinevurderinger og tilrådinger. Som et grunnlag for desenere kapitler er det i kapittel 3 gitt en samletframstilling av styring i staten. Alle tilrådingene erenstemmige.

I dette kapitlet gis et kortfattet sammendrag avutvalgets vurderinger, sammen med utvalgets til-rådinger. I dette sammendraget er det forsøkt å fåfram de momentene som er mest relevante for detsom har vært tatt opp i den offentlige debatt omde ulike temaene, framfor å gi en komplett kort-form av det enkelte kapittel. For utdyping og merinformasjon vises det til de enkelte kapitlene.

Kapittel 4 Overordnede statlige budsjett- og regnskapsprinsipper

Kapittel 4 gir en gjennomgang av formålene medbudsjett og regnskap, dagens budsjetterings- ogregnskapsprinsipper og hovedmomentene i disku-sjonen om periodisert versus kontantbasert bud-sjett og regnskap. Videre gis en oversikt overutviklingen på fagområdet i Norge og internasjo-nalt, en drøfting av sentrale momenter ved vurde-ring av budsjett- og regnskapsprinsipper for statenog forholdet til de statistiske standardene. Det gisogså en status for EUs arbeid med felles regn-skapsstandarder for offentlig sektor (EPSAS), ogbetydningen for Norge vurderes.

Det har tidvis vært debattert om statlig bud-sjettering bør baseres på periodiseringsprinsippetframfor kontantprinsippet. Dette ble også foreslått

av Andreassen-utvalget i 2003. Imidlertid har flereregjeringer etter dette slått fast at kontantprinsip-pet fortsatt skal være utgangspunktet for budsjett-systemet. Hovedbegrunnelsen har vært hensynettil å kunne drive stabiliseringspolitikk medfinanspolitikken.

Internasjonalt har det vært en kursendring isynet på periodiserte statsbudsjetter de siste tiårene. Før finanskrisen i 2008 innførte flere landperiodiserte statsbudsjetter, ofte i kombinasjonmed bredere reformer. Etter finanskrisen harimidlertid dette stoppet opp, og kontantbasertebevilgningsvedtak er igjen blitt mer vektlagt. Lan-dene som har periodiseringsprinsippet i sine stats-budsjett supplerer dette med beslutningsreglersom gir kontroll over det samlede, statlige investe-ringsnivået, etterspørselsvirkningene av statsbud-sjettet mv. I praksis er forskjellene i budsjetteringpå statsnivå mindre enn man kan få inntrykk av utfra prinsippdiskusjoner. Landene som tar utgangs-punkt i periodiserte prinsipper for statsbudsjettetsupplerer med kontantbaserte tilleggsregler,mens landene som tar utgangspunkt i kontant-prinsippet supplerer med unntak basert på perio-diserte prinsipper.

En ser også enkelte mer problematiske erfa-ringer med mer rendyrket budsjettering basert påperiodiseringsprinsippet, jf. Storbritannia som haravviklet sin «Golden rule» og Australia som hargått tilbake til kontantbaserte bevilgningsvedtak.

Internasjonalt ser man også en utvikling derdet er langt flere land som utarbeider sine stats-regnskaper etter periodiserte prinsipper, enn deter land som tar utgangspunkt i periodiseringsprin-sippet for budsjettene. Det er fullt mulig å ha kon-tantbasert statsbudsjett og en stortingsmeldingom statsregnskapet som både inneholder et kon-tantbasert bevilgningsregnskap og supplerendeperiodisert regnskapsinformasjon.

Som det går fram av diskusjonen i kapittel 9,anbefaler utvalget at det blir obligatorisk for allestatlige virksomheter som inngår i statsbudsjettetå føre periodisert regnskap etter de statlige regn-skapsstandardene (SRS), som supplement til kon-


tantregnskapet. Videre anbefaler utvalget atdenne informasjonen rapporteres inn som en delav regnskapsrapporteringen til statsregnskapet,og gjøres tilgjengelig for bruk til blant annet sam-menlignende analyser av ressursbruk mv.

Utvalget vurderer at tilgang på systematiskinformasjon om samlede kostnader, inntekter ogbalanseposter, basert på virksomhetenes SRS-regnskaper, vil være nyttig for flere brukergrup-per og ut fra flere formål. Viktige brukergruppervil være både beslutningstakere i virksomheter,departement, regjering og Storting, men ogsåregnskapsbrukere i SSB og allmennheten. Infor-masjon om eksempelvis realkapital i den enkeltestatlige virksomhet, gruppert etter områder ellersamlet, er informasjon som ikke framgår avdagens statsregnskap eller er lett tilgjengelig påannen måte. Felles regnskapsregler etter SRS vilgi nye muligheter for sammenligning av informa-sjon mellom virksomheter og over tid.

Bevilgningsregnskapet må følge Stortingetskontantbaserte bevilgningsvedtak. Utvalget fore-slår ikke å etablere et periodisert, konsolidertstatsregnskap, men anbefaler at man, basert på deinnrapporterte periodiserte virksomhetsregnska-pene, arbeider videre med hvordan denne regn-skapsinformasjonen kan presenteres og sammen-stilles på en hensiktsmessig måte, også på aggre-gert nivå.

I tillegg til aggregering av virksomhetsregn-skapene vil et komplett, periodisert statsregnskap(basert på IPSAS) blant annet kreve periodiseringav skatteinntekter, pensjonsforpliktelser, fordrin-ger og gjeld knyttet til statlige overføringer og sta-tens langsiktige forpliktelser. Utvalget vurderer aten tilnærming som foreslått, der en samler inn ogaggregerer periodisert regnskapsinformasjon, vilvære forenlig med en eventuell senere beslutningom å etablere et formelt, konsolidert statsregn-skap, for eksempel dersom utviklingen av regn-skapsstandarder i EU gjør dette aktuelt.

På bakgrunn av drøftingene i kapittel 4 erutvalgets oppsummerende vurderinger og tilråd-ninger følgende:

Vurderinger

– For å ha handlefrihet i finanspolitikken ogkunne bruke finanspolitikken til å stabiliserenorsk økonomi og samtidig ha god kontrollmed den langsiktige bærekraften i offentligefinanser, er det hensiktsmessig at statsbudsjet-tet følger kontantprinsippet som hovedprin-sipp.

– Statsbudsjettets og statsregnskapets konstitu-sjonelle rolle bør fortsatt ivaretas ved bruk avkontantprinsippet.

– Det er ikke avklart hva resultatet i EU vil bli forEPSAS og om det vil bli obligatorisk å innføreEPSAS for medlemslandene. På det nåværendetidspunkt bør en derfor avvente de videreavklaringer før en tar stilling til om EPSAS børinnføres i Norge. Mye taler for at Norge ikke vilvære bundet av å innføre EPSAS.

Tilrådninger

– Det arbeides videre med hvordan periodisertregnskap fra virksomhetsnivå kan sammenstillesog presenteres som supplerende informasjon.Dette kan eksempelvis gjøres ved at informasjo-nen gjøres tilgjengelig i en publiseringsløsningog/eller inkluderes som tilleggsopplysninger tilStortinget i meldingen om statsregnskapet, sær-lig med sikte på å få fram bedre balanseinforma-sjon.

– På nåværende tidspunkt bør en avvente devidere avklaringer omkring EPSAS før en tarstilling til om EPSAS bør innføres i Norge.

Kapittel 5 Informasjon til Stortinget om kostnader og gevinster ved investeringer og reformer

Utvalget er bedt om å vurdere når det skal værekrav til en utvidet omtale av samlede kostnader oggevinster ved reformer og investeringer. Mensreformer i sin natur ofte vil handle om endringer iinstitusjonelle forhold, lovbaserte rettigheter ellerandre endringer som griper inn i hvordan samfun-net fungerer på ulike nivå, dreier investeringerseg som regel om å bygge eller anskaffe realkapi-tal, IT-systemer m.v.

Omtalen i dokumentene som legges fram forStortinget må stå i forhold til forslagets egenartog til virkningene av det foreslåtte tiltaket. Det måi det enkelte tilfellet vurderes konkret hva som ernødvendig informasjon for at Stortinget skalkunne fatte sitt vedtak på et forsvarlig grunnlag.Men utvalget vil generelt peke på at det som mini-mum bør inneholde problemformulering, tydeligemål eller ambisjonsnivå, alternative løsninger oggode konsekvensvurderinger – det vil si tydeligredegjørelse for alle nytteog kostnadsvirkninger.

Utvalget peker spesielt på at det i dag er inn-slag av ordninger som i særlig grad er dårligbelyst når det gjelder de reelle, langsiktige bud-sjettkonsekvensene. Ulike former for små opp-startsbevilgninger med betydelig større budsjett-


messige konsekvenser i senere år, forskutterings-ordninger og rentekompensasjonsordninger ereksempler på ordninger som er obskure – i denforstand at budsjettkonsekvensene er dårligbelyst. Slike obskure ordninger bør unngås.

På bakgrunn av drøftingene i dette kapittel erutvalgets oppsummerende vurderinger og tilråd-ninger følgende:

Vurderinger

– Siden reformer og investeringer kan værenokså forskjelligartede, vil det neppe væremulig eller ønskelig å gi faste, presise retnings-linjer for når det skal gis utvidet informasjon oghva denne informasjonen skal bestå i. Det bør idet enkelte tilfellet vurderes konkret hva somer nødvendig informasjon for at Stortinget skalkunne fatte sine vedtak på et forsvarlig grunn-lag.

Tilrådinger

– For at samfunnsøkonomisk lønnsomhet skalbli en sentral del av beslutningsgrunnlaget, børdet i redegjørelsene for Stortinget generelt leg-ges mer vekt på de samfunnsøkonomiske ana-lyser som skal være foretatt i henhold til utred-ningsinstruksen, herunder hvilke alternativetiltak som er vurdert.

– Det bør redegjøres for de kommende løpendebudsjettmessige konsekvensene av tiltakene,basert på de forutsetninger som er lagt inn i desamfunnsøkonomiske analysene, innbefattetforutsatt vedlikehold og drift. Ved ulike formerfor «oppstartsbevilgninger» bør det redegjøresfor kommende års forpliktelser, både knyttet tilde årlige budsjetter og nåverdier basert pålangsiktige tidshorisonter. I flere sektorer børdet legges mer vekt på bruk av livssyklusbe-regninger og planer for bruk av gevinstrealise-ring.

– Rentekompensasjonsordninger og forskutte-ring av framtidige statlige bevilgninger er ord-ninger som gir visse områder en beskyttet stil-ling innenfor statsbudsjettet, og som svekkerStortingets mulighet til å vurdere bevilg-ningsnivået opp mot andre formål på statsbud-sjettet. Det bør ikke opprettes nye slike ordnin-ger eller gis nye tilsagn innenfor de eksis-terende ordningene etter 2016.

Kapittel 6 Skille drift og investering

I blant argumenteres det for å endre måten inves-teringer behandles på i statsbudsjettet, fordiinvesteringer ofte er store i forhold til den enkeltevirksomhetens eller sektorens budsjettrammer ogdermed krevende å prioritere. Det argumenteresfor å innføre et skille mellom drift og investerin-ger, et skille som må forstås som at investeringerskal ha lettere for å bli prioritert enn andre utgif-ter. Det etablerte skillet mellom driftsutgifter oginvesteringsutgifter i statsbudsjettets poststrukturer åpenbart ikke det tilhengerne av et skille mel-lom drift og investering har i tankene.

Offentlig forvaltnings bruttoinvesteringer irealkapital ligger på om lag seks prosent av BNPfor fastlands-Norge. Denne andelen er høyere enni våre naboland og i euroområdet, og forskjellenehar økt de siste årene. At norske investeringer lig-ger på et så høyt nivå internasjonalt, tyder ikke påat det er spesielt vanskelig å få finansiering til ågjennomføre investeringer.

Et skille mellom drift og investering, der inves-teringer gis fortrinn, kunne begrunnes med atutgifter til investeringer systematisk gir mer nytteenn utgifter til drift og vedlikehold, eventuelt atnyttevirkningene av en investering varer lengerenn nyttevirkningene av en driftsutgift. Det erimidlertid ikke bare investeringer som bidrar tiløkt nytte for samfunnet. Store deler av utgiftene tildrift og investeringer bidrar til økt framtidig vel-ferd og verdiskaping, og det er neppe mulig å fast-sette et hensiktsmessig og operativt skille mellomulike utgiftsposter basert på bidrag til framtidigsamfunnsnytte. For eksempel vil et skolebyggregnes som en investering i budsjetteknisk for-stand, mens lønninger til lærere og læremateriellklassifiseres som drift. For samfunnet er imidler-tid opplæringen den sentrale investeringen, ikkebygget. Et budsjettsystem som favoriserer skole-bygg framfor lærere ville gi uheldige resultater.

Et annet mulig argument for et skille er atinvesteringer kan ses på som formuesomplasse-ringer, som bør behandles annerledes enn for-bruk. For at en investering kan ses på som en for-muesomplassering for statskassen, må det entenvære fordi man kan selge investeringen senere ogforvente å få tilbake verdien, eller fordi den gene-rer en inntektsstrøm til statskassen. Selv om etoffentlig investeringsprosjekt er samfunnsøkono-misk lønnsomt og genererer nytte, vil det sjeldengenerere økte inntekter på offentlige budsjetter. Ipraksis ser en dessuten at det ofte besluttes ågjennomføre samfunnsøkonomisk ulønnsommeprosjekter, som ytterligere kompliserer bruken av


argumenter om at dette er formuesomplasserin-ger.

Utvalget har heller ikke funnet holdepunkterfor at budsjettsystemet i seg selv gir investeringervesentlige ulemper. Staten er stor, og selv betyde-lige enkeltinvesteringer er små sammenlignetmed budsjettets samlede størrelse. Videre er bud-sjettsystemet lagt opp med betydelig fleksibilitetbåde gjennom store samleposter for de inves-teringstunge virksomhetene, gjennom fullmaktertil omprioriteringer mellom poster på statsbudsjet-tet, gjennom adgangen til å overføre mellom år oggjennom bevilgningsreglements adgang til romer-tallsvedtak1 og fastsettelse av samlet ramme forinvestering til store investeringsprosjekter. Ord-ningen med konsekvensjustering i regjeringensinterne budsjettbehandling bidrar også til at alleigangsatte investeringer i utgangspunktet tildelesmidler i tråd med plan for gjennomføring.

I debatten om budsjettering av investeringertas det normalt utgangspunkt i at det investeresfor lite, og at endringer skal legge grunnlag former investeringer. Det kan imidlertid også tenkesat investeringer faktisk prioriteres for høyt. Der-som det investeres for mye, vil det innenfor til-gjengelige bevilgninger over tid kunne bli vanske-lig å få vedlikeholdt de gjennomførte investerin-gene, noe som vil redusere realkapitalens levetid,og innebære ineffektiv forvaltning av den betyde-lige realkapitalen samfunnet allerede har byggetopp. Fra flere hold pekes det på svært omfattendeetterslep i vedlikeholdsbehovet. Et slikt etterslepkan i seg selv være en indikasjon på at investe-ringsnivået har vært for høyt, i hvert fall i forholdtil det nivået på vedlikehold man er villig til å prio-ritere innenfor budsjettrammen.

For å bidra til en god balanse mellom utgiftertil investering, drift og vedlikehold er det viktig atdrifts- og vedlikeholdskostnadene knyttet til eninvestering er kjent på tidspunktet for investe-ringsbeslutning. Utvalget foreslår derfor at detved oppstart av prosjekter beskrives for Stortingethva som er forventede kostnader til drift og vedli-kehold. Utvalget mener en også bør ha større opp-merksomhet på forvaltningen av den eksis-terende, statlige realkapitalen, og at det bør utvi-kles systemer som bidrar til dette.

På bakgrunn av drøftingene i dette kapitlet erutvalgets oppsummerende vurderinger og tilråd-ninger følgende:

Vurderinger

– Investeringer har i dag ikke et generelt handi-kap i budsjettprosessen. Eksisterende bud-sjettsystem er ikke til hinder for at det skaffesbudsjettmessig rom for nye investeringer der-som de når opp i konkurransen med andre til-tak på budsjettet. Budsjettsystemet leggervidere til rette for at igangsatte investeringerkan sikres tilstrekkelige midler til å kunne fer-digstilles på rasjonell måte.

– Hovedtrekkene i hvordan man i statsbudsjettetbehandler drift og investeringer bør viderefø-res. Det vil ikke være mulig å kategoriserestatsbudsjettets utgifter på en slik måte at kate-goriseringen kan gi holdepunkt for å vurdereinvesteringen mot andre tiltak. Det bør derforikke innføres alternative systemer for klassifi-sering av utgifter på budsjettet. For å kunne sinoe om den framtidige nytten av et tiltak, kre-ves bruk av samfunnsøkonomiske analyser.Deretter må det politiske nivå prioritere delønnsomme prosjekter framfor de mindre lønn-somme.

Tilrådinger

– For å tilrettelegge for nødvendig vedlikeholdav nye investeringer, bør det i beslutnings-grunnlaget for investeringsprosjekter beskri-ves hva som er forventede kostnader til drift ogvedlikehold. Dette bør inn i virksomheteneslangsiktige planer og bør på en hensiktsmessigmåte formidles til Stortinget. Periodisering avkostnadene på virksomhetsnivå (jf. tilrådinger ikap. 9) vil gi informasjon om kapitalslit/avskriv-inger og dermed være et bedre grunnlag for åvurdere vedlikeholdsbehov i statlig sektor.

– For å tilrettelegge for god forvaltning av eksis-terende kapitalgjenstander, bør departementerog virksomheter ha en oversikt over kapitalbe-holdninger, med planer for hvordan de enkeltekapitalobjektene er tenkt forvaltet på lengresikt. Planene bør også inneholde hvilket bevilg-ningsbehov forvaltningen fører med seg og for-midles til Stortinget på en egnet måte.

– Forvaltningens adgang til å overskride investe-ringsbevilgninger mot tilsvarende innsparin-ger på driftsbudsjettet over tre år, kan bidra tilgod likviditetsstyring og rasjonell framdrift.Hensikten bak ordningen bør klargjøres og

1 Gjennom romertallsvedtak gis departementene budsjett-fullmakter og andre fullmakter som ikke følger direkte avbevilgningsvedtakene. Eksempler på romertallsvedtak erulike fullmakter til å pådra staten forpliktelser for framti-dige budsjettår, til å overskride bevilgninger mot tilsva-rende merinntekter og til å selge fast eiendom.


synliggjøres. Flere virksomheter bør oppfor-dres til å benytte seg av ordningen for å effekti-visere driften, og ordningen bør utvides til foreksempel fem år, med en lengre periode forinvestering og gevinstrealisering før tilbakebe-taling starter opp.

Kapittel 7 Rasjonell framdrift

Utvalget har vurdert rasjonell framdrift av statligeinvesteringsprosjekter i ulike sektorer, herundervurdert om eventuell urasjonell framdrift kan hasin årsak i det gjeldende budsjettsystemet. Dethar ikke blitt funnet konkrete eksempler på atigangsatte prosjekter ikke har blitt tildelt midleretter fastlagt framdriftsplan etter vedtak om gjen-nomføring.

Utvalgets vurdering av budsjettsystemet er atdet ikke er til hinder for rasjonell framdrift av pro-sjekter. Snarere bygger systemet opp under atprosjekter skal kunne planlegges og gjennomfø-res effektivt. De langsiktige og forutsigbare betin-gelsene oppnås ved bruk av nåværende bevilg-ningssystem, herunder § 6 i bevilgningsreglemen-tet som innebærer at Stortinget kan gi fullmakt tilå binde seg overfor tredjepart i deler eller i heleinvesteringsperioden for et prosjekt.

Videre er grunnlaget for regjeringens arbeidmed statsbudsjettet det konsekvensjusterte bud-sjettet. Dette inneholder en videreføring av ord-ninger som Stortinget allerede har vedtatt og skalsynliggjøre konsekvenser av uendret politikk oggi grunnlag for å vurdere omprioriteringer. Samti-dig gis det rom for å kunne videreføre bevilgnin-ger til investeringsprosjekter som er i gang ellersom skal settes i verk i løpet av budsjettåret pågrunnlag av utgiftsbehovet i utbyggingsplanen.Bevilgninger for å sikre rasjonell framdrift for pro-sjekter blir dermed i utgangspunktet ivaretattgjennom § 6 i bevilgningsreglementet og konse-kvensjusteringen. Eventuelle avvik fra dette måskyldes aktive, politiske beslutninger i regjeringeller på Stortinget.

Planleggingssystemet i veg- og jernbanesekto-ren er sammensatt. Mye av det som foregår i plan-fasen er lovbestemt, hovedsakelig gjennom plan-og bygningsloven. Store vegprosjekter og jernba-neprosjekter blir avklart trinnvis gjennom kom-munedelplan og reguleringsplan. Vegprosjekteroppstår med dette i liten grad som resultat avoverordnede planer og prioriteringer. I stedet initi-eres de som resultat av en rekke lokale initiativ.For å bidra til økt vektlegging av lønnsomme pro-sjekter og hensiktsmessig framdrift i vegsektorener det ønskelig med mer overordnet planlegging

enn i dag, men det er utenfor utvalgets mandat åkomme med konkrete tilrådninger på dette områ-det.

Et annet problem som kan oppstå i planleg-gingsfasen, er at prosjekter endrer omfang under-veis i planleggingen. Dette kan igjen føre til bety-delige kostnadsøkninger. Utvalget mener at detbør defineres et system for kostnadsstyrt pro-sjektplanlegging. Prosjektene bør tilpasses kost-nadsestimater som er utarbeidet ved oppstart avprosjektplanleggingen. Dette vil bidra til mer rea-listiske økonomiske anslag i beslutningsproses-sen og hindre omfangsutglidning i prosjektene.

Flere av innspillene om endringer i budsjett-systemene er hyppig å finne i samferdselspolitiskemiljøer. Utvalget har gått gjennom plan- og bud-sjettsystemene i de investeringstunge sektorene istaten. Ut fra gjennomgangen synes det klart atsamferdselssektoren er i en særstilling når detgjelder både kompleksitet i planlegging av pro-sjekter, politisk utvelgelse av aktuelle prosjekterog ikke minst forventninger om hvilke prosjektersom skal gjennomføres. Det synes også somfinansiering- og beslutningssystemet særlig påvegområdet i for liten grad støtter opp underutvelgelse av de mest lønnsomme prosjektene ogen kostnadsstyrt gjennomføring av disse.

Empiriske gjennomganger av kostnadsutvik-lingen i vegprosjekter tyder på at kostnadene økermed mellom 40 og 60 prosent fra Nasjonal trans-portplan (NTP) til ferdigstillelse, avhengig av hvil-ken kostnadsindeks som brukes i omregningen tilfaste priser. Hoveddelen av kostnadsøkningenkommer i planleggingsfasen. De reelle politiskebeslutningene om prosjektene i NTP tas dermedpå et stadium der prosjektet og dermed også kost-nadsanslagene, ikke er tilstrekkelig modnet ogkostnadene er klart undervurdert.

På bakgrunn av drøftingen i dette kapitlet erutvalgets oppsummerende vurderinger og tilrå-dinger følgende:

Vurderinger

– Dagens budsjettsystem fungerer tilfredsstil-lende med tanke på å fremme rasjonell fram-drift av prosjekter. Stortinget kan i henhold til§ 6 i bevilgningsreglementet gi fullmakt for sta-ten til å binde seg opp overfor tredjepart i delerav eller i hele investeringsperioden for et pro-sjekt.

– Det er et problem i flere sektorer at prosjek-tene endrer omfang vesentlig underveis i plan-leggingen, såkalt omfangsutglidning. For veg-sektoren er det for eksempel rapportert om at


kostnadene øker fra anslag i NTP til endeligsluttkostnad i intervallet 40 pst. (anslag basertpå prisomregning med bygge- og anleggsin-deksen) til 60 pst. (anslag basert på prisomreg-ning med konsumprisindeksen).

– I vegsektoren vil det kunne gi betydelige sam-funnsøkonomiske gevinster dersom en endrerplanleggingssystemet i retning av mer overord-net planlegging enn i dag. Dette bør i så fallkombineres med større handlefrihet på utø-vende nivå til å maksimere den samfunnsøko-nomiske lønnsomheten ved vegprosjektene,basert på de overordnete føringene. Det vilimidlertid kreve en endring av planleggings-systemet i sektoren og en omlegging av lokalevedtak knyttet til bompengefinansiering avriksveger. Det har ikke vært en del av utvalgetsmandat å komme med tilrådninger om disseforholdene.

Tilrådninger

– Det bør utarbeides et opplegg for kostnads-styrt prosjektplanlegging i staten. Målet med etslikt system er å bygge opp under realistiskvurdering av kostnadene ved valg av løsning ograsjonell framdrift for investeringsprosjekterved å gi bedre kostnadsstyring og omfangskon-troll av statlige prosjekter. Fram mot NTP2018–2029 bør det settes i gang en prosess forat det utarbeides realistiske kostnadsstyrendeanslag for de prosjekter som legges inn i pla-nen.

– I vegsektoren bør det være et større innslag avporteføljestyring enn i dag. Stortingets styringbør dreies i retning av å fastsette overordnetekriterier og mål for veginvesteringene. Deret-ter bør det i større grad enn i dag overlates tillavere nivåer enn Stortinget å velge ut kon-krete prosjekter. Det må være tydelig budsjett-messig rammestyring på porteføljenivå, for åforhindre at det startes opp flere prosjekterenn det som er finansierbart med rasjonellframdrift.

– Ved framleggelse av enkeltprosjekter som Stor-tinget skal vedta, anbefaler utvalget at det inn-føres krav om redegjørelse for hva som errasjonell framdrift på prosjektnivå, etter enoptimalisering av prosjektet ut fra variableneinnhold, kostnad og tid.

Kapittel 8 Flerårige budsjetter

Utvalget er bedt om å vurdere «hensiktsmessighe-ten ved flerårige budsjetter (…) på generell basis»

og «gå grundigere til verks for utvalgte sektorerhvor flerårige budsjetter (…) er særlig aktuelt».Mandatet presiserer imidlertid ikke hvilken formslike flerårige budsjetter skal ha. Utvalget harvalgt å konsentrere seg om to ulike alternativer:Det første alternativet er bindende vedtak ombevilgningene til utvalgte områder flere år fram itid. En slik modell kunne for eksempel innebæreat samferdselsbevilgningene ble vedtatt utenforden ordinære budsjettprosessen, i forbindelsemed behandlingen av Nasjonal Transportplanhvert fjerde år. Det andre alternativet er flerårigebudsjettrammeverk som dekker hele utgiftssidenpå budsjettet, slik OECD har anbefalt.Utgiftsveksten ville i så fall kunne knyttes ekspli-sitt til det finanspolitiske rammeverket, slik at denvar konsistent med en bestemt bane for bruken avoljepenger og en bestemt utvikling for skatteni-vået. Disse to alternativene vil ha svært ulikeegenskaper, og må vurderes opp mot de ulikehensynene som skal ivaretas når budsjettet utfor-mes.

Motivasjonen for å innføre bindende flerårigebudsjettvedtak på utvalgte områder ville være atsvingninger i bevilgningsnivå gir ineffektiv res-sursbruk. Det sløses med pengene i perioder nårbevilgningene trappes opp, dersom ikke etatensom skal bruke pengene har planlagt for en opp-trapping. Tilsvarende sløses det dersom bevilg-ningene reduseres overraskende, og pågåendeprosjekter må nedskaleres eller skrinlegges.

Utvalget har imidlertid ikke funnet eksemplerpå at manglende finansiering har medført atutbyggingsprosjekter ikke har hatt rasjonell fram-drift. I kapittel 7 er det pekt på enkelte forholdsom kan ha ført til ineffektiv ressursbruk på sam-ferdselsområdet. Uforutsigbar finansiering erikke blant disse. Dette er i tråd med vurderingenetil Produktivitetskommisjonen, som også har vur-dert effektiviteten i samferdselssektoren og somheller ikke finner at uforutsigbar finansiering er etsentralt problem.

Utvalget vil videre peke på at adgangen til åforplikte Stortinget for framtidige budsjettår ser uttil å benyttes i stort omfang innen samferdselsom-rådet. Dette skaper bindinger for framtidige bud-sjetter og gir stor grad av forutsigbarhet forbevilgningsnivået for samferdselsprosjektene denærmeste årene. Fullmakter gis både for investe-ringsprosjekter og for drift og vedlikehold.

Utvalget vil peke på at bindende flerårige bud-sjetter for utvalgte enkeltområder kan gi dårligereallokeringseffektivitet. Dersom utgiftsnivået på etenkeltområde bindes på et høyt nivå, og manetterpå blir nødt til å stramme inn i offentlige bud-


sjetter, kan resultatet bli at allokeringen mellomområdene blir en annen enn det som er politiskønskelig. Alternativt kan innstrammingen påområdene uten bindinger bli for politisk krevendeslik at resultatet i stedet blir svak finanspolitikkoverordnet sett.

I sum mener utvalget at bindende flerårigebudsjetter for utvalgte enkeltområder vil gi statendårligere evne til å håndtere usikkerhet. Ved åskjerme deler av utgiftssiden fra usikkerhet, økerusikkerheten for de øvrige delene av budsjettet.Det vil ikke være en forbedring.

Utvalget har videre vurdert muligheten for åinnføre et flerårig budsjettrammeverk. Slike ram-meverk kan ha noe ulike egenskaper, avhengig avhvordan de utformes. OECDs anbefalinger er å gåi retning av bindende budsjettrammer for utgifterunder det enkelte departement. For å endre dissebudsjettrammene når en kommer til budsjettåret,må Stortinget eventuelt omgjøre sitt tidligere ved-tak.

Utvalget deler OECDs vurdering av at et fler-årig budsjettrammeverk kan bidra til bedre alloke-ringseffektivitet og til mer effektiv ressursbrukinnen hvert budsjettområde, fordi den politiskeplanleggingshorisonten forlenges. Her vil myeimidlertid avhenge av hvordan et slikt rammeverkfungerer i praksis. OECD viser selv til at mangeland har opplevd at flerårige budsjettrammeverkhar forsterket tendensen til at departementenebeskytter egne budsjetter.

Utvalget er av den oppfatning at det i for litengrad tas hensyn til mellomlangsiktige budsjett-konsekvenser når politikk utformes. Det inne-bærer at det diskuteres og vedtas politikk som påsikt kan vise seg vanskelig å gjennomføre eller,om den gjennomføres, går ut over andre politikk-områder. Det gir dårligere allokeringseffektivitetog kan føre til sløsing med ressurser. På sikt kandet legge press på det finanspolitiske rammever-ket, særlig når toppen for oljepengebruk passeresog finansieringsbidraget fra Statens pensjonsfondutland begynner å avta som andel av BNP for fast-landsøkonomien.

Utvalget tror bedre og mer helhetlig informa-sjon om mellomlangsiktige budsjettkonsekvenserkunne gjort det lettere for Stortinget å ta hensynut over budsjettåret. Utvalget er imidlertid ikkeoverbevist om at flerårige budsjettrammeverk vilfungere etter hensikten så lenge vi fortsatt er påen bane der oljepengebruken skal øke. I Norgehar ikke budsjettrammene vært stramme de sisteto tiårene, og det er dannet forventninger både idet politiske miljøet og ellers om at det fortsatt vilvære betydelig rom for å finansiere nye initiativer

over statsbudsjettet. Da kan et utgiftstak lett fåkarakter av utgiftsgulv. På denne bakgrunnen til-rår ikke utvalget å innføre flerårige budsjettram-meverk. I stedet anbefales det å utvide og utdypebeskrivelsen av utsiktene for statens inntekter ogutgifter på mellomlang sikt.

På bakgrunn av drøftingen i dette kapitlet erutvalgets oppsummerende vurderinger og tilrå-dinger følgende:

Vurderinger

– Det innføres ikke bindende flerårige budsjett-vedtak på enkeltområder. Nødvendig fleksibili-tet for å sikre forutsigbarhet for enkeltprosjek-ter er ivaretatt gjennom bevilgningsreglemen-tets § 6, som gir adgang til å pådra statenframtidige forpliktelser.

Tilrådninger

– Flerårige utsikter for statens inntekter og utgif-ter bør synliggjøres bedre enn i dag, og slik atinntekts- og utgiftssiden ses i sammenheng.Det bør her legges fram mellomlangsiktigeframskrivinger (tre til fem år ut over budsjett-året) som tar utgangspunkt i vedtatt politikk ogdemografiske utviklingstrekk. Det bør ogsåredegjøres for budsjettmessige konsekvenserav planer Stortinget har behandlet for enkelt-områder. Handlingsrommet i finanspolitikken iårene framover bør belyses. Det bør redegjø-res særskilt for den usikkerheten som knytterseg til den økonomiske og statsfinansielleutviklingen, og mulige konsekvenser for bud-sjettpolitikken av denne.

Kapittel 9 Virksomhetsregnskap etter statlige regnskapsstandarder (SRS)

De statlige regnskapsstandardene (SRS) girregler for føring av periodisert virksomhetsregn-skap i staten. Kapitlet inneholder en vurdering avkonsekvenser av et eventuelt krav om obligatoriskbruk av SRS i statlige virksomhetsregnskap, her-under om periodisert regnskapsinformasjon ogsåskal rapporteres til statsregnskapet, i tillegg tildagens kontantbaserte rapportering. I kapitletgjennomgås dagens regnskapsordning i statsfor-valtningen, og utviklingen av regnskapsregulerin-gen i staten de siste 20 årene. Det legges spesiellvekt på erfaringer fra bruk av SRS, og det gis enomtale av på hvilke områder et periodisert regn-skap vil være forskjellig fra et kontantbasert regn-skap. I kapitlet gis det også en oversikt over hvilke


virksomheter som vil bli berørt og forventet nytteog kostnad ved å gjøre SRS obligatorisk.

Det har vært en gradvis utvikling av og stan-dardisering av de statlige virksomhetsregnska-pene. Utviklingen omfatter både innføring av enobligatorisk, standard artskontoplan, nye krav tiloppstillinger og publisering av årsrapport og års-regnskap fra statlige virksomheter, og utviklingog frivillig bruk av de statlige regnskapsstandar-dene (SRS). Disse tiltakene bidrar til bedre grunn-lag og muligheter for sammenligninger på tvers istaten, ut fra ensartede maler og prinsipper, og forsammenligninger over tid innenfor den enkeltevirksomhet.

Dette er en utvikling som utvalget støtter oppom. Felles regnskapsprinsipper for virksomhets-regnskapet er en standardisering som vil virkeeffektiviserende. Nytten av en felles standard foralle er større enn eventuelle fordeler ved at denenkelte virksomhet velger regnskapsprinsipp selv.Det må legges betydelig vekt på offentlighetensmulighet for innsyn, og denne vil være bedre der-som regnskapsprinsippene i de statlige virksom-hetsregnskapene er standardiserte og like for allevirksomheter.

De statlige regnskapsstandardene, SRS, ergodt utprøvd i statlige virksomhetsregnskap oggir nyttig tilleggsinformasjon til brukerne. Det eretablert et kompetansemiljø og opplæringsopp-legg rundt standardene som det kan trekkes påved en eventuell beslutning om obligatorisk bruk.Ved innføringen av standard kontoplan er det til-rettelagt for at nødvendige konti for bruk ved peri-odisering / periodeavslutning allerede inngår somdel av kontoplanen. Dette vil gjøre en overgang fraet kontantbasert virksomhetsregnskap til et SRS-basert virksomhetsregnskap enklere og mindrekostnadskrevende og være forbundet med mindrerisiko enn om kontoplanen måtte etableres pånytt.

Nytten av obligatorisk SRS er knyttet til effek-tivisering gjennom standardisering, mulighet forsammenligning og læring på tvers i staten ogoffentlighetens mulighet for innsyn. Generelt vilregnskap etter SRS gi bedre grunnlag for analyserav forholdet mellom ressursbruk og resultater ogen mer fullstendig oversikt over eiendeler oggjeld.

Utvalget har vurdert kostnader opp mot nytteav tiltaket, og legger til grunn at der nytten er rela-tivt liten er også kostnadene og ulempene små.Utvalget viser til den beregning av kostnader somer gjengitt i kap. 9.6.7, og mener at innføringskost-nadene er tilstrekkelig godt dokumentert. Anslagfor kostnader til løpende drift antas å være relativt

beskjedne, men vanskelig å anslå. Kostnadenekan i noen grad sammenlignes med innføring avstandard kontoplan, som ble innført uten ekstraressurser til virksomhetene, selv om det medførtenoe teknisk og administrativt tilretteleggingsar-beid i virksomhetene.

Utvalget tilrår at det blir obligatorisk for stat-lige virksomheter å avlegge virksomhetsregnska-pet etter de statlige regnskapsstandardene (SRS).Dagens rapportering til statsregnskapet etter kon-tantprinsippet videreføres. Når man har etablertet virksomhetsregnskap etter SRS i alle statligevirksomheter, vil det være lite ressurskrevende åetablere rutiner for innrapportering av periodisertregnskapsinformasjon. Utvalget legger vekt på atdette vil gi nyttig tilleggsinformasjon, som vilkunne supplere dagens statsregnskap. Et periodi-sert virksomhetsregnskap sammenstilt for allestatlige virksomheter vil inneholde mer komplettog presis informasjon enn dagens statsregnskap.Utvalget tilrår derfor at det innføres obligatoriskinnrapportering av virksomhetsregnskap etterSRS til statsregnskapet.


Vurderinger

– Det har vært en gradvis utvikling av og standar-disering av de statlige virksomhetsregnska-pene. Mulighet for å få konsistent sammenlig-ning over tid innenfor den enkelte virksomhet,og mulighet for sammenligning på tvers i sta-ten ut fra felles regnskapsprinsipper, vil gi nyt-tig tilleggsinformasjon.

Tilrådninger

– Det bør bli obligatorisk for statlige virksomhe-ter å avlegge virksomhetsregnskapet etter destatlige regnskapsstandardene (SRS). I dengrad det skulle vise seg vanskelig eller at kost-nadene ikke står i samsvar med nytten for denenkelte virksomhet og staten samlet, kan detsøkes om unntak i henhold til reglene i økono-miregelverket.

– Rapportering av periodisert informasjon fravirksomhetsregnskapet gjøres obligatorisk,sammen med kontantbasert informasjon tilstatsregnskapet.

– Det arbeides videre med forenkling og standar-disering på områder der virksomhetene i dagbehandles forskjellig, eksempelvis for pen-sjonspremier og feriepenger.


– Det gis rimelig tid til omleggingen. En periodepå 2–3 år vil gi virksomhetene tid til å innpassearbeidet i sine øvrige planer, og en omlegging

for de statlige virksomheter bør skje senest fraog med regnskapsåret 2019.


Kapittel 3

Beslutninger – i staten

3.1 Mandatet inkl. utvalgets fortolkning

Utvalget er bedt om å vurdere ulike typer tiltaksom vil virke inn på statsbudsjettsystemet, krav tilbeslutningsunderlag og krav til regnskap for stat-lige virksomheter. I rapporten deler vi inn spørs-målene under tema som flerårig budsjett, skilledrift og investeringer i budsjettet, bedre framstil-ling av nytte og kostnader for beslutninger somskal tas av Stortinget, urasjonell framdrift i inves-teringsprosjekter og periodiserte virksomhets-regnskaper.

I mandatet står det at «Utvalgets tilrådingerskal gi et bedre beslutningsgrunnlag for statligeprioriteringer og fremme effektiv bruk av offent-lige midler».

For å kunne gi råd om tiltak som skal bedrebeslutningsgrunnlagene og øke effektiviteten ibruk av offentlige midler, er det viktig å sette tilta-kene inn i sin rette kontekst.

Som et grunnlag for de senere kapitlene vil vi idette kapitlet kort gå i gjennom det norske sty-ringssystemet, med fokus på de viktigste institu-sjonene og regelverk som gjelder for beslutnings-informasjon på statlig nivå. Vi vil også komme innpå prosesser og beslutningstakerne i systemet.

3.2 Formål og generelle kjennetegn på god beslutningsinformasjon

Det viktigste formålet med all beslutningsinforma-sjon er å gjøre beslutningstaker i stand til å tagode beslutninger.

Det er også et viktig formål med informasjo-nen at den er tilgjengelig for allmennheten, både isin utforming og faktiske tilgjengelighet. Tilgjen-gelighet for allmennheten er viktig for å sikreetterprøvbarhet og transparens i statens beslut-ninger.

Noen generelle kjennetegn ved informasjonsom bør ligge til grunn for en god beslutning erat:

– Informasjonen viser tydelig hva som er ønsketresultat (mål) og beskriver alternative måter åoppnå målet på.

– Informasjonen er korrekt og balansert, ogviser de relevante, totale konsekvensene av debeslutninger som fattes, inkludert usikkerhetknyttet til resultatene.

– Informasjonen er relevant, med et omfang somer tilpasset målgruppen.

– Informasjonen kommer i rett tid til beslutnin-gen som skal fattes.

– Informasjonen er tilgjengelig, transparent ogetterprøvbar, og har god faglig kvalitet.

3.3 Styringssystemet i Norge

Offentlig sektor omfatter stat- og kommunesekto-ren. Offentlige utgifter i Norge er høye i interna-sjonal sammenheng. Figur 3.1 viser de totale utgif-tene i offentlig forvaltning (inklusiv overføringer)som andel av BNP. Figur 3.2 viser de offentligeutgiftene til konsum som andel av BNP.

En forvaltning som er stor i omfang og dekkermange ulike områder er nødvendigvis også kom-pleks. Dette gir styringsmessige utfordringer nårstaten i Norge har høye ambisjoner om å styregodt på tvers av ulike sektorer og ansvaret kanvære fragmentert. Den enkelte statsråd har ansva-ret for sitt forvaltningsområde, samtidig som deulike forvaltningsområder ofte griper over i hver-andre. Interessekonflikter og politiske drakamper,i tillegg til usikkerhet om resultater, vil også pregebeslutningene. I staten har de ulike nivåene(departementer og underliggende etater) uliktinformasjonstilfang, og det varierer i hvor storgrad beslutningsmyndighet er delegert nedover isystemet. Hva skjer f.eks. når ambisjoner fastleg-ges på departementsnivå, mens beslutninger omgjennomføring er delegert til en underliggendeetat?

Denne typen problemstillinger tas opp pågenerell basis i avsnitt 3.4 og i mer spesifikke sam-menhenger i senere kapitler. Avsnitt 3.5 inne-


holder utvalgets vurderinger av hva som bør liggetil grunn som viktige, generelle rettesnorer forendringer vedrørende beslutningsinformasjon.

Nedenfor gis et raskt overblikk over de viktig-ste institusjonene og de viktigste beslutningsdo-kumentene i det norske styringssystemet. Innret-tingen av vårt styringssystem påvirker de beslut-ninger som fattes. For utdypende informasjon omde enkelte elementene i styringssystemet er detvist til kildedokumenter.

3.3.1 Styringssystemet på sentralt nivå

Den norske valgordningen

Norge er et representativt demokrati, hvor folketvelger sine representanter til Stortinget, fylkes-ting og kommunestyrer i allmenne valg. I valgord-

ningen ved stortingsvalg har fylkene vært valg-kretser siden 1953. Hvert fylke velger et fast antallmandater til Stortinget. Valgperioden er fire år.

Stortinget

Stortinget er den lovgivende, bevilgende og kon-trollerende makt, og vedtar Norges lover, bevilgerpenger over statsbudsjettet og kontrollerer atstatsrådene følger opp Stortingets vedtak.

Stortingspolitikerne er valgt lokalt fra sinevalgkretser. Medlemmer av Stortinget represente-rer på én og samme tid et fylke og et parti. Nårpolitikere kommer inn på Stortinget, får de plass iulike komiteer, som for eksempel helse- ogomsorgskomiteen, kommunal- og forvaltningsko-miteen eller transport- og kommunikasjonskomi-teen. En stortingsrepresentant vil dermed ha

Figur 3.1 Totale offentlige utgifter som andel av BNP i 2013 (for Norge fastlands-BNP).

Kilde: SSB basert på OECD-database

0 10 20 30 40 50 60 70

Mexico Korea

Switzerland Australia Estonia

United States Ireland

Canada Slovak Republic

Israel Czech Republic

Poland Japan

Luxembourg Iceland

Germany Spain

United Kingdom Netherlands

Hungary Portugal

Austria Italy

Sweden Belgium

Norway (Mainland) France

Denmark Finland Greece

Slovenia

Prosent av BNP


minst tre ulike roller/tilhørigheter – i sitt parti,sitt valgdistrikt og den stortingskomiteen ved-kommende er medlem av. De konkrete utfall isaker som er til behandling i Stortinget, vil avgjø-res i et samspill mellom aktørene i disse tredimensjonene, sammen med andre, situasjonsbe-stemte forhold.

I internasjonal sammenheng ser den norskenasjonalforsamlingen ut til å ha relativt stor makt ibudsjettprosessen, jf. figur 3.3, som er hentet fraen svensk utredning (SOU 2013: 73). Figuren byg-ger på Wehner (2006), som har sammenstilt infor-masjon for OECDs medlemsland i en indeks.Indeksen er konstruert med utgangspunkt i vur-deringer av seks institusjonelle forutsetninger for

parlamentets kontroll. Disse veier sammen for-melle fullmakter for parlamentet til å endre forsla-get fra regjeringen, konsekvens dersom budsjettå-ret starter uten et godkjent budsjett, regjeringensmulighet til å endre budsjettet i gjennomføringsfa-sen, tid satt av til parlamentets gjennomgang avbudsjettet, kapasitet i komitéer i parlamentet ogtilgang til grundig, nøyaktig og rettidig informa-sjon i budsjettprosessen.

Med den sterke rollen det norske storting hari budsjettprosessen, blir betydningen av godebeslutningsunderlag og annen styringsinforma-sjon til Stortinget ekstra viktig.

Mens aktører både i de private og de offentligedelene av samfunnet, helt fra kommunene og opp

Figur 3.2 Offentlig konsum som andel av BNP i 2013 (for Norge fastlands-BNP).

Kilde: SSB basert på OECD-database

0 5 10 15 20 25 30

Switzerland Mexico

Chile Korea

United States Luxembourg

Ireland Australia

Slovak Republic Poland Estonia

Portugal Germany

Spain Italy

Hungary Czech Republic

Austria Greece

United Kingdom Slovenia

Japan Canada

Israel France Iceland

Belgium Finland

Netherlands Sweden

Denmark Norway (Mainland)

Prosent av BNP


til regjeringen, har noen andre som kontrollererog som har sanksjonsmuligheter, har Stortingetingen formelle kontrollinstanser bortsett fra dom-stolene, som kan prøve om lovvedtak er i samsvarmed Grunnloven. Det er først og fremst medier,interesseorganisasjoner og allmennheten forøvrig som kontrollerer Stortingets beslutninger.Det er derfor særskilt viktig for samfunnets styre-sett at det foreligger god og offentlig tilgjengeliginformasjon om beslutninger og grunnlagene deer fattet på i Stortinget, slik at de uformelle, menviktige kontrollerende kreftene kan fungere bestmulig.

Regjeringen

Regjeringen består av statsministeren og stats-råder som normalt har ansvar for hvert sitt depar-tement. I Norge har hver enkelt statsråd et full-stendig ansvar for sitt oppgaveområde. Statsråderi Norge leder departement som opererer relativtselvstendig (Difi, 2014). I andre land kan dettevære annerledes. I Sverige er det for eksempel detsamlede regjeringskollegiet som har ansvaret.Forskjellen mellom disse to modellene blir i prak-sis begrenset, ved at den enkelte statsråd også ermedlem av regjeringen. Regjeringen, statsrådene

Figur 3.3 Parlamentets rolle i budsjettprosessen.

Kilde: SOU (2013): En utvecklad budgetprocess – ökad tydlighet och struktur. Slutbetänkande av Budgetprocesskommittén. Stock-holm 2013. http://www.regjeringen.se/contentassets/2a7433c05a094152ae3155eace209b17/en-utvecklad-budgetprocess--okad-tydlighet-och-struktur-sou-201373

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Ireland South Africa

France Greece

Chile Australia

United Kingdom Canada

Israel New Zealand

Slovakia Italy

Suriname Slovenia

Bolivia Finland Iceland

Portugal Turkey

Uruguay Czech Republic

Spain South Korea

Belgium Argentina

Mexico Germany

Japan Indonesia

Austria Denmark

Netherlands Norway Sweden Hungary

United States

Maktindeks


og departementene utgjør de sentrale aktørene iden utøvende makts beslutningsstruktur. Det inn-går ikke i utvalgets mandat å vurdere hvordanregjeringen organiserer sine interne beslutnings-prosesser.

Regjeringen er utøvende myndighet. Regjerin-gen har i stor grad det politiske initiativet ved atstatsrådene legger fram saker for Stortinget, iform av lovforslag, forslag til budsjett og planerom reformer, samt at den gjennomfører vedta-kene som Stortinget fatter. Statsrådene har gjen-nom sin opplysningsplikt overfor Stortinget plikttil å gi alle opplysninger som er nødvendige forbehandling av saker i Stortinget. Statsrådene harogså ansvar for driften av statens virksomheter.

Forvaltningen på sentralt nivå

Utøvelsen av politisk myndighet skjer gjennomforvaltningen. Forvaltningen er et utredende ogiverksettende organ for Regjeringen. Forvaltnin-gen utøver også en selvstendig innflytelse gjen-nom håndheving av regler, reglementer og ruti-ner samt gjennom sin institusjonelle identitet for-met av ulike konvensjoner. Forvaltningen bestårblant annet av departement, direktorater, etaterog tilsyn. Figur 3.4 viser utviklingen i antallårsverk i de statlige virksomhetene fra 1992 ogfram til i dag.

Departementene

Departementene har ansvar for styring av statligevirksomheter. Statsråden er parlamentarisk ogkonstitusjonelt ansvarlig for alle sider av de stat-lige virksomhetene på sitt område dersom detikke er spesielt angitt avskjæring i lov.

Departementene har også ansvar for eiersty-ring av statlige selskaper. Prop. 1 S og Stortingetsbehandling av denne, sammen med mer strate-giske planer og dokumenter, som stortingsmel-dinger, legger grunnlaget for etats- og eierstyrin-gen.

Departementene har, ifølge Difi (2011), desiste tiårene gjennomgått store endringer i ret-ning av å rendyrke rollen som sekretariat for poli-tisk ledelse, med økt kapasitet og bedre kvalitetpå bistand til politikkutvikling og -formidling. Somen del av denne prosessen er mange operative ogrutinemessige oppgaver overført til underlig-gende nivåer. Ifølge Difi har et økende tempo ipolitikkformidling til mediene og forventning frapolitisk ledelse om straks-håndtering av mediesa-ker, lagt et press på fagavdelingenes kapasitetsom går på bekostning av departementenes lang-siktighet og analysekompetanse.

Organiseringen av staten er illustrert i figur3.5.

Figur 3.4 Utvikling i antall årsverk i statlige virksomheter fra 1992 og fram til i dag.

Kilde: NSD

0

20000

40000

60000

80000

100000

120000

140000

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Ant

all å

rsve

rk

Departement

Ordinære forvaltningsorgan

Forvaltningsorgan med særskilte budsjettfullmakter

Forvaltningsbedrifter


Statlig virksomhet utenom departementene

Statlige virksomheter (underlagt staten som egetrettssubjekt i figur 3.5) er underlagt departemen-tene og utgjør i antall enheter hovedtyngden avvirksomhetene i staten. Statlige virksomheterfinansieres over statsbudsjettet, men kan også haandre inntektskilder. En statlig virksomhet er endel av staten som juridisk enhet og kan ikke gåkonkurs. Statlige virksomheter er underlagt for-valtningsloven, offentlighetsloven, bevilgningsre-glementet, utredningsinstruksen og økonomire-gelverket.

Det er tre hovedtyper statlige virksomheter:ordinære statlige forvaltningsorganer («brutto-budsjetterte virksomheter»), forvaltningsorganermed særskilte budsjettfullmakter («nettobudsjet-terte virksomheter») og forvaltningsbedrifter.– Ordinære forvaltningsorganer er departement

og underliggende virksomheter, som foreksempel direktorat, tilsyn og ombud.

– Flere tidligere ordinære forvaltningsorgan,særlig innenfor forskning og utdanning, har desiste tiårene blitt omdannet til forvaltningsor-gan med særskilte budsjettfullmakter. Denneformen for budsjettering er særlig tilpasset

virksomheter som har inntekter i tillegg tilbevilgningene over statsbudsjettet. De hargjerne blitt opprettet med begrunnelse at virk-somhetene trenger faglig frihet og selvstendig-het, jf. St. meld. nr. 19 (2008–2009).

– De fleste av de «gamle» forvaltningsbedrifteneer nå skilt ut av statsforvaltningen og organi-sert som aksjeselskaper. Kriteriene for forvalt-ningsbedrifter var at de hadde egne inntekterog normalt gikk med overskudd (bidro medinntekter til statskassen). Et eksempel erTeleverket, som i 1995 ble gjort om til TelenorAS. I dag er det fem forvaltningsbedrifter:Statsbygg, Statens kartverk, Garantiinstituttetfor eksportkreditt, Statens pensjonskasse ogNVE anlegg, der Statsbygg ligger nærmest degamle kriteriene.

I Norge styres virksomhetene gjennom forvalt-ningsmessig instruksjon, med statsråden som par-lamentarisk og konstitusjonelt ansvarlig for allesider ved virksomheten. Statlige virksomheterkan ha ulike typer oppgaver, for eksempel sektor-styring, regelverksforvaltning, forvaltning av stø-nader og tilskudd og ordinær tjenesteproduksjon.

Figur 3.5 Inndeling av offentlig sektor og statlige virksomheter etter organisasjonsformer.

Offentlig sektor

Staten

Staten som rettssubjekt

Ordinære forvaltningsorgan

Forvaltningsorgan med særskilte

budsjettfullmakter

Forvaltningsbedrifter

Egne rettssubjekt

Særlovsselskap inkl. Helseforetak

Statsforetak

Hel- og deleide aksjeselskap

Kommunesektoren


Staten er finansielt ansvarlig for virksomhetenesom finansieres over statsbudsjettet.

Difis oppsummering av kjennetegn ved deulike tilknytningsformene er gjengitt i tabell 3.1.

Som det framgår av tabellen er en viktig for-skjell mellom de tre formene for statlig virksom-het at forvaltningsorganer med særskilte fullmak-ter og forvaltningsbedrifter har (selvbestemte)aktiviteter finansiert av andre kilder enn bevilg-ning over statsbudsjettet, enten som supplementtil aktiviteter finansiert over statsbudsjettet elleruten statsbudsjettfinansiering.

Innen mange sektorer foregår hovedtyngdenav aktivitet i underliggende virksomheter, foreksempel forsvarssektoren, justissektoren og

store deler av samferdselssektoren. I utgangs-punktet har Stortinget full beslutningsmyndighetover rammene for de underliggende virksomhe-tene. Innenfor denne hovedmodellen har det imid-lertid skjedd store endringer i statsforvaltningen,særlig i retning økt delegering fra departement tilunderliggende virksomheter, som f.eks. ved opp-rettelsen av Politidirektoratet og Utlendingsdirek-toratet. Meldingene til Stortinget som ble frem-met i vårsesjonen 2015, med forslag om å oppretteet veiselskap og et jernbaneselskap, vil føre delerav samferdselsutbyggingen over til statsforetakog statlig aksjeselskap. Forsknings- og utdan-ningssektoren er også organisert i hovedsak somunderliggende virksomheter, men disse virksom-

1 Kun GIEK har styre, Statens pensjonskasse, Statsbygg og Statens kartverk har ikke2 Unntak er Norges Forskningsråd, hvor Arbeidsmiljø- og arbeidstvistloven gjelder3 Deler av Forvaltningsloven gjelder ikke for Norges forskningsrådKilde: Difi

Tabell 3.1 Kjennetegn ved tilknytningsform for statlige virksomheter.

Tilknytningsform

Kjennetegn Forvaltningsorgan Forvaltningsorgan m/særskilte fullmakter

Forvaltningsbedrift

Øverste styringsorgan Kongen/departement Kongen/departement Kongen/departement

Styringsprinsipp Instruksjon Instruksjon Instruksjon

Statsrådens parlamenta-riske og konstitusjonelle ansvar

I prinsippet for alle disposisjoner



Statsrådens og departe-mentets styringsmulig-heter/spilleregler for styring

Alle sider ved virksom-heten (dersom det ikke er spesielt angitt avskjæ-ring i lov)

Ikke områdene som full-maktene dekker, men ellers alle sider ved virk-somheten

Rammer for driften, men også priser/gebyrer (som må ha hjemmel i lov), produkter, enkelt-investeringer mm

Eget styre Som regel ikke Ja Nei/Ja1

Juridisk status Del av staten Del av staten Del av staten

Finansiering Statsbudsjettet (kan ha merinntektsfullmakter)

Statsbudsjettet, program- og prosjektinntekter

Statsbudsjettet, salg av tjenester, avgifter

Budsjettilknytning Bruttobudsjettert Nettobudsjetterte utgifter (på 50-post – overføringer)

Bruttobudsjettert, med unntak av nettobudsjet-terte driftsutgifter (på 24-post). Investeringer aktiveres

Finansielt ansvar Staten Staten Staten

Kan formelt gå konkurs Nei Nei Nei

Ansattes rettigheter Tjenestemanns- og tjenestetvistloven

Tjenestemanns- og tjenestetvistloven2

Tjenestemanns- og tjenestetvistloven

Forvaltningslov Gjelder Gjelder3 Gjelder

Offentlighetslov Gjelder Gjelder Gjelder


hetene har fått delegert fullmakter til å selv å tabeslutninger innenfor sine økonomiske rammer.

Statlige selskap

Staten eier også aksjeselskaper, som er egne retts-subjekter. Disse selskapene er regulert gjennomaksjelovgivningen. Staten kan kjøpe tjenester nårdet er ønskelig fra ulike selskaper. Statsforeta-kene blir regulert gjennom statsforetaksloven ogenkeltlovene for særlovsselskapene.

Staten forvalter et direkte eierskap i rundt 70selskaper gjennom ti ulike departementer (Meld.St. 27 (2013–2014)). Selskapsrettslig er disse virk-

somhetene organisert som helseforetak ellerandre typer særlovselskap, statsforetak eller hel-eller deleide aksjeselskap og allmennaksjesel-skap:– Særlovselskap. Følgende selskap er i dag orga-

nisert ved særlov: AS Vinmonopolet, NorskTipping AS, Innovasjon Norge, Statens investe-ringsfond for næringsvirksomhet i utviklings-land (Norfund) og Petoro AS.

– Helseforetak er også særlovselskap. Til for-skjell fra andre særlovselskaper kan ikke helse-foretakene gå konkurs. Det er fire regionalehelseforetak, som eier sykehusene og institu-sjoner innen f.eks. psykiatri, rusbehandling

1 Særlovselskapene er organisert etter hver sine lover, og varierer i større eller mindre grad innbyrdes etter de dimensjonenesom er angitt her.

2 Har også benevnelse foretaksmøte og årsmøte.3 I vedtektene kan det fastsettes regler for låneopptak og garantiforpliktelser, herunder begrenset adgang til å ta opp lån eller gi

garanti.4 Helseforetak kan ikke gå konkurs.5 Usikkert om den gjelder for myndighetsutøvelse, jf. St.meld. nr. 32 (1997–98)).6 Mange unntak for selskaper og ulike saker, vedtak etc. https://lovdata.no/dokument/SF/forskrift/2008-10-17-1119.7 Gjelder ikke Statkraft SF.Kilde: Difi

Tabell 3.2 Kjennetegn ved tilknytningsform for statlige selskap.

Tilknytningsform

Kjennetegn Særlovselskap1 Statsforetak Hel- og deleide aksje-selskap

Øverste styringsorgan Generalforsamling2 Foretaksmøte Generalforsamling

Styringsprinsipp Eierstyring Eierstyring Eierstyring

Statsrådens parlamenta-riske og konstitusjonelle ansvar

Vedtak på generalfor-samling og generelle retningslinjer i vedtekter m.m.

Vedtak på foretaksmøte og generelle retnings-linjer i vedtekter m.m.

Vedtak på generalfor-samling og generelle retningslinjer i vedtekter m.m.

Statsrådens og departe-mentets styringsmulig-heter/spilleregler for styring

Hovedformål, virkefelt, avkastning, utbytte. Nær-mere definerte sektorpolitiske saker

Hovedformål, virkefelt, avkastning, utbytte. Nær-mere definerte sektor-politiske saker

Hovedformål, virkefelt, avkastning, utbytte. Nær-mere definerte sektor-politiske saker

Eget styre Ja Ja Ja

Juridisk status Eget rettssubjekt Eget rettssubjekt Eget rettssubjekt

Finansiering Salg av tjenester, produk-ter, samt evt. tilskudd

Salg av tjenester, produk-ter, samt evt. tilskudd

Salg av tjenester, produk-ter, samt evt. tilskudd

Budsjettilknytning Utenfor statsbudsjettet Utenfor statsbudsjettet Utenfor statsbudsjettet

Finansielt ansvar Selskapet Foretaket3 Selskapet

Kan formelt gå konkurs Ja4 Ja Ja

Ansattes rettigheter Arbeidsmiljø- og arbeids-tvistloven

Arbeidsmiljø- og arbeids-tvistloven

Arbeidsmiljø- og arbeids-tvistloven

Forvaltningslov Gjelder bare for even-tuell myndighetsutøvelse

Gjelder ikke5 Gjelder bare for even-tuell myndighetsutøvelse

Offentlighetslov6 Ja, men mange unntak Ja, men unntak7 Ja, men mange unntak


eller opptreningsinstitusjoner. En sentral mål-setting med statens eierskap av de regionalehelseforetakene er å sikre helhetlig styring avspesialisthelsetjenesten og god ressursutnyt-telse. Helseforetakene tildeles midler somoverføringer (tilskudd) over 70-posten på stats-budsjettet og inngår, i tråd med internasjonalestatistikkanbefalinger, i statsforvaltningen i sta-tistikk fra SSB selv om helseforetakene er eta-blert som særlovselskap.

– Statsforetak er opprettet fra 1990-tallet for virk-somheter med overordnede samfunnsmessigeeller sektorpolitiske formål. Det er i dag seksstatsforetak: Statkraft SF, Statnett SF, GassnovaSF, SIVA SF, Statskog SF og Enova SF. Riksre-visjonen fører kontroll med hvordan statsfore-takene forvalter statens interesser.

– Hel- og deleide aksjeselskap. Ifølge Meld. St.27 (2013–2014) har selskaper historisk settofte blitt eid av staten som følge av tidsspesi-fikke vurderinger og beslutninger. En felles-nevner for det statlige eierskapet har værtønsket om å ivareta ulike samfunnsmessigeinteresser. Det har vært en utvikling i retningav at sektorpolitiske mål i større grad skilles fraselve eierutøvelsen. Eierskapet i en rekke sel-skaper er imidlertid fremdeles sektorpolitiskbegrunnet. Staten har i dag eierskap i ulikesektorer, som for eksempel i industrien ogpetroleumssektoren, og i selskaper som anses

viktige av sikkerhets- og beredskapshensyn.Eierskapet varierer i størrelse, fra store eier-poster i flere av landets største børsnoterte sel-skaper som Statoil, Telenor og Hydro, tilheleide selskaper med rene sektorpolitiske for-mål innen f.eks. kraft- og gassektoren.

Difi har oppsummert kjennetegn ved tilknytnings-form for de ulike typene av statlige selskap, gjen-gitt i tabell 3.2.

De sektorer som i stor grad styres gjennomstatlige selskaper finner vi i dag innenfor post- ogtelesektoren, kraft, gass og spesialisthelsetje-nestene.

Overføringer

Staten finansierer mye aktivitet via overføringerover statsbudsjettet. Overføringer internt i statentil forvaltningsorganer med særskilte fullmakter(nettobudsjetterte virksomheter) og til statligefond bevilges på 50-poster, mens overføringer tilandre sektorer i form av tilskudd og stønaderbevilges innenfor postgruppen 60–85. Tilskuddgis til en bred gruppe mottakere, herunder kom-muner og fylkeskommuner, de regionale helse-foretakene og andre statlige selskaper, ideelleorganisasjoner, personlig næringsdrivende oginternasjonale organisasjoner. Stønadene til hus-holdninger inkluderer pensjoner, dagpenger og

Boks 3.1 Helseforetakene

Helseforetaksmodellen er forankret i lov om hel-seforetak, der de regionale helseforetakene oghelseforetakene er egne rettssubjekter. Staten,ved Helse og omsorgsdepartementet er eier.

Fordi foretakene er tildelt ansvar for tjenes-ter som er avgjørende for borgernes velferd ogfordi de disponerer store samfunnsressurser,har lovgiver bestemt at det skal være en tetteretilknytning mellom eier og foretak enn det somer vanlig innenfor særlovslovgivningen for øvrig.Eier kan instruere i alle saker, både av generellkarakter og i enkeltstående saker. Saker avvesentlig betydning for foretakets virksomhet,løsning av fastsatte målsettinger, saker somantas å ha prinsipielle sider og saker medvesentlig politisk betydning skal alle behandlesav staten i foretaksmøte. Det samme gjelder salgav foretakets faste eiendommer. Foretak kanikke ta opp lån uten eiers tillatelse. Styrenesmandat er begrenset til de mål lovgiver, bud-

sjettmyndighet og eier har fastsatt for virksom-heten.

Ett av siktemålene med foretaksorganiserin-gen er å gi sykehusledelsene klarere ansvars- ogfullmaktsposisjon. Innenfor fastsatte mål, resul-tatkrav og økonomiske rammer skal ledelseneved virksomhetene få selvstendighet og fleksibi-litet, slik at ressursene kan utnyttes til samfun-nets beste.

Staten har ansvar for å finansiere den offent-lige spesialisthelsetjenesten. Finansieringen er ihovedsak todelt og består av basisbevilgning ogaktivitetsbasert finansiering.

Etter helseforetaksloven skal helseforeta-kene føre regnskap etter regnskapsloven. Hen-sikten med dette er at kostnader ved et tiltak,særlig kapitalkostnader, skal komme tydeligerefram enn da sykehusene var fylkeskommunalteid, og regnskapet ble ført etter anordningsprin-sippet.


andre trygdeytelser. Samlet utgjorde bevilgnin-gene til tilskudd og stønader om lag 826 mrd. kro-ner i 2014, tilsvarende om lag 3/4 av utgiftene istatsbudsjettet (utenom petroleumsvirksomhet oglånetransaksjoner). Av dette utgjorde tilskuddenetil kommuner og fylkeskommuner om lag 200mrd. kroner, tilskuddene til de regionale helse-foretakene om lag 113 mrd. kroner, stønadene tilhusholdninger om lag 441 mrd. kroner og deøvrige tilskuddene om lag 72 mrd. kroner.

Vi omtaler nedenfor kommuner og fylkeskom-muner spesielt, som et viktig område som mottaroverføringer over statsbudsjettet.

Kommuner og fylkeskommuner tildeles mid-ler i form av tilskudd over statsbudsjettet (somregel over 60-poster). Kommunesektorens frieinntekter består av rammetilskudd og skatteinn-tekter, og utgjør om lag 3/4 av dens samlede inn-tekter. Staten overfører i tillegg midler som er øre-merket ulike formål. Kommunesektoren spiller ensentral rolle som tjenesteleverandør i norskoffentlig forvaltning. Kommunene har ansvar forgrunnleggende tjenester til innbyggerne som bar-nehager og grunnskoleopplæringen, barnevern,primærhelsetjenesten, vann, avløp og renovasjon.Kommunene er også planmyndighet for kommu-neplaner og reguleringsplaner. Fylkeskommu-nene har ansvar for videregående opplæring, kol-lektivtilbud og tannhelse i fylket samt regionaleplaner. Norge har en stor kommunal og fylkes-kommunal sektor, og dette er en viktig årsak til atden offentlige forvaltningen er stor i internasjonalstatistikksammenligning, som tidligere vist i figur3.1 og 3.2.

Riksrevisjonen

Riksrevisjonen er Stortingets viktigste kontrollor-gan. Riksrevisjonen kontrollerer at statens midlerog verdier forvaltes på en forsvarlig måte, i trådmed Stortingets vedtak og forutsetninger. Riksre-visjonen undersøker om de krav til og mål for for-valtningen som Stortinget vedtar, etterleves av for-valtningen.

Riksrevisjonens oppgaver er– å revidere statsregnskapet og alle regnskaper

avlagt av statlige virksomheter og andremyndigheter som er regnskapspliktige, her-under forvaltningsbedrifter, forvaltningsorga-ner med særskilte fullmakter, statlige fond(unntatt Folketrygdfondet og Statens pen-sjonsfond – utland) og andre organer eller virk-somheter der dette er fastsatt i særlig lov(regnskapsrevisjon). Statlige aksjeselskaper,stiftelser, helseforetak m.fl. er revisjonspliktige

etter revisorloven og må velge et privat revi-sjonsselskap

– å gjennomføre systematiske undersøkelser avøkonomi, produktivitet, måloppnåelse og virk-ninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetnin-ger (forvaltningsrevisjon)

– å kontrollere forvaltningen av statlige interes-ser i selskaper m.m. (selskapskontroll)

– gjennom revisjonen å bidra til å forebygge ogavdekke misligheter og feil

– å veilede forvaltningen for å forebygge framti-dige feil og mangler

3.3.2 Styringsimplikasjoner av ulike organisasjonsformer

I dette avsnittet drøftes konkrete implikasjoner forstyring som følger av de ulike organisasjonsfor-mene som er valgt for statlig virksomhet.

Det er mange måter å framstille hva som kre-ves for god styring, og i praksis må styringen til-passes den enkelte virksomhet og situasjon(risiko, vesentlighet og egenart). Det er likevel all-ment akseptert at god styring kjennetegnes avtydelighet om hva som ønskes oppnådd, vurde-ring av hvordan dette best kan oppnås, fokus påeffektiv gjennomføring, vurdering av i hvilkengrad man lykkes og justering av måten man job-ber på.

Ulike styringsmodeller kan framstille dette påulike måter. Figur 3.6 illustrerer én variant av sty-ringshjulet, tilpasset styring i staten, sett fra per-spektivet til en statlig virksomhet. Styringshjuletviser hvordan ulike styringsaktiviteter hengersammen.

Virksomhetens planprosesser skal forankres ioverordnede føringer og strategier. Gjennomførin-gen av aktiviteter, oppgaver, prosjekter mv. som erlagt inn i planene, skjer i virksomhetens operasjo-nelle drift – dette er ikke en del av styringen idenne sammenheng, og er derfor illustrert ved enegen boks utenfor styringshjulet.

Grønlie og Flo (2009) beskriver balansen mel-lom politisk og folkevalgt styring eller kontroll påden ene siden og hensynet til institusjonell frihetpå den andre i sin bok «Sentraladministrasjonenshistorie etter 1945.» Det er spesielt to felt Grønlieog Flo beskriver som særlig viktige – organiserin-gen i det som enkelt kan kalles fag- eller teknisk-administrativ forvaltning i forholdet mellom direk-torater og de departementer disse er knyttet til,og organisering av nærings- og forretningsdrift iforskjellige former for fristilte selskaper.


Vi går nå først inn på noen spesielle kjenne-tegn ved de statlige virksomhetene, og noen kon-sekvenser ulike former for statlig eierskap har forstyring, for så å se på kjennetegn ved og konse-kvenser for styring i ulike former for statlig eier-skap.

Styring av statlige virksomheter

Departementene har instruksjonsmyndighet overde statlige virksomhetene. I prinsippet har depar-tementene styringsmulighet over alle sider vedvirksomheten. Det er likevel forskjeller mellom detre formene for statlige virksomheter.– Ordinære statlige forvaltningsorganer («brut-

tobudsjetterte virksomheter»). I de ordinærevirksomhetene har Stortinget vedtatt både inn-tekter og utgifter, som derfor begge blir viktigeforpliktende rammer. De bruttobudsjettertevirksomhetene kan, som hovedregel, ikke selvbestemme fordelingen mellom drifts- og inves-teringsutgifter, som er fastlagt ved Stortingetsbudsjettvedtak, jf. kapittel 4. Ordinære forvalt-ningsorgan – spesielt direktorater – styres medlangt flere krav (mål, styringsparametere og

aktivitetskrav) enn særskilte forvaltningsorganog forvaltningsbedrifter (Kjærvik og Askim,2015).

– Forvaltningsorganer med særskilte fullmakter(«nettobudsjetterte virksomheter») har størreøkonomisk handlefrihet enn bruttobudsjet-terte, fordi Stortinget kun vedtar hvor stortnettobidraget fra statskassen skal være. I til-legg til bidraget fra staten kan virksomhetenfinansiere aktivitet med eksterne inntekter. Denettobudsjetterte virksomhetene bestemmerselv fordelingen mellom drift og investeringer,såfremt ikke noe annet er bestemt av overord-net departement. Når større prosjekter innen-for universitetssektoren skal finansieres, fåruniversitetene bevilgninger direkte over stats-budsjettet.

– Forvaltningsbedrifter har unntak fra brutto-budsjettering på driftssiden ved at Stortingetbevilger et netto driftsresultat. Forvaltningsbe-driftene må ha bevilgning til investering påpost 30 til 45 som alle andre bruttobudsjetterteforvaltningsorganer. Det spesielle med forvalt-ningsbedriftene er at de rapporterer investerin-ger i anleggsmidler til kapitalregnskapet(konto 6800 i kapitalregnskapet). Forvaltnings-bedriftene rapporterer også avskrivninger tilbevilgningsregnskapet som inntekt og kost-nad.

Styring av statlige selskap og foretak

Helseforetakene bestemmer selv fordelingen avmidler til drift og investeringer innenfor sinefinansielle rammer. Avskrivninger er finansiertsom del av rammen. Det medfører at virksomhe-tene selv har midler til å prioritere større prosjek-ter. Se boks 3.1 for nærmere omtale.

Hvor langt en statsråd, med grunnlag i eier-skapet, kan gå i å gripe inn i styring og løpendedrift av et selskap, og på hvilke måter dette kangjøres, følger av den aktuelle lovgivingen og even-tuelle aksjonæravtaler. Statsrådens parlamenta-riske og konstitusjonelle ansvar er begrenset tilstatsrådens funksjon knyttet til generalforsamling,foretaksmøte eller årsmøte (Difi, 2007).

Ifølge Hermansen (2015) er det styringsmes-sige fordeler med statlig deleierskap og børsnote-ring. Dette skyldes blant annet de omfattende rap-porteringskravene som børsnoterte selskap erunderlagt, og at de følges kontinuerlig av analyti-kere som rapporterer til kapitalmarkedet om sel-skapets prestasjoner og utvikling, og av andreeiere enn staten.

Figur 3.6 Styringshjulet som illustrasjon på sty-ringsprosesser i staten.

Gjennomføring

Overordnede føringer og strategier

Fastsettelse av mål

Planlegging

Budsjettering

Oppfølging og

Rapportering

Analyse

Revurdering


3.3.3 Hoveddokumenter, -krav og -prosesser

Det ligger ulike krav og hoveddokumenter tilgrunn for utforming av beslutningsdokumenter istaten. De viktigste omtales her.

Politiske dokumenter og føringer

Samspillet mellom politisk nivå og forvaltningener sentralt for beslutninger i staten. I politiskedokumenter nedfelles sentrale politiske stand-punkter. Innholdet i disse dokumentene leggerklare føringer for hva som blir gjennomført poli-tikk – i et samspill med valgresultater og de poli-tiske forhandlinger. Vi tar derfor med en kortbeskrivelse av de politiske dokumenter for å gi ethelhetlig bilde av styringen i staten.

Partiprogrammene utvikles vanligvis for denkommende stortingsperioden. Underveis blir detogså løpende tatt nye politiske standpunkt viamerknader fra partienes grupper til ulike innstil-linger til Stortinget. I realiteten blir det også gittmange politiske føringer gjennom uttalelser imedia mv. Stortingsrepresentantene for deenkelte partiene går til valg på politikken som ernedfelt i partiprogrammene. Partiprogrammene,og prosessen fram mot dem, blir dermed sentralefor beslutninger som fattes på Stortinget.

Partipolitikken som nedfelles i et partipro-gram utvikles over tid, med mange ulike kilder. Ien analyse av den samlede styringsprosessen er etinteressant spørsmål om en i tilstrekkelig og sys-tematisk nok grad får formidlet erfaringer fra dentjenesteproduserende, statlige virksomhet til desom utformer og vedtar partienes stortingspro-gram. Generelt vil det være en klar styrke omerfaringene fra utøvende virksomhet er en sentralkilde til videreutvikling, også den videreutviklingsom nedfelles i politiske dokumenter.

Regjeringsplattformer utarbeides ofte ettervalg, basert på vurderinger og forhandlinger knyt-tet til kommende regjerings parlamentariskegrunnlag. For en ettparti flertallsregjering vil enofte kunne legge partiprogrammet til grunn, menfor flerpartiregjeringer eller ettparti/flerpartimindretallsregjeringer vil særskilte dokumenter –regjeringsplattformer – kunne inneholde sentrale,politiske avklaringer som grunnlag for støtte iStortinget.

De viktigste krav og føringer for innhold og prosess for beslutningsdokumenter

Bevilgningsreglementet vedtas av Stortinget oggjelder for statsbudsjettet og statsregnskapetmedregnet folketrygden. Budsjettet vedtas forkalenderåret. Budsjettet skal inneholde alle stat-lige utgifter og inntekter knyttet til virksomheterog tiltak som får sine utgifter og inntekter fastsattved Stortingets bevilgningsvedtak. Bevilgningeneskal være basert på realistiske anslag over utgif-tene og inntektene. Utgifter og inntekter skal somhovedregel tas med i budsjettet for det året deantas å bli kontant betalt, jf. nærmere beskrivelseav bevilgningsreglementet i kapittel 4.

Bevilgningssystemet er basert på en etablertkapittel- og poststruktur, som innebærer at Stor-tinget bevilger midler til ulike formål, tiltak, aktivi-teter og prosjekter framfor til overordnede målset-tinger med politikken. Når det bevilges midler pået detaljert nivå kan det påvirke ambisjonen i mål-og resultatstyring om større frihet for underlig-gende virksomhet til selv å velge virkemiddel for åoppnå overordnede mål.

Regelverket for økonomistyring i staten er en fel-les instruks for departementene og de underlig-gende virksomhetene i statsforvaltningen. Detøverste nivået i regelverket er fastsatt av Kongen(reglement for økonomistyring i staten), mensFinansdepartementet har fastsatt utfyllendebestemmelser.

Økonomiregelverket inneholder regler omdepartementenes etatsstyring, den interne styrin-gen i statlige virksomheter (herunder departe-menter), regnskapsføring, betalingsformidling ogbokføring, samt forvaltning av statlige tilskudds-,stønads- og garantiordninger.

Formålet med økonomiregelverket er å sikreat statlige midler blir brukt og inntekter oppnådd isamsvar med Stortingets vedtak og forutsetnin-gene for disse, at fastsatte mål og resultatkrav bliroppnådd, at statlige midler blir brukt effektivt ogat statens materielle verdier blir forvaltet på enforsvarlig måte.

For å understøtte kravet til at fastsatte mål ogresultatkrav skal oppnås på effektiv måte, stillerøkonomiregelverket krav til at alle virksomheterskal planlegge med både ettårig og flerårig per-spektiv.

Økonomiregelverket stiller krav til at departe-mentet og underliggende virksomheter utarbei-der budsjettforslag til Stortinget som gir grunnlagfor prioritering, sikrer samordning på hvert nivåog bidrar til at målene blir nådd på en effektivmåte. Det følger av kravene at budsjettproposisjo-


nen skal bygge på prinsippene fastsatt i bevilg-ningsreglementet og Finansdepartementets årligerundskriv, herunder krav om redegjørelse for hvasom tilsiktes oppnådd med bevilgningen og rap-portering av resultater som har betydning for vur-dering av bevilgningsforslagene for neste bud-sjettår. Økonomiregelverket fastslår departemen-tenes plikt til å gjennomføre stortingsvedtak, ogstiller krav til hvordan departementene skal stillebevilgninger til disposisjon gjennom tildelings-brev. Blant annet stilles det krav om at tildelings-brevene skal inneholde overordnede mål, sty-ringsparametere, krav til rapportering mv.

Utredningsinstruksen gjelder arbeidet medoffentlige utredninger, forskrifter, reformer og til-tak, samt proposisjoner og meldinger til Stortin-get. Hver sak skal inneholde en konsekvensutred-ning, som skal bestå av analyse og vurdering avantatte vesentlige konsekvenser av den beslutningsom foreslås truffet. Konsekvensutredningeneskal omfatte konsekvensene for statlig, fylkes-kommunal og kommunal forvaltning og for pri-vate, herunder næringsvirksomhet og enkeltper-soner. Konsekvensene skal tallfestes så langtdette er mulig. Den samlede effekt av pålagte til-tak, oppgaver o.l. for dem som blir omfattet av for-slagene skal omtales. Antatt usikkerhet om framti-dig utvikling innenfor saksområdet og konsekven-senes art og styrke skal angis. Det skal vurderessærskilt når og med hvilken innretning en evalue-ring av foreslåtte tiltak bør gjennomføres. Alterna-tive virkemidler skal vurderes, herunder ogsåandre virkemidler enn administrativ regulering,f.eks. økonomiske virkemidler.

Formålet med instruksen er å sikre god forbe-redelse av, og styring med, offentlige reformer,regelendringer og andre tiltak. Instruksen skalsikre at den instans som har ansvaret for saken,utreder alle relevante og vesentlige konsekvenser,og at berørte instanser og offentligheten trekkesinn i beslutningsprosessen før beslutning fattes.

Erfaringen viser at utredningsinstruksen ivarierende grad etterleves i dokumenter som leg-ges fram for Stortinget, noe som blant annet kom-mer fram i Riksrevisjonens undersøkelse av omoffentlige tiltak utredes på en tilfredsstillendemåte (Riksrevisjonen, 2013). Blant annet sies dether at konsekvenser av ulike tiltak i for liten gradblir beskrevet og tallfestet, og at budsjettmessigekonsekvenser for staten gjerne blir beskrevet iaktuelle proposisjoner, mens samfunnsmessigekonsekvenser for andre enn staten vies liten opp-merksomhet. Samfunnsøkonomiske analysergjennomføres sjelden, med den konsekvens atbeslutningstakerne får lite systematisk, fullsten-

dig og sammenlignbar informasjon, noe som kanføre til problemer med å rangere og prioriteremellom ulike virkemidler og tiltak. Det er også etfunn i Riksrevisjonens rapport at alternative virke-midler i liten grad blir synliggjort i beslutningsdo-kumenter. Vurderingene av alternative virkemid-ler er gjerne gjort i en tidligere fase. Manglendesynliggjøring av alternativer kan føre til at beslut-ningstakerne ikke har et bredt nok grunnlag for åvurdere hvilke virkemidler som er mest egnet til åoppnå målene med tiltaket.

Årsakene til manglende etterlevelse er, ifølgeRiksrevisjonen (2013), sammensatte. Deler avårsaken kan ligge i at dagens utredningsinstruksikke er tydelig nok, for eksempel at konse-kvensanalyser og samfunnsøkonomiske analysermå tilpasses tiltakets omfang og antatte konse-kvenser. Utredningskompetansen varierer mel-lom de ulike departementene og sektorene. Til-gjengelig tid og ressurser kan også påvirke utred-ninger. En betydelig andel av lover og forskrifterinneholder EØS-regelverk. Det er en utbredt hold-ning i forvaltningen at det ikke er et poeng åutrede konsekvenser av regelverk som allerede ervedtatt i EU-systemet, på tross av at en konse-kvensutredning kan gi innspill som er viktige forutforming av regelverket. Det er heller ikke eta-blert et klart ansvar for hvem som skal sikre atutredningsinstruksen etterleves, eller overvåkekvaliteten på de utredninger som gjennomføres.

Hovedbudsjettskrivet er Finansdepartementetsårlige rundskriv til departementene, med ret-ningslinjer for arbeidet med budsjettforslaget ogtilhørende budsjettdokument.

I tillegg til planprosessene etter plan- og byg-ningsloven er det innført to kvalitetssikringsord-ninger for store statlige investeringer, som i hoved-sak er regjeringens verktøy. Den første ordningengjelder ekstern kvalitetssikring av konseptvalg itidlig fase (KS1), før planleggingen etter plan- ogbygningsloven starter. Beslutning etter KS1 erlagt til regjeringen. Drøfting av alternative tiltaksom kan iverksettes for å oppnå et mål, er en vik-tig del av KS1. En slik drøfting er en viktig del avet godt beslutningsgrunnlag, men ofte kommerinformasjon om alternative løsninger i strid medgjennomføring av et allerede politisk bestemt til-tak. Den andre kvalitetssikringen gjelder eksternkvalitetssikring av kostnadsoverslag og sty-ringsunderlag (KS2), etter at planlegging etterplan- og bygningsloven er sluttført. Regjeringenbehandler saken etter at KS2 er gjennomført, ogbeslutter hvilket tiltak og hvilken informasjon somfremmes for Stortinget. Det er Stortinget som tarden endelige beslutningen basert på regjeringens


beslutningsinformasjon. Beslutning etter KS2 blirtatt i Stortinget. Det kan som hovedregel ikkefremmes forslag for Stortinget om investerings-prosjekter over 750 mill. kroner før det er gjen-nomført KS1 og KS2. Rapportene fra den eksternekvalitetssikringen er offentlige. Det blir tatt hen-syn til usikkerheten i prosjektene ved egne avset-ninger.

Den norske handlingsregelen for bruk avpetroleumsinntektene er et eksempel på enfinanspolitisk regel eller retningslinje for budsjett-politikken framover i tid. Handlingsregelen skalsikre Norge en jevn innfasing av petroleumsinn-tektene og sikre at oljeinntektene kommer mangegenerasjoner til gode. Samtidig skal den bidra tilen stabil utvikling i norsk økonomi. Bruken avpetroleumsinntekter over statsbudsjettet skal overtid følge forventet realavkastning av Statens pen-sjonsfond utland, som er anslått til fire prosent.Handlingsregelen er først og fremst en politisk vil-jeserklæring som har bred politisk støtte og bredstøtte i det økonomiske fagmiljøet.

Rundskriv er blant annet orienteringer fradepartementet til berørte parter om tolkninger avlover og forskrifter samt regelverk i form avinterne instrukser til departementene og under-liggende virksomheter.

Norges offentlige utredninger (NOU) innebærerat regjering eller et departement setter ned etutvalg eller en arbeidsgruppe som utreder ulikeforhold i samfunnet på bakgrunn av et mandat. Enutredning kan enten komme som en NOU ellersom en rapport, og danner gjerne basis for enmelding til Stortinget. Det ble laget 17 NOUer i2014.

Melding til Stortinget (Meld. St.) brukes nårregjeringen vil presentere planer på ulike områ-der for Stortinget uten forslag til vedtak. Det blefremmet 38 stortingsmeldinger i sesjonen 2014–2015. Meldinger beskriver ofte nåsituasjonen pået felt og inneholder forslag fra regjeringen tilStortinget om tiltak formulert som «Regjeringenvil…» eller «Departementet vil…». Meldingeneog behandlingen av dem i Stortinget danner oftegrunnlaget for en senere proposisjon til Stortin-get.

Meld. St. 1 er nasjonalbudsjettet. Dokumentetfremmes av Finansdepartementet og legges framsamtidig med Prop. 1 S (se beskrivelse av proposi-sjonene) i oktober hvert år. I nasjonalbudsjettetredegjør regjeringen for den ventede økonomiskeutviklingen og for sin økonomiske politikk. Nasjo-nalbudsjettet inneholder prognoser for den øko-nomiske utviklingen og utfordringer for norsk

økonomi på kort og lenger sikt, som grunnlag forforslaget til statsbudsjett som fremmes samtidig.

Meld. St. 3 er statsregnskapet, som fremmesav Finansdepartementet innen 1. mai etter regn-skapsåret. De overordnede kravene til innholdet imeldingen om statsregnskapet finnes i Stortin-gets bevilgningsreglement §13. Meldingen tilStortinget består av en foredragsdel og en ved-leggsdel. Vedleggsdelen inneholder oversikterover statens utgifter og inntekter (bevilgnings-regnskapet), statens eiendeler og gjeld (kapital-regnskapet), statens garantiansvar og andre regn-skap og spesifikasjoner. I foredragsdelen forkla-res hovedtrekkene i statsregnskapet, herunderavvik mellom budsjett og regnskap, regnskapsut-viklingen de tre siste årene og en oversikt overstatens balanse med noter. Statens pensjonsfondomtales i et eget kapittel i meldingen. Det frem-mes også en årlig melding i mars-april om forvalt-ningen av Statens pensjonsfond.

Perspektivmeldingen legges fram hvert fjerdeår. Siste perspektivmelding kom i 2013 underRegjeringen Stoltenberg (Meld. St. 12 (2012–2013)). Perspektivmeldingen inneholder langsik-tige økonomiske framskrivinger. Siste perspektiv-melding tar for seg utviklingen i Norge fram motår 2060. Den baserer seg på viktigeutviklingstrekk nasjonalt og internasjonalt, ogdrivkrefter for langsiktig vekst. Perspektivmeldin-gens formål er å danne et grunnlag for politikkut-forming. I innledningen til siste perspektivmel-ding oppsummeres hovedbudskapet slik: «I dennemeldingen er det gjort anslag for hva som skal tilfor å kunne videreføre dagens velferdsordningerde neste femti årene. Disse beregningene indike-rer at en slik videreføring innebærer en betydeligøkning i aldersrelaterte utgifter som ikke dekkesav vekst i skatteinntekter eller avkastning av pen-sjonsfondet. Behovet for inndekning stiger til omlag 6 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomienfram mot 2060 dersom arbeidstilbudet ikke økernår levealderen øker. For å finansiere de økteutgiftene knyttet til aldringen må vi enten øke inn-tektene i offentlig sektor eller finne fram til inns-paringer som ikke undergraver de viktigste vel-ferdsordningene.»

I ulike meldinger beskrives oftest ambisjonerom økte bevilgninger i årene framover. Spesieltmeldinger av mellomlangsiktig karakter innenforfor eksempel samferdsel og forskning/utdanningkan inneholde ambisjoner om bevilgningsmessigeopptrappinger, samtidig som det tas et genereltforbehold om den aktuelle budsjettmessige situa-sjon. Se kapittel 8 for en nærmere beskrivelse avsektormeldinger av mellomlangsiktig karakter.


Proposisjon til Stortinget er forslag fra regjerin-gen til vedtak i lovsaker (Prop. L, lovvedtak),alminnelige saker og budsjettsaker (Prop. S, stor-tingsvedtak) som Stortinget skal ta stilling til. Pro-posisjonen inneholder alltid et ferdig formulertvedtak som Stortinget kan stemme over. Det ble isesjonen (2014–2015) fremmet 146 proposisjonerfor Stortinget.

Prop. 1 S er statsbudsjettet (gul bok). Doku-mentet legges fram av Finansdepartementet og erregjeringens forslag til Stortinget om neste årsbudsjett. Statsbudsjettet er enhver regjerings vik-tigste verktøy, ikke bare for å gjennomføre sinpolitikk, men for å formidle sitt verdigrunnlag ogsine prioriteringer. Statsbudsjettet brukes til åbalansere og samordne innsatsen på de ulike sam-funnsområdene. Proposisjonen legges fram ibegynnelsen av oktober året før budsjettåret. Bud-sjettet følger reglene for oppstilling av budsjettetgitt i bevilgningsreglementet. Gul bok inneholderopplysninger om budsjettets inntekts- og utgifts-side for neste kalenderår. I tillegg inneholder pro-posisjonen informasjon om utviklingstrekk påstatsbudsjettets utgiftsside i perioden fem år bak-over i tid samt framskrivinger av de flerårige bud-sjettkonsekvensene tre år fram i tid. Gul bok inne-holder ikke flerårige framskrivinger på budsjet-tets inntektsside. Hvert departement utarbeidersin egen fagproposisjon. Disse proposisjonene giren nærmere beskrivelse av og begrunnelse forbudsjettforslagene, og er formelt sett vedlegg tilGul bok. Fagproposisjonene inneholder også rap-porter om oppnådde resultater tidligere år.

De viktigste plan- og budsjettprosessene

Planprosesser i staten har svært ulike tidsforløp.På den ene siden av skalaen befinner planproses-ser for veiutbygging seg. Disse tar i gjennomsnitt10 år. På den andre enden av skalaen er tiltak somiverksettes umiddelbart, uten å ha gått veien omen planprosess eller annen utredning.

Planprosesser i virksomhetene. Planprosesserpå både kort, mellomlang og lang sikt gjennomfø-res langt på vei i alle statlige virksomheter. Det erstor frihet og variasjon i staten i hvordan slikeplanprosesser gjennomføres. Planprosesser i virk-somhetene baserer seg i ulik grad på planproses-ser i andre deler av forvaltningen, for eksempel påkommunalt nivå.

Planprosesser i departementene og regjeringen.Det gjennomføres planprosesser i departemen-tene, og det er store ulikheter mellom departe-mentene. For noen sektorer legges det vekt på åforankre planer på mellomlang sikt i form av stor-

tingsmeldinger eller proposisjoner til Stortinget.Andre har ikke slike flerårige plandokument.

Behandling i Stortinget av planprosesser. Stor-tinget behandler planer på kort sikt i forbindelsemed budsjettprosessen, når budsjettet for neste årbehandles. På mellomlang sikt behandler Stortin-get flerårige planer for noen sektorer (transport,helse, utdanning og forsvar). På lang sikt er fram-skrivingene i perspektivmeldingen viktige premis-ser for framtidig planlegging.

Budsjettprosessene i staten på kort sikt ernøye regulert gjennom ulike krav og dokumenter,der Stortingets bevilgningsreglement er det vik-tigste.

Budsjettprosesser i virksomhetene på kort ogmellomlang sikt er styrt av virksomhetsledelsenog overordnet departement.

Budsjettprosesser i departementene og i regjerin-gen. Regjeringen har den overordnede styringenav arbeidet med forslaget til statsbudsjett, bådenår det gjelder innhold og prosess. Den fastsetterhovedinnretningen av den økonomiske politikken,de politiske hovedprioriteringene i budsjettet ogutgiftsrammene for det enkelte departement.Finansdepartementet koordinerer dette arbeidetog har ansvar for å forberede beslutningsgrunnla-get til regjeringens budsjettkonferanser.

Mars-konferansen. Budsjettarbeidet for nesteår startes med budsjettkonferansene i mars, derregjeringen fastsetter foreløpige utgiftsrammerfor departementene samt en pott til politiske profi-leringer. Til denne konferansen utarbeides konse-kvensjustert budsjett, forslag til nye større satsin-ger, oversikt over mulige budsjettiltak og en fore-løpig oversikt over flerårige konsekvenser for detre påfølgende årene etter budsjettåret. Det erfagstatsrådenes ansvar å følge opp tiltak omtalt iregjeringserklæringer, stortingsmeldinger, fler-tallsmerknader med videre for prioritering oppmot andre områder. Regjeringen tar på dette sta-diet ikke endelig standpunkt til hvilke nye satsin-ger som skal fremmes i budsjettforslaget.

Konsekvensjustert budsjett bygger på en vide-reføring av ordninger som Stortinget allerede harvedtatt, og danner således basis for regjeringensbudsjettforberedelser. Ved konsekvensjusteringenvidereføres som utgangspunkt virksomhetenesdriftsutgifter med uendret, reelt nivå. Engangsbe-vilgninger for inneværende år tas ut. Byggepro-sjekter som er i gang eller som skal settes i verk iløpet av inneværende år, videreføres på grunnlagav utgiftsbehovet i utbyggingsplanen. For regel-styrte ordninger, for eksempel trygdeordninger,beregnes forventede utgifter og inntekter på basisav gjeldende regler og satser. Det kan her være


behov for å ta hensyn til bl.a. demografiskeendringer og vurderinger av den økonomiskeutviklingen, for å gi et best mulig anslag på utgif-tene neste år. For å tilpasse statsbudsjettetsutgiftsside og skape rom for nye prioriteringer,utarbeides det også ulike forslag om budsjettiltak iform av utgiftsreduksjoner eller inntektsøkningertil budsjettkonferansen i mars.

For både konsekvensjustert budsjett, nye sat-singsforslag og mulige budsjettiltak skal det utar-beides flerårige budsjettkonsekvenser for treår-sperioden etter budsjettet. Dette er et hjelpemid-del for regjeringen til å se virkningene ut overkommende budsjettår. Treårsvirkningene presen-teres imidlertid ikke for Stortinget.

August-konferansen. Fagdepartementene målegge den overordnede utgifts- og inntektsram-men til grunn for det videre arbeidet fram motbudsjettkonferansen i august. Departementeneshovedoppgave er å utarbeide detaljerte budsjett-forslag for sine områder, innenfor de rammer oghovedprioriteringer som regjeringen har fastsatt.Fagdepartementene har frihet til å prioritereinnenfor den rammen de er blitt tildelt, men detgjelder visse begrensninger i fagdepartementenesomdisponeringsadgang. Ved siden av å fordelemidlene innenfor sine budsjettrammer, skal fagde-partementene også forberede forslag til «romer-tallsvedtak». Dette er tekstvedtak som Stortingetgjør i tilknytning til budsjettet utenom bevilg-ningsvedtak på kapittel og post. Eksempler påslike vedtak er ulike fullmakter til å overskridebudsjettet eller pådra staten forpliktelser utoverbudsjettåret. På augustkonferansen fastsetterregjeringen innretningen av den samlede økono-miske politikken og det endelige forslaget til stats-budsjett for neste år, medregnet skatte- og avgifts-opplegget. I forbindelse med konferansen innar-beider regjeringen konsekvensene av nye anslagfor regelstyrte ordninger i budsjettforslaget.Videre behandles eventuelle store eller politiskviktige omprioriteringer som fagdepartementethar gjort innenfor sine rammer. Regjeringenbestemmer seg også for hvilke nye satsingsområ-der som skal tas med i budsjettforslaget ved forde-lingen av avsetningen til nye tiltak som ble fastsattinnenfor totalrammen i mars. Eventuelle nødven-dige budsjettiltak for å gi rom for ønskede priori-teringer, vedtas også.

Budsjettprosesser i Stortinget. Regjeringen leg-ger fram forslag til statsbudsjett for Stortinget ibegynnelsen av oktober (se tidligere omtale avProp 1 S). Fram til budsjettet vedtas i Stortingetskal budsjettforslaget behandles i fagkomiteene,gjennom høringer og gjennom utarbeidelse av

innstillinger, samt debatter i Stortinget. I denneprosessen sender komiteene spørsmål til departe-mentene om budsjettet innenfor sine områder, ogavholder høringer med interessegrupper ogandre.

Budsjettbehandlingen i Stortinget er i dagbasert på et rammebudsjetteringsprinsipp, i mot-setning til ordningen før 1997, da de enkelte komi-teer kunne komme med tilleggsforslag. Ramme-budsjettering innebærer at Stortinget i sin innle-dende behandling av forslaget til statsbudsjett,fastsetter bindende rammer som den etterføl-gende budsjettbehandlingen baseres på. Finans-komitéen samordner arbeidet med statsbudsjet-tet, og komitéen utarbeider innstilling om skatte-,avgifts- og tollvedtak (Innst. 2 S). Innstillingenavgis innen 20. november, med forslag til vedtakom 20 netto utgiftsrammer (utgifter fratrukketinntekter) og to inntektsrammer. Rammeområ-dene svarer i stor utstrekning til statsbudsjettetsinndeling i programområder/departementsområ-der. Finanskomitéen avgir også innstilling omnødvendige lovendringer i tilknytning til statsbud-sjettet. Finansinnstillingen behandles av Stortin-get i finansdebatten i slutten av november, som eren av årets viktigste debatter. Når finansinnstillin-gen er behandlet, kan de andre komitéene foretaomdisponeringer innenfor de vedtatte rammene.Økte utgifter må da dekkes inn med tilsvarendeutgiftskutt eller eventuell økning i inntektene. Allekomitéenes budsjettinnstillinger skal være ferdigbehandlet i Stortinget senest 15. desember. Bud-sjettinnstillingene blir behandlet etter hvert i etsamlet storting, og under voteringen fattes detendelige vedtak om bevilgningene til alle utgifter istatsbudsjettet for neste år.

Bevilgningene blir gitt etter kapittel og post-struktur. Det er stor variasjon i detaljeringsgradpå postnivå, noe som gir styringsmessige ulikhe-ter. Enkelte poster gjelder konkrete tiltak påenkeltområder, mens andre er store samleposter.Dersom Stortinget vedtar for eksempel en heltkonkret veiutbygging, er det Stortinget som ved-tar mål, rammer og gjerne også framdrift for denaktuelle veien. Med større samleposter på bud-sjettet er myndighet til å prioritere tiltak og sikreeffektiv framdrift i utgangspunktet delegert til etfagdepartement.

3.3.4 Utviklingen av offentlig organisering og styring

Etter krigen og fram til begynnelsen av 1980-tallet,under den vedvarende og sterke utbyggingen avvelferdsstaten, var offentlig forvaltning i kraftig


vekst. Denne perioden blir gjerne sett på som denekspansive statens og den politiske styringensstorhetstid i Norge (Grønlie og Flo, 2009). Gjen-nom hele denne tiden engasjerte staten seg på sta-dig nye felt av samfunnslivet. Statens engasjementsiktet mot å erstatte eller begrense markedets friekonkurranse ved politiske beslutninger og kollek-tive løsninger. Som et resultat av politikken voksteogså byråkratiet i denne perioden, og vi fikk enstadig større sentraladministrasjon, flere sen-traladministrative institusjoner og organer ogflere ansatte i statens kontorer. Fra krigen og framtil 1980 utgjorde Skandinavia i de fleste spørsmålknyttet til forvaltningsmakt, rettssikkerhet ogdemokrati én felles forvaltningspolitisk reform-krets. Dette ble endret etter 1980 da andre pre-missgivere, som EU, satte et sterkere preg påutviklingen, for Norges del etter hvert gjennomEØS-avtalen.

Mange OECD-land opplevde på 1970-talletøkonomisk ustabilitet og lav vekst. Dette bidro tilat det ble det stilt kritiske spørsmål ved veksten ioffentlig sektor, virkemidlene i samfunnsstyrin-gen og statens evne til å løse oppgaver effektivt.En stadig større offentlig sektor ble mer krevendeå styre, og det kom kritikk om at staten ble styrtetter for byråkratiske forvaltningsprinsipper. Detble et økende press for å reformere offentlig tje-nesteyting og gjøre den mer effektiv, blant annetgjennom å innføre mer markedsbaserte styrings-prinsipper. Flytting av aktivitet til markedet, brukav økonomiske incentiver, målstyring og bruk avkonkurranse ble mer vanlig. De ulike endringenefikk i akademiske kretser etter hvert samlebeteg-nelsen New Public Management.

Ifølge Grønlie og Flo (2009) gikk regjeringenWilloch, som overtok etter valget i 1981, umiddel-bart løs på disse styringsproblemene, med enrevurdering av balansen mellom offentlig sektorog marked. Det var relativt bred politisk enighetom behovet for reformer i offentlig forvaltning, ogfra slutten av 1980-tallet har Norge vært igjennomen periode der det gradvis er innført reformele-menter i styringen av store deler av offentlig sek-tor (Christensen, 2006). NOU 1989: 5 En bedreorganisert stat («Hermansen-utvalget») la grunn-laget for en rekke reformer med sikte på liberali-sering og deregulering innenfor blant annetenergi-, tele- og postsektorene. Det er gjennom-ført fristilling og delprivatisering av statlige sel-skaper, direktorater har fått økte fullmakter, ulikemarkeder er deregulert og det er innført mer kon-kurranse i offentlig tjenesteyting av oppgaver somikke lenger ble vurdert å være en del av statenskjerneoppgaver. Samlet sett innebar reformene at

utøvelsen av skjønn på mange områder ble flyttetfra regjeringen til forvaltning, etatsledelse, fristilteselskaper, uavhengige styringsorganer og statligetilsyn (Grønlie og Flo, 2009). Denne trenden illus-trerer viktige sammenhenger mellom budsjette-ring, delegering og organisering, og illustrererendringer i synet på hvor mye og hvor detaljert etlands politiske myndigheter kan og bør styre.

En viktig del av reformene har også vært å inn-føre mål- og resultatstyring som overordnet sty-ringsprinsipp i staten. De sentrale reformtiltakenevedrørende mål- og resultatstyring har i førsterekke vært knyttet til statens budsjettsystem,lønns- og personalpolitikken, statlig økonomifor-valtning og krav til virksomhetsintern årlig res-sursplanlegging. En sentral dimensjon har vært atdepartementenes underliggende virksomheterskulle få utvidet myndighet over hvordan ressur-ser brukes og prioriteres innenfor fastsatte ram-mer. Haga-utvalget foreslo i NOU 1984: 23 «..atøkonomistyringen i økende grad bør kon-sentreres om mål som skal oppstilles for virksom-hetenes aktivitet. Denne dreiningen bør kombine-res med økt grad av frihet for virksomhetene til ådisponere over driftsbevilgningene, inklusive per-sonalressursene». Utvalgets arbeid ble fulgt opp iSt. prp. nr. 52 og Innst. S. nr. 135 (1984–85) omreformer i statens budsjettsystem (budsjettrefor-men av 1986), som skulle forbedre stortingspro-posisjon nr. 1 som budsjett- og styringsdokument.Viktige elementer var endringer i Stortingetsbevilgningsreglement som stilte krav om at resul-tater som tilsiktes oppnådd skal omtales i bevilg-ningsforslaget og at opplysninger om oppnådderesultater skal omtales i den etterfølgende bud-sjettproposisjonen. Hensikten var å gi økt budsjet-teknisk autonomi og spillerom for den enkeltevirksomhet, samtidig som politisk kontroll skulleoppnås gjennom resultatmåling og -rapporteringtil Stortinget. Budsjettreformen ble etterfulgt aven ny reform i 1997, jf. St. prp. nr. 1 (1997–98),som innebar forenklinger i postspesifikasjonen,utvidede fullmakter knyttet til stillingshjemmel-systemet, samt større vekt på synliggjøring ogomtale av mål og resultater og langtidsvirkningerav budsjettvedtak.

Innføringen av nytt økonomireglement for sta-ten i 1997 hadde sin bakgrunn i de prinsipiellekravene om målformulering og rapportering omoppnådde resultater, som ble fastlagt ved budsjet-treformen av 1986, og omtalte endringer i Stortin-gets bevilgningsreglement. Departementenesoppmerksomhet skulle flyttes fra selve res-sursbruken til hva som ble oppnådd overfor bru-kere og samfunn gjennom bruken av ressursene.


I historisk perspektiv representerer derfor mål-og resultatstyring et forsøk på å finne et godtbalansepunkt mellom politikk og forvaltning, fris-tilling og kontroll.

Som styringsprinsipp innebærer mål- og resul-tatstyring at det fastsettes mål, at resultater vurde-res og sammenlignes med målene, og at informa-sjonen brukes til styring, kontroll og læring. Øko-nomiregelverket av 2003 krever at statlige virk-somheter, herunder departementer, skal fastsettemål og resultatkrav som skal realiseres innenforrammen av vedtatte bevilgninger. I etatsstyringenskal departementet i tillegg fastsette overordnedemål, dvs. mål som uttrykker ønskede bruker- ogsamfunnseffekter, mens virksomheten i større

grad enn tidligere har myndighet til å bestemmevirkemidlene som skal brukes for å nå de fastsattemålene. Når oppmerksomheten rettes mot effek-ter, kreves at både departement og virksomhethar et langsiktig perspektiv i sin planlegging, og atårlige resultater belyses og settes inn i en langsik-tig sammenheng.

Etter år 2000 har en ny bølge offentlige refor-mer spredt seg rundt i verden, ofte kalt post-NewPublic Management i akademisk litteratur. Spen-ningsforholdet mellom politikk og forvaltning erfortsatt den fundamentale styrings- og forvalt-ningspolitiske utfordringen. Drivkreftene bak dennye bølgen reformer har vært bl.a. en økendebekymring for at reformelementer på enkelte

Boks 3.2 Eksempel på reform innført med innslag av ulike reformelementer (hybride reformer) NAV reformen

I Aberbach og Christensen (2013) beskrivesNAV-reformen som en typisk hybrid reform. Debegrunner dette med at de strukturelle hoved-grepene er typisk post-New public management,med sammenslåing av etater og partnerskap,samt senere regionalisering, mens styringenmellom departement og etat, samt styringeninnad i etaten, er klart New public management-orientert, med en omfattende målstyring sominkluderer et detaljert sett av resultatindikatorersom i hovedsak er knyttet til produksjon og akti-vitet (eksempelvis saksbehandlingstid). NAV-reformen har blitt til over tid, og har blitt endretunderveis til sin nåværende form.

I 2001 ba alle partier på Stortinget om atregjeringen skulle reformere velferdsadminis-trasjonen på grunn av problemer med fragmen-tering og for å tilby et enhetlig velferdstilbud,særlig for de brukerne som fikk ytelser fra flereav velferdsetatene. I 2005 ble det lagt fram etreformforslag på velferdssektoren (NAV-refor-men) som ble vedtatt av Stortinget, en reformsom omfattet 15 000–20 000 ansatte og 1/3 avstatsbudsjettet. Vedtaket innebar en sammenslå-ing av Aetat og Rikstrygdeverket til et nyttdirektorat og et partnerskap mellom denne ogsosialetaten lokalt, med representasjon i alle lan-dets kommuner. Underveis i utrullingen, i 2008,kom det en større reorganisering av NAV-refor-men, hvor ressurser ble flyttet fra lokalt til regio-nalt nivå (backoffice-orientert). Denne end-ringen ble for pensjonssektoren også kombinertmed en mer avgrenset intern organisering og

kom samtidig med et nytt pensjonssystem og nyIKT-løsning.

I analysen av reformen peker Aberbach ogChristensen på flere faktorer som er utslagsgi-vende for gjennomføringen og effektene avreformen. I den innledende reformfasen hadderegjeringen og administrasjonen i departemen-tene liten kontroll, siden prosessen ble kjørt fraStortinget. «En dør inn» var et sterkt slagordsom betydde mye for utviklingen av reformen.

Politisk kontroll fra regjeringens side blegjenvunnet da påtroppende sosialminister Høy-bråten la fram et kompromissforslag i 2005. For-slaget gikk ut på ikke å skape en felles etat av detre tidligere etatene, men å gjennomføre en merbegrenset endring fordi det ikke var politiskmulig å statliggjøre den kommunale sosialeta-ten. «Lokalt partnerskap» var et nytt slagordsom ble brukt og som ble godt mottatt av KS.Senere analyser har vist at dette er et partner-skap der staten er den sterkeste part.

Endringen som kom i 2008, var i hovedsakarbeidet fram av toppledelsen i NAV-direktora-tet. Selv om endringen i 2008 ble gjennomført påbasis av bedre forberedelser og planer enn 2005-reformen, har etaten etter dette også slitt med årealisere de viktigste målene bak reformen,nemlig å få flere i arbeid og aktivitet og færre påstønad, å forenkle tjenestene for brukerne, å til-passe tjenestene til brukernes behov og å skapeen mer helhetlig og effektiv arbeids- og velferds-forvaltning.


områder som økt fristilling, økte fullmakter tilunderliggende virksomheter, delprivatisering avstatlige selskaper osv., har undergravd det poli-tisk-demokratiske elementet i styringen, at manikke har oppnådd de effektiviseringsgevinsteneman ventet, at det trengs mer kapasitet for å løsevanskelig tverrsektorielle problemer og økt frykt imange land for terrorisme. Behovet for å styrkeden sentrale, statlige kapasiteten til styring ogsamordning har vært framhevet av mange somsærlig viktig. Det er gjennomført organisatorisketiltak for å styrke samordningen, for eksempelgjennom opprettelsen av ulike typer organer somomfatter hele sektorer, eller som går på tvers avsektorer, for å håndtere såkalte gjenstridige pro-blem. Det er et sterkere press for at ulike for-valtningsenheter, som har store berøringsflatereller som går over i hverandre, skal samarbeidemer for å finne løsninger.

I tråd med endringene i staten, har det skjedden endring i virksomheter med ulik tilknytnings-form i staten. Figur 3.7 viser utviklingen i antallvirksomheter i staten fra 1980 og fram til i dag.

Selv om flere av de store forvaltningsrefor-mene i Norge som er innført siden 2000 har hattmål- og resultatstyring som overordnet prinsipp,

er de også preget av andre viktige elementer somfristilling og konkurranse: Opprettelsen av Politi-direktoratet i 2000, økt fristilling av UDI og opp-rettelsen av et uavhengig UNE i 2001, opprettel-sen av regionale helseforetak i 2002, tilsynsrefor-men i 2003, økt konkurranse på tele- og postsekto-rene, organisatorisk oppsplitting på jernbanesek-toren, NAV-reformen og Samhandlingsreformener klart inspirert av den siste reformbølgen.

Flere reformer kan sies å representerehybride løsninger ved at de kombinerer de ulikereformbølgene. Politireformene fremmer bådefristilling og samordning gjennom sammenslåingav politidistrikt, sykehusreformen kombinererstatlig eierskap med «foretakisering», tilsynsrefor-men kombinerer fristilling og tradisjonell styring,osv.

På flere områder beskrives ofte det norskesystemet som en forhandlingsøkonomi, fordi pri-ser, lønninger og offentlige støtteordninger blirbestemt etter forhandlinger mellom arbeidstaker-organisasjoner, næringsinteresser og staten – detsåkalte trepartssamarbeidet. Ifølge Christensen(2014) opprettholdes de korporative trekkene idet norske systemet over tid, på tross av til delsstore endringer i den offentlige organiseringen og

Figur 3.7 Utvikling i antall virksomheter i staten fra 1980 og fram til i dag.

Kilde: NSD

0

50

100

150

200

250

300

350

1980

19

81

1982

19

83

1984

19

85

1986

19

87

1988

19

89

1990

19

91

1992

19

93

1994

19

95

1996

19

97

1998

19

99

2000

20

01

2002

20

03

2004

20

05

2006

20

07

2008

20

09

2010

20

11

2012

20

13

2014

20

15

Ant

all v

irkso

mhe

ter

Departement Ordinære forvaltningsorgan

Forvaltningsorgan med særskilte budsjettfullmakter Forvaltningsbedrifter inkl. finansieringsinstitusjoner

Statlig aksjeselskap, heleide samt majoritetseide Statsforetak

Særlovsselskap, inkl. helseforetak


styringen. De sentrale interesseorganisasjonene,særlig tjenestemanns- og arbeidsgiverorganisasjo-nene, er fremdeles viktige aktører i offentligebeslutningsprosesser. Det har imidlertid skjedden reduksjon i deltakelse fra organisasjonene i detoffentlige utvalgssystemet siden 1980-tallet samti-dig som slike utvalg i økende grad er sammensattav eksperter.

3.4 Hva gjør at beslutninger ikke alltid er økonomisk rasjonelle i staten?

I kapittel 3.3 er statens kompleksitet og samord-ningsutfordringer beskrevet nærmere, medutgangspunkt i institusjoner som er særlig viktigei det norske styringssystemet.

Alle beslutningstakerne opererer innenfor detsamme systemet, men ulike beslutningstakereønsker å oppnå ulike mål. Hva som er mest for-målseffektivt avhenger av hvilke formål som skaloppnås. Det er gjerne slik at ulike beslutningsta-kere på ulike nivå (kommune/stat) har ulike mål.Politikere fra ett parti har andre mål enn politi-kere fra et annet, «Hordalandsbenken» på Stortin-get har gjerne andre mål i mange spørsmål enn«Hedmarksbenken» og «samferdselspolitikere»har andre mål enn «helsepolitikere».

I dette kapitlet gjennomgås krefter som påvir-ker beslutningstakerne når de skal ta sine beslut-ninger innenfor systemet. Informasjonen i dettekapitlet er en samling observasjoner av faktiskbeslutningsatferd, hvor mye kan beskrives ut fraet statsvitenskapelig metoderammeverk.

Hensikten med dette avsnittet er ikke å gåtungt inn i hva som styrer aktørene, men å skis-sere kort noen momenter som, gjerne i akademia,trekkes fram som relativt etablerte forhold. Detteer forhold som er med på å styre hva som blir deendelige beslutningene, for eksempel hvordan detkan skje at veiinvesteringer i Norge ikke priorite-res ut fra hva som er samfunnsøkonomisk lønn-somt, og at kostnadene blir vesentlig høyere frabeslutning til gjennomføring (jf. omtale i Produkti-vitetskommisjonens delrapport 1, kapittel 18).

3.4.1 Ulike rasjonalitetstyper

En aktør vil, ifølge teorien om rasjonelle valg, all-tid velge det alternativet som gir best utfall ifølgehans eller hennes ønsker og oppfatninger. Allesosiale fenomener forklares med utgangspunkt iat mennesker blir sett på som rasjonelle aktører iden forstand at det ligger en bevisst mål-middel-kalkyle til grunn for deres handlinger.

Det er altså viktig å kjenne til individers målfor å forstå deres rasjonalitet. Kanalisering av mid-ler til veiutbygging ulike steder er ett eksempel påat det som oppfattes som en god lokaliseringsbe-slutning av beslutningstakere i ett fylke gjerneikke er en god beslutning sett med øyne til beslut-ningstakere i et annet fylke. Et annet eksempelkan være sykehuslokalisering, kommunestruktureller lokalisering av politienheter. Her er ulikebeslutningstakere uenige om hva som er denbeste strukturen.

Politisk økonomi (public choice) er en gren avrasjonelle valg-teorien, med anvendelse innenforøkonomi og statsvitenskap. En av teoriens grunn-antagelser er at politiske aktører er rasjonelle ogforsøker å maksimere sin egennytte. Typisk antasdet at politikerne maksimerer antall stemmer for åvinne valg og oppnå makt, og embetsmenn maksi-merer budsjett for egne enheter eller handlefrihetinnenfor budsjettet. Selv om disse teoriene forut-setter at aktørene er rasjonelle, kan ulike tanke-messige og institusjonelle forhold sette rammerfor hvor rasjonelle aktørene kan være i forhold tilen idealmodell for ubegrenset rasjonelle valg.Rasjonalitet kan dermed deles inn i ulike katego-rier, f.eks. økonomisk rasjonalitet, administrativrasjonalitet og politisk rasjonalitet (Johnsen,2012).

Økonomisk rasjonalitet er sentral i mikroøko-nomisk teori. Det økonomiske mennesket hartydelige preferanser og stabile mål. Alternativene(mulighetsrommet) er kjent, og en er i stand til åvurdere nytte og kostnad ved alternativene, og tilå velge og sette i verk det alternativ som maksime-rer egen netto nytte, basert på egne preferanserog de begrensinger den enkelte står overfor. I den

Økonomisk rasjonalitet

Administrativ rasjonalitet

Politisk rasjonalitet

Preferanser og mål Få og stabile Mange og motstridende Mange og motstridende

Alternativer Mange og kjente Få og ukjente Mange og omstridte

Beslutninger og iverk-setting

Best mulig Godt nok Best oppnåelig


virkelige verden er dette ikke en realistisk modellfor menneskelig atferd, fordi forutsetningene erfor strenge. Teorien er likevel en god modell for åbeskrive en idealtype når vi skal utforme et sty-ringssystem.

Administrativ rasjonalitet ligger bak mye avtenkningen i regnskap, styring og offentlig admi-nistrasjon, og er først beskrevet av HerbertSimon. Det administrativt rasjonelle menneskethar begrenset rasjonalitet fordi mennesket harbegrenset kognitiv kapasitet. Det er vanskelig åha klare preferanser eller mål før vi har valgt etalternativ og erfart hva vi foretrekker og hva somer nytten og kostnaden ved alternativer. Begrens-ningene i den kognitive kapasiteten har innvirk-ning på informasjon vi tar hensyn til, hvilke alter-nativer vi vurderer og hvor rasjonelt vi tar vårebeslutninger. Disse begrensningene gjør at detadministrativt rasjonelle mennesket velger detsom er «godt nok», ikke det som ville vært «bestmulig» vurdert slik det økonomisk rasjonellemennesket uten disse kognitive begrensningeneville ha valgt.

Politisk rasjonalitet tar innover seg at aktørerer begrenset rasjonelle, men fordi preferansene erpolitisk påvirket, vil aktørene vurdere alternativerulikt, selv om alle er så rasjonelle som mulig. Detpolitisk rasjonelle mennesket er likevel bevisst påhvordan forskjellige institusjoner motvirker denbegrensede rasjonaliteten på individnivå. Det poli-tisk rasjonelle mennesket bruker informasjonstrategisk for å fremme egne interesser, og antarat alle andre aktører gjør det samme. Det politisk

rasjonelle mennesket søker å oppnå det som bestfremmer egne interesser innenfor det som er poli-tisk mulig. Som teoretisk analyseramme er detpolitisk rasjonelle mennesket vanskeligere åbruke til å forutsi handlinger enn det administra-tivt rasjonelle mennesket. Det politisk rasjonellemennesket egner seg likevel til å analysere hvor-dan institusjoner er konstruert og hvordan politi-kere og byråkrater bruker informasjon, slik poli-tisk økonomi er opptatt av.

En kjerne i det offentlige finansieringssys-temet er at noen mennesker bruker andre men-neskers penger (Hagen, 2005). I politiskesystemer som det norske, delegerer velgernemakt til å fordele offentlig pengebruk og skattertil valgte politikere. To faktorer er spesielt viktig iet slikt system: prinsipal-agent-relasjoner og for-valtningen av felles ressurser. Vi går inn på felles-ressursproblemet først.

3.4.2 Fellesressursproblemet

Fellesressursproblemet, eller allmenningsproble-met som det også blir kalt, er et markedssvikt-pro-blem. Fellesressursproblemet har sitt opphav ibruk av knappe ressurser som det er vanskelig åhåndheve eksklusive eierrettigheter til, slik athver enkelt bruker i praksis vil ha fri tilgang tilressursen. Dette fører til overforbruk, siden kost-naden ved den enkeltes forbruk ikke blir båret avbrukeren alene, men spres på alle brukere, ogressursen kan som følge av dette i verste fallkomme under kritisk masse. Dette innebærer at

Boks 3.3 Rasjonalitet i beslutningsprosesser

Erik Whist og Tom Christensen har sett påbeslutningsprosessene fram mot endelig vedtakom finansiering og igangsetting i 23 større,offentlige investeringsprosjekter, innenfor enstatsvitenskapelig analyseramme (Whist m. fl.,2011). Prosjektene spenner over ulike samferd-selsprosjekter, forsvarsprosjekter og noen bygg.

Det framgår av analysen at kun 10 av pro-sjektene har en omfattende problem- og behov-sanalyse, mens det i de fleste tilfeller kun fore-ligger en begrenset eller direkte utilstrekkeligproblem- og behovsanalyse. For mer enn halv-parten av prosjektene i studien framstår det,eller blir det hevdet, at det i løpet av tidligfasenhar forekommet politisk overstyring av fagligeråd, politisk hestehandel og/eller manglendetransparens.

Ifølge analysen tas beslutninger ut fra ulikerasjonaliteter, basert på foreliggende informa-sjon og antakelser. Rasjonalitet er ikke absolutt.Ulike parter med forskjellige prioriteringer kankomme fram til forskjellige valg på helt rasjoneltgrunnlag. I tillegg kommer tidsdimensjonen,som medfører at valg påvirkes av at nye forholdkommer inn.

En forsiktig konklusjon fra rapporten er atden analytiske delen av beslutningsprosessenehar hatt relativt trange kår, mens aktiviseringenav og kontrollen med deltakende aktører til delshar vært betydelig og fulgt det man ville for-vente ut fra de formelle reglene for planleggingog framføring av store offentlige prosjekter.


når alle brukere handler til sitt eget beste, vil depå lang sikt skade seg selv. Klassiske eksemplerer global oppvarming og overfiske i internasjonalefarvann.

Tilsvarende mekanismer vil kunne gjøre seggjeldende ved bruk av statlige midler som fellesfi-nansiering av enkeltprosjekter rettet mot avgren-sede målgrupper.

Politikere er demokratisk valgte representan-ter som er satt til å forvalte statens og kommune-nes penger. Når politikere bruker statens pengertil å finansiere målrettede tiltak for utvalgte grup-per, kan det oppstå et for stort press på statskas-sen. Det skyldes at skattyterne i den enkelte mål-gruppe bærer bare en del av kostnadene, mensresten veltes over på skattyterne for øvrig. Ulønn-somme prosjekter for staten kan dermed framståsom lønnsomt for gruppen, siden en stor del avkostnadene bæres av andre. Slik sett kan kost-nadsøkninger som er rasjonell for hver gruppeisolert sett, føre til en total kostnadsvekst som alletaper på.

Fellesfinansieringsproblemet er relevant imange sammenhenger, f. eks. ved beslutningerom bevilgninger til ulike tiltak i Stortinget. Enstortingsrepresentant, med tilhørighet i sitt parti,sitt distrikt og sin komite i Stortinget, kan få denfulle glede av en investering, for eksempel en nyvei, mens kostnadene spres på alle skattebetalere.Interesseorganisasjoner og koalisjoner av uliketyper arbeider for å påvirke politikken på ulikemåter for å fremme sine særinteresser. Dette kanskje gjennom uformelle kanaler, gjennom «hørin-ger», det vil si offentlige forslag og utredningersom sendes til uttalelse til berørte organisasjoner,eller ved at organisasjonene deltar i offentligeutvalg, styrer og råd. På lokalt plan kan utfallet avlokalpolitiske beslutninger bli bestemt av et spillmellom sentrale og lokale myndigheter, hellerenn at kostnader og nytte av offentlig tjenestepro-duksjon veies mot hverandre. Et fellesfinansier-ingsproblem oppstår dersom lokale myndigheterbetrakter budsjettskrankene de står overfor som«myke», i den forstand at de kan manipulere stør-relsen på overføringene fra sentrale myndighetergjennom strategisk atferd (Fiva, 2007).

Fellesfinansieringsproblemet er også relevantfor å se på størrelsen av de offentlige tiltakene.Den klassiske referansen for «pork barrel»-pro-blemer er Weingast, Shepsle og Johnson (1981). Isin artikkel viser de hvordan representanter vilvelge en prosjektportefølje der alle enkeltprosjek-tene (enkeltvis og i sum) vil overskride det opti-male omfang.

Felles for slike problemer er at de kan gi et forhøyt nivå på offentlig pengebruk i forhold til hvasom er finansielt bærekraftig for statens finanser,som er et overordnet formål med statsbudsjettet,jf. kapittel 4.

3.4.3 Prinsipal-agentproblemet

Et prinsipal-agentforhold er en situasjon der eneller flere handler på vegne av en annen/andre,eller ivaretar en annens interesser. Den som hand-ler, kalles agent. Den som agenten handler påvegne av, kalles prinsipal.

Et viktig poeng med delegering og desentrali-sering er at beslutningene flyttes til det beslut-ningsnivå som har best informasjon om lokalemuligheter og kostnader. Kjernen i problemet erat prinsipal og agent har motstridende interesser,og at agenten har beslutningsrelevant informasjonsom prinsipalen ikke har, eller som det ville værekostbart for prinsipalen å skaffe til veie. Det gjel-der da å gi agenten insentiver slik at han eller hunav egeninteresse også vil fremme prinsipalensmål. I utvalgets sammenheng er prinsipal-agent-problemet spesielt interessant når det gjelderinformasjonsflyt mellom Storting, departement ogde ulike formene for statlige virksomhet. Jo len-ger bort fra den operative styringen en kommer,desto viktigere blir det å få tilgang til beslutnings-relevant informasjon

Sett fra det overordnede nivået foreligger detet agentproblem i den forstand at det ikke utenvidere er slik at ledelsen og medarbeiderne i denorganisasjonen som skal styres, i sin egenstyringprioriterer de samme mål og hensyn som demsom blir prioritert av det overordnede nivået. Detvil være mulig for virksomheten å bruke deler avressursene som stilles til disposisjon til egneambisjoner og realisering av egne verdier oginteresser. Fra et overordnet styringsmessig per-spektiv er dette problematisk. Statlige virksomhe-ter har bedre informasjon om sitt spesialfelt ennoverordnet departement. Hermansen (2015) ute-lukker ikke at den som har best innsikt og best til-gang på løpende informasjon kan oppnå et over-tak og på denne måten sikre at den overordnedestyringen i praksis blir innrettet slik at den ivare-tar den underliggende virksomhetens interesserog ambisjoner. Dette er et fenomen som ikke alltider like påaktet, men som kan lede til ikke ubetyde-lige effektivitetstap. For departementene betyrdette at de må være bevisst på at de er avhengigeav den informasjonen som virksomhetene girdem, og at denne avhengigheten må reduseres såmye som mulig for å hindre at etaten får et for


sterkt informasjonsovertak. Hermansens inn-trykk er at ikke alle departementer beherskerdenne spillsituasjonen, med de konsekvenser detkan ha for statsrådens reelle styringsevne ogansvar.

3.4.4 Budsjettforhandlinger og spillsituasjoner

Strategiske spillsituasjoner oppstår der en aktørskal treffe en beslutning der egen gevinst eravhengig av både egne og andres valg. Valg blir daikke truffet isolert, men også ut fra en forventningom hva andre vil gjøre.

Statsbudsjettforhandlingene kan ses på som etnullsumspill, der den finanspolitiske rammenoftest er gitt gjennom regjeringens forslag til stats-budsjett. En økning av midler til en gruppe må ien slik situasjon tilsvares av at en annen gruppefår mindre. Problem kan oppstå dersom statsbud-sjettet oppfattes av aktørene innenfor et budsjettårsom et variabelsum-spill, altså et spill der budsjett-skrankene oppfattes som «myke». I slike spillsitu-asjoner er det mulig at aktørene, gjennom for-handlinger, kan bli enige om økt ressursbrukinnenfor budsjettåret, slik at langsiktige hensynblir nedprioritert.

Hermansen (2015) omtaler en annen type for-handling der det oppstår spillsituasjoner formindretallsregjeringer. I en mindretallsregjeringvil det ofte være nødvendig for regjeringen å eta-blere flertall fra sak til sak. Dette fører lett til spill-situasjoner og «hestehandel».

Politiske beslutningstakere kan være opptattav å få gjort mest mulig, for å synliggjøre handle-kraft i saker som anses viktige. De politiskebeslutningstakerne på Stortinget kommer fraulike parti og valgdistrikt, og har tilhørighet iulike stortingskomitéer. Politikerne vil nødvendig-vis ha ulike preferanser, som fører til uenighet omhva som er de beste beslutningene. Når beslut-ningstakere ikke er enige om hva som er best,altså hva målet er, kan det oppstå problemer medforhandlinger som løsningsstrategi. I en slik situa-sjon kan det være rasjonelt å «binde opp» mestmulig av egen politikk, slik at dagens beslutnings-takere sikrer at egen politikk blir gjort gjeldendeogså for framtidige beslutningstakere.

3.4.5 Lav oppmerksomhet på resultater for brukere og samfunn

Bevilgningsreglementet stiller krav om at det i til-knytning til bevilgningsforslag skal beskriveshvilke resultater som tilsiktes oppnådd; nærmere

bestemt hvilke endringer eller effekter for bru-kere og samfunn som skal følge av den foreslåttepengebruk. Videre skal det gis en omtale av tidli-gere oppnådde resultater av betydning for vurde-ringen av bevilgningsforslagene for neste bud-sjettår. Dette innebærer å belyse sammenhengenmellom en virksomhets produkt- og tjenesteleve-ranser opp mot effekter som leveransene kan hahatt for bestemte brukere og for samfunnet totaltsett. Observerte effekter vurderes opp mot inten-sjonene som lå til grunn for bevilgningen. Kra-vene i bevilgningsreglementet gjelder også vedbevilgninger i form av tilskudd og stønader.

Økonomiregelverket stiller krav om tilstrekke-lig styringsinformasjon og forsvarlig beslutnings-grunnlag. Utredningsinstruksens krav til bruk avsamfunnsøkonomisk analyse støtter også opp omat beslutningsdokumentene som framlegges forStortinget, og den påfølgende operasjonaliserin-gen i tildelingsbrev til underliggende virksomhet,har forsvarlig kvalitet. Kravene innebærer atintensjoner bak de tiltak som drøftes, må synlig-gjøres i form av en beskrivelse av forventede bru-ker- og samfunnseffekter. Dette innebærer også atinformasjon om måloppnåelse skal inngå som delav beslutningsgrunnlaget både i statsbudsjettpro-sessen og i de forberedende prosessene i departe-ment og underliggende virksomhet.

Økonomiregelverket krever at departementog virksomhet skal planlegge med både ettårig ogflerårig perspektiv. Dette må ses i sammenhengmed kravet om at departementet i tildelingsbrevettil underliggende virksomheter skal fastsette over-ordnede mål og styringsparametere som er mestmulig stabile over tid. Videre må økonomiregel-verkets krav til at virksomhetens rapporteringskal beskrive måloppnåelse og resultater, ses isammenheng med kravet om at departementetskal sette overordnede mål. Kravene understøttersåledes koplingen mellom det årlige og det lang-siktige perspektivet i styringen av statlige virk-somheter.

Kravet til forsvarlige beslutningsgrunnlag for-utsetter at grensesnittene mellom plan for inne-værende budsjettår, rapportering for det foregå-ende året og plan for kommende budsjettperiodesettes i sammenheng. Sammenhengen skalkomme til uttrykk i de sentrale styringsdokumen-tene som Prop. 1 S, tildelingsbrev og årsrapport tilsammen utgjør. Kravet til godt beslutningsgrunn-lag forutsetter med andre ord en god balanse mel-lom det årlige og flerårige perspektivet. Dette skalsamtidig omtales innenfor de rammer som bevilg-ningsreglementets ettårsprinsipp legger til grunn.


Erfaringsmessig har statlige virksomheterimidlertid lagt mer vekt på rapportering om gjen-nomførte aktiviteter og de produkter og tjenestersom har vært levert, enn om sammenhengen mel-lom disse og de bruker- og samfunnseffekter virk-somheten har oppnådd eller arbeider for å oppnåpå sikt, dvs. virksomhetens overordnede mål, jf.blant annet DFØ (2014). Virksomhetenes rappor-tering knytter sjelden sammenheng mellom pen-gebruk og oppnådde resultater, og legger mervekt på aktiviteter og ressursbruk, ofte i detalj,enn på reelle virkninger for brukere og samfunn.

Styring i staten handler om å omsette politikkog faglige funderte strategier eller langtidsplanertil langsiktige mål og resultatkrav for underlig-gende virksomheter. Deretter skal resultater vur-deres og sammenlignes med målene, og informa-sjonen brukes til styring, kontroll og læring. Forliten oppmerksomhet på overordnede mål ogeffekter for brukere og samfunn, innebærer atbeslutningsgrunnlaget har mangler når beslutnin-ger om virkemiddelvalg skal tas eller videreføringav tiltak skal vurderes. Dermed oppstår også enfare for at beslutninger ikke alltid er økonomiskrasjonelt fundert.

Det er krevende å dokumentere effekter av detiltak som gjennomføres. Det er ofte stor usikker-het knyttet til sammenhengen mellom en virk-somhets innsats og konkrete effekter for brukereog samfunn. Det tar også naturlig nok ofte lengretid enn gjennomføringsåret før effekter realiseres.Spesielt denne tidsforsinkelsen fra beslutning ertatt til resultatene viser seg, kan føre til at fokus påresultater reduseres hos beslutningstakerne.

For å øke kvaliteten i beslutningsgrunnlaget iet budsjettforslag, er departementene tjent med åvise til intensjoner og langsiktige, overordnedemål. En større grad av konkretisert angivelse avforventede effekter for brukere i beslutningsfor-slagene vil samtidig kunne forbedre innholdet irapporteringen fra underliggende virksomhetsgjennomføring av tiltak.

3.5 Utvalgets vurderinger

Viktige elementer i det norske styringssystemetog de demokratiske beslutningsprosessene somsetter rammene rundt de beslutninger som blirtatt, er drøftet i kapittel 3.3. Utvalgets vurdering erat det norske styringssystemet for beslutninger iall hovedsak er et godt system.

Norge har de siste 20 årene hatt en svært godøkonomisk utvikling og gode statsfinanser, ogbudsjettprosessene har nok gjennomgående vært

mindre krevende enn i de aller fleste land. Vi stårnå trolig foran en periode med en svakere økono-misk vekst og mindre økning i rammen for statligpengebruk enn vi har vent oss til.

Utvalgets forslag skal sikre at økonomiskekonsekvenser på kort og lang sikt kommer tydeli-gere fram, både for beslutningstakere og allmenn-het. Vi vil også identifisere elementer i styrings-systemet som kan være kostnadsdrivende.Eksempelvis er kommunenes innflytelse på tra-sévalg og utforming av veier en viktig årsak til atprosjektene blir dyrere og er forsinket i forhold tilplan. Det ligger imidlertid utenfor utvalgets man-dat å foreslå tiltak knyttet til strukturelleendringer i politiske beslutningssystemer. Innfø-ring av for eksempel en form for kostnadsstyrtprosjektplanlegging (jf. kapittel 7) kan være et vir-kemiddel for å bidra til at prosjekter ikke fordyresunderveis.

Dagens styringssystem er i utgangspunktetikke helt nøytralt i forhold til de beslutninger somblir tatt. Ethvert forslag om å endre systemet vilheller ikke være nøytrale. Utvalget ønsker åfremme forslag om systemforbedringer som eruniverselle og omfatter alle, ikke endringsforslagsom blir fremmet for å gi fordeler f. eks. til enkelt-sektorer. Det ligger for eksempel mye makt ihvordan en definerer relevante virkninger når ettiltak skal beskrives. Et eksempel på et tiltak somkan motivere slike krefter kan være å beskrivelønnsomheten til tiltak ut fra like regler. Ta f.eks.tiltak som skal bedre utdanningen i befolkningen.Det er stor forskjell om vi bare inkluderer kostna-dene for staten og nytten for den enkelte, eller omvi også inkluderer nytten for samfunnet i et langtperspektiv. Utredningsinstruksen sier ikke tydelignoe om i hvor langt tidsperspektiv virkninger kanog skal tas med.

Systemene for styring av staten, og mer gene-relt offentlig sektor, er komplekse. Det er utvikletover lang tid og fungerer i et samspill med styre-sett og (styrings-)kultur. Kompleksiteten inne-bærer blant annet at det kan være krevende å fåoversikt over konsekvenser av endringer, noe somtrekker i retning av at endringer bør skje skrittvis,med løpende vurdering av virkningene. Komplek-siteten, sammen med samspillet med styresett ogkultur, trekker videre i retning av at erfaringer fraandre land ikke alltid vil være direkte relevantefor oss, selv om andre lands erfaringer er viktigekilder til læring og videreutvikling. Hvert tiltakmå vurderes konkret i en norsk kontekst.

I trangere økonomiske tider vil det værebehov for strengere prioriteringer av hva vi bru-ker samfunnets ressurser til. Da vil økonomiske


hensyn måtte veie tyngre i prioriteringene. I utval-gets arbeid har vi sett at årsaken til en manglendeøkonomisk rasjonalitet ofte ikke er knyttet til«økonomistyringen», men mer forhold som istørre grad er knyttet til beslutningssystemer.Utvalgets forslag er i stor grad knyttet til å sikregod informasjon til rett tid i beslutningsproses-sene. Dersom behovet for å sikre økonomiskrasjonalitet blir vesentlig større, vil det værebehov for å se på beslutningssystemene framforde økonomiske verktøyene.

Utvalget legger vekt på god informasjonsflyt

Det er mange aktører som bidrar i styringen i sta-ten. Utvalget har, på basis av mandatet, særlig ret-tet oppmerksomhet på utarbeidelsen av informa-sjon i forvaltningen, spesielt om beslutnings-grunnlaget for statsbudsjettet. Vi har i den sam-menhengen lagt størst vekt på flyten av informa-sjon mellom forvaltning og Storting og fraforvaltning og Storting til allmennheten.

Staten forvalter våre felles penger, og statskas-sen er et fellesgode. Dagens styringssystem ivare-tar langt på vei denne felles ressursen på en godmåte, og Norge har en sunn nasjonal økonomi oglangt på vei effektiv ressursbruk. Men der det fin-nes felles ressurser, vil det også alltid finnesønsker om å utnytte disse til egen fordel. Utvalgetønsker å fremme forslag om endringer i noen ele-menter av statens styringssystem, slik at systemetsom helhet blir enda mer robust for å sikre felles-interessene.

Utvalget ønsker å bedre informasjonsflyten mellom forvaltning og Storting

Som vi så i kapittel 3.3 har Stortinget stor makt istyringen av staten. Stortingspolitikerne er politi-kere som er valgt inn fra sitt fylke, samtidig somde tilhører ett parti. På Stortinget plasseres de inni fagkomiteer med ansvar på avgrensede områder.Dette bidrar til å sette stortingspolitikere inn i rol-ler der nasjonale hensyn må avveies mot andrehensyn. Politikere innhenter sin informasjon framange ulike kilder, hvor mange aktører ønsker åpåvirke beslutninger i en bestemt retning. Et vik-tig spørsmål er om informasjonsflyten fra forvalt-ningen via statsråden og til Stortinget er god nok.

I det norske systemet har statsråden for etdepartement et fullstendig ansvar for sitt oppga-veområde. Politisk må statsråden forholde seg tilblant annet regjeringsplattformer og partipro-grammer. Samtidig skal statsråden styre sin sek-tor basert på all den informasjonen som blir utar-

beidet i både departementet og de underliggendevirksomheter gjennom den ordinære styringsdia-logen. Store deler av den styringsinformasjonensom utarbeides i forvaltningen og den ordinærestyringsdialogen, verken skal eller bør bli lagtfram for Stortinget. Da ville informasjonsstrøm-men blitt for stor.

Den enkelte statsråd har likevel opplysnings-plikt overfor Stortinget. Det er viktig for utvalget åse hvilken type informasjon som går fra forvaltnin-gen til Stortinget, og hvilken type informasjonsom går fra forvaltningen og Stortinget og ut tilallmennheten.

Utvalget ønsker å legge til rette for økonomisk rasjonelle beslutninger

Oppgaven for utvalget er å legge fram forslag sombedre enn i dag kan sikre økonomisk rasjonalitet istyringen av staten. Beslutningstakere må også taandre hensyn enn rent økonomiske. Utvalget leg-ger vekt på at informasjon om hva som vil væreden økonomisk mest rasjonelle beslutningen skalvære tilgjengelig for både beslutningstakere ogallmennheten. Avvik fra det økonomisk rasjonellebør begrunnes og synliggjøres på en så god måtesom mulig. Bedre informasjon til Stortinget drøf-tes nærmere i kapittel 5.

Helhetlig informasjon. Det er viktig at beslut-ningsinformasjon er helhetlig og balansert. Enviktig premiss for at beslutningstakerne skal tagode beslutninger er at de forstår konsekvenseneav det de beslutter. I budsjettsammenheng er detviktig at informasjonen som ligger til grunn eroversiktlig og helhetlig, med fokus på det som erviktigst, jf. kapittel 5. Det er også viktig at detframgår tydelig om beslutninger som fattes i daghar konsekvenser fram i tid og dermed vil bindeopp handlefriheten til framtidige Storting, jf. kapit-tel 8. Beslutningstakerne må også få tilstrekkeliginformasjon om investerings-, vedlikeholds- ogdriftsutgiftene av de tiltak som besluttes. Dette erspørsmål som drøftes nærmere i flere deler avutvalgets rapport.

Problembeskrivelse, tydelige mål, synliggjøringav alternative løsninger og gode konsekvensvurde-ringer. Informasjon som ligger til grunn for enbeslutning må beskrive problemet tydelig, slik atbeslutningstaker selv kan vurdere om det erbehov for at staten skal løse det. Informasjonenmå også beskrive tydelig hva målet er, slik atbeslutningstaker skal bli i stand til å vurdere de til-tak som foreslås. Og beslutningstakerne må fåinformasjon som viser reelle alternative virkemid-ler eller tiltak som kan iverksettes for å løse pro-


blemet og å oppnå et mål. Beslutningsinformasjo-nen må inneholde de relevante konsekvensene avulike tiltak på kort og lengre sikt, med en tydeligdefinert avgrensing av virkninger som tas med.

Rapportering av resultater. For at beslutnings-takerne på best mulig måte skal settes i stand til åvurdere effekten av sine beslutninger, er det vik-tig at god resultatinformasjon når tilbake til demsom tok beslutningen om tiltakene. Det gjøresf.eks. ikke noen systematisk resultatvurdering aveffektivitet og måloppnåelse koblet til budsjettpro-sessen for midler til drift og tilskudd i staten.Bevilgninger til drift og overføringer/tilskuddkonsekvensjusteres vanligvis inn i neste års bud-sjett. Uten en systematisk resultatvurdering kandet være vanskelig å avvikle eller redusere utgif-ter som har fått sin plass i budsjettet, også påområder der behovene reduseres.

Målgruppetilpasning. Det er viktig at informa-sjonen er tilpasset målgruppen. Relevant informa-sjon og tilstrekkelig mengde informasjon tilbeslutningstakerne er viktig, slik at de kan ha bestmulig grunnlag for beslutninger. Det er viktighvordan informasjonen presenteres. Den måraskt gi oversiktlig og tydelig informasjon, medenkel oversikt over de viktigste elementene, pre-sentert i et språk tilpasset mottakeren. Mer infor-masjon er ikke nødvendigvis til det bedre, verkentil Stortinget eller allmennheten.

Referanser:

Aberbach, Joel D. og Tom Christensen (2013).Why reforms so often disappoint. The AmericanReview og Public Administration, 2014 44: 3

Christensen, Tom (2006). Staten og reformenes for-underlige verden. Nytt norsk tidsskrift nr 03

Christensen, Tom (2014). Statsvitenskapelig orga-nisasjonsforskning i Norge – utvikling av teoriog praksis. Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift,1/2015: 50–61

DFØ (2014). Kartlegging av årsrapporter 2012.DFØ-rapport nr 2/2014

Difi (2007). Forvaltningsutsyn 2007. Staten –Fakta om størrelse, struktur og endring

Difi (2011). Hva skjer i departementene? Om utfor-dringer og utviklingsbehov. Difi-rapport 2011:11

Difi (2014). Mot alle odds? Veier til samordning inorsk forvaltning. Difi-rapport 2014:07

Fiva, Jon (2007). Sentral finansiering av lokaloffentlig tjenesteproduksjon: Bailout-problemet.Artikkel i Økonomisk forum nr. 2, 2007

Grønlie, Tore og Yngve Flo (2009). Sentraladmi-nistrasjonens historie etter 1945, bind I og II.Fagbokforlaget

Hagen, Jürgen von (2005). Political Economy ofFiscal Institutions. Governance and the effici-ency of economic systems. Discussion Paperno. 149

Hermansen, Tormod (2015). En bedre styrt stat?Fagbokforlaget 2015

Johnsen, Åge (2012). Why does poor performanceget so much attention in public policy? FinancialAccounability and management, 28(2), May2012, 0267–4424

Kjærvik, Jonas og Jostein Askim (2015, foreløpigutgave). Etatsstyring i praksis: En kartleggingav departementenes målstyring av underlig-gende virksomheter

Meld. St. 27 (2013–2014). Et mangfoldig og verdi-skapende eierskap

Meld. St. 12 (2012–2013). PerspektivmeldingenNOU 1989: 5 En bedre organisert statRiksrevisjonen (2013). Riksrevisjonens undersø-

kelse av om offentlige tiltak utredes på en til-fredsstillende måte. Dokument 3:10 (2012–2013)

SOU (2013). En utvecklad budgetprocess – ökad tyd-lighet och struktur. Slutbetänkande av Budget-processkommittén. Stockholm 2013

St.meld. nr. 19 (2008–2009). Ei forvaltning fordemokrati og fellesskap

Wehner, J. (2006). Assessing the Power of the Purse:An Index of Legislative Budget Institutions. Poli-tical Studies vol. 54, s. 767–785

Weingast, Barry R., Kenneth A. Shepsle andChristopher Johnsen (1981). The political eco-nomy of benefits and costs: A neoclassical appro-ach to distributive politics. Journal of PoliticalEconomy, 1981, vol. 89, no. 41

Whist, Erik og Tom Christensen (2011). Politiskstyring, locale rasjonaliteter og komplekse koali-sjoner. Tidligfaseprosessen i store offentligeinvesteringsprosesser. Concept rapport nr. 26,2011


Kapittel 4

Overordnede statlige budsjett- og regnskapsprinsipper

4.1 Utvalgets mandat

Mandatets punkt a) viser til at «utvalget skal vur-dere hensiktsmessigheten ved … periodisering pågenerell basis. Utvalget skal så gå grundigere tilverks for utvalgte sektorer hvor flerårige budsjet-ter og nye elementer av periodisering er særligaktuelt. Dette skal skje innenfor rammen av statligkontantbaserte budsjetter/regnskaper og reglenefor årlige budsjettvedtak.»

I mandatet til utvalget er det også uttalt at«Utvalget skal vurdere om innføring av ny regn-skapsstandard for EU (EPSAS) kan få betydningfor offentlig budsjettering og regnskapsføringogså i Norge.»

Hensikten med dette kapitlet er blant annet ågi en generell og overordnet framstilling av:– budsjett og regnskap – formål og prinsipper– dagens budsjetterings- og regnskapsprinsipper– om periodisering og periodisert statsregnskap– utviklingen i statlig budsjetterings- og regn-

skapspraksis internasjonalt og i Norge– sentrale hensyn ved vurderinger av budsjett-

og regnskapsprinsipper– innføring av ny regnskapsstandard i EU

(EPSAS), konsekvenser for Norge– sammenhengen mellom periodiserte regnska-

per og statistiske standarder

I kapitlet gis en generell omtale av periodisertstatsbudsjett og statsregnskap, som et underlagfor de mer konkrete diskusjonene og forslagene ide øvrige kapitlene, herunder gjennomgang avutvalgte sektorer.

Regnskap på virksomhetsnivået i statenbehandles i kapittel 9 Virksomhetsregnskap etterstatlige regnskapsstandarder (SRS). Utvalgets vur-deringer gis i avsnitt 4.9 og tilrådninger i avsnitt4.10. Stortingets bevilgningsreglement er tatt innsom vedlegg 2 til kapittel 4.

4.2 Budsjett og regnskap – formål og prinsipper

4.2.1 Generelt om formålene

Regjeringens proposisjon om statsbudsjettet tilStortinget inneholder forslag til fullmakter ogpålegg til forvaltningen, mens statsregnskapet eren stortingsmelding for å informere Stortinget.Forslag til statsbudsjett, vedtatt statsbudsjett ogoppfølgingen av dette gjennom statsregnskapet eren sentral del av styringen av Norge. Når manskal vurdere hvordan budsjettsystemet skal fun-gere best mulig som styringsverktøy, vil manmåtte avveie flere hensyn. Systemet bør være flek-sibelt, men samtidig forutsigbart og stabilt. Det vilsi at det bør, gjennom forutsigbarhet, fremmeeffektivitet, men samtidig håndtere politiskebeslutninger og usikkerhet. Det skal ivareta hel-hetshensyn som finansiell bærekraft, men ogsåsikre den framtidige driften av enkeltområdene påstatsbudsjettet. Styringen av statens samlede akti-vitet og økonomiske beslutninger er sammensattog komplisert. Samtidig har det en verdi at stats-budsjett og statsregnskap er oversiktlig og sam-menlignbart, både mellom budsjett og regnskap,men også mellom statlige virksomheter og overtid.

Stortingets bevilgningsvedtak er knyttet tilden enkelte utgifts- eller inntektspost under hvertkapittel. For statsbudsjettet som vedtaksdoku-ment er det et styringsmessig valg hvor detaljertStortinget skal gjøre sine vedtak. Detaljerte ved-tak vil redusere forvaltningens fleksibilitet til ågjennomføre vedtakene. På 1990-tallet ble eksem-pelvis standard driftspostene «lønn og godtgjørel-ser» og «kjøp av varer og tjenester» i budsjettetslått sammen til en samlet driftspost under hvertbudsjettkapittel/virksomhet. Budsjettets bevilg-ningsvedtak er derfor utformet på et mer aggre-gert nivå nå enn tidligere. I praksis vil det likevelvære store forskjeller på detaljeringsnivå mellomulike poster på statsbudsjettet.


I regnskapet vil det ut fra styringsformål værebehov for mer detaljert informasjon enn det somer hensiktsmessig at Stortinget vedtar rammenefor. Et eksempel er porteføljebevilgninger fra Stor-tinget som dekker flere investeringsprosjekter,mens virksomhetene for styringsformål må spesi-fisere hvert prosjekt i sin interne planlegging ogregnskapsrapportering. Et annet eksempel er enmer detaljert standard kontoplan som rapporterestil det sentrale statsregnskapet i tillegg til Stortin-gets vedtak på kapittel og post, og som på enbedre måte enn tidligere gjør det mulig å sam-menligne ressursbruk. Et tredje eksempel er til-leggsinformasjon som presenteres i stortings-meldingen om statsregnskapet, der det f.eks. gisen fyldig oversikt over kontantbeholdninger ogpåløpte kostnader og avsetninger i nettobudsjet-terte virksomheter (universiteter, høgskoler ogforskningsinstitusjoner).

4.2.2 Statsbudsjettets formål

Stortingsproposisjonen om statsbudsjettet gir ensamlet oversikt over regjeringens forslag til ved-tak og fullmakter, og gir dermed også mulighet tilå vurdere helheten – summen av alle enkeltvedta-kene. Etter at Stortinget har vedtatt statsbudsjet-tet, gir de enkelte vedtakene forvaltningen full-makt til og pålegg om å bruke statens midler tilbestemte formål.

Gjennom krav til informasjon og utforming avvedtak i statsbudsjettet, legges det til rette for atbudsjettet skal medvirke til gode beslutninger ogprioriteringer både på kort og lang sikt. Proses-sen rundt statsbudsjettet og behandlingen i Stor-tinget bør være slik at systemet gir en beskyttelseav helheten under presset av de mange behov ogsærinteresser som spilles inn i budsjettprosessen,jf. omtalen av beslutningssystemet i kap. 3. Stats-budsjettet må også gi innbyggere og andreinteresser innsyn i hvordan midlene prioriteres.

Det er vanlig å gruppere statsbudsjettetshovedfunksjoner i tre, en konstitusjonell, en poli-tisk og en administrativ funksjon:– Budsjettet har en konstitusjonell funksjon ved

at det inneholder Stortingets fullmakter ogpålegg til forvaltningen om å bruke bevilgnin-gene til de fastsatte formål. Dette danner ogsåbasis for den konstitusjonelle kontroll somutføres av Riksrevisjonen på vegne av Stortin-get.

– Budsjettet har en politisk funksjon ved at mid-lene som bevilges gjenspeiler de politiske prio-riteringene som Stortinget gjør, både ved å fast-sette de totale rammene for finanspolitikken og

å bestemme hvilke formål og med hvilke beløpdet skal bevilges midler til, og hvordan utgif-tene på statsbudsjettet skal finansieres.

– Budsjettet har en administrativ funksjon ved atbevilgningene fordeles på statens ulike virk-somheter, og på denne måten fordeles ansvaretfor rett bruk av statens midler. Det legger ogsået grunnlag for at forvaltningen bruker statensmidler på en effektiv måte.

Ut fra en økonomisk tilnærming er viktige formåli tillegg at statsbudsjettet skal bidra til å sikre:– en effektiv stabiliseringspolitikk, herunder

langsiktig bærekraft i offentlige finanser– en effektiv strukturpolitikk som legger til rette

for best mulig bruk av samfunnets samlede res-surser

– en effektiv allokering av ressurser mellomulike programområder

– en effektiv bruk av ressursene innen hvert pro-gramområde

Disse fire formålene er nærmere behandlet ikapittel 8 Flerårig budsjettering.

4.2.3 Statsregnskapets formål

Bevilgningskontroll og kontroll med departemen-tenes gjennomføring av budsjettet og presenta-sjon av statens balanse er viktige formål medstatsregnskapet. Stortingets bevilgningsregle-ment (jf. vedlegg 2) har bl.a. følgende krav til inn-hold i statsregnskapet:– Et bevilgningsregnskap, som for hver post i

budsjettet viser regnskapsførte utgifter og inn-tekter, overførte bevilgninger fra forrige år,samlet bevilgning og overførte bevilgninger tilneste år. Statens samlede inntekter og utgiftervil gi Stortinget grunnlag for å vurdere omgjennomføringen av finanspolitikken er i trådmed det vedtatte budsjettet. Departementeneskal gi Riksrevisjonen forklaringer på ikke uve-sentlige avvik mellom bevilgninger og regn-skap.

– Være et grunnlag for Stortingets kontroll avregjeringens forvaltning av budsjettvedtaket,for å vurdere om budsjettvedtakene er fulgtopp i henhold til Stortingets vedtak og forutset-ninger. Riksrevisjonen utfører, som Stortingetskontrollorgan, slik kontroll.

– En oversikt over benyttede fullmakter.– En oversikt over statens finansielle eiendeler

og gjeld (kapitalregnskap), som viser sammen-hengen med bevilgningsregnskapet.


I tillegg vil statsregnskapet bidra til flere formål,bl.a.:– Være et verktøy for effektiv økonomistyring og

utgiftskontroll, både ved oppfølging av budsjet-tet og som et grunnlag for å sammenligne utgif-ter og resultater mellom virksomheter og overtid.

– Inngå i internasjonal statistikkrapporteringsom Norge v/ Statistisk sentralbyrå er forplik-tet til, sammen med informasjon fra andre stat-lige og kommunale regnskaper. Mottakere vilvære Det internasjonale pengefondet (IMF),FN, OECD og EU.

– Være et regnskap til allmenn bruk (GeneralPurpose Financial Statements), dvs. et regn-skap i en standardisert form også for bruker-grupper som ikke gjennom sin posisjon kan beom å få den regnskapsinformasjonen som deønsker.

Statens omfang og kompleksitet gjør at enkelhetog transparens er viktige hensyn for utformingenav statsbudsjettet og statsregnskapet. Det måvære enkelt å se hvilken pengebruk staten leggeropp til og hvor mye som faktisk er brukt. Det måogså være enkelt for stortingsrepresentanter ogpolitiske partier å forstå statens finansielle situa-sjon, for å legge til rette for en realistisk debatt omprioriteringer.

Brukergrupper med behov for informasjon frastatsregnskapet og regnskap fra statlige virksom-heter vil i tillegg være:– Publikum generelt og media spesielt, som må

ha tilgang til informasjon om statens inntekterog ressursbruk, sett i sammenheng med resul-tater som er oppnådd på ulike politikkområder.

– Informasjonsbrukere (akademia, finansanalyti-kere og internasjonale organisasjoner somIMF, OECD m.fl.) som sprer informasjon oganalyser til andre brukere basert på de statligeregnskapene.

– Brukere av gebyrfinansierte tjenester som kanha behov for informasjon om hvordan midleneer brukt. Dette kan også gjelde givere til spesi-elle formål innen statsforvaltningen, eksempel-vis til forskning (gaveforsterkningsordningen).

– Internasjonale kredittratingbyråer som vurde-rer statens kredittverdighet, som har betyd-ning for betingelsene for norske selskaperslåneopptak i utlandet.

Budsjett- og regnskapssystemet i Norge blir ogsåevaluert av internasjonale organisasjoner og pri-vate, ikke-kommersielle organisasjoner. Eksem-pler på slike evalueringer er:

– IMF foretar jevnlig en gjennomgang av bud-sjett- og regnskapssystemet i medlemslan-dene, med vekt på åpenhet i forvaltningen, ogsamler gjennomgangen i rapporten «Report onObservation of Standards and Codes – FiscalTransparency Module». Den siste gjennom-gangen av Norge ble foretatt i 2009. Rapportenfinner at budsjettering og regnskapsføring iNorge i all hovedsak er i tråd med IMFs ret-ningslinjer.

– International Budget Partnership utarbeiderårlig en Open Budget Survey, som er en uav-hengig, internasjonal sammenligning av åpen-het, offentlig og privat deltakelse i budsjettpro-sessen. Undersøkelsen dekker 102 land, ogNorge rangeres som nummer 4 i undersøkel-sen for 2015, etter New Zealand, Sverige ogSør-Afrika.

– OECD legger bl.a. hvert annet år fram en land-rapport om norsk økonomi, med bl.a. råd omøkonomisk politikk. I rapporten for 2002 menteOECD at det av hensyn til åpenhet (transpa-rency) ville være ønskelig at Norge gikk frakontantbasert til periodisert regnskapsføring.

4.3 Dagens budsjetterings- og regnskapsprinsipper for statsforvaltningen

Bevilgningsreglementet gir bestemmelser og ret-ningslinjer for statlig budsjettarbeid. Gjeldendereglement, basert på St.prp. nr. 48 (2004–2005),trådte i kraft i 2006. Det er også utarbeidet en vei-leder for statlig budsjettarbeid basert på det nyereglementet og på regelverk som er fastsatt medhjemmel i reglementet. Finansdepartementet gaut en oppdatert utgave av veilederen i mars 2014,og for mer detaljert informasjon og tolkning avbestemmelsene vises det til denne.

Regjeringen skal innen seks dager etter atStortinget åpner om høsten legge fram forslag tilstatsbudsjett for Stortinget. Etter Stortingets for-retningsorden skal Stortinget vedta budsjettetinnen 15. desember.

Dagens budsjettretningslinjer bygger på enklehovedprinsipper og bruk av utvidede fullmakterfor å oppnå tilstrekkelig fleksibilitet. Systemetvektlegger effektivitet i statlig forvaltning gjen-nom rammestyring og delegering. Hvert budsjett-kapittel inneholder poster som gjelder samme for-mål. I budsjettet skal det redegjøres for innholdetav og begrunnelsen for bevilgningsforslagene, ogde resultater som tilsiktes oppnådd, skal beskri-ves. Bevilgninger på statsbudsjettet er i hovedsak


basert på kontantstrømmer. Dette følger av atkontantprinsippet er et hovedprinsipp i bevilg-ningsreglementet, bl.a. ut fra hensynet til makro-økonomisk styring. Enkelhet og mulighet for kon-troll er vektlagt. Nedenfor gjennomgås prinsipper,inndelingen i kapitler og poster, fullmakter og til-pasninger av prinsippene.

Ettårsprinsippet

Bevilgningsreglementet § 3 første ledd slår fast atbudsjetterminen er ett år og at den følger kalen-deråret (ettårsprinsippet). Ettårsprinsippet ersterkt knyttet til Grunnloven § 75, som slår fast atskatter og avgifter skal fastsettes for ett år av gan-gen. Med mindre det foreligger spesifikke vedtakom unntak, for eksempel om overførbarhet, inne-bærer ettårsprinsippet at bevilgninger som ikke erbrukt innen utløpet av budsjettåret, faller bort.Dersom det gjennom året trengs større beløp ennopprinnelig bevilget av Stortinget, eller det fore-slås midler til nye formål, må det legges fram for-slag om tilleggsbevilgninger for Stortinget i allevesentlige saker.1

Fullstendighetsprinsippet

Fullstendighetsprinsippet (bevilgningsreglemen-tet § 3 andre ledd) innebærer at budsjettet skalinneholde alle statlige utgifter og inntekter knyttettil virksomheter og tiltak som får sine utgifter oginntekter fastsatt ved Stortingets bevilgningsved-tak.2 Stortinget kan likevel bestemme at en statligvirksomhet organiseres slik at virksomhetensutgifter og inntekter helt eller delvis ikke skalbevilges av Stortinget. Da faller disse utenforstatsbudsjettet. Det gjelder blant annet for statligeselskaper organisert som selvstendige rettssub-jekter, slik som statlige aksjeselskaper, statsfore-tak, helseforetak og særlovselskaper av ulik art.Bare utbetalinger og innbetalinger mellom disseselskapene og statskassen bevilges over statsbud-sjettet og føres i statsregnskapet. Dette gjelder foreksempel kapitalinnskudd fra staten og innbeta-ling av utbytte fra selskaper til staten.

En viktig del av fullstendighetsprinsippet er atbevilgningen skal være basert på realistiske anslagover inntekter og utgifter. For utgiftspostene inne-bærer kravet til realistisk budsjettering at alleutgifter tas med som det etter beste skjønn antasdet vil være behov for med det forutsatte aktivi-tetsnivået. Det skal heller ikke føres opp størrebeløp enn nødvendig i årets budsjett. Dette gjel-der også for bevilgninger som kan overføres tilneste budsjettår. Men det kan framlegges forslagtil en ramme for et prosjekt som gjelder flere år.

Kontantprinsippet3

I henhold til bevilgningsreglementet § 3 tredjeledd skal utgifter og inntekter tas med i statsbud-sjettet for det året de antas å bli kontant betalt.Kombinasjonen av ettårsprinsippet og kontant-prinsippet fører til at utbetalingene må skje innenutgangen av året dersom statlige virksomheterskal benytte bevilgningen for det året. Det er ikketilstrekkelig at oppdraget er sendt til banken. Detskal være belastet. Det er ikke adgang til å forserenormale utbetalingsrutiner ved årsskiftet, slik atbetalinger som forfaller etter årsskiftet blir betaltog bokført som utgift i inneværende års regnskap,for på den måten å unngå at en restbevilgning fal-ler bort.4

Bruttoprinsippet

Bevilgningsreglementet § 3 fjerde ledd angir atutgifter og inntekter føres opp i budsjettet medbruttobeløp. Dette prinsippet innebærer at Stor-tinget bevilger utgifter og inntekter hver for seg,selv om de gjelder for samme virksomhet. Brutto-prinsippet innebærer at en utgiftsbevilgning ordi-nært kan disponeres fullt ut, uavhengig av om inn-tektene avviker fra virksomhetens inntektskapitteli budsjettet. En konsekvens av bruttoprinsippet erpå den andre siden at det som utgangspunkt ikkeer tillatt å overskride en utgiftsbevilgning selv ominntektene blir større enn budsjettert. Noen virk-somheter er i sin helhet forutsatt finansiert vedsine egne inntekter. Da vil størrelsen på de for-

1 Kongen i statsråd og Finansdepartementet har delegertmyndighet til å avgjør mindre saker som ikke har prinsi-piell karakter.

2 Fullstendighetsprinsippet i denne sammenhengen må for-stås som fullstendighet i budsjetteringen av innog utbeta-linger i den kommende budsjettermin. Det retter seg der-for ikke inn mot oppføringen av eiendeler og gjeld i kapital-regnskapet (balansen), ut over de kontantstrømmer(låneposter) som i inneværende periode medførerendringer i statens eiendeler eller gjeld.

3 Det er gjort enkelte tilpasninger og unntak i bruken av kon-tantprinsippet for spesifikke områder. Slike unntak eromtalt nedenfor under avsnittet Andre tilpasninger og unn-tak fra kontantprinsippet.

4 Fra R-10/2014 årlig rundskriv om årsavslutning «Finansde-partementet vil presisere at fakturaer som mottas mot åretsslutt og som forfaller til betaling over nyttår, skalregistreres på vanlig måte i virksomhetens systemer. Slikefakturaer skal etter kontantprinsippet ikke inngå i regn-skapsrapporten til statsregnskapet for årets regnskap.»


ventede inntektene være bestemmende for utgifts-bevilgningen.

Inndelingen i kapitler og poster i statsbudsjettet og statsregnskapet

Bevilgningene i statsbudsjettet er spesifisert påkapitler og poster. Etter bevilgningsreglementet§ 4 skal hvert kapittel inneholde én eller flereutgifts- eller inntektsposter som gjelder sammeformål. Bestemmelsen forutsetter videre at bevilg-ningene under ett kapittel så langt mulig bare børdisponeres av en virksomhet eller en likeartetgruppe av virksomheter. Mange formål vil kunneinndeles i undergrupper eller delmål. En virksom-het kan også omfatte flere formål. Etter bevilg-ningsreglementet § 5 knyttes bevilgningsvedta-ket til hver enkelt post. Vedtaket er bindende forbeløpet på den enkelte post, med mindre stikkordfra Stortinget tilsier noe annet. Det vil derfor væreet viktig styringsmessig valg hvor detaljert kapit-telinndelingen skal være. Stortingets vedtak gjel-der for det enkelte kapittel og tilhørende poster.Mer omfattende kapitler som gjelder flere tiltakog flere ensartede etater gir forvaltningen størremuligheter til å omrokere midlene mellom tiltakinnen et formål. Snevre og detaljerte inndelinger ikapitler gir stramme føringer fra Stortinget i gjen-nomføringen av tiltakene. Omfanget av en bud-sjettpost er dermed et viktig styringsmessiguttrykk for delingen av myndighet mellom Stor-ting og forvaltning. Med kapittel- og poststruktu-ren bestemmer Stortinget hvilke tiltak forvaltnin-gen kan se i sammenheng ved fordelingen av demidlene som er bevilget. Det vil imidlertid ogsåligge føringer på bruken av midlene i omtalen avbudsjettforslagene, som begrenser forvaltnin-gens disposisjonsmuligheter.

Postene under hvert kapittel er inndelt iavdelinger, jf. tabell 4.1.

Stortingets vedtak på postnivå i budsjettet hin-drer for eksempel at statlige virksomheter kanoverføre midler fra investeringsposter og overfø-ringsposter til driftsbudsjettet. Ved at de ordinære

driftsutgiftene bevilges samlet på en post har virk-somhetene frihet til å disponere midlene slik definner det hensiktsmessig. Ved behov kan sær-skilte driftsutgifter øremerket til spesielle formålspesifiseres på egen budsjettpost.

Virksomhetene vil i sin interne økonomisty-ring og sine virksomhetsregnskaper ha behov foren mer detaljert spesifikasjon av utgiftene og inn-tekter enn det som framgår av statsbudsjettet ogstatsregnskapet. På denne bakgrunn har Finans-departementet utarbeidet en mer spesifisert stan-dard kontoplan for virksomhetene. Fra 2014 er detobligatorisk for alle statlige virksomheter åbenytte denne i bokføringen i sine regnskaper ograpporter til det sentrale statsregnskapet. Ikkeminst var ønsket om sammenlignbarhet og trans-parens sentrale hensyn bak dette kravet.

Fullmakter til å fravike hovedprinsippene for budsjett og regnskap

I enkelte tilfeller er det hensiktsmessig med merfleksibilitet enn hovedprinsippene tilsier, for åkunne bruke bevilgningene i tråd med intensjo-nene og på en effektiv måte. Ved behov kan derforprinsippene for budsjettering og regnskapsføringfravikes, men da bare etter fullmakt fra Stortinget,Kongen i statsråd eller ved delegert fullmakt tilFinansdepartementet.

I bevilgningsreglementet § 5 fastsettes ret-ningslinjer for bruk av såkalte stikkordsfullmaktergitt av Stortinget. Disse fullmaktene framgår avstikkord knyttet til den enkelte bevilgning ellergjennom egne såkalte romertallsvedtak. Stikk-ordet «overslagsbevilgning» gir hjemmel til å over-skride en bevilgning mot etterfølgende framleggfor Stortinget. Denne brukes ved bevilgninger derutgiftsbehovet i realiteten følger av et regelverkfastsatt av Stortinget. Stikkordet «kan nyttesunder» gir hjemmel til å overskride den bevilgnin-gen stikkordet henviser til, mot tilsvarende inns-paring under bevilgningen stikkordet er knyttettil. Stikkordet «kan overføres» gir hjemmel til åoverføre ubrukt bevilgning til de to påfølgende år.

Tabell 4.1 Inntekts- og utgiftsavdelinger i statsbudsjettet

Avdeling Utgifter Inntekter

1 Statens egne driftsutgifter Salg av varer og tjenester

2 Nybygg og anlegg mv. Inntekter i forbindelse med nybygg og anlegg mv.

3 Overføringer til andre Overføringer fra andre

4 Utlån, statsgjeld mv. Tilbakebetalinger mv.


Stikkordet kan tilføyes der utbetalingstakten erusikker, for eksempel ved bevilgninger til sær-skilte tiltak og investeringer i bygg, anlegg ogmateriell.

Stortingets fullmakter til å pådra utgifter utover bevilget beløp

Alle utbetalinger av statsmidler må som hovedre-gel ha hjemmel i et bevilgningsvedtak fattet avStortinget.5 Dersom det er nødvendig å gjøre avta-ler som forplikter staten til framtidige utbetalingerfør det er gitt bevilgning, må det innhentes sær-lige fullmakter fra Stortinget. § 6 i bevilgningsre-glementet fastsetter hvordan forpliktelser i framti-dige budsjettår reguleres. Fullmakter til å pådrastaten forpliktelser utover gitte bevilgninger gjel-der blant annet tilsagnsfullmakter (tilsagn omframtidig støtte) og bestillingsfullmakter (bestil-ling av varer og tjenester for framtidig levering).Også fullmakter til å gi garanti (garantifullmakter)kommer i denne kategorien. I forbindelse medbygge- og anleggsinvesteringer kan det, i forbin-delse med at det vedtas oppstartsbevilgning tilprosjektet, gis en fullmakt som grunnlag for åinngå kontrakter mv. innenfor kostnadsrammenfor prosjektet.

Fullmakter delegert til Kongen i statsråd og Finansdepartementet

Kongen i statsråd, eventuelt ved delegering tilFinansdepartementet, kan pådra staten utgifteruten bevilgning, selv om hovedregelen er atstørre bevilgningsbehov som oppstår i løpet avbudsjettåret, skal godkjennes av Stortinget gjen-nom en tilleggsbevilgning. Kongen i statsråd hardelegert til Finansdepartementet en rett til å sam-tykke i mindre overskridelser som ikke er av prin-sipiell karakter. Det kan gjelde økte driftsbevilg-ninger mot tilsvarende merinntekter, økte investe-ringsbevilgninger mot tilsvarende innsparinger pådriftsbudsjettet og økte driftsbevilgninger medinntil 5 prosent til investeringsformål, mot tilsva-rende innsparing i løpet av de tre følgende bud-sjettår. Samtidig er det gjort et unntak fra ettårs-prinsippet for ubrukte driftsbevilgninger, ved at 5prosent av årets bevilgning kan overføres til påføl-gende budsjettår.

Nettoførte bevilgninger

Beløpene gitt i vedtatt budsjett er bindende forstatlige virksomheter. For enkelte virksomheterder det ikke er hensiktsmessig at Stortinget ved-tar inntekter og utgifter hver for seg på bruttoba-sis, har en funnet det hensiktsmessig å føre oppnettobevilgninger i budsjett og regnskap. Delsgjelder dette statens forretningsdrift, inkludertpetroleumsvirksomheten, der bevilgningen gjel-der netto driftsresultat. En del virksomheter medbetydelige egne inntekter er også nettobudsjet-terte. Det gjelder forvaltningsorganer med sær-skilte fullmakter, som universiteter, høyskoler ogforskningsinstitusjoner. I henhold til delegert full-makt har Finansdepartementet også fastsattregler om nettobudsjettering ved utskifting avutstyr.

Tilpasninger og unntak fra kontantprinsippet

Det er gjort enkelte unntak fra og tilpasninger ibruken av kontantprinsippet, som er hovedprin-sippet i statsbudsjettet og statsregnskapet. Dettegjelder på områder der det er vurdert som hen-siktsmessig å avvike fra verdien på transaksjons-tidspunktet (historisk kost) i kapitalregnskapeteller for å vise opptjente inntekter og påløpte for-pliktelser gjennom budsjettåret, selv om dissekommer til betaling eller realisering i etterføl-gende år. Felles for de fleste av disse tilpasnin-gene er at de har elementer av periodiseringsprin-sippet i seg. Flere av tilpasningene er ogsåbegrunnet ved at budsjettvedtak ikke bør kunnefattes uten kostnadsmessig konsekvens i bevilg-ningsåret dersom det må påregnes at vedtakenevil gi kostnadsmessig effekt (tap) i senere år:– For å dekke framtidige forventede tap i visse

ordninger6 settes det av midler i tapsfond. Detkan settes av tapsfond for utlån som forventeså måtte avskrives som tapt og garantier somforventes å måtte innfris helt eller delvis.

– Støtte til studenter utbetales som lån fra Sta-tens lånekasse for utdanning før og undersemesteret. Når studenten tar eksamen,omgjøres deler av lånet til stipend. Andelen avlån som forventes å bli omgjort til stipender,blir avsatt i et fond (Konverteringsfondet).

5 Kongen i statsråd og Finansdepartementet har delegertmyndighet til å avgjøre mindre saker som ikke har prinsi-piell karakter.

6 Eksempler på slike avsetninger gjelder ulike ordningerunder Innovasjon Norge (tapsfond såkornfond, innova-sjonslån, investeringsfond Øst-Europa) og garantiordnin-ger til utviklingsland under GIEK.


– Renteinntekter gjennom statsbankene budsjet-teres og regnskapsføres ut fra opptjente renteri kalenderåret.

– Ved salg (utstedelse) av statsobligasjoner tilunderkurs føres underkursen i balansen ogavskrives lineært som renteutgift, med et årligbeløp fram til innløsningstidspunktet.

– Bevilgningsreglementet har en særregel forstatens forvaltningsbedrifter og statens direkteengasjement i petroleumsvirksomheten(SDØE) om at netto driftsresultat skal føresopp til bevilgning. Driftsresultatet skal inne-holde avskrivninger på investeringer og renterpå statens kapital.

– Virksomhetenes mellomværende med stats-kassen som viser avvik mellom kontantstrømog regnskapsførte ut- og innbetalinger, jf.omtale i avsnitt 9.5.3.

– Statens pensjonsfond inngår i statsregnskapetved at fondets verdi føres opp til virkelig verdi ikapitalregnskapet. Verdiendringer reguleresdirekte mot statens egenkapital (konto for for-skyvning i balansen). Regnskapene for Statenspensjonsfond (SPU og SPN) føres etter periodi-seringsprinsippet (IFRS) i egne fondsregn-skap.

Bevilgningsregnskap og kapitalregnskap

Etter bevilgningsreglementet § 13 skal statsregn-skapet inneholde et bevilgningsregnskap og etkapitalregnskap. Bevilgningsregnskapet viserregnskap mot bevilgning. Kapitalregnskapet viseren balanse, med statens finansielle eiendeler oggjeld, og viser sammenhengen med bevilgnings-regnskapet. Kapitalregnskapet berører primærtposter som er inntekts- og utgiftsført i avdeling 4 ibevilgningsregnskapet.

Innenfor rammene av disse prinsippene og til-hørende justeringer, skal departementene og stat-lige virksomheter rapportere til det sentrale stats-regnskapet. Virksomhetene har i dag anledning tilå føre sine egne regnskaper (dvs. virksomhets-regnskapet) etter periodiseringsprinsippet7, menrapportering av bevilgningsregnskapet til det sen-trale statsregnskapet skal skje etter kontantprin-sippet. En nærmere presentasjon og drøfting avregnskap på virksomhetsnivået i staten er gitt i

kapittel 9, hvor det foreslås å innføre krav om peri-odiserte virksomhetsregnskaper.

Statsbudsjettet og statsregnskapet viser deenkelte inntekts- og utgiftsposter og statsforvalt-ningens samlede inntekter og utgifter. Enkelte for-hold bidrar imidlertid til at statsregnskapet ikkekan betraktes som et konsolidert regnskap for sta-ten:– Statlige virksomheter med særskilte fullmak-

ter (nettobudsjetterte virksomheter)8 mottarnettotilskudd over statsbudsjettet. I slike tilfel-ler vil det kun være statens nettotilskudd tilvirksomhetene som føres som utgift i bevilg-ningsregnskapet.

– Statlige virksomheter organisert i egne selska-per utenfor statsbudsjettet (f.eks. helseforeta-kene) mottar nettobevilgninger som generelletilskudd til virksomhetene. Selskapsmodellen(for selskaper som utfører forvaltningsoppga-ver og som i hovedsak er finansiert over stats-budsjettet) medfører at periodiseringsprinsip-pet er lagt til grunn for deres regnskaper. Sta-tens nettotilskudd til virksomhetene føres somutgift i bevilgningsregnskapet. Statens lån ogdriftskreditter til helseforetakene bevilges oginngår i bevilgningsregnskapet og i kapital-regnskapet.

– Statlig eide foretak som er skilt ut fra staten iegne selskaper, og som ikke mottar noen formfor tilskudd over statsbudsjettet, følger normaltregnskapsloven (periodiseringsprinsippet), oger helt eller delvis (kontrollerende) eid av sta-ten. Slike eierposter inngår i statens kapital-regnskap til historisk kostpris. Det foretas ikkenoen form for konsolidering av regnskapet inni statsregnskapet.9 Eventuelt utbytte inntekts-føres i bevilgningsregnskapet når det mottas.

– Enkelte statsinterne transaksjoner øker bådeutgifts- og inntektssiden i statsbudsjettet ogstatsregnskapet. Et eksempel er redningsheli-koptertjenesten, som budsjetteres under Jus-tis- og beredskapsdepartementet. Forsvaret,som leverer tjenesten, budsjetterer både inn-tekten som mottas fra Justis- og beredskapsde-partementet og utgiften ved utføring av tje-nesten.

7 SRS skal fra 2016 benyttes for de som velger å bruke perio-diseringsprinsippet.

8 Dette omfatter blant annet hele universitet- og høyskole-sektoren og en rekke statlige forskningsinstitutter.

9 Eksempel på slike selskaper kan være NRK, Statoil ASA,Telenor ASA, Statkraft SF og Posten Norge AS. For eier-skap i børsnoterte selskap gis det i statsregnskapet notein-formasjon om verdien av aksjeposten per 31.12.


4.4 Om periodisering og periodisert statsregnskap

4.4.1 Innledning

I flere land som har valgt å benytte periodiserings-prinsippet i sin regnskapsføring er regnskapsstan-dardene fra privat sektor eller International PublicSector Accounting Standard (IPSAS) lagt til grunnhelt eller delvis. IPSAS-rammeverket forvaltes avInternational Public Sector Accounting StandardBoard (IPSASB), som ble etablert i 1997. Det erutarbeidet 38 standarder for føring av periodiserteregnskaper i offentlig forvaltning.

Ved utarbeidelse av et periodisert statsregn-skap legges det vekt på å få fram en mest muligfullstendig balanse, det vil si en oversikt over eien-deler, gjeld/forpliktelser og egenkapital. Over-skudd/underskudd i resultatregnskapet føres motegenkapitalen. Avskrivninger på anleggsmidler ermed i resultatregnskapet og gir et uttrykk for slitog elde på slike eiendeler. Et periodisert regnskapvil gi oversikt over den finansielle stillingen(balanse), periodisert resultatregnskap, kontant-strømoppstilling, oversikt over endringer i egen-kapitalen og noter til regnskapet.

Periodiseringsprinsippet kjennetegnes gene-relt ved at inntekter og utgifter regnskapsføres iden perioden inntektene opptjenes og kostnadenepåløper. Dette skiller seg fra kontantprinsippet,der utgifter og inntekter regnskapsføres i denperioden betalingen skjer. Ved periodiseringsprin-sippet er det tidspunktet for pådratt forpliktelse,forbruk og opptjening som bestemmer regn-skapsperiode. Se tabelll 4.2 for forskjeller mellomperiodisert og kontantbasert regnskap.

4.4.2 Regnskapsføring av inntekter og utgifter

Dagens statsregnskap viser i hovedsak kontanteinnbetalinger og utbetalinger. Et periodisert stats-regnskap vil innebære at driftsinntekter regn-skapsføres ved leveransen av tjenesten og driftsut-gifter regnskapsføres ved forbruk (i praksis forsmå utgiftsposter ved leveransen av varen eller tje-nesten). Kostnader som er påløpt, for eksempelovertid og feriepenger til ansatte, føres når deoppstår og ikke ved utbetaling. Prinsippet kreverat man har regnskapsmessig oversikt over når enressurs er forbrukt, og etablerer rutiner for forde-ling av kostnader mellom perioder. Varebehold-ninger vil ikke regnes som kostnad før varene erforbrukt. Påløpte forpliktelser skal regnskapsfø-res i den periode de oppstår eller blir kjent. En

viktig egenskap ved et periodisert regnskap er atressursbruk skal registreres uavhengig av betalin-gen. Forskyvning av betaling før eller etter årsskif-tet vil for eksempel ikke ha innvirkning på kost-nadsføringen.

Skatter og avgifter (og overføringer uten til-strekkelig gjenytelser, såkalte ensidige transaksjo-ner), skal føres når det skattbare forholdet opp-står, ikke når skatten innbetales.

4.4.3 Behandling av realkapital

Etter kontantprinsippet utgiftsføres en investeringi sin helhet når den blir betalt, selv om den harmange års levetid. Årsregnskapet viser dermedikke den årlige kostnaden eller forbruket av real-kapital. Et statsregnskap etter kontantprinsippetinnebærer at realkapital ikke balanseføres i kapi-talregnskapet. I et periodisert regnskap føresinvesteringer i realkapital som anleggsmidler ibalansen, og avskrives over investeringens leve-tid. Slike investeringer deles normalt inn i varigedriftsmidler (for eksempel bygninger, maskiner,transportmidler) og immaterielle eiendeler (foreksempel programvare, forskning/utvikling). Eninvestering i et nytt bygg skal eksempelvis føressom en eiendel i balansen. I resultatregnskapetføres det deretter avskrivninger som skal gi etuttrykk for den periodevise kostnaden ved brukav eiendelen, basert på forventet økonomisk leve-tid. Et bygg kan f.eks. avskrives lineært over 40 år,og da blir avskrivningen 2,5 pst. av anskaffelses-prisen.

Det norske statsregnskapets kapitalregnskapviser primært finansielle eiendeler og gjeld. Detteberører poster som er inntekts- og utgiftsført somfinansielle transaksjoner (avdeling 4) i bevilg-ningsregnskapet. Stortinget har i bevilgningsre-glementet fastsatt enkelte unntak fra kontantprin-sippet, slik at investeringer og avskrivninger avrealkapital i forvaltningsbedriftene (for eksempelStatsbygg) inngår i statsbudsjettet og balansefø-res i kapitalregnskapet. Videre er det bestemt atStatens pensjonsfond skal føres til virkelig verdi ikapitalregnskapet.

4.4.4 Behandling av pensjonsforpliktelser

Statlige virksomheter er i stor grad arbeidsinten-sive virksomheter. I tillegg til ordinær lønn, ferie-penger og sosiale ytelser utgjør de statsansattespensjonsrettigheter et sentralt kostnadselement. Idagens system håndteres pensjoner ut fra en «payas you go»-tilnærming på sentralt statlig nivå i deårlige statsbudsjettene. Pensjonsforpliktelsen


gjennom Statens pensjonskasse (SPK) er ikke fon-dert. Pensjonsforpliktelser estimeres årlig av SPKog gis som tilleggsinformasjon i tilknytning til deårlige budsjetter. Det varierer om statlige forvalt-ningsorganer betaler pensjonspremie til SPK. Forde premiebetalende forvaltningsorganene vil SPKberegne pensjonspremien basert på økonomiskeog aktuarielle forutsetninger.10

I et periodisert statsregnskap vil kostnader ogforpliktelser knyttet til pensjoner inngå, slik at

kostnadene ved arbeidsinnsatsen framkommermer fullstendig og uavhengig av hvilket tidspunktde ulike kostnadselementer utbetales. Pensjonenei statsforvaltningen er ytelsesbaserte og er dekketgjennom medlemskap i SPK. At ordningen er

1 Ref. bevilgningsreglementet §7. Statens forvaltningsbedrifter (for eksempel Statsbygg) utgiftsfører investeringer i bevilgnings-regnskapet, men skal også føre «bokførte kapitalgjenstander» opp i kapitalregnskapet (balansen) til historisk anskaffelsespris.Statens egenkapital (konto for forskyvning i balansen) fungerer som motkonto for denne aktiveringen. Videre skal bevilgnings-regnskapet inneholde lineære avskrivninger iht. en antatt levetid for hver enkelt kapitalgjenstand. Avskrivningene framkommerimidlertid resultatnøytalt i bevilgningsregnskapet, da de i tillegg til å føres som en utgift i driftsresultatet til virksomheten ogsåføres med motpost på inntektssiden av statsregnskapet. På samme måte blir renter på statens kapital i forvaltningsbedrifteneført som utgift i driftsresultatet med motpost på inntektssiden av statsregnskapet.

Tabell 4.2 Forskjeller mellom et periodisert og kontantbasert regnskap

Regnskapsposter Periodisert regnskap i henhold til IPSAS Kontantregnskap

Resultatføring / løpende drift

Inntekter / kostnader resultatføres i den perioden disse er opptjent eller påløper. Tidsrommet for forbruket bestemmer regnskapsperiode, ikke betalingstidspunktet.

Inntekter / utgifter resultatføres på tidspunktet for inn- eller utbetalingen.

Balansen Inneholder realkapital (f.eks. bygnin-ger, veier, maskiner, utstyr, program-vare og rettigheter), samt gjeld og for-pliktelser, som f.eks. pensjonsforplik-telser og miljøforpliktelser. Omfatter også finansielle fordringer.Balansen inkluderer poster, som f.eks. leverandørgjeld, kundefordringer, påløpte kostnader og forskuddsbeta-linger.

Kapitalregnskapet (statens balanse-regnskap) viser i hovedsak statens finansielle eiendeler og gjeld. Dette omfatter kontantbeholdninger og låne-transaksjoner i avdeling 4 (utlån, stats-gjeld, tilbakebetalinger mv), her-under aksjer og eierposter i statsfore-tak mv, samt beholdninger i ulike fond.Fast kapital (herunder realkapital) i forvaltningsbedriftene framkommer i kapitalregnskapet.

Investeringer i anleggs-midler (realkapital m.m.)

Balanseføres på investeringstidspunk-tet. Bruk av anleggsmiddelet kost-nadsføres som avskrivninger over for-ventet økonomisk levetid.

Balanseføres ikke, men føres som utgift på investeringstidspunktet.Unntak: Bevilgningsreglementet har enkelte særregler for statens forvalt-ningsbedrifter.1

Finansielle eiendeler og gjeld

Føres til virkelig verdi om observer-bar, ellers historisk kost.

Prisen på transaksjonstidspunktet (historisk kost).Statens pensjonsfond føres opp til vir-kelig verdi.

Pensjonskostnader Pensjonskostnad for inneværende periode resultatføres, og beregnet pensjonsforpliktelse balanseføres.

Pensjonspremie føres som utgift når ev. premie betales (på virksomhets-nivå). Ingen balanseføring av pen-sjonsforpliktelser.

Overføringer til/fra pri-vate, tilskudd, og skat-ter og avgifter

Tilskudd til private kan tas med i den perioden de blir kontant betalt. Skatter og avgifter periodiseres.

Både tilskudd til private og skatter og avgifter tas med i den perioden de blir kontant betalt.

10 SPK benytter tre ulike modeller for oppfølging av premie-betalende virksomheter: premiesats uten forsikringstek-nisk oppgjør, premiesats med forsikringsteknisk oppgjørog hendelsesbasert premieberegning.


ytelsesbasert innebærer en usikkerhet om stør-relsen på den framtidige forpliktelsen. Endringer iøkonomiske og aktuarielle forutsetninger kan gistore utslag. De statlig eide helseforetakene følgerregnskapsloven og behandler pensjonsforpliktel-sene i tråd med et periodisert prinsipp, ved at detgjøres avsetninger i regnskapet for pensjonsfor-pliktelsen på bakgrunn av aktuarberegnede fram-tidige pensjonsutbetalinger. Norske kommunerbenytter også en form for periodisert regnskaps-prinsipp når det gjelder pensjonsforpliktelser.

Anvendelse av periodiseringsprinsippet villebety at staten måtte regnskapsføre pensjonsfor-pliktelser og pensjonskostnader når de påløper.En viktig beslutning vil være om forpliktelsene ogpensjonskostnadene skal følges opp på sentraltnivå i SPK eller om dette også skal fordeles ut påvirksomhetene.

I dag belyses statens pensjonsforpliktelser i deårlige stats- og nasjonalbudsjettene. I nasjonalbud-sjettet vil utviklingen i pensjonsutgiftene i folke-trygden inngå i omtalen av de langsiktige utfor-dringene for finanspolitikken. I statsbudsjettetframskrives utgiftene til pensjoner både i SPK ogfolketrygden for de neste tre år, på grunnlag avforventninger om utbetalingene forutsatt uendretregelverk og forventet demografisk utvikling.

4.4.5 Overføringer til private og kommuner

Overføringer til private omfatter bl.a. barnetrygd,arbeidsledighetstrygd og ulike former for til-skudd. Etter kontantprinsippet føres slike overfø-ringer i dag i den perioden de utbetales.

Etter dagens IPSAS vil de fleste norske overfø-ringsordningene til kommuner og private også bliført etter kontantprinsippet. 11

For overføringer der det oppstår en framtidigforpliktelse, vil imidlertid kostnadene etter IPSASbli ført når kostnadene påløper og ikke når forplik-telsene blir betalt. Som et eksempel vil kostna-dene ved å innfri en garanti føres når det er sann-synlig at garantien må innfris, og ikke ved selveinnfrielsen.

Etter dagens regnskapsføring i Norge brukesbevilgninger til tapsfond på enkelte områder forframtidige tap, for å periodisere kostnadene ogvise forventet kostnad når tilsagn og garantier gis.

4.4.6 Vurdering av realkapital i åpningsbalansen

Verdien av eiendeler, særlig realkapital som byg-ninger, veier, kaianlegg osv., er viktige elementer iet periodisert regnskap. Det krever en rekkeavklaringer utover det som framgår av et kontant-basert regnskap. I henhold til IPSAS nr. 17 skalalle anleggsmidler (realkapital) oppføres til virke-lig verdi ved utarbeidelse av åpningsbalansen,dvs. første gangs etablering av balansen. Deretterkan virksomhetene velge om anleggsmidler skalvises i balansen til avskrevet beløp eller avskrevetverdiregulert beløp. Det må være samme metodefor samme type av anleggsmiddel.

I kapittel 9 drøftes virksomhetsregnskap etterde statlige regnskaps-standardene (SRS) i Norge.Ved første gangs implementering av SRS skalgjenanskaffelsesverdi eller virkelig verdi legges tilgrunn ved oppføring av varige driftsmidler ogimmaterielle eiendeler i åpningsbalansen.12 Vedsenere tilgang av nye varige driftsmidler leggesanskaffelseskost til grunn (historisk kost). Dettesamsvarer med etablert norsk regnskapslovgiv-ning for mellomstore virksomheter. Ved etablerin-gen av de statlige regnskapsstandardene ble detanbefalt å begrense valgmulighetene som iutgangspunktet fantes i de internasjonale standar-dene, slik at man fikk en mer ensartet praksisinternt i statsforvaltningen. Informasjonen fravirksomhetsregnskapene vil kunne anvendesogså på et samlet statlig nivå.

4.4.7 Finansielle eiendeler og forpliktelser

Mange finansielle eiendeler og forpliktelser skal iet periodisert regnskap regnskapsføres til virkeligverdi dersom denne kan anslås uten store proble-mer. Urealiserte gevinster og tap skal framkommeav resultatregnskapet. I et kontantregnskap vilbare resultatene for de poster hvor det har skjedden kontanttransaksjon (inkludert realisasjon avgevinst og tap) framkomme.

Statens pensjonsfond utgjør den langt vesent-ligste finansielle eiendelen i det norske statsregn-skapet. Statens pensjonsfond blir regnskapsført tilvirkelig verdi i kapitalregnskapet, jf. omtale iavsnitt 4.3. Verdiendringer i fondet (realiserte ogurealiserte) føres imidlertid ikke over bevilg-ningsregnskapet (resultatregnskapet), men regu-

11 Det arbeides med en ny standard for regnskapsføring avoverføringer. Den er ventet fra IPSASB i 2017.

12 Nasjonaleiendommer og kulturminner skal som hovedre-gel ikke balanseføres på virksomhetsnivået etter SRS. Hvisdisse benyttes som driftsmiddel i virksomheten skal dissebalanseføres og verdsettes til bruksverdi, uten hensyn tileiendelenes kulturelle, miljømessige eller historiske verdi.


leres direkte mot statens «egenkapital» (konto forforskyvning i balansen).

4.4.8 Renter

Renter føres etter påløpt verdi i et periodisertregnskap. Renteinntekter og rentekostnader skalregnskapsføres for den periode (året) de gjelder,ikke når de blir betalt til konto (kontantprinsip-pet).

Det framgår av avsnitt 4.3 at det er gjort tilpas-ning i statsbudsjettet og statsregnskapet for hånd-tering av opptjente renter i statsbankene tilsva-rende periodiseringsprinsippet, og for over/underkurs knyttet til statsobligasjoner.

4.5 Utviklingen i statlig budsjet-terings- og regnskapspraksis internasjonalt og i Norge

4.5.1 Oversikt over budsjetterings- og regnskapsprinsipper innen OECD-området

Historisk har man internasjonalt i offentlig forvalt-ning normalt hatt regnskaper som baserer seg påkontantprinsippet. Fra rundt 1990 har det skjedden utvikling der land tok i bruk periodiserte regn-skaper, i tillegg til et kontantbasert budsjett. Dethar ikke vært en tilsvarende utvikling på budsjett-siden.

OECD gjennomfører årlig en undersøkelseom valg av budsjetterings- og regnskapsprinsip-per i OECD-landene. Undersøkelsen omfatter 38land.

Av de 38 landene oppgir 28 land at de brukerkontantprinsippet for statsbudsjettet, mens 10land oppgir å ha et periodisert statsbudsjett. Forstatsregnskapet er bildet motsatt, ved at 25 landopplyser at de har et periodisert statsregnskapsammen med en kontantstrømoppstilling, mens13 land opplyser om at de har et statsregnskapkun etter kontantprinsippet.

Det er ulike grunner til at mange land harvalgt å beholde kontantprinsippet for budsjettet.Noen land, bl.a. Storbritannia og Australia13, harbegge innført periodiseringsprinsippet for bud-sjettet, men har senere gått tilbake til kontantba-serte bevilgninger/tilsagn innenfor rammen av etperiodisert regnskap og budsjett. Av de ti landenesom har innført periodiseringsprinsippet for bud-sjettet har de fleste valgt å operere med avvik fraperiodiseringsprinsippet på enkelte områder. Det

gjelder statsansattes pensjoner, der Østerrike,Belgia, Danmark og Sveits benytter kontantprin-sippet. For kapitalisering og avskrivninger av real-kapital har Australia, Chile og Island valgt å fra-vike periodiseringsprinsippet. Danmark har valgtå ikke periodisere investeringer i infrastruktursom veier og jernbane, men bruker periodise-ringsprinsippet for andre driftsmidler.

Blant de 25 landene som ifølge OECDs under-søkelse har valgt å legge til grunn periodiserings-prinsippet for statsregnskapet, er det flere somhar valgt å avvike fra full periodisering, blantannet ved at statsansattes pensjoner ikke er perio-disert og ved at investeringer er ført etter kontant-betaling. For statsansattes pensjoner gjelder detteØsterrike, Belgia, Tsjekkia, Danmark, Frankrike,Litauen, Slovakia og Sveits.

Dette tyder på at periodisering på regnskapssi-den er mindre problemfylt enn for statsbudsjett,samtidig som det er stor variasjon mellom land ihvordan periodisering praktiseres. Andre land,som Norge, har kontantbasert budsjett, men mednoen tilpasninger i retning periodisering. I praksiser det ikke nødvendigvis så stor forskjell på slikemellomløsninger. Etter finanskrisen fra 2008 erdet uansett et sterkere fokus på kontroll medstatskassen og kontantstrømmene, herunder bud-sjettbalanse basert på kontantprinsippet.

13 Department for Finance and Deregulation; Is less More?Towards Better Commonwealth Performance, AustralianGovernment, Canberra 2012: «Appropriations and cashUnder accrual annual appropriations, parliamentary autho-risation for expenditure is intended to recognize the totalaccrued costs incurred by agencies, and allow them tocarry forward annual appropriations, for example inrespect of employee entitlements.As part of the government’s response to the MurrayReview, the 2010-11 Budget implemented a net cash fra-mework. Under this approach, the range of expenses beingfunded in the year they were incurred was reduced andfuture appropriations are only provided for these itemswhen cash payments are expected to be made. This returnsat least a part of the annual appropriation framework to therelative simplicity of appropriating on an «as needed» basis.Cash appropriations, based on the net annual cash require-ment of the entity, would simplify appropriations. Theycould be structured to have no impact on accrual accoun-ting and financial reporting by appropriating against anentity’s cash flow statement. This would also facilitate aclear read between appropriations and annual financial sta-tements.Moving to cash appropriations should not reduce motiva-tion for agencies to manage all of their resources as oppo-sed to end of year cash balances, as budgets and financialstatements would still be prepared on an accrual basis.»


4.5.2 Budsjettreformene i Australia, New Zealand og Storbritannia

Australia, New Zealand og Storbritannia gjennom-førte på 1980- og 1990-tallet større budsjettrefor-mer der periodiserte budsjetter og regnskapsrap-portering inngikk. I Storbritannia ble det etablertet kontraktsystem der statlige virksomheter bletildelt ressurser basert på oppsatte kontrakter foroffentlige tjenesteleveranser. I Australia ønsketregjeringen en mer selskapsorientert organise-ring og rapportering innen offentlig forvaltning,med en resultatbasert budsjettering. I New Zea-land gjorde regjeringen budsjettprosessen merresultatorientert fra 1989, og det ble et krav åbruke periodiseringsprinsippet i både budsjett ogregnskap.

4.5.3 Utviklingen i Danmark og Sverige

Sverige14 innførte på 1990-tallet periodisert stats-regnskap og deretter stegvis et statsbudsjett pådelvis periodisert basis. Det ble gjort noen tilpas-ninger for å få systemet til å ivareta både makro-økonomiske hensyn og hensynet til effektiv res-sursbruk.

Systemet består av to deler, et statsbudsjettmed et tilhørende regnskap på samme overord-nede nivå og dernest et fullstendig periodisertregnskap for hele staten.

Statsbudsjettet settes opp med ca. 500 bevilg-ninger innen 27 utgiftsområder, som dels er perio-diserte, dels kontantbaserte, men der sluttsum-men blir justert med tekniske poster slik at resul-tatet tilsvarer lånebehovet (kontanteffekten).Regnskapsmessig rapporteres det for hver virk-somhet tilsvarende på forbruk av denne bevilgnin-gen i henhold til statsbudsjettets inndeling.Bevilgning til drift og investeringer håndteres for-skjellig. Når det gjelder driftsutgifter får virksom-hetene en bevilgning som gir en kostnadsramme.Dette vil som oftest også gjenspeile kontantstrømtil drift, med noen avvik. For større, såkalte sam-funnsmessige investeringer er det lagt opp til ensærskilt bevilgning fra Riksdagen, og for virksom-hetenes investeringer gis det anledning til å låneet beløp fra den sentrale statskassen. Gjennomstyring av låneadgangen og særskilte bevilgnings-vedtak har den svenske staten god kontroll på

kontantstrømmene som oppstår i virksomhetene,slik at dette ikke er noe hinder for overordnetmakroøkonomisk styring.

Det settes opp et fullstendig periodisert regn-skap både på virksomhetsnivå og for staten sam-let. Virksomhetene skal føre regnskapet etterperiodiseringsprinsippet og avlegge et fullstendigregnskap etter dette. For staten samlet utarbeidesdet på bakgrunn av disse et konsolidert statsregn-skap og en konsolidert balanse, med kontantstrø-moppstilling og noter. Dette regnskapet inklude-rer også avgifts- og bidragsfinansiert virksomhetog statlige selskaper. Også deleide selskaper kon-solideres inn.

Både Ekonomistyrningsverket og Regje-ringskansliet gir uttrykk for tilfredshet medsystemet. Periodisert regnskap er et nyttig tilleggtil oppfølgingen av statsbudsjettet på overordnetnivå. Ordningene utvikles og forbedres videre.Man anser at regnskapsordningen bidrar til atSverige har god oversikt over ressursbruken ogorden i sine finanser.

Danmark har et periodisert statsregnskap.Men det er gjort unntak for utlån/kapitalinn-skudd, tjenestepensjoner og verdsettelsen av skyl-dig skatt.

I statsbudsjettet føres bevilgning til nasjonalei-endommer, infrastruktur, forsvaret, utlån, kapi-talinnskudd etter et modifisert kontantprinsipp,og skatteinntektene er kontantbasert. Eiendelersom er finansiert ved bevilgning inngår allikevel istatens balanse. Driftsbevilgningene er kostnads-basert i kombinasjon med låneramme til anleggs-midler. Tilskudd regnskapsføres når det er gittbindende tilsagn. Dette kombineres med generelloverføringsadgang av driftsbevilgning til ikke-avsluttede oppgaver innenfor året, eller som over-ført overskudd så lenge ikke formålet for bevilg-ningen endres. Dette gjelder også for en del inves-teringsbevilgninger. For alle slike overføringergjelder imidlertid også den begrensningen at totalutgift må holdes innenfor utgiftstaket som er ved-tatt.

Virksomhetene skal føre periodiserte regn-skap. I driftskostnadene inkluderes avskrivningertil anleggsmidler som ikke er unntatt ovenfor, ipraksis unntas nasjonaleiendommer og infrastruk-tur. Investeringsnivået styres også ved en øvregrense for låneopptak. I balansen inngår alle eien-deler, uavhengig av bevilgningsform.

Danmark har et periodisert budsjett, men medviktige unntak som er kontantbasert.

14 Framstillingen bygger på bl.a. Kristina Lundquist: Budget-og räkenskapsprinciper i Sverige, Notat datert 28.08.2015og Statens resultaträkning, balansräkning og finansierings-analys m.m., Rapport nr. 2015:25 Ekonomistyrningsverket.


4.5.4 Budsjettreformer i Østerrike og Sveits

Østerrike og Sveits har det siste tiåret innført peri-odisering av både statsbudsjett og -regnskap.Begge land har imidlertid beholdt transaksjons-tidspunkt og kontantutgift som bevilgningsgrunn-lag for investeringer i realkapital. For Østerrikevar innføring av periodiseringsprinsippet en del aven altomfattende reformpakke som ble vedtatt i2007. Gjennomføringen startet i 2009 med innfø-ring av et mellomlangsiktig rammeverk for bud-sjettet, og ble fulgt opp i 2013 da det ble innførtprogrambudsjettering, resultatorientert budsjette-ring og økonomistyring, periodiserte regnskaperog periodiserte budsjett og rapportering av finan-siell bærekraft. De viktigste formålene med å inn-føre periodisering av regnskapet var å få bedreoversikt over offentlige finanser og et fullstendigrapporteringssystem. Periodisert informasjon bleogså vurdert som et mer egnet grunnlag for å tabeslutninger.

Reformen i Sveits i 2007 var mindre omfat-tende enn i Østerrike og inneholdt bare innførin-gen av periodisert regnskap og budsjetter på stat-lig nivå, uten det mellomlangsiktige rammeverket.Hovedformålet var bedre beslutninger basert påmer oversiktlig informasjon.

4.5.5 Utviklingen etter finanskrisen

Det er de seneste årene blitt et sterkere fokus påbudsjettering og budsjettbalanse internasjonalt.Dette har blant annet bakgrunn i finanskrisen fra2008. Høy offentlig gjeld og lav økonomisk veksthar endret prioriteringene i gjennomføringen avbudsjettreformer. Etter finanskrisen har behovetfor tilgang på pålitelig og relevant regnskapsinfor-masjon økt, jf. forslag om innføring av EPSAS iEU.

Mange land som tidligere innførte periodise-ringsprinsippet i budsjettet, gjennomførte samti-dig styringsreformer som innebar mer rammesty-ring ut fra resultatkrav og desentralisering av øko-nomistyringen til virksomhetene. Formålet var åsikre effektiv drift av statlige etater, gjennom blantannet resultatbasert budsjettering. I enkelte landvar desentralisering av investeringsbeslutningenegjennom bevilgning til løpende avskrivninger og/eller en årlig leiepris på kapital (avledet bruker-pris) et annet utslag av denne trenden. På bak-grunn av et ønske om bedre styring av investerin-ger og statens likvide midler gikk imidlertid Aust-ralia bort fra å budsjettere avskrivninger i budsjet-tene fra 2010–2011.

I de senere år har en del land innført periodi-serte statsregnskap, men ikke periodisert stats-budsjett. Dette kan skyldes at et mer omfattenderegnskapssystem, med mer fullstendig kostnads-informasjon, er nyttig informasjon for drift og vedutarbeidelse av finansielle balanser, men at manikke har et tilsvarende detaljert informasjonsbe-hov ved utformingen av bevilgningsvedtaket i par-lamentet. En erfaring var at resultatorienteringeni liten grad ble en del av budsjettprosessen. I MarcRobinsons15 presentasjon på budsjettsjefsmøtet iOECD i juni 2015, (Budget reform before and afterthe Global Financial Crisis) oppsummeres denneerfaringen slik:

«Today, however, many OECD MoF officialsconsider that it failed. They believe that perfor-mance budgeting has been merely a «paper»exercise, with little significant impact on bud-get decision-making. Critics also suggest thatlittle budgetary use has been made of the per-formance indicators developed as part of theperformance budgetary reforms, and thatmany of these indicators are irrelevant to bud-get decisions.»

Det legges i dag internasjonalt sterkere vekt påevalueringer og analyser der også regnskapsinfor-masjon inngår, samtidig som en foretar brederegjennomgang av politikkområder i det som oftebenevnes «spending reviews».

4.5.6 Utvikling av internasjonale standarder for periodiserings-prinsippet i offentlig sektor (IPSAS)

International Public Sector Accounting StandardBoard (IPSASB) ble etablert i 1997. Det har utar-beidet regnskapsstandarder for føring av forskjel-lige transaksjoner og for konsolidering av regn-skap for offentlig forvaltning. Det er siden etable-ringen av IPSASB utarbeidet 38 standarder forføring av periodiserte regnskaper i offentlig for-valtning. IPSAS tar utgangspunkt i regnskapsstan-dardene for privat sektor (International FinancialReporting Standards – IFRS), supplert med egnestandarder og tilpasninger for forhold som er spe-sifikke for statsbudsjett. Det er utarbeidet en egenIPSAS for land som følger kontantprinsippet.

Det ble i 2013 opprettet en referansegruppefor å sikre god forvaltning av det standardset-

15 Dr Marc Robinson er en del av OECD’s Advisory Panel onBudgeting and Public Expenditures. Dr. Robinson er part-ner i PFM Results Consulting.


tende organet IPSASB, der blant andre Verdens-banken, IMF og OECD er representert. Bakgrun-nen for opprettelsen var at selv om InternationalPublic Sector Accounting Standards Board(IPSASB) har lagt ned et stort arbeid i å utvikleIPSAS, hadde få land tatt dem i bruk. En hoved-grunn til dette var en usikkerhet om styringen avog kontrollen med utviklingen av standardene.Gjennom opprettelsen av referansegruppen harviktige interessenter for offentlig sektor fått for-mell innflytelse på standardsettingsprosessen, ogman kan forvente en ytterligere koordinering avde statistiske standardene og IPSAS. Sammen-heng mellom periodiserte regnskaper og de sta-tistiske standardene omtales i avsnitt 4.8.

I avsnitt 4.7 er innføring av European PublicSector Accounting Standards (EPSAS) i EUomtalt. IPSAS er et utgangspunkt for regnskapsre-formen i EU, som har oversiktlighet og sammen-lignbarhet som formål.

4.5.7 Utviklingen i Norge – Andreassen-utvalget

Statsbudsjett-utvalget ledet av Marianne Andreas-sen ble oppnevnt i 2001, og rapporten fra utvalget,NOU 2003: 6 «Hva koster det?» ble avgitt tilFinansdepartementet i 2003.

Andreassen-utvalget skulle vurdere:– Prinsippene for budsjettering og regnskapsfø-

ring av statsbudsjettet/-regnskapet, herunderforholdet mellom kontantprinsippet og bud-sjett- og regnskapsføring etter bedriftsøkono-miske prinsipper

– Budsjettering i et flerårig perspektiv.

Utvalgets anbefalinger var å innføre periodise-ringsprinsippet for statsbudsjettet og statsregn-skapet og for statlige virksomheter, men utvalgettok ikke stilling til om bevilgningsforslagene istatsbudsjettet burde endres, idet det viste til atdette ikke er en nødvendig forutsetning for enendring av føringsprinsipp. Ved videreføring avkontantbaserte bevilgningsvedtak innebar utval-gets forslag at statsregnskapet, herunder statligevirksomheters regnskaper, skulle følge periodise-ringsprinsippet og at statsbudsjettet i tillegg tilkontantbevilgningene også skulle inneholde peri-odisert informasjon etter samme prinsipper somregnskapet. Formålet var å bidra til mer effektivressursbruk uten å svekke mulighetene for åbruke statsbudsjettet som verktøy i den makro-økonomiske styringen.

Utvalget skisserte en gjennomføringsstrategigjennom utarbeidelse av et enhetlig system for

standarder og oppstillinger, et system for etable-ring av åpningsbalanser og spesifisering av aggre-geringsnivået i kontantstrømoppstillingen.Omleggingen skulle først gjennomføres for virk-somhetene, så for statsregnskapet og til sist forstatsbudsjettet.

Utvalgets forslag knyttet til flerårighet var atbudsjettkonsekvenser skulle synliggjøres gjen-nom flerårige, helhetlige budsjettframskrivningerpå detaljert nivå og at det ble åpnet for å fatte fler-årige budsjettvedtak for enkelte, nærmereutvalgte prosjekter, virksomheter eller områder.

I oppfølgingen av utvalgets anbefalinger sloregjeringen Bondevik II i Gul bok 2004 fast at kon-tantprinsippet skulle opprettholdes for bevilgnin-ger i statsbudsjettet. Regjeringen Stoltenberg IIga i Gul bok for budsjettåret 2007 tilslutning tildette. Det ble lagt vekt på at kontantprinsippet girklare fullmakter og er tilpasset de finanspolitiskevirkemidlene og behovet for å styre investerin-gene. Det ble valgt en stegvis tilnærming til regn-skapet, der en startet i 2004 på virksomhetsnivåved å utarbeide felles standarder som skulle prø-ves ut. Dette har resultert i statlige regnskaps-standarder (SRS) som er tilpasset statens særligebehov. En skulle senere vurdere periodisering avstatsregnskapet og statsbudsjettet, med vekt pånytte og kostnad ved en slik reform. Flertallet iStortingets finanskomité sa seg ved behandlingenav 2004-budsjettet enig med Regjeringen i at prin-sippet burde innføres skrittvis, og at nytten avomleggingen burde vurderes underveis. Vedbehandling av 2007-budsjettet tok Finanskomi-téen informasjonen fra Regjeringen til orientering.

I slutten av dette kapitlet gir dette utvalget enoppdatert vurdering av den videre utviklingen iregnskapsprinsipper for statsbudsjett og stats-regnskap. Oppfølgingen på virksomhetsnivå ernærmere omtalt i kapittel 9.

Fra og med budsjettforslaget for 2005 (Gulbok 2005) er flerårige budsjettkonsekvenser blittpresentert som en fast del av omtalen i Gul boksom en del av oppfølgingen av statsbudsjettutval-get. Hensikten er å legge til rette for realistiskepolitiske prioriteringer. Flerårighet drøftes i kapit-tel 8 i denne rapporten.

4.6 Sentrale hensyn ved vurderinger av budsjett- og regnskaps-prinsipper

4.6.1 Innledning

Prinsippene som legges til grunn for statsbudsjet-tet må bidra til å ivareta viktige hensyn, som bud-


sjettmessig bærekraft over tid og budsjettets virk-ninger på den samlede nasjonale økonomien,oversikt over eiendeler og gjeld, bevilgninger tilinvesteringer, transparens, sammenlignbarhetmellom statsbudsjett og statsregnskap, Stortin-gets konstitusjonelle rolle og forholdet til virk-somhetsnivået.

4.6.2 Hensynet til å sikre en jevn utvikling i norsk økonomi og bærekraftige offentlige finanser over tid

Statsbudsjettet skal ivareta en rekke hensyn, jf.omtalen i avsnitt 4.2 og 4.3. Et sentralt hensyn erat finanspolitikken skal bidra til en stabil utviklingi norsk økonomi og til langsiktig bærekraft i stats-finansene.

På kort sikt krever dette at en har kontrollover budsjettets samlede utgifter og inntekter, ogbruker disse til å stabilisere samlet etterspørsel inorsk økonomi. For å kunne føre en effektiv stabi-liseringspolitikk, må staten ha finanspolitisk hand-lingsrom. Norge har solide offentlige finanser idag, men på sikt er det behov for tiltak som styr-ker budsjettbalansen.

Finanspolitikken påvirker aktivitetsnivået iøkonomien gjennom flere kanaler. På kort sikt erdet vanlig å anta at den viktigste virkningen kom-mer gjennom endringer i samlet etterspørsel.Finanspolitikken kan bidra til at samlet etterspør-sel etter varer og tjenester øker, enten ved at utgif-tene på budsjettet vokser eller ved at inntektenereduseres, f. eks. ved skattelettelser. Slike kortsik-tige virkninger vil avhenge av situasjonen i økono-mien, og det er heller ikke generelt faglig enighetmellom økonomer om hvor sterke slike virknin-ger vil være. Mulige endringer i pengepolitikkenog eventuelle virkninger på valutakurs vil også hastor betydning for hvordan finanspolitiske tiltakvirker.

På lengre sikt bestemmes den økonomiskeaktiviteten i større grad av tilgangen på ressurser iform av arbeidskraft, realkapital og naturressur-ser, og teknologiske framskritt. Disse påvirkesogså av finanspolitikken. Skatter og avgifter kanføre til tilpasninger i arbeidsmarkedet og andremarkeder som demper økonomiens vekstevne, ogstønader og subsidier kan også påvirke aktørenesinsentiver.

For å kunne bruke finanspolitikken til å stabili-sere norsk økonomi, må det framgå av statsbud-sjettet hvordan finanspolitikken påvirker samletetterspørsel. Dette oppnås enklest med et kontant-basert budsjett, selv om det på noen områder kanvære avvik mellom når en utgift eller inntekt regn-

skapsføres, og når den påvirker samlet etterspør-sel. Dette gjelder særlig selskapsbeskatningen,ved at selskapsskattene betales i kalenderåretetter det skattemessige overskuddet i selskapene.

Et periodisert statsbudsjett inneholder bereg-nede tallstørrelser som del av bevilgningene. Detgjelder for eksempel avskrivninger på realkapitalog avsetninger til framtidige pensjoner til statligansatte. Disse kostnadene er beregnede finansi-elle størrelser, og har ikke noe motstykke i tilsva-rende kontantstrøm og realøkonomisk aktivitet.For å ha kontroll med etterspørselsendringenestatsbudsjettet gir opphav til, må et periodisertbudsjett være supplert med en kontantstrømopp-stilling. En måtte i så fall ta stilling til om Stortin-gets bevilgningsvedtak skulle skje på grunnlag avdet periodiserte budsjettet eller på grunnlag av enkontantstrømoppstilling.

Dette forholdet viet Andreassen-utvalget endel oppmerksomhet. Utvalget foreslo at periodise-ringsprinsippet innføres for statsbudsjettet ogstatsregnskapet. Utvalget vurderte ikke om Stor-tingets bevilgningsvedtak bør endres, og viste tilat dette ikke er en nødvendig forutsetning for enendring av føringsprinsipp. De makroøkonomiskevirkningene av investeringene på statsbudsjettetmå vurderes ut fra nivået på investeringene i real-kapital, uansett hvilket regnskapsprinsipp man føl-ger. Erfaringer fra andre land har vist at det ernødvendig å supplere periodisert budsjett medbegrensninger på kontantstrøm til investeringer.Den svenske modellen, omtalt i avsnitt 4.5.3, inne-bærer at Riksdagen gir virksomhetene en rammefor driftskostnader inkludert avskrivning/avdragpå lån, mens det er egne bevilgninger eller lån frastatskassen til investeringer. Ulike tilnærmingertil håndtering av bevilgninger til investeringer erbeskrevet i avsnitt 4.6.4.

For å kunne føre en god stabiliseringspolitikk,må staten ha solide finanser. Langsiktige bereg-ninger, jf. bl.a. rapporten fra Thøgersen-utvalget(«NOU 2015: 9 Finanspolitikk i en oljeøkonomi –Praktisering av handlingsregelen») tyder på at det iårene framover vil oppstå et inndekningsbehov, ihovedsak som følge av aldringen av befolkningenog fordi finansieringsbidraget til statsbudsjettetfra Statens pensjonsfond som andel av de totaleutgiftene vil avta. Det er viktig at statsbudsjettet erutformet slik at det legger til rette for å vurdereendringer i statens netto formue. Ved å sikre lang-siktig bærekraft i offentlige finanser, legger manogså til rette for å bevare handlefriheten i denårlige budsjettbehandlingen.

For en privat virksomhet vil et periodisert bud-sjett kunne gi en mer fullstendig framstilling av


endringen i netto formue enn et kontantbasertbudsjett alene, fordi overskuddet (driftsresultatet)disponeres mot egenkapitalen. For staten er dettemer komplekst, i og med at det ikke er like klarthva som er riktig kapitalbegrep. En stor del av sta-tens realkapital kan for eksempel ikke selges for årealisere investeringskostnadene eller gi opphavtil en egen inntektsstrøm. Det gjelder bl.a. mye avden offentlige infrastrukturen. Det er mange for-deler med at staten har god oversikt over realkapi-talen den eier, bl.a. kan det bidra til bedre forvalt-ning og utnytting av kapitalen. Det er imidlertidikke klart hvordan denne realkapitalen skal regn-skapsføres dersom formålet er å vurdere denlangsiktige bærekraften i offentlige finanser.

4.6.3 Oversikt over eiendeler og gjeld

En fordel med et periodisert regnskap er at manfår en helhetlig og systematisk oversikt over eien-deler og gjeld. Det gjelder særlig for anleggsmid-ler/realkapital, men også for andre eiendeler,gjeld og forpliktelser. Systematiske balanseover-sikter legger til rette for god forvaltning.

Det er et omfattende arbeid å utarbeide over-sikter og verdsettelse av statens samlede eiende-ler og forpliktelser når en etablerer en åpningsba-lanse. Dette har en ikke ubetydelig kostnad. Påden annen side er det en fordel at staten har godoversikt over sine eiendeler og forpliktelser. Etperiodisert regnskap er egnet for etablering ogvedlikehold av slike oversikter. Gjennom etablerteprinsipper for klassifisering og vurdering av balan-seposter kan det benyttes metodikk og tilnær-ming som er i bruk av mange og som er gjenkjen-nelig på tvers av sektorer. Mange land har utarbei-det en systematisk balanse for staten. Eksempel-vis har Sverige siden 1990-tallet informasjon ombeholdning av realkapital, både for de enkelte stat-lige virksomhetene og konsolidert for staten somhelhet.16

Pensjonsforpliktelsene til statens egne ansatteutgjør en betydelig gjeldspost. En rekke land utar-beider oversikter over dette. Det varierer om for-pliktelsen innarbeides i balansen eller gis som til-leggsinformasjon til regnskapet. Beregning avnetto pensjonsforpliktelser baserer seg på enrekke økonomiske og demografiske/aktuarielleforutsetninger. Beregninger av slike forpliktelserer sensitive for de forutsetninger som legges tilgrunn, blant annet for valg av rente/diskonte-ringsfaktor. Estimatene kan følgelig variere bety-

delig fra år til år i tråd med endringer i økono-miske realiteter.

Et mer omfattende regnskapssystem, medmer fullstendig kostnadsinformasjon, vil i størregrad vise transaksjoner som medfører endringer ibalansen, og er derfor nyttig når en utarbeiderbalansen. En bedre balanse kan også gi relevant,supplerende informasjon for å fastsette bevilgnin-gene i statsbudsjettet. En problemstilling er imid-lertid hvilken nytte en har av balanseinformasjo-nen på ulike nivåer innen offentlig forvaltning.Hoveddelen av nytten er antagelig knyttet til virk-somhetsnivå og departementenes styring av virk-somhetene, mens sammenstilt balanseinforma-sjon på statsnivå ikke i samme grad er direktebeslutningsrelevant. For å vurdere statens finansi-elle bærekraft mv. må det uansett suppleres medanalyser utover det som følger av slik aggregert,periodisert regnskapsinformasjon. Slike analyserpresenteres for Stortinget også i dag.

I tillegg til nytten innen offentlig forvaltningkommer nytten av informasjonen til allmenn bruk,som følge av at informasjon om eiendeler og gjeldblir tilgjengelig på en systematisk måte.

4.6.4 Bevilgninger til investeringer

Diskusjonen om anvendelse av periodiserings-prinsippet i statsbudsjettet i Norge har i stor gradvært knyttet til investeringer i realkapital. Spesielthar bevilgning til avskrivninger over investerin-gens levetid, framfor bevilgning av investeringsut-giften, vært framhevet som en begrunnelse for ågå over til periodiseringsprinsippet i Stortingetsbevilgningsvedtak. Disse problemstillingene erogså drøftet i kapittel 6 om skille mellom drift oginvesteringer, og i noen grad også i kapittel 8 omflerårige budsjetter.

Investeringer kan være store engangsutgifterfor den enkelte statlige virksomhet. Samtidig harstaten behov for å styre samlet investeringsvolum,og man ønsker en overordnet politisk styring avbevilgninger til investeringer. Nedenfor gjennom-gås alternative måter å bevilge investeringene på.

Avledet brukerpris for virksomhetene

Det er argumentert for at istedenfor å finansiereinvesteringen i sin helhet i investeringsåret (-ene),bør den enkelte statlige virksomhet stilles ovenforen avledet brukerpris for kapitalen, der bådeavskrivningene og finansieringskostnadene vedinvesteringen inngår. I Norge benyttes eksempel-vis en slik metode for forvaltningsbedriften Stats-bygg, der statlige virksomheter betaler en husleie16 Se årsredovisning för staten.


som inkluderer avskrivninger og finansielle kost-nader. Dette gjøres i kombinasjon med kontant-bevilgninger til investeringer på Statsbyggs bud-sjettkapittel. I Sverige benyttes en variant av bru-kerpris for mindre anleggsmidler til virksomhete-nes egen drift (eksempelvis datamaskiner), derbevilgningen finansierer avskrivninger og renter.Metoden med avledet brukerpris har også værtforsøkt i Australia og Storbritannia. Imidlertidsynes erfaringen internasjonalt med brukerpriseri statsbudsjettet å vise at dette er vanskelig å defi-nere begrepsmessig, samtidig som systemet eradministrativt kostbart å drifte.17 Australia forlotsystemet i 2002 og Storbritannia forlot det i bud-sjettet for 2010–2011.

Bevilgning til løpende avskrivninger

I Australias statsbudsjett var bevilgninger tilløpende avskrivninger tidligere hovedkilde til åfinansiere framtidige investeringer. De statligevirksomhetene kunne spare bevilgningen til fram-tidige investeringer. Regjeringen fikk imidlertidvanskeligheter med å kontrollere de samledeutgiftene til investeringer, i tillegg til at ordningenskapte manglende innsyn og åpenhet i bruk avinvesteringsbevilgningene. Australia forlot derforbudsjetteringsmåten i 2010–11-budsjettet.18

Dersom bevilgningen gis til løpende avskriv-ninger, vil den være påvirket av valg av avskriv-ningsmetode og forutsetninger om levetid. Valgav avskrivningsmetode og anslag på økonomisklevetid må derfor være basert på normerte regler.

En utfordring dersom bevilgninger til avskriv-ninger overføres til virksomhetene, er at det kan

bygges opp store reserver i virksomhetene forframtidige investeringer. Det sentrale nivået i for-valtningen tappes tilsvarende for ressurser. Dettevanskeliggjør en overordnet koordinering avinvesteringene, der det kan bli mer krevende åflytte ressurser mellom virksomheter og sektorer.

Tak på investeringer

Sveits, som har innført periodiserte budsjetter,har valgt å sette tak for statlige virksomhetersinvesteringer. På denne måten begrenses offentliggjeld ut fra et bærekraftperspektiv. I Sverige (jfr.kap. 4.5.3) bevilges investeringer særskilt eller definansieres gjennom låneopptak fra den sentralestatskassen. Ved at alle disse transaksjonene ermed i det totale statsbudsjettet, vil dette også inne-bære et slags «tak» så lenge budsjettbalansen erfastlagt.

Egen opplåning til investeringer

En egen låneadgang til investeringer kan ogsåvære en mulighet. Storbritannia har forsøkt dette,gjennom den såkalte «Golden Rule», kombinertmed krav om balanse på driftsbudsjettet. Erfarin-gene med «Golden rule» var ikke gode. Ulikeoverskuddsberegninger ble manipulert, og hvasom gikk under definisjonen av investeringer bleutvannet.19 Storbritannias offentlige finanser blesvekket meget kraftig under den internasjonalefinanskrisen fra 2008. Budsjettunderskuddet øktefra 2,9 pst. av BNP i 2007 til 10,7 pst. av BNP i2009. Det finanspolitiske rammeverket, inkludert«the Golden Rule», ble da satt til side, og etter par-lamentsvalget i 2010 fastsatte den nye regjeringenen finanspolitisk regel om at budsjettet justert forkonjunktursvingninger skulle være i balanse femår fram i tid, og at offentlig gjeld gradvis skullebygges ned.

Oppsummering: Vanlig at investeringer bevilges særskilt

Uansett budsjettprinsipp, må det settes begrens-ninger på investeringene i statsbudsjettet. Det måutarbeides et investeringsbudsjett eller alternativtrammer for lån som regulerer hvor stor kontant-strøm virksomhetene får disponere et gitt år. Defleste land praktiserer eksplisitte bevilgninger til

17 Marc Robinson (presentasjon på budsjettsjefsmøtet tilOECD i Roma i juni 2015); Budget reform before and afterthe global financial crises: «The aim of including the capitalcharge within spending ministry budgets was to makeagencies aware of the opportunity costs of their assets andgive them incentives, firstly, to assess carefully whetherplanned new capital assets were really needed and, secon-dly, to identify and sell surplusassets. The idea soundedgood in theory, but was in fact both conceptually flawedand quite costly to operate. It was abandoned in Australia in2002, and in the UK in the 2010-11 budget.»

18 Marc Robinson (presentasjon på budsjettsjefsmøte tilOECD i Roma i juni 2015); Budget reform before and afterthe global financial crises: «… government ministries wereconceptualized as stand-alone enterprises which had aresponsibility to appropriately manage «their» capitalstock. The fundamental problem with this system was thatit was inconsistent with the need of government to controlthe level of aggregate capital expenditure in order to beable to achieve government-wide fiscal targets. It also hadother major defects including the loss of transparency indemocratic accountability in capital expenditure appropria-tion arrangements. It is for these reasons that Australiaabandoned this system in the 2010-11 budget.»

19 Ulike kilder beskriver problemer med det finanspolitiskerammeverket i UK i årene fram mot 2008, bl.a. Wren-Lewis(2013) og Dupont og Kwarteng (2012).


større investeringer, med skranke knyttet til årligsamlet utbetaling.

4.6.5 Enkelhet og transparens

Periodiserte regnskaper er mer omfattende og girmer utfyllende informasjon enn dagens kon-tantregnskap. Regnskapets politiske funksjon kanbli styrket ved gjennomføring av reformer somfølge av bedre synliggjøring av kostnader sompåløper ved politiske prioriteringer. Endringer ibalansen i et periodisert regnskap vil kunne ginyttig informasjon ved analyser av den økono-miske bærekraft i offentlig sektor. Periodiseringinnebærer en mer komplett oversikt og mer pre-sis måling av eiendeler og gjeld enn den kontant-baserte balansen. Bruk av markedsverdi eller vir-kelig verdi for finansielle størrelser trekker isamme retning. For realkapital er imidlertid infor-masjonen knyttet til finansiell bærekraft mer usik-ker, i den utstrekning den regnskapsmessige ver-dien av realkapitalen overstiger verdiene en kan fåved avhending, eller som en framtidig inntekts-strøm til statskassen.

Periodisert regnskap inneholder mer informa-sjon om bl.a. realkapital og immaterielle eiendelerenn dagens kontantregnskap.

4.6.6 Må statsbudsjett og statsregnskap føres etter samme prinsipp?

Siden bevilgningsvedtakene i statsbudsjettet ihovedsak er basert på kontantprinsippet, vil detbåde på grunn av den konstitusjonelle kontrollensom utføres av Riksrevisjonen og etterprøvbarhe-ten av finanspolitikken være nødvendig å føre etregnskap etter tilsvarende prinsipper som budsjet-tet. De detaljerte regnskapsoversiktene må derforfølge oppstillingen i henhold til bevilgningsvedta-kene. Dette vil sikre nødvendig kontroll med gjen-nomføringen av finanspolitikken, fordelingen avbudsjettmidlene og den finansielle likviditeten.

Dette står ikke i motsetning til at periodisertregnskapsinformasjon kan være et nyttig supple-ment for Stortinget i budsjettarbeidet. Det erstrengt tatt ikke nødvendig å velge det ene ellerandre prinsippet, og man kan velge å se på dettesom to supplerende måter å framstille økonomiskinformasjon. Hva som er mest egnet avhenger avbruksområdet og formålet.

Dette står heller ikke i motsetning til at depar-tementene i sin oppfølging av underliggende virk-somheter vil kunne ha god nytte av informasjonfra periodisert virksomhetsregnskap.

4.7 Innføring av ny regnskapsstandard i EU (EPSAS)

4.7.1 Hva er EPSAS?

EU-kommisjonen har foreslått for Rådet ogEuropa-parlamentet at det utvikles felles, obligato-riske regnskapsstandarder for offentlig forvalt-ning for alle EU-landene, European Public SectorAccounting Standards (EPSAS). Utvalget er bedtom å vurdere om innføring av ny regnskapsstan-dard for EU kan få betydning for offentlig budsjet-tering og regnskapsføring i Norge. EPSASomhandler kun regnskap og ikke budsjett, ogbudsjett er derfor ikke nærmere vurdert.

Formålet med EUs EPSAS-prosjekt er å sikreensartede og sammenlignbare periodiserte regn-skaper, for å øke kvaliteten på regnskapene bådefor de generelle brukerne og for rapporteringentil Eurostat og EU-kommisjonen.

Finanskrisen viste at kvaliteten på rapporterin-gen til EU var dårlig for flere land. Denne rappor-teringen var basert på «European system of natio-nal and regional accounts» (ESA2010), men denunderliggende informasjonen var ofte for dårlig.Bakgrunnen for EUs EPSAS-prosjekt er et ønskeom bedre budsjettovervåkning og koordinertefinanspolitiske beslutninger ut fra et makroøko-nomisk perspektiv. Dette henger igjen sammenmed EUs strengere overvåkning av landenes rap-portering i henhold til Stabilitets- og vekstpakten.I denne sammenheng er det viktig at rapportenetil EU er i samsvar med ESA og at det er konsis-tens mellom landenes regnskaper.

Etter planen skal reformen være gjennomført i2020, med mulig unntak for en kartlegging av fastrealkapital. Eurostat leder prosjektet.

Reformen planlegges å omfatte regnskap påalle nivåer av offentlig forvaltning, både statlig,regional og kommunal forvaltning. Reformenomfatter ikke budsjett. Det er opplyst at reformeni alt vil berøre rundt 92 000 regnskapsenheter påde ulike nivåene, noe som også tilsier at det vilvære krevende å holde tidsplanen.

Utvalget registrerer at det er en viss usikker-het knyttet til tidspunktet for når en reform i EUvil være gjennomført, og at ikke alle medlemslander positive til en obligatorisk innføring avEPSAS.20

4.7.2 IPSAS som utgangspunkt for reformen

Et utgangspunkt for den nye EPSAS-standardener International Public Sector Accounting Stan-


dard, IPSAS. EU-kommisjonen påpeker imidlertidat enkelte av IPSAS-standardene må tilpasses forbedre å belyse forhold knyttet til offentlig forvalt-ning, samt at det ikke er utviklet tilstrekkeligestandarder for deler av overføringene, for eksem-pel de overføringene som i Norge utbetales fra fol-ketrygden.

Forvalteren av IPSAS, International PublicSector Accounting Standards Board, IPSASB, harsignalisert at det kan være aktuelt å endre noen avderes standarder for å komme på linje medEPSAS. IPSAS er i dag til en viss grad retnings-givende for flere land, inkludert Norge. DersomEPSAS innføres i EU, kan dette indirekte påvirkeogså de norske statlige regnskapsstandardeneved at de norske statlige regnskapsstandarder(SRS) også er inspirert av IPSAS i form og inn-hold der dette er relevant.

4.7.3 Nytte og kostnader ved reformen

Det er ikke endelig avklart hva reformen i detaljskal inneholde. PricewaterhouseCoopers (PwC)har etter oppdrag fra EU-kommisjonen, foretatt enkostnads-/nytte-vurdering av reformen, gitt envurdering av hvor egnet IPSAS er som grunnlagfor å utvikle en ny EPSAS, og vurdert tidsplanenfor gjennomføring av EPSAS.

PwC-rapporten beskriver nytte og kostnaderved å innføre EPSAS. I rapporten uttales det at21

«Preparing and publishing accrual-based infor-mation about their financial position and per-formance, debts and deficits will also demon-strate governments’ commitment to improvethe use and management of public resources aswell as to promote enhanced financial repor-ting, greater transparency and accountability,and intergenerational fairness.»

PwC-rapporten peker på at harmonisering avregnskapsprinsippene vil gjøre finansregn-skapene mer sammenlignbare og oversiktlige, oglegge til rette for å bedre overvåkningen av denfinansielle situasjonen i EU-landene. Innføring avsamme regnskapsprinsipp for alle forvaltningsni-

våer vil øke muligheten for sammenligninger mel-lom sektorene. I rapporten framheves at med peri-odiserte EPSAS-standarder vil finansregnska-pene bedre få fram langsiktige konsekvenser avpolitiske beslutninger. Politikerne kan da letterebli holdt ansvarlig overfor velgerne.

PwC foretok en spørreundersøkelse i med-lemslandene om hva som ble sett på som utfor-dringene ved å gjennomføre reformen. Svarenevar:– regnskapsføring av realkapital (anleggsmidler)– krav til offentliggjøring– regnskapsføring av finansielle instrumenter– regnskapsføring av skatter og avgifter– regnskapsføring av ansattes opparbeidede ret-

tigheter– regnskapsføring av langsiktige forpliktelser

som offentlige stønader og helsetjenester.

Det framheves i rapporten fra PwC at forslaget omå implementere EPSAS innen 2020 er en ambisiøstidsplan. Spesielt gjelder det for de av landenesom i dag baserer seg på kontantregnskap. Pro-sjektet må i tilfelle i stor grad bygge på IPSAS, hapolitisk støtte og ha tilstrekkelig tilgang på ressur-ser, og løsningene må være pragmatiske ved denførste gjennomføringen av standardene. Kvalite-ten på regnskapene må så utvikles videre etterhvert.

I PwC-rapporten presenteres også en analyseav kostnadene ved å innføre IPSAS for alle forvalt-ningsnivåer i EU, siden EPSAS-standardene ikkeer utviklet og implementert i noe land ennå. Innfø-ringen av EPSAS gjelder bare regnskap og ikkebudsjett. Utviklingskostnader er vurdert bådemed og uten nye IKT-systemer. Samlet kostnadved innføring av reformen er beregnet å ligge mel-lom 1,2 mrd. og 6,9 mrd. euro. Utgiftene i detenkelte land avhenger av i hvilken grad de alle-rede har periodiserte regnskaper, og er størst i delandene som per i dag bruker kontantprinsippet.Ved vurdering av kostnad/nytte, må det tas hen-syn til at kostnadene som er inkludert her i storgrad er engangsutgifter, mens eventuelle nytte-virkninger vil være varige. Endrede framtidigedriftsutgifter er ikke inkludert i undersøkelsen.

Analysen spesifiserer kostnadene for deenkelte forvaltningsnivåer (statlig, sosial forsik-ring (folketrygden) og regional/kommunal for-valtning), slik at det er mulig å se på statsforvalt-ningen og trygdeforvaltningen isolert. De nor-diske EU-landene Danmark, Sverige og Finlandhar i stor grad gjennomført periodisering i sineregnskaper på statlig nivå inkludert trygdeforvalt-ningen. I rapporten anslås utgiftene til full periodi-

20 Tyskland, har i sitt innspill til arbeidsgruppen for innførin-gen av EPSAS, framholdt at valg mellom periodiserte ogkontante regnskapsprinsipper bør avgjøres av de enkeltemedlemslandene, selv om de støtter arbeidet med å for-bedre regnskapsstandarder. Tyskland framhever at detikke er drøftet internt i EU hvilke tiltak som bør gjennomfø-res for å få størst kvalitetsforbedringer på regnskapet, uav-hengig av føringsprinsipp.

21 PwC rapport 2013/S 107-182395, side 12.


sering for statlig forvaltning i disse landene tilhenholdsvis 13,7 millioner euro, 11,0 millionereuro og 7,1 millioner euro.

4.7.4 Hva ville innføring av EPSAS bety for Norge?

For å vurdere en innføring av EPSAS må man, påsamme måte som i PwCs rapport, ta utgangs-punkt i en innføring av full IPSAS i Norge for stats-regnskapet. En innføring i Norge vil bl.a. bygge pårapportering fra virksomhetene.

For virksomheter som benytter de statligeregnskapsstandardene (SRS) i Norge, vil periodi-sert informasjon i hovedsak være dekket i virk-somhetsregnskapet og vil kunne inngå i et konso-lidert statsregnskap. IPSAS vil innebære følgendeendringer for statsregnskapet:– Oppsett av fullt finansregnskap– Konsolidering av virksomhetenes finansregn-

skap, inkludert eliminering av interne balanse-poster og transaksjoner

– Oversikt over eiendommer, anlegg og utstyr.– Oversikt over immaterielle eiendeler, slik som

rettigheter, programvare og internt utvikledeIKT-systemer

– Lager og beholdninger føres i balansen.– Periodisering av skatter og avgifter.– Fordringer og forpliktelser knyttet til statlige

overføringer.– Pensjonsforpliktelser for statsansatte.– Statens langsiktige forpliktelser, herunder mil-

jøforpliktelser.– Andre finansielle størrelser som derivater og

finansielle garantier.

En overgang til periodisert regnskapsføring etterEPSAS på sentralt hold vil kreve etablering avnye, administrative rutiner for periodisering avutgifter og inntekter og rutiner for periodeavslut-ning av regnskapet. Mange av forholdene ovenforvil på virksomhetsnivå være dekket av utvalgetsforslag om obligatorisk SRS, jf. kapittel 9. SRS påvirksomhetsnivå vil inneholde et driftsregnskapog balanse som i all hovedsak oppfyller kravene iIPSAS. Periodisering av finansielle eiendeler oggjeld vil i stor grad også være dekket i dagensstatsregnskap. Ny standard kontoplan er innførtog implementert i systemene i statsforvaltningen.Dette er forhold som bidrar til å begrense kostna-dene ved en overgang til IPSAS.

SRS behandler overføringsposter, eksempelvisutbetaling av stønader og tilskudd og innbetalingav skatter og avgifter, som kontantbetalinger(gjennomstrømmingsposter). På disse områdene

vil det eventuelt være nødvendig å utarbeide nyestandarder. Skatter og avgifter, pensjonsforpliktel-ser og andre forpliktelser, f.eks. miljøforpliktelser,vil være områder som er utfordrende å håndterehvis en skal følge prinsippene i IPSAS, og må utre-des nærmere. Det må også etableres nye IKT-baserte systemløsninger for konsolidering avregnskapet.

Kommunesektoren fører i dag sine regnska-per etter anordningsprinsippet. Regnskap etteranordningsprinsippet innebærer at alle kjenteutgifter, utbetalinger, inntekter og innbetalinger iåret skal tas med i årsregnskapet for vedkom-mende år, enten de er betalt eller ikke når års-regnskapet avsluttes. For det alt vesentligste vilde løpende transaksjonene føres etter sammeperiodisering som etter prinsippene i regnskaps-loven, dog med noen unntak spesielt knyttet tilavsetninger for påløpte forpliktelser som ikkeforetas etter anordningsprinsippet. For lån skalkun den delen av lånet som faktisk er brukt i løpetav året, føres i investeringsregnskapet.

Det er i dag vanskelig å anslå den samledekostnaden for Norge ved en eventuell innføring avEPSAS. Norge inngår heller ikke i PwCs undersø-kelse.22

Det må i denne sammenheng understrekes atPwCs kostnadsanslag gjelder full innføring avIPSAS. Utvalgets forslag for Norge, som drøftes ikapittel 9 er vesentlig avgrenset i forhold til dette,både når det gjelder nivå, behov for konsolideringog de mest problematiske områdene, som skatte-inntekter og pensjon. Kapittel 9.6 omhandler kon-sekvenser, nytteeffekter og kostnader ved innfø-ring av periodiserte virksomhetsregnskap for stat-lige virksomheter.

4.7.5 Vil Norge være forpliktet til å innføre EPSAS-reformen?

EPSAS vil eventuelt bli innført gjennom lovgivnin-gen i EU, og alle EU-land kan bli pålagt å følgedenne standarden.

22 Morten Haukaas (EY), som 2014 ledet en revisorgruppemed fokus på offentlig sektor, uttalte i Magma «Overgan-gen til et EPSAS-basert periodiseringsprinsipp kan forven-tes å gi større kostnader og utfordringer i Norge enn defleste EU-land grunnet at kontantbasert regnskapsføringfremdeles er dominerende i offentlig sektor i Norge. Over-gang til et periodiseringsprinsipp innebærer betydeligeendringer i regnskapsrapporteringen, og vil skape øktbehov for blant annet systemendringer og opplæring i brukav periodisert regnskapsinformasjon, enn for land hvorperiodiseringsprinsippet i ulike former allerede er imple-mentert og i utstrakt bruk.»


I rapport fra Kommisjonen til EU-rådet og detEuropeiske Parlament av 06.03.13 er formåletmed etablering av EPSAS begrunnet med føl-gende:

«The sovereign debt crisis has underlined theneed for governments to clearly demonstratetheir financial stability and for more rigorousand more transparent reporting of fiscal data.Council Directive 2011/85/EU (the BudgetaryFrameworks Directive) recognises the crucialrole in EU budgetary surveillance of completeand reliable fiscal data, comparable acrossMember States. It therefore sets out the ruleson Member State budgetary frameworks thatare necessary to ensure compliance with theobligation under Article 126 of the Treaty onthe Functioning of the European Union(TFEU) to avoid excessive government defi-cits.»

Kommisjonen gjennom Eurostat som leder pro-sjektet, framhever at innføring av EPSAS i med-lemslandene skal være obligatorisk.

Norge er ikke underlagt EU-traktaten omstore budsjettunderskudd og vil i utgangspunktetikke være bundet av en obligatorisk innføring avEPSAS i EU.

Spørsmålet om det blir obligatorisk å innføreEPSAS i Norge vil imidlertid avhenge om detanses som relevant å innføre en slik lov som endel av EØS-avtalen, og i så fall for å hindre konkur-ransevridninger. Det er usikkert i dag om en lovom å innføre EPSAS må ses på som EØS-rele-vant.23 Det vil avhenge av vurderinger bådeinternt i EU og av norske myndigheter.

4.8 Sammenhengen mellom periodiserte regnskaper og statistiske standarder

Norge er bundet av internasjonale konvensjonerom å rapportere statistikk for offentlige forvalt-ning. Flere av disse institusjonene har utarbeidetstandarder for sine statistikker:– De forente nasjoner (FN) har en omfattende

standard for nasjonalregnskapet, System ofNational Accounts (SNA 2008).

– Det internasjonale pengefondet (IMF) har enegen standard, presentert i håndboka

«Government Finance Statistics Manual(GFSM 2014)».

– EU har sin egen standard, European System ofNational and Regional Accounts (ESA 2010).

I tillegg rapporterer Norge til Organisasjonen forøkonomisk samarbeid og utvikling (OECD).

Organisasjonene har dels forskjellige mål forsin statistikk. FN har lagt vekt på å måle samletverdiskaping, forbruk, fordeling av inntekt oginvesteringer i medlemslandene. IMF er mer ori-entert mot offentlige finanser, utenriksregnskapetsamt finansielle institusjoner. EU har valgt å utar-beide sin egen nasjonalregnskapsstandard. Det erstor grad av overenstemmelse mellom de statis-tiske standardene tross enkelte forskjeller. Gene-relt er disse prinsippene basert på periodiserings-prinsippet, men med enkelte unntak, slik at SSBfor Norges del må foreta periodiseringer før rap-porteringen til disse organisasjonene.

Det er imidlertid noen forskjeller mellom destatistiske standardene og periodisering slik dener utformet i IPSAS:– Sektorinndelingen i statistiske standarder ved

konsolidering av regnskapene skiller mellomoffentlig forvaltning og næringsvirksomhet utfra funksjonelle kriterier. IPSAS legger i sinekriterier vekt på i hvor stor grad selskaper erkontrollert og styrt av statsforvaltningen.

– Overskuddsbegrepet i statistiske standardertilsvarer netto finansinvestering, der investe-ringer i realkapital utgiftsføres i sin helhet detåret investeringene foretas. IPSAS overskudds-begrep tilsvarer nasjonalregnskapsbegrepetnetto sparing, som er driftsinntekter minusdriftsutgifter inklusive avskrivninger.

– Kapitalgevinster og -tap resultatføres i henholdtil IPSAS, men ikke i henhold til de statistiskestandardene.

– IPSAS åpner for å benytte historisk kost ellerrevaluering til virkelig verdi for realkapitalbe-holdningen. De statistiske standardene verds-etter realkapitalen til gjenanskaffelseskost.

– Enkelte påløpte forpliktelser føres i balansen ihenhold til IPSAS, men ikke i de statistiskestandardene.

– De statistiske standardene inkluderer ikkepensjonsforpliktelser, mens IPSAS har meddisse.24

– Statistikk endres for tidligere år når ny infor-masjon foreligger, for å få fram tidsserier som

23 Se artikkel om EPSAS i Revisjon og Regnskap, 2015 v/Harald Brandsås.

24 Fra 2017 blir det obligatorisk å rapportere pensjonsforplik-telser i en spesialtabell som del av nasjonalregnskapsregel-verket.


er konsistente mellom år. Sammenlignings-tallene i regnskapet endres i en del tilfeller,avhengig av årsaken til endring.

– Begge system fører i prinsippet skatter ogavgifter periodisert, men praksis for regn-skapsføring av skatter og avgifter er likevel noeforskjellig.

– Det er i tillegg en del mindre forhold som kanavvike mellom de statistiske standardene ogperiodiserte regnskapsstandarder.

Norge oppfyller i dag sine krav om internasjonalrapportering gjennom Statistisk sentralbyråsbearbeiding av det kontantbaserte statsregnska-pet og beregninger i forbindelse med utarbeidel-sen av nasjonalregnskapet. De internasjonale sta-tistikkleveransene av offentlige finanser er obliga-toriske til EU og IMF. Statistisk sentralbyrå inn-henter ved behov tilleggsinformasjon direkte fravirksomhetene. Bruk av periodiseringsprinsippetvil øke kvaliteten på rapporteringen både når detgjelder resultatregnskapet og balansen, og istørre grad sikre at tallene blir sammenlignbaremellom landene, og sammenlignbare over tid.SSBs behov for å innhente tilleggsinformasjon oggjøre spesialberegninger reduseres hvis periodi-sert regnskapsinformasjon inngår i det sentralestatsregnskapet som tilleggsinformasjon.


Det er i utvalgets arbeid ikke kommet framvesentlige innvendinger mot dagens budsjettsys-tem. Hensynet til å kunne føre en finanspolitikksom bidrar til å stabilisere norsk økonomi og sam-tidig kunne ha god kontroll med den langsiktigebærekraften i offentlige finanser, bør tilleggesbetydelig vekt. Bærekraftige offentlige finanserlegger også til rette for handlefrihet de årlige bud-sjettene. Disse hensynene ivaretas i dagens bud-sjettsystem med kontantbaserte bevilgninger,som på en god måte gjør det mulig å styre etter-spørselsvirkningene av finanspolitikken.

Budsjettet har en konstitusjonell funksjon vedat det inneholder Stortingets fullmakter og påleggtil forvaltningen om å bruke bevilgningene til deformål som er fastsatt. Samtidig har budsjettet enadministrativ funksjon, der det legger grunnlagfor at forvaltningen bruker statens midler på enmest mulig effektiv måte. Bevilgningene gir enfordeling av midlene på statens administrativeenheter og fordeler på denne måten ansvaret forrett bruk av statens midler. Disse forhold under-bygger behovet for klart formulerte stortingsved-

tak slik kontantprinsippet som hovedprinsipp gir.Utvalgets mandat fastslår at statsbudsjettet fort-satt skal følge kontantprinsippet, og utvalget erenig i det.

Et formål med statsregnskapet er kontroll medgjennomføringen av budsjettet, både Stortingetsog Riksrevisjonens kontroll for å vurdere om selvebudsjettvedtakene og premissene for disse erfulgt opp i henhold til Stortingets vedtak, og omgjennomføringen av finanspolitikken er i tråd meddet vedtatte budsjettet. Det tilsier at stortingsmel-dingen om statsregnskapet må inneholde etbevilgningsregnskap som følger samme prinsippsom statsbudsjettet.

Dette trenger ikke å stå i motsetning til at peri-odisert informasjon kan inkluderes i stortingsmel-dingen om statsregnskapet, eller på annen måte,der det er hensiktsmessig og gir vesentlig merinformasjon knyttet til enkelte poster.

Utvalget anbefaler i kapittel 9 å gjøre periodi-serte regnskap på virksomhetsnivå obligatorisketter de statlige regnskapsstandardene (SRS).Den periodiserte regnskapsinformasjonen børrapporteres inn sammen med den kontantbaserteinformasjonen, som fortsatt må rapporteres inn tildet sentrale statsregnskapet, og gi grunnlag forblant annet sammenlignende analyser mellomstatlige virksomheter. Det bør arbeides videremed hvordan denne regnskapsinformasjonen kanpresenteres og sammenstilles på en hensiktsmes-sig måte, også på mer aggregerte nivåer, somdepartement, sektor og stat. Dette kan eksempel-vis gjøres ved at periodisert regnskapsinforma-sjon gjøres tilgjengelig i en publiseringsløsningog/eller ved å presentere supplerende informa-sjon til Stortinget i meldingen om statsregnska-pet, særlig med sikte på å få fram bedre balansein-formasjon.

Utvalget vurderer at tilgang på systematiskinformasjon om samlede kostnader, inntekter ogbalanseposter basert på virksomhetenes SRS-regnskaper vil være nyttig for flere brukergrup-per og ut fra flere formål. Viktige brukergruppervil både være beslutningstakere i virksomhetene,departementene, regjering og Storting, men ogsåregnskapsbrukere i SSB eller allmennheten.Informasjon om eksempelvis realkapital i denenkelte statlige virksomhet, gruppert etter områ-der eller samlet, er informasjon som ikke framgårav dagens statsregnskap eller er lett tilgjengeligpå annen måte. Felles regnskapsregler etter SRSvil gi nye muligheter for sammenligning av sam-menlignbar informasjon mellom virksomheter ogover tid.


Andreassen-utvalget anbefalte en stegvis til-nærming, der en skulle starte på virksomhetsni-vået. Dette utvalget tar dette videre når det nåforeslås obligatorisk SRS på virksomhetsnivået.Utvalget vurderer videre at en tilnærming der ensamler inn og aggregerer periodisert regnskaps-informasjon vil være et naturlig neste steg.

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere ominnføring av ny regnskapsstandard (EPSAS) forEU kan få betydning for offentlig budsjettering ogregnskapsføring også i Norge.

Det er foreløpig uklart hva resultatet av deninterne prosessen med innføring av EPSAS i EUvil bli, og utvalget registrerer at det er ulike syn påhvilken utforming EPSAS skal få, og om EPSASskal være obligatorisk for medlemslandene. Deter heller ikke klart om dette eventuelt vil værestandarder som Norge blir forpliktet til å følge.Utvalget legger til grunn for tilrådingene at Norgeikke er forpliktet til å følge EPSAS, selv om EPSASskulle bli obligatorisk i EU. Utvalget har merketseg at eventuell obligatorisk innføring av EPSASvil innebære periodisering i statsregnskapene iEU-landene. Utvalgets forslag når det gjelder virk-somhetsregnskap i kap. 9 innebærer også at manbør følge med på utviklingen i EU. Ut fra detteanbefaler utvalget å avvente eventuelle konklusjo-ner om Norges forhold til EPSAS til det er klarerehva EPSAS utvikler seg til. Utvalgets tilrådningom å gjøre SRS obligatorisk kan gjøre en eventuellsenere overgang til EPSAS mindre omfattende.

4.10 Utvalgets oppsummerende vurderinger og tilrådninger


Vurderinger

– For å ha handlefrihet i finanspolitikken ogkunne bruke finanspolitikken til å stabiliserenorsk økonomi og samtidig ha god kontrollmed den langsiktige bærekraften i offentligefinanser, er det hensiktsmessig at statsbudsjet-tet følger kontantprinsippet som hovedprin-sipp.

– Statsbudsjettets og statsregnskapets konstitu-sjonelle rolle bør fortsatt ivaretas ved bruk avkontantprinsippet.

– Det er ikke avklart hva resultatet i EU vil bli forEPSAS og om det vil bli obligatorisk å innføreEPSAS for medlemslandene. På det nåværende

tidspunkt bør en derfor avvente de videreavklaringer før en tar stilling til om EPSAS børinnføres i Norge. Mye taler for at Norge ikke vilvære bundet av å innføre EPSAS.

Tilrådninger

– Det arbeides videre med hvordan periodisertregnskapsinformasjon fra virksomhetsnivå kanpresenteres og sammenstilles som supple-rende informasjon. Dette kan eksempelvis gjø-res ved at informasjonen gjøres tilgjengelig i enpubliseringsløsning og/eller inkluderes somtilleggsopplysninger til Stortinget i meldingenom statsregnskapet, særlig med sikte på å fåfram bedre balanseinformasjon.


Referanser:

Bevilgningsreglementet (vedtatt av Stortinget 26.Mai 2005)

Bram Scheers, Miekatrien Sterck og Geert Bou-ckaert; Lessons from Australian and BritishReforms in Results-oriented Financial Manage-ment, OECD Journal on Budgeting Volume 5No 2 (OECD 2005)

Brandsås, Harald; Ny europeisk regnskapsstandard-EPSAS, Revisjon og Regnskap, nr. 7/ 2015

Department of Finance and Deregulation; Is LessMore? Towards Better Commonwealth Perfor-mance, Australian Government, Canberra,2012

Ekonomistyringsverket 2002:8; Föreställningsramför utformning av finansiella rapporter i statenVersion 1, 4. mars 2002

Ekonomistyringsverket 2015:25; Statens resulta-träkning, balansräkning och finansieringsana-lys m.m. – del av ESV:s underlag för årsredovis-ning för staten 2014

European Commission; Report from the Commis-sion to the Council and the European Parlia-ment: Towards implementing harmonisedpublic sector accounting standards in MemberStates, Brussel 6.3.2013

Finansdepartementet; Statlig budsjettarbeid, veile-der, mars 2014.

Gjønnes, Svein H. og Tor Tangenes; Økonomi- ogvirksomhetsstyring. Fagbokforlaget. 2012.

Haukaas, Morten; EU tar styringen i utviklingenav regnskapsføring i of fentlig sektor – hvor gårNorge?, MAGMA ECONAS tidsskrift for øko-nomi og ledelse, nr 1 – 2014.


International Public Sector Accounting StandardsBoard; Handbook of International Public SectorAccounting Pronouncement, 2014 EditionVolum 1 og 2.

International Public Sector Accounting StandardsBoard; IPSAS 33 First-time Adoption ofAccrual Basis IPSASs, 29. januar 2015

International Public Sector Accounting StandardsBoard; IPSAS 34 Separate Financial State-ments

International Public Sector Accounting StandardsBoard; IPSAS 35 Consolidated Financial state-ment

International Public Sector Accounting StandardsBoard; IPSAS 36 Investments in Associates andJoint Ventures

International Public Sector Accounting StandardsBoard; IPSAS 37 Joint Arrangement

International Public Sector Accounting StandardsBoard; IPSAS 38 Disclosure of Interests inOther Entities

Lequiller, Francois; Towards convergence betweengovernment finance statistics and public sectoraccounting standards, Eurostat review on natio-nal accounts and macroeconomic indicators, 1/2015

NOU 2015: 9; Finanspolitikken i en oljeøkonomiPraktisering av handlingsregelen, 18. juni 2015,Finansdepartementet

PwC; Collection of information related to the poten-tial impact, including costs, of implementingaccrual accounting in the public sector andtechnical analysis of the suitability of the indivi-dual IPSAS standards, 2013/S 107–182395

Regjeringens skrivelse 2014/15:101; Årsredovis-ning för staten 2014, Stockholm, 9. april 2015

Robinson, Marc; Budget Reform before and afterthe Global Financial Crisis, OECD, juni 2015

Vedlegg 2: Bevilgningsreglementet (vedtatt av Stortinget 26. mai 2005)

Kapittel 1 Innledende bestemmelser

§ 1 VirkeområdeDette bevilgningsreglementet gjelder for stats-

budsjettet og statsregnskapet medregnet folke-trygden.

§ 2 Unntak fra bestemmelsene i bevilgningsreglementet

Unntak fra bestemmelsene i bevilgningsregle-mentet i enkeltsaker krever uttrykkelig vedtak avStortinget.

Kapittel 2 Grunnleggende prinsipper for statsbudsjettet

§ 3 Hvilke utgifter og inntekter statsbudsjettet skal inneholde

Budsjettet vedtas for kalenderåret.Budsjettet skal inneholde alle statlige utgifter

og inntekter knyttet til virksomheter og tiltak somfår sine utgifter og inntekter fastsatt ved Stortin-gets bevilgningsvedtak. Bevilgningene skal værebasert på realistiske anslag over utgiftene og inn-tektene.

Utgifter og inntekter skal tas med i budsjettetfor det året de antas å bli kontant betalt, med detunntaket som følger av § 7 annet ledd om avskriv-ninger.

Utgifter og inntekter skal føres opp i budsjettetmed brutto beløp, med det unntaket som følger av§ 7 første ledd. Kongen kan likevel gi bestemmel-ser om nettobudsjettering i forbindelse medutskifting av utstyr.

§ 4 Statsbudsjettets inndeling

Budsjettet skal inndeles i kapitler og poster.Hvert kapittel skal inneholde en eller flere

utgifts- eller inntektsposter som gjelder sammeformål. Så langt mulig bør bevilgningene under ettkapittel bare disponeres av en virksomhet eller enlikeartet gruppe virksomheter.

Utgiftspostene skal inndeles etter art på avde-ling for:1. statens egne driftsutgifter.2. nybygg, anlegg mv.3. overføringer til andre.4. utlån, statsgjeld mv.

Inntektspostene skal inndeles etter art på avde-ling for:


1. salg av varer og tjenester.2. inntekter i forbindelse med nybygg, anlegg mv.3. overføringer fra andre.4. tilbakebetalinger mv.

Kongen kan gi nærmere bestemmelser om hvilkeutgifter og inntekter som faller inn under deenkelte avdelingene.

§ 5 Bevilgningsvedtak

Bevilgningsvedtakene skal knyttes til hver enkeltutgifts- og inntektspost.

Utgiftsbevilgninger kan ikke overskrides ellerbrukes til andre formål enn forutsatt av Stortin-get. Unntak fra dette krever hjemmel i §§ 11 eller12, eller at bevilgningsvedtaket inneholder stikk-ordet:1. «overslagsbevilgning», som gir hjemmel til å

overskride bevilgningen mot etterfølgendeframlegg for Stortinget. Stikkordet kan tilføyesved bevilgninger der utgiftsbehovet følger avregelverk fastsatt av Stortinget.

2. «kan nyttes under», som gir hjemmel til å over-skride den bevilgningen stikkordet henvisertil, mot tilsvarende innsparing under denbevilgningen det henvises fra.

Ubrukte utgiftsbevilgninger kan ikke overføres tiletterfølgende budsjettår med unntak av at:1. ubrukt driftsbevilgning kan overføres til neste

budsjettår med inntil fem prosent av bevilgnin-gen.

2. bevilgningsvedtak som inneholder stikkordet«kan overføres», gir hjemmel til å overføreubrukt bevilgning til de to følgende budsjettå-rene. Stikkordet kan tilføyes ved bevilgningertil bygg, anlegg, materiell og særskilte tiltakder utbetalingstakten kan være usikker.

§ 6 Vedtak om forpliktelser for framtidige budsjettår

Staten kan bare pådras forpliktelser som først skaldekkes etter utløpet av budsjettåret, når Stortin-get har gitt særlig samtykke til dette. Samtykketkan bare gis for det enkelte budsjettår og skalbegrenses oppad til et bestemt beløp.

Kongen kan likevel gi bestemmelser omadgang til å inngå leieavtaler og avtaler om kjøp avtjenester utover budsjettåret. Avtalene må gjeldeden ordinære driften av statlige virksomheter, ogutgiftene i forbindelse med avtalene må kunnedekkes innenfor et uendret bevilgningsnivå påvedkommende budsjettpost i hele avtaleperioden.

§ 7 Særregler for statens forvaltningsbedrifter og Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten

For statens forvaltningsbedrifter og Statensdirekte økonomiske engasjement i petrole-umsvirksomheten skal netto driftsresultat føresopp til bevilgning.

Driftsresultatet skal inneholde avskrivningerav bokførte kapitalgjenstander og renter på sta-tens kapital og mellomværende med statskassen.

Kapittel 3 Kongens forslag til statsbudsjett

§ 8 Frister for Kongens forslag til statsbudsjett

Kongens forslag til budsjett for neste budsjettårskal legges fram for Stortinget innen seks dageretter Stortingets åpning. De tilhørende vedleggmed nærmere redegjørelse for budsjettforslagetskal legges fram samtidig.

Tillegg til eller endringer i budsjettforslagetmå fremmes innen 10. november. Innen dennefristen skal det også fremmes forslag om hvilkeendringer i budsjettforslagets saldering som til-leggsforslagene gjør nødvendige.

§ 9 Redegjørelse for bevilgningsforslagene

Det skal redegjøres for innholdet av og begrun-nelsen for bevilgningsforslagene.

De resultater som tilsiktes oppnådd, skalbeskrives. Det skal også gis opplysninger om opp-nådde resultater for siste regnskapsår sammenmed annen regnskapsinformasjon av betydningfor vurdering av bevilgningsforslagene for nestebudsjettår.

Kapittel 4 Gjennomføring av statsbudsjettet

§ 10 Disponering av gitte bevilgninger

Utgiftsbevilgningene skal disponeres i samsvarmed § 5 og på en slik måte at ressursbruk og vir-kemidler er effektive i forhold til de forutsatteresultater.

Ved tilskudd eller lån til offentlig eller privatvirksomhet som ellers ikke er undergitt statligkontroll, skal det tas forbehold om adgang for til-skuddsforvalteren til å føre kontroll med at mid-lene benyttes etter forutsetningene.

§ 11 Budsjettendringer i løpet av budsjettåret

Oppstår det i budsjettåret en uforutsett og nød-vendig utgift for staten som det ikke er mulig ådekke av en gitt bevilgning, kan det fremmes for-


slag til Stortinget om tilleggsbevilgning eller gissamtykke til å pådra utgifter uten bevilgningsmes-sig dekning etter annet og tredje ledd. Mot sluttenav budsjettåret skal endringene i budsjettet opp-summeres i egen proposisjon om ny saldering avbudsjettet.

Kongen i statsråd kan på vilkår som nevnt i før-ste ledd, samtykke i at det pådras utgifter utenbevilgningsmessig dekning for inntil fem millio-ner kroner under den enkelte utgiftspost. Detsamme gjelder for større beløp dersom det eruomgjengelig nødvendig å pådra utgifter før Stor-tinget kan gi tilleggsbevilgning. I tilfeller somnevnt i annet punktum, må det fremmes forslagom tilleggsbevilgning så snart som mulig, og inn-til Stortinget har vedtatt ny bevilgning må utgif-tene begrenses til det som er strengt nødvendig.

Kongen kan bestemme at Finansdepartemen-tet kan samtykke i at det pådras utgifter utenbevilgningsmessig dekning for saker som gjeldermindre beløp og ikke er av prinsipiell natur.

Kongen kan for øvrig gi bestemmelser omoverskridelse av:1. driftsbevilgninger mot tilsvarende merinntek-

ter.2. investeringsbevilgninger mot tilsvarende inns-

paring under driftsbevilgninger under sammebudsjettkapittel.

3. driftsbevilgninger med inntil fem prosent tilinvesteringsformål mot tilsvarende innsparingi løpet av de tre følgende budsjettår.

For samtykke til å pådra staten forpliktelser forframtidige budsjettår, jf. § 6, gjelder bestemmel-sene i første, annet og tredje ledd tilsvarende sålangt de passer.

§ 12 Nødsfullmakter

Når riket er i krig eller krig truer eller rikets selv-stendighet eller sikkerhet er i fare, kan Kongen gifylkesmannen og andre lokale forvaltningsorga-ner fullmakt til å dekke uforutsette utgifter utenbevilgningsmessig hjemmel når dette må skje førslik hjemmel kan gis etter § 11. Selv om fullmaktfra Kongen ennå ikke foreligger, kan fylkesman-nen likevel pådra slike utgifter når dette er uom-gjengelig nødvendig for å ivareta samfunnsviktigeinteresser.

Kapittel 5 Statsregnskapet

§ 13 Statsregnskapet

Statsregnskapet skal inneholde et bevilgnings-regnskap og et kapitalregnskap.

Bevilgningsregnskapet skal under hver post ibudsjettet vise regnskapsførte utgifter og inntek-ter, overført beløp fra forrige år, total bevilgning ibudsjettåret og overført beløp til neste år.

Kapitalregnskapet skal gi en oversikt over sta-tens og trygdenes eiendeler og gjeld og vise sam-menhengen med bevilgningsregnskapet.

I tilknytning til statsregnskapet skal det utar-beides oversikter som viser:1. samtykker til overskridelse av budsjettet.2. samtykker til å pådra staten forpliktelser utover

budsjettåret i forbindelse med bestilling avmateriell o.l. og tilsagn om tilskudd, lån oggarantier, og hvilke forpliktelser som er pådratti henhold til samtykkene.

3. samtykker til låneopptak, hva staten har lånt ogendring av statsgjelden.

Melding om statsregnskapet skal sendes Stortin-get så snart regnskapet foreligger.

Departementene skal i tilknytning til bevilg-ningsregnskapet gi Riksrevisjonen forklaringerom ikke uvesentlige avvik mellom bevilgnings- ogregnskapstall.

Kongen kan gi utfyllende bestemmelser omføring av statsregnskapet.

Kapittel 6 Disponering av kontantbeholdningen

§ 14 Kontantbeholdningen

Statskassens kontantbeholdning skal plasseressom innskudd på folio i Norges Bank og barebenyttes i samsvar med gitte bevilgninger ellersærlig samtykke fra Stortinget. Kongen kan like-vel bestemme at deler av kontantbeholdningen:1. plasseres i andre banker når det er nødvendig

å fravike statens konsernkontoordning av hen-syn til effektiv oppgaveutførelse, og slike inn-skudd ikke overstiger behovet for nærmesteframtid.

2. benyttes til finanstransaksjoner som har tilhensikt å redusere statens finanskostnadereller ivareta pengepolitiske mål.

Kapittel 7 Ikrafttredelse

§ 15 Ikrafttredelse

Reglementet trer i kraft 1. januar 2006. Fra sammetidspunkt oppheves bevilgningsreglementet19. november 1959.


Kapittel 5

Informasjon til Stortinget om kostnader og gevinster ved investeringer og reformer


Fra utvalgets mandat:

«Utvalget skal vurdere:b) hvorvidt det i tilknytning til statsbudsjet-

tet kan lages oppstillinger som bedre enn i dagviser antatt framtidig nytte eller kostnad vedinvesteringer i realkapital og andre tiltak, slikat en eventuelt kan få et bedre grunnlag for åvurdere hvilken prioritet disse bør gis i bud-sjettbehandlingen. Det skal legges til grunn atslike oppstillinger i tilfelle skal være et tilleggtil någjeldende artsinndeling av budsjettet, ogikke erstatte denne.

c) om det i dokumentene til Stortinget børsettes krav til en bredere omtale av samledekostnader og gevinster ved reformer. Blantannet bør utvalget vurdere kriterier for når detskal være en utvidet omtale og hvordan analy-ser og anslag for flerårige konsekvenser av til-tak kan utarbeides, herunder hva som er enhensiktsmessig tidshorisont. Det bør i dennesammenheng ses hen til den alternative anven-delsen av ressursene.»

Punkt b er også delvis dekket av kapittel 6, somomhandler et tydeligere skille mellom investeringog drift.

Det vises også til følgende setning i mandatetspunkt a): «Utvalget skal så gå grundigere til verksfor utvalgte sektorer hvor [...] nye elementer avperiodisering er særlig aktuelt.»

Stortinget må ha tilgang på tilstrekkelig ogpålitelig informasjon om konsekvensene av refor-mer og store investeringer, som grunnlag for åkunne fatte gode beslutninger. Statlige tiltak børvære velbegrunnede og gjennomtenkte, ogønskede resultater bør oppnås så kostnadseffek-tivt som mulig for å unngå sløsing med samfun-nets ressurser. Vedtak som er fattet av Stortinget

på bakgrunn av et utilstrekkelig beslutnings-grunnlag, vil kunne medføre at fastsatte mål ikkenås, at kostnadene blir høyere enn antatt, og at til-tak får utilsiktede konsekvenser for berørte par-ter.

Utvalget er bedt om å vurdere hva slags infor-masjon som bør synliggjøres for Stortinget for åsørge for et best mulig beslutningsgrunnlag. Stor-tingets beslutninger må i prinsippet bygge på detsamme grunnlaget som regjeringens forslag, menpå et mer overordnet nivå som følge av Stortin-gets rolle. Oppgaven er således å vurdere hvilkedeler av regjeringens og forvaltningens saks-grunnlag som er best egnet for Stortingets beslut-ninger på overordnet nivå.

Utvalget har lagt til grunn at det ligger utenformandatet å vurdere hvorvidt dagens krav til utred-ninger i forvaltningen er tilfredsstillende, ellerhvordan de følges opp. Med utgangspunkt idagens regelverk, vurderes det i hvilket omfangforvaltningens utredninger bør videreformidles tilStortinget i saker som legges fram for Stortinget.Sentrale momenter er økonomiske og administra-tive konsekvenser av de foreslåtte tiltakene.

I mandatet bes utvalget vurdere hvilket beslut-ningsgrunnlag som bør legges fram for Stortingeti forbindelse med forslag om investeringer ogreformer. Utvalget har valgt å legge til grunn atreformer i denne sammenheng er store tiltak, detvil si planlagte gjennomføringer av store og kom-plekse endringer av en viss økonomisk størrelse,med et visst omfang av administrative konsekven-ser, og som ofte vil kreve endringer av gjeldenderegelverk.

Videre bes utvalget om å vurdere kriterier fornår det skal være en utvidet omtale, hvilke analy-ser og anslag for flerårige konsekvenser som børlegges fram, hva som kan være en hensiktsmessigtidshorisont og alternativ anvendelse av ressur-sene.

Utvalget bes også i mandatets punkt a om å gågrundigere til verks for noen sektorer hvor nye


elementer av periodisering er særlig aktuelt. Etteren gjennomgang av ulike former for periodiseringi statsbudsjettet, har utvalget valgt å se nærmerepå noen ordninger som byr på særlige utfordrin-ger når Stortinget skal informeres om framtidigekonsekvenser

I avsnitt 5.2 gis en oversikt over krav til beslut-ningsgrunnlag. Først beskrives regelverk for syn-liggjøring for Stortinget. Deretter redegjøres detfor krav til utredninger i forvaltningen, og noenmekanismer for etterlevelse av kravene. I 5.3redegjør vi for noen innspill som er kommet iløpet av utvalgets arbeid. I 5.4 beskrives interna-sjonal praksis. I avsnitt 5.5 redegjør vi for noentyper ordninger der det er spesielt viktig at delangsiktige konsekvensene synliggjøres. I 5.6 girvi utvalgets vurderinger, og i 5.7 presenterer viutvalgets oppsummerende vurderinger og tilrå-dinger.

5.2 Krav i staten til utredning og synliggjøring i dokumenter som sendes til Stortinget

I det følgende gis noen eksempler på krav som ersatt til hva slags informasjon som skal synliggjø-res for Stortinget, samt sentrale regelverk forutredninger av tiltak i forvaltningen som ligger tilgrunn for beslutningsdokumenter.

5.2.1 Synliggjøring for Stortinget

Grunnloven

Grunnloven inneholder noen grunnleggenderegler om hva Stortinget har krav på av informa-sjon fra regjeringen. Regjeringens opplysnings-plikt overfor Stortinget defineres i Grunnloven§ 82:

«Regjeringen skal meddele Stortinget alle deopplysninger som er nødvendige for behand-lingen av de saker den fremlegger. Intet med-lem av statsrådet må fremlegge uriktige ellervilledende opplysninger for Stortinget ellerdets organer.»

Grunnloven § 82 første punktum stiller krav tilopplysningene regjeringen skal gi i de tilfelleneStortinget får en konkret sak til behandling. Ipraksis gjelder bestemmelsen dermed i alle sakerder regjeringen legger fram en proposisjon ellermelding for Stortinget. Opplysningsplikten gjel-der opplysninger som er nødvendige for Stortin-

gets behandling av saken. Frøiland-utvalget(2002) understreket at «enhver generell formule-ring av opplysningspliktens rekkevidde nødvendigvisbare vil kunne tjene som et utgangspunkt for en kon-kret og mer nyansert vurdering. Stortingets infor-masjonsbehov vil variere fra sak til sak, fra områdetil område, og vil i siste hånd måtte avgjøres etter enskjønnsmessig helhetsvurdering». Ifølge SMKs vei-leder «Om forholdet til Stortinget», vil en sentralretningslinje være at Stortinget må få informasjonsom gjør det i stand til å foreta en forsvarlig vurde-ring av innhold og virkning av de vedtakene somfattes. Vurderingen av hva som kreves, avhengerav sakens art og de konkrete omstendighetene.Opplysninger i en sak som regjeringen leggerfram for Stortinget, må senest være gitt før Stor-tinget treffer vedtak eller på annen måte avslutterbehandlingen av saken.

Etter Grunnloven § 82 annet punktum gjelderet alminnelig forbud mot at et regjeringsmedlemframlegger uriktige eller villedende opplysningertil Stortinget eller dets organer. Dette kravet gjel-der uavhengig av om regjeringen har fremmet ensak. I henhold til SMKs veileder «Om forholdet tilStortinget» innebærer ikke dette i seg selv et kravtil omfanget av opplysninger som må legges framfor Stortinget. Det er heller, ut over et krav omkorrekte (ikke uriktige) opplysninger, et krav omfullstendighet for de opplysningene som faktisklegges fram, ved at disse ikke må være egnet til ågi et misvisende bilde i den sammenhengen deinngår.

Spørsmål fra Stortinget

Stortingsrepresentantene kan stille spørsmål oginterpellasjoner til statsrådene for å få belyst sakerog for å klarlegge regjeringens holdning til poli-tiske problemstillinger. Hver onsdag er det nor-malt spørretime i Stortinget. Den er delt inn imuntlig spørretime og ordinær spørretime.Videre har stortingsrepresentanter anledning til åstille inntil to spørsmål til skriftlig besvarelse peruke. Regjeringsmedlemmene som mottar spørs-målet, har en uke på å besvare spørsmålet. Eninterpellasjon er et mer omfattende spørsmål tilregjeringen eller en statsråd enn et spørretime-spørsmål, og gjelder ofte i større saker. Det hol-des som oftest en debatt i Stortinget om interpella-sjonen. I stortingssesjonen 2013/2014 ble det stilt260 spørsmål i ordinær spørretime og 135 spørs-mål i muntlig spørretime. Det ble besvart 1272skriftlige spørsmål og 78 interpellasjoner.

I forbindelse med Stortingets behandling avregjeringens budsjettforslag, innledes arbeidet


med at partiene sender spørsmål til departemen-tene om budsjettet. Det ble stilt over 2000 slikespørsmål til Regjeringens forslag til statsbudsjettfor 2015.

Bevilgningsreglementet

Bevilgningsreglementet gir bestemmelser og ret-ningslinjer for statlig budsjettarbeid, og inne-holder prosedyrebestemmelser rettet mot regje-ringens budsjettforberedelse. Reglementets § 9omhandler redegjørelse for bevilgningsforslageneved forslag til statsbudsjett. Det slår fast at detskal redegjøres for innholdet i og begrunnelsenfor bevilgningsforslagene. De resultater som til-siktes oppnådd, skal beskrives. Det skal også gisopplysninger om oppnådde resultater for sisteregnskapsår, sammen med annen regnskapsinfor-masjon av betydning for vurdering av bevilgnings-forslagene for neste budsjettår.

Som regel gis redegjørelsene for de enkeltebevilgningsforslagene i fagproposisjonene. Bevilg-ningsreglementet stiller ikke bestemte krav til for-men på og omfanget av redegjørelsene. Redegjø-relsen i proposisjonen skal imidlertid være til-strekkelig til å forstå hva forslaget går ut på og hvasom er begrunnelsen for det. Hva som er tilstrek-kelig, vil måtte avhenge av en praktisk vurderingav det enkelte bevilgningsforslaget, ut i fra størrel-sen på bevilgningen og kompleksiteten i forslaget.

Kravet om å redegjøre for tilsiktede resultaterog resultater av tidligere innsats har sammenhengmed at mål- og resultatstyring er en sentral sty-ringsform i staten. Formen på og omfanget avresultatbeskrivelsen vil måtte avhenge av karakte-ren på bevilgningene. Resultatrapporteringen skalførst og fremst vise til og henge sammen med deresultatkrav som tidligere er presentert for Stor-tinget, slik at det er mulig å få et reelt bilde avresultatoppnåelsen. En måte å få dette tydeligfram på, kan være ved å sette opp en tabell somviser sammenhengen mellom mål og oppnådderesultater.

Finansdepartementets årlige budsjettrundskriv

Finansdepartementet sender ut sitt årlige hoved-budsjettrundskriv i mars. Rundskrivet gir ret-ningslinjer for arbeidet med statsbudsjettforslagetfor neste budsjettår og tilhørende budsjettdoku-menter. Det beskriver hvordan bevilgningsforsla-gene i Gul bok og i fagproposisjonene skal fram-stilles og begrunnes.

5.2.2 Utredninger i forvaltningen

Utredningsinstruksen

Krav om å gjennomføre samfunnsøkonomiskeanalyser av tiltak og reformer er forankret i utred-ningsinstruksen fra 2005. Kommunal- og moder-niseringsdepartementet har ansvaret for å tolkeog gi informasjon om instruksen. Utredningsin-struksen er en instruks om utredning av konse-kvenser, foreleggelse og høring i arbeidet medoffentlige utredninger, forskrifter, reformer, tiltak,samt proposisjoner og meldinger til Stortinget.Formålet med utredningsinstruksen er å sikregod forberedelse av og styring med offentligereformer, regelendringer og andre tiltak, slik atregjeringen og Stortinget skal ha et best muligbeslutningsgrunnlag.

Kommunal- og moderniseringsdepartementetog Finansdepartementet fikk i mars 2014 et fellesoppdrag fra Regjeringen om å revidere utred-ningsinstruksen og vurdere tiltak for å sikrebedre etterlevelse av kravene i instruksen. Bak-grunnen for arbeidet var flere undersøkelser somhar vist at etterlevelse av dagens instruks er svak.Den reviderte instruksen skal etter planen leggesfram i løpet av 2015. Siden ny utredningsinstrukssent i utvalgets arbeid ennå ikke var lagt fram, harutvalget tatt utgangspunkt i instruksen av 2005 idenne rapporten.

Utredningsinstruksen gjelder for utrednings-arbeid som utføres i eller på oppdrag fra departe-menter, direktorater og andre underliggende virk-somheter. Utredningsinstruksen er en del avregjeringens interne bestemmelser og kan fravi-kes etter særskilt vedtak

Instruksen skal sikre at relevante konsekven-ser av reformer og regelendringer blir utredet avden instans som har ansvaret for saken. I henholdtil utredningsinstruksen skal saken inneholde enkonsekvensutredning som skal bestå av analyseog vurdering av antatte vesentlige konsekvenserav den beslutning som foreslås truffet. Konse-kvensutredningene skal omfatte konsekvensenefor statlig, fylkeskommunal og kommunal forvalt-ning, og for private, herunder næringsvirksomhetog enkeltpersoner. Konsekvensene skal tallfestesså langt dette er mulig. Den samlede effekt avpålagte tiltak, oppgaver og lignende for dem somblir omfattet av forslagene skal omtales. De øko-nomiske og administrative konsekvensene skalalltid inngå i saken. Eksempler på andre vesent-lige konsekvenser kan være miljømessige konse-kvenser, konsekvenser for næringslivet, distrikts-messige konsekvenser og konsekvenser for like-stilling. I offentlige utredninger skal minst ett for-


slag baseres på uendret ressursbruk. Instrukseninneholder også bestemmelser om at berørteinstanser og offentligheten trekkes inn i proses-sen før det tas en beslutning.

Riksrevisjonen (2013) har undersøkt omoffentlige tiltak utredes på en tilfredsstillendemåte. Rapporten finner at konsekvenser i for litengrad blir beskrevet og tallfestet, særlig konse-kvenser ut over budsjettmessige konsekvenserfor staten. Videre pekes det på at det sjelden gjen-nomføres samfunnsøkonomiske analyser i forbin-delse med utredninger av tiltak. Det gjøres oftest iinvesteringstunge sektorer som jevnlig forholderseg til Finansdepartementets regime for eksternkvalitetssikring. Et annet hovedfunn er at alterna-tive virkemidler i liten grad blir synliggjort ibeslutningsdokumenter. De vurderingene som ergjort av alternative virkemidler er gjerne gjort i entidlig fase av utredningene, uten at dette er omtalteller gitt særlig plass i beslutningsdokumentene.Riksrevisjonen anbefaler at støtten og veilednin-gen til forvaltningen blir mer målrettet, slik atkompetansen til å gjennomføre utredninger økes.Det pekes på at det bør framgå tydelig av regel-verk og veiledningsmateriell når det er behov forsamfunnsøkonomiske analyser, og hvilket omfangde bør ha. Videre anbefales det å tydeliggjøre fag-departementenes ansvar for å sikre konsekvensu-tredninger, og at det vurderes alternative måter åstyrke kontrollen med utredninger på for å sikretilstrekkelig kvalitet i utredningsarbeidet.

Riksrevisjonens funn er i tråd med funn iundersøkelsene «Samfunnsøkonomiske analyser ibeslutningsgrunnlag – status 2013» (DFØ, 2013)og «Graves det dypt nok? Om utredningsarbeid idepartementene» (Difi, 2012). Rapportene påpekerat bruk av samfunnsøkonomiske analyser som endel av beslutningsgrunnlaget ikke kan sies å væreen godt innarbeidet praksis i statlig forvaltning.Blant årsaker til at utredningsinstruksen ikke blirfulgt, trekkes det fram mangelfull kompetanse ogkapasitet i utredningsutvalg og i departementene.

Rundskriv om samfunnsøkonomiske analyser og veileder i samfunnsøkonomiske analyser

Finansdepartementet har fastsatt rundskriv R-109/2014, som fastsetter hvilke prinsipper og kravsom skal følges i samfunnsøkonomiske analyserav tiltak som skal inngå i statens egne beslutnings-prosesser. Rundskrivet er en oppfølging av anbefa-lingene i NOU 2012: 16 «Samfunnsøkonomiskeanalyser». Rundskrivet omtaler hvordan man skalsystematisere og sammenstille informasjon omulike nytteog kostnadsvirkninger av alternative

tiltak. Prinsippene i rundskrivet skal brukes i sam-funnsøkonomiske analyser og andre konsekvens-utredninger som følger av krav i utredningsin-struksen. Rundskrivet gjelder uavhengig av omdet er offentlige eller private aktører som skalgjennomføre tiltaket, og uavhengig av hvem somutfører den samfunnsøkonomiske analysen.

I henhold til rundskrivet må en samfunnsøko-nomisk analyse ta utgangspunkt i en tydelig ogpresis definisjon av problemene som skal løses,og ett eller flere mål for hva en ønsker å oppnå.Det skal utarbeides et nullalternativ som skalbeskrive dagens situasjon og utviklingen framoverdersom tiltak ikke blir iverksatt. For investerings-prosjekter betyr dette kostnader til det minimumav vedlikehold som er nødvendig for at alternati-vet er reelt. Det skal identifiseres ulike tiltak somkan bidra til å løse problemet og som tilfredsstillermål og krav. Det skal vurderes flere alternative til-tak. Videre skal analysen identifisere og beskrivenytte- og kostnadseffekter for berørte grupper, ogvirkningene skal vurderes i forhold til nullalterna-tivet.

En samfunnsøkonomisk analyse skal så langtsom mulig fange opp alle relevante virkninger avtiltaket i hele dets levetid. Alle positive og negativevirkninger skal verdsettes i kroner så langt det larseg gjøre, ut fra et hovedprinsipp om at en konse-kvens er verdt det befolkningen til sammen er vil-lig til å betale for å oppnå eller å unngå den. Der-som betalingsvilligheten for alle tiltakets nytte-virkninger er større enn summen av kostnadene,defineres tiltaket som samfunnsøkonomisk lønn-somt. Kalkulasjonsprisene som benyttes skalreflektere verdien av de ressursene eller innsats-faktorene som inngår i tiltaket i deres beste alter-native anvendelse. Rundskrivet beskriver hvilkekriterier som skal legges til grunn for verdsettingav blant annet tid og liv og helse. I noen tilfeller lardet seg ikke gjøre å verdsette virkningene i kro-ner. Dette kan gjelde kvalitet, sikkerhet, miljø,personvern mv. I disse tilfellene skal virkningeneredegjøres for på en måte som gir grunnlag for åvurdere hvordan virkningene påvirker samfunns-økonomisk lønnsomhet.

For å kunne sammenligne nytteog kostnads-virkninger som oppstår på ulike tidspunkt, skalman benytte seg av diskontering, med bruk avkalkulasjonsrente, for å beregne nåverdien av til-taket. Basert på beregnet netto nåverdi, ikke-pris-satte virkninger og usikkerhet skal det gjøres ensamlet vurdering av samfunnsøkonomisk lønn-somhet av de ulike alternativene. Vurderingenskal følges av en rangering av tiltakene. Alle forut-


setninger som ligger til grunn for analysen skaldokumenteres.

Direktoratet for økonomistyring (DFØ) harutgitt en sektorovergripende veileder til Finansde-partementets rundskriv. Flere departementer ogunderliggende etater har utarbeidet egne sektor-spesifikke veiledere som fungerer som supple-menter til DFØs veileder i samfunnsøkonomiskeanalyser.

Livssykluskostnader (LCC-metoden)

I henhold til lov om offentlige anskaffelser § 6 skaloffentlige myndigheter under planleggingen avden enkelte anskaffelse ta hensyn til livssy-kluskostnader (Life-cycle-costs – LCC). Livssy-kluskostnader omfatter alle kostnader i løpet avlivsløpet til anskaffelsen, og inkluderer summenav investeringskostnad og alle kostnader til for-valtning, drift, vedlikehold og utvikling for et byggeller anlegg, fra tidlig planleggingsfase til endtlevetid. Ved å bruke livsløpsperspektivet skal manfå et riktig bilde av hvor mye et bygg koster åbygge og drifte. Livsløpskostnader beregnes somårskostnad – summen per år for å bygge, eie,drifte og utvikle et bygg eller anlegg. En årskost-nad består av kapitalkostnad, FDV-kostnad (for-valtning, drift og vedlikehold), og utviklingskost-nad. Ved å benytte livssyklusperspektivet i beslut-ningsgrunnlaget skal man få en god oversikt overnår i bruksperioden de ulike kostnadene vilkomme, og man kan se hvilke konsekvenser alter-native løsninger vil få for årskostnadene. I et livs-syklusperspektiv kan det være lønnsomt å inves-tere i tiltak som reduserer FDV-kostnadene, selvom investeringskostnadene øker noe.

Utredning av konsekvenser for kommuner og fylkeskommuner

Kommunal- og regionaldepartementet ga i 2013 utveilederen «Statlig styring av kommuner og fylkes-kommuner – med retningslinjer for utforming avlover og forskrifter rettet mot kommunesektoren»,som redegjør for hvilke prinsipper som er førendefor hvordan statlige tiltak og reformer som harkonsekvenser for kommunesektoren skal utfor-mes og håndteres. Veilederen omhandler blantannet prinsipper for utredning av økonomiskekonsekvenser av statlige tiltak og reformer. Prin-sippene for utredning bygger på utredningsin-struksen. Det pekes på flere forhold som bør bely-ses ved konsekvensutredning av tiltak som berø-rer kommunesektoren. Det trekkes fram at detved vurdering av tiltak bør legges vekt på at detal-

jerte statlige styringsvirkemidler gir kommunenelite handlingsrom og bør unngås. I henhold til vei-lederen bør det utarbeides reelle alternativer sominnebærer juridisk og økonomisk rammestyring,utviklingstiltak, veiledning og dialog. Lovfesting,øremerkede tilskudd, særskilte plankrav, tilsyn ograpportering må være begrunnet i overordnedenasjonale hensyn. Blant kostnads- og nyttevirknin-ger pekes det på at usikkerhet knyttet til bereg-ninger og fordelingsvirkninger mellom kommu-ner bør beskrives.

Plan- og bygningsloven

Plan- og bygningsloven gjelder for planlegging avarealbruk og for byggesaksbehandling. Formåleter å fremme bærekraftig utvikling til beste for denenkelte, samfunnet og framtidige generasjoner.Generelle krav til konsekvensutredninger erbeskrevet i plan- og bygningsloven § 4-2:

«For regionale planer og kommuneplaner medretningslinjer eller rammer for framtidig utbyg-ging og for reguleringsplaner som kan fåvesentlige virkninger for miljø og samfunn,skal planbeskrivelsen gi en særskilt vurderingog beskrivelse – konsekvensutredning – av pla-nens virkninger for miljø og samfunn.»

I forskrift om konsekvensutredninger for planeretter plan- og bygningsloven er kravene til konse-kvensutredning nærmere spesifisert. Konse-kvensutredningene skal sørge for at konsekven-ser for miljø og samfunn blir tatt i betraktningunder forberedelsen av planer, og når det tas stil-ling til om, og på hvilke vilkår, planene kan gjen-nomføres. Bestemmelsene skal også sørge for enåpen planleggingsprosess der berørte parter skalbli hørt.

5.2.3 Mekanismer for etterlevelse

Kvalitetssikringsordningen

Økonomiregelverket for staten krever at alle stat-lige prosjekter med en forventet investeringskost-nad over 750 mill. kroner skal gjennomgå eksternkvalitetssikring før de legges fram for vedtak iStortinget. For investeringsprosjekter under ter-skelverdien er kvalitetssikringsordningen (KS-ordningen) frivillig. Ordningen innebærer kravom samfunnsøkonomiske analyser, og omfatter tokontrollpunkter i investeringsprosjekters planleg-gingsprosess:


– KS1 – Kvalitetssikring av konseptvalg førbeslutning i regjeringen om å starte forpro-sjekt.

– KS2 – Kvalitetssikring av styringsunderlagsamt kostnadsoverslag før framleggelse forendelig investeringsbeslutning i Stortinget.

Kvalitetssikringsordningen er beskrevet nærmerei kapittel 7.

Regelråd

Det skal oppnevnes et uavhengig regelråd fornæringslivet som skal være et eksternt, rådgi-vende kontrollorgan av regjeringens utredningerfor å sikre bedre etterlevelse av utredningsin-struksen.

Regelrådet skal kontrollere konsekvensvurde-ringene som følger med forslag til ny reguleringav relevans for næringslivet, og ta stilling til omkonsekvensene er tilstrekkelig utredet etterutredningsinstruksens krav. Rådet skal også gigenerell veiledning som fremmer effektiv regule-ring. Innføringen av et regelråd innebærer ikke iseg selv nye krav til forvaltningens utrednings-plikt. Kontrollfunksjonen rådet har, kan imidlertidføre til endrede rutiner i forvaltningen som kantenkes å heve kvaliteten på utredningsarbeidet.Hensikten med etableringen er at rådet vil påvirkekvaliteten på forslag til nye lover og forskrifter ogde medfølgende konsekvensutredninger både ienkeltsaker og generelt ved sin virksomhet.

Regelrådet etableres som et permanent for-valtningsorgan som ved kongelig resolusjon blirgitt en frittstående stilling overfor overordnetorgan, Nærings- og fiskeridepartementet. Rådetvil være underlagt den ordinære instruksjonsrett iadministrative saker, men departementetsinstruksjonsmyndighet vil være avskåret i fagligespørsmål. Uttalelsene fra rådet blir offentliggjort.

Digitaliseringsråd

Regjeringen har besluttet at det fra 1. januar 2016skal etableres et IKT-prosjektråd (Digitaliserings-rådet) for små og mellomstore IKT-prosjekter istaten. Bakgrunnen for opprettelsen er erfaringerfra Norge og andre land som viser at det ofte erutfordringer med styring og gjennomføring avIKT-prosjekter i statlig forvaltning. Mange pro-sjekter overholder ikke vedtatte budsjetter ogtidsrammer. I henhold til en rapport av Jørgensen(2015) blir ett av fem IKT-prosjekter dobbelt sådyrt som budsjettert, IKT-prosjekter leverer igjennomsnitt 30 prosent mindre nytte enn plan-

lagt og 10 prosent leverer ingen nytte i det heletatt.

Digitaliseringsrådet oppnevnes av Kommunal-og moderniseringsministeren. Rådet skal bestå averfarne prosjektledere fra privat og offentlig sek-tor, samt statlige IKT-direktører og virksomhetsle-dere. Sekretariatet legges til Direktoratet for for-valtning og IKT (Difi). Rådet skal gjennomgåbeslutningsgrunnlag og styringsdokumenter forplanlagte IKT-prosjekter som koster mellom 10 og750 mill. kroner. Formålet er å bidra til bedre sty-ring og gjennomføring av små og mellomstoreIKT-prosjekter i staten som faller utenfor Finans-departementets ordning for kvalitetssikring avbeslutningsgrunnlaget for prosjekter over 750mill. kroner.

Rådet skal være en anbefalt, men frivillig ord-ning for statlige virksomheter. Sakene skalbehandles innen maksimalt tre uker for å holdekostnadene så lave som mulig og ikke bidra til for-sinkelser.

5.3 Innspill under utvalgets arbeid

Utvalget har henvendt seg til berørte departemen-ter og bedt om innspill til arbeidet.

Kunnskapsdepartementet

Kunnskapsdepartementets vurderinger er atinvesteringer på kunnskapsområdet har positivelangsiktige effekter som i større grad burde syn-liggjøres sammen med de rene utgiftene for detenkelte budsjettår. Kunnskapsdepartementet serdet som hensiktsmessig at både kostnader oggevinster bør omtales samlet og ses i sammen-heng, for å gi et mest mulig rasjonelt grunnlag forbeslutninger om bruken av statlige ressurser. Deter nærliggende å anta at helhetstenking og lang-siktighet både påvirkes av de formelle krav somstilles til framstillinger og den faktiske oppfølgin-gen av disse kravene. Utvalget bør vurdere omdagens formalkrav er tilstrekkelige, og i hvilkengrad intensjonen bak disse følges opp i proses-sene for utarbeidelse av dokumenter til Stortin-get.

Samferdselsdepartementet

Samferdselsdepartementet ser ikke behov for åendre gjeldende praksis på samferdselsområdet. Iforbindelse med Nasjonal transportplan (NTP)blir det gjort analyser om hva som er optimalt nivåpå drift og vedlikehold, og det gjennomføres sam-


funnsøkonomiske analyser av nye samferd-selsprosjekter. Dersom det er aktuelt å gjennom-føre reformer i samferdselssektoren, blir det van-ligvis omtalt i NTP eller egne stortingsmeldingereller proposisjoner, hvor det redegjøres for kost-nader og gevinster og budsjettmessige konse-kvenser.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Kommunal- og moderniseringsdepartementetviser til at budsjettmessige konsekvenser overflere år ikke er nevnt i selve utredningsinstruk-sen. I veilederen til utredningsinstruksen pekesdet imidlertid på at budsjettmessige konsekven-ser alltid skal tallfestes, og at «Utredning av kon-sekvenser for offentlige budsjetter skal inneholdeeventuelle engangskostnader, kortvarige konse-kvenser og varige budsjettkonsekvenser vediverksetting av tiltak. Om mulig bør det gjøresrede for budsjettvirkningene over flere år.» IfølgeKommunal- og moderniseringsdepartementet vildet ved revisjon av utredningsinstruksen bli vur-dert om kravet om å utrede og synliggjøre bud-sjettmessige konsekvenser over flere år skal gjø-res tydeligere og eventuelt tas med i selve instruk-sen, og om det er behov for generell veiledningfor hvordan konsekvensene av reformer bør utre-des. Det kan også være aktuelt å kreve at det ioppstillinger av budsjettmessige konsekvenserskal skilles mellom investerings- og driftskostna-der.

Kommunal- og moderniseringsdepartementetviser til at utredningsinstruksens kapittel 2,Finansdepartementets rundskriv R-109/2014Prinsipper og krav ved utarbeidelsen av samfunns-økonomiske analyser og DFØs Veileder i samfunn-søkonomiske analyser gir krav og anbefalingerom samfunnsøkonomiske analyser av investerin-ger i realkapital og andre tiltak. Etter Kommunal-og moderniseringsdepartementets vurdering vilsamfunnsøkonomiske analyser gjort i henhold tilkravene i rundskrivet gi nødvendig og relevantinformasjon om framtidig nytte og kostnader vedinvesteringer.

Ifølge Kommunal- og moderniseringsdeparte-mentet kan det ofte være nyttig ved større pro-sjekter å jobbe systematisk med gevinstrealise-ring i prosjektets gjennomføringsfase og i åreneetter driftsiverksettelse.

5.4 Internasjonal praksis

Internasjonalt brukes ofte begrepet «RegulatoryImpact Assessment/Analysis» (RIA) om samfunn-søkonomiske analyser av offentlige reguleringer.OECD går inn for å styrke arbeidet med samfunn-søkonomiske analyser av offentlige reguleringer isine medlemsland. Alle OECD-land har i dag inn-ført en eller annen form for RIA. Analyser og prak-sis varierer mellom land, og analysene har ulikeroller i beslutningsprosessene.

RIA er ifølge OECD både et hjelpemiddel ogen prosess for å informere offentlige beslutnings-takere om en skal innføre nye reguleringer, og i såfall hvordan en skal regulere for å oppnå politiskemål. Slik OECD ser det, er en av de grunnleg-gende utfordringene med RIA å sikre at analysensettes i gang på en tidlig fase i beslutningsproses-sen. Det øker muligheten for å identifisere denbeste tilnærmingen, og alternative forslag harstørre mulighet for å bli vurdert seriøst.

5.5 Obskure ordninger

Stortinget kan gjøre vedtak som legger økono-miske bindinger i form av økte utgifter eller redu-serte inntekter i senere budsjettår. Alle avtalersom forplikter staten utover budsjettåret kreverStortingets samtykke, jf. bevilgningsreglementet§ 6 første ledd. Videre utgjør i 2015 rettighetsba-serte ordninger 45 pst. av statsbudsjettets utgifter,jf. kapittel 8. Dette binder opp det framtidig hand-lingsrommet i budsjettet. Noe av årsaken til vek-sten kan være en manglende oversikt og bevisst-het om summen av ulike tiltak over tid.

Ordninger som gir visse utgifter en beskyttetstilling i budsjettprosessen og binder opp framti-dige bevilgninger, byr på særlige utfordringer nårdet gjelder å informere Stortinget om framtidigekonsekvenser, da det typisk er vanskelig å se detsamlede omfanget av konsekvensene av dennetypen ordninger. En sentral del av mandatpunk-tene som behandles i dette kapitlet gjelder beslut-ningsgrunnlaget som legges fram for Stortinget.Sentrale momenter vil her være økonomiske ogadministrative konsekvenser av de foreslåtte tilta-kene. Utvalget mener en derfor også bør drøfteordninger som er egnet til å tilsløre konsekven-sene av tiltakene.

Ordningene har en slik karakter at det stillerekstra krav til å redegjøre godt for Stortinget omkonsekvensene av tiltak, for at det skal kunnetrekke beslutninger på et informert grunnlag. Detvil ofte kreve bruk av nåverdiberegninger.


Utvalget har valgt å se særlig på rentekompen-sasjonsordninger og forskutteringer.

Forskutteringer

Begrepet forskuttering omfatter de tilfeller derbompengeselskap, kommuner, fylkeskommuner,næringsliv eller andre går inn med midler i etsamferdselsprosjekt og forskutterer framtidigestatlige bevilgninger. Staten refunderer midleneuten kompensasjon for renter og prisstigning.Forskuttering krever at Stortinget har gitt full-makt til å inngå forskutteringsavtaler innenfor enfastsatt ramme. I Regjeringens forslag til statsbud-sjett for 2016 foreslås det vedtatt slike fullmakterfor veg- og jernbaneinvesteringer med øvre ram-mer på henholdsvis 3,5 mrd. kroner og 0,2 mrd.kroner i løpende refusjonsforpliktelser. Statensrefusjonsforpliktelser i samferdselssektoren per 1.januar 2015 var på om lag 4,1 mrd. kroner.

Forskuttering er i praksis en lånefinansieringav samferdselsinvesteringer, som må tilbakebeta-les med bevilgninger i senere budsjettår. Det kanbidra til å framskynde oppstart av prosjekter sam-menlignet med det som er planlagt i Nasjonaltransportplan (NTP). For det enkelte prosjektbetyr muligheten til forskuttering økt økonomiskfleksibilitet og raskere realisering av prosjekter.Dersom det ikke er rom for å starte opp alle devarslede prosjektene i NTP, vil bruk av forskutte-ring for å sette i gang prosjekter gi økte bindingerpå framtidige budsjetter. Det medfører at det aktu-elle prosjektet sniker i prioriteringskøen, og atbeslutningen blir tatt uten å vurdere prosjektetopp mot andre aktuelle prosjekter. Samlet sett kanforskutteringen derfor også svekke den samledesamfunnsøkonomiske nytten, gitt at samfunns-økonomisk nytte i utgangspunktet blir vektlagtved valg av rekkefølge av prosjektene.

Rentekompensasjonsordninger

Rentekompensasjonsordninger er tilskuddsord-ninger der staten på grunnlag av en tilsagnsfull-makt forplikter seg til å gi tilskudd til å dekke mot-takerens, som oftest kommuner, fylkeskommunerog bompengeselskaper, renteutgifter for investe-ringer i framtidige år, uten at det er konkretiserthva dette vil utgjøre av bevilgninger. Formåletmed slike ordninger for kommunene og fylkes-kommunene er å stimulere til investeringer tilsærskilte formål, som skoler, kirker og fylkes-veger.

I Gul bok for 2016 er det foreslått bevilgningerpå tre rentekompensasjonsordninger for kommu-nene og én for bompengeselskaper. Istedenfor ågi et tilskudd som dekker opp for den ønskedeaktivitet, spres støtten over 20 år for kommuneneog 15 år for bompengeselskapene. Den bevilg-ningsmessige støtten for tiltakene skyves ut i tidog tas ikke når de ulike investeringene skjer.

Det legges til grunn et tenkt lån hos kommu-nene for den faktiske investeringen, og hvor sta-ten gir årlige tilskudd for tenkte renter basert påkortsiktige statsrenter (obligasjoner med 0–3 måneders løpetid) pluss et påslag på 0,5 pro-sentpoeng.1 For kommunene tar en utgangspunkti et tenkt serielån over 20 år hvor de 5 første åreneer avdragsfrie. For bompengeselskapene tas detutgangspunkt i faktisk lånte beløp, og så legges etserielån over 15 år uten noen avdragsfri periodesom grunnlag for å betale støtten. Utbetalingen avstøtten skjer i desember hvert år, basert på rente-beregninger foretatt av Husbanken.

Omtalen av de enkelte ordningene nedenforbygger på opplysninger gitt i statsbudsjettet for2016:

1 For tenkt opplåning i kommunene til og med 2014 er påsla-get 1 prosentpoeng.

Tabell 5.1 Rentekompensasjonsordninger i Gul bok 2016. Tall i hele tusen.

Kap. Post Kapnavn Postnavn Gul bok 2016

225 65 Tiltak i grunnopplæringen Rentekompensasjon for skole- og svømme-anlegg 334 218

342 60 Kirkebygg og gravplasser Rentekompensasjon – kirkebygg 44 165

1320 61 Statens vegvesen Rentekompensasjon for transporttiltak i fylkene 192 500

1330 75 Særskilte transporttiltak Rentekompensasjon for bompengelån 400 000

Sum 970 883


Kap. 225 post 65 for skole og svømmeanlegg

Ordningen ble startet opp i 2002. Kunnskapsde-partementet vil i perioden 2002–2016 ha gitt til-sagn innenfor en samlet tenkt låneramme på 30mrd. kroner. Det opplyses ikke noe om hva utestå-ende tenkt låneramme i 2016 er, og hvilke rente-forutsetninger årets budsjettforslag bygger på forå komme fram til bevilgningsforslaget. Det gisheller ingen informasjon om utbetalingsbehovet iårene framover.

Kap. 342 post 60 for kirkebygg

Ordningen ble startet opp i 2005. Det er i perioden2005–2015 gitt tilsagn innenfor en tenkt låne-ramme på 3,3 mrd. kroner. Det opplyses at antattubenyttet tilsagnsramme er 375 mill. kroner vedutgangen av 2015. For 2016 gis det ingen utvidelseav tilsagnsrammen. Det opplyses ikke noe om hvautestående tenkt låneramme i 2016 vil være oghvilke renteforutsetninger årets budsjettforslagbygger på for å komme fram til bevilgningsforsla-get. Det gis heller ingen informasjon om utbeta-lingsbehovet i årene framover.

Kap. 1320 post 61 transporttiltak i fylkene

Ordningen ble startet opp i 2010. For perioden2010–2015 er det gitt tilsagn i henhold til en tenktlåneramme på 13 mrd. kroner. For 2016 gis det enutvidelse av tilsagnsrammen på ytterligere 3 mrd.kroner. Det opplyses ikke noe om hva uteståendetenkt låneramme i 2016 vil være. Vedrørende ren-teforutsetninger for tilsagn gitt til og med 2014opplyses det at det er lagt til grunn 1,5 prosent og1 prosent for tilsagn gitt senere. Tilsvarende ren-ter basert på Husbankens renter for november ogdesember 2015 er henholdsvis 2,0 prosent og 1,5prosent. Det gis ingen informasjon om utbeta-lingsbehovet i årene framover.

Kap. 1330 post 75 bompengelån

Ordningen foreslås startet opp fra 2016 med etbevilgningsforslag på 400 mill. kroner.

Vilkåret for kompensasjon av renter til bom-pengelån er at prosjektet vil ligge inne i ett av denye regionale bompengeselskapene. Det opplysesikke noe om hva utestående tenkt låneramme i2016 vil være, eller hvilke renteforutsetningerårets budsjettforslag bygger på for å komme framtil bevilgningsforslaget. Det gis heller ingen infor-masjon om hva som er det framtidige utbetalings-behov. I henhold til nåværende NTP for 2014–23

forutsettes det nye bompengelån i størrelsesor-den 100 mrd. kroner.

Behov for bedre informasjon

Et gjennomgående trekk ved gjennomgang avrentekompensasjonsordningene er at det gisytterst mangelfull informasjon knyttet til åretsbevilgningsforslag og hva det framtidige bevilg-ningsbehovet vil være. Videre burde det ha værtredegjort for hva nåverdikostnadene for hverkrone i tilsagn koster basert på en låneramme.Det vil selvsagt være knyttet usikkerhet til slikeberegninger. Enkle nåverdiberegninger hvor enneddiskonterer med samme rente som rente-støtteutbetalingene gir følgende resultat:

En rentekompensasjonsordning med en rammepå 10 mrd. kroner over 20 år med 5 års avdragsfri-het har dermed en nåverdikostnad i størrelsesor-den mellom 2,2 mrd. og 3,1 mrd. kroner. For enordning med 15 år uten avdragsfrihet er nåverdi-kostnaden mellom 1,4 mrd. og 2,0 mrd. kroner.

Avdragsfrihet de første 5 årene kan friste kom-munene til å overinvestere i enkelte sektorer. Ord-ningene bidrar til å binde opp handlingsrommet ibudsjettpolitikken i mange år, og det er uklart hvadet faktisk koster. I realiteten kan en si at ordnin-gene fungerer ved at staten låner gjennom kom-munene og bompengeselskapene.


Vesentlige forutsetninger for å sikre et godtbeslutningsgrunnlag er at det gjennomføres til-fredsstillende mål- og problemanalyser, at alterna-tive virkemidler vurderes, og at konsekvensene ertilfredsstillende utredet før tiltak vedtas. Synlig-gjøring av konsekvensene kan føre til at de mestlønnsomme prosjektene blir gjennomført og atplanrammer fastsettes på bakgrunn av en samletprioritering av ulike formål innenfor det økono-miske handlingsrom som finnes.

Mandatet ber om at utvalget vurderer om detbør settes krav til mer informasjon til Stortingetenn i dag ved forslag til reformer og investeringer.Utvalget har valgt å legge til grunn at man i denne

Nåverdi 1 krone Rente

Lånetid 2,0 % 2,5 % 3,0 %

15 år 0,14 0,17 0,20

20 år 0,22 0,27 0,31


sammenheng mener store tiltak av en viss økono-misk størrelse, som ofte vil kreve endringer avgjeldende regelverk.

Utredningsinstruksen er et sentralt regelverksom stiller krav til forvaltningen om utredning avkonsekvenser ved ulike tiltak. Utvalget har lagt tilgrunn at det ligger utenfor mandatet å vurderehvorvidt dagens krav til utredninger i forvaltnin-gen er tilfredsstillende, eller hvordan de følgesopp. Utvalget har imidlertid merket seg at evalue-ringer av den norske utredningsprosessen harvist at konsekvensene i for liten grad tallfestes, ogat kravene i utredningsinstruksen i liten grad føl-ges opp. Manglende konsekvensvurderinger ogvurderinger av alternative løsninger kan gi man-gelfull kvalitet i beslutningsgrunnlaget for regje-ringen og Stortinget. Uforutsette konsekvensersom følge av dårlig utredningsarbeid kan føre tilbudsjettoverskridelser og beslutninger som viserseg å være lite bærekraftige over tid. Tydeligerekrav til vektlegging for Stortinget av forvaltnin-gens utredninger kan bidra til at disse utrednin-gene gjennomføres i større grad enn nå, og der-med bedre etterlevelse av utredningsinstruksen.Utvalget legger videre til grunn at problemstillin-gen knyttet til manglende etterlevelse av dagenskrav er en del av arbeidet med å revidere utred-ningsinstruksen.

5.6.1 Informasjon det kan være aktuelt å gi Stortinget

Utvalget er bedt om å vurdere når det skal værekrav til en utvidet omtale av samlede kostnader oggevinster ved reformer og investeringer. Sidendenne typen tiltak kan være nokså forskjelligar-tede, vil det neppe være mulig eller ønskelig å gifaste, presise retningslinjer for når det skal gisutvidet informasjon og hva denne informasjonenskal bestå i. Det bør i det enkelte tilfellet vurdereskonkret hva som er nødvendig informasjon for atStortinget skal kunne fatte sitt overordnede ved-tak på et forsvarlig grunnlag.

For tiltak som har kostnader som er høyereenn terskelverdien for å inngå i statens kvalitets-sikringsregime (750 mill. kroner), er det utarbei-det gode rutiner for utredning og foreleggelse forStortinget. I kapittel 7 har utvalget bemerket atdepartementene på eget initiativ bør benytte segmer av statens kvalitetssikringsregime når en stårovenfor krevende prosjekter som faller undergrensen for kvalitetssikring.

For tiltak som ikke omfattes av kvalitets-sikringsregimet, vil omfanget av omtale i stor-tingsdokumenter måtte basere seg på noe skjønn.

Dersom det har store nytteeller kostnadsvirknin-ger, bør det være gjort en samfunnsøkonomiskanalyse i henhold til gjeldende regelverk. Utred-ningsinstruksen har bestemmelser som skal sikregod forberedelse og styring av reformer, rege-lendringer og andre tiltak. Av utredningsinstruk-sen følger det at det skal gjennomføres samfunns-økonomiske analyser av tiltak som forventes å givesentlige nytteeller kostnadsvirkninger, og detskal redegjøres for når tiltaket vil få vesentligebudsjettmessige virkninger for staten. Den sam-lede effekt av pålagte tiltak, oppgaver mv. for demsom blir omfattet av forslagene skal omtales iutredningen.

Hvilken informasjon som er mest relevant forå sikre et godt beslutningsgrunnlag for Stortingetvil ofte variere fra sak til sak. Kravene til omtale idokumentene som legges fram for Stortinget børstå i forhold til virkningene av det foreslåtte tilta-ket. Generelt bør det tas utgangspunkt i de sam-funnsøkonomiske analysene som er foretatt.Utvalget vil i det følgende trekke fram noen typerinformasjon som generelt bør tillegges økt vekt idokumentene til Stortinget ved forslag om inves-teringer eller reformer.

Det bør redegjøres for framtidige budsjettmes-sige virkninger i årlige størrelser og tidsperiodenfor når de inntreffer. Ved store investeringspro-sjekter hender det at det benyttes oppstartsbevilg-ninger som er relativt små sett i forhold til pro-sjektets størrelse. I tillegg til de kommende bud-sjettforpliktelsene, bør det ved ulike former foroppstartsbevilgninger beregnes nåverdier medlengre tidshorisonter tilsvarende prosjektets leve-tid. Videre bør det framkomme hvilke alternativetiltak som har blitt vurdert, og hvorfor disse ikkeblir foreslått. Beskrivelsen av tiltaket bør rede-gjøre for de viktigste forutsetningene som liggerbak vurderingene, og eventuell usikkerhet knyttettil forutsetningene bør framgå.

I henhold til anskaffelsesloven skal det underplanlegging av offentlige anskaffelser tas hensyntil livssykluskostnader. Livssykluskostnaderbetegner alle kostnader i et prosjekts levetid, ogkan være et godt verktøy for å belyse lønnsomhe-ten ved et prosjekt. Systematiske vurderinger avlivsløpskostnader ved investeringer kan bidra tilat man finner de mest kostnadseffektive løsnin-gene, og vil gi nyttig informasjon når beslutningenskal tas. Livssyklusperspektivet gir grunnlag for åvurdere tiltak i investeringsfasen som på sikt kanredusere kostnadene til drift og vedlikehold. Fleresektorer bør benytte seg av livssyklusberegnin-ger.


Dersom det er gjennomført en samfunnsøko-nomisk analyse av et tiltak, skal det være identifi-sert sentrale potensielle gevinster, i tillegg til for-utsetningene for at gevinstene kan realiseres. Detvises til Kommunal- og moderniseringsdeparte-mentets innspill om at det ofte kan være nyttig vedstørre investeringsprosjekter å jobbe systematiskmed gevinstrealisering i prosjektets gjennomfø-ringsfase og i årene etter driftsiverksettelse. Engevinstrealiseringsplan er mer operativ enn over-sikten over potensielle gevinster fra den samfunn-søkonomiske analysen, og beskriver hvordan manbør gå fram for å hente ut gevinstpotensialet. Slikeplaner kan medføre en tydeligere forpliktelse til årealisere gevinstene, og kan bidra til at virksom-hetene jobber mer aktivt med å hente ut gevin-stene. Eksempler på gevinster kan være effektivi-seringsgevinster som gir besparelser på budsjet-tene til virksomheter, eller gevinster som medfø-rer økt kvalitet og gevinster for øvrige aktører,som kommuner eller privatpersoner.

5.6.2 Særlig om obskure ordninger

Ordninger som gir visse utgifter en beskyttet stil-ling i budsjettprosessen og binder opp framtidigebevilgninger, bidrar til å svekke statsbudsjettetsom instrument for prioritering og styring. Deområdene på budsjettet som ikke så lett kanomfattes av slike ordninger risikerer å bli nedprio-ritert når handlingsrommet i større grad bindesopp til de områdene som er omfattet av ordnin-gene. Det er dermed en fare for at slike ordningerlegger til rette for systematiske prioriteringsfeilover tid. Ordninger av denne typen byr på særligeutfordringer når det gjelder å informere Stortin-get om framtidige konsekvenser.

Utvalget vil særlig trekke fram rentekompen-sasjonsordninger og forskuttering av framtidigeutgifter som eksempler på slike ordninger.

Forskuttering innebærer at staten inngår avta-ler om forskuttering av statlige midler til veg-formål. Rentekompensasjonsordninger er til-skuddsordninger der staten forplikter seg til ådekke mottakerens renteutgifter for bestemteinvesteringer i framtidige år. Disse ordningenebryter med flere grunnleggende prinsipper sombevilgningsreglementet bygger på. Ordningeneinnebærer at enkelte tiltak unntas fra en helhetligprioritering av budsjettformål, samtidig som hand-lingsrommet i framtidige budsjettår bindes opp.Dersom en statlig utgift ikke synliggjøres på stats-

budsjettet, vil dette innebære at utgiften ikke blirgjenstand for reell prioritering, og at statsbudsjet-tet gir et skjevt bilde av aktivitetsnivået i økono-mien. Ordningene bryter dermed med de hensynfullstendighetsprinsippet er basert på. Verken ren-tekompensasjonsordninger eller forskutteringendrer på noen måte utgiftenes reelle karakter.

Ordningene bryter dessuten med hensynenebak ettårsprinsippet eller kontantprinsippet, etter-som statens reelle utgift ikke blir synliggjort ibudsjettet når aktiviteten pågår, og utgiftene til til-takene ikke vil framgå av statsbudsjettet det åretde blir kontant betalt.

Begge ordningene innebærer i praksis lånefi-nansiering av investeringer, som må tilbakebeta-les med bevilgninger i senere budsjettår. Lånefi-nansiering av statlige investeringer kan imidlertidikke begrunnes ut fra rasjonelle økonomiske hen-syn. Staten har ikke behov for å lånefinansiereinvesteringer, og lånefinansiering er ingen forut-setning for at investeringer skal prioriteres høyt.

Bruk av forskuttering eller rentekompensa-sjonsordninger kan medføre oppstart av prosjek-ter som det blir vanskelig å finansiere innenforframtidige budsjettrammer. Ordningene medførerat noen prosjekter sniker i prioriteringskøen, noesom kan svekke den samlede samfunnsøkono-miske nytten, dersom den opprinnelige rekkeføl-gen på prosjektene er valgt ut fra et mål om å mak-simere samfunnsøkonomisk nytte. Istedenfor åpådra staten framtidige forpliktelser, bør aktivi-tetsnivået tilpasses det årlige bevilgningsnivået,ved at nye prosjekter underlegges en reell priori-tering innenfor budsjettrammen.

Ordninger som etter sin art har diffuse konse-kvenser og er lite gjennomsiktige stiller ekstrakrav til å redegjøre godt for Stortinget om framti-dige konsekvenser. Ved innføring av disse ordnin-gene er det sjelden oppgitt hva de samlede økono-miske konsekvensene vil være. De synes ofte åoppstå ut fra et ønske om å gjøre mer enn man harhandlingsrom til i det enkelte år. For disse ordnin-gene er det vanskelig å se annen motivasjon enn åskyve utgifter ut i tid, og utsette konsekvensenefor budsjettet, slik at det kan bevilges midler tilformål som ellers ikke ville blitt prioritert innenforforsvarlige rammer for budsjettpolitikken. Hensy-net til framtidig handlingsrom og at statsbudsjet-tet skal gi et best mulig grunnlag for å vurderehvordan det påvirker aktiviteten i økonomien til-sier at det ikke bør legges opp til nye ordninger avdenne typen.




Vurderinger

– Siden reformer og investeringer kan værenokså forskjelligartede, vil det neppe væremulig eller ønskelig å gi faste, presise retnings-linjer for når det skal gis utvidet informasjon oghva denne informasjonen skal bestå i. Det bør idet enkelte tilfellet vurderes konkret hva somer nødvendig informasjon for at Stortinget skalkunne fatte sine vedtak på et forsvarlig grunn-lag.

Tilrådinger



– Rentekompensasjonsordninger og forskutte-ring av framtidige statlige bevilgninger er ord-ninger som gir visse områder en beskyttet stil-ling innenfor statsbudsjettet, og som svekkerStortingets mulighet til å vurdere bevilg-

ningsnivået opp mot andre formål på statsbud-sjettet. Det bør ikke opprettes nye slike ordnin-ger eller gis nye tilsagn innenfor de eksis-terende ordningene etter 2016.

Referanser:

Bevilgningsreglementet (vedtatt av Stortinget26. mai 2005)

Direktoratet for forvaltning og IKT (2012). Gravesdet dypt nok?

Direktoratet for forvaltning og IKT (2013). LCCBasiskurs

Direktoratet for økonomistyring (2013). Samfunn-søkonomiske analyser i beslutningsgrunnlag –status 2013

Direktoratet for økonomistyring (2014). Gevinstre-alisering – planlegging for å hente ut gevinsterav offentlige prosjekter

Dokument nr. 14 (2002–2003) Rapport til Stortin-get fra utvalget til å utrede Stortingets kontroll-funksjon

Finansdepartementet (2015). Prop. 1 S (2015–2016) Statsbudsjettet 2016 (Gul bok)

Finansdepartementets rundskriv R-109/2014Fornyings- og administrasjonsdepartementet

(2005). Utredningsinstruksen med veileder iutredningsarbeid

Magne Jørgensen (2015). Suksess og fiasko i of fent-lige IKT-prosjekter: En oppsummering avforskningsbasert kunnskap og evidensbasert til-tak

OECD (2008). Introductory handbook for underta-king regulatory impact analysis (RIA)

OECD (2009). Regulatory Impact Analysis: A toolfor policy coherence

Riksrevisjonen (2013). Dokument 3:10 (2012–2013) Riksrevisjonens undersøkelse av omoffentlige tiltak utredes på en tilfredsstillendemåte

Statsministerens kontor (2013). Veileder – «Omforholdet til Stortinget»

Vista analyse (2013). Samfunnsøkonomisk analyseav reguleringer: Utfordringer og et eksempel


Kapittel 6

Skille drift og investering


Utvalget er bedt om å vurdere om det bør etable-res et tydeligere skille mellom drift og investerin-ger i budsjettet. Dette punktet utledes av utvalgetstittel og punkt b) i mandatet:

«Utvalget skal vurdere hvorvidt det i tilknyt-ning til statsbudsjettet kan lages oppstillingersom bedre enn i dag viser antatt framtidig nytteeller kostnad ved investeringer i realkapital ogandre tiltak, slik at en eventuelt kan få et bedregrunnlag for å vurdere hvilken prioritet dissebør gis i budsjettbehandlingen. Det skal leggestil grunn at slike oppstillinger i tilfelle skal væreet tillegg til någjeldende artsinndeling av bud-sjettet, og ikke erstatte denne.»

I dette kapitlet gjennomgås spørsmålet om etmulig skille mellom drift og investeringer i statensbudsjettpolitikk. På bakgrunn av mandatet vilutvalget vurdere om det er grunnlag for å endresystemet for budsjettering av investeringer i real-kapital, og hvordan investeringer i realkapital kanprioriteres opp mot andre tiltak i budsjettproses-sen. Utvalget skal se på om budsjettsystemet leg-ger til rette for rasjonelle beslutninger. Sentraleproblemstillinger er om det investeres for myeeller for lite, om investeringer ses i sammenhengmed de tilhørende driftskostnadene, og om real-kapitalen blir tilstrekkelig vedlikeholdt.

Dagens budsjettsystem skiller mellom investe-ringer og andre utgiftsarter, jf. omtale i kapittel 4og 6.3. Spørsmålet i denne sammenheng er ominvesteringene bør behandles på en annen måteenn i dag, med sikte på å legge bedre til rette forat samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringergjennomføres.

På bakgrunn av mandatet har utvalget valgt ådrøfte følgende:– Om gjeldende budsjettsystem er utformet slik

at det gir investeringer et handikap sammenlig-net med andre utgiftsarter.

– Om det kan utformes alternative systemer for åklassifisere utgifter på statsbudsjettet, for åskille ut tiltak med langsiktige nyttevirkningerfra andre utgifter, og om investeringer bør gisfortrinn framfor andre utgifter i budsjetterings-fasen.

– Hvordan man forvalter gjennomførte investe-ringer, og om det er behov for å endresystemene for vedlikehold.

I kapitlet gir vi først en nærmere beskrivelse avproblemstillingen i 6.2. Deretter gir vi i 6.3 enoversikt over hvordan dagens budsjettsystem skil-ler mellom drift og investeringer. I 6.4 redegjør vifor tidligere vurderinger som er gjort av spørsmå-let om å skille drift og investeringer. Deretter girvi en oversikt over innspill som er kommet i løpetav utvalgets arbeid i 6.5. Utvalgets vurderinger gisi 6.6, og i 6.7 presenterer vi utvalgets oppsumme-rende vurderinger og tilrådinger.

6.2 Nærmere om problemstillingen

Det er en målsetting å fremme langsiktighet i destatlige beslutningene. Offentlig forbruk, offent-lige investeringer og overføringer må tilpassesslik at vi over tid får mest mulig velferd igjen forhver krone, og midlene må samtidig brukes på enmåte som bidrar til å stabilisere økonomien påkort, mellomlang og lang sikt. Budsjettsystemetbør legge til rette for at de mest samfunnsøkono-misk lønnsomme tiltak synliggjøres, prioriteresog gjennomføres på en effektiv måte, innenforrammene statsfinansene setter.

En driftsutgift blir ofte brukt for å beskrive enproduktinnsats som brukes opp i løpet av året,mens investering er en utgift som forventes å haframtidig avkastning. Investeringsbegrepet bru-kes ofte om oppbygging av en kapitalbeholdningsom varer lengre enn ett år. I nasjonalregnskapetregnes et kapitalobjekt som fast realkapital der-som det er resultat av en produksjonsprosess, ogbrukes gjentatte ganger eller kontinuerlig i pro-


duksjonen over en lenger periode enn ett år. Fastrealkapital omfatter både realkapital som bygg,anlegg og transportmidler, og immateriell realka-pital som leting etter mineraler, forsknings- ogutviklingskostnader og programvare. Levetiden tilen investering vil påvirkes av vedlikeholdet. Detinnebærer at det ofte må gjøres avveininger mel-lom nyinvesteringer, vedlikehold og oppgraderingav eksisterende realkapital.

Definisjonen av investering som en utgift somforventes å ha framtidig avkastning samsvarerimidlertid ikke helt med det som blir betegnetsom investeringer i statsbudsjettsammenheng.Statlige investeringer i realkapital budsjetteresetter bevilgningsreglementet på avdeling for«nybygg, anlegg mv.» og omfattes av postene 30–49. I 2014 ble det totalt regnskapsført 77,5 mrd.kroner på investeringspostene. Av dette utgjørnesten halvparten investeringer i Statens direkteøkonomiske engasjement i petroleumsvirksomhe-ten.

Nivået på offentlige investeringer har endretseg over tid. Figur 6.1 viser offentlig forvaltningsbruttoinvesteringer i realkapital som prosent avBNP. Andelen de siste årene ligger godt over gjen-nomsnittet i Norge for de siste 25 årene. Ser manpå bruttoinvesteringene som andel av BNP forfastlands-Norge, er andelen vesentlig høyere enn ivåre naboland og i euroområdet, og forskjellenehar økt de siste årene. Det skyldes blant annet atflere land har redusert investeringene i realkapitalfor å styrke offentlige budsjetter. Figur 6.2 viserde samlede offentlige investeringene i veg somprosent av BNP i ulike land. Slike sammenlignin-ger er vanskelige av flere grunner, bl.a. fordi defi-nisjonene av både «veg» og «investeringer» kanvære vanskelige å operasjonalisere. Tallene i figu-ren er hentet fra OECD/International TransportForum, som har prøvd å lage mest mulig sammen-lignbare tidsserier. Disse indikerer at nivået påveginvesteringer i Norge er høyere enn i mangeland det er naturlig å sammenligne oss med. Deter imidlertid flere land i verden som har en høy-ere andel enn Norge. Figurene antyder imidlertidat budsjettsystemet ikke har gitt spesielt laveinvesteringsnivåer i Norge sammenlignet medandre land, og viser at investeringsnivået de sisteårene har vært på en oppadgående trend i Norge.

Et annet spørsmål er om det investeres i de«riktige» prosjektene, eller om hva som er et opti-malt nivå på investeringer.

I blant framføres argumenter for å endremåten investeringer behandles på i statsbudsjet-tet, fordi investeringer ofte er store i forhold til

den enkelte virksomhetens eller sektorens budsj-ettrammer, og dermed krevende å prioritere. Etannet argument som brukes for at investeringerbør skilles ut fra andre utgifter i budsjettproses-sen er at investeringer, i motsetning til pengerbrukt på løpende drift, er formuesomplasseringerog har langsiktige nyttevirkninger som vil kommeframtidige generasjoner til gode. Det argumente-res for at penger brukt til investering i realkapitalderfor bør slippe de kravene til prioritering som

Figur 6.1 Offentlig forvaltnings bruttoinvesterin-ger i realkapital. Prosent av BNP

Kilde: Finansdepartementet, OECD og Statistisk sentralbyrå.

0

1

2

3

4

5

6

7

0

1

2

3

4

5

6

7

1985 1990 1995 2000 2005 2009

Norge Fastlands-Norge Euroområdet Sverige Danmark

2016

Figur 6.2 Samlede investeringer i veg. Prosent av BNP

Kilde: International Transport Forum og OECD.

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

1,2

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

1,2

1995 1999 2003 2007 2011

Sverige Tyskland Sveits USA Spania Fastlands-Norge


utgifter til drift underlegges i budsjettprosessen.Utvalget drøfter dette nærmere i kapittel 6.6.

6.3 Oversikt over dagens skille mellom drift og investeringer i budsjett-systemet

Som bakgrunn for å kunne vurdere om det børinnføres et tydeligere skille mellom drift og inves-teringer i budsjettet, er det hensiktsmessig meden oversikt over hvordan investeringer behandlesi dagens budsjettsystem. Som det vil framgå avoversikten, behandles investeringer dels på linjemed de øvrige utgiftsartene og dels etter særligeregler og prosedyrer. Også dagens budsjettsys-tem skiller således mellom investeringer og andreutgiftsarter. En mer omfattende gjennomgang avbudsjetterings- og regnskapsprinsipper finnes ikapittel 4.

6.3.1 Oversikt over statsbudsjettets inndeling

Statsbudsjettets inndeling er basert på avde-lingsinndelingen i bevilgningsreglementet § 4 ogFinansdepartementets rundskriv R-101 «Statenskontoplan for statsbudsjettet og statsregnskapet».

Bevilgningene i statsbudsjettet er spesifisertpå kapitler og poster. Hvert kapittel skal inne-holde én eller flere utgifts- eller inntektspostersom gjelder samme formål. Stortingets bevilg-ningsvedtak er knyttet til den enkelte post, jf.bevilgningsreglementet § 5 første ledd. Denenkelte virksomhet har som hovedregel ikkemulighet til å omprioritere mellom poster som erfastsatt av Stortinget.

Utgiftspostene i budsjettet skal inndeles i føl-gende fire avdelinger:

I statsbudsjettsammenheng er en investering enutgift som føres under postene 30–49. Dette eroftest utgifter i offentlig realkapital som normalter langsiktige, som veg, jernbane, bygg, maskinerog annen infrastruktur. Det føres i tillegg en delutgifter under driftspostene 01 og 21 som harkarakter av mindre investeringer, ofte i driftsmid-ler av mer kortsiktig art.

Utgiftene i avdeling 1–3, herunder investe-ringsutgifter, regnes som utgifter «over streken».Utgiftene i avdeling 4, som er rene finanstransak-sjoner og formuesomplasseringer, regnes somutgifter «under streken». Dette skillet har betyd-ning i flere sammenhenger. Bare utgifter «overstreken» tas med ved beregningen av statsbud-sjettets overskudd eller underskudd før lånetrans-aksjoner, og ved beregningen av det oljekorri-gerte budsjettunderskuddet og det strukturelle,oljekorrigerte budsjettunderskuddet.

Investeringer i realkapital bidrar til å øke inn-byggernes framtidige velferd, for eksempel gjen-nom nytteverdien av en ny veg eller nytt IKT-utstyr. Investeringer i budsjetteknisk forstand erimidlertid ikke i seg selv mer nyttige eller fram-tidsrettede enn andre utgiftsarter. Det er mangeog tunge utgiftsposter på statsbudsjettet som ikkeer investeringer i statlig realkapital, men som like-fullt bidrar til økt framtidig verdiskaping og vel-ferd. Disse er ikke begrenset til investeringer ifysisk kapital. Flere av disse utgiftene vil væreinvesteringer for samfunnet, men driftsutgifter foroffentlig forvaltning. Noen eksempler på dette er:– Utgifter til helsetjenester, som bidrar til at

mange får bedre livskvalitet og økt arbeidsevne– gjerne i mange år etter at behandlingsutgif-ten påløp.

– Forskning og utdanning, som bidrar til økthumankapital.

– Tilskudd til barnehager, som bidrar til å gi barnet bedre grunnlag for framtidig læring.

– Arbeidsmarkedstiltak, som kan hjelpe flere til åkomme inn i arbeidslivet og dermed bidra tiløkte inntekter for den enkelte og for samfun-net.

– Miljøtiltak, som kan bidra til en langsiktigbærekraftig utvikling.

– Tiltak mot ungdomskriminalitet, som kan fore-bygge lav livskvalitet og spare samfunnet forkostnader.

– Driftsbevilgninger som benyttes til vedlikeholdav realkapital, som på samme måte som inves-teringsbevilgninger bidrar til framtidig nytte-verdi.

6.3.2 En oversikt over systemet for budsjettering og gjennomføring av investeringer i statsbudsjettet

Bevilgningsreglementet § 3 inneholder fleregrunnleggende prinsipper som statsbudsjettetskal baseres på, og som også gjelder for investe-ringer:

Avdeling Postnummer Utgifter

1 01–29 Statens egne driftsutgifter

2 30–49 Nybygg, anlegg mv.

3 50–89 Overføringer til andre

4 90–99 Utlån, statsgjeld mv.


Ettårsprinsippet innebærer at bevilgninger gisbare for ett år om gangen, og at ubrukte bevilgnin-ger som utgangspunkt inndras ved årsskiftet, jf.bevilgningsreglementet § 3 første ledd.

Kontantprinsippet innebærer at utgiftene skalbevilges for den perioden de blir kontant betalt, jf.bevilgningsreglementet § 3 tredje ledd.

Fullstendighetsprinsippet innebærer at budsjet-tet som utgangspunkt skal inneholde alle statligeutgifter, jf. bevilgningsreglementet § 3 andre ledd.

Fullstendighetsprinsippet og kontantprinsip-pet innebærer at statlige investeringer somutgangspunkt skal være en del av statsbudsjettetog at investeringsutgiftene i sin helhet belastesbudsjettene i planleggingog anleggsperioden.Investeringsutgiftene vil dermed ha karakter avstore engangsutgifter på budsjettet, noe som kanvære en utfordring i budsjettprosessen på områ-der der en ikke har et jevnt investeringsnivå. Detkan være vanskelig å innpasse utgiftstoppene inn ide samlede budsjettrammene. Det er imidlertidflere sider ved dagens budsjettsystem som redu-serer denne utfordringen:– Dersom en enkelt investering er konkurranse-

dyktig med øvrige utgifter på statsbudsjettet,kan regjeringen omprioritere til vedkom-mende prosjekt innenfor den totale budsjet-trammen. Staten kan pga. sin størrelse dekkestore årlige investeringsutgifter innenfor enenkelt tidsperiode uten at det utgjør en storandel av de samlede investeringene. Staten harmange store investeringsprosjekter som gjen-nomføres samtidig, og totalnivået på investerin-gene svinger ikke så mye fra år til år. I tillegg vildet i mange tilfeller være rasjonelt å spre storeinvesteringer litt ut over tid. Dette vil periodi-sere utgiftsstrømmen og jevne ut utgiftene.

– For store anleggsetater med mange enkeltin-vesteringer vil det som regel fastsettes enbevilgning som dekker flere investeringspro-sjekter, slik at svingningene i utgiftsbehovetjevner seg ut. Dette gjelder for eksempel Sta-tens vegvesen og Jernbaneverket. Innenforbudsjettrammene er ansvaret for oppfølgingenav de enkelte prosjektene i hovedsak overlatt tildet ansvarlige departement, mens prioriterin-gen av oppstart av nye store investeringspro-sjekter er en del av den årlige budsjettproses-sen.

– De fleste statlige virksomheter leier kontor-bygg, og slipper dermed store engangs investe-ringsutgifter til slike bygg. Mange statlige virk-somheter inngår i husleieordningen i staten,som innebærer at Statsbygg inngår leieavtalemed de enkelte virksomhetene for de lokalene

de disponerer. Summen av leien som blir inn-betalt i leieperioden, skal tilsvare summen avde kostnadene staten har til eiendommen i densamme perioden, og denne ordningen skalbidra til at det settes av tilstrekkelig midler tildrift og vedlikehold av eiendommene. Ordnin-gen skal synliggjøre hva det koster å brukebygget i et langsiktig perspektiv. Statsbygg,som eiendomsforvalter, har ansvaret for å tavare på statens eiendommer gjennom kost-nadseffektiv drift og verdibevarende vedlike-hold. Statsbygg forvalter 2 350 bygninger for-delt på 600 eiendomskomplekser, til sammen2,8 millioner kvadratmeter.

En kan også peke på trekk ved budsjettprosessensom er tilpasset behovene ved budsjettering oggjennomføring av prosjekter som strekker segutover ett år, som ofte er tilfelle for investeringer.

Som beskrevet i kapittel 3 starter regjeringenarbeidet med et nytt budsjett med å utarbeide etkonsekvensjustert budsjett. Konsekvensjusterin-gen av budsjettet er et teknisk utgangspunkt oglegger således ikke i seg selv føringer på de kon-krete bevilgninger som foreslås på enkeltposter,men danner grunnlaget for departementenesomdisponeringer innenfor budsjettrammen. Kon-sekvensjustert budsjett tar utgangspunkt i inne-værende års budsjett, og driftsposter, låneposterog inntektsposter som i hovedsak skal videreføresreelt. Konsekvensjustert budsjett skal synliggjørede budsjettmessige konsekvensene av uendretpolitikk. Det innebærer som hovedregel at når eninvestering først er igangsatt, vil den i påfølgendeår bli tildelt tilstrekkelige midler til at prosjektetkan videreføres eller fullføres iht. plan. Departe-mentene trenger derfor vanligvis ikke å fremmenye satsingsforslag for å få videreført en igangsattinvestering.

Det er innført en kvalitetssikringsordning forstore statlige investeringer, som i hovedsak erregjeringens verktøy. Investeringsprosjekter medantatt kostnadsramme over 750 mill. kroner skalgjennomgå en ekstern kvalitetssikring av kost-nadsramme og styringsopplegg før prosjektet kanfremmes for Stortinget. Kvalitetssikringen skalvære et hjelpemiddel for å sikre helhetlig prosjek-tering og fastsette en realistisk kostnadsramme.Ordningen omfatter to kontrollpunkter i investe-ringsprosjektets planleggingsprosess. Det førsteer KS1 – kvalitetssikring av konseptvalg førbeslutning i regjeringen om å starte forprosjekt.Det andre er KS2 – kvalitetssikring av styringsun-derlag samt kostnadsoverslag før framleggelse aven endelig investeringsbeslutning i Stortinget. Se


kapittel 3 og 7 for en grundigere beskrivelse avkvalitetssikringsordningen

Stortinget gir hvert år en rekke samtykker til åpådra staten forpliktelser for framtidige bud-sjettår.– Investeringsbevilgninger inneholder stort sett

stikkordet «kan overføres». Det innebærer atubrukte bevilgninger kan overføres i to bud-sjettår. Bestemmelsen er opprettet for å ta hen-syn til at framdriften, og dermed utbetalings-takten, kan være usikker. Driftsbevilgninger på01-poster gis normalt ikke stikkordet «kanoverføres».

– I forbindelse med investeringsprosjekter vildet normalt være behov for å inngå avtaler somførst skal betales i framtidige budsjettår. I for-bindelse med startbevilgning til et investe-ringsprosjekt skal det samtidig vedtas en kost-nadsramme for prosjektet. Den vedtatte kost-nadsrammen innebærer en fullmakt til å inngåkontrakter om leveranse av utstyr, tjenestermv. opp til den fastsatte kostnadsrammen, her-under kontrakter som går utover budsjettåret.Fullmakten er normalt knyttet til spesifiserteenkeltprosjekter. Internt i regjeringens bud-sjettbehandling følges dette som nevnt opp vedat nødvendige beløp konsekvensjusteres inn ipåfølgende budsjetter. Så fremt det ikke foretaspolitiske beslutninger om å fravike konsekven-sjusteringen under regjeringsbehandlingeneller stortingsbehandlingen, vil prosjektet fånødvendige midler i påfølgende år.

I enkelte tilfeller utvider Stortinget forvaltningensinvesteringsfullmakter ved særskilte vedtak. Etpar eksempler på dette er:– Det gis en felles kostnadsramme for flere ikke-

spesifiserte prosjekter. Forvaltningen får selvbestemme hvilke prosjekter som skal realise-res så lenge dette skjer innenfor gitte bevilg-ninger og fastsatt kostnadsramme. Statsbygghar en slik fullmakt for oppføring av kontor-bygg. Tilsvarende gjelder for mindre veg- ogjernbaneprosjekter med kostnadsanslag under500 mill. kroner som ikke er spesifiserte medegne kostnadsrammer.

– Det gis fullmakt til å omdisponere mellomdrifts- og investeringsbevilgninger for enkelteetater med omfattende prosjektporteføljer. Sta-tens vegvesen og Jernbaneverket har slike full-makter. Dette gir stor fleksibilitet som kanlegge til rette for rasjonell framdrift på investe-ringsprosjektene.

Bevilgningsreglementet inneholder to særbe-stemmelser som åpner for å bruke driftsbevilgnin-ger til investeringsformål:– Bevilgningsreglementet § 11 fjerde ledd nr. 2

gir Kongen fullmakt til å gi bestemmelser omadgang til å overskride investeringsbevilgnin-ger mot tilsvarende innsparing under driftsbe-vilgninger under samme budsjettkapittel. Full-makten er delegert til Finansdepartementet,som har fastsatt at det kan omdisponeres inntil5 prosent av bevilgningen under post 01 Drifts-utgifter til post 45 Større utstyrsanskaffelser ogvedlikehold.

– Bevilgningsreglementet § 11 fjerde ledd nr. 3gir Kongen fullmakt til å gi bestemmelser omadgang til å overskride driftsbevilgninger medinntil 5 prosent til investeringsformål mot til-svarende innsparing i løpet av de tre følgendebudsjettårene.

De to sistnevnte fullmaktene er i praksis svært litebenyttet. Muligheten til å overskride driftsbevilg-ningen til investeringsformål mot innsparing deneste tre år er blitt benyttet i 21 tilfeller siden2004. Det samlede omfanget på overskridelseneer 80 mill. kroner. 65 mill. kroner av dette ble dek-ket inn i løpet av det første året. I 2014 benyttetingen seg av overskridelsesadgangen. Det kanenten bety at de gode prosjektene blir prioritertinnenfor dagens budsjettsystem, at dagens ord-ning er lite kjent eller at tilbakebetalingsperiodenpå tre år setter for høye krav til rask gjennomfø-ring og gevinstuttak i budsjettmessig sammen-heng. Ifølge en kartlegging av Rambøll (2014) ermanglende finansiering en hindring for gjennom-føring av lønnsomme IKT-investeringer. Dettegjelder særlig små og mellomstore prosjekter.

6.3.3 En oversikt over systemet for forvaltningen (vedlikeholdet) av gjennomførte investeringer/statens realkapital

Statens budsjettsystem inneholder ikke egne,generelle systemer for vedlikehold av gjennom-førte investeringer. Vedlikeholdsbehovet vurderespå lik linje med alle andre behov i budsjettproses-sen.

I økonomireglementet § 14 «Intern kontroll»heter det at alle virksomheter skal etableresystemer og rutiner som har innebygd intern kon-troll for å sikre at virksomhetens verdier, her-under fast eiendom, materiell, utstyr, verdipapirerog andre økonomiske verdier, forvaltes på en for-svarlig måte.


Det er viktig at beslutningstakere er kjent medde framtidige drifts- og vedlikeholdskostnadeneved en investering på beslutningstidspunktet. Ihenhold til utredningsinstruksen er den statligevirksomheten som har ansvaret for en investering,pålagt å utrede relevante og vesentlige konse-kvenser av ulike alternative tiltak som kan iverk-settes for å oppnå målet med investeringen. Detskal i nødvendig utstrekning inngå grundige ogrealistiske samfunnsøkonomiske analyser, her-under nytte-kostnadsanalyser. Den samlede effek-ten av pålagte tiltak, oppgaver og lignende fordem som blir omfattet av forslagene skal omtales.Beskrivelsen av kostnadsvirkninger skal innbe-fatte all bruk av ressurser som følger av tiltaket,som investeringskostnader og drifts- og vedlike-holdskostnader. Det arbeides for tiden med å revi-dere utredningsinstruksen og vurdere tiltak somkan bidra til bedre etterlevelse av kravene iinstruksen.

Det er også viktig å kjenne til hvilke vedlike-holdskostnader som vil påløpe dersom manbeslutter å ikke investere, for eksempel ved åbeholde et eksisterende bygg framfor å byggenytt. En samfunnsøkonomisk analyse starter meden problembeskrivelse. Nullalternativet er refe-ransen og en sentral del av problembeskrivelsen,og beskriver en forsvarlig videreføring av dagenssituasjon. I henhold til DFØs veileder i samfunns-økonomisk analyse, skal man ved utarbeidelse avnullalternativet inkludere kostnader til nødvendigdrift og vedlikehold for å sikre at det framstår somet realistisk alternativ. For investeringstiltak inne-bærer dette kostnader for det minimum av vedli-kehold som er nødvendig for å opprettholde funk-sjonen.

Forvaltningen av statens realkapital er organi-sert noe ulikt, avhengig av hvilken sektor og hvaslags type realkapital det er snakk om. Som nevnttidligere i kapitlet forvaltes statens bygninger ogeiendommer generelt i stor grad av egne statlige

Boks 6.1 Anskaffelsen av nye F-35 kampfly – fastlands-Norges største investering

Stortinget besluttet i 2008 at dagens F-16 skalerstattes av nye kampfly av typen F-35 JointStrike Fighter. Det er besluttet at Norge skalkjøpe inn 46–52 fly, hvorav fire utelukkende skalbrukes til utdanning og trening. De fire tre-ningsflyene leveres i 2015 og 2016 og skal værestasjonert i USA. Leveranseplanen for deresterende flyene innebærer at det vil anskaffesseks fly hvert år fra 2017 til 2023, med mulighetfor bestilling av ytterligere seks fly.

Kampflyanskaffelsen er anslått å koste 67,9mrd. 2015-kroner, og er den største investerin-gen i fastlands-Norge noen sinne. Anskaffelsenlegger beslag på betydelige deler av det økono-miske handlingsrommet på statsbudsjettet, ogfår dermed konsekvenser for hvilke ambisjonerog mål som vil kunne innfris på andre politikk-områder. Opprinnelig var det planlagt å gjen-nomføre innfasingen av kampflyene i perioden2016–2020. I Forsvarets langtidsplan Prop. 73 S(2011–2012) Et forsvar for vår tid informerteregjeringen om at det ble lagt opp til å gjennom-føre anskaffelsen over noen flere år enn tidli-gere lagt til grunn.

I henhold til bestillingsprosedyrene i avtalenskal det meldes inn og bekreftes bestilling fireår før leveranse. Det planlegges å gjennomførekampflyanskaffelsen som fortløpende anskaffel-

sesbeslutninger i det enkelte bestillingsår. Detinnebærer at regjeringen legger fram beslut-ningsgrunnlag for Stortinget i forkant av hverbestilling av fly.

Stortinget ga i 2013 regjeringen fullmakt til åbestille de 12 første ordinære flyene som skalleveres i 2017 og 2018, etterfulgt av fullmakt tilytterligere seks for levering i 2019 i desember2014. Samlet er det gitt fullmakt til anskaffelseav 22 fly, inkludert flyene til treningsformål.

I Regjeringens budsjettforslag for 2016 besdet om bestillingsfullmakt fra Stortinget foranskaffelse av ytterligere seks fly med planlagtleveranse i 2020. Det foreslås bevilget totalt 8,6mrd. kroner på kap. 1761 Nye kampfly med base-løsning i 2016, inkludert 1,1 mrd. kroner i for-skyvning av utbetalinger fra 2015 til 2016. Delerav bevilgningen gjelder eiendom-, bygg- oganleggsvirksomhet for etablering av den nyekampflybasen på Ørland.

Eksemplet illustrerer hvordan store investe-ringer håndteres innenfor dagens budsjettsys-tem. Investeringen til kampfly er betydelig, menutgjør samtidig en relativt liten andel av statensårlige investeringer. Bevilgningen til kampflyin-vesteringer i 2015 utgjør 4,8 prosent av statenssamlede investeringer (utgifter ført under pos-tene 30–49).


eiendomsetater. Anlegg, maskiner, inventar mv.forvaltes som regel av den virksomhet som benyt-ter seg av utstyret. I samferdselssektoren forval-tes realkapitalen av Statens vegvesen, Jernbane-verket og Avinor. Statens vegvesen utøver vedlike-hold på riksvegene.

Det er også relevant å nevne bruk av periodi-seringsprinsippet i virksomhetsregnskapene somen metode for å framskaffe bedre kostnadsinfor-masjon og et grunnlag for å vurdere vedlikeholds-behovene (jf. kapittel 9 om virksomhetsregnska-per). Standardiserte periodiserte regnskaper påvirksomhetsnivå gjør det også mulig å aggregereog sammenstille regnskapsinformasjon fra stat-lige virksomheter. Periodiserte virksomhetsregn-skaper gir oversikt over eiendeler og eiendelsfor-valtningen, og virksomhetene kan ha god nytte avperiodisert regnskap i styringen av ressursene.Ved overgang til periodiseringsprinsippet i regn-skapssammenheng blir anslått kapitalslit synlig-gjort ved at avskrivninger fra tidligere investerin-ger føres som kostnad på driftsbudsjettet. Periodi-seringsprinsippet bedrer informasjonsgrunnlagetfor å vurdere en best mulig avveining mellomnyinvesteringer, oppgradering og vedlikehold.

6.4 Oversikt over tidligere vurderinger av spørsmålet om skille mellom drift og investering og internasjonale erfaringer

Spørsmålet om et tydeligere skille mellom drift oginvestering har vært vurdert tidligere, både i

Norge og i andre land. Her gis en gjennomgang avnoen slike vurderinger.

6.4.1 Tidligere vurderinger av å etablere et tydeligere skille mellom drift og investeringer

St.prp. nr. 1 (2006–2007)

I Gul bok 2007 vurderte regjeringen StoltenbergII å etablere et skille mellom drift og langsiktigeinvesteringer i realkapital i statens budsjettpoli-tikk. Det sentrale spørsmålet var om budsjettpoli-tikken bør legges om slik at langsiktige investerin-ger i realkapital prioriteres framfor andre tiltak påbudsjettet. Det ble presentert to alternative måterå gjøre dette på:– Ved å etablere behandlingsprosedyrer som

innebærer at langsiktige investeringer gis for-trinn ved fordelingen av de utgiftsrammenesom ligger til grunn for budsjettbehandlingen.

– Ved at langsiktige investeringer lånefinansi-eres utenfor budsjettrammene.

Regjeringen Stoltenbergs vurdering var følgende:

«Regjeringen har etter en samlet vurderingkommet til at det i hovedsak ikke er ønskelig åinnføre nye særlige budsjettordninger for stat-lige investeringer. Hovedbegrunnelsen fordette er:

– Det er ikke bare statlige investeringer i realka-pital som bidrar til økt framtidig velferd og ver-diskaping. Andre utgifter kan i like stor gradkan bidra til dette, for eksempel utgifter til hel-setjenester, utdanning og forskning, barneha-ger, arbeidsmarkedstiltak, miljøtiltak og fore-byggende tiltak av ulik art. Dette taler mot åetablere ordninger som generelt prioritererinvesteringer i realkapital i konkurransen omde tilgjengelige budsjettmidlene.

– Handlingsregelen, som ligger til grunn for vårbudsjettpolitikk, bestemmer hvor mye somhvert år kan brukes av petroleumsinntektenetil drift, investeringer og overføringer (dvs.utgifter «over streken»). Regelen er dermedogså avgjørende for størrelsen på de totaleutgiftsrammene for de årlige statsbudsjettene.For at handlingsregelen skal kunne oppfyllesin budsjettpolitiske hensikt, bør det ikke eta-bleres nye ordninger der ordinære statligeutgifter til drift, investeringer eller overførin-ger finansieres på annen måte enn ved bevilg-ninger «over streken», for eksempel ved lån.

Boks 6.2 Standard for drift og vedlikehold av riksveger

Det finnes flere eksempler på at det er utarbei-det standarder for vedlikehold. Statens vegve-sens Håndbok nr. R610 «Standard for drift ogvedlikehold av riksveger» gir retningslinjenefor hvordan riksvegene i Norge skal driftes ogvedlikeholdes, herunder krav til funksjon ogtilstand for de ulike objektene i vegnettet.Hensikten er å oppnå en mest mulig jevn ogoptimal standard på vedlikeholdet. Standardenskal angi den samfunnsøkonomisk optimaletilstand ut fra en nytte-kostnadsvurdering,hvor vegholders og vegbrukers kostnadervektes likt. Riktig standard er den som girlavest kostnader for samfunnet.


Slike finansieringsordninger endrer ikke utgif-tenes reelle karakter og deres virkninger i øko-nomien.

– Lånefinansiering av statlige investeringer kanheller ikke begrunnes ut fra rasjonelle økono-miske hensyn. Staten har ikke behov for å låne-finansiere verken sine investeringer ellerandre utgifter som i dag føres «over streken».

– Eksisterende budsjettsystem hindrer ikke atdet skaffes budsjettmessig rom for nye investe-ringer dersom de når opp i konkurransen medandre tiltak på budsjettet. Spørsmålet omomfanget av nye investeringer innenfor budsj-ettrammene vil derfor bero på hvor prioritertedisse investeringene er i forhold til andre tiltakpå budsjettet. Budsjettsystemet legger videretil rette for at igangsatte investeringer kan sik-res tilstrekkelige midler til å kunne ferdigstil-les på rasjonell måte.»

I budsjettinnstilling S. I (2006–2007) fra finansko-miteen til St.prp. nr. 1 (2006–2007) var flertalletenig i at investering i veg og jernbane fortsatt børbevilges etter gjeldende budsjettprinsipper, og atdet ikke etableres en ordning med lånefinansier-ing. Komiteens mindretall tok forbehold om åkomme tilbake til spørsmålet om et mulig skillemellom drift og langsiktige investeringer i statensbudsjettpolitikk.

NOU 2015: 9 «Finanspolitikken i en oljeøkonomi – praktisering av handlingsregelen»

Et ekspertutvalg ledet av Øystein Thøgersen(Thøgersen-utvalget), som har vurdert praktise-ring av handlingsregelen for bruk av oljeinntekter,overleverte NOU 2015: 9 «Finanspolitikken i enoljeøkonomi – praktisering av handlingsregelen»18. juni 2015. Utvalget drøfter blant annet i rappor-ten om staten bør ha et eget investeringsbudsjett.Det reises flere innvendinger mot en særbehand-ling av investeringer:– «Utvalgets vurdering er at øremerking av olje-

inntektene til bestemte formål ikke vil bidra tileffektiv ressursbruk og høyere vekst. Påsamme måte bør vi unngå oppstillinger ellerandre særordninger som i praksis gir karakterav øremerking.»

– «I praksis er det svært krevende å skille utbevilgninger som støtter opp under framtidigvekst fra andre budsjettformål. Den tekniskeavgrensningen mellom drift og investeringer ioffentlige budsjett og regnskap er lite egnetsom rettesnor.»

– «For eksempel vil skole og utdanning bety myefor humankapitalens evne til å bidra til verdi-skapingen fram i tid. I et offentlig regnskap vildet å bygge en skole regnes som investering,mens undervisning – som utgjør en stor del avden faktiske investeringen i humankapital –regnes som drift. Elevenes og studentenesegeninnsats regnes ikke med i det hele tatt.Skillet mellom investeringer og drift i offent-lige budsjetter og regnskaper framstår derforsom lite egnet som utgangspunkt for overord-nede prioriteringer.»

– «Et slikt skille vil fragmentere budsjettet oggjøre det vanskelig å få til en god og helhetligprioritering av offentlige utgifter og inntekter.Det kan svekke vår evne til å legge til rette foren stabil utvikling i norsk økonomi og vil ogsåøke presset på andre deler av budsjettet, somhelse, politi og rettsvesen.»

– «Investeringer som er lønnsomme i samfunns-messig forstand, bør finansieres, som i privatsektor, men innenfor en fastlagt budsjet-tramme som tar hensyn til makroøkonomiskstabilitet og bærekraft i offentlige finanser. Demest lønnsomme prosjektene bør finansieresførst.»

– «Ressursbruken i offentlig forvaltning bør vur-deres samlet, uavhengig av om den er finansi-ert med skatteinntekter, oljeinntekter ellerandre inntekter. (…) Økt effektivitet oppnåsikke med øremerking eller ved å unnta enkelt-områder fra en helhetlig budsjettbehandling.»

6.4.2 Internasjonale erfaringer

Ifølge OECD var det i 2012 ingen medlemslandsom opererte med et skille mellom finansieringenav drift og investeringer i realkapital i sin budsjet-tering.

Storbritannia

Storbritannia er ett av få land som har prøvd åskille finansieringen av investeringer fra finansier-ing av andre tiltak. I 1998 ble den såkalte «Goldenrule»-regelen innført av daværende statsministerGordon Brown. Regelen innebar et skille mellominvesteringer og øvrige utgifter i retningslinjenefor budsjettpolitikken. Regelen gikk på at myndig-hetene kunne låne for å finansiere langsiktigeinvesteringer i realkapital, mens forbruk skullefinansieres med løpende skatteinntekter. Det varet krav at gjelden over konjunktursykelen ikkeskulle øke, når man holdt lån som gikk til å finan-siere investeringer utenom. Det ble i tillegg satt et


tak for netto gjeldsnivå på 40 prosent av BNP.Regelen skulle gjøre det enklere å gjennomføreinvesteringer som kunne bidra til økonomiskvekst.

Regelen ble avviklet i 2009. Begrunnelsen varat systemet ga for stor fleksibilitet, og at vurderin-gene bak investeringsbeslutningene var for opti-mistiske. Ulike overskuddsberegninger ble mani-pulert, og hva som gikk under definisjonen avinvesteringer ble utvannet. Formål som kunneklassifiseres som investeringer sto overfor enannen budsjettskranke enn øvrige formål, noesom gjorde det attraktivt for hver enkelt sektor åfå definere så mye som mulig inn i kategorieninvesteringer. Regelen medførte ikke denønskede effekten, og Storbritannia fikk mindrekontroll over gjeldsutviklingen i offentlig sektor.Regelen viste seg å være utformet for gode tiderog et voksende skattegrunnlag, men da finanskri-sen kom, viste det seg at regelen ikke var tilpassetde krav som en mer krevende finanspolitisk situa-sjon stilte til budsjettsystemet.

Sverige

I et vedlegg til Vårproposisjonen 2012 tok densvenske regjeringen opp spørsmålet om å innføreet særskilt mål for nivået på statlige investeringergjennom et eget investeringsbudsjett. Temaet bletatt opp på grunn av en offentlig debatt om hvor-vidt finanspolitikken i for liten grad bidro til økteoffentlige investeringer, slik at realkapitalen blefor liten på sikt. Det ble vurdert å innføre ekspli-sitte kvantitative mål for de offentlige investerin-gene, i den hensikt å øke incentivene for offent-lige investeringer.

Det svenske finansdepartementet pekte på atstabilitet og faste regelverk har stor betydning foren troverdig finanspolitikk, og at det er lite grunn-lag for å anta at offentlige investeringer har blittbegrenset av det eksisterende budsjettsystemet.Det ble videre sett hen til Storbritannias avgjø-relse om å avvikle den såkalte «golden rule». Detble også vist til et betydelig grensedragningspro-blem ved å skulle fastsette hvilke utgifter som skalbetraktes som investeringer. For eksempel er detvanskelig å skille mellom investering og drift/ved-likehold på infrastrukturområdet. Dersom maninnfører særskilte mål for investeringer, kan manogså argumentere for å innføre egne mål forandre typer utgifter. Det vil være i strid med densvenske budsjettmodellen som ble innført etterkrisen på begynnelsen av 90-tallet, som har somutgangspunkt at alle typer utgifter skal stilles oppmot hverandre i en helhetlig budsjettprosess utfra

et forhåndsbestemt utgiftstak. Tidligere svenskeerfaringer med særlige budsjettordninger bleogså oppgitt å ha hatt uheldige virkninger på bud-sjettprosessen og budsjettdisiplinen.


Utvalget har henvendt seg til berørte departemen-ter med to brev for å få tilbakespill på utvalgetsarbeid, herunder skille mellom investeringer ogdrift. Det har også vært holdt et seminar om skillemellom investeringer og drift.

Kunnskapsdepartementet har i sitt innspillpekt på at departementets ansvarsområde strek-ker seg fra barnehager til forskning, og at investe-ringer på disse områdene har effekter som istørre grad burde synliggjøres sammen med derene utgiftene for det enkelte budsjettår. Kunn-skapsdepartementet ber utvalget om å vurderenærmere hvordan investeringer i humankapitalbedre kan oppstilles for å gi et bedre grunnlag forprioritering i budsjettprosessen. Det bes også omat utvalget vurderer hvordan en kan øke langsik-tigheten i finansieringen av denne type investerin-ger.

Kommunal- og moderniseringsdepartementethar vist til en kartlegging Rambøll (2014) hargjort på oppdrag for departementet i en rapportom finansiering av IKT-prosjekter. I henhold tilRambøll opplever statlige virksomheter finansier-ingsutfordringer for gjennomføring av lønn-somme IKT-investeringer, spesielt for mellom-store IKT-prosjekter. Det framheves at virksomhe-ter som ønsker å gjennomføre interne virksom-hetsspesifikke IKT-prosjekter, opplever at dagensfinansieringsmuligheter ikke legger godt nok tilrette for å få bevilgning til egne prosjekter. Dettemedfører at disse prosjektene havner i et vakuum,ved at virksomhetene ikke har midler til å finansi-ere prosjektene innenfor egne rammer. De IKT-prosjektene som kommer gjennom prosessenmed satsingsforslag, er gjerne regulatorisk initi-ert, de kan plasseres inn i en politisk satsing på etspesifikt område eller de er store sektorovergri-pende prosjekter som har et bredt nedslagsfelt.

Et av funnene i rapporten er knyttet til adgan-gen til å overskride driftsbevilgningen med inntilfem prosent til investeringsformål mot tilsvarendeinnsparing i løpet av de tre påfølgende budsjetter-minene, jf. bevilgningsreglementet § 11. Rambøllpåpeker at virksomhetene ikke bruker mulighe-ten til å overskride budsjettet mot tilsvarende inn-sparing over tre år. Det er ikke vurdert hvorformuligheten ikke brukes, eller om den bør brukes


mer. Etter Kommunal- og moderniseringsdeparte-mentets syn kan Rambølls funn peke i retning avat man bør vurdere:– å øke dagens tak på overskridelse til mer enn

fem prosent av driftsbevilgningene, og/eller– å åpne for at den påfølgende innsparingen skal

kunne tas over flere enn tre år

I etterkant av innspillet har Regjeringen i sitt bud-sjettforslag for 2016 foreslått å sette av 75 mill.kroner til en ny medfinansieringsordning for små-og mellomstore IKT-prosjekter. Ordningen inne-bærer at statlige virksomheter kan søke Direkto-ratet for forvaltning og IKT om støtte til deler avprosjektenes investeringskostnader. Prosjektermed god lønnsomhet og effektiv bruk av samfun-nets ressurser skal prioriteres.

Det vises til andre kapitler for øvrige innspillfra departementene til utvalgets arbeid.


Utvalgets vurderinger er sortert etter hovedpro-blemstillingene som er beskrevet under 6.1:– Om gjeldende budsjettsystem er utformet slik

at det gir investeringer et handikap sammenlig-net med andre utgiftsarter.

– Om det kan utformes alternative systemer for åklassifisere utgifter på statsbudsjettet, for åskille ut tiltak med langsiktige nyttevirkningerfra andre utgifter, og om investeringer bør gisfortrinn framfor andre utgifter i budsjetterings-fasen.

– Hvordan man forvalter gjennomførte investe-ringer, og om det er behov for å endresystemene for vedlikehold.

I tillegg vil utvalget vurdere en utvidelse av for-valtningens fullmakt til å overskride driftsbevilg-ningene til investeringsformål.

6.6.1 Utvalgets vurdering av om gjeldende budsjettsystem er utformet slik at det gir investeringer et handikap sammenlignet med andre utgiftsarter

Offentlig forvaltnings bruttoinvesteringer i realka-pital ligger på om lag seks prosent av BNP for fast-lands-Norge. Denne andelen er høyere enn vårenaboland og euroområdet, og forskjellene har økt.Det at norske investeringer ligger på et høyt nivåinternasjonalt, taler imot at det er spesielt vanske-lig å få finansiering til å gjennomføre investerin-ger.

I blant argumenteres det for endringer i måteninvesteringer behandles på i statsbudsjettet, fordien investering kan være stor i forhold til virksom-hetens eller sektorens budsjettrammer – og der-med krevende å prioritere. Kontantprinsippet harden konsekvensen at hele budsjettbelastningen avinvesteringen kommer i bygge- eller anleggsperio-den, til tross for at nyttevirkningene ofte kommersenere. Det kan være noen utfordringer ved atlikebehandlingen i budsjettprosessen innebærerat ett års driftsutgift veies opp mot ett års investe-ringsutgift. En stor investeringsutgift kan ikke eneog alene forsvare sin verdi i det året utgiften tas,og i prioriteringsfasen må man dermed se hen tilframtidige nyttevirkninger.

Fra enkelte hold er det framholdt at en omleg-ging fra kontantprinsippet til et teoretisk periodi-seringsprinsipp vil gjøre det lettere å prioritereinvesteringer på statsbudsjettet. Tankegangen erat en innføring av periodiseringsprinsippet vil gien utsettelse av bevilgningene i startfasen, fordikostnadene og bevilgningene fordeles over inves-teringens levetid. I praksis er det imidlertid i dagingen land som i ikke har kontantbegrensninger/begrensninger på låneopptak for sine investe-ringsbudsjetter selv om budsjettet er utarbeidetetter periodiseringsprinsippet.

Kombinasjonen av kontantbegrensinger ogbudsjettrammer kan tenkes å gi investeringer ethandikap i prioriteringsfasen, ved at store investe-ringer medfører betydelige engangsutgifter. Sidenstatsbudsjettet er stort har staten en evne til å tastore investeringsutgifter innenfor kontantprinsip-pet uten at det er et stort problem. De aller flesteinvesteringer vil være små i forhold til de samledestatlige utgifter. Selv milliardinvesteringer utgjøren relativt liten andel av statens samlede utgifter(1 milliard kroner utgjør 0,8 promille av statenssamlede utgifter i 2015). Videre avsluttes hvert åren rekke prosjekter, og innenfor de samlede bud-sjettrammer frigjøres midler til nye prosjekter.For å utnytte dette kreves god styring, og evne tilå omfordele midler – også mellom sektorer.

Statlige investeringsprosjekter, og særlig desom ofte ligger til grunn for at budsjettsystemettas opp til diskusjon, er ofte omfattende og langva-rige, med en investeringsperiode som går overflere år. Dette reduserer omfanget av det årligebevilgningsbehov, og innebærer at det sjelden erslik at hele investeringsutgiften tas i løpet av ettbudsjettår. Men er prosjektet tilstrekkelig stort, såvil det også på statsnivå kunne være fornuftig ognødvendig å spre investeringen over år – ut fra atomfanget er for stort til et enkelt års statsbudsjett.


Det er flere elementer ved budsjettsystemetsom ytterligere reduserer problemet med å priori-tere finansiering av store investeringer. Statenstyngste investeringsvirksomheter har store samle-poster og fullmakter til å omprioritere mellom pro-sjekter, og i visse tilfeller også mellom investeringog drift. Husleieordningen i staten innebærer atvirksomheter leier kontorbygg, og slipper storeengangs investeringsutgifter til slike bygg.

Det er flere trekk ved budsjettsystemet som ertilpasset behovene ved budsjettering og gjennom-føring av investeringer, som den årlige konse-kvensjusteringen, mulighet til å overføre bevilg-ninger fra et år til et annet, fullmakt til å slutte kon-trakter som går utover budsjettåret, og virksom-hetenes adgang til å overskride bevilgninger tilinvesteringsformål.

I debatten om budsjettering av investeringertas det normalt utgangspunkt i at det investeresfor lite, og at endringer skal legge grunnlag former investeringer. Det kan imidlertid også tenkesat investeringer faktisk prioriteres for høyt. Årsa-ken kan være at investeringer lett gir større poli-tisk gevinst enn andre bevilgninger. Igangsettingav et nytt signalbygg eller en ny vegstrekning vilnormalt gi større oppmerksomhet enn øktebevilgninger til drift og vedlikehold. Dersom detteer tilfellet, kan det være politisk rasjonelt åarbeide for økte investeringer og for å endre bud-sjettsystemet for å få det til, selv om det ikke erøkonomisk rasjonelt. I et slikt perspektiv blir deten viktig egenskap ved budsjettsystemet at detbalanserer slike politiske krefter, slik at det ikkeoverinvesteres.

Dersom det investeres for mye, vil det innen-for tilgjengelige bevilgninger over tid kunne blivanskelig å få vedlikeholdt de gjennomførte inves-teringene, noe som vil redusere realkapitalenslevetid, og innebære ineffektiv forvaltning av denbetydelige realkapitalen staten allerede har byg-get opp. Fra flere hold pekes det på svært omfat-tende etterslep i vedlikeholdsbehovet. Et sliktetterslep kan i seg selv være en indikasjon på atinvesteringsnivået har vært for høyt, i hvert fall iforhold til det nivået på vedlikehold man er villigtil å prioritere innenfor budsjettrammen.

I den grad det er et problem at det investeresfor lite eller for mye sammenlignet med hva somer samfunnsøkonomisk lønnsomt, må en skillemellom hva som skyldes budsjettsystemet og hvasom skyldes andre forhold. Kapittel 3 inneholderflere eksempler på forhold som er med på å for-klare hvorfor beslutningstakere av ulike grunnervelger andre løsninger enn de som er samfunns-økonomisk mest lønnsomme. Dersom det poli-

tiske systemet av ulike årsaker unnlater å priori-tere «riktig», er det ikke gitt at budsjettsystemetskal kompensere for dette – utover å gi god infor-masjon om langsiktige konsekvenser ved ulike til-tak. Utvalget vurderer totalt sett at det ikke er noegenerelt handikap for investeringer i budsjettpro-sessen.

6.6.2 Utvalgets vurdering av om det kan utformes alternative systemer for å klassifisere utgifter på statsbudsjettet, for å skille mellom tiltak med langsiktige nyttevirkninger og andre utgiftsformål, og om investeringer bør gis fortrinn framfor andre utgifter i budsjetteringsfasen

Det har blitt framholdt at investeringer bør skillesut fra andre utgifter i budsjettprosessen. Et argu-ment som trekkes fram er at investeringer, i mot-setning til penger brukt på løpende drift, er formu-esomplasseringer. Det pekes på at investeringerhar langsiktige nyttevirkninger som vil kommeframtidige generasjoner til gode, og det argumen-teres for at penger brukt til investering i realkapi-tal derfor bør slippe de kravene til prioriteringsom utgifter til drift underlegges i budsjettproses-sen.

Dagens budsjettsystem skiller mellom investe-ringer og andre utgiftsarter. Men som det framgårav 6.3.1, er det ikke en klar sammenheng mellomhvilke tiltak som blir klassifisert i offentlige bud-sjett og regnskap som investeringer, og hvilke til-tak som faktisk forventes å ha framtidig avkast-ning.

Store deler av utgiftene til drift og investerin-ger bidrar til økt framtidig velferd og verdiska-ping, og det er neppe mulig å fastsette et hensikts-messig og operativt skille mellom ulike utgiftspos-ter basert på bidrag til framtidig samfunnsnytte.Også ordninger som først og fremst har til formålå finansiere løpende offentlige velferdstjenester,bidrar til å oppfylle viktige samfunnsmål medlangsiktige virkninger. Den tekniske avgrensnin-gen mellom drift og investeringer i statsbudsjetteter i den sammenhengen lite egnet som rettesnor.Det er ikke åpenbart at en vegstrekning bidrar tilå stimulere verdiskaping og produksjon i størregrad enn penger brukt på utdanning eller helsetje-nester. Det ville vært helt avgjørende å trekke enslik skillelinje riktig dersom en skulle ha egneregler for å finansiere tiltak med langsiktige nytte-virkninger og andre regler for andre tiltak.


Dersom man lager en alternativ klassifiseringav budsjettets utgifter for å favorisere visse utgif-ter i beslutningsprosessen, vil det medføre enåpning for at disse utgiftene kan vokse mer ennandre utgifter på statsbudsjettet. Det ville skapeuheldige bindinger, og gi incentiver til å få defi-nert mest mulig inn i den kategorien, jf. blantannet erfaringer fra Storbritannia som er omtalt iavsnitt 6.4.2 ovenfor. Dette ville med stor sannsyn-lighet føre til feilallokering av ressurser.

Det er noen særtrekk ved offentlige investe-ringer som skiller dem fra private. Et slikt, viktig,særtrekk er at offentlige investeringer sjeldengenererer en senere inntektsstrøm som kan finan-siere investeringen. For at en investering kan sespå som en rendyrket formuesomplassering, mådet være fordi man kan selge investeringensenere og forvente å få tilbake verdien, eller fordiden generer en inntektsstrøm til statskassen. Selvom et statlig investeringsprosjekt er samfunns-økonomisk lønnsomt og genererer nytte, vil detsjelden generere økte inntekter på offentlige bud-sjetter. I praksis ser en også at det ofte besluttes ågjennomføre samfunnsøkonomisk ulønnsommeprosjekter, som ytterligere kompliserer bruken avargumenter om at dette er formuesomplasserin-ger.

Det argumenteres ofte med at et tiltak vil værepositivt for veksten i landets verdiskaping, medfor eksempel påfølgende vekst i skatteinntektersom det bør tas hensyn til i budsjetteringen. Selvom et tiltak med rimelig sikkerhet, ut fra fagligevurderinger, vil bidra til økt BNP, bør en væreytterst varsom med å ta slike effekter med i regne-stykket. Det er komplekse sammenhenger mel-lom enkelttiltak og landets økonomiske vekst, sådet vil sjelden være mulig å gi noen begrunnettallfesting av slike effekter – utover om de er posi-tive eller negative. Slike regnestykker ville derforbli svært skjønnsmessige og usikre, og ville lettinvitere til skjønnmaling for å få finansiert slike til-tak. Og hvis en først skulle ta hensyn til dennetype effekter, så måtte en også ta hensyn til atandre tiltak kan virke motsatt og føre til redusertøkonomisk vekst. For eksempel kan utvidelser avstønadsordninger bidra til å holde folk utenforarbeidsstyrken. Et slikt system ville sannsynligvisraskt bryte sammen som følge av uenighet og dis-kusjoner om de enkelte anslag.

Spørsmålet om å skille drift og investeringdreier seg i hovedsak om hvorvidt investeringerskal unntas fra prioritering opp mot andre statligeutgifter. Et skille mellom drift og investering, derinvesteringer gis fortrinn, må bygge på at utgiftertil investeringer systematisk gir mer nytte enn

utgifter til drift og vedlikehold. Som det er vist tilovenfor, er det imidlertid ikke bare statlige inves-teringer i realkapital som bidrar til økt nytte forsamfunnet. Dersom politiske myndigheter skalkunne prioritere mellom ulike tiltak for å oppfylleulike formål, bør det ikke etableres ordningersom favoriserer bestemte tiltak. Investeringer kanha ulike formål, men i likhet med annen offentligressursbruk må investeringene gi en nytteverdifor brukere og samfunnet. Videre tilsier hensynettil å gi politiske myndigheter størst mulig framti-dig handlingsrom i budsjettpolitikken at man børvære varsom med å etablere ordninger som redu-serer handlingsrommet. Investeringer vil kunneskape bindinger på handlingsrommet både underselve investeringsperioden når investeringsutgif-tene skal dekkes, og framover dersom de inne-bærer varige merutgifter som følge av høyereaktivitet eller standard.

Man verken bør eller kan utforme et systemsom skiller tiltak med langsiktige nyttevirkningerfra andre tiltak på statsbudsjettet. Beslutningsta-kerne må kunne stå fritt til å foreta den godeavveiningen av nivå på realkapital og driftsutgifter.Et helhetlig perspektiv på budsjettet, der alle inn-tekts- og utgiftsposter ses innenfor en samletramme, legger godt til rette for at de valgene somgjøres i budsjettet gjenspeiler reelle politiske prio-riteringer mellom ulike formål i dag og i framti-den. Eventuelle politiske mål om økte statligeinvesteringer bør derfor oppnås gjennom politiskprioritering i budsjettpolitikken. Det bør derforikke innføres alternative systemer for klassifise-ring av utgifter på budsjettet.

Utvalget vurderer at dagens ordninger er godti samsvar med de overordnede politiske og økono-miske styringshensyn, og heller ikke er til hinderfor en økonomisk rasjonell håndtering av investe-ringsprosjekter. Alternativer som gir virksomhe-tene større økonomisk handlefrihet, vil svekkebåde den makroøkonomiske styringen og denpolitiske styringen av viktige sektorer. Tekniskeendringer i budsjettreglene gir verken mer pen-ger eller mer menneskelige ressurser til disposi-sjon.

6.6.3 Utvalgets vurdering av hvordan man forvalter gjennomførte investeringer, og om det er behov for å endre systemene for vedlikehold

Det er viktig at beslutningstakerne sikres tilstrek-kelig informasjon om ulike tiltaks nytteog kost-nadsvirkninger for samfunnet på beslutningstids-punktet. I den forbindelse bør man også ha kunn-


skap om framtidige drifts- og vedlikeholdsutgiftersom følge av investeringer.

Det er viktig at drifts- og vedlikeholdskostna-dene, og mulige gevinstuttak, er kjent så langt deter mulig på det tidspunktet beslutninger om inves-teringer skal tas. Selv om gjeldende budsjettsys-tem med betydelig fleksibilitet legger til rette for ågjennomføre investeringer, kan det vurderes nær-mere hvordan en innenfor dagens budsjettsystemkan bidra til bedre prioritering, planlegging ogframdrift. Utredningsinstruksen og Finansdepar-tementets rundskriv om samfunnsøkonomiskeanalyser beskriver hvordan relevante og vesent-lige konsekvenser av tiltak skal utredes for å gibest mulig kunnskap om kostnadsvirkinger, her-under kostnader til framtidig drift og vedlikehold.

For å tilrettelegge for nødvendig vedlikehold,foreslår utvalget at det ved oppstart av prosjekterbeskrives for Stortinget hva som er forventedekostnader til drift og vedlikehold. Utvalget meneren også bør ha oppmerksomhet på forvaltningenav den eksisterende, statlige realkapitalen, og atdet bør utvikles systemer som bidrar til dette.Økonomireglementets § 14 slår fast at statligevirksomheter skal etablere systemer og rutinersom skal sikre at virksomhetens verdier forvaltespå en forsvarlig måte. Som et minimum bør depar-tementer og statlige virksomheter med ansvar forrealkapital ha en oversikt over kapitalbeholdnin-gen, innsikt i hvordan den slites og ha en plan forhvordan de enkelte kapitalobjekter er tenkt forval-tet framover (vedlikeholde, oppgradere,erstatteeller fase ut). Utvalgets vurdering er at disse pla-nene bør formidles til Stortinget på en hensikts-messig måte.

Det finnes med andre ord i dag bestemmelsersom skal sørge for at den statlige kapitalen forval-tes på en forsvarlig måte, og utvalget foreslår ikkeå endre disse. Det foreslås en økt vektlegging avat Stortinget mottar informasjon om planer for åvedlikeholde nye og eksisterende investeringer,herunder framtidige kostnader til drift og vedlike-hold. Det er grunn til å tro at investeringsprosjek-ter i dag er større og mer komplekse enn tidli-gere, noe som også øker vedlikeholdsbehovet.Periodiserte virksomhetsregnskaper, med denoversikt over eiendeler som balansen i slike regn-skaper gir, er et naturlig fundament for å utviklebedre håndtering av statlig realkapital. Det visesfor øvrig til kapittel 5 for drøfting av synliggjøringav driftog vedlikeholdskostnader ved investerin-ger, og drøftingene i kapittel 9 om bruk av periodi-seringsprinsippet i virksomhetsregnskapene somen metode for å framskaffe bedre kostnadsinfor-

masjon og som grunnlag for å vurdere vedlike-holdsbehovene.

6.6.4 Utvalgets vurdering av å utvide forvaltningens fullmakt til å overskride driftsbevilgningene til investeringsformål

Utvalget har merket seg at forvaltningens adgangtil å overskride driftsbevilgningene med inntil femprosent til investeringsformål mot tilsvarende inn-sparing i løpet av de tre følgende budsjettår i prak-sis ikke benyttes. Det kan tyde på at de gode pro-sjektene faktisk blir prioritert og når opp i konkur-ransen med andre utgifter på statsbudsjettet.Alternativt kan det tyde på at ordningen er uhen-siktsmessig utformet eller at den er lite kjent.Utvalget anbefaler at ordningen synliggjøres ogklargjøres for virksomhetene, slik at flere kanbenytte seg av den til effektivisering av virsomhe-ten. Det er viktig at ordningen brukes i tråd medhensikten, og ikke til å sette i gang tiltak som girøkte utgifter på sikt.

Det vises til Kommunal- og moderniseringsde-partementets innspill til utvalget i avsnitt 6.5.Ifølge en kartlegging av Rambøll (2014) er man-glende finansiering en hindring for gjennomføringav lønnsomme IKT-investeringer. Dette gjeldersærlig små og mellomstore prosjekter. Det erforeslått at forvaltningen gis økte fullmakter til åfinansiere investeringer ved å overskride driftsbe-vilgningene. Dette kan gjøres ved at tilbakebeta-lingsperioden ved lånene utvides fra tre til fem år.Alternativt kan det tillatte taket på overskridelsenøkes til mer enn fem prosent av driftsbevilgnin-gene.

Viktige hensyn ved vurderingen av å gi øktefullmakter til forvaltningen vil være betydningenav politisk styring av investeringenes volum oginnretning, og at fullmaktene brukes på en trans-parent måte, slik at politiske myndigheter lett kanfå innsyn i hvordan de er fulgt opp.

Utvalget viser til den begrensede bruken avordningen, og anbefaler at ordningen utvides.Dels innebærer tilbakebetalingsperioden på tre året svært høyt krav til lønnsomheten i investerin-gen. Dette kan utvides til for eksempel fem år.Videre innebærer dagens ordning at investerings-perioden må være innenfor ett budsjettår, før tilba-kebetalingen starter umiddelbart etterpå. Dettevil i de fleste tilfeller være et urealistisk krav tilrask gjennomføring og gevinstuttak, og kan væreen forklaring på at ordningen er i lite bruk. Enutvidelse av ordningen kan skje ved at det kanåpnes for en lengre periode for investering og


gevinstrealisering, før tilbakebetalingen starteropp. Dette kan være et nyttig virkemiddel for å fåøkt effektivisering i virksomhetene.

Økte fullmakter til å overskride bevilgningenegir i prinsippet virksomhetene mulighet til å lånepenger fra statskassen, mot tilbakebetaling i påføl-gende år. Dersom anslagene for framtidig gevinst-uttak er for optimistiske, kan det medføre proble-mer når innsparingen skal tas. Men kravet til tilba-kebetaling vil kunne bidra til fokus på realistiskeanslag og reell gevinstrealisering. For at en slikordning skal virke etter hensikten, er det viktig atkravet til tilbakebetaling er absolutt.

Det er viktig at formålet med ordningen ergodt kjent i virksomhetene. Ordningen bør bru-kes til å finansiere tiltak som kan effektiviseredriften på sikt. Det er derimot ikke ment at virk-somhetene skal benytte ordningen til å legge opptil et aktivitetsnivå som den ordinære bevilgnin-gen ikke gir rom for, eller for å sette i gang tiltaksom på sikt gir økte utgifter. Ifølge Rambøll (2014)gir bestemmelsen mulighet for at virksomhetenekan få finansiert prosjekter som ikke går gjennomsatsingsforslagsprosessen. Det vil imidlertid væreuheldig dersom virksomhetene setter i gang pro-sjekter som regjeringen eller Stortinget har valgtå nedprioritere. Det kan føre til et uklart forholdmellom regjeringen, Stortinget og virksomheten,og kan svekke regjeringens og Stortingets mulig-het til å prioritere hvordan midlene skal benyttes.En forbedret ordning bør derfor inneholde rutinerfor å sjekke at det ikke er politisk motstand mot attiltaket gjennomføres i virksomhetens egen regi,og at det absolutte krav til tilbakebetaling som lig-ger i en slik ordning etterleves.

Utvalget viser til at det også er spilt inn åutvide adgangen til overskridelse fra dagens 5prosent av driftsbevilgningen. Utvalgets vurde-ring er at denne rammen bør stå fast. Dels børstørre prosjekter uansett forankres politisk.Denne ordningen bør forbeholdes mindre pro-sjekter (men som likevel er av en størrelse virk-somheten ikke kan håndtere i sin helhet innenforgjeldende ramme). Videre viser utvalget til detabsolutte krav til tilbakebetaling som må gjelde idenne ordningen, og mener dette betyr at det ikkebør åpnes for utvidelser som i større grad kangjøre tilbakebetaling vanskeligere. Jo større pro-sjektet er som andel av driftsrammen, jo vanskeli-gere blir tilbakebetaling dersom gevinstrealise-ring blir mer krevende enn forutsatt.

En utvidet ordning ventes ikke, og bør sann-synligvis heller ikke, få et vesentlig omfang. Menordningen vil kunne fungere som en viktig «sik-kerhetsventil», som gir mulighet for å gjennom-

føre effektiviseringstiltak som det ikke er politiskmotstand mot, men som ikke når opp i de politiskeprioriteringene. En utvidet ordning forutsette åkunne skje uten større administrative endringer.

6.7 Utvalgets oppsummerende vurderinger og tilrådinger


Vurderinger

– Investeringer har i dag ikke et generelt handi-kap i budsjettprosessen. Eksisterende bud-sjettsystem er ikke til hinder for at det skaffesbudsjettmessig rom for nye investeringer der-som de når opp i konkurransen med andre til-tak på budsjettet. Budsjettsystemet leggervidere til rette for at igangsatte investeringerkan sikres tilstrekkelige midler til å kunne fer-digstilles på rasjonell måte.

– Hovedtrekkene i hvordan man i statsbudsjettetbehandler drift og investeringer bør viderefø-res. Det vil ikke være mulig å kategoriserestatsbudsjettets utgifter på en slik måte at kate-goriseringen kan gi holdepunkt for å vurdereinvesteringen mot andre tiltak. Det bør derforikke innføres alternative systemer for klassifi-sering av utgifter på budsjettet. For å kunne sinoe om den framtidige nytten av et tiltak, kre-ves bruk av samfunnsøkonomiske analyser.Deretter må det politiske nivå prioritere delønnsomme prosjekter framfor de mindre lønn-somme.

Tilrådinger

– For å tilrettelegge for nødvendig vedlikeholdav nye investeringer, bør det i beslutnings-grunnlaget for investeringsprosjekter beskri-ves hva som er forventede kostnader til drift ogvedlikehold. Dette bør inn i virksomheteneslangsiktige planer, og bør på en hensiktsmes-sig måte formidles til Stortinget. Periodiseringav kostnadene på virksomhetsnivå (jf. tilrådin-ger i kap. 9) vil gi informasjon om kapitalslit/avskrivinger, og dermed være et bedre grunn-lag for å vurdere vedlikeholdsbehov i statligsektor.

– For å tilrettelegge for god forvaltning av eksis-terende kapitalgjenstander, bør departementerog virksomheter ha oversikt over kapitalbe-


holdninger, med planer for hvordan de enkeltekapitalobjektene er tenkt forvaltet på lengresikt. Planene bør også inneholde hvilket bevilg-ningsbehov forvaltningen fører med seg, ogformidles til Stortinget på en egnet måte.

– Forvaltningens adgang til å overskride investe-ringsbevilgninger mot tilsvarende innsparin-ger på driftsbudsjettet over tre år, kan bidra tilgod likviditetsstyring og rasjonell framdrift.Hensikten bak ordningen bør klargjøres ogsynliggjøres. Flere virksomheter bør oppfor-dres til å benytte seg av ordningen for å effekti-visere driften, og ordningen bør utvides til foreksempel fem år, med en lengre periode forinvestering og gevinstrealisering før tilbakebe-taling starter opp.

Referanser:

Bevilgningsreglementet (vedtatt av Stortinget26. mai 2005)

Finansdepartementet (2006). St.prp. nr. 1 (2006–2007) Statsbudsjettet 2007 (Gul bok 2007)

Finansdepartementet (2013). Reglement for økono-mistyring i staten


Fornyings- og administrasjonsdepartementet(2005). Utredningsinstruksen med veileder iutredningsarbeid

Forsvarsdepartementet (2008). St.prp. nr. 36(2008–2009) Nye kampfly til Forsvaret

Forsvarsdepartementet (2012). Prop. 73 S (2011–2012) Et forsvar for vår tid

Forsvarsdepartementet (2014). Prop. 1 S (2014–2015)

Kalaitzidakis, Pantelis og Sarantis Kalyvitis(2004). On the macroeconomic implications ofmaintenance in public capital

Kommunal- og moderniseringsdepartementet(2015). Innspill til utvalget som vurderer flerår-ige budsjetter på utvalgte områder og et tydeli-gere skille mellom investeringer og drift i bud-sjettet.

Kunnskapsdepartementet (2015). Innspill til Bør-mer-utvalget

Meld. St. 2 (2014–2015) Revidert nasjonalbudsjett2015

Nordås, Hildegunn Kyvik og Guttorm Schjel-derup (2005). Statens budsjetteringsrutiner:Bør man skille mellom konsum og investering ibudsjettprosessen?

NOU 2003: 6 Hva koster det? – Bedre budsjetteringog regnskapsføring i staten

NOU 2015: 9 Finanspolitikk i en oljeøkonomi –Praktisering av handlingsregelen

Rambøll (2014). Kartlegging av finansierings- oggevinstrealiseringsmodeller i ikt-utviklingspro-sjekter

Regeringens proposition 2011/12:100 2012 årsekonomiska vårproposition

Statens vegvesen (2014). Standard for drift og ved-likehold av riksveger

Veileder i statlig budsjettarbeid (2006)


Kapittel 7

Rasjonell framdrift

7.1 Innledning

Fra utvalgets mandat:

«Utvalget skal vurdere fremdriften i gjennom-førte investeringsprosjekter i ulike sektorer.Utvalget bes kartlegge om ev. urasjonell frem-drift i investeringsprosjekter har sin årsak imanglende budsjettfullmakter, manglendeoversikt over de totale budsjettmessige konse-kvensene av besluttede tiltak eller andre for-hold.

Dersom utvalget finner at fullmakter, infor-masjonsgrunnlag eller andre forhold ikke er til-strekkelig ivaretatt, bes utvalget fremme for-slag til ulike forbedringer innbefattet flerårigebudsjetter. Ev. flerårige budsjetter skal belysesut fra ulike dimensjoner som grad av bindingover år, detaljeringsnivå og omfang. Eventuellefordeler knyttet til økt forutsigbarhet bes vur-dert opp mot ulempene med større bindinger istatsbudsjettet og mindre rom for ompriorite-ringer i den årlige budsjettprosessen.»

Mandatet ber om en analyse av framdriften til pro-sjekter i ulike sektorer. Vi skiller mellom planleg-gingsfasen og gjennomføringsfasen til et prosjekt,og vi ser på rasjonell framdrift i begge fasene.Dette innebærer å belyse problemstillingen i helekjeden fra planlegging til bygging/gjennomføring.Utvalget forstår mandatet slik at det ikke skal vur-dere eventuelle endringer i planleggingssystemet.Dette innebærer at utvalgets forslag til forbedrin-ger bare omfatter budsjettsystemet og beslut-ningsinformasjon.

Mandatet gjelder alle typer investeringer.Hovedvekten av omtalen vil bli lagt på de inves-teringstunge sektorene samferdsel, helse og for-svar, i tillegg til universitets- og høyskolesektoren.Utvalget vil rette spesiell oppmerksomhet på sam-ferdselssektoren. I tillegg vil utvalget vurdereIKT-investeringer generelt.

Med økonomisk rasjonalitet mener vi genereltevnen til å relatere virkemidler til mål ut fra en

samfunnsøkonomisk tilnærming. Den samfunns-økonomiske lønnsomheten ved et prosjekt maksi-meres i planleggingsfasen ut fra de tre variableneinnhold, kostnad og tid. Når utvalget omtalerrasjonell framdrift, forholder utvalget seg i hoved-sak til tidsdimensjonen. Enkelt sagt legger utval-get til grunn at rasjonell framdrift dreier seg om ågjennomføre prosjekter på en kostnadseffektivmåte. Urasjonell framdrift kan i prinsippet oppstådersom det ikke er tilstrekkelig finansiering detenkelte år til å ha optimal framdrift. Urasjonellframdrift kan også oppstå som følge av at et pro-sjekt som i utgangspunktet er sammenhengende,blir oppstykket i delprosjekter slik at man ikke fårutnyttet eventuelle stordriftsfordeler i gjennomfø-ringen. Videre kan forsert framdrift gi økte kost-nader og redusert netto nytte fra et prosjekt.

En sentral oppgave i dette kapitlet er å finne uthvorvidt dagens statlige budsjettsystem i seg selvkan være årsak til eventuell urasjonell framdrift avprosjekter som er vedtatt gjennomført. Vi ser ogsåpå om det er andre årsaker til eventuell man-glende rasjonell framdrift for prosjekter. En viktigdimensjon i denne drøftingen er skillet mellomplanleggingssystemet og budsjettsystemet.

I kapitlet foretar vi først en nærmere presenta-sjon av problemstillingen (7.2). Deretter gir vi enbeskrivelse av den budsjettmessige håndteringenav investeringer i staten og hvordan budsjettsys-temet kan håndtere langsiktig finansiering (7.3).Vi presenterer så i 7.4 en oversikt over planleg-gingssystemer for investeringsprosjekter. I 7.5 girvi en oversikt over budsjettering og gjennomfø-ring av prosjekter i ulike sektorer. I 7.6 redegjør vinærmere for porteføljestyring. I 7.7 beskrivesendringer som nylig er gjennomført vedrørendeorganisering av statlige investeringer, slik somopprettelsen av et vegselskap, et jernbaneselskap,et digitaliseringsråd og en ny materielletat for for-svarsinvesteringer. I 7.8 omtales gjennomførteprosjekter ut fra perspektivet rasjonell framdrift. I7.9 gjengis innspill til spørsmålet om urasjonellframdrift er et problem. Avsnitt 7.10 gir en nær-mere beskrivelse av kostnadsstyrt prosjektplan-


legging. Avsnitt 7.11 inneholder utvalgets vurde-ringer og 7.12 utvalgets oppsummerende vurde-ringer og tilrådinger.

7.2 Nærmere om problemstillingen

7.2.1 Offentlig debatt om rasjonell framdrift

I den offentlige debatten om framdriften til stat-lige investeringer har det fra ulike hold vært hev-det at budsjettsystemet står i veien for langsiktig-het og forutsigbarhet. Budsjettsystemet er iutgangspunktet basert på årlige vedtak. For åoppnå en rasjonell gjennomføring av investerings-prosjekter som går over flere år er det nødvendigat de ressurser som rasjonell framdrift krever, stil-les til rådighet i de enkelte budsjettår. En alterna-tiv finansieringsform er prosjektfinansiering, somfor eksempel innebærer at prosjektet finansieressom en større engangsbevilgning som brukes oppover et gitt antall år så lenge investeringene pågår.

Det har vært hevdet at mens prosjektfinansier-ing sikrer optimal framdrift for et prosjekt, vilframdriften av et prosjekt under et system medårlige budsjettvedtak ikke ha tilsvarende langsik-tighet og forutsigbarhet i finansieringen. Detkunne resultere i at prosjekter ikke blir gjennom-ført helhetlig, men stykkevis og delt. I Innst. 450 S(2012–2013) om Nasjonal Transportplan 2014–2023 skriver transportkomitéens medlemmer fraHøyre, KrF og Fremskrittspartiet om et forslag istortingsmeldingen om å ha egne store prosjekterpå egen post at:

«Regjeringen fortsatt ikke har fjernet den poli-tiske risikoen ved samferdselsbevilgninger. Iden foreslåtte ordningen står stortingsflertalletfortsatt fritt til å endre på årets bevilgning, ogman er således «like langt» hva gjelder denpolitiske risikoen knyttet til prosjektbevilgnin-ger. Andre metoder, som f.eks. prosjektfinansi-ering gjennom et eget selskap, vil gi en fullsten-dig forutsigbarhet i finansieringen.»

I Innstilling 362 S (2014–2015) fra Stortingetstransport- og kommunikasjonskomite om Meld.St. 25 (2014–15 14) «På rett veg» mener komitéenat det trengs «større forutsigbarhet for utbyg-gingsprosjekter som går over tid.» Komitéenmener at «avbrudd i utbygginger som følge avomprioriteringer på de årlige statsbudsjettene erlite effektivt og irriterende for folk som rammes.»Komitéens flertall mener «at en veireform, slikregjeringen foreslår i meldingen, vil bidra til at

større utbygginger kan gjennomføres mer helhet-lig og med mer forutsigbar finansiering.» Videreviser komitéens flertall til at «offentlig-privat sam-arbeid (OPS), forutsigbar finansiering med for-pliktende budsjettvedtak for hele prosjekter, låne-finansiering og et nyopprettet veiselskap vil væreviktige deler av fornyelsen av norsk veipolitikk.»

Komitéens medlemmer fra Arbeiderpartiet ogSenterpartiet legger også vekt på «nye og smar-tere modeller for å bygge veg», for å oppnå mer«effektiv veiutbygging». Disse medlemmer visertil «ordningen med Særskilt prioriterte veipro-sjekt som ble beskrevet i gjeldende Nasjonaletransportplan, med egne romertallsvedtak, egneprosjektorganisasjoner og forpliktelser over flereår». Disse medlemmer mener dette vil «gi enbedre forutsigbarhet når det gjelder veiutbyg-ging». Disse medlemmer mener også «det villevære en bedre løsning om Statens vegvesen kanporteføljestyre utbygging av riksveiprosjekter påsamme måte som det foreslåtte veiselskapet».

I Innst. 386 S (2014–2015) fra Stortingetstransport- og kommunikasjonskomité om Meld.St. 27 (2014–1415 414) «På rett spor» menerkomitéens flertall at to sentrale utfordringer forjernbanesektoren er at «fleksibiliteten i utbyggingog forvaltning/drift/vedlikehold bør økes» og at«tidsperspektivet for strategisk planlegging børutvides». Det framgår av meldingen at det tar langtid å planlegge, beslutte og bygge ut infrastruktur,og at det derfor er viktig at det utvikles langsiktigestrategier for jernbanen. Et 10-årig perspektivframheves her som for kort.

7.2.2 Hva er rasjonell framdrift?

Vi legger til grunn at rasjonell framdrift for et pro-sjekt innebærer at prosjektet leveres med det inn-holdet som er besluttet, innenfor den fastlagtetidsrammen og med god kostnadsstyring. Manhar rasjonell framdrift når man ikke kan oppnåkostnadsreduksjoner for gitt innhold ved et annetgjennomføringstempo, en annen rekkefølge ellerannen dimensjonering av delprosjekter.

Resultatmålene innhold, kostnad og tid hengerimidlertid sammen. Et typisk godt ledet prosjektleverer det som skal leveres, med god kostnads-styring. Prosjektet bruker derfor heller ikke forlang tid. Motsatt får et prosjekt som har proble-mer med ett av resultatmålene, gjerne også pro-blemer med ett eller begge de øvrige. Dårlig fram-drift vil for eksempel også ofte føre til økte kostna-der.

Resultatmålene er også delvis substituerbare,dvs. at de til en viss grad kan erstatte hverandre. I


et kvalitetsstyrt prosjekt der det oppstår utfordrin-ger med å realisere resultatmålet om innhold, kandette kompenseres ved økt tidsbruk, med øktekostnader og senere leveranse som resultat. Etkostnadsstyrt prosjekt som får problemer medkostnadsmålet, vil typisk søke å få aksept for enenklere utførelse. Videre vil et tidskritisk prosjektsom får utfordringer med framdriften, kunne for-seres, men dette kan generere økte kostnader ogofte redusert kvalitet.

Det er viktig at resultatmålene prioriteres inn-byrdes. Hensynet til god kostnadsstyring, sam-menholdt med egenskapene ved prosjektet ogomgivelsene, avgjør prioriteringen. Ved utarbei-delse av framdriftsplanen for et prosjekt er et nød-vendig utgangspunkt at prosjektets omfang måvære veldefinert, resultatmålene må være fastsattog innbyrdes prioritert, og rammebetingelser ogkritiske suksessfaktorer må være avklart.

Innledningsvis har vi definert rasjonell fram-drift ved at timeplanen som følger av en samfunns-økonomisk optimalisering av et prosjekt mht vari-ablene tid, innhold og kostnad følges. Med urasjo-nell framdrift mener vi i utgangspunktet dermeden framdrift som ikke følger den fastsatte, opti-male tidsplanen.

Imidlertid er det ikke slik at enhver tidsforsin-kelse er urasjonell. Det kan oppstå uforutsettehendelser i et prosjekt som gjør det rasjonelt åbruke mer tid enn planlagt. Det kan også værerasjonelt å endre konsept eller innhold dersom nyinformasjon skulle tilsi det. Dette kan igjen habetydning for tidsbruken.

Av andre, overordnede hensyn enn det som erbest for det enkelte prosjekt, kan det også ienkelte tilfeller være rasjonelt å avvike fra rasjo-nell framdrift i enkeltprosjekter. For eksempel kansamfunnets gevinster ved god konjunkturstyringklart overstige eventuelle kostnadsøkninger vedmindre rasjonell framdrift som følge av redusertebevilgninger til et investeringsprosjekt. Viderekan det som en del av god porteføljestyring, meden fast økonomisk ramme for porteføljen, i blantoppstå situasjoner som gjør det nødvendig å foretaomprioriteringer mellom prosjekter, slik at et pro-sjekt får mindre ressurser tildelt enn tidligereplanlagt. Denne type avvik bør minimeres, menogså i en velstyrt organisasjon kan man i prinsip-pet vente å finne enkelte tilfeller av urasjonellframdrift.

Det kan dermed ut fra ulike forhold værerasjonelt fra statens side å endre framdriften iigangsatte prosjekter, selv om det kan gjøre detenkelte prosjekt dyrere og/eller mer tidkrevende.

Både forsinkelser og forsering vil kunne gi kost-nadsøkninger og tapt nytte, som igjen redusererprosjektets samlede samfunnsøkonomiske lønn-somhet. Hvor sterke slike virkninger vil være, vilkunne variere mellom prosjekter. Bevissthet omhvilke prosjekter som er særlig sensitive for avvikfra den «optimale» banen er viktig i arbeidet medstatsbudsjettet, for å kunne vurdere å skjermeslike prosjekter og heller redusere bevilgningerpå andre områder.

En mulig årsak til urasjonell framdrift i et pro-sjekt kan være at det ikke er planlagt godt nok førgjennomføringsfasen starter. Med tanke på å opti-mere framdriften i et prosjekt er det generelt vik-tig å gjøre et godt arbeid tidlig, da det er i dennefasen man bygger verdi inn i et prosjekt. Kostna-dene ved å gjøre endringer vil stige over tid. Deter en aktuell problemstilling om prosjektet endresvesentlig i løpet av planleggingsfasen. Vi vil se atplanleggingsfasen for et samferdselsprosjekt eropp mot 10 år, og at det i denne fasen er mangehøringsinstanser og lokale myndigheter som erinvolvert i prosjektet. Dette kan både komplisereprosjektet og medføre kostnadsøkninger i gjen-nomføringsfasen.

I store, kompliserte prosjekter som gjennom-føres som flere delprosjekter, er det også en risikofor at de delprosjektene som er minst kompliserteå planlegge og gjennomføre, iverksettes først, noesom ikke nødvendigvis maksimerer den samfunn-søkonomiske lønnsomheten av hele prosjektet.For eksempel er det bygget dobbeltspor på jern-banen mellom Lysaker og Asker, og det byggesdobbeltspor på strekningen Oslo-Ski. Samtidig erdet største kapasitetsproblemet jernbanetunnelengjennom Oslo. Kapasitetsøkning her vil være etsvært komplisert prosjekt. Samtidig er det ogsåsannsynlig at man på grunn av den høye trafikkenvil få høyest nytte av å utbedre denne kapasitets-beskrankningen.

Innenfor flere sektorer kan det være en pro-blemstilling at prosjekter endrer karakter under-veis. Det som startet som et oppgraderingspro-sjekt, kan i løpet av planleggingsprosessen endeopp som et forslag om nybygg. Da hadde det værtmer rasjonelt å starte planleggingen av nybyggetmed en gang. En utvikling og tilhørende endringav prosjektets karakter vil ofte kunne være ennaturlig utvikling av prosjektet. Problemet oppstårved at de politiske standpunkter om at prosjektetskal gjennomføres i realiteten inntas på et sværttidlig stadium i planleggingsprosessen, når pro-sjektet ikke er modnet og det ikke foreligger godekostnadsestimater.


7.3 Oversikt over den budsjettmessige håndteringen av investeringer

Statlige investeringsprosjekter finansieres nor-malt over statsbudsjettet. Enkelte investeringerfinansieres på andre måter. Dette avsnittet gir enkort oversikt over hvordan investeringsprosjekterfinansieres.

7.3.1 Prosjekter som finansieres direkte over statsbudsjettet

Regjeringens og departementenes arbeid med for-slaget til statsbudsjett er basert på rammebudsjet-teringsprinsippet, jf. kapittel 3. Det innebærer atbudsjettarbeidet skal skje innenfor utgifts- og inn-tektsrammer som regjeringen fastsetter for hvertdepartement tidlig i budsjettprosessen. Dette girkontroll med de samlede utgiftene og inntektene.I tillegg til budsjettrammene vedtar regjeringende politiske hovedprioriteringene budsjettet skalbygge på. Det er det enkelte departements ansvarå sørge for at de politisk prioriterte sakene gisplass innenfor de tildelte rammene. Samtidig stårregjeringen fritt til å gå inn i enkeltsaker i bud-sjettforslaget.

Grunnlaget for regjeringens arbeid med stats-budsjettet er det konsekvensjusterte budsjettet.Dette inneholder en videreføring av ordningersom Stortinget allerede har vedtatt og skal synlig-gjøre konsekvenser av uendret politikk og gigrunnlag for å vurdere omprioriteringer. Bevilg-ninger til engangsutgifter tas ut. Samtidig videre-føres bevilgninger til investeringsprosjekter somer i gang eller som skal settes i verk i løpet av bud-sjettåret på grunnlag av utgiftsbehovet i utbyg-gingsplanen. Bevilgninger for å sikre rasjonellframdrift for prosjekter skal dermed i stor gradvære ivaretatt gjennom konsekvensjusteringen.Dersom det ikke bevilges nok midler til å holdeframdriften i prosjektet, må dette være en aktivbeslutning enten i regjeringens budsjettforslageller i Stortingets behandling av forslaget.

I tillegg til konsekvensjusteringen kommerdepartementene med såkalte satsingsforslag over-for regjeringen, som er forslag om bevilgninger tilnye tiltak de ønsker å gjennomføre. Dette vil foreksempel kunne være igangsettelse av nye inves-teringsprosjekter.

Forslag om nye investeringsprosjekter medkostnadsanslag over 750 mill. kroner kan somhovedregel ikke fremmes for Stortinget før det ergjennomført ekstern kvalitetssikring av sty-ringsunderlag og kostnadsramme (KS2) og regje-ringen har tatt stilling til kostnadsrammen.

Statsbudsjettet vedtas for kalenderåret, jf. ett-årsprinsippet i bevilgningsreglementets § 3 andreledd. Som et supplement til ettårsprinsippet er detadgang til å overføre ubrukte bevilgninger tilframtidige budsjettår, jf. bevilgningsreglementet§ 5 tredje ledd nr. 1 og 2. Det er videre adgang til åforplikte staten for framtidige budsjettår, jf. bevilg-ningsreglementet § 6.

Bevilgningsreglementet § 6 lyder:

«Staten kan bare pådras forpliktelser som førstskal dekkes etter utløpet av budsjettåret, nårStortinget har gitt særlig samtykke til dette.Samtykket kan bare gis for det enkelte bud-sjettår og skal begrenses oppad til et bestemtbeløp.

Kongen kan likevel gi bestemmelser omadgang til å inngå leieavtaler og avtaler om kjøpav tjenester utover budsjettåret. Avtalene mågjelde den ordinære driften av statlige virksom-heter, og utgiftene i forbindelse med avtalenemå kunne dekkes innenfor et uendret bevilg-ningsnivå på vedkommende budsjettpost i heleavtaleperioden.»

I tillegg til bevilgninger inneholder budsjettforsla-get derfor forslag om vedtak om fullmakter tildepartementene til for eksempel å kunne pådrastaten forpliktelser ut over budsjettåret til gjen-nomføring av investeringsprosjekter.

Det skal i forbindelse med oppstart av et inves-teringsprosjekt vedtas en kostnadsramme for pro-sjektet. De virksomheter som har fått godkjentkostnadsramme i Stortinget for gitte prosjekterunder bevilgningsreglementets § 6, kan forplikteseg i kontraktsammenheng utover det årlige bud-sjettvedtaket så lenge investeringsperioden varer.Det er således i forbindelse med behandling avkostnadsrammen for et prosjekt at Stortinget girfullmakt til å inngå rettslig bindende kontraktermed entreprenører mv. for hele prosjektperioden.For mindre investeringsprosjekter på for eksem-pel veg- og jernbane som ikke spesifiseres medegne kostnadsrammer, men inngår som en del avinvesteringsprogrammer, vedtas i tillegg en egensamlet investeringsfullmakt. Tilsvarende gjøresfor øvrig også for vedlikeholdskontrakter somstrekker seg utover budsjettåret.

7.3.2 Prosjekter som ikke finansieres direkte over statsbudsjettet

Investeringer i veg og jernbane er helt eller delvisfinansiert av staten, og midlene til disse prosjek-tene bevilges derfor over statsbudsjettet. Bruker-


finansiering i form av bompenger, som brukessom delfinansiering i en rekke vegprosjekter, inn-går ikke på statsbudsjettets inntekts- eller utgifts-side. Vegprosjekter med bompengefinansieringomtales i budsjettforslagene som legges fram forStortinget, på lik linje med prosjekter uten bom-pengefinansiering, og Stortinget må gi sin tilslut-ning til bompengefinansieringen.

Investeringer i de regionale helseforetakeneer i hovedsak finansiert gjennom helseforetake-nes ordinære rammeoverføringer, som tildelesregionale helseforetak for å håndtere både drift oginvesteringer. I tillegg kan det gis bevilgningersom defineres som lån til enkeltstående sykehus-prosjekter over 500 mill. kroner. Øvre ramme forlåneopptak er satt til 70 pst. av forventet prosjekt-kostnad. Det gis ikke økte inntektsrammer i for-bindelse med sykehusprosjekter, slik at det regio-nale helseforetaket må synliggjøre at de har øko-nomi til å håndtere prosjektet, dvs. at det må gjen-nomføres omstillinger og effektiviseringer i drif-ten.

I noen sektorer er det et (monopol-)markedfor tjenestene og virksomheten finansieres med

brukerbetaling. I disse tilfellene er virksomheteneofte organisert i selskaper og ikke finansiert overstatsbudsjettet. Dette gjelder for eksempel Avinor.Investeringer kan da lånefinansieres mot antattøkte inntekter fra framtidig salg av tjenester. Kre-dittgiver må her vurdere om de aktuelle prosjek-tene er lønnsomme. Hvis selskapet ikke klarer åtilbakebetale sine lån, kan det gå konkurs.

Kommuner og fylkeskommuner gjennomførerogså investeringsprosjekter, herunder vegpro-sjekter, og har anledning til å lånefinansiere disseprosjektene.

7.4 Oversikt over planleggingssystemer

Vi trekker i dette kapitlet et skille mellom planleg-gingsfase og gjennomføringsfase. Planleggingsfa-sen for et prosjekt varer fram til investeringsbe-slutning/bevilgningsvedtak.

Planlegging av investeringsprosjekter har lik-hetstrekk mellom sektorer. Flere sektorer har enform for langtidsplanlegging av prioriterte pro-

Boks 7.1 Kvalitetssikringssystemet

Investeringsprosjekter med kostnadsanslagover 750 mill. kroner faller inn under statenskvalitetssikringsregime (KS). Kvalitetssikringenforegår i to faser: kvalitetssikring av konseptvalg

(KS1), og kvalitetssikring av styringsunderlagog kostnadsanslag (KS2). Prosessen for planleg-ging og gjennomføring kan illustreres slik:

Figur 7.1 Illustrasjon av prosessen for planlegging og gjennomføring

Prosessen består av en forstudiefase som mun-ner ut i en konseptvalgutredning (KVU) somunderlegges ekstern kvalitetssikring (KS1).Dette legger grunnlaget for regjeringsbehand-ling av konseptvalg for prosjektet. I KS1 blirføringer for forprosjektet lagt og samfunnsmålog effektmål blir definert. Suksesskriteriet i kva-litetssikrers vurdering av konseptene er sam-funnsøkonomisk lønnsomhet. KS 2 represente-

rer overgangen til neste fase. Arbeidet med KS 2avsluttes med en KS 2-rapport og eventueltbeslutning om bevilgninger til prosjektet. VedKS 2 har prosjektet nådd en modenhet sominnebærer at man kan foreta investeringsbeslut-ningen, forutsatt at finansiering er på plass.Resultatmålene innhold, kostnad og tid blirbestemt og prioritert innbyrdes.

Forstudie Forprosjekt Gjennomføring

KS 1 Konseptutvalg

KS 2 Kostnadsramme


sjekter, som Nasjonal Transportplan under Sam-ferdselsdepartementet og Langtidsplan for For-svaret under Forsvarsdepartementet. Investerin-ger under Helse- og omsorgsdepartementetbeskrives også i en langsiktig strategi. Videre måbygg planlegges etter plan- og bygningsloven.

I det følgende presenteres plansystemene forde investeringstunge, statlige sektorene.

7.4.1 Planlegging av samferdselsprosjekter

En konseptvalgutredning (KVU) er en faglig stat-lig utredning i tidlig fase for store prosjekter,strekninger og transportsystemer. Videre er myeav det som foregår i planfasen lovbestemt, spesieltgjennom plan- og bygningsloven. Det framgår herat store vegprosjekter og jernbaneprosjekter bliravklart trinnvis gjennom kommunedelplan ogreguleringsplan. I tillegg kommer en rekke andrelover med betydning for prosess og løsning, sliksom kulturminneloven, naturmangfoldloven, foru-rensningsloven og vannressursloven.

Alle kommuner har en kommuneplan somskal ivareta både kommunale, regionale og nasjo-nale mål, interesser og oppgaver. Planlegging avstørre vegprosjekter er et tema som typiskbehandles gjennom kommunedelplan. Etter avtalemed den aktuelle kommune utarbeider Statensvegvesen eller Jernbaneverket et forslag til kom-munedelplan, mens politikerne i den aktuellekommunen til slutt vedtar planen. En kommune-delplan inneholder overordnede prinsipper forden framtidige utbyggingen. Dette innebærer bl.a.valg av endelig trasé, plasseringer av kryss,vegstandard, bruk og vern av arealer nær vegenog byggegrenser. Tilsvarende gjelder for jenbane-utbygginger.

Reguleringsplanen er en detaljering av detsom er vedtatt i kommunedelplanen. Den gir nær-mere anvisninger for prosjektets utforming ogplassering. Statens vegvesen eller Jernbaneverketutarbeider forslag til reguleringsplan, mens politi-kerne i den berørte kommunen til slutt vedtar pla-nen. En reguleringsplan angir hvilket areal Sta-tens vegvesen trenger til den framtidige vegen, oghvordan de tilknyttede arealene inntil vegen ertenkt brukt.

I tillegg til planprosessene etter plan- og byg-ningsloven har staten innført to kvalitetssikrings-ordninger, jf. omtale i boks i 7.1. Den første ord-ningen gjelder ekstern kvalitetssikring av kon-septvalg i tidlig fase (KS1) før planleggingen etterplan- og bygningsloven starter. Den andre kvali-tetssikringen gjelder ekstern kvalitetssikring avkostnadsoverslag og styringsunderlag (KS2) etterat planlegging etter plan- og bygningsloven ersluttført. Ved vegutbygginger må Statens vegve-sen videre skaffe seg rettigheter til de arealenesom blir beslaglagt i forbindelse med byggingeller utvidelse av en veg. Denne prosessen kallesgrunnerverv og blir gjort på bakgrunn av vedtattreguleringsplan.

Planleggingsfasen kan dermed illustreres slikfor investeringstiltak i samferdselssektoren somogså kommer inn under statens kvalitetssikrings-ordning:1

Det tar vanligvis 9–10 år å forberede storesamferdselsprosjekter til utbygging. Nedenforangis vanlig tidsforbruk (enkelte prosjekter kanher avvike i varierende grad) på de enkelte stadieri planleggingsprosessen (noen av fasene er over-lappende):– 1,0 – 1,5 år til konseptvalgutredning (KVU) og

ekstern kvalitetssikring av konseptvalg (KS1).– 4 år til kommunedelplan.– 1,5–2 år til reguleringsplan.– Om lag 2 år til prosjektering– 0–2 år til grunnerverv.– 0,5 år til ekstern kvalitetssikring av kostnadso-

verslag (KS2).

Enkelte av fasene kan være helt eller delvis paral-lelle. For store prosjekter omfatter planleggingetter plan- og bygningsloven normalt kommune-delplan og reguleringsplan, noe som i tidsforbrukinnebærer vanligvis rundt 6 år av totalt 10 år. Deter arbeidet med kommunedelplan som erfarings-messig er mest tidkrevende. Dette skyldes at deviktigste utredningene for å avklare konsekven-sene for samfunn og miljø blir gjort i denne planfa-sen.

1 Framstillingen er iht presentasjon av Bettina Sandvin påseminar om rasjonell framdrift 11. mars 2015.

Figur 7.2 Illustrasjon av planleggingsfasen i samferdselssektoren

KVU KS1 Kommunedelplan ReguleringProsjektering/Grunnerverv/

KS2


Stortingsmelding om Nasjonal transportplan(NTP) legges fram av regjeringen hvert fjerde år.Statens vegvesen, Kystverket, Jernbaneverket ogAvinor kommer med innspill som grunnlag tilstortingsmeldingen, i tråd med retningslinjer gittav regjeringen. Stortingsmeldingen omhandlerprioriteringer innen samferdselssektoren innen-for gitte økonomiske planrammer de neste tiårene. Disse prioriteringene danner utgangspunktfor hvilke tiltak som planlegges og bygges ut denærmeste årene. Store utbyggingsprosjekter somer omtalt i NTP må gjennom ulike planfaser førprosjektene kan realiseres.

Ved behandlingen av NTP er godkjent kom-munedelplan krav for at et prosjekt kan prioriteresi første 4-årsperiode av planen. Her foreslås viderefordeling mellom statlig finansiering og bompen-gefinansiering i de enkelte vegprosjektene. I etter-kant av NTP-behandlingen fattes lokalpolitiskeprinsippvedtak om bompenger, som bl.a. omfatterfordelingen av statlig finansiering og bompengerog antyder plassering av bomstasjoner og takster.

Lokalpolitiske vedtak om tilslutning til et kon-kret bompengeopplegg må foreligge som grunn-lag for at regjeringen og Stortinget skal kunne gitilslutning til gjennomføring av bompengefinansi-eringen. Et slikt lokalt vedtak kan ikke fattes førreguleringsplanen er vedtatt. Det må her påreg-nes måneder med behandlingstid, og vedtaksrek-

kefølgen er først kommunene og deretter fylkes-kommunene. Neste steg i vedtakskjeden er at pro-posisjon for oppstart vedtas i Stortinget.

I den ovenfor beskrevne vedtaksrekkefølgenoppstår en del avhengigheter. Hvilke prosjektersom kan prioriteres i hvilken periode av NTP,beror på vedtak om kommunedelplan. Dersomprosjektet er stort, vil dette typisk kunne invol-vere flere kommuner, som da utarbeider hver sinkommunedelplan som vil kunne være ferdig påulik tid. Prinsippvedtak om bompenger avhengerav behandling av NTP og har betydning for vedtakom reguleringsplan. Sistnevnte har igjen betyd-ning for vedtak om lokaloppslutning til finansier-ingsopplegg, som igjen har betydning for at pro-posisjon for gjennomføring av bompengefinansier-ingen vedtas av Stortinget. Gjennom disse avhen-gighetene kan det oppstå tidkrevende ekstrarun-der i planleggingsprosessene.

Planleggingsfasen fra kommunedelplan ogutover, med ulike vedtak og avhengigheter, kandermed illustreres slik:

Plansystemene i kommunene kan skape romfor omkamper, gjøre at planene blir utdaterte ogøke kostnadene. De ulike prosessene må gjen-nomføres på riktig tid, og helst korresponderemed årlige budsjetter og NTP for å hindre økttidsforbruk. Systemet er slik at de som vedtar løs-ningen for prosjektene, ikke er de samme som de

Figur 7.3 Illustrasjon av planleggingsfasen fra kommunedelplan

ReguleringProsjektering/Grunerverv/

KS2Kommunedelplan

Behandling av NTP(første fire år)

Prinsippvedtak ombompenger

Vedtak om lokal oppslutning til finansiering.

Proposisjon for oppstart vedtas i

Stortinget.

Vedtakkommunedelplan

Vedtakreguleringsplan


som vedtar pengebruken. Prosjekter som gårgjennom flere kommuner er utfordrende, fordidet er mange beslutningstakere med ulike interes-ser. Statlig regulering av prosjektene i planleggin-gen kan effektivisere framdriften, men det kan gåpå bekostning av de lokale interessene.

Når et prosjekt er klart til gjennomføring oglagt fram for Stortinget er de fleste prosjektergjennomført innenfor en tidsramme på 3 år.

7.4.2 Planlegging av investeringer i forsvarssektoren

Forsvarssektorens langtidsplan (LTP) angir ogforankrer hovedlinjer for forsvarssektorens utvik-ling, inkludert forsvarspolitiske mål, oppgaver ogambisjonsnivå, samt tilhørende økonomiske ogstrukturelle rammer. Forsvarsdepartementet utar-beider med jevne mellomrom nye langtidsplaner,tradisjonelt hvert fjerde år.

De planmessige forutsetninger knyttet tilframtidige investeringer behandles i flere omgan-ger. Den overordnede rammen for framtidigeinvesteringer legges i hovedsak gjennom arbeidetmed langtidsplanen og operasjonaliseres gjennomstrukturutviklingsplanen (SUP). Hensikten meddenne tilnærmingen er å se det samlede investe-ringsbehovet innenfor en helhetlig og langsiktigramme, der både forventet ressurstilgang ogønsket strukturutvikling med tilhørende investe-ringsbehov balanseres.

Som en viktig del av SUP utgjør perspektivpla-nene materiell (PPM) og eiendom, bygg oganlegg (PP EBA) en konkretisering av planforut-setninger knyttet til framtidige investeringer, her-under også økonomiske plantall. Perspektivpla-nene operasjonaliserer det langsiktige planper-spektivet, ved at den tydeliggjør de høyest priori-terte prosjektene innenfor de nærmeste åtteårene og stadfester de økonomiske rammer somer satt for både godkjente prosjekter og prosjekterunder planlegging. Med utgangspunkt i perspek-tivplanene starter den konkrete investeringsplan-leggingen prosjekt for prosjekt. Departementetplanlegger materiell- og EBA-anskaffelsene fram

til og med iverksettelse av investeringsbeslutning,og foretar de nødvendige tverrprioriteringer for åoppnå ønsket strukturutvikling.

Prosjektene gjennomgår normalt en planfasebestående av tre delfaser og en gjennomførings-fase bestående av to delfaser. Det er etablert stra-tegiske beslutningspunkter mellom alle delfaserfor å sikre at prosjektenes formål med tilhørendekrav til ytelse, kostnad og tid er i samsvar med destrategiske føringer.

Den første delfasen i plandimensjonen dreierseg om identifikasjon og spesifisering av behovsom et resultat fra den overordnede LTP-proses-sen, eller som et operativt behov fremmet av for-svarssjefen som en prosjektidé. Dersom tiltaket eri tråd med de planmessige forutsetningene i denlangsiktige strukturutviklingen og det finnes rombåde økonomisk og ressursmessig i porteføljen,vil tiltaket inkluderes i perspektivplanene ogvidere planlegging av konseptfasen iverksettes.Dersom tiltaket er under 750 mill. kroner, gjen-nomføres normalt ikke konseptfasen, men manstarter rett på definisjonsfasen. Konseptfasen hartil hensikt å vurdere de konseptuelle mulige valgsom er knyttet til det konkrete behov som søkesdekket gjennom prosjektet. Den konseptuelle stu-dien gjennomføres for prosjekter over 750 mill.kroner og underlegges KS 1. Etter regjeringsbe-handling av den konseptuelle studien iverksettesdefinisjonsfasen og utarbeidelse av prosjektetsstyringsdokument og anskaffelsesløsning (FL).FL skal utarbeides innenfor rammen av godkjentkonseptuell studie og/eller øvrige strategiskeføringer lagt av departementet. Til sammen inne-bærer dette at departementet konkretiserer over-ordnede samfunns- og effektmål for alle prosjek-ter. FD fastsetter også de endelige økonomiske,tidsmessige og ytelsesmessige rammer for pro-sjektet samt endelig framskaffelsesstrategi. Idette inngår også en vurdering av kostnader ilevetidsperspektivet og en overordnet usikker-hetsanalyse av prosjekt i et slikt perspektiv. Detforetas også en analyse av prosjektets gjennomfør-barhet, herunder en vurdering og risikoanalyse avforsvarssektorens samlede kompetanse- og orga-

Figur 7.4 Illustrasjon av planleggings- og gjennomføringsfasen i forsvarssektoren

Planlegge Gjennomføre

Idéfase/LTP Konseptfase Definisjonsfase Anskaffelsesfase Overføringsfase


nisasjonsmessige evne til å framskaffe og innførenye kapasiteter. Prosjekter over 750 mill. kronerunderlegges KS2 før prosjektet forelegges Stor-tinget for godkjenning.

7.4.3 Planlegging av byggeprosjekter hvor Statsbygg er byggherre

Instruks om behandling av bygge- og leiesaker istatlig sivil sektor (av 20. januar 2012 nr 39, sistendret 29. mai 2015) har som formål å sikre godsaksforberedelse og styring med bygge- og leiesa-ker i statlig sivil sektor. Den fastslår at departe-mentene er ansvarlige for å utrede lokalbehov påsine ansvarsområder. I forkant av bygging ellerleie av lokaler skal departementene påse at allerelevante forhold blir tilstrekkelig utredet i hen-hold til kravene i utredningsinstruksen. Det stillesvidere krav om ekstern kvalitetssikring i tråd medKS-systemet. Når antatt framtidig leieforpliktelseoverstiger terskelverdien fastsatt av Finansdepar-tementet, skal kvalitetssikring også gjennomføresved planer om leie i markedet.

Byggeprosjekter består av to hovedfaser. I denførste fasen er målet å definere riktig prosjekt. Iden etterfølgende fasen er målet å gjennomføreprosjektet riktig. Med riktig prosjekt menes hvasom er ønskelig med hensyn til prosjektets inn-hold, omfang, gjennomføringstid, kostnad og kva-litet. I den første fasen klarlegges rammene forprosjektet, sammen med hva som skal være gevin-sten av prosjektet, dvs. samfunnsmessig nytte.

Statlige byggeprosjekter gjennomføres ihovedregel etter følgende modell:

Planleggingsfasen består av idéfase, kon-septvalgutredning og forprosjekt. I et byggepro-sjekt er det særlig to forhold som skal avklares iplanleggingsfasen: Hva som skal bygges og hvor-

dan prosjektet skal gjennomføres. Hva som skalbygges vil være avhengig av behov, marked, byg-getekniske muligheter/løsninger, ytre rammebe-tingelser som reguleringsmessige forhold, omgi-velser og krav til infrastruktur, forhold knyttet tiltomt som geotekniske forhold, eventuelle kultur-minner, forurensing i grunnen osv.

I utviklingen av prosjektet er klargjøring ogprioritering av brukerbehov viktige aktiviteter,samt konkretisering av byggeprogram. I forpro-sjektfasen utvikles, kvalitetssikres og planleggesløsninger for bygget på et overordnet nivå. En vik-tig planleggingsaktivitet er å koordinere rådgiv-ningsgruppen fra ulike fagdisipliner som bidrar idette arbeidet og avstemming med brukerbehov.Oppdragsgiver vil være endelig beslutningstaker,og dialogen med oppdragsgiver krever en planlagtprosess. Overordnet sett er denne fasen planlagtslik at man hele tiden sikrer ønsket gevinstrealise-ring hos oppdragsgiver (oppdragsdepartement).

Hvordan prosjektet skal gjennomføres (gjen-nomføringsstrategi) vil være avhengig av leveran-dørmarked, kompetanse i prosjektorganisasjonen,behov for å ha kontroll på løsninger og kvalitet ogprosjektets kompleksitet.

Plan- og bygningsloven gir rammer for pro-sjektet, og et viktig skille for et byggeprosjekt vilvære om tiltaket kan realiseres innenfor gjeldendeplan eller ikke. Dersom prosjektet utløser krav omreguleringsplan, kan dette løses på to måter:Enten kan man først avklare rammene gjennomgodkjenning av plan, og deretter videreutviklebyggeprosjektet innenfor vedtatte rammer, ellerprosjektet kan alternativt utvikles parallelt medreguleringsavklaring, men da med politisk regule-ringsrisiko. Dette vil igjen påvirke både framdriftog de prosesser og aktiviteter som prosjektet måplanlegge for i en tidlig fase.

Figur 7.5 Illustrasjon av modell for gjennomføring av statlige byggeprosjekter

BEHOVMARKED

DRIFTGEVINSTER

Mulighets - ogalternativstudie

IdéfaseKonseptutvalg-

utredning

Feasibility

Forprosjekt Gjennomføring

Buisnessdevelopment

Conceptselection

Prep. forexecution Execution Operation/

close out

GevinstrealiseringAvslutning

Utvikle prosjekt,avklare omfang

Planleggegjennomføring Gjennomføring Avslutning

Initiering?

TYPISKE FASENAVN IOLJE OG GASS

TYPISKE FASENAVNSTATLIG OG KOMMUNE

Riktigprosjekt

Riktig omfang ogstrategier

Klar forgjennomføring?

Akseptkriterierinnfridd?

Godkjentavslutning?


7.4.4 Planlegging av investeringsprosjekter i helseforetakene

Stortinget fastsetter de overordnede rammer forde regionale helseforetakene. Innenfor disse ram-mene har helseforetakene et ansvar for å priori-tere investeringer i bygg, utstyr, IKT og vedlike-hold opp mot annen drift. For å kunne foreta godeprioriteringer er det avgjørende at helseforeta-kene har god styring og kontroll med ressursbru-ken. Underskudd i driften reduserer handlings-rommet for investeringer. Foretaksreformen gade regionale helseforetakene et ansvar for bådedrifts- og kapitalressursene. Det helhetlige ansva-ret skal gi helseforetakene et reelt valg mellombruk av innsatsfaktorene arbeidskraft og kapital.Helseforetakene følger regnskapsloven, der basis-rammen skal dekke investeringskostnaden –avskrivninger – som er investeringskostnaden for-delt på byggenes eller utstyrets levetid.

Styringssystemet innebærer videre at regio-nale helseforetak har ansvar for å prioritere mel-lom ulike investeringsprosjekter i regionen ogplanlegging av dem. Prioriteringen skjer i henholdtil definert fullmaktsregime mellom de regionalehelseforetakene og de underliggende helseforeta-kene. De regionale helseforetakene har et ansvarfor å vedta igangsetting av større enkeltprosjekter,inklusiv kostnadsramme. En viktig forutsetningfor å kunne plassere beslutningskompetanse ominvesteringsprosjekter i de regionale helseforeta-kene, er at prosjektene er innarbeidet i de regio-nale helseforetakenes overordnede planer og bud-sjetter, og at prosjektene er vurdert og prioritertinnenfor helhetlige faglige og økonomiske ram-mer, slik at framtidige kostnader kan håndteresnår investeringen er ferdigstilt. Dette innebærerat helseforetakene i planleggingsfasen må vur-dere bygging, drift og vedlikehold i sammenheng.

Styringssystemet tilsier at HOD ikke godkjen-ner enkeltprosjekter, men for investeringer over500 mill. kroner skal de regionale helseforeta-kene, som en del av styringsprosessen, framleggeresultater og vurderinger etter endt konseptfasefor departementet, sammen med ekstern kvali-tetssikring. Departementet vurderer her de fag-lige og økonomiske rammer for prosjektet og vur-derer en eventuell lånesøknad fra det regionalehelseforetaket.

For investeringer i sykehusprosjekter er detutarbeidet en veileder for tidligfaseplanleggingensom tar hensyn til overordnede styringskrav. Plan-leggingen er fasedelt, og det skal gjennomføresekstern kvalitetssikring av prosjektet etter gjen-nomført konseptfase. Helseforetakene har sinegen kvalitetssikringsordning. Kvalitetssikringeni denne fasen omtales KSK og tilsvarer statligKS1.

Videre ligger det som en klar premiss i sty-ringssystemet at det skal gjennomføres utrednin-ger i form av utviklingsplaner i forkant av størreinvesteringsprosjekter. En slik utviklingsplan skalvurdere overordnede utviklingstrekk for den hel-sefaglige virksomheten framover, inklusive bl.a.demografi, sykdomsutvikling, tilgjengelighet,kompetanse, teknologi, samferdsel og andre sam-funnsøkonomiske forhold. Dette skal synliggjørebygningsmessige konsekvenser som følge av denoverordnede utviklingen, og skal legge til rette forå kunne investere riktig og velge løsninger som erfaglig og økonomisk bærekraftige i flere tiår fram-over.

Gjennom den eksterne kvalitetssikringen skaldet sikres at framlagt konseptrapport er i samsvarmed det virksomhetsstrategiske grunnlaget forinvesteringer. Videre blir samfunnsmål og effekt-mål definert. Suksesskriteriet i kvalitetssikrersvurdering av konseptene er ikke som i andre stat-lige investeringer samfunnsøkonomisk lønnsom-het, men økonomisk bæreevne, dvs at kostnader

Figur 7.6 Etablert styringssystem for prosess knyttet til utvikling av tjenestetilbudet og planlegging av investeringsprosjekter.

TID

Strategiskeføringer

UTVIKLINGSPLAN

Virksomhetsmessigutviklingsplan

Bygningsmessigutviklingsplan

Investerings-plan

VIRKSOMHETSUTVIKLING

TIDLIGFASEN FOR INVESTERINGSPROSJEKTER

B1 Idéfase Konseptfase Forprosjekt-fase

KSK

B3 B4B2

Tiltak 1

Tiltak n

Tiltak 2

Tiltak n


knyttet til prosjektet kan håndteres innenfor regi-onens inntektsnivå.

De regionale helseforetakene har ansvar bådefor å prioritere, planlegge og vedta igangsetting avstørre enkeltprosjekt. Regionale helseforetakbærer også den økonomiske risiko både i plan-,gjennomførings- og driftsfasen. Regionale helse-foretak er derfor oppdragsgiver for den eksternekvalitetssikringen av prosjektene. SykehusbyggHF ble etablert i 2014, for å sikre større gjenbrukog erfaringsoverføring både i plan- og gjennomfø-ringsfasen.

7.4.5 IKT-prosjekter

I tråd med sektorprinsippet er de statlige virksom-hetene og de respektive departementene ansvar-lige for planlegging og gjennomføring av sine IKT-prosjekter. Det vil si at det ikke er ett felles sty-ringssystem for de statlige IKT-prosjektene, og atdepartementene og virksomhetene kan ha for-skjellige ordninger og systemer.

For eksempel har Justis- og beredskapsdepar-tementet fastsatt en IKT-styringsmodell for justis-og beredskapssektoren. Styringsmodellen tarutgangspunkt i eksisterende organisasjonsstruk-tur og tjenesteleveranser i sektoren, og har somformål å tydeliggjøre roller og ansvarsdeling mel-lom aktørene her. Styringsmodellen består av femområder:– Beslutningsområder, som for eksempel IKT-

strategi, IKT-styring, IKT-arkitektur, samhand-ling, prioritering av IKT-tiltak/investeringer.

– Beslutningsmodeller, som beskriver overordnethvordan beslutninger fattes og følges oppinnenfor de respektive beslutningsområdene(for eksempel sentralisert versus lokal beslut-ningsmyndighet og grad av kontroll versusfleksibilitet).

– Styringsstruktur, som beskriver hvilke roller ogfora som er involvert i beslutningsprosesser.

– Styringsprosesser, som detaljerer hvordanbeslutningsprosessene gjennomføres. Heroperasjonaliseres styringsstrukturen (foreksempel vurdering og kvalitetssikring av IKT-relaterte satsingsforslag, IKT-risikostyring ogsektorovergripende IKT-porteføljestyring).Dette inkluderer en oversikt over ansvarsde-ling, hvem som må involveres og informeres.

– Policy og retningslinjer, som omfatter nasjonaleog departementale retningslinjer som er rele-

vante for modellen og styringen av IKT-områ-det i justis- og beredskapssektoren.

Styringsmodellen sier for eksempel at ved vurde-ring av IKT-relaterte satsingsforslag og portefølje-prioritering, vil Justis- og beredskapsdepartemen-tet måtte ta stilling til bruk av konseptvalgutred-ning (KVU) for å sikre kvalitet i prosjektforslag ogbidra til at prosjektene når sine mål om å levere påtid, kostnad og kvalitet. Det skal videre gjennom-føres en KVU når prosjektets budsjettramme erover 500 millioner kroner. For øvrige prosjektervurderer departementet hvorvidt det skal gjen-nomføres en forenklet KVU basert på prosjektetskostnader, kompleksitet, politisk synlighet ellersamfunnskritikalitet.

Generelt gjelder det at ved statlige IKT-pro-sjekter, som for øvrige investeringsprosjekter istaten med en anslått samlet investeringsrammepå over 750 mill. kroner, skal det foretas enekstern kvalitetssikring av kostnadsoverslag ogstyringsopplegg før prosjektene fremmes for Stor-tinget. I løpet av de siste 12 årene har i alt 11 IKT-prosjekter vært underlagt Finansdepartementetskvalitetssikringsordning. Statsregnskapet for2014 viser at det er brukt tilsammen ca. 7 mrd.kroner på IKT, hvorav 2,9 mrd. kroner er brukt pået stort antall nye IKT-prosjekter i staten. Det erdermed en betydelig investeringsaktivitet på IKT-området i staten som ikke er gjenstand for slikekstern kvalitetssikring.

Difi har derfor utarbeidet Prosjektveiviseren,som er en anbefalt prosjektmodell for gjennomfø-ring av digitaliseringsprosjekter i offentlige virk-somheter. Digitaliseringsrundskrivet (Kommunal-og moderniseringsdepartements rundskriv H-7/14) sier at dersom virksomheten ikke har etablertegen prosjektmodell for gjennomføring av IKT-relaterte tiltak, bør Prosjektveiviseren benyttes iplanlegging, styring og gevinstrealisering av IKT-relaterte prosjekter. Prosjektveiviseren kan tilpas-ses den enkelte virksomhets behov og det kon-krete prosjektet. Ifølge undersøkelsen IT i praksis(Rambøll, 2014) bruker 40 pst. av statlige virksom-heter Difis prosjektmetodikk Prosjektveiviseren.

Prosjektveiviseren beskriver fem faser og seksbeslutningspunkter. Modellen dekker hele pro-sjektprosessen fra konseptvalg til avslutning av etprosjekt, samt overlevering til linjen og realiseringav gevinster. Prosjektmodellen er basert på deninternasjonalt anerkjente prosjektledelsesmeto-den PRINCE2.


7.5 Budsjettering og gjennomføring av investeringsprosjekter

I dette avsnittet beskriver vi hvordan investerin-ger i forskjellige sektorer budsjetteres, jf. dengenerelle redegjørelsen i kapittel 7.3. Vi gir envurdering av hvordan budsjetteringen kan værerelevant for framdriften i prosjekter, hovedsakeligrelatert til gjennomføringsfasen.

7.5.1 Samferdselssektoren

Statlige investeringer i veg finansieres ved bevilg-ninger over statsbudsjettet og i tillegg ofte med etbetydelig innslag av brukerbetaling i form avbompenger, mens jernbaneinvesteringer i allhovedsak finansieres med statlige bevilgninger.

Av investeringsprosjektene under Jernbane-verket og Statens vegvesen har ett jernbanepro-sjekt og tre vegprosjekter bevilgning på egen postpå statsbudsjettet. De resterende prosjektene inn-går i en generell investeringspost under denrespektive etat. Ordningen med budsjettering avenkeltprosjekter på egne poster ble opprettet ifm.Nasjonal Transportplan 2010–2019. Begrunnel-sen var at utskillingen av de tre vegprosjektene ogjernbaneprosjektet ville synliggjøre anslått bevilg-ningsbehov og kunne bidra til mer rasjonell fram-drift, ved at hele strekningene kan ses i sammen-heng. I de tilfellene enkeltprosjekter budsjetterespå egen post, tar Stortinget eksplisitt stilling tilbevilgningsnivå og dermed framdrift i prosjektet.For prosjekter som inngår i en samlepost somomfatter en større prosjektportefølje, er ansvaretfor framdriften i de enkelte prosjektene innenforStortingets bevilgningsramme i større grad over-latt til det ansvarlige fagdepartement og berørteunderliggende virksomheter. Samtidig kan Sam-ferdselsdepartementet og underliggende etater iløpet av budsjettåret omdisponere midlene mel-lom prosjektene som inngår i samleposten, for åivareta behovet for rasjonell framdrift innenforprosjektporteføljen hvis det oppstår uforutsettehendelser i planleggingen og anleggsdriften ienkeltprosjekter.

I Samferdselsdepartementets budsjettproposi-sjon spesifiseres enkeltprosjekter med godkjentkostnadsramme over 500 mill. kroner med prog-nose for sluttkostnad og hva som er forslaget om«statsmidler og annen finansiering» for budsjettå-ret. Statens vegvesen har i sin høringsuttalelse tilutvalget presisert at bompengefinansieringenutgjør en viktig fleksibilitet for etaten i prosjekt-gjennomføringen. Det er derfor grunn til å anta atetaten i gjennomføringen av prosjektene i det

enkelte år tilpasser bompengefinansieringen etterhvor mye den statlige finansieringen utgjør. Dettekan teoretisk sett muliggjøre at enkelte prosjekterhar svært lav grad av statlig finansiering i enkeltebudsjettår.

Dette vil ikke utgjøre noen stor risiko for ura-sjonelle endringer i framdriftsplanen dersom det isum for alle prosjektene på posten er en jevn for-deling av de statlige midlene over de aktuelle bud-sjettårene. Det kan imidlertid oppstå problemerdersom det er politiske ønsker om å sette i gangflere prosjekter enn det egentlig er rom for innen-for budsjettrammene, og man dermed får en situa-sjon der rasjonell framdrift kun kan opprettholdesmed et svært høyt uttak av bompengefinansieringog ved at de statlige utgiftene skyves på til senereår. Da vil opprettholdelse av rasjonell framdriftlenger fram i tid kreve store bevilgningsøkninger,som man ikke tar inn over seg ved oppstart av pro-sjektene. Alternativt kan enkeltprosjekter fålavere bevilgninger enn det som gir rasjonell fram-drift. Selv om ikke utvalget har identifisert det,kan en tenke seg situasjoner der det settes i gangfor mange prosjekter samtidig innenfor en inves-teringsramme. Det vil kunne skape problemermed å opprettholde tilstrekkelig bevilgningsnivåfor å sikre rasjonell framdrift i samtlige prosjekter.Sett fra det enkelte prosjekts ståsted kan detteframstå som mangler ved budsjettsystemet. Menutvalget mener at det er mer å betrakte som enprioriterings- og styringssvikt enn en mangel vedselve budsjettsystemet.

For at samferdselsprosjekter med kost-nadsanslag over 750 mill. kroner skal kunne prio-riteres for videre planlegging i Nasjonal Trans-portplan, kreves gjennomført KS1 og i tilleggkommunedelplan for å kunne bli prioritert i førstefireårsperiode av planen. Den formelle beslutnin-gen om oppstart av prosjekter gjøres av Stortingetførst etter at det foreligger detaljplaner basert pågodkjente reguleringsplaner og det er gjennom-ført KS2 som grunnlag for Stortingets godkjen-nelse av anleggsstart. Imidlertid legger en priori-tering i NTP sterke føringer for og forventningerom at prosjektet skal gjennomføres, slik at beslut-ningen i mange tilfeller i realiteten tas når prosjek-tet inkluderes i NTP.

7.5.2 Forsvarssektoren

Forsvarssektoren har en stor portefølje av materi-ell og eiendom, bygg og anleggsprosjekter. For-svarsdepartementet fremmer alle materiellpro-sjekter over 500 mill. kroner, og alle eiendommer,bygg og anleggsprosjekter over 100 mill. kroner


til Stortinget for godkjenning. Dette skjer gjen-nom særskilte proposisjoner eller i den årlige bud-sjettproposisjonen. I Forsvarsdepartementetsbudsjettproposisjon spesifiseres enkeltprosjektersom fremmes for Stortinget for godkjenning, for-slaget til investeringsmidler for budsjettåret samtprognose for gjenstående beløp i forhold til pro-sjektenes kostnadsramme som ble fastsatt i for-bindelse med godkjennelse av prosjektet. Som forsamferdselsprosjekter gis det fullmakter fra Stor-tinget som muliggjør for departementet å pådraseg økonomiske forpliktelser til enkeltprosjekterutover gjeldende budsjettår.

Investeringer i forsvarsmateriell budsjetterespå kap. 1760 på Forsvarsdepartementets budsjett,på fire ulike investeringsposter inndelt etter typeinvesteringer. Her vil det være mange enkeltpro-sjekter pr. post, i likhet med 30-postene under Sta-tens vegvesen og Jernbaneverket. Som for sam-ferdselsinvesteringer har dermed Forsvarsdepar-tementet mulighet til gjennom budsjettåret åomallokere ressurser mellom prosjekter på derespektive postene.

Når prosjektet er godkjent, gis det et gjennom-føringsoppdrag fra Forsvarsdepartementet til For-svarsbygg (FB) for EBA-prosjekter og til Forsva-rets logistikkorganisasjon (FLO) for materiellpro-sjekter. Fra 1. januar 2016 vil gjennomføringsan-svaret for materiellprosjekter legges til den nyopp-rettede materielletaten (jf. 7.7.3). FB ogmaterielletaten tildeles et samlet budsjett av inves-teringsmidler, og har ansvar for den årlige likvidi-tetsstyringen innenfor respektive investeringska-pitler.

7.5.3 Bygg generelt

Statlige byggeprosjekter finansieres i hovedsakgjennom to ordninger.

Ordinære byggeprosjekter: Stortinget vedtarmidler til prosjektering og deretter en kostnads-ramme for hvert enkelt byggeprosjekt etter ferdigforprosjekt. Også for byggeprosjekter godkjen-ner Stortinget kostnadsrammene og gir fullmakttil å forplikte for utbetalinger ut over kommendebudsjettperioder innenfor prosjektets kostnads-ramme.

Bevilgningene til prosjektering av alle ordi-nære byggeprosjekter gis på én budsjettpost på toulike budsjettkapitler. Dersom det er flere pro-sjekter på posten enn det det reelt sett er rom forinnenfor den økonomiske rammen, vil det være enmulighet for at det kan oppstå urasjonell framdrifti prosjekteringsfasen. Prosjekter kan i påvente avmidler få stopp for eksempel etter forprosjekt, slik

at prosjekteringsgruppen må avvikles og etable-res på nytt hvis det kommer bevilgning. Etter fer-dig forprosjekt vil oppstart av prosjektet skje vedeventuell oppstartsbevilgning. Dersom oppstarts-bevilgning først gis etter en viss tid, vil de forut-setninger som lå til grunn for forprosjektet og KS2kunne være endret når prosjektet blir igangsatt.Dette kan både gjelde markedsmessige forholdsom påvirker realismen i kostnads- og styrings-ramme, reguleringsmessige forhold eller at bru-ker har fått endret sine behov. Dette gjør at pro-sjekter som har ligget lenge, kan ha behov for enny kvalitetssikringsrunde før igangsetting. Viderevil prosjekter som har ligget lenge i påvente avoppstartsbevilgning, ha en høyere risiko i startenav prosjektgjennomføringen, da det som regel måinn ny prosjektledelse som ikke kjenner prosjek-tet. Tap av nøkkelressurser i prosjekter er i segselv en risiko som kan virke kostnadsdrivende.

Kurante byggeprosjekter: Ordningen reguleres iRundskriv H-11/14 og gjelder prosjektering oggjennomføring av byggeprosjekter uten at Stortin-get vedtar kostnadsramme for det enkelte bygge-prosjekt. Investeringskostnaden for byggepro-sjektet tilbakebetales gjennom husleie i byggetslevetid. Dette er en ordning for statlige virksom-heter som inngår i den interne husleieordningen istaten, der Statsbygg forvalter eiendommene ogleietaker er en del av samme rettssubjekt. Stats-bygg bærer risikoen knyttet til å holde styrings-rammen (P50) etter inngått husleiekontrakt.

Ved bruk av kurantordningen vil Statsbyggkunne igangsette og gjennomføre et byggepro-sjekt fra idéfase til ferdigstillelse uten særskiltvedtak av Stortinget. For store prosjekter krevesdet likevel også her en KVU. Forutsetningen er atprosjektet holder seg innenfor fullmakter gitt avStortinget, blant annet en romertallsfullmakt sombegrenser hvor mye midler som samlet sett kanforpliktes ut over budsjettåret.2 Innenfor disserammene er ordningen budsjettmessig behovs-styrt. Videre er det beløpsgrenser der prosjekterfor hhv over 50 og 100 mill. kroner må legges framfor KMD eller regjeringen for godkjenning avigangsetting.

De fleste kurantprosjektene er relativt små(mindre enn 100 mill. kroner), men også enkeltestørre prosjekter gjennomføres innenfor denneordningen. Ordningen har et iboende insentiv til åholde omfanget av brukerkrav og derigjennomprosjektkostnad nede, da leietaker må betale kost-nadsdekkende husleie for bygget. Statsbygg harogså insentiver til å overholde styringsrammen,

2 For 2015 er denne satt til 1,5 mrd. kroner.


siden husleien for bygget fastsettes på bakgrunnav styringsrammen (P50), uavhengig av sluttkost-nad på prosjektet.

7.5.4 Helsesektoren

Finansieringen av spesialisthelsetjenesten er ihovedsak todelt og består av en aktivitetsuavhen-gig del (basisbevilgning) og en aktivitetsavhengigdel. Innenfor denne rammen har helseforetakeneet helhetlig ansvar for investeringer og drift. Syke-husprosjekter finansieres delvis gjennom egnemidler (basisbevilgningen) og delvis gjennomstatlige lån, som bevilges som en tilskuddspost (jfkap 732, post 82 Investeringslån). Lån kan gis tilprosjekter over 500 mill. kroner. Øvre ramme forlåneopptak er satt til 70 pst av forventet prosjekt-kostnad i tråd med konseptfaseutredninger. Hel-seforetakene fastsetter endelig kostnadsrammeved behandling av forprosjektfasen.

Endringer i kostnadsnivå mellom konsept- ogforprosjektfase medfører ikke endringer i fastsattlåneramme til det gjeldende prosjekt. Ifølge HODer det ikke observert vesentlige kost-nadsendringer i planfasen for sykehusprosjekter.

Gjennom behandling av helseforetakenes øko-nomiske langtidsplaner gjøres det prioriteringerknyttet til personell og kompetanse, bygg, utstyr,IKT og andre innsatsfaktorer, samt hvordan helse-foretakene kan tilpasse virksomheten for å møteutfordringene innenfor de økonomiske rammene.Langtidsplanene legger grunnlag for å sikre nød-vendig likviditet for å sikre rasjonell framdrift i pri-oriterte prosjekter, samt økonomisk handlings-rom for å håndtere økte kostnader når prosjek-tene er ferdigstilt.

De økonomiske langtidsplanene forutsetterderfor årlige effektiviseringskrav i helseforeta-kene og god økonomisk kontroll. Eventuelle over-skridelser av budsjettene medfører utsettelse avnye investeringer og redusert handlingsrom.

For nye sykehusprosjekter fremmes lånebe-vilgninger inkl. en øvre låneramme for prosjektetsom et satsingsforslag i statsbudsjettet. For pro-sjekter hvor det er vedtatt en øvre lånerammekonsekvensjusteres de årlige lånebevilgningene itråd med framdriften i prosjektet.

7.5.5 IKT-prosjekter

Bevilgninger til planleggingfasen og gjennomfø-ringsfasen gis på budsjettet til det departementetsom har ansvar for prosjektet. Som ved andrestore prosjekter med kontrakter som strekker segover flere år, ber man ved oppstart av IKT-prosjek-

ter om fullmakt fra Stortinget til å forplikte statenfor framtidige budsjettår.

I regjeringens forslag til statsbudsjett for 2016er det foreslått å etablere en ordning («medfinan-sieringsordningen») som skal delfinansiere småog mellomstore digitaliseringsprosjekter som ersamfunnsøkonomisk lønnsomme. Ordningeninnebærer at statlige virksomheter kan søke Difiom midler som vil dekke deler av de totale inves-teringskostnadene. Ordningen skal bidra til øktgjennomføring av lønnsomme digitaliseringspro-sjekter. I vurderingen av søkerne vil Difi vekt-legge samfunnsøkonomisk lønnsomhet per kronei investering.

7.6 Porteføljestyring generelt

Porteføljestyring er en måte å organisere gjen-nomføringen av investeringsprosjekter på.Systemer for porteføljestyring finnes i ulik gradinnenfor de enkelte sektorer. I dette avsnittetbeskriver vi hva porteføljestyring er, og hvordandet i dag benyttes innenfor samferdsel, forsvar,helsesektoren, bygg og IKT.

En samling av prosjekter omtales ofte som enportefølje eller et program. En portefølje bestårifølge Berntsen og Sunde (2003) av prosjektersom er styringsmessig og lønnsomhetsmessiguavhengige av hverandre og har individuelle mål.Både private og offentlige instanser kan ha porte-føljestyring av sine prosjekter, men det vil kunnevære forskjeller i hvem som utfører de forskjelligedelene av porteføljestyringen i henholdsvis offent-lig og privat sektor. For prosjekter som ligger i enetat, vil det typisk kunne være politisk ønskelig atutvelgelsen av prosjekter i større grad gjøres påpolitisk nivå. Da vil tidspunktet for igangsettelseog vurderinger av tilgjengelige ressurser kunneoverlates til etaten.

Et program består av prosjekter med fellesmålsetting og lønnsomhetsanalyse som står i etgjensidig avhengighetsforhold til hverandre. Pro-sjektene gjennomføres vanligvis i henhold til enfelles tidsplan, og programstyringen vil derfor oftegripe inn i styringen av det enkelte prosjekt. I såhenseende er et program svært likt et stort pro-sjekt med flere delprosjekter.

Det vil nesten alltid finnes prosjektporteføljerpå flere nivåer. Den samlede prosjektporteføljen istaten er fordelt på sektorer, etater, regioner, typeprosjekt mv.

Det er prinsipielt sett to hovedtilnærminger tilhvordan en foretar utvelgelsen av prosjekter. Enkan enten tildele midler per portefølje og deretter


prioritere prosjektene innen hver portefølje ut fragitte kriterier (for eksempel strategi, lønnsomhetog usikkerhet), eller en kan prioritere alle pro-sjektene først og deretter dimensjonere porteføl-jene. I praksis benyttes begge tilnærmingene, ofteved at en dimensjonerer porteføljene først, så prio-riteres prosjektene og deretter foretar justeringeri tildelingen av ressurser mellom porteføljene.

Det er en sentral forutsetning at det til enhvertid finnes flere prosjektforslag enn det virksomhe-ten har kapasitet til å gjennomføre, og at flere pro-sjekter dermed må konkurrere om virksomhetensbegrensede ressurser.

God porteføljestyring krever standardisertbeslutningsunderlag for hvert beslutningspunkt, istaten ved konseptvalg og beslutning om gjen-nomføring, og en innfasing av nye prosjekter somikke medfører redusert ressurspådrag i detenkelte pågående prosjekt. Dette krever tilstrek-kelig oversikt over den kostnadsmessige usikker-heten i porteføljen. Det må også gjøres en vurde-ring av om det skal foretas en usikkerhetsavset-ning for alle prosjektene samlet, eller for hvertenkelt prosjekt.

7.6.1 Nærmere om porteføljestyring av samferdselsprosjekter

Samferdselsdepartementet, sammen med Statensvegvesen og Jernbaneverket, har ansvaret for sty-ringen av betydelige porteføljer av prosjekter somogså omfatter store investeringsprosjekter. Utvel-gelsen av prosjekter skjer gjennom omfattendeprosedyrer ved utarbeidelsen av NTP som rulle-res hvert 4. år, basert på både faglig og politiskgrunnlag. Planleggingen og gjennomføringen avutvalgte prosjekter, prosjektporteføljer og pro-gramområder i NTP skjer gjennom behandlingenav de årlige statsbudsjettene i løpet av planperio-den.

De økonomiske planrammene i NTP 2014–2023 er oppgitt med et samlet beløp for 10-årsperi-oden 2014–2023, fordelt på 4-årsperioden 2014–2017 og 6-årsperioden 2018–2023. Etter at Stortin-get har behandlet stortingsmeldingen om NTP,utarbeider Statens vegvesen og Jernbaneverketsine respektive handlingsprogrammer hvor de toetatene foretar en nærmere konkretisering og pri-oritering av enkeltprosjekter og tiltak innenforfastlagte planrammer og i tråd med overordnedepolitiske planforutsettinger og formål i henhold tilbehandlingen av NTP.

Kap 1320, post 30 på samferdselsbudsjettet eren samlepost for investeringer i riksvegnettet ogkap 1350, post 30 er på tilsvarende måte samlepos-

ten for jernbaneinvesteringer. Den økonomiskeplanrammen på post 30 riksveginvesteringer iNasjonal transportplan (NTP) 2014–2023 er for-delt på store vegprosjekter, såkalte «programom-råder» som inneholder andre typer vegtiltak(bymiljøavtaler, utbedringstiltak, trafikksikker-hetstiltak mv. ), fornying, planlegging og grunner-verv m.m. Store prosjekter omfatter prosjektermed kostnadsanslag over 500 mill. kr. Den økono-miske planrammen for jernbaneinvesteringer påpost 30 er fordelt på store prosjekter (over 500mill. kr), inkl. planleggingsmidler samt midler tilgrunnerverv og programområder (kapasitetsø-kende tiltak, sikkerhet og miljø mv.).

I løpet av budsjettåret har etatene muligheterfor å omdisponere midler innenfor post 30 mellomde spesifiserte enkeltprosjektene, mellom pro-gramområder og store spesifiserte prosjekter ogmellom programområdene. Dette gir de to eta-tene mulighet til å sikre mest mulig rasjonell fram-drift for de to investeringsporteføljene. Omdispo-neringer av mer politisk og prinsipiell karakter måforelegges Samferdselsdepartementet.

Samferdselsdepartementet følger opp planleg-gingen og gjennomføringen av investeringspro-sjekter i tildelingsbrevene til etatene og gjennomrapporteringen fra etatene til departementet. I til-legg til rapporteringer ved utarbeidelsen av stats-budsjettet og det årlige statsregnskapet, utarbei-der etatene tertialrapporter som grunnlag forfaste etatsmøter i løpet av budsjettåret. I rapporte-ringen redegjøres det bl.a. nærmere for planleg-gingen av store prosjekter og status for gjennom-føringen av igangsatte prosjekter og eventuelleavvik i forhold til fastsatte kostnads- og styrings-rammer for de enkelte prosjekter.

Kostnadsstyringen av prosjektene skjer påetatsnivå. For store prosjekter med spesifisertkostnadsramme og styringsramme skal etatenelegge til grunn styringsrammen i gjennomførin-gen av prosjektene. Prosjektorganisasjonene rap-porterer til ledelsen i sine respektive etater omeventuelle avvik i forhold til styringsrammen, ogledelsen vurderer og beslutter om det skal trek-kes på avsetningen for usikkerhet. Samferdselsde-partementet har primært fokus på styringen i for-hold til vedtatt kostnadsramme for prosjekter somer spesifisert med kostnadsrammer i statsbudsjet-tet. Dette gjelder også for store prosjekter som erspesifisert med både kostnads- og styringsram-mer. Ved rapporteringer om kostnadsøkningerutover godkjent kostnadsramme må etatene leggefram for Samferdselsdepartementet forslag ommulige endringer i prosjektet, sammen med kon-sekvensvurderinger i forhold til fastsatt mål for


prosjektet. Dersom Samferdselsdepartementetfinner det nødvendig å fremme forslag om nykostnadsramme, må det vurderes om kostnadsøk-ningen kan dekkes ved omdisponeringer innenforinvesteringsbudsjettet eller om nødvendig innen-for det samlede budsjettet som er vedtatt for eta-ten, eventuelt om det må fremmes forslag omekstrabevilgning. Det må også tas stilling til debudsjettmessige konsekvenser av kostnadsøknin-ger ved utarbeidelsen av senere års budsjett ogmulige utsettelser av planlagt oppstart av nye pro-sjekter, eller om slike kostnadsøkninger skal dek-kes opp med tilsvarende reduksjoner av vedlike-holdsbudsjettet.

I NTP 2014–2023 er det under kap. 9 om styr-ket innsats for kollektivtransport, syklister og fot-gjengere i de største byområdene omtalt et sys-tem for porteføljestyring for prioritering og sam-ordning av prosjekter og tiltak med økonomiskebidrag fra staten og berørte kommuner og fylkes-kommuner for å oppnå overordnede politiske mål.Tilsvarende er det for innrettingen av Oslopakke 3lagt opp til at prosjektene velges ut fra flere krite-rier. Det er lagt til grunn at prioriteringene kanendres over tid.

7.6.2 Nærmere om porteføljestyring i forsvarssektoren

Forsvarsdepartementets system for porteføljesty-ring skal bygge opp under en prosess som tilrette-legger for å velge ut og prioritere prosjekter på enanalytisk og systematisk måte, i tillegg til å balan-sere og styre samlet portefølje i tråd med de plan-messige forutsetninger. I den samlede porteføljeninngår ca. 400 materiellprosjekter og 150 EBA-prosjekter. Forsvarsdepartementet mener derforat porteføljestyringen er utfordrende, men heltavgjørende for å kunne lykkes med å omsette deårlige investeringsmidler i de prioriterte prosjek-tene.

Kunnskap om prosjektenes innretning, kost-nad og omfang utvikler seg fra prosjektidéstadietog fram til endelig beslutning og styringsdoku-ment er utarbeidet. Gjennom systematisk tilnær-ming og krav til usikkerhetsvurderinger forventesdet imidlertid at den kostnadsmessige endringen/økningen ikke skal være for stor. Det er først etterat Forsvarsdepartementet har mottatt beslut-ningsunderlaget og styringsdokumentet at kvali-teten på økonomi, teknologi og kravsetting er godnok til at man kan prioritere mellom prosjektene.For å kunne vurdere og prioritere prosjektenesystematisk over tid, har Forsvarsdepartementetutarbeidet et sett med faktorer for å vurdere pro-

sjektenes viktighet og for å kunne foreta en riktigutvelgelse av de nye prosjektene.

Eventuell svikt i ressursmessige forutsetnin-ger eller framdrift vil på kort sikt måtte håndteresgjennom justeringer i utbetalinger til pågåendeprosjekter og forsinket eller manglende oppstartav nye prosjekter, og på lengre sikt gjennomstrukturelle endringer.

For å sikre en optimal utnyttelse av ressurseneplanlegger Forsvarsdepartementet alltid med eninvesteringsportefølje som er noe større enn for-ventet framtidig tildeling. Størrelsen på denneplanmessige økningen vurderes ut fra usikkerhe-ten i gjennomføringen av samlet portefølje. Ut fraet behov for å sikre at porteføljen inkludert øknin-gen er tilpasset det oppdaterte overordnede usik-kerhetsbildet, foretas det en helhetlig analyse avporteføljen to ganger pr. år. Målet med portefølje-gjennomgangen er å sikre at de høyest prioriterteprosjektene i all hovedsak videreføres, eventueltmed mindre justeringer. Samtidig vil planleggin-gen av noen prosjekter kunne bli avsluttet eller fåjustert framdrift og omfang. Dette er nødvendigfor å sikre at de behovene Forsvaret prioritererhøyest blir ivaretatt.

Investeringsmidler tildeles som en samlet til-deling per år til forsvarssjefen, ved sjefen for FLOog sjefen for FB for respektive ansvarsområder.Etter 1. januar 2016 vil investeringsmidlene formateriellinvesteringer tildeles ny materielletat (jf.7.7.3). Dette skal sikre at en oppnår den nødven-dige fleksibilitet i disponering innenfor den sam-lede portefølje av prosjekter og at midlene bliromsatt innenfor det enkelte budsjettår.

Den fortløpende statusen i godkjent prosjekt-portefølje analyseres sammen med framdriften ide planlagte prosjekter, og resultatet av analysendokumenteres og formaliseres gjennom perspek-tivplanene for materiell og EBA. Perspektivpla-nene forankres på strategisk nivå hos forsvarssjefog politisk ledelse i Forsvarsdepartementet, før deformelt sendes ut til underliggende etater som enpresisering av endring og tillegg til iverksettings-brevet for langtidsplanen to ganger innenfor bud-sjettåret.

7.6.3 Nærmere om porteføljestyring i sykehussektoren

For sykehussektoren er det de regionale helse-foretakene som har ansvar for porteføljestyringeni sin region. Dette gjøres med bakgrunn i nasjo-nale og regionale føringer og økonomiske lang-tidsplaner og interne fullmaktsstrukturer.


7.6.4 Nærmere om porteføljestyring av bygg

Som for store investeringer i andre sektorer god-kjenner Stortinget en kostnadsramme for deenkelte byggeprosjektene og at det kan inngåskontrakter ut over budsjettåret i henhold til § 6 ibevilgningsreglementet. Også i denne sektoren erdet flere prosjekter som er finansiert på sammebudsjettpost. Dette gjør at Statsbygg kan styre lik-viditet i samsvar med faktisk framdrift i prosjek-tene.

På kap. 2445 Statsbygg kan bevilgninger tilpågående prosjekter benyttes etter behov (fram-drift) mellom de ulike prosjektene, og forpliktel-ser kan pådras i henhold til prosjektenes kost-nadsramme. I tillegg kan man benytte et regule-ringsfond til å sikre likviditet i tråd med rasjonellframdrift.

7.6.5 Nærmere om porteføljestyring av IKT-prosjekter

For IKT-prosjekter og -programmer har flere stat-lige virksomheter tatt i bruk porteføljestyring.Den skal sikre at de riktige initiativene tilendringer blir prioritert og gjennomført, og kansåledes betraktes som en del av virksomhetssty-ringen. Porteføljestyringen omfatter både virk-somhetenes prosjekter og programmer, bådeinnen IKT og andre områder. Skatteetaten, Helse-direktoratet og Husbanken er eksempler på stat-lige virksomheter som anvender porteføljestyring.

Difi har etablert et nettverk for ca. 25 av destore offentlige virksomhetene. Nettverket er eta-blert som en arena hvor virksomhetene kanutveksle erfaringer og bruk av «beste praksis».Nettverket tar utgangspunkt i rammeverketManagement of Portfolios (MoP). Dette er en delav et helhetlig, internasjonalt rammeverk for godpraksis som er utviklet over mange år, og somomfatter modeller for prosjektstyring (Prince2),programstyring (Managing Successful Program-mes, MSP) og porteføljestyring (MoP). En modellfor vurdering av organisasjoners modenhet innenprosjekt-, program- og porteføljestyring (P3M3)tilhører den samme modellfamilien.

Den senere tiden har det vært en økt erkjen-nelse av at man bør iverksette flere små digitalise-ringsprosjekter i stedet for store, komplekse oglangvarige prosjekter. Dette tilsier at betydningenav god porteføljestyring vil øke.

7.7 Endringer i organisering av statlige investeringer

7.7.1 Opprettelse av et vegselskap og et jernbaneselskap

Regjeringen la den 17. april 2015 fram Meld. St. 25(2014–2015) «På rett vei – Reformer i veisekto-ren». Formålet med å etablere et eget utbyggings-selskap for deler av vegnettet er å oppnå en merhelhetlig utbygging og større kostnadseffektivi-tet for prosjektporteføljen selskapet får ansvaretfor, og dermed gi en merverdi utover utbygging itradisjonell forstand. Målet med selskapet er øktsamfunnsøkonomisk lønnsomhet og økt effektivi-tet i transportsektoren, med en finansiering innen-for de rammer som handlingsregelen setter. Sel-skapet skal få et helhetlig ansvar for å prosjektereog gjennomføre utbygging innenfor utbyggings-porteføljen, og strekninger med høy samfunns-økonomisk lønnsomhet skal prioriteres foran pro-sjekter med lav samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

I meldingen presenteres en finansieringsmo-dell som skal gi langsiktig og forutsigbar finansi-ering av selskapet. De statlige midlene til selska-pet bevilges over statsbudsjettet. I tillegg kan pro-sjektene finansieres med bruk av bompenger.Samferdselsdepartementet vil be om fullmakterfra Stortinget til å kunne forplikte staten overforselskapet med et fast beløp som sikrer selskapettilstrekkelig forutsigbarhet til å inngå langsiktigeutbyggingskontrakter.

I meldingen beskrives også rammeverket forframtidig bruk av offentlig-privat samarbeid(OPS) i gjennomføringen av investeringer (jf.boks 7.2). I Prop 1 S (2015–2016) foreslås bevilget1 mrd. kroner som tilskudd til utbyggingsselska-pet for veg. Det foreslås også bevilget 300 mill.kroner i 2016 til en driftskredittordning til selska-pet.

I Meld St. 27 (2014–2015) På rett spor foreslårRegjeringen videre flere grep som vil endredagens organisering av jernbanesektoren. Sen-tralt i reformen står kundeorientering. Reformeninnebærer at det foretas betydelige endringer avJernbaneverket og NSB-konsernet. Regjeringenvil opprette et statsforetak som vil ha en tydeligrolle som leverandør av en fungerende jernbane-infrastruktur. Statsforetaket skal bl.a. eie, forvalte,drifte, vedlikeholde og fornye jernbaneinfrastruk-turen. Det skal videre ivareta byggherrefunksjo-nen i utbyggingsprosjekter, utføre trafikkstyringog eie og forvalte eiendom. Foretaket vil videre hainntekter i form av vederlag fra staten, inntekter


fra togselskap og inntekter fra eiendomsvirksom-het.

Jernbaneverket vil bli omorganisert til et jern-banedirektorat med ansvaret for å inngå avtalermed statsforetaket om utbygging og drift og vedli-kehold av jernbanenettet basert på bevilgningerover statsbudsjettet. Direktoratet vil også haansvar for å utarbeide langsiktige planer for utvik-lingen av togtilbudet, basert på forventninger ommarkedsbehov, og framforhandle avtaler om kjøpav persontogtjenester basert på anbud med kon-kurranse om tilgjengelig sporkapasitet. Langsik-tige planer vil bli utarbeidet etter dialog mednæringsaktørene. Infrastrukturinvesteringer vilskje i henhold til framtidige rutemodeller og tog-tilbud.

Det framgår av Innst. 386 S (2014–2015) atRegjeringen vil opprette et statsforetak for å møtedisse og andre utfordringer i sektoren. Statsfore-taket gis adgang til å ta opp driftskreditt ettersamme modell som utbyggingsselskapet for veg.Staten inngår fireårige avtaler med foretaket, ogdisse rulleres i takt med NTP-rulleringen. Trans-port- og kommunikasjonskomitéens flertall, med-lemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, KristeligFolkeparti og Venstre, har merket at Regjeringenlegger opp til at foretaket gjennom sin finansier-ingsmodell gis forutsigbare rammebetingelser,operasjonell frihet og insentiver til effektiv drift.

Regjeringen la fram sitt rammeverk for brukav OPS i statlig regi i forbindelse med Revidertnasjonalbudsjett 2015 og i Meld. St. 25 (2014–2015) «På rett vei». Kriteriet for å bruke OPS somkontraktsstrategi er blant annet at gjennomføringsom OPS bør gi en merverdi sammenlignet medandre aktuelle gjennomføringsformer. I ramme-verket rendyrkes OPS som gjennomføringsstra-tegi, og finansieringen av OPS-prosjekter i statener tilpasset hensynet til handlingsregelen for bud-sjettpolitikken. Det skal bevilges midler til OPS-prosjektet i takt med aktiviteten i prosjektet. Mid-lene overføres til en konto i Norges Bank. Etterferdigstillelse av prosjektet skal staten betale etårlig vederlag til OPS-selskapet. Det legges tilgrunn at tilbakebetalingsprofilene knyttet til dekommende OPS-prosjektene er slik at størstede-len av investeringskostnadene utbetales tidlig ikontraktsperioden, etter at prosjektet er ferdigstiltog satt i drift. En mindre del av investeringsutgif-ten skal utbetales over driftsperioden, slik at sel-skapet har insentiver til å vektlegge livsløpskvali-tet.

7.7.2 Opprettelsen av et digitaliseringsråd

Regjeringen har besluttet at det skal etableres etIKT-prosjektråd (Digitaliseringsrådet) for IKT-prosjekter i staten fra 1. januar 2016. Digitalise-ringsrådet skal bidra til bedre styring og gjennom-føring av små og mellomstore IKT-prosjekter.Rådet skal være en anbefalt, men frivillig ordningfor statlige virksomheter.

Digitaliseringsrådet skal tilby støtte i tidligereog senere faser av IKT-prosjekter med anslåttsamlet investeringskostnad i intervallet 10–750mill. kroner. Rådet skal bestå av erfarne prosjekt-ledere fra privat og offentlig sektor samt statligeIKT-direktører og virksomhetsledere.

Rådet skal gjennomgå beslutningsgrunnlag ogstyringsdokumenter i tidlige og senere faser avprosjektene. Sakene skal forberedes av Difi somsekretariat for rådet. Rådet og sekretariatet vilvurdere forretningsplan, styringsdokumenter mv.Rådsbehandlingen skal avdekke særlige risiki iprosjektet og vurdere prosess, plan, strategi ogkapasitet for gjennomføring, kontraktsstrategi ogrisikostyring. Videre skal plan, prosess og kapasi-tet for gevinstrealisering i prosjektet vurderes.Sakene skal behandles innen tre uker.

7.7.3 Opprettelsen av materielletat under Forsvarsdepartementet

Regjeringen besluttet våren 2015 å etablere enmaterielletat direkte underlagt Forsvarsdeparte-mentet, som i hovedsak skal ha ansvar for materi-ellinvesteringer og materiellforvaltning i forsvars-sektoren.

Forsvarsdepartementet eier alt materiell i for-svarssektoren, og det investeres om lag 10 mrd.kroner årlig i materiell. Materiellforvaltningomhandler virksomhet i forbindelse med anskaf-felser, etterforsyning, lagring, distribusjon og utfa-sing av materiell og materiellsystemer. Den nyematerielletaten skal være en overordnet premiss-giver for materiellforvaltningen i sektoren, og haet hovedansvar for å ivareta materiellet i hele leve-tiden. Forsvaret og øvrige etater vil få ansvaret forå gjennomføre driftsanskaffelser, etterforsyning,lagring, distribusjon og vedlikehold.

Den nye materielletaten opprettes 1. januar2016 og organiseres som et ordinært statlig for-valtningsorgan. Etaten opprettes med utgangs-punkt i at deler av virksomheten i Forsvaretslogistikkorganisasjon (FLO) overføres til den nyematerielletaten. Dette vil omfatte om lag 1300ansatte. Opprettelsen av den nye etaten skal bidratil god innsikt i den teknologiske utviklingen og


Boks 7.2 Offentlig-privat-samarbeid (OPS)

Offentlig-privat samarbeid (OPS) innebærer at etprivat selskap står for prosjektering, finansiering,utbygging, drift og vedlikehold av et prosjekt, sometter en avtalt periode tilfaller det offentlige. Enslik kontraktsstrategi kan være aktuell for utbyg-ging og drift av infrastruktur. En sentral idé er atén og samme aktør har ansvar for utbygging ogdrift av et prosjekt. Utbyggeren vil dermed hainsentiver til å ta hensyn til drift og vedlikehold nårprosjektet planlegges, selv om disse elementenevil bidra til å øke investeringskostnadene, meninnenfor en lavest mulig totalkostnad. Et eksempelpå dette kan være å benytte mer slitesterk asfalt pået vegprosjekt enn det man ellers ville ha gjort.Motsvarende vil en kontrakt som utelukkendedreier seg om selve utbyggingen ikke gi desamme insentivene til å ta hensyn til framtidigedrifts- og vedlikeholdskostnader i løsningsvalgene.Samtidig vil OPS-selskapet normalt ha et høyereavkastningskrav enn staten, bl. a. fordi det kan gåkonkurs. Videre vil ulike avkastningskrav mellomdet private selskapet og staten medføre at OPS-sel-skapet verdsetter verdier ut i tid lavere. OPS-kon-trakter går tradisjonelt sett over flere tiår. Dette vilgjøre at driftog vedlikeholdsperioden vil telle min-dre i kalkylen for selskapet enn for staten, og atdet i mindre grad legges til rette for effektiv driftog vedlikehold.

Det er flere modeller for OPS. Den såkaltebygge-drive-overføre modellen er den opprinne-lige og vanligste modellen. Her får den privateaktøren ansvaret for å designe, utvikle, drive ogvedlikeholde en investering, mens den offentligeparten betaler for investeringen gjennom denslivsløp. En viktig forskjell mellom en tradisjonellgjennomføringsmodell for store infrastrukturpro-sjekter og en tradisjonell OPS-modell med privatfinansiering, er selve betalingsmodellen med tilhø-rende konsekvenser for offentlige budsjetter. I dentradisjonelle modellen oppstår utgiftene iutviklings- og byggefasen. I en tradisjonell OPS-modell vil det ikke påløpe noen betalinger ellerbelastninger for offentlige budsjetter i selve utbyg-gingsperioden. Betalingene vil først skje når pro-sjektet tas i bruk. Den offentlige parten mistervidere fleksibilitet med hensyn til å velge nårstørre vedlikeholdsoppgaver skal fases inn, og detvil kunne være bindinger i kontrakten med denprivate parten som begrenser muligheten til foreksempel å nedskalere standarden dersom denaktuelle strekningen ikke lenger prioriteres.

En fordel med OPS er ifølge Vista Analyse(2015) at en risikofordeling etter hvilken part som

best kan håndtere og påvirke risikoen, øker kost-nadseffektiviteten og vil gi den private aktøreninsentiver til å levere «smartere» løsninger i et livs-løpsperspektiv. Videre gir OPS incentiver til å opti-malisere et prosjekt i et livsløpsperspektiv ved å seutvikling, bygging, drift og vedlikehold i sammen-heng. Blant ulemper ved OPS nevner Vista Ana-lyse (2015) høyere finansieringskostnader enn vedoffentlige anskaffelser finansiert gjennom offent-lige budsjetter eller offentlige lån. Det offentligebetaler for risikooverføring, men risikoen liggeruansett hos det offentlige. Store og komplisertekontrakter kan gi svak markedskonkurranse og«overprising» i driftsfasen. Dessuten er prosjektermed høy kompleksitet krevende å følge opp, risi-kopremien blir for høy og kvaliteten for lav.

Ifølge Vista Analyse (2015) kan det være gevin-ster å hente ved en OPS-kontrakt, samtidig somkostnadene ved å gjøre feil kan være store. Det eravgjørende å vurdere følgende spørsmål:– Kan man funksjonsorientere kravene til pro-

sjektet? OPS er en mål- og funksjonsorientertkontraktsform, og det betyr at bestillingen måkunne spesifiseres som ytelses- og funksjons-krav for eksempel av typen «kapasitet til x antalltog i timen».

– I hvilken grad kan bygging, drift og vedlikeholdses i sammenheng? Er det mulig å fatte beslut-ninger i investeringsfasen som kan gi vesent-lige besparelser på drifts- og vedlikeholdskost-nadene i et livsløpsperspektiv?

– Kan sentrale risikofaktorer identifiseres, spesi-fiseres og overføres?

– Hvor stor gjenværende risiko vil ligge igjen påden offentlige parten?

– Kan man sikre tilstrekkelig konkurranse oginteresse fra private leverandører?

– Det må være en bevissthet om hva som ønskesoppnådd gjennom kontrakten.

Vista Analyse (2012) anser de tre første spørsmå-lene som de viktigste. Det påpekes at jernbaneut-bygging er svært regelstyrt, og dette gjør at mulig-hetsrommet for å kunne velge løsninger som harbetydning for livsløpskostnader er begrenset.Videre utgjør løpende drifts- og vedlikeholdskost-nader en liten andel av de samlede kostnadene.Vista Analyse (2012) framholder at det å se drift ogvedlikehold i sammenheng kan ha mindre betyd-ning for en jernbanestrekning enn for en vegstrek-ning med tilsvarende lengde.


markedssituasjonen for forsvarsmateriell. Etatenvil også knytte strategisk og utførende nivå tetteresammen. Den nye etaten skal ha fokus på tek-niske og merkantile forhold, slik at Forsvaret fårde materielle kapasitetene som er besluttetanskaffet med den spesifiserte ytelse, til riktig tidog til en best mulig pris.

7.8 Gjennomgang av gjennomførte prosjekter på ulike områder

Utvalget har ikke selv gjennomgått ulike prosjek-ter med sikte på å avdekke urasjonell framdrift,men har valgt å se på analyser utført av andre,herunder investeringsetatenes egne erfaringer.Utvalget har videre to ganger bedt om tilbakemel-dinger fra samtlige departementer, med anmod-ning om konkrete innspill til utvalgets arbeid,blant annet spørsmål om rasjonell framdrift.Videre har utvalget avholdt et seminar om rasjo-nell framdrift, hvor alle departementer med aktu-elle underliggende etater var invitert. En har idenne sammenheng ikke funnet et eneste pro-sjekt som er satt i gang de siste årene, som harhatt urasjonell framdrift på grunn av et for lavtbevilgningsnivå i det enkelte budsjettår.

Det foreligger imidlertid analyser av to sam-ferdselsprosjekter som har blitt delt opp i mindreparseller for å tilpasses årlige budsjettrammer,altså at prosjektene fra starten kan ha blitt plan-lagt med urasjonell framdrift for hele utbyggin-gen. En annen type problemstilling er at økte kost-nader i planleggingsfasen bl.a. som følge avomgangsutglidning også kan være en kilde til ura-sjonell framdrift.

7.8.1 Samferdselsprosjekter som har blitt oppdelt i mindre parseller

Eksempel: E18 Vestfold-Drammen

Produktivitetskommisjonen (2015) omtaler E 18gjennom Vestfold som et eksempel på et prosjektsom ble gjennomført som en rekke mindre enkelt-prosjekter, selv om det i realiteten var et stort inte-grert prosjekt. E 18 i Vestfold er nærmere beskre-vet i Rådgivende ingeniørers forening (RIF)(2013). RIF har undersøkt om den om lag 10 millange 4-felts E 18 i Vestfold kunne ha vært bygd utraskere, og om kostnadene for denne vegstreknin-gen kunne ha blitt lavere ved en raskere og merhelhetlig utbygging. E 18 i Vestfold er mer spesifi-sert den 100,5 km lange strekningen mellom Eik iDrammen og Langangen i Porsgrunn. RIF (2013)

har i analysen forutsatt at traseen er ferdig regu-lert og at hele prosjektet er finansiert.

RIF definerer delstrekningen Bommestad-Skysom en såkalt dimensjonerende parsell. Medutgangspunkt i den dimensjonerende parsellen og4 samtidige entrepriser på den 100 km langestrekningen, mener RIF at hele strekningenDrammen-Langangen hadde kunnet bygges på 7år. I teorien kunne åpningsåret ha vært 1998,mens prosjektet i stedet er planlagt ferdig i 2017.Mens dagens E 18 mellom Eik og Langangen haren estimert kostnad på 17,3 mrd. kroner, ville enifølge RIF ved å planlegge E 18 Vestfold som etsamlet prosjekt kunnet oppnå en besparelse på 5–7 mrd. kroner.

Eksempel: Dobbeltspor Lysaker-Asker – oppdeling i mindre parseller

Jernbaneverket har i løpet av en tiårs periode byg-get ut nytt dobbeltspor i den såkalte Vestkorrido-ren på strekningen Lysaker-Asker. Prosjektetomfatter et nytt dobbeltspor på den 17,4 km langestrekningen, i tillegg til bygging av ny Lysakerstasjon. Arbeidet med reguleringsplanen startet i1999, og byggingen ble igangsatt i 2001. Streknin-gen Sandvika-Asker var ferdig bygget i 2005,mens strekningen Sandvika- Lysaker stod ferdig i2011. Den samlede utbyggingsperioden ble meddette på 10 år.

I følge Vista Analyse (2012) ble framdriften til-passet de årlige bevilgningsrammene gjennomstatsbudsjettet, med en utbygging delt opp i etap-per (parseller). Innenfor hver parsell ble framdrif-ten forsøkt optimalisert, men mulighetene foroptimalisering for prosjektet totalt sett var ikke tilstede. Jernbaneverket påpekte i et notat til Sam-ferdselsdepartementet (20.02.2006) at byggeti-den ved prosjektfinansiering med tilhørende opti-malisering av hele prosjektet, kunne halveres til 5år. Dette ville bidra til å redusere flere typer kost-nader:– Tidsavhengige kostnader, som administrasjon

og lignende– Kostnader knyttet til nedbygging og oppbyg-

ging av organisasjon mv.– Kompensasjon for ulemper for naboer og

andre interessenter

Jernbaneverket anslo i 2006 mulige besparelserknyttet til slike typer kostnader på mellom 350 og560 millioner kroner, tilsvarende 5–8 pst av utbyg-gingskostnadene ved en tradisjonell prosjektgjen-nomføring, der utbyggingen tilpasses årligebevilgninger.


Samtidig som det var potensial for kostnadsbe-sparelse i prosjektet ved redusering av byggeti-den, var realisering av nyttegevinstene av nyespor avhengig av ny ruteplan for NSB. Denneskulle tre i kraft i 2012, men ble først fullt ut imple-mentert i desember 2014. Det er derfor ikke gittat en raskere realisering av prosjektet faktisk villegitt en rasjonell prosjektgjennomføring.

7.8.2 Underestimering av kostnader i prosjekters tidligfase

En problemstilling relatert til rasjonell framdrift erkostnadsøkning i investeringsprosjekter. Øktekostnader i gjennomføringsfasen kan medføre atplanlagte midler ikke er tilstrekkelige. Dersomdet ikke omprioriteres fra andre formål, kan dettegi grunnlag for urasjonell framdrift. Økte kostna-der i planleggingsfasen kan gi tilsvarende proble-mer. Selv om investeringsbeslutningen for et stat-lig investeringsprosjekt formelt tas etter at plan-leggingsfasen er ferdig, er den reelle beslutnin-gen ofte allerede tatt på et mye tidligere tidspunkt,enten ved at regjeringen gjør et konseptvalg ogdermed skaper føringer for at prosjektet skal gjen-nomføres, eller – for prosjekter som er under 750mill. kroner og et slikt eksplisitt konseptvalg ikkegjøres i regjeringen – at prosjektet i det hele tattplanlegges. Både konseptvalg og planlegging girsterke forventninger om at et prosjekt skal gjen-nomføres, selv om kostnaden blir betydelig høy-ere enn det som lå til grunn i konseptvalgsfasen.Dersom et prosjekt blir betydelig dyrere ennantatt, kan det oppstå insentiver til å velge en ikke-rasjonell framdrift, for å slippe å måtte øke deårlige bevilgningene. Dette forsterkes dersommange prosjekter blir dyrere enn antatt.

Welde m. fl. (2014) har gjennomført en studieav det som betegnes som underestimering avkostnader i prosjekters tidligfase. Med tidligfasemenes her perioden fra det første initiativet tas ogfram til investeringsbeslutningen. Antakelsen ianalysen er at de tidligste kostnadsestimatene vilvære avgjørende for konseptvalget. Det er foretatten gjennomgang av 12 prosjekter med en samletsluttkostnad på om lag 75 mrd. kroner. Prosjek-tene er innenfor ulike sektorer som veg, jernbane,forsvar, idrett, bygg, sykehus og idrett. Gjennom-gangen viser at det første kostnadsanslaget kanvære overraskende lavt, faktisk så lavt som 2–3pst. av sluttkostnaden.

I rapporten beskrives tre ulike årsaker til kost-nadsveksten; politiske, tekniske og kognitive. Depolitiske årsakene innebærer en form for spill, vedat kostnader underestimeres for lettere å få aksept

for et prosjekt. En annen variant av dette spillet erå splitte opp et prosjekt i mindre følgeprosjekterog presentere kostnadene for hvert enkelt delpro-sjekt. Tekniske årsaker har som fellesnevner at etprosjekt blir mer komplekst enn det man først såfor seg. De tekniske forholdene kan bl.a. skyldesuforutsette forhold, endring i omfang og påleggfra det offentlige. Ifølge Welde m.fl. (2014) er envanlig teknisk forklaring på kostnadsøkninger atdet i det opprinnelige estimatet ikke er tatt høydefor usikkerhet i tilstrekkelig grad. De kognitiveårsakene har sammenheng med overoptimismeeller ignorering av risiko og har sammenhengmed en manglende evne til å forutse negativeutfall. Ifølge Welde m.fl. (2014) er underestime-ring i tidligfasen gjerne et resultat av dynamikkmellom både politiske, tekniske og kognitive årsa-ker.

En annen og viktig forklaring på store avvikmellom de første kostnadsestimatene og sluttkost-nadene kan være at prosjektene øker i omfang ogkvalitet under planleggingsprosessen. I noen til-feller bygger man rett og slett noe annet enn detman først så for seg. Welde m. fl. (2014) framhe-ver at det har vært store endringer i omfang i allede prosjektene der kostnadsøkningene har værtstørst. Det samme gjelder for valg av konsept, derdet har skjedd store konseptuelle endringerunderveis i de prosjektene med størst kost-nadsøkninger. Stad skipstunnel er et eksempel pådette, ved at dimensjonene i tunnelen er endretvesentlig fra den første beskrivelsen.

Ifølge Magne Jørgensen (2015) leverer enikke ubetydelig andel av IKT-prosjekter ingeneller mye mindre nytte enn planlagt og har storebudsjettoverskridelser. Det framgår også atmange store IKT-prosjekter inkluderer for mangemål og ønsker om endringer. Dette innebærer atprosjektene er overambisiøse og at leveranseneblir for komplekse.

Ifølge Torp (2012) har det vært en betydeligkostnadsutvikling fra anslag i NTP til sluttkostnadfor vegprosjekter. Data om kostnadsutviklingen i34 prosjekter fra NTP, via Statens vegvesens hand-lingsprogram, anslag ved oppstartsbevilgning ogsluttkostnad er oppsummert i figur 7.6. Hovedfun-nene i rapporten er at kostnadsøkningen i prosjek-tenes gjennomføringsfase ligger i intervallet 4–10pst.(avhengig av prisomregningsfaktor). Ansla-gene for kostnadsøkningen fra planleggingfasentil sluttfasen er imidlertid på hele 40–60 pst., jf.figur 7.7.

I reell verdi, der kostnadene er deflatert medkonsumprisindeksen, er økningen fra NTP tilsluttkostnad ifølge figur 7.6 om lag 60 prosent.


Økningen fra NTP til investeringsbeslutning(«bevilget») er på om lag 45 prosent.

I figur 7.7 er kostnadene deflatert med SSBsvegindeks, som har økt mer enn konsumprisin-deksen i den aktuelle perioden. Total kostnadsøk-ning fra NTP til sluttkostnad blir da om lag 40 pro-sent. Økningen fra NTP til investeringsbeslutning(«bevilget») er på om lag 25 pst.

7.9 I hvilken grad er urasjonell framdrift et problem?

7.9.1 Tilbakemeldinger

For å undersøke nærmere i hvilken grad urasjo-nell framdrift nå oppfattes som et problem i pro-

sjektgjennomføringen, har utvalget innhentethøringsuttalelser fra både transportetatene ogaktuelle departementer.

I brev av 19.12.14 til utvalget påpeker Kommu-nal- og moderniseringsdepartementet at ettårs-prinsippet for store IKT-prosjekter i staten ikkenødvendigvis er et stort problem, da Stortingetvedtar kostnadsramme for store prosjekter. Dettegir rimelig forutsigbar finansiering over flere år.Departementet mener utvalget bør vurdere omvedtak om kostnadsramme ikke kun bør brukesfor de største prosjektene, men også for mindreprosjekter som strekker seg over flere år.

I brev av 08.01.15 uttaler Statens vegvesen atrasjonell gjennomføring av alle prosjekter «er engrunnpilar i Statens vegvesens budsjettarbeid.»

Figur 7.7 Kostnadsutvikling fra NTP til sluttkostnad, justert med KPI

120

110

100

90

80

70

Rel

ativ

t i fo

rhol

d til

bev

ilget

60NTP HP Bevilget Siste overslag

Figur 7.8 Kostnadsutvikling fra NTP til sluttkostnad, justert med byggekostnadsindeksen

110

100

90

80

70NTP HP Bevilget Siste overslag

Rel

ativ

t i fo

rhol

d til

bev

ilget


De skriver også at det den senere tid ikke harvært eksempler på igangsatte prosjekter som harblitt utsatt/stoppet på grunn av manglende bevilg-ninger. Statens vegvesen anfører spesielt at eta-tens fullmakter og fleksibiliteten som bompen-gene utgjør i denne forbindelse, er en viktig forut-setning.

I brev av 10.12.15 kommenterer Jernbanever-ket at flerårige budsjetter vil gi større forutsigbar-het og mindre tilleggskostnader for investerings-og fornyelsesprosjekter. Dette kan ifølge etatenbare delvis oppnås ved utstrakt bruk av romer-tallsfullmakter og porteføljestyring. Jernbanever-ket mener at når Stortinget tar stilling til oppstartav et prosjekt, bør det legges til grunn fullfinansi-ering av prosjektet, på den måten at Jernbanever-ket får tildelt hele den økonomiske rammen forprosjektet og kan disponere denne fritt for å holderasjonell framdrift. Videre påpeker Jernbanever-ket at usikkerhet om kommende budsjetter og pri-oriteringer påvirker en prosjektorganisasjon vedat valg utsettes så lenge som mulig for å sikre segat man ikke skal komme i en avbestillings- ellerendringsmodus. Etaten anfører også at utbyggin-gen ofte skjer i etapper pga budsjettmessige prio-riteringer, for å få en tilpasning til de årlige inves-teringsrammene. Det ville i prosjektet Vestkorri-doren ha vært mer rasjonelt med mer sammen-hengende planlegging og utbygging enn det somvar tilfellet. Lang utbyggingstid skyldtes at plan-legging og utbygging fra starten måtte tilpasseslangt lavere påregnelige budsjettrammer enn detsom var nødvendig for en mer sammenhengendeutbygging.

I et notat til utvalget av 20.02.15, samt øvrigetilbakemeldinger til utvalget, bemerker Samferd-selsdepartementet at jernbaneprosjektene kanvære så store og ha særtrekk knyttet til usikker-het, ferdigstillelsesdato og sammenhenger medandre jernbanetiltak, at enkelte prosjekter ikkebør inngå i et system med porteføljestyring. Eteksempel i denne sammenheng er Follobanen.Samferdselsdepartementet kommenterer videreat sammenliknet med finansiering av veginveste-ringer gir omdisponering innenfor prosjektporte-føljen, bruken av bompenger og fullmakten tilbruk av forskuttering ved utbyggingen av vegpro-sjekter, større fleksibilitet og handlefrihet på kortsikt enn for jernbaneprosjekter. Veginvesterin-gene består av flere og relativt mindre prosjekter.Departementet mener likevel at det også på veg-området er behov for endringer i form av flerårigbudsjett. Samferdselsdepartementet mener atpraksisen med å ha noen større prosjekter påegen post og øvrige prosjekter i en samlepost kan

ha betydning for framdriften i prosjekter som inn-går i samleposten, dersom en økning i bevilg-ningsbehovet til prosjekter på egne poster mådekkes opp ved redusert framdrift av igangsatteprosjekter eller utsatt oppstart av nye prosjekter.Dersom det ikke er rom for rasjonell videreføringav igangsatte prosjekter eller planlagt oppstart avnye prosjekter innenfor konsekvensjustert bud-sjett, må midler til dette fremmes som satsingsfor-slag eller eventuelt omprioriteres fra andre for-mål, som drift og vedlikehold. Samferdselsdepar-tementet mener at de årlige budsjettprosesseneskaper usikkerhet og manglende langsiktighet ifinansieringen av investeringsprosjekter, ogmener at et flerårig budsjettvedtak med utgangs-punkt i planrammene i første fireårsperiode i NTP,vil gi større forutsigbarhet.

Videre mener Samferdselsdepartementet atdet bør vurderes om det er behov for å utarbeidegenerelle retningslinjer for bruk av porteføljesty-ring i planleggingen og gjennomføringen av stat-lige investeringer, det vil si for når er det hensikts-messig å bruke porteføljestyring og hvordan denskal gjennomføres.

I brevet av 25.02.15 til utvalget skriver Sam-ferdselsdepartementet følgende vedrørende gjen-nomføring av store investeringsprosjekter:

«I NTP benyttes til sammenligning estimaterpå forventet sluttkostnad med 50 pst. sannsyn-lighet for at prosjektet blir dyrere. For å priori-tere et prosjekt i første fire år av NTP benytteskostnadsanslag fra hovedplan/kommunedel-plan (tilsvarende «P50»). For å prioritere etprosjekt i siste seks år benyttes kostnadsanslagfra KVU/KS1 (tilsvarende estimat på «P50»).Kostnadsanslagene for større samferdselsin-vesteringer blir normalt mer treffsikre etterhvert som plangrunnlaget detaljeres pga merkunnskap om grunnforhold, tekniske løsnin-ger, markedsforhold, respons i markedet mv.Det viser seg ofte at den omfattende planpro-sessen som følger av Plan- og bygningsloven,resulterer i høyere prosjektkostnader enn detsom blir lagt til grunn i NTP. Dersom de årligestatsbudsjettene skal styres etter de fastlagteplanrammene i NTP, medfører økte kostnader iforhold til NTP, at prioriterte investeringspro-sjekter må skyves ut i tid dersom ikke bevilg-ningene kan økes i forhold til planrammene iNTP.»

Forsvarsdepartementet mener at med en aktivstyring av prosjektporteføljen har departementetevnet å holde seg innenfor gjeldende budsjettram-


mer uten at dette har medført urasjonell framdrifti prosjektene i særlig grad. Den største utfordrin-gen i forhold til rasjonell framdrift i prosjekterknytter seg til variasjon i den årlige tildelingen avinvesteringsmidler. Uventede reduksjoner i tilde-lingen gjør at prosjekter under gjennomføring måforskyves eller stoppes for at de samlede årligeutgifter ikke skal overstige tildelt ramme. Dettekan være svært uheldig for de enkeltprosjektersom berøres, og medføre betydelige forsinkelser,økte kostnader og manglende ytelse.

Helse- og omsorgsdepartementet opplyser athelseforetakene gjennom flere år har vist godevne til å styre egen økonomi og at det har værtrom for å gjennomføre prioriterte prosjekter.

Gjennomføring av helseforetakenes størreinvesteringsprosjekter fordrer også statlige låne-bevilgninger. Helse- og omsorgsdepartementetmener dette kan være et usikkerhetsmoment ihelseforetakenes økonomiske langtidsplaner.

Kunnskapsdepartementet viser til viktighetenav at et investeringsprosjekt realiseres til rett tidslik at det kan støtte opp under politiske vedtattemål, for eksempel flere studenter i høyere utdan-ning eller verdensledende forskningsmiljøer.Overordnet mener Kunnskapsdepartementet atdagens ordning gir liten forutsigbarhet med hen-syn til utredning, planlegging og gjennomføringav «ordinære» investeringsprosjekter. Forsinkel-ser oppstår i alle ledd. Dagens praksis fører hellerikke til forutsigbarhet med hensyn til langsiktigebudsjettvirkninger, siden planlagte bygg, ofte medstore budsjettvirkninger, samles opp og settes igang i puljer knyttet til situasjonsbestemte poli-tiske vedtak.

I innspill til utvalget påpeker Kunnskapsdepar-tementet at det ikke er noen automatikk i at byg-ging kan igangsettes umiddelbart etter at forpro-sjektet er klart. Ifølge departementet kan ferdigeprosjekter ligge mange år uten vedtak om igang-setting. Dette innebærer urasjonelle og kost-nadskrevende prosesser, i tillegg til at kunnskapom prosjektet som er ervervet i forprosjektfasen,blir borte før starten av byggeprosjektet. Detteøker risikoen i prosjektet. Videre vil andre fakto-rer som har betydning for kostnadene i prosjektet,som bl.a. markedssituasjonen, eventuelt også nyebyggeforskrifter med tilhørende omprosjekte-ringskostnader, gjøre at den fastsatte kostnads-rammen settes under press, uten at det er lagt innandre, endrede, forutsetninger i prosjektet. Inves-teringsprosjekter har i utgangspunktet en lang

gjennomføringstid fra et enkeltprosjekt blir initi-ert til det står ferdig. Kunnskapsdepartementetmener det bør innføres en annen måte å gjennom-føre prosjektene på som innebærer en kortere ogforutsigbar periode mellom bevilgning til prosjek-tering og gjennomføring av et investeringspro-sjekt. Hovedproblemet i dag er å få både prosjekt-midler og byggestartmidler til rett tid. Kunnskaps-departementet viser til ordningen med kurantpro-sjekter, som gjerne er mindre av omfang, men derdet ikke er noe opphold mellom prosjektering ogbygging, fordi finansieringsforutsetningene avkla-res i en tidlig fase. Etter KDs vurdering er beho-vet for fleksibilitet mellom budsjettår langt på veisikret for virksomheter med særskilte fullmakter,som for eksempel Norges forskningsråd og uni-versiteter og høyskoler.

Både Samferdselsdepartementet og Kunn-skapsdepartementet er skeptiske til kostnadsstyrtprosjektplanlegging, jf. kap. 7.10. Samferdselsde-partementet mener at et kostnadsestimat i kon-septvalgsfasen blir altfor anslagsvis og usikkert tilå kunne brukes som en bindende forutsetning iden videre planleggingen. Samferdselsdeparte-mentet mener at kostnadsanslag for spesifiserteinvesteringsprosjekter som er lagt til grunn i NTP,bør være mer førende for den videre planleggin-gen. Endelig kostnadsramme bør fastsettes etterat det foreligger godkjente reguleringsplaner ogdet er gjennomført KS2.

Kunnskapsdepartementet mener at kostnads-styrt prosjektplanlegging vil medføre at det mågjøres forprosjekteringsarbeid på flere konsepterfor å kunne gi et riktig kostnadsestimat i KS1.Dette innebærer en omfattende endring i KS-regi-met og vil bety en vesentlig mer detaljert prosjek-tering av alternativene som legges fram for kon-septvalg. Konseptvalget vil i realiteten skyves tilen senere fase.

Dette vil også øke kostnadene og omfanget avutredning i denne fasen. Kostnadsramme børetter Kunnskapsdepartementets mening først set-tes etter at det valgte konseptet er prosjektert ogtomt er valgt.

Kunnskapsdepartementet mener at det er vik-tig å sikre at samfunns- og effektmålene i detvalgte konsept ivaretas og at det derfor må leggestil rette for å styrke de eksisterende styringsvirke-midlene som prosjektråd og annen oppfølging frafagdepartementene. Dette for å sikre riktig kost-nadsnivå på byggeprosjektene samtidig sommålene ved prosjektene nås.


7.9.2 Uttalelser fra andre utredninger

IKT-prosjekter

I henhold til en kartlegging Rambøll (2014) hargjort i en rapport om finansiering av IKT-prosjek-ter, oppfattes ikke årlige budsjettvedtak som noeproblem i finansieringen av IKT-prosjekter, all dentid Stortinget har fattet beslutning om kostnads-ramme for prosjektene og bevilgningene er over-førbare fra ett år til et annet. Rapporten understre-ker at denne kartleggingen omfatter store IKT-prosjekter, og det tas forbehold om at det kanvære annerledes for mindre prosjekter.

Jørgensen (2015) viser til at budsjettoverskri-delser gjennom flere år i gjennomsnitt har liggetpå om lag 30 pst. for IKT-prosjekter. Store IKT-prosjekter, spesielt de over 100 mill. kroner, ser uttil å mislykkes 2–3 ganger så ofte som middelsstore og små prosjekter. Jørgensen (2015) viserogså til at lang varighet på IKT-prosjekter indike-rer høyere risiko for prosjektproblemer. Jørgen-sen mener at en lang prosjektperiode, grunnetomfattende oppstartsperiode, dermed kan væreen faktor som er en særskilt risiko for offentligeIKT-prosjekter sammenlignet med private.

IKT-prosjekter er på mange måter annerledesenn andre ingeniørprosjekter, spesielt som følgeav muligheten for høyere fleksibilitet i leveransenunderveis i prosjektet. Jørgensen (2015) viser tilat sannsynligheten for å lykkes øker hvis storeIKT-investeringer deles i mindre prosjekter avkortere varighet, og der det er delleveranser. Rea-listiske analyser av prosjektrisiko er nødvendigfor å identifisere behovet for reduksjon i ambi-sjonsnivå og oppdeling av store og langvarige pro-sjekter i mindre prosjekter.

Av Finne (2014) framgår at årsaken til atmange IKT-prosjekter er for store og kompleksebl.a. er at det er store etterslep både i modernise-ring av eksisterende plattformer og i forhold tilambisjoner om digitalisering av det offentligeNorge. Videre synes også finansieringsprosessenå drive prosjektstørrelsen ved at det inviteres tilnoen få, store prosjekter i stedet for mange små.Ifølge rapporten oppfattes det som enklere for eta-tene å mobilisere til en stor engangsinvesteringenn å få økt det årlige IKT-budsjettet tilstrekkelig,såkalt «skippertaksfinansiering». Når et størreprosjekt da prioriteres for gjennomføring, er detinsentiver til å inkludere en bredere portefølje avtiltak, slik at prosjektet blir større og mer kom-plekst enn opprinnelig planlagt. Resultatet er atprosjektet kan bli så stort og sammensatt at detfår konsekvenser for så vel planlegging som gjen-nomføring. Ifølge Finne (2014) er det behov for

finansieringsløsninger som tillater etatene å løseinvesterings- og utviklingsbehovene i langt størregrad enn over de årlige budsjettene.

Finne (2014) viser videre til kritikk fra erfarneprosjektledere av hvordan KS-ordningen praktise-res for IKT-prosjekter. Mange prosjekter er unø-dig store og komplekse. Et lite eksempel er at kra-vet om påvisbar nytteeffekt av hvert enkelt pro-sjekt på funksjonsnivå kan medføre at etatenekombinerer investeringer i infrastruktur og appli-kasjonsutvikling i samme prosjekt. Men det viktig-ste i kritikken er at kompleksiteten, uansett kilde,gjør det vanskelig å tilfredsstille kravene i KVU ogKS1 om detaljerte valg og tilhørende kostnadsana-lyser på et stadium der man burde konsentrereseg om overordnede kriterier. Det er mulig atdette gjelder store IKT-prosjekter i særlig grad.Arbeidet med å tilfredsstille disse kravene kan blilangvarig, uten at kompleksitetsproblemet egent-lig løses. Og det kan oppstå lange og fordyrendeopphold i prosjektenes framdrift, med betydeligefølgekostnader som konsekvens, dersom prosjek-tene i det hele tatt slipper gjennom.

Samferdselsprosjekter

Ifølge Samferdselsdepartementet (2012) kanberørte statlige og regionale organer fremme inn-sigelser til forslag om kommuneplanens arealdelog reguleringsplan i spørsmål som er av nasjonaleller vesentlig regional betydning. Det er imidler-tid et generelt problem at flere statlige fagmyndig-heter kommer sent inn i planprosessen, selv omtidlig involvering er forutsatt i plan- og bygnings-loven.

Ifølge Samferdselsdepartementet bør videreplanleggingen i samferdselssektoren bli mer stra-tegisk. Et nytt planregime bør vurderes. Det kantenkes utviklet et system hvor den politiske styrin-gen av riksveg- og jernbaneinvesteringene påstrekningene mellom de største byene kan skjegjennom å utvikle de rutevise stamnettutrednin-gene til et dokument som gir regjeringen grunn-lag for å beslutte om videre utvikling av riksveg-og jernbanenettet. Dette vil kreve betydeligeendringer for eksempel i den rollen som NTP ogde årlige budsjettene spiller, med stort innslag avpolitiske prioriteringer.

Ifølge Produktivitetskommisjonen (2015) erdet en betydelig fare for at et samferdselspro-sjekts omfang og innhold endres fra et kon-septvalg er tatt, basert på KS1, og fram til kvali-tetssikringen av kostnadsoverslag i KS2. Dettehar sammenheng med den dialogpregete og poli-tiserte prosessen mellom disse to kvalitets-


sikringsstasjonene. Kommisjonen påpeker atfaren for omfangsutglidning for eksempel ved atprosjektet utvikler seg til å bli noe ganske annetenn det som opprinnelig lå til grunn, i høy grad ertil stede underveis i planleggingsprosessen. Kom-misjonen påpeker at det kan være indikasjoner påat kostnadsanslag på tidlig stadium er systematisklavere enn faktiske behov. Produktivitetskommi-sjonenes anbefaler således mer forventningsrettekostnadsestimater i NTP og reduksjon avomfangsutglidning.

Produktivitetskommisjonen har trukket frampoenget om at prosjekter blir vesentlig dyrereetter at de har blitt lagt fram for Stortinget i NTP,både på grunn av at prosjektet utvides i omfang ogat det generelt blir dyrere gjennom planleggings-prosessen. Det er store forventninger om at pro-sjekter som er prioritert i NTP, skal gjennomføres.I praksis har man da en situasjon der de økono-miske rammene ikke er tilstrekkelige til å oppfyllealle ambisjonene. Det kan på politisk nivå tasbeslutninger om å starte opp flere prosjekter enndet det er rom for innenfor budsjettrammene, noesom kan lede til lengre utbyggingstid og dermedurasjonell framdrift.

I følge Produktivitetskommisjonen planleggesvegprosjekter i liten grad som resultat av overord-nede planer og prioriteringer. I stedet oppstår desom resultat av en rekke lokale initiativ der det ergrunn til å tro at mulighet for bompengefinansier-ing spiller en rolle. Lokale aktører vil kunne hainsentiver til å ta initiativ til bompengefinansieringog dermed påvirke hvilke prosjekter som blir prio-ritert uavhengig av den samfunnsøkonomiskelønnsomheten av prosjektene.

Planleggingen av samferdselsprosjekter skjerpå bakgrunn av prioriteringer og føringer i Nasjo-nal transportplan, og etatene kommer med fagligeanbefalinger til planen. I dette arbeidet utarbeideretatene også en lønnsomhetsstrategi, hvor pro-sjekter velges ut fra samfunnsøkonomisk lønn-somhet. Følgende framgår av Produktivitetskom-misjonen (2015):

«Dersom prosjektene i etatenes planforslaghadde blitt valgt strengt etter samfunnsøkono-misk lønnsomhet, ville etatenes forslag i NTP2014–2023 hatt en netto nytte på 37 mrd. kro-ner. Transportetatene foreslo imidlertid priori-teringer innenfor planteknisk ramme som gaen netto nytte på minus 31 mrd. kroner. Detteinnebærer et samfunnsøkonomisk tap på hele68 mrd. kroner pga. de prioriteringene somStatens vegvesen og Jernbaneverket foretokmellom ulike prosjekter.»

Produktivitetskommisjonen mener at for å økeden samfunnsøkonomiske lønnsomheten i sekto-ren bør systemet for utvelgelse av prosjekter gjø-res om, ved at sentrale myndigheters prioriterin-ger gjøres på et høyest mulig politisk nivå ved åfastsette overordnede rammer og føringer.

7.10 Nærmere om kostnadsstyrt prosjektplanlegging

Det er aktuelt å følge opp problemstillingen omunderestimering av kostnader i prosjekters tidligefase, jf. punkt 7.8.2. Torp (2012) påpeker bl.a. at 34vegprosjekter har steget med 60 pst. i faste kost-nader deflatert med konsumprisindeksen fra NTPfram til sluttkostnad. Samferdselsdepartementetbekrefter videre i sitt notat av 25.02.15 til utvalget,jf. punkt 7.9.1 at den omfattende planprosessensom følger av Plan- og bygningsloven, resulterer ihøyere prosjektkostnader enn det som er lagt tilgrunn i NTP.

En måte å adressere dette problemet på er atetablere et system for kostnadsstyrt prosjektplan-legging. Målet med kostnadsstyrt prosjektplan-legging er å skaffe til veie et realistisk anslag påkostnadene i et prosjekt slik at man faktisk velgerriktig prosjekt. Dersom det viser seg at kostnadenavviker vesentlig fra anslaget må man vurdere pånytt om man har valgt riktig prosjekt. Kostnads-styrt prosjektplanlegging skal hindre at kostna-dene øker med økt detaljeringsgrad, eller at pro-sjektet endrer karakter gjennom planleggingsfa-sen.

Mange av prosjektene i staten oppgis med enmålprioritet med kostnad på topp, og skulle der-med egne seg godt for kostnadsstyrt prosjektplan-legging. Dersom en i stedet har et kvalitetsstyrtprosjekt (med kvalitet som prioritet framfor kost-nad), kan kostnadsstyrt prosjektplanlegging fort-satt være egnet, men det er da viktig at kost-nadsestimatene på beslutningstidspunktet tarhøyde for en rimelig (høy) vekst i prosjektomfan-get. I slike tilfeller vil styringen mot en definertkostnadsramme måtte være mindre rigid, menmed fokus på bevisste valg (med kjent kostnads-konsekvens) ut fra målprioritet.

Kostnadsstyrt prosjektplanlegging går ihovedsak ut på at et prosjekt tilpasses det kost-nadsestimatet som er utarbeidet og som ligger tilgrunn for initiell prioritering ved oppstart av pro-sjektplanleggingen (styringsrammen). Det er idenne sammenheng en problemstilling når i plan-leggingsprosessen kostnadsanslaget skal værestyrende. Det er trolig for tidlig å sette det sty-


rende anslaget ved konseptvalget. Ikke desto min-dre kan man sette dette anslaget tidlig i en pro-sjektplanleggingsprosess så sant man følger godpraksis for estimering av kostnader. God praksisinnebærer å benytte nøkkeltall og data fra rele-vante referanseprosjekter. Selv om man ikke hardetaljerte kostnadsestimater, vil en benchmarkingved å se på referanseprosjekter kunne gi et godtgrunnlag for å si hva som bør være prosjektetskostnad. Nøkkeltall og data bearbeides så i enusikkerhetsanalyse. (P50)-verdien3 fra analysengir utgangspunktet for å bestemme kostnadsni-vået som skal være styrende for prosjektplanleg-gingen. Dette nivået må bestemmes forholdsvistidlig for faktisk å kunne virke styrende for plan-leggingen. I praksis vil det være tale om tidspunk-tet for KS1, eventuelt kort tid etter KS1. Dennemåten å estimere på går under betegnelsen «oven-fra og ned». Under den etterfølgende planleggin-gen detaljeres prosjektet stadig mer. På et tids-punkt i denne prosessen «snus» estimeringsut-gangspunktet ved at man begynner å bygge opp etestimat «nedenfra og opp». Detaljeringsgraden iestimatet skal hele tiden samsvare med detalje-ringsgraden i prosjekteringen. Det vil likevel værestokastiske kostnadselementer igjen, selv langtinn i gjennomføringsfasen. Det er derfor godpraksis å følge opp med nye usikkerhetsanalyseretter hvert som prosjektet utvikles. Ved KS2 er enslik ny usikkerhetsanalyse obligatorisk. På dettetidspunktet innarbeides det en usikkerhetsavset-ning til prosjektet for å ta høyde for usikkerhetsom kan komme i gjennomføringsfasen. Ved KS2etableres med dette en kostnadsramme med sann-synlighet 0,85 for at kostnadene skal være underdenne rammen (P85) for et prosjekt. Kostnads-rammen ligger igjen til grunn for vedtak om gjen-nomføring.


Det gjennomføres hvert år investeringer for storesummer finansiert av den norske stat. En kost-nadseffektiv gjennomføring av de besluttedeinvesteringsprosjekter er viktig for en effektivbruk av samfunnets ressurser generelt. Eventu-elle ekstrakostnader knyttet til urasjonell fram-drift (som ikke kan begrunnes med overordnete,viktige hensyn), er unødvendige og bør i størstmulig grad unngås.

Det er den bevilgende myndighets ansvar åstille nok ressurser til rådighet til at et vedtattinvesteringsprosjekt eller en portefølje av investe-ringer kan gjennomføres effektivt. For alle aktivi-teter og prosjekter som strekker seg over flere år,betyr det i det norske budsjettsystemet somhovedregel at bevilgende myndighet årlig måbekrefte at prosjektet fortsatt er prioritert, gjen-nom bevilgningsvedtak for neste år. Ordningenmed konsekvensjustering i regjeringens internebudsjettarbeid legger opp til en slik prioritering,ved at besluttede og igangsatte prosjekter tildelesressurser i henhold til plan. Premisset for dette erat det foreligger god informasjon om hva som ernødvendig bevilgning for det enkelte år. Så fremtdet ikke foretas en aktiv, politisk beslutning omavvik vil nødvendige ressurser til videreføring tasmed i forslaget til bevilgningsvedtak, men det erfortsatt nødvendig å vedta den årlige bevilgning.Utvalget mener en slik årlig bekreftelse er en sen-tral del av et godt beslutningssystem, ikke enulempe.

Utvalget viser også til at det i en organisasjonmed god styring vil kunne være rasjonelt atenkeltprosjekter i blant får mindre ressurstilde-ling enn opprinnelig planlagt, midlertidig ellervarig, på grunn av behov for omprioritering tilandre prosjekter eller andre formål. Slike løpendejusteringer er normale og nødvendige i all prak-tisk styring, selv om en selvsagt må tilstrebe ågjøre dette på måter som minimerer eventuelleekstrakostnader.

Utvalget har i henhold til mandatet undersøktproblemstillingen rasjonell framdrift i ulike sekto-rer, og spesielt vurdert om eventuell urasjonellframdrift kan ha sin årsak i det gjeldende budsjett-systemet. Utvalget har ikke funnet konkreteeksempler på urasjonell framdrift etter vedtak omgjennomføring, og utvalgets vurderinger av bud-sjettsystemet er at det ikke er til hinder for rasjo-nell framdrift. Snarere bygger systemet opp underat prosjekter skal kunne planlegges og gjennomfø-res effektivt, forutsatt at tiltaket fortsatt har poli-tisk prioritet. De langsiktige og forutsigbare betin-gelsene oppnås ved bruk av nåværende bevilg-ningssystem. Utover dette viser utvalget til nær-mere drøftelse av flerårige budsjettvedtak i kap. 8.

Utvalget har på denne bakgrunn ikke funnetgrunnlag for å foreslå endringer i budsjettsys-temet. Imidlertid ser utvalget at det er flere andreproblemstillinger relatert til rasjonell framdriftder det er forbedringspunkter. Utvalget foreslårderfor enkelte tiltak som vil bygge opp under fort-satt rasjonell framdrift for statlige investeringspro-sjekter. Tiltakene vil, i et samspill med budsjett-

3 P50 – verdien er den verdi som er slik at sannsynlighetenfor at faktisk kostnad blir denne eller lavere, er 0,5.


systemet, gi bedre styring og mer robusthet motsvak kostnadsstyring og mulig urasjonell fram-drift som følge av dette.

Planleggingsfasen

Prosjektenes omfang kan være en problemstillingi seg selv. I samferdselssektoren kan det ha opp-stått urasjonell framdrift som følge av at prosjek-ter har blitt definert for små i utgangspunktet. IProp. 1 S (2014–2015) for Samferdselsdeparte-mentet trekkes således mer helhetlig utbyggingfram som ett av områdene der det er forbedrings-potensial i sektoren. I mange tilfeller vil det værerasjonelt å dele opp et prosjekt i mindre deler avprosjektstyringshensyn, ut fra blant annet en vur-dering av gjennomføringsrisiko. Det kan imidler-tid skje at et prosjekt som ut fra effektivitetshen-syn burde vært ett stort prosjekt, blir delt opp iflere små parseller for at gjennomføringen skalkunne tilpasses et gitt bevilgningsnivå. Dette vilvære en form for planlagt urasjonalitet. Man kanda ha en situasjon der hvert enkelt delprosjekt harrasjonell framdrift, mens prosjektet som helhetikke gjennomføres på en effektiv måte. Denne for-men for mulig urasjonalitet bunner dermed ikke ibudsjettsystemet som sådan, men at prosjektfram-driften tilpasses den forventede prioriteringen avmidler til prosjektet. For IKT-prosjekter kan pro-blemstillingen være den motsatte, ved at prosjek-tene kan ha blitt definert for store bl.a. som følgeav såkalt «skippertaksfinansiering».

For å gi best mulig grunnlag for politiskebeslutninger om investeringsprosjekter bør detetter utvalgets vurdering innføres krav om rede-gjørelse for hva som er rasjonell framdrift på pro-sjektnivå, sammen med vurderingene av innhold,nytte og kostnader. Målet må være en maksime-ring av den samfunnsøkonomiske nytten, når enser faktorene innhold, kostnad og tid i sammen-heng, og å prioritere den tidsprofil som gir dette.Avvik bør begrunnes. I samferdselssektoren ogfor IKT-prosjekter bør det redegjøres særskilt forom prosjektenes størrelse er hensiktsmessig defi-nert.

Et annet problem som kan oppstå i planleg-gingsfasen, er at prosjekter endrer omfang under-veis i planleggingen, noe som igjen kan føre tilkostnadsøkninger. Det urasjonelle oppstår ved atman ikke starter med å planlegge sluttprosjektetmed en gang. Selv om heller ikke dette problemeter knyttet til budsjettsystemet, mener utvalget, ilikhet med Produktivitetskommisjonen, at pro-blemstillingen om omfangsutglidning bør følgesopp. Dette kan gjøres ved å definere et system for

kostnadsstyrt prosjektplanlegging. Målet med til-taket er å oppnå realistiske estimater for prosjekt-styringen. Kostnadsstyrt prosjektplanlegging går ihovedsak ut på at prosjektet tilpasses kostnadses-timatet som er utarbeidet ved oppstart av prosjekt-planleggingen.

Det er i denne sammenheng en problemstil-ling på hvilket tidspunkt i planleggingsprosessenkostnadsanslaget skal etableres som styrende.Man kan sette det styrende kostnadsanslaget tid-lig i planleggingsprosessen. For KS-prosjekter vildet i praksis være tale om tidspunktet for KS1,eventuelt kort tid etter KS1. Det er generelt viktigå fastsette det styrende kostnadsanslaget tidlig forat den skal kunne virke styrende for planleggin-gen. Kostnadsestimatet må være realistisk nårman foretar konseptvalget. Ved tidspunktet forvalg av prosjekt må prosjektet være tilstrekkeligdefinert for at det skal gi mening å foreta valget.Hvis man underveis i prosjektplanleggingenender opp med et annet prosjekt for eksempel avpolitiske grunner, må man tilbake igjen tilutgangspunktet for planlegging før beslutning omgjennomføring kan fattes.

I konseptvalgsfasen bestemmes kostnadsesti-matet ut fra referanser til sammenlignbare pro-sjekter. I forprosjektet er kostnadsestimeringenmer detaljert, men kostnadssummen i forprosjek-teringsfasen skal i denne modellen være uendretfra utredningsfasen. En slik innstramming av plan-leggingsfasen vil gi klare retningslinjer om åholde kostnadene i prosjektet på nivå med lig-nende prosjekter. Med kostnadsstyrt prosjekt-planlegging vil det bli mindre rom for eventuell«taktisk underbudsjettering», at lokale interesserpåvirker prosjektet i kostnadsdrivende retning iresten av planfasen, samt mer begrensede mulig-heter for øvrig omfangsutglidning.

Utvalget anbefaler at det utarbeides et oppleggfor kostnadsstyrt prosjektplanlegging. Et slikt sys-tem vil generelt bygge opp under rasjonell fram-drift for investeringsprosjekter, samtidig som detvil gi bedre kostnadsstyring av statlige prosjekter.Erfaringer fra helseforetakene viser at det kun harvært observert uvesentlige økninger fra forventetkostnad i en tidligfase og utover i planleggingsfa-sen.

Det må videre understrekes at det enkeltedepartement kan benytte ordningen med kvali-tetssikring selv om beløpet er under 750 mill. kro-ner. For å bidra til rasjonell framdrift av tiltak børdepartementene på eget initiativ vurdere åbenytte seg mer av statens kvalitetssikringsre-gime når en står overfor krevende prosjekter.


Gjennomføringsfasen

Utvalget har merket seg at etter en omfattendehøringsrunde til alle departementer har det ikkeframkommet eksempler på at det de siste årene harvært igangsatt prosjekter som på grunn av man-glende bevilgninger ikke har blitt gjennomført i hen-hold til de forutsetninger Stortinget har besluttet.

Utvalget vil peke på at en ut fra generellebetraktninger om god styring kunne vente å finneeksempler på at enkelte prosjekter av overordnetehensyn fikk mindre ressurser enn forutsatt, ogdermed fikk enkelte tilfeller av urasjonell fram-drift. At det ikke er funnet noen eksempler eroverraskende.

Overfor utvalget har det blitt generelt framførtat prosjektene blir rasjonelt gjennomført når deførst har blitt vedtatt av Stortinget. § 6 i bevilg-ningsreglementet gir staten muligheter til å inngåbindende kontrakter med tredjepart langt inn iframtiden. Dette, sammen med løpende konse-kvensjusteringer av statsbudsjettet, sikrer i detstore og hele rasjonell framdrift av prosjektene utfra kriteriene kostnad og tid. Når et prosjekt førster i gjennomføringsfasen, er sannsynligheten der-for liten for at det stoppes opp fordi det ikke blirbevilget penger til gjennomføring av prosjektet.

Kunnskapsdepartementet anfører at ikke alleplanlagte prosjekter får oppstartsbevilgning ogsettes i gang når prosjektene er ferdig planlagt.Dersom prosjekter blir liggende lenge før de reali-seres kan kostnadene øke pga endrede forutset-ninger og behov for oppdatering. Det kan da hin-dre rasjonell framdrift. Selv om det kan være enrisiko for slike endringer, vil utvalget understrekeat det er slik systemet bør være. Det kan ikkevære automatikk i at alle planlagte prosjekterautomatisk settes i gang. Hvilke prosjekter somskal igangsettes på et gitt tidspunkt bør væreresultat av en prioritering av midlene på statsbud-sjettet. Det er snarere ønskelig at det i et visstomfang er et utvalg prosjekter å velge blant, slik aten også har prosjekter klare i de situasjoner ram-mene blir større enn forventet, eller det frigjøresmidler fra andre prosjekter. Utvalget vil også pekepå at et system der planlagte prosjekter mer ellermindre automatisk iverksettes, ville innebære atdet faktiske beslutningstidspunkt flyttes fram iutredningsprosessen. Dette ville forutsette at detforeligger gode kostnadsestimater på dette tids-punktet, slik at den reelle beslutningen fattes på etforsvarlig grunnlag, og at planleggingen i detvidere arbeidet forholder seg til dette estimatet.Det er elementer i et slikt opplegg som ligner

utvalgets forslag om kostnadsstyrt prosjektplan-legging.

Samferdselssektoren spesielt

Ut fra gjennomgangen av de ulike sektorenesynes det klart at samferdselssektoren er i en sær-stilling når det gjelder både kompleksitet i plan-legging av prosjekter, politisk utvelgelse av aktu-elle prosjekter og ikke minst forventninger omhvilke prosjekter som skal gjennomføres. Detsynes også som finansierings- og beslutningssys-temet særlig på vegområdet i for liten grad støtteropp under utvelgelse av de mest lønnsomme pro-sjekter og en kostnadsstyrt planlegging og gjen-nomføring av disse.

Gjennomgang av erfaringsmateriale for kost-nadsutviklingen i vegprosjekter tyder på at kost-nadsutviklingen fra anslag i NTP til endelig slutt-kostnad ligger i intervallet 40 pst. (basert på pris-omregning med bygge- og anleggsindeksen) til 60pst. (basert på prisomregning med konsumprisin-deksen), hvorav hoveddelen av kostnadsøkningenskjer i planleggingsfasen. De reelle politiskebeslutningene om prosjektene i NTP tas dermedpå et stadium der prosjektet, og dermed ogsåkostnadsanslagene, ikke er tilstrekkelig modnet,og kostnadene er klart undervurderte. De økono-miske rammene i NTP blir i utgangspunktet ikketilstrekkelige hvis en skal gjennomføre alle pro-sjekter som er nevnt i planen. Ettersom det forsamferdselsprosjekter er lang erfaring med kost-nadsøkninger ville det vært naturlig at dennekunnskapen brukes når regjeringen utarbeiderNTP, der økonomiske rammer og prosjektkostna-der står sentralt. Utvalget mener det er bekym-ringsfullt at kostnadsestimatene som legges framfor Stortinget i stortingsmeldingen om Nasjonaltransportplan, ofte er for lave. Et problem synes åvære at det er knyttet stor usikkerhet til de forelø-pige kostnadsestimatene som legges til grunn iNTP, da det fortsatt gjenstår en betydelig del avplanleggingen. Ikke minst gjelder dette regule-ringsplanprosessen overfor berørte kommuner.Denne planprosessen bidrar ofte til at kostnadses-timatene øker. I tillegg kommer usikkerhet knyt-tet til markedssituasjonen i entreprenørmarkedet,som har stor betydning for kostnadsutviklingen.

I samferdselssektoren er det stor grad av poli-tiske og distriktspolitiske vurderinger som avgjørvalg av prosjekter, hvor ulike interessegrupperaktivt påvirker de politiske beslutningsproses-sene. NTP er et verktøy for videre planlegging avsamferdselsprosjekter. Planlegging av prosjek-tene fram mot investeringsfasen tar lang tid. Plan-


leggingen bidrar ytterligere til å skape forventnin-ger om at prosjektet skal gjennomføres. GjennomNTP og etatenes videre arbeid skapes dermed enubalanse mellom planlegging av nye prosjekter oghvor mange prosjekter det faktisk er rom for åstarte opp. Hvis NTP skal fungere som et godtplanleggingsverktøy for samferdselsprosjekterinnenfor bestemte økonomiske rammer, må kost-nadsanslagene i NTP være forventningsrette esti-mater for den reelle sluttkostnad. Slik er det ikke idag. Et system med kostnadsstyrt prosjektplan-legging, eventuelt i kombinasjon med økt bruk avusikkerhetsavsetninger innenfor investeringsram-men, vil kunne bidra til at man kan forvente at deøkonomiske rammene i NTP er tilstrekkelige til åfinansiere investeringsprosjektene. Et slikt sys-tem vil også gi insentiver til bedre kvalitet i esti-meringsarbeidet, og minimere effekter som erknyttet til mulige innslag av «taktisk» underbud-sjettering.

Utover innføring av slik kostnadsstyrt pro-sjektplanlegging bør man som et tiltak vurdere åinnføre en større grad av porteføljestyring i sam-ferdselssektoren. Staten som en stor aktør har iutgangspunktet muligheten til å drive portefølje-styring av sine prosjekter, men det kreves at pro-sjektene reelt sett blir prioritert ut fra konsistentebetingelser. Utvelgelsen av prosjektene som kaninngå i porteføljene under Statens vegvesen ogJernbaneverket, gjøres i dag i forbindelse medNasjonal Transportplan. Deretter følges detteopp, med bevilgninger til enkeltprosjekter i deårlige statsbudsjettene. Men når kostnadsram-mene for investeringer er undervurdert i NTP, ogprosjekter følges opp gjennom en fireårsperiodebasert på når de er klare til å startes opp og ikkesom følge av utvelgelseskriterier, vil oppfølging avprosjektene i liten grad være porteføljestyring. Tilsammenlikning synes for eksempel Forsvarsde-partementet i større grad å ha utviklet et godt sys-tem for porteføljestyring av sine prosjekter. Porte-føljen av investeringer styres etter prinsipper somskal sikre gjennomføring av de høyest prioriterteprosjektene, under skiftende forutsetninger.

Flere instanser har påpekt overfor utvalget atvi har et tidkrevende planleggingssystem som tarhensyn til flere forhold enn rask gjennomføring avet prosjekt. Videre krever dagens planlegging- ogbompengesystem for veger lokal medvirkningknyttet både til rekkefølgekrav og til finansiering.Lokale hensyn er ikke alltid sammenfallende medet kostnadseffektivt transportsystem ut fra regio-nale og nasjonale hensyn. Resultatet kan fort blivalg av vegtraséer som er lengre enn nødvendig,

eller at vegen skal tjene andre lokale hensyn, foreksempel økt lokal handel.

I Plan- og bygningsloven er det ulike hensynsom står mot hverandre. Systemet skal ivareta enrekke demokratiske hensyn, og er ikke primærtrettet inn mot å få mest mulig effektiv utbyggingav prosjekter. En endring av planleggingssys-temet i retning av å legge mer vekt på raskereplanlegging av prosjekter foran andre hensyn villekreve en klar politisk vilje. Utvalget har ikke gåttinn i vurderinger av endringer i planleggingssys-temet på ulike områder, eller vurdert omendringer vil være hensiktsmessig samlet sett.For øvrig har Samferdselsdepartementet opplystat flere departementer arbeider med å få redusertplanleggingstiden i forhold til Plan- og bygningslo-ven.

Stortinget bør gi klare føringer for hvilke krite-rier som skal være avgjørende for valg mellomprosjektene i vegsektoren. For å gi størst muligsamfunnsøkonomisk lønnsomhet i porteføljen avprosjekter som helhet, bør prosjektene i størstmulig grad velges ut etter samfunnsøkonomisklønnsomhet. I større grad enn i dag bør Stortin-gets styring dreies i retning av å fastsette overord-nete kriterier og mål for veginvesteringene. Deret-ter bør det i større grad overlates til lavere nivåerenn Stortinget å velge ut konkrete prosjekterbasert på kriteriene, slik at det i gjennomføringengis økt fleksibilitet til å velge prosjekter, omfang,rekkefølge og tidspunkt for oppstart.


På bakgrunn av drøftingen i dette kapitlet er utval-gets oppsummerende vurderinger og tilrådingerfølgende:

Vurderinger

– Dagens budsjettsystem fungerer tilfredsstil-lende med tanke på å fremme rasjonell fram-drift av prosjekter. Stortinget kan i henhold til§ 6 i bevilgningsreglementet gi fullmakt for sta-ten til å binde seg opp overfor tredjepart i delerav eller i hele investeringsperioden for et pro-sjekt.

– Det er et problem i flere sektorer at prosjek-tene endrer omfang vesentlig underveis i plan-leggingen, såkalt omfangsutglidning. For veg-sektoren er det for eksempel rapportert om atkostnadene øker fra anslag i NTP til endeligsluttkostnad i intervallet 40 pst. (anslag basert


på prisomregning med bygge- og anleggsin-deksen) til 60 pst. (anslag basert på prisomreg-ning med konsumprisindeksen).

– I vegsektoren vil det kunne gi betydelige sam-funnsøkonomiske gevinster dersom en endrerplanleggingssystemet i retning av mer overord-net planlegging enn i dag. Dette bør i så fallkombineres med større handlefrihet på utø-vende nivå til å maksimere den samfunnsøko-nomiske lønnsomheten ved vegprosjektene,basert på de overordnete føringene. Det vilimidlertid kreve en endring av planleggings-systemet i sektoren og en omlegging av lokalevedtak knyttet til bompengefinansiering avriksveger. Det har ikke vært en del av utvalgetsmandat å komme med tilrådninger om disseforholdene.

Tilrådninger


– I vegsektoren bør det være et større innslag avporteføljestyring enn i dag. Stortingets styringbør dreies i retning av å fastsette overordnetekriterier og mål for veginvesteringene. Deret-ter bør det i større grad enn i dag overlates tillavere nivåer enn Stortinget å velge ut kon-krete prosjekter. Det må være tydelig budsjett-messig rammestyring på porteføljenivå for åforhindre at det startes opp flere prosjekterenn det som er finansierbart med rasjonellframdrift.

– Ved framleggelse av enkeltprosjekter som Stor-tinget skal vedta, anbefaler utvalget at det inn-føres krav om redegjørelse for hva som errasjonell framdrift på prosjektnivå, etter en

optimalisering av prosjektet ut fra variableneinnhold, kostnad og tid.

Referanser:

Berg (2015). Perspektiver på framdriftsoptimering.Berntsen og Sunde (2003). Styring av statlige pro-

sjektporteføljer i staten – Usikkerhetsavsetningpå porteføljenivå.

Finne (2014). Utfordringer og gode grep i store IKT-investeringer i offentlig sektor

Innst. 450 S (2012–2013). Innstilling til Stortingetfra transport- og kommunikasjonskomiteen omNasjonal transportplan 2014–2023.

Jernbaneverket (2015). Flerårige budsjetter – ogskille på investeringer og drift

Jørgensen, Magne (2015). Suksess og fiasko ioffentlige IKT-prosjekter: En oppsummering avforskningsbasert kunnskap og evidensbaserte til-tak

Kommunal- og moderniseringsdepartementet(2015). Staten skal lære av IKT-suksesser

Meld. St. 2 (2014–2015) Revidert nasjonalbudsjett2015

Meld. St. 27 (2014–2015) På rett spor. Reform avjernbanesektoren

Meld. St. 25 (2014–2015) På rett vei. Reformer iveisektoren

NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst ogvelferd

Rambøll (2014). Kartlegging av finansierings- oggevinstrealiseringsmodeller i ikt-utviklingspro-sjekter

RIF (2013). Bygging av E18 i Vestfold.Samferdselsdepartementet (2012). Effektivisering

av planprosessene i store samferdselsprosjekterStatens vegvesen (2015). Tilbakemelding på invi-

tasjon til å presentere problemstillinger forutvalg som skal vurdere flerårige budsjetter

Vista Analyse (2012). Finansiering, effektivitet ogstyring. Alternative finansierings- og organise-ringsformer for transportinfrastruktur.

Vista Analyse (2015). Offentlig privat samarbeidom finansiering av Ringeriksbanen – Mulighe-ter og begrensninger

Welde m.fl. (2014). Lav prising – store valg.


Kapittel 8

Flerårig budsjettering

8.1 Innledning

Utvalget er bedt om å vurdere hensiktsmessighe-ten av flerårige budsjetter både på generell basisog for enkeltområder, jf. mandatets bokstav (a).Utvalget er også bedt om å vurdere spesifikt omflerårige budsjetter kan gi bedre gjennomføringav statlige investeringsprosjekter, jf. mandatetsbokstav (d).

«Med utgangspunktet i dette settes det ned etutvalg som skal vurdere behovet for flerårigebudsjetter på utvalgte områder og et tydeligereskille mellom investeringer og drift i budsjet-tet. Utvalgets tilrådninger skal gi et bedrebeslutningsgrunnlag for statlige prioriteringerog fremme en effektiv bruk av offentlige mid-ler.

Utvalget skal vurdere:a) hensiktsmessigheten ved flerårige bud-

sjetter og periodisering på generell basis.Utvalget skal så gå grundigere til verks forutvalgte sektorer hvor flerårige budsjetter ognye elementer av periodisering er særlig aktu-elt. Dette skal skje innenfor rammen av statligekontantbaserte budsjetter/regnskaper ogreglene for årlige budsjettvedtak.

(…)d) fremdriften i gjennomførte investerings-

prosjekter i ulike sektorer. Utvalget bes kart-legge om ev. urasjonell fremdrift i investerings-prosjekter har sin årsak i manglende budsjett-fullmakter, manglende oversikt over de totalebudsjettmessige konsekvensene av besluttedetiltak eller andre forhold.

Dersom utvalget finner at fullmakter, infor-masjonsgrunnlag eller andre forhold ikke er til-strekkelig ivaretatt, bes utvalget fremme for-slag til mulige forbedringer innbefattet flerårigebudsjetter. Ev. flerårige budsjetter skal belysesut fra ulike dimensjoner som grad av bindingover år, detaljeringsnivå og omfang. Eventuellefordeler knyttet til økt forutsigbarhet bes vur-dert opp mot ulempene med større bindinger i

statsbudsjettet og mindre rom for ompriorite-ringer i den årlige budsjettprosessen.»

Flerårige budsjetter kan utformes på mange ulikevis og med ulike siktemål. De fleste OECD-landhar i dag en eller annen form for flerårig budsjett-rammeverk. Disse rammeverkene er som oftestutformet med sikte på å styrke kontrollen medden samlede utgiftsveksten og budsjettetsbalanse, men kan også gi økt forutsigbarhet påenkeltområder på kort sikt. Over tid vil god kon-troll med budsjettets samlede ramme gi grunnlagfor en forutsigbar og opprettholdbar finanspoli-tikk, også for budsjettrammene på enkeltområder.En annen tilnærming vil være å ha flerårige bud-sjettrammeverk for utvalgte enkeltområder, menikke for den samlede utgiftssiden på statsbudsjet-tet. Det vil kunne gi forutsigbarhet for de enkelt-områdene som omfattes, men også svakere kon-troll med den samlede utgiftsveksten.

I avsnitt 8.2 beskrives ulike utforminger avflerårige budsjetter. I 8.3 gis en oversikt over hvor-dan dagens budsjettsystem er bygget opp. Førstbeskrives statsbudsjettets konstitusjonelle rolle,deretter beskrives hvordan dagens budsjettsys-tem bygger på ettårsprinsippet, men med noenunntak. Videre beskrives dagens rapportering tilStortinget om mellomlangsiktige utsikter foroffentlige finanser, bruken av flerårige planer forenkeltsektorer som samferdsel og forsvar, oghvordan valg av organisasjonsform kan påvirkevirksomhetenes muligheter til flerårig budsjette-ring. I 8.4 beskrives utsiktene for statens finanserpå mellomlang sikt. De samlede utgiftene påRegjeringen Solbergs budsjettforslag i Gul bok for2016 er på 1 217 mrd. kroner utenom lånetransak-sjoner og petroleumsvirksomhet. Mange av utgifts-postene er underlagt ulike bindinger og kan van-skelig endres mye fra år til år. Framover kan hand-lingsrommet i budsjettpolitikken vise seg å blimindre enn det har vært i årene etter at hand-lingsregelen ble innført. Norge hadde langtids-budsjettering i perioden 1970–85, og i 8.5 beskri-ves erfaringene med dette systemet. I 8.6 beskri-


ves andre lands erfaringer med flerårige budsjet-ter. OECD har anbefalt at Norge vurderer å inn-føre et flerårig rammeverk for statens utgifter.Denne anbefalingen omtales i avsnitt 8.7. I 8.8 og8.9 gir utvalget sine oppsummerende vurderingerog konklusjoner. Disse bygger også på kap. 7,hvor gjennomføringen av statlige investeringspro-sjekter er drøftet.

8.2 Hva menes med flerårig budsjettering?

Begrepet «flerårig budsjettering» kan omfatteganske ulike budsjettprosedyrer. Noen sentraledimensjoner er:– Ettårig eller flerårig budsjettperiode: Flerårighet

kan oppnås ved at budsjettperioden utvides tilmer enn ett år. De ulike statlige virksomhetenefår i så fall et budsjett som gjelder for flerekalenderår, og kan fritt disponere midleneinnen denne perioden. Alternativt kan budsjet-tet fortsatt følge kalenderåret, mens Stortingetforelegges budsjettforslagene for flere år sam-tidig.

– Tidshorisont: Flerårige budsjetter må minststrekke seg to år fram i tid. De fleste land somhar flerårige budsjettrammeverk, opererermed en budsjetthorisont på 3–5 år.

– Bindende eller indikative flerårige budsjetter:Stortinget kan enten fatte flerårige bindendevedtak, eller få seg forelagt flerårige budsjetterav planleggingskarakter, mens selve budsjett-vedtaket kun er bindende for første år.

– Detaljerte eller aggregerte budsjetter: Budsjettetkan være like detaljert for alle år, eller bare hamer aggregert informasjon for senere år.

– Hele eller bare deler av statsbudsjettet er flerårig:For eksempel kan de flerårige budsjetteneomfatte kun utgiftssiden, kun de delene avutgiftssiden som ikke er regelstyrt, eller kunenkeltsektorer.

– Top-down eller bottom-up: Flerårige budsjettkan enten starte fra et mål for utviklingen i bud-sjettunderskuddet eller i den samledeutgiftsveksten, eller bygges opp ut fra budsjet-ter for enkeltområder.

Det finnes eksempler på mange ulike former forflerårig budsjettering. I praksis har imidlertid dealler fleste OECD-landene i dag beveget seg moten form for flerårige budsjettrammeverk, jf. omta-len i 8.6. Disse har typisk ettårige budsjettvedtak,men parlamentet får seg forelagt budsjettram-mene for flere år samtidig. Budsjettrammene for

senere år er i varierende grad bindende, men ervanligvis knyttet opp mot et ønske om å styre denfinansielle sparingen eller den samledeutgiftsveksten 3–5 år fram i tid. Det er derfor entendens til at slike rammeverk omfatter hele ellerstore deler av budsjettet, og ikke bare enkeltområ-der.

Utvalget er bedt om å vurdere «hensiktsmes-sigheten ved flerårige budsjetter (…) på generellbasis» og «gå grundigere til verks for utvalgte sek-torer hvor flerårige budsjetter (…) er særlig aktu-elt». Mandatet presiserer imidlertid ikke hvilkenform slike flerårige budsjetter skal ha. Utvalgethar valgt å konsentrere seg om to ulike alternati-ver: Det første alternativet er bindende vedtak ombevilgningene til utvalgte områder flere år fram itid. En slik modell kunne for eksempel innebæreat samferdselsbevilgningene ble vedtatt utenforden ordinære budsjettprosessen, i forbindelsemed behandlingen av Nasjonal Transportplanhvert fjerde år. Det andre alternativet er flerårigebudsjettrammeverk som dekker hele utgiftssidenpå budsjettet, slik OECD har anbefalt (se Verdens-banken (2013) for en bred gjennomgang av brukav flerårige budsjettrammeverk). Utgiftsvekstenville i så fall kunne knyttes eksplisitt til detfinanspolitiske rammeverket, slik at den var kon-sistent med en bestemt bane for bruken av olje-penger og en bestemt utvikling for skattenivået iårene framover. Disse to alternativene vil ha sværtulike egenskaper, og må vurderes ut fra de ulikehensynene som skal ivaretas når budsjettet utfor-mes.

8.3 Dagens budsjettsystem

8.3.1 Statsbudsjettets konstitusjonelle forankring

Statsbudsjettet og statsregnskapet er forankret iGrunnlovens § 75. Her presiseres det at Stortingetbåde skal pålegge skatter og bevilge de penge-summer som er nødvendige for å dekke statensutgifter. Dette innebærer at enhver utbetaling avstatens midler, samt innkreving av skatter og avgif-ter, må ha hjemmel i et vedtak fattet av Stortinget.

Statsbudsjettet er derfor et vedtaksdokument.Utgiftssiden av statsbudsjettet vedtas som plenar-vedtak, og ikke i lovs form, slik det gjøres i mangeland. Bevilgningsvedtakene som legges fram i Gulbok er bindende for regjeringen og departemen-tene ved gjennomføringen av statsbudsjettet.Både i Gul bok og i de enkelte departementenesbudsjettproposisjoner beskrives hvordan bevilg-ningene skal nyttes og hvilke resultater regjerin-


gen vil oppnå. Dette kan betraktes som forutset-ninger som Stortinget legger til grunn for sitt bud-sjettvedtak. Stortinget stiller slik sett gjennombudsjettvedtaket også spesifikke krav til budsjett-gjennomføringen med hensyn til resultater, aktivi-tetsnivå, servicegrad og kvalitetsnivå på vedtattetiltak og ytelser.

Andreassen-utvalget ba i 2002 Lovavdelingen iJustisdepartementet vurdere om, og eventuelt ihvilken utstrekning, Grunnloven legger begrens-ninger på Stortingets adgang til flerårig budsjette-ring. Av § 75 framgår at vedtak om skatter, avgif-ter, toll og andre offentlige byrder kun kan gjøresfor ett år av gangen. Grunnloven har ingen tilsva-rende begrensning på Stortingets myndighet til åbevilge pengesummer eller oppta statslån. I sinvurdering skrev Lovavdelingen at «det ikke er noetil hinder for å treffe vedtak som bare er ment somen politisk forpliktelse for kommende storting».Spørsmålet er om det er konstitusjonell adgangogså til å treffe vedtak som har rettslige virknin-ger også under senere storting. I så fall vil dette

innebære at regjeringen kan disponere midler ihenhold til vedtaket, selv om det sittende stortingikke har gjort vedtak om noen slik bevilgning – sålenge Stortinget ikke har truffet vedtak somendrer det tidligere bevilgningsvedtaket. EtterLovavdelingens vurdering har Stortinget adgangtil å vedta flerårige budsjettrammer for offentligevirksomheter eller prosjekter, så vel som flerårigebudsjettvedtak generelt på kapittel- og postnivå.

8.3.2 Ettårsprinsippet og unntak fra ettårsprinsippet

Statens budsjettsystem bygger på ettårsprinsip-pet, som innebærer at Stortinget fatter bevilg-ningsvedtak som gjelder for ett kalenderår. Det erimidlertid gitt flere unntak fra dette generelleprinsippet, for å gi statlige virksomheter tilstrek-kelig fleksibilitet. Nedenfor gis en oversikt overdisse unntakene:

Overføring av ubrukte bevilgninger: Bevilg-ningsreglementet § 5 gir adgang til å overføre inn-

Boks 8.1 Begrepet «statsbudsjett»

I tråd med Grunnlovens § 75 skal Stortingetpålegge skatter og bevilge de pengesummersom er nødvendige for å dekke statens utgifter.Formelt sett refererer begrepet «statsbudsjett»til de endelige vedtakene i Stortinget før bud-sjettåret starter. I dagligtale kan begrepet bådereferere til forslaget Regjeringen legger fram forStortinget når det trer sammen hver høst, ellertil de vedtakene Stortinget fatter innen budsjett-året starter. De endelige vedtakene til Stortingetomtales gjerne som «saldert budsjett». I løpet avbudsjettåret revideres vedtakene ut fra behovetfor tilleggsbevilgninger. To ganger i budsjettåretframlegger regjeringen en oppsummering avbudsjettets stilling, i revidert budsjett i mai og inysaldert budsjett mot slutten av budsjettåret. Inysaldert avstemmes budsjettet formelt ut fraalle tilleggsbevilgninger som er gitt i løpet avåret.

Når Regjeringen legger fram sitt budsjettfor-slag for Stortinget om høsten, skjer det i form avflere dokumenter. Selve budsjettproposisjonen,Prop. 1 S omtales ofte som Gul bok. De ulikefagdepartementenes budsjettproposisjoner erformelt sett vedlegg til denne, og bevilgnings-vedtakene i Gul bok er de som er bindende.Skatteproposisjonen, Prop. 1 LS inneholder for-slag til skattevedtak og endringer i skattelovene.

Sammen med proposisjonene legger Regjerin-gen fram Nasjonalbudsjettet, Meld. St. 1. Her girRegjeringen en samlet framstilling av den øko-nomiske politikken, herunder innretningen avfinanspolitikken. Perspektivmeldingene som harvært lagt fram med fire-års intervaller, inne-holder langsiktige framskrivinger av offentligefinanser. Perspektivmeldingene er stortingsmel-dinger, og legges fram bl.a. for å gi et bakteppefor de årlige budsjettdrøftingene.

I de ulike dokumentene inngår både forslagtil vedtak om statens inntekter og utgifter, ogprognoser for ulike størrelser. Forslagene tilvedtak bygger i varierende grad på prognoser.For eksempel gjelder dette overslagsbevilgnin-ger, som er bevilgninger der utgiftsbehovet føl-ger av regelverk fastsatt av Stortinget, jf. avsnitt8.4.1.

I dette kapittelet vil begrepet «statsbudsjett»som regel henvise til budsjettet som er vedtattav Stortinget, men noen ganger kan det henvisetil Gul bok eller til hele samlingen av budsjett-dokumenter lagt fram for Stortinget. Det vil i såfall framgå av sammenhengen. For en nærmerebeskrivelse av hvordan budsjettdokumenteneinngår i det samlede styringssystemet for statenhenvises til kapittel 3.


til 5 pst. av ubrukte driftsbevilgninger til nestebudsjettermin. Dersom stikkordet «kan overfø-res» knyttes til bevilgningen, gir samme paragraffullmakt til å overføre ubrukte midler til de topåfølgende budsjetterminene. Statsregnskapet for2014 viser at det til sammen ble overført 14,2 mrd.kroner fra 2013-budsjettet til 2014-budsjettet, og atdet ble overført 12,4 mrd. kroner fra 2014-budsjet-tet til 2015-budsjettet.

Fullmakter til å pådra staten forpliktelser forframtidige budsjetterminer: Stortinget kan gi for-valtningen fullmakt til å pådra staten forpliktelserutover budsjetterminen, jf. bevilgningsreglemen-tet § 6. Slike fullmakter gis i form av såkalteromertallsvedtak i tilknytning til det ordinærebevilgningsvedtaket. Det eksisterer flere typer avslike fullmakter, men de vanligste er:– Bestillingsfullmakter, som gir fullmakt til å

kjøpe varer der disse har en så lang leverings-tid at bestilling og betaling må falle i forskjel-lige terminer.

– Tilsagnsfullmakter, som gir fullmakt til å for-plikte staten til å gi lån eller tilskudd til kommu-ner eller private i en framtidig budsjettermin.

– Fullmakt til å inngå byggekontrakter mv., somgir fullmakt til «å slutte de nødvendige kontrak-ter utover gitt bevilging innenfor rammen avdet oppgitte kostnadsoverslag». Slike fullmak-ter brukes typisk i forbindelse med bygge- oganleggsarbeider for å inngå avtaler om leve-ranse av utstyr, materiell og tjenester som førstskal dekkes i framtidige budsjettår.

– Garantifullmakter, som gir fullmakt til åutstede garantier som kan påføre staten tap iframtidige budsjetterminer.

Disse fullmaktene har noe ulik betydning. Garan-tifullmaktene innebærer en risiko for at staten fåren utgift dersom en bestemt hendelse inntreffer.For flere av disse ordningene skal kostnadenesom følger av garantien kunne dekkes ved inn-betalte premier. Ved utgangen av 2014 hadde statengitt garantier for til sammen 178,1 mrd. kroner.Garantiutbetalingene gjennom 2014 utgjordeimidlertid bare 98 mill. kroner. En stor del avgarantiene er gitt gjennom GIEK (Garantiinstitut-tet for Eksportkreditt), som har til formål åfremme norsk eksport og investeringer i utlandet.I 2014 var det gitt garantier for 129,1 mrd. kronerunder GIEK. Andre store garantier gjelder ulikemultilaterale finansinstitusjoner, som Den interna-sjonale bank for gjenreising og utvikling (Ver-densbanken) og Den nordiske investeringsbank.

Bestillingsfullmakter, tilsagnsfullmakter ogfullmakter til å inngå byggekontrakter innebærer

at staten med stor sikkerhet vil få en utgift i etsenere budsjettår. Disse fullmaktene sortererunder de ulike departementene. I Gul bok for2016 ble det foreslått bestillings- og tilsagnsfull-makter på til sammen 74,4 mrd. kroner.

Også fullmakter til å inngå byggekontraktermv. og øvrige fullmakter kan ha et betydeligomfang. Blant annet er det i Gul bok for 2016 fore-slått at Samferdselsdepartementet får nye fullmak-ter til å inngå forpliktelser på utbyggingsprosjek-ter under Statens vegvesen for til sammen 16,9mrd. kroner. Disse kommer i tillegg til fullmaktergitt i tidligere år, slik at samlede fullmakter vedinngangen til 2017 anslås til 33,3 mrd. kroner. Detforeslås i tillegg en egen fullmakt på til sammen20 mrd. kroner for forpliktelser til det nye veisel-skapet, begrenset til 5 mrd. kroner i ett enkelt år.Til sammenlikning er forslaget for samlede inves-teringsbevilgninger under Statens vegvesen ogJernbaneverket i 2016 på 26,0 mrd. kroner. Detteinnebærer reelle bindinger på bevilgningsnivåettil samferdselsinvesteringer de nærmeste årene,jf. omtalen i avsnitt 8.4.3.

Gul bok inneholder en oversikt over bestil-lingsfullmakter og tilsagnsfullmakter, og overgarantifullmakter. Det gis ingen samlet framstil-ling av de øvrige fullmaktene i statsbudsjettet elleri statsregnskapet, og dermed heller ikke av sum-men av fullmakter.

Adgang til forskuttering av framtidig bevilgningfor investeringer: I henhold til bevilgningsregle-mentet § 11, fjerde ledd, har forvaltningen full-makt til å overskride driftsbevilgninger med inntil5 pst. til investeringsformål, mot tilsvarende inns-paring i de tre etterfølgende budsjetterminene.Bevilgningsreglementet har hatt bestemmelse omslik forskuttering mot innsparing siden 1991. Somfølge av at ordningen var lite brukt, ble bestem-melsen i 2002 utvidet fra ett til tre års innsparing.Tross dette er ordningen i dag omtrent ubenyttet.Ved inngangen til 2015 er det kun benyttet slik for-skuttering for rundt 1 mill. kroner. Utvalgets vur-dering av ordningen er omtalt i avsnitt 6.6.4.

8.3.3 Flerårige sektorplaner

På ulike områder legges det fram stortingsmeldin-ger med mellomlangsiktige planer for bestemtesektorer. Her beskrives ofte ambisjoner om øktebevilgninger i årene framover, samtidig som dettas et generelt forbehold om den aktuelle budsjett-messige situasjon. Meldingene legges fram medulike mellomrom og har ulik planhorisont. De erikke samordnet med budsjettsyklusen, eller i for-hold til valgår.


Regjeringen utarbeider ikke en samlet fram-stilling av de flerårige planene i alle sektorer medanslag for mulige samlede kostnader. Det fore-ligger dermed ikke noen oversikt som kan si ompolitikken i sum på de ulike områdene lar seggjennomføre innenfor en gitt utgiftsramme.

I samferdselssektoren legges Nasjonal trans-portplan fram i form av en melding hvert fjerde år.Nasjonal transportplan ble for første gang utarbei-det for perioden 2002–2011 og erstattet tidligeresektorvise planer. Planperioden har vært ti år,med hovedvekt på første fireårsperiode. Planenrulleres hvert fjerde år i form av en ny stortings-melding, mens oppfølging skal skje gjennom deårlige budsjettproposisjonene. Nasjonal transport-plan blir lagt fram for Stortinget på våren i år medstortingsvalg. Siste melding gjelder perioden2014–2023 (Meld. St. 26 (2012–2013)).

Regjeringen har nylig lagt fram sin første lang-tidsplan for forskning og høyere utdanning (Meld.St. 7 (2014–2015)). Planen har tiårige mål og prio-riteringer, herunder et mål om at bevilgningene tilforskning og utvikling (FoU) skal økes til 1 pst. avBNP innen 2019/2020. Grunnet lavere BNP- vekstenn ventet, samt en stor satsing på forskning i2016-budsjettet, er dette målet nådd allerede i bud-sjettforslaget for 2016. Langtidsplanen har ogsåkonkrete opptrappingsplaner for å styrke noen avde viktigste innsatsfaktorene i systemet forforskning og høyere utdanning. Regjeringen tarsikte på å rullere langtidsplanen hvert fjerde år.

I helse- og omsorgssektoren er det ikke tilsva-rende sektorovergripende planer med langsiktigebudsjettmessige bindinger. Det er imidlertid inn-ført ordninger og enkelttiltak som innebærer fler-årige budsjettbindinger i spesifikke områder avsektoren. Dette gjelder blant annet en opptrap-pingsplan for rusfeltet og investeringstilskudd tilheldøgns omsorgsplasser. Opptrappingsplanenfor rus tallfester en målsetting om økte bevilgnin-ger i perioden 2016–2020. Videre gis det rente- ogavdragskompensasjon for omsorgsbolig- og syke-hjemsprosjekter som fikk oppstartstilskudd underhandlingsplanen for eldreomsorgen 1998–2003og opptrappingsplanen for psykisk helse 1999–2004.

I forsvarssektoren har en valgt å fremme lang-tidsplanen for Stortinget som en proposisjon. Densiste langtidsplanen ble lagt fram for Stortinget i2011 (Prop. 73 S (2011–2012) «Et forsvar for vårtid»), og neste langtidsplan (perioden 2017–2020)skal legges fram våren 2016. Langtidsplanene iforsvarssektoren beskriver Forsvarets ambisjons-nivå og setter overordnede økonomiske planram-mer for den fireårsperioden langtidsplanen gjel-

der. I langtidsplanen inviteres Stortinget til å fattevedtak om Forsvarets styrkestruktur i perioden,samt andre større strukturendringer. Stortingetbeslutter imidlertid ikke formelt den økonomiskeplanrammen for perioden. Regjeringen og Stortin-get tar stilling til oppfølging av de økonomiskeplanforutsetningene i forbindelse med de årligebudsjettframleggene. Målsetningene og de over-ordnede økonomiske planrammene som legges tilgrunn i langtidsplanen for Forsvaret, har for for-rige og inneværende periode i all hovedsak blittfulgt opp.

8.3.4 Virksomhetenes budsjetter

Valg av organisasjonsform påvirker muligheten tilå budsjettere lengre fram i tid1. Statlig aktivitetsom organiseres som for eksempel statsforetakog særlovsforetak får ikke sine budsjetter fastsattav Stortinget – men kan påvirkes av endringer irammebetingelser som følge av vedtak i Stortin-get. Slike vedtak kan for eksempel gjelde regule-ring av markeder, offentlige kjøp av tjenester, ellerandre vedtak som påvirker etterspørsel etter varerog tjenester virksomhetene leverer.

Statlige forvaltningsorgan

Statsforvaltningen består bl.a. av departementer,direktorater, tilsyn og etater. Disse virksomhetenefår utgifter dekket gjennom bevilgning over stats-budsjettet, enten fullt ut, eller nettobudsjettert slikat de selv kan disponere over egne inntekter. Selvom statsbudsjettet bygger på ettårsprinsippet, erstatlige virksomheter gjennom økonomistyrings-regelverket pålagt også å legge fram flerårige pla-ner, som kan omfatte budsjetter for framtidige år.Disse vil imidlertid alltid bygge på mer eller min-dre usikre antakelser om framtidige inntekter, her-under framtidige bevilgningsvedtak i Stortinget.Utgangspunktet for regjeringens budsjettforbere-delser er imidlertid konsekvensjusterte utgifter:Disse bygger på at ordninger som Stortinget alle-rede har vedtatt videreføres, og innebærer i prak-sis at virksomhetenes driftsutgifter videreføres påuendret nivå i faste kroner. I løpet av budsjettpro-sessen kan dette nivået heves eller senkes, avhen-gig av regjeringens prioriteringer, men det konse-kvensjusterte utgangspunktet gir virksomhetenegrunnlag for å planlegge ut over budsjettåret.

De regionale helseforetakene ble opprettetetter at staten tok over ansvaret for spesialisthel-setjenesten fra fylkeskommunene 1. januar 2002.

1 En oversikt over organisasjonsformer er gitt i kapittel 3.3.


Selv om de er egne foretak, ligger finansierings-formen nærmere forvaltningsorganene enn stats-foretakene. De er underlagt politiske føringer ogrammebetingelser som i stor grad blir gitt gjen-nom myndighetsvedtak, dvs. lover, forskrifter ogandre overordnede politiske vedtak, herunderbudsjettvedtak. Finansieringen av de regionalehelseforetakene er i hovedsak todelt: en basisbe-vilgning og en aktivitetsbasert finansiering, beggeover statsbudsjettet.

Regjeringen Solberg innførte i 2015 en avbyrå-kratiserings- og effektiviseringsreform, som inne-bærer at driftsbevilgningene til statlige virksom-heter skulle reduseres med 0,5 pst. hvert år. (Sat-sen ble øket til 0,6 pst. i forhandlingene om 2015-budsjettet i Stortinget.) Regjeringen forutsetter atalle statlige virksomheter gjennomfører tiltak for åbli mer effektive, og deler av effektiviseringsge-vinsten tas ut i form av lavere driftsbevilgninger.Ordningen gjelder alle statlige virksomheter sommottar driftsbevilgninger fra statsbudsjettet.Nettobudsjetterte virksomheter som universite-ter, høyskoler og forskningsinstitusjoner er inklu-dert. I tillegg er spesialisthelsetjenestene med iordningen. Driftsresultatene i statlig forretnings-drift holdes imidlertid utenfor. Ordningen inne-bærer at utgangspunktet for budsjettarbeidet forvirksomhetene som omfattes, er fjorårets budsjettsom konsekvensjusteres, minus 0,5 pst. Dermedstilles virksomhetene overfor forventninger tileffektiviseringsarbeid ut over budsjettåret.

Heleide aksjeselskap/statsforetak

Staten eier en rekke selskaper som er egne retts-subjekter. Dette dreier seg om ulike særlovssel-skap, statsforetak, samt hel- og deleide aksjesel-skap. Disse selskapenes inntekter og utgifter inn-går ikke direkte på statsbudsjettet, men de kan fåtilskudd fra staten. (Unntaket er de regionale hel-seforetakene, jf. omtalen over.) I tillegg vil mangeav selskapene selge varer og tjenester, som gir enegen inntektsstrøm. Selskapenes budsjett- ogplanleggingssystemer er ikke direkte regulert avstaten, men god virksomhetsstyring vil vanligvistilsi at de utarbeider flerårige planer og budsjetter.Slike flerårige planer må bygge dels på antakelserom nivået på tilskudd fra det offentlige, dels omantagelser om inntekter fra salg av varer og tje-nester – enten til husholdninger og bedrifter ellertil staten.

For mange av selskapene vil inntektene frasalg av varer og tjenester påvirkes av vedtak påStortinget, for eksempel dersom selskapets prisereller produksjonsvolumer er regulert. Et felles-

trekk for de fleste virksomhetene som er organi-sert som selskaper, er imidlertid at de har tilgangpå en inntektsstrøm direkte fra sluttbrukere. Der-med underlegges selskapene i større grad en mar-kedsmekanisme som gir signaler om verdien avproduksjonen. Det gjør det lettere å holde dennevirksomheten utenfor statsbudsjettet, siden denikke fullt ut skal finansieres med skatter. Det inne-bærer samtidig at virksomhetens budsjett ikketrenger å følge verken ettårsprinsippet eller kon-tantprinsippet for statsbudsjettet.

Nye initiativer: Veiselskap og jernbanereform

Regjeringen Solberg har lagt fram flere reformerpå samferdselsområdet, og er i ferd med å opp-rette et nytt statlig aksjeselskap og ett nytt statsfo-retak. I Meld. St. 25 (2014–2015) På rett vei –Reformer i veisektoren varslet Regjeringen oppret-telsen av et veiselskap som skal ha ansvar for åbygge ut, drifte og vedlikeholde flere riksvegs-strekninger. Det er i Prop. 1 S (2015–2016) fore-slått 1 mrd. kroner i tilskudd til utbyggingsselska-pet for vei, samt en bevilgning på 300 mill. kroner idriftskreditt. I Prop. 1 S (2015–2016) for Samferd-selsdepartementet varsles samtidig en lineær opp-trapping til et årlig driftstilskudd på 5 mrd. kroneri 2018. I Meld. St. 27 (2014–2015) På rett spor –Reform av jernbanesektoren ble det varslet et jern-baneselskap som skal eie, forvalte, drifte, vedlike-holde og fornye jernbaneinfrastrukturen.

For begge disse selskapene har regjeringenframhevet at langsiktig og stabil økonomisk forut-sigbarhet i form av langsiktige avtaler er avgjø-rende for at selskapene skal kunne gjennomføreoppgavene sine effektivt. Finansieringen av disseselskapene skal i hovedsak skje over statsbudsjet-tet, slik at disse selskapene fortsatt vil likne merpå statsforvaltningen enn på de statsforetakenesom har egne inntekter fra salg av varer og tjenes-ter. Opprettelsen av de to selskapene, samt brukav offentlig-privat samarbeid (OPS), er nærmereomtalt i avsnitt 7.7.

8.4 Utsikter for statens finanser i årene etter budsjettåret

8.4.1 Eksisterende bindinger i statsbudsjettet

Selv om statsbudsjettet bygger på ettårsprinsip-pet, er budsjettets utgiftsside også i framtidige årbundet opp gjennom ulike mekanismer. De viktig-ste bindingene er knyttet til at en rekke utgifter erregelstyrte, og skal betales ut uavhengig av Stor-


tingets budsjettvedtak. Disse postene er gjenstandfor såkalte overslagsbevilgninger, som innebærerat Stortingets vedtak er en prognose for utbetalin-gene i budsjettåret. En stor del av overslagsbevilg-ningene gjelder Folketrygden. Andre store ord-ninger hvor utbetalingene i hovedsak følger avregelverket, er bevilgningene til innsatsstyrtfinansiering av helseforetak, barnetrygd, utdan-ningsstøtte gjennom Statens lånekasse for utdan-ning og pensjonsutbetalinger fra Statens pensjons-kasse. Videre ligger det bindinger i statsbudsjet-tet knyttet til ulike fullmakter, jf. over.

En rekke andre utgiftsposter er også underlagtsterke bindinger, selv om de ikke er regelstyrte.Det gjelder bl.a. statens lønnsutgifter. I 2014utgjorde lønnsutgiftene til sammen knapt 110 mrd.kroner, eller vel 10 pst. av samlede utgifter påstatsbudsjettet. Lønnsnivået i offentlig sektor føl-ger over tid lønnsnivået i konkurranseutsattenæringer, som bestemmes av produktivitetsutvik-lingen og eventuelle bytteforholdsgevinster i dissenæringene. Det er vanskelig å se for seg at statenkan dempe den statlige lønnsveksten av hensyn tilbudsjettet. Dersom Stortinget skulle ønske å redu-sere lønnskostnadene på statsbudsjettet, ville det

derfor være nødvendig å redusere antall ansatte,noe som er vanskelig å gjøre på kort sikt.

De samlede utgiftene på Regjeringen Solbergsbudsjettforslag for 2016 i Gul bok er på 1 217 mrd.kroner utenom lånetransaksjoner og petrole-umsvirksomhet. Som det framgår av tabell 8.1utgjør utgiftene under Folketrygden mer enn entredjedel av dette. Disse utgiftene er i hovedsakknyttet til regelstyrte ordninger som pensjon,sykepenger mv. Overføringen til kommuner ogfylkeskommuner utgjorde 157 mrd. kroner ellerknapt 13 pst. I 2015 står kommunene og fylkes-kommunene for vel halvparten av den offentligetjenesteproduksjonen. Skole- og omsorgssekto-rene er de klart største tjenesteområdene, menkommunesektoren tilbyr også bl.a. barnehagetje-nester, helsetjenester, sosiale tjenester og teknisketjenester. I tillegg har særlig fylkeskommuneneansvar innenfor samferdsel. Overføringer til deregionale helseforetakene utgjorde 141 mrd. kro-ner, eller knapt 12 pst. av de samlede utgiftene.Deler av denne overføringen gjelder innsatsstyrtfinansiering, som er en overslagsbevilgning.

Samlet sett utgjorde overlagsbevilgninger noeunder halvparten av utgiftene på statsbudsjettet

Kilde: Gul bok 2016.

Tabell 8.1 Statsbudsjettets utgifter i 2016 utenom overføringer til SPU og petroleumsrelaterte utgifter. Mrd. kroner og prosent av samlede utgifter

Statsbudsjettets utgifter (utenom petroleum) Mrd. kr. Pst.

Sum folketrygden 439,5 36Alderspensjon 202,5 –Sykepenger 40,8 –Øvrige sosiale formål 129,7 –Helsetjenester 30 –Foreldrepenger 20,3 –Arbeidsliv 16,2 –Rammetilskudd til kommuner og fylkeskommuner 156,9 13Regionale helseforetak 140,5 12Transport og kommunikasjon 59,6 5Forsvaret 49,1 4Høyere utdanning og fagskoler 34,6 3Offisiell utviklingshjelp 32,4 3Barnetrygd og kontantstøtte 16,7 1Politi og påtalemyndighet 16,4 1Jordbruksavtalen 14,4 1Renter på statsgjeld 10,7 1Andre utgifter 245,8 20Til sammen 1216,6 100


utenom overføringer til SPU og petroleumsrela-terte utgifter, jf. tabell 8.2. Dette er utgifter somkrever endringer i regelverk for å kunne påvirkes,og det er ikke tradisjon for å gjøre større endringeri disse som del av den årlige budsjettprosessen.Bindingene knyttet til regelstyrte ordninger på2016-budsjettet er altså over sju ganger så storesom de bindingene som følger av gitte bestillings-og tilsagnsfullmakter og nær fem ganger så storesom statens samlede lønnsutgifter. Likevel kanbruken av fullmakter gi betydelige bindingerinnenfor enkelte utgiftsområder – jf. størrelsen påde samlede fullmaktene gitt til Samferdselsdepar-tementet.

8.4.2 Rapportering til Stortinget om flerårige konsekvenser i Gul bok

Ettårsprinsippet er ikke til hinder for at det kanutarbeides flerårige budsjetter av ren plankarak-ter. Siden 2005 har Gul bok inneholdt en omtale avflerårige budsjettkonsekvenser. Denne omtalenble tatt inn som en del av oppfølgingen av Andre-assen-utvalget, som bl.a. hadde anbefalt at «fler-årige budsjettkonsekvenser synliggjøres gjennomflerårige, helhetlige budsjettframskrivinger pådetaljert nivå». Hensikten med framskrivingene erå legge til rette for en realistisk prioritering i trådmed politiske målsettinger og økonomiske utsik-ter. Sammen med forventet utvikling i skatte- ogavgiftsinntektene og avkastningen fra Statens pen-sjonsfond utland, er disse framskrivingene ment ågi grunnlag for å vurdere handlingsrommet i bud-sjettpolitikken de nærmeste årene.

De flerårige budsjettframskrivingene skalvære helhetlige, i den forstand at utgifts- og inn-tektsutviklingen vurderes for alle poster i stats-budsjettet for de tre årene som følger etter bud-

sjettåret. Følgende prinsipper ligger til grunn forframskrivingene:– Utgifter til regelstyrte ordninger framskrives i

tråd med regelverket, inkludert forslag tilregelverksendringer i det aktuelle budsjettet.

– Utgifter til store, enkeltstående investeringerframskrives i tråd med framdriftsplanen.

– På områder der enkeltinvesteringer inngår i enstørre investeringsramme, videreføres ram-men uendret.

– Det korrigeres for engangsutgifter og -inntek-ter i forslaget for neste år.

– Tiltak som settes i gang i løpet av budsjettåret,framskrives med helårsvirkningen.

– Øvrige utgifter og inntekter videreføres ihovedsak uendret.

I Gul bok for 2016 ble framskrivingene presentertslik:

«Tabellene 5.1 til 5.3 oppsummerer framskri-vingene av utgiftene. Tabellene viser konse-kvensene for 2017, 2018, 2019 av Regjeringensforslag til budsjett for 2016.

Tabell 5.1 Flerårige budsjettkonsekvenser, endringer i forhold til Gul bok 2016, utgifter1

1 Dagpenger, petroleumsvirksomhet, renter og låne-transaksjoner er holdt utenom.

Kilde: Finansdepartementet

Kilde: Gul bok 2016.

Tabell 8.2 Overslagsbevilgninger som andel av samlede bevilgninger 2014. Mrd. kroner og pst.

Bevilgningerutenom over-

føringer til SPU ogpetroleumsrelaterte

utgifter

Bevilgningermed stikkord

«Overslags-bevilgning»

Andelmed stikkord

«Overslags-bevilgning» (pst.)

Driftsutgifter (01–29) 174 18 10,1 Gjelder for detmeste pensjoner

under SPK

Investeringer (30–49) 53 – –

Overføringer (50–89) 989 526 52,1 Gjelder for en stordel folketrygden

Sum utgifter post 01–89 1 217 543 44,7

Mill. 2016-kroner

2017 2018 2019

Utgiftsøkninger utenom folketrygden 407 -3 697 -4 953

Utgiftsøkninger i folketrygden 11 973 22 162 31 856

Utgiftsøkninger totalt 12 380 18 465 26 904


Samlet øker utgiftene kraftig de nærmesteårene. I 2019 vil utgiftene være 27 mrd. kronerhøyere enn i 2016. Det er utgiftene under folke-trygden som bidrar mest til de økte utgiftene,med en vekst på knapt 11 mrd. kroner i året.Innenfor folketrygdens ordninger er det særligutgiftene til alderspensjon som øker mye, ogstår for om lag 2/3 av utgiftsveksten i folketryg-den fram til 2019. Forslaget om å øke grunn-pensjonen for gifte og samboende pensjonisterbidrar til en økning fra 2016 til 2017 på 1,8 mrd.kroner. Det er også lagt til grunn en betydeligvekst i utgiftene til legemidler, uføretrygd,sykepenger (som følge av forventet sysselset-tingsvekst) og foreldrepenger.

En utfasing av tiltakspakken trekker utgif-tene ned i perioden 2017–2019. Utenom folke-trygden og tiltakspakken forventes en klarøkning i utgiftene i 2017, litt økte utgifter i 2018og litt lavere utgifter i 2019, sammenlignet medbudsjettforslaget for 2016. Veksten skyldes ihovedsak videreføring av investeringsprosjek-ter og en kraftig økning av utgiftene til ressur-skrevende tjenester i kommunene. Samtidiggår utgiftene til de eksisterende EØS-finansier-ingsordningene betydelig ned. Siden en nyavtale formelt ikke er inngått ennå, er disseutgiftene holdt utenom tallene.

Tabell 5.2 Flerårige budsjettkonsekvenser fordelt på drift, investeringer og overføringer 2017–20191. Endringer i forhold til Gul bok 2016

1 Dagpenger, petroleumsvirksomhet, renter og låne-transaksjoner er holdt utenom.


I tabell 5.2 er framskrivingene fordelt på drift,investeringer (nybygg, anlegg) og overførin-ger til andre. I budsjettframskrivingene reduse-res driftsutgiftene med 1,6 mrd. kroner i 2017,og går ytterligere ned i perioden. En rekkedriftsutgifter i tiltakspakken bidrar til å trekkeutgiftene ned. I motsatt retning trekker økt til-skudd til Statens pensjonskasse. Driftsutgif-

tene til Skatteetaten øker som følge av overfø-ringen av skatteoppkreverfunksjonen, mensamlet sett innebærer overføringen en betyde-lig innsparing. Avtalen om å ta imot flere flykt-ninger innebærer økte utgifter til blant annetdrift av mottak. I motsatt retning trekker redu-serte utgifter til Nødnett og ulike IKT-tiltaketter hvert som prosjektene ferdigstilles.

Selv om en rekke investeringer fases ut i til-takspakken, går utgiftene til investeringer bety-delig opp i 2017. Dette skyldes særlig økteutgifter til anskaffelse av nye redningshelikop-tre og kampfly, men også videreføring av byg-geprosjekter under Statsbygg og nytt forsk-ningsfartøy. Investeringene faller fram til 2019,når prosjektene ferdigstilles. Utgiftsvekstenunder overføringer til andre skyldes i all hoved-sak veksten i folketrygdens utgifter.»

De flerårige framskrivingene i Gul bok gir imidler-tid ikke et forventningsrett anslag for budsjettut-viklingen. Dette skyldes flere forhold. Blant annetjusteres ikke utgiftene til ordninger som ikke erregelstyrte, for demografiske endringer. Det forut-settes dermed implisitt at aldringen av befolknin-gen vil gi økte utgifter til pensjoner, men ikke tilpleie- og omsorgstjenester i kommunene. Videreer ikke politiske målsettinger som er kommet tiluttrykk i for eksempel intensjonserklæringer,stortingsmeldinger, flertallsmerknader i Stortin-get mv., men som ikke er innarbeidet i Regjerin-gens budsjettforslag, tatt med. Noen av disse mål-settingene innebærer konkrete behov for framti-dig utgiftsvekst, jf. omtalen av flerårige sektorpla-ner i avsnitt 8.3.3. I den tekstlige omtalen av fram-skrivingene redegjøres det for at utgiftsøkningerknyttet til demografi ikke er tatt med, og det gis etgrovt anslag på utgiftsveksten som vil følge vedvidereføring av dagens standard og dekningsgrad.

Videre beskriver de flerårige framskrivingeneikke en forventet bane for det strukturelle, olje-korrigerte budsjettunderskuddet som handlings-regelen er knyttet til. Det vises til at veksten i for-ventet fondsavkastning anslås «til i underkant av8 mrd. 2016-kroner» de nærmeste årene, men detsies ikke noe om hvor hurtig oljepengebrukenskal trappes opp. Det legges også fram et anslagfor veksten i strukturelle skatteinntekter «de nær-meste årene». Til sammen gir disse størrelseneen indikasjon på hvor stort handlingsrommet ifinanspolitikken vil være de første årene etter bud-sjettåret. Det faktiske handlingsrommet avgjøresimidlertid av hvor mye penger som hentes ut frafondet.

Mill. 2016-kroner

2017 2018 2019

Driftsutgifter -1 633 -2 285 -2 567

Nybygg, anlegg 2 938 -700 -3 539

Overføringer til andre, mv. 11 075 21 450 33 009

Sum 12 380 18 465 26 904


De flerårige budsjettkonsekvensene er ikkegjenstand for et eget vedtak i Stortinget, men tastil orientering i Finanskomitéens innstilling.

8.4.3 Beskrivelse av bindinger i Samferdselsdepartementets budsjettproposisjon

Som beskrevet i avsnitt 8.3.2, er det gitt store full-makter på samferdselsområdet. Det dreier segsærlig om fullmakter til å inngå kontrakter forstørre vegutbygginger, som vanligvis er prosjek-ter som løper over flere år. Framdriften på pro-sjektene besluttes i stor grad av departementet utfra hensynet til en mest mulig rasjonell gjennom-føring. Ut fra prosjektplanene er det mulig å gi etanslag for hvor store årlige bevilgninger som ernødvendige for å følge opp de gitte fullmaktene.Samferdselsdepartementet presenterer slikeanslag i sin budsjettproposisjon:

«Pr. 1. januar 2016 vil bindingene knyttet til åfullføre igangsatte prosjekter utgjøre om lag61,4 mrd. kr. Om lag 40,2 mrd. kr skal dekkesmed statlige midler. Med budsjettforslaget for2016 vil bindingene pr. 31. desember 2016

utgjøre om lag 43,1 mrd. kr, hvorav om lag30,5 mrd. kr skal dekkes med statlige midler.Dette omfatter også nye bompengeprosjektersom er lagt fram, men som ennå ikke er vedtattav Stortinget. Inkl. refusjonsavtaler som ventesinngått før 2016, vil de totale statlige bindin-gene utgjøre om lag 33,3 mrd. kr. I tillegg kom-mer statens forpliktelser knyttet til oppfølgingav vedtatte bompengepakker og OPS-prosjekter.

Tabell 5.5 viser statlige bindinger på inves-teringspostene ved inngangen til 2016, bud-sjettforslag for 2016, bindinger ved inngangentil 2017, behov/bindinger i 2017 og 2018 og bin-dinger etter 2018.»

Framstillingen viser at i budsjettforslaget for2016 foreslås det å bevilge 16,9 mrd. kroner overstatsbudsjettet til riksveginvesteringer under Sta-tens vegvesen. De prosjektene som allerede ervedtatt av Stortinget, eller som foreslås vedtatt iforbindelse med 2016-budsjettet, innebærer etbehov for å bevilge 16,4 mrd. 2016-kroner i 2017,og 12,6 mrd. 2016-kroner i 2018. I anslaget forbehov i 2017 og 2018 er det ikke tatt høyde foreventuelle nye store prosjekter. Videre er ikkeden varslede opptrappingen av tilskudd til det nye

Tabell 5.5 Statlige bindinger til vedtatte prosjekter og prosjekter som foreslås vedtatt i 2016

1 Refusjoner i 2016 er inkludert i foreslåtte rammer til de ulike postene.2 Omfatter ikke ev. nye forskutteringsavtaler i 2016.

Mill. 2016-kr

Bindinger pr.01.01.2016

Forslag2016

Bindinger pr.01.01.2017

Behov2017

Behov2018

Bindingeretter 2018

Post 29 Vederlag til OPS-prosjekter - 458,1 - 440 440 -

Post 30 Riksveginvesteringer 36 800 14 878,0 27 700 13 400 10 400 8 900

– store prosjekter 29 900 8 103,7 23 100 8 100 6 700 8 300

– programområdene 2 400 2 452,2 1 500 1 200 200 100

– fornying 4 500 1 822,6 3 100 1 600 1 000 500

– planlegging og grunnerverv - 1 844,5 - 1 850 1 850 -

– ikke rutefordelte midler - 655,0 - 650 650 -

Post 31 Skredsikring riksveger 1 590 662,7 1 140 650 470 20

Post 35 Vegutbygging i Bjørvika 35 25,7 10 10 0 0

Post 36 E16 over Filefjell 920 540,0 1 070 630 360 80

Post 37 E6 vest for Alta 900 357,6 540 450 90 0

Sum ekskl. refusjoner1 40 245 16 922,1 30 460 15 580 11 760 9 000

Vedtatte refusjonsforpliktelser1 2 3 600 2 800 800 800 1 200

Sum 43 845 16 922,1 33 260 16 380 12 560 10 200


vegselskapet tatt med. Tallene undervurderer der-med sannsynligvis statens utgifter til veginveste-ringer de nærmeste årene. De illustrerer imidler-tid at det har vært mulig å skape forholdsvis storsikkerhet for framtidige samferdselsbudsjetterinnenfor dagens budsjettsystem. Dette er i trådmed bildet som avtegnet seg i kapittel 7, at bud-sjettsystemet i seg selv ikke har vært en årsak tilat investeringsprosjekter på dette området ikkegjennomføres på en rasjonell måte.

8.4.4 Handlingsrommet i budsjettpolitikken på mellomlang og lang sikt

I nasjonalbudsjettene og i perspektivmeldingenelegges det fram analyser av handlingsrommet ibudsjettpolitikken på mellomlang og lang sikt.Perspektivmeldingene har gitt en forholdsvisutførlig drøfting av utsiktene for offentligefinanser fram mot 2060. De årlige nasjonalbudsjet-tene har gitt en noe knappere framstilling av detlangsiktige inndekningsbehovet, og i tillegg drøf-tet handlingsrommet i finanspolitikken på mel-lomlang sikt. I Nasjonalbudsjettet 2016 ble detteframstilt slik:

«Handlingsrommet i budsjettpolitikkenbestemmes av utviklingen i skatteinntektenefra fastlandsøkonomien og den forventede real-avkastningen av kapitalen i Statens pensjons-fond utland, samt bindinger på utgifts- og inn-tektssiden fra tidligere vedtak.

Den underliggende årlige realveksten iskatte- og avgiftsinntektene anslås til om lag 18mrd. 2016-kroner, eller 1¾ pst. Det er noelavere enn den gjennomsnittlige prosentviseveksten de siste tiårene, noe som må ses i sam-menheng med at vi har bak oss en periode medsvært sterk oppgang i norsk økonomi som del-vis har vært drevet av økende etterspørsel frapetroleumsvirksomheten. I årene framoverkan vi ikke vente det samme sterke vekstbidra-get til fastlandsøkonomien fra norsk sokkel. Enlavere vekst i norsk økonomi vil trekke ned denunderliggende veksten i skatteinntektene.Flere land har opplevd at det de trodde var sta-bile, strukturelle skatte- og avgiftsinntekter,sviktet i møte med store økonomiske rystelser.

Utgifter knyttet til befolkningsutviklingenvil legge beslag på det meste av veksten i skat-teinntektene i årene framover. Bindingene i fol-ketrygden anslås å stige med om lag 11 mrd.2016-kroner i gjennomsnitt per år de nærmesteårene, særlig som følge av sterk vekst i utgifter

til alderspensjon. Befolkningsutviklingen vilogså øke utgiftene i kommunene og helsefore-takene med anslagsvis om lag 4 mrd. kronerårlig ved videreføring av dagens standarder ogdekningsgrader og før en tar hensyn til at pro-duksjonen kan bli mer effektiv og at befolknin-gens helse eventuelt forbedres.

Nettoinnvandringen til Norge har vært høyde siste ti årene. I årene etter EØS-utvidelsenhar vi ikke opplevd noen større nedgang i sys-selsettingen. Vi vet dermed ikke så mye omhvordan et omslag i arbeidsmarkedet vil slå uti innog utvandringen. Den samlede virknin-gen av innvandring på offentlige budsjetter ogverdiskaping per innbygger er usikker og vilavhenge av flere forhold, særlig av innvandrer-nes deltagelse i arbeidsmarkedet. For flyktnin-ger og asylsøkere er kostnadene særlig storede første årene, da etableringskostnadene erbetydelige. Bare det statlige integreringstil-skuddet og tilskudd til opplæring i norsk ogsamfunnskunnskap for 8 000 overføringsflykt-ninger utgjør om lag 7,4 mrd. kroner over femår, se Gul bok (Prop. 1 S (2015–2016)). Ogsåanalyser fra Statistisk sentralbyrå viser betyde-lige kostnader for det offentlige ved innvand-ring fra fattige land, se boks 3.4. Beregningeneillustrerer hvor viktig det er at de som kommer,vinner innpass i arbeidsmarkedet.

Bruken av olje- og fondsinntekter har øktmarkert siden 2001 og blitt en stadig viktigerefinansieringskilde i de årlige statsbudsjettene.Store avsetninger til Statens pensjonsfondutland og god avkastning i fondet har gjort aten likevel ligger under 4 pst. av fondets verdi. Iårene framover er veksten i fondskapitalen ven-tet å avta, og etter hvert vil fondsavkastningenmålt som andel av verdiskapingen i fastlands-økonomien mest sannsynlig følge en nedadgå-ende bane, se figur 3.3A. Selv om bruken fortiden ligger godt under 4 pst. av fondsverdien,vil rommet for å øke det strukturelle under-skuddet fra ett år til det neste etter hvert blimindre. Ved å legge opp til en gradvis innfasingav fondsmidlene, blir 4-prosentbanen framoverjevnere. Det vil redusere behovet for en bråomlegging av finanspolitikken i framtiden.

Den store usikkerheten i anslagene talerogså for å gå forsiktig fram i innfasingen av olje-og fondsinntektene. Erfaringer viser at ansla-gene for fondsverdien og 4-prosentbanen kanendre seg betydelig på kort tid. Særlig kansvingninger i kronens verdi komme brått og gistore utslag i 4-prosentbanen, og endringenekan gå i begge retninger. Som figur 3.3A viser,


er anslagene for 4-prosentbanen løftet tilsva-rende 3–4 pst. av Fastlands-BNP bare sidenNasjonalbudsjettet 2013. Om lag halvparten avveksten i fondsverdien i 2013 og 2014 skyldessvakere kronekurs, noe som ikke øker fondetsinternasjonale kjøpekraft.

I lys av det lave rentenivået ute pekte Thø-gersen-utvalget på at realavkastningen av pen-sjonsfondet kan bli lavere enn 4 pst. de neste10–15 årene. Dersom avkastningen svekkes

også på aksjer, anslår utvalget at den gjennom-snittlige realavkastningen kan trekkes ned mot2 pst. i denne perioden. En lavere avkastning ifondet vil gi et mindre handlingsrom i finanspo-litikken i årene framover. Også lavere oljeprisreduserer handlingsrommet i finanspolitikken,særlig dersom oljeprisen blir liggende lavt i enlengre periode. Den blå stiplede linjen i figur3.3B illustrerer hvordan banen for forventetfondsavkastning vil kunne se ut med 2 pst. årligrealavkastning i fondet de neste 15 årene og enoljepris som er 100 kroner lavere enn i referan-seforløpet. Det innebærer en oljepris som sta-biliseres rundt 440 kroner per fat på lengresikt, som er noe høyere enn nivåene vi nåobserverer på rundt 410 kroner per fat. Somdet framgår av figuren, vil profilen på 4-prosent-banen under disse forutsetningene endresbetydelig. Den forventede fondsavkastningenvil da allerede ha passert toppen målt somandel av trend-BNP for Fastlands-Norge, ogvære på vei ned.

Det kan ikke utelukkes at flere negativehendelser inntreffer samtidig. Også det struk-turelle underskuddet kan bli oppjustert der-som veksten i norsk økonomi skulle bli vesent-lig svakere enn lagt til grunn. Beregningerviser at underskuddet målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge vil kunne bli oppjus-tert med rundt 1¼ prosentenhet i 2016 dersomdet skulle bli nullvekst i sysselsettingen i åreneframover, se de skraverte søylene i figur 3.3B.Det svarer til erfaringene fra tilbakeslaget påslutten av 1980- og begynnelsen av 1990-tallet. Ien situasjon med sammenfall av flere negativehendelser vil bruken av fonds- og oljeinntekterfortsatt kunne økes noe i en periode, men rom-met for opptrapping vil være vesentlig redu-sert.»

Omtalen i nasjonalbudsjettet peker på flere for-hold som tilsier at handlingsrommet på statsbud-sjettet om noen år kan bli vesentlig mindre enn idag. Det oppgis imidlertid ikke noe anslag for ver-ken utgiftsvekst eller oljepengebruk de nærmesteårene, og dermed heller ikke for det budsjettmes-sige handlingsrommet.

8.5 Erfaringer med langtids-budsjettering 1970–85

Norge har tidligere hatt en form for flerårig bud-sjettering, ved at et langtidsbudsjett for de kom-mende fire år ble lagt fram for Stortinget i Gul

Figur 8.1 Utviklingen i forventet fonds-avkastning. Prosent av trend-BNP for Fast-lands-Norge1 100 kroner varig lavere oljepris per fat og 2 pst. real-

avkastning neste 15 år.Kilde: Finansdepartementet.

Figur 3.3 fra nasjonalbudsjettet 2016.Utviklingen i forventet fondsavkastning

0

2

4

6

8

10

12

0

2

4

6

8

10

12

2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060

Strukturelt underskudd

4%-banen, NB16

4%-banen, NB13

A. Anslag for 4-prosentbanen på ulike tidspunkt og strukturelt oljekorrigert underskudd

B. Anslag for 4-prosentbanen ved lav avkastning og oljepris, og økt strukturelt underskudd ved lavere underliggende sysselsetting

0

2

4

6

8

10

12

0

2

4

6

8

10

12

2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060

Lav sysselsettingStrukturelt underskudd

4%-banen, NB16

4%-banen, lavalternativ1


bok. Disse budsjettene var indikative, i den for-stand at det ikke ble fattet stortingsvedtak omdem. Det første langtidsbudsjettet ble lagt fram i1970, og ordningen ble avviklet etter 1985.

I 1962 satte Regjeringen Gerhardsen III neden finanspolitisk komité, som fikk i hovedoppgave«å komme med tilråding om hvordan finanspoli-tikken burde utformes»2. Mandatet presisertevidere at komitéen burde «vurdere om finanspoli-tikken også bør og kan legges opp for lengre peri-oder enn ett år, bl.a. med sikte på en bedre koordi-nering med langtidsprogrammene.» Komitéenanbefalte «som en nødvendig nydanning i bud-sjettbehandlingen» å innføre et rullerende 4-årslangtidsbudsjett for statens virksomhet (seFinans- og Tolldepartementet (1967) og Kleppe(2003)). Dette skulle knyttes opp mot det årligebudsjettarbeidet både i administrasjonen, i regje-ringen og i Stortinget. I følge komitéen ville enhovedhensikt med langtidsbudsjettene være å «gi

et bedre grunnlag for utarbeidelsen av de årligestatsbudsjetter», og derfor burde den årlige revi-sjonen av langtidsbudsjettene skje før en startetselve prosessen med neste års statsbudsjett.

Komitéen begrunnet forslaget bl.a. ved å pekepå «det i det moderne samfunn vil være en ten-dens til at statsmyndighetene påtar seg stadigflere oppgaver uten at det er klarlagt hva forplik-telsene vil innebære for statens samlede finanser ikommende år.» Dette kan medføre at en ikke kla-rer å følge opp den planlagte utviklingen av sta-tens virksomhet, fordi ressursene allerede er bun-det gjennom tidligere vedtak. Komitéen mentederfor målsetningen burde være å utvikle et inte-grert system for planlegging og budsjettering. Detville gi «mer rasjonell drift av statens virksomhet»,siden en da kunne unngå å legge opp planer somdet ikke var budsjettmessig dekning for.

Ved utarbeidelsen av Langtidsprogrammet1966–69 ble det utarbeidet et internt 4-årig lang-tidsbudsjett til bruk for regjeringens arbeid medprogrammet. Langtidsbudsjettet ble imidlertidikke lagt fram for Stortinget. Derimot ble det i

2 Komitéen besto av fagøkonomene Odd Aukrust, TrygveHaavelmo og Lars Aarvig, mens Per Kleppe var komitéensformann og sekretær.

Boks 8.2 Det finanspolitiske rammeverket

Handlingsregelen ble lagt fram av regjeringenStoltenberg I i St.meld. nr. 29 (2000–2001), oghar siden vært styrende for finanspolitikkenunder skiftende regjeringer. Regelen angir atdet strukturelle, oljekorrigerte underskuddet påstatsbudsjettet – dvs. underskuddet korrigertfor oljeinntekter og for forbigående svingninger– over tid skal tilsvare den forventede årligeavkastningen av kapitalen i Statens pensjons-fond utland. Oljeinntektene, definert som sta-tens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksom-heten, spares i dette fondet, og investeres i sinhelhet i utlandet. Handlingsregelen angir der-med hvor stor avstand det kan være mellom sta-tens utgifter og inntekter (utenom oljeinntek-ter), men åpner samtidig for at denne avstandeni et gitt år kan avvike noe fra den forventedefondsavkastningen. For det første må oljepenge-bruken tilpasses for å jevne ut svingninger i øko-nomien og sikre god kapasitetsutnyttelse. Fordet andre skal oljepengebruken tilpasses storesvingninger i fondskapitalen eller i det struktu-relle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet grad-vis og over flere år. Men over tid setter hand-lingsregelen en ramme for finanspolitikken.Dersom Stortinget ønsker å øke utgiftene til et

bestemt formål utover det rommet handlingsre-gelen gir for å øke oljepengebruken, må dettedekkes inn ved lavere utgifter på andre områder,eller eventuelt inntektsøkninger i form av høy-ere skatter eller avgifter.

Handlingsregelen har bidratt til å gifinanspolitikken en forankring både på kort oglang sikt. Det har vært særlig tydelig i periodermed liten avstand til 4-prosentbanen eller nårbruken av oljeinntekter har ligget over den for-ventede fondsavkastningen. Bruken av oljeinn-tekter ligger nå godt under 4-prosentbanen,etter svært sterk vekst i fondets verdi i norskekroner de siste par årene. I denne situasjonenfungerer den anslåtte 4-prosentbanen i mindregrad som en operativ rettesnor for finanspolitik-ken på kort sikt. Thøgersen-utvalget anbefaler iNOU 2015: 9 at i en situasjon med stor avstand til4-prosentbanen bør finanspolitikken gis en for-ankring på kort og mellomlang sikt i form av atRegjeringen staker ut en kurs tilbake til 4-pro-sentbanen. Flertallet i Thøgersen-utvalgetmente at innfasingen framover bør være noelavere enn gjennomsnittet for de årene hand-lingsregelen har ligget til grunn for finanspoli-tikken.


Langtidsprogrammet 1970–73 presentert en delhovedtall for regjeringens langtidsbudsjett. I Gulbok for 1970 ble det for første gang lagt fram entallmessig oppstilling av langtidsbudsjettet, og iGul bok for 1973 ble det presentert et fullstendigrullert langtidsbudsjett. Hvert år fram til Gul bokfor 1985 ble det deretter gitt rullerende anslag for3 år etter det året budsjettforslaget gjaldt. Stortin-get fattet ikke noe vedtak i tilknytning til langtids-budsjettet.

Langtidsbudsjettene i Gul bok var på aggre-gert nivå, og besto av en tabell der budsjettetstotale utgifter var inndelt i et visst antall program-områder. I Gul bok for 1970 var det eksempelvis31 områder i tabellen. Grunnlaget for utarbeidel-sen av langtidsbudsjettet i departementene varimidlertid basert på postnivå.

Einar Lie (1995 og 2010) beskriver innføringenav langtidsbudsjetter, og peker på at Gerhardsensregjering hadde nølt med å forplikte seg til et sliktsystem. Lie mener dette skyldtes at statsrådene ipraksis ikke ønsket den begrensningen av detkortsiktige handlingsrommet som langtidsbud-sjettering ville gi. Borten-regjeringen vedtokreformen uten særlig nøling – men «nølte hellerikke med å handle uavhengig av sine egne lang-siktige vedtak i løpende budsjettbeslutninger».Dette var et trekk som ble forsterket utover på1970-tallet.

I Langtidsprogrammet for 1982–85 ble detpekt på at veksten i statens utgifter var megetsterk i 1970-årene (Planleggingssekretariatet1981). De økonomiske vekstutsiktene ble anslått åbli vesentlig svakere enn det en hadde vært vanttil, og det ble varslet at «det i årene framover villebli ført en meget stram finanspolitikk» for at deoffentlige budsjettene skulle være tilpasset denøkonomiske utviklingen. Det ble understreket atlangtidsbudsjettene måtte være gjenstand forårlige revurderinger og endringer, siden mangeav de forutsetningene en bygde på ville endre segmed tiden og nye problemer ville oppstå. Lang-tidsbudsjettene representerte derfor ikke en fast-låst plan for flere år, men dannet en referanse-ramme som ny informasjon og nye vurderinger tilenhver tid må ses i forhold til. I Langtidsprogram-met ble det pekt på flere styringsproblemer knyt-tet til samordningen av ulike planer og statsbud-sjettet:

«Ut fra hensynet til den finanspolitiske styrin-gen, er det særlig viktig å sikre en tilfredsstil-lende samordning mellom sektorplanleggin-gen og den overordnete økonomiske planleg-

gingen gjennom stats- og nasjonalbudsjettet.(…)

(…) Organiseringen av sektorplanleggin-gen har imidlertid ført til en del styringsproble-mer som det er nødvendig å ta alvorlig. Omfan-get av sektorplanleggingen skaper i seg selv etbetydelig samordningsproblem. Antallet sek-torplaner i form av utredninger, stortingsmel-dinger og -proposisjoner, gjør at en ikke har til-strekkelig oversikt over hva som til enhver tidproduseres av planer.

Sektorplanleggingen vil i mange tilfeller tautgangspunkt i mer ideelle mål for utviklingeninnen området. De planene som da forekom-mer kan av økonomiske grunner vise seg å blilite realistiske, men de skaper forventningerom omfanget og standarden av den fremtidigevirksomheten. (…) På denne måten har en lagtmeget sterke bindinger på de framtidige bud-sjettene.

Regjeringen vil derfor gå inn for at– Antallet meldinger og proposisjoner til Stor-

tinget søkes redusert.– Sektorplanene må utformes på en slik måte

at de ikke binder fremtidige budsjetter.Vekstrater og tempoplaner skal som hoved-regel fastsettes i de årlige budsjettene.

– Det stilles krav om at de økonomiske ogadministrative virkningene av planene klar-gjøres som ledd i planleggingen.

– Planleggingen skal ta utgangspunkt ibestemte økonomiske rammebetingelser.Minst ett av de alternativer som utredesskal holdes innenfor langtidsbudsjettetsrammer.»

Stortinget sluttet seg til Langtidsprogrammet1982–85. Likevel ble ikke langtidsbudsjettene etfungerende verktøy i arbeidet med å dempeutgiftsveksten, og det siste langtidsbudsjettet blelagt fram i Gul bok for 1985.

Lie (2010) peker på at selve langtidsprogram-mene fikk mindre og mindre betydning for prak-tisk politikk: «Mens man på 1970-tallet trodde atlangtidsprogrammet var viktig for politikk, elleriallfall ville bli det, trodde få sent på 1980-tallet atdet var viktig – eller noen gang hadde vært det.»På samme måte som langtidsprogrammene, visteogså langtidsbudsjettene seg å ha liten praktiskbetydning. De la i liten grad føringer for denfinanspolitikken som ble vedtatt når man kom tilbudsjettåret.

Opprinnelig skulle langtidsbudsjettene inklu-dere de budsjettmessige konsekvenser av aktivi-tet i budsjettåret, og så langt som mulig de bud-


sjettmessige konsekvenser av nye tiltak som detble antatt at regjeringen ville fremme i perioden.Etter hvert fikk imidlertid langtidsbudsjettenemer karakter av teknisk framskriving av utgiftenebasert på oppfølging av fattede vedtak, og forøvrig uendret politikk på utgiftssiden. (Moe ogSchreiner 1985)

Utarbeidelsen av årlige rullerende langtids-budsjetter krevde betydelig ressursinnsats. Lang-tidsbudsjettene var omfattet av liten politiskinteresse. De ble etter hvert ikke behandlet påregjeringens budsjettkonferanser, og var ikkegjenstand for vedtak i Stortinget. De ble avvikletfordi nytten av dem ikke kunne forsvare kostna-dene ved å utarbeide dem.

De vurderinger av kostnadene ved å utarbeidelangtidsbudsjettene som ble gjort ved den ende-lige avvikling av systemet, må sees i lys av at lang-tidsbudsjettene over tid hadde fått mindre politiskgjennomslag enn det som var intensjonene fra denfinanspolitiske komité oppnevnt i 1962. Da komi-téen skrev sin innstilling, hadde Finansdeparte-mentet i nær 20 år etter 1945 kunnet planlegge utfra at regjeringen utgikk fra ett parti, og haddestøtte fra et flertall i Stortinget. Etter at Gerhard-sen III-regjeringen gikk av i 1965, har det ikkeskjedd.

8.6 Erfaringer fra andre land

8.6.1 Sverige

Sverige innførte et overskuddsmål for offentligefinanser i 2000, som innebærer at offentlige bud-sjetter i gjennomsnitt skal ha et overskudd på 1pst. av BNP over en konjunktursykel (Finansde-partementet Sverige 2011).3 Det ordinære stats-budsjettet vedtas for ett år om gangen, men for ålegge til rette for at overskuddsmålet kan nås fat-ter Riksdagen i tillegg et vedtak om et samletutgiftstak for de neste tre årene. Det samledeutgiftstaket fastsettes nominelt og omfatter allestatens utgifter utenom renter på statsgjeld. Der-etter fordeles utgiftene som rammer på 26 utgifts-områder, men disse rammene er ikke bindendeutover budsjettåret. Dersom det samlede utgiftsta-ket (som er bindende for de neste tre år) kommerunder press, må det prioriteres innad eller mellomde 26 utgiftsområdene. Budsjettprosessen får der-med en top-down-tilnærming.

For å håndtere usikkerhet, legges det inn enmargin mellom det samlede utgiftstaket og sum-men av rammene på utgiftsområdene. Marginenskal fungere som en buffer dersom utgifteneutvikler seg annerledes enn anslått, for eksempelsom følge av konjunkturutviklingen. Marginentrappes gradvis ned, etter hvert som årene i plan-perioden rykker nærmere. Den tilsvarer 3 pst. avutgiftstaket i år tre etter budsjettåret, 1,5 pst. i årto, og 1 pst. i året etter budsjettåret.

Det er ingen formelle hindringer for at Riksda-gen skal kunne endre tidligere vedtatte utgiftstak.Etter regjeringsskiftet høsten 2006 ble den tidli-gere vedtatte utgiftsrammen for 2007 redusertmed 1 pst. og etter regjeringsskiftet høsten 2015ble utgiftstaket for 2015, 2016 og 2017 økt medhhv. om lag 3, 3½ og 4½ pst. Utenom regjerings-skifter har det derimot ikke vært praksis for ågjøre endringer i vedtatte utgiftstak, utover tek-niske justeringer. Slike justeringer kan skyldes foreksempel endringer i regnskapsføring.

Sammen med overskuddsmålet legger utgift-staket føringer på det samlede skattenivået. Utgift-staket hindrer at utgiftsveksten kommer ut avkontroll og tvinger fram økte skatter. Samtidiginnebærer det forutbestemte utgiftstaket at høy-ere inntekter enn ventet slår ut i økt sparing, fram-for økte utgifter. Det kan særlig være en fordeldersom de økte inntektene viser seg å være mid-lertidige.

I budsjettproposisjonen for 2016 ble det for før-ste gang presentert en helhetlig plan for statligeinvesteringer og tilhørende finansiering for de firekommende år (Finansdepartementet Sverige2015). Planen omfatter statens investeringer iinfrastruktur, forsvar og beredskap, fast eiendomog tomter, kraftverk, luftfart og sjøfart og statensinvesteringer i anleggsmidler. Investeringsplanener en prognose, og gir ingen formelle bindinger.Investeringer inngår i utgiftsrammene som settesfor departementene, regnskapsført etter kontant-prinsippet. Det er således bare investeringer ibudsjettåret som vedtas formelt av Riksdagenhvert år, samt at investeringsplaner inngår i desamlede utgiftstakene som settes for de neste treår.

8.6.2 Danmark

Finanspolitikken i Danmark tilrettelegges innen-for det overordnede rammeverk som følger dendanske budsjettloven fra 2012, den mellomlang-siktige planen til 2020 og EUs regler (Finansmi-nisteriet Danmark, 2014). Rammeverket setterkonkrete mål for offentlige finanser i form av lang-

3 Overskuddsmålet besluttes av Riksdagen, og har vært uen-dret siden innføringen i 2000. Nivået ble imidlertid justertned fra 2 til 1 pst. i 2007 som følge av en definisjonsendring.


Boks 8.3 EU-krav til flerårige budsjettrammeverk

Stabilitets- og vekstpakten (SVP) fra 1997 setter fel-les rammer for EU-landenes finanspolitikk. Den skalsikre at EU-land samkjører finanspolitikken og sik-ter mot sunne offentlige finanser. Noen av regleneer utformet med tanke på å forebygge at finanspoli-tikken tar feil retning framover, mens andre er derfor å korrigere når budsjettunderskuddene og/ellergjeldsbyrdene er blitt for store.

Medlemslandene er hvert år forpliktet til åsende såkalte stabilitetsprogram (for euroland) ellerkonvergensprogram (andre EU-land) til Kommisjo-nen. Her skal de gjøre rede for den forventedeutviklingen i landenes økonomi og offentligefinanser i inneværende og de tre påfølgende år.Eurolandene er i tillegg forpliktet til å publisere sta-bilitetsprogrammet samtidig med nasjonale mellom-langsiktige budsjettplaner. De mellomlangsiktigeframskrivingene er ikke bindende på hver utgifts-og inntektskategori og kan endres i neste stabilitets-eller konvergensprogram mot avviksforklaring.Overholdelse av budsjettreglene er imidlertid for-pliktende, og Kommisjonen vurderer etterlevelsenav kravene i SVP i et mellomlangsiktig perspektiv.

Som følge av manglende etterlevelse av reglene iSVP og den markerte økningen i offentlig sektorsbudsjettunderskudd og gjeld under og etter finanskri-sen i 2008–09, ble regelverket og håndhevingenstrammet betydelig opp. Dette gjaldt også den fore-byggende delen. Sentralt i denne sammenheng erkravet om at medlemslandene etablerer troverdige ogeffektive mellomlangsiktig budsjettrammeverk meden horisont på minst tre år (Rådets direktiv 2011/85/EU). Kravene til nasjonale budsjettrammeverk skulleogså bidra til bedre realisme i stabilitets- og konver-gensprogrammene og styrke den finanspolitiske dis-plinen. Rammeverkene skal bl.a. inneholde:– Mål for utviklingen i budsjettunderskudd, gjeld,

samlede utgifter og andre viktige størrelser.– Framskrivinger av underskudd, gjeld og viktige

utgifts- og inntektsposter, basert på uendret poli-tikk.

– Beskrivelse av mellomlangsiktig politikk medvekt på hvordan tiltak bidrar til å oppnå mellom-langsiktige budsjettmålsettinger.

– En vurdering av tiltakenes langsiktige effekt påoffentlige finanser.

Framskrivingene skal være basert på realistiskeforutsetninger, være transparente og konsistente påtvers av sektorer og nivåer. Medlemmer av euroom-rådet skal basere sine budsjetter på uavhengigemakroøkonomiske anslag.

I 2013 ble budsjettmålsettingene i SVP tallfesteti Traktaten om stabilitet, koordinering og styring,som gjelder for eurolandene og andre EU-land somønsker å delta i tettere samarbeid om finanspolitik-ken. Det mellomlangsiktige målet for disse landeneer et strukturelt budsjettunderskudd på maksimalt0,5 pst. av BNP når gjelden er over 60 pst. av BNP,og maksimalt 1,0 pst. av BNP for land med gjeldgodt under denne terskelverdien og hvor risikoenknyttet til den langsiktige bærekraften i offentligefinanser er liten. Inntil målet er nådd skal medlems-land i utgangspunktet gjennomføre en årlig struktu-rell innstramning svarende til 0,5 pst. av BNP.

Korreksjonsmekanismer skal sikre at tiltakautomatisk iverksettes ved avvik. Det kan imidler-tid tillates avvik ved usedvanlige hendelser ellerhvis medlemsland gjennomfører større strukturre-former som vil styrke offentlige finanser på langsikt. Ved gjentatte brudd på de mellomlangsiktigemålene kan euroland pålegges å foreta en rentebæ-rende avsetning svarende til 0,2 pst. av BNP.

Traktaten om stabilitet, koordinering og styringpålegger deltakerlandene å ta det mellomlangsik-tige budsjettmålet inn i nasjonalt bindende lovverk,fortrinnsvis av grunnlovsmessig karakter. Dersomdette ikke blir gjort, kan landet ilegges en bot sva-rende til 0,1 pst. av BNP.

Alle EU-landene har i dag en form for mellom-langsiktige planer i sine nasjonale budsjettramme-verk, men det er store variasjoner mht. hvordan dehar implementert direktivet (Europakommisjonen2014). Dette gjelder bl.a. hvor forpliktende flerårigebudsjetter skal være, detaljeringsgrad, hvor stor delav budsjettet som omfattes, politisk involvering(både regjering og parlament) og hvilken sammen-heng det er mellom mellomlangsiktige planer inasjonale budsjetter og de mellomlangsiktigemålene i de årlige konvergens- eller stabilitetspro-grammene.

Etter at mellomlangsiktige budsjettmål ble tattinn i SVP i 2005 er det kun et fåtall land som haroverholdt målene (ECB 2015). I perioden 2010–2013 konsoliderte euroområdet og EU samlet detstrukturelle budsjettet med mer enn 0,5 pst. avBNP årlig. De fleste land oppfylte i denne periodenkonsolideringskravet i ett eller flere år. Deretterstoppet imidlertid den strukturelle konsolideringenopp. Etter Kommisjonens vurdering av eurolande-nes budsjettplaner for 2015, oppfyller bare fire avelleve land kravet om å være i stand til å nå det mel-lomlangsiktige målet.


siktig bærekraft, et krav om at strukturell bud-sjettbalanse i 2020, et krav om at det årlige struk-turelle budsjettunderskuddet ikke skal overstige½ pst. av BNP (med unntak av under helt spesielleomstendigheter) og bindende utgiftstak somunderstøtter at de overordnede målene nås.

Det settes utgiftstak for stat, kommune ogregioner. Det statlige utgiftstaket er delt opp iutgiftstak for driftsutgifter og utgiftstak for inn-tektsoverføringer. Utgiftstakene gjelder for de trepåfølgende årene etter budsjettåret etter vedtak iFolketinget. Utgiftstakene fram til 2017 ble der-med bestemt i forbindelse med statsbudsjettet for2014, utgiftstakene for 2018 ble bestemt i forbin-delse med statsbudsjettet for 2015 og utgiftsta-kene for 2019 bestemmes i forbindelse med stats-budsjettet for 2016.

Justeringer av allerede fastsatte utgiftstak kanskje enten gjennom et endringsforslag til lovenom utgiftstak, som må vedtas av Folketinget, elleradministrativt.4 I tillegg kan det løpende bli fore-tatt tekniske justeringer av utgiftstakene, her-under som følge av reviderte pris- og lønnsanslagsamt konkrete oppgaveendringer mellom stat,kommuner og regioner. Sanksjonsmekanismeneved overskridelser varierer med utgiftstype. Hvisdet i løpet av budsjettåret er utsikter til at taket forstatlige driftsutgifter overskrides, må regjeringentreffe tiltak for å hindre overskridelsen. Hvis detstatlige utgiftstaket likevel overskrides, skal taketdet påfølgende år i utgangspunktet reduseres til-svarende.

De danske utgiftstakene omfatter om lag ¾ avde samlede offentlige utgiftene i stat, kommunerog regioner. Utgiftstakene inkluderer utgiftstypersom inntektsoverføringer, foretakssubsidier, EU-bidrag og utviklingsbistand. Unntakene gjelderprimært offentlige anleggsinvesteringer, renteut-gifter på gjelden og ledighetsrelaterte utgiftersom er konjunkturfølsomme.

8.6.3 Storbritannia

I Storbritannia ble det finanspolitiske rammever-ket endret i 2010 av den da nyvalgte koalisjonsre-gjeringen, og er oppdatert i 2015 etter parlaments-valget. De gjeldende målene for finanspolitikkener å sikte mot overskudd i offentlig forvaltning ibudsjettåret 2019/2020 (HM Treasury 2015).Fram til dette tidspunktet skal offentlig forvalt-

nings netto gjeld som andel av BNP falle hvert år,såfremt den økonomiske situasjonen er normal.Etter budsjettåret 2019/2020 har regjeringen etoverskuddsmål i en normal konjunktursituasjon.En normal økonomisk situasjon defineres som envolumvekst i BNP på 1 pst. eller mer.

I det årlige forslaget til statsbudsjett, som leg-ges fram i mars hvert år, gir regjeringen anslagfor statsforvaltningens inntekter og utgifter i defire eller fem kommende år. I slutten av novemberhvert år legges det i tillegg fram et «Autumn State-ment», der nødvendige justeringer foretas. Bud-sjettåret løper fra 1. april til 31. mars påfølgendeår. Skatteforslagene legges fram samtidig medstatsbudsjettet, men vedtas med et visst tidsetter-slep og tilbakedateres normalt med virkning fra 1.april.

Budsjettprosessen i Storbritannia er nærtknyttet opp mot «utgiftsplaner» (HM Treasury(2013) og IMF (2014)). For om lag halvparten avstatsforvaltningens utgifter settes det flerårigeutgiftsrammer fordelt på departementsområder,såkalte «Departemental Expenditure Limits»,DEL. Dette omfatter utgifter som det egner seg åsette forhåndsbestemte grenser for, som foreksempel lønn, innkjøp og realinvesteringer. Plan-horisonten er i de fleste tilfeller tre år, men kanvariere noe. Utgiftsrammene blir satt i såkalte«Spending reviews», som er en gjennomgang avstatsforvaltningens pengebruk i siste tre- ellerfireårsperiode. Gjennomgangene blir dermed etflerårig budsjett for områdene som dekkes avDEL. Departementene står ansvarlig for å holdeseg innenfor sine utgiftsrammer og erfaringsmes-sig har det vært få tilfeller av overskridelser.Regjeringen fører tilsyn med departementenesgjennomføring av planene, og for departementersom overskrider sine rammer, reduseres normaltbudsjettene med tilsvarende beløp året etter.

Den øvrige delen av statsforvaltningens utgif-ter sorterer under «Annually managed expendi-ture», AME, som budsjetteres årlig. Dette er utgif-ter som i stor grad er etterspørselsbestemt, ihovedsak utgifter til velferdsordninger og pensjo-ner, overføringer til lokale myndigheter, samtgjeldsrenter. Kombinasjonen av at utgiftene imange tilfeller følger av demografisk utvikling ogat det ofte kreves lovendringer for å endre dennetype utgifter, gjør det utfordrende å kutte i utgif-tene fra ett år til det neste.

For å få bedre kontroll over utgiftene som sor-terer under AME introduserte regjeringen «Thewelfare cap» i budsjettet for 2014 (Rhodes 2015).«The welfare cap» setter en grense for planlagteutgifter til velferdsordninger de neste fem årene5.

4 Finansministeren kan med tilslutning fra FolketingetsFinansutvalg gjøre endringer med utgangspunkt i ny lovgi-ving som medfører endrede utgifter og skatter ellerendringer i oppgavefordelingen mellom stat, kommuner ogregioner.


I praksis betyr det at Treasury i hver «AutumnStatement» rapporterer om anslagene6 for de rele-vante utgiftene ligger innenfor angitte grenser.Dersom anslagene overskrider grensene måregjeringen enten foreslå politiske grep som kanredusere utgiftene, herunder foreslå lov-endringer, eller søke om parlamentets godkjen-ning for å oppjustere utgiftsgrensene. Det eringen mekanismer som ex-post sikrer at utgiftenefaktisk holdes innenfor angitte grenser, men ex-ante planleggingen er ment å skape bevissthet omutviklingen i, og bedre kontrollen med, dennetypen utgifter. Ordningen omfatter de fleste tryg-deutgifter, mens statlige utgifter til alderspensjonikke er inkludert.

8.6.4 Tyskland

Med forankring i grunnloven har Tyskland inn-ført gjeldsbrems som begrenser det årlige struk-turelle budsjettunderskuddet til 0,35 pst. av BNPfra 2016. Delstatene må være i balanse innen 2020.Implementeringen av gjeldsbrems har også lagt tilrette for top-down budsjettplanlegging. De føde-rale myndighetene blir først enige om nøkkeltal-lene for det årlige føderale budsjettet, samt denmellomlangsiktige finansplanen (Finanzplan).Dette danner rammene for fagdepartementenesbudsjetter.

Innrapporteringen til stabilitetsprogrammetunder EU-lovgivningen bygger på finansplanensom gir anslag til og med tre år etter budsjettåret,og som oppdateres årlig. Finansplanen inkludererdetaljerte framskrivinger av hovedposter påutgiftssiden, herunder helse, utdanning og sosialeytelser. Inntektssiden brytes ned på ulike skattersom inntektsskatt, merverdiavgift, energiskatt,osv. Finansplanen vedtas av den føderale regjerin-gen, og sendes Forbundsdagen i august sammenmed forslag til budsjett.

Finansplanen blir ikke formelt vedtatt av For-bundsdagen og er ikke formelt bindende forsenere budsjetter. Rent praktisk omfatter imidler-tid Finansplanen en rekke mellomlangsiktigebeslutninger og forpliktelser i budsjettet, og påden måten levnes det lite rom for senere diskre-sjon (OECD, 2014b). Etter at regjeringen enes om

Finansplanen, blir den i stor grad styrende for denframtidige budsjettpolitikken.

Prosedyrene for den mellomlangsiktige finans-planleggingen på delstatsnivå (Länder) er tilsva-rende den mellomlangsiktige finansplanleggingenpå føderalt nivå. Den budsjettmessige koordine-ringen (ikke lovmessig bindende) utføres av Sta-bilitetsrådet som representerer både staten ogdelstatene. Stabilitetsrådet gir anbefalinger ombudsjettdisiplin generelt og om en felles linje påutgiftssiden spesielt. To ganger i året diskutererogså rådet budsjettframskrivingene for staten ogdelstatene som grunnlag for stabilitetsprogram-met.

8.6.5 Delstatene i USA

Det føderale budsjettet i USA er ett-årig, men to-årige budsjetter har vært utbredt på delstatsnivå.Tidligere var den lovgivende forsamlingen imange delstater samlet bare hvert andre år, men idag gjelder det bare fire delstater. Likevel har 19delstater beholdt to-årige budsjetter, en nedgangfra 44 delstater i 1940. For de fleste innebærer to-årige budsjetter at de vedtar to årlige budsjettersamtidig, mens bare to stater har budsjetter for ensamlet toårs-periode.

Det har vært flere grunner til at mange delsta-ter har gått fra to-årige til ett-årige budsjetter:– Delstatenes lovgivende forsamlinger har fått

større betydning, delvis som følge av at demøtes oftere og delvis fordi offentlig sektorogså på delstatsnivå har vokst i omfang ogkompleksitet.

– En større andel av inntektene kommer i dag fraomsetningsavgifter og personskatter, som harvist seg å variere sterkt mellom år.

– Det er teknisk vanskelig å budsjettere detandre året, fordi det må settes av ufordeltereserver i budsjettet for å møte usikkerheten.

– To-årige budsjettvedtak har vist seg å ikke ginoen større gevinst i form av bedre langsiktigplanlegging.

Det er vanskelig å finne systematiske forskjeller ibudsjettpraksis mellom delstater med årlige og to-årige budsjetter. For eksempel varierer guvernø-rens fullmakter til å endre budsjettet på eget initia-tiv sterkt innen begge grupper. Det er dermed fåholdepunkter for å fastslå om ett-årige eller to-årige vedtatte budsjetter i seg selv gir størst forde-ler. (Snell (2011), Tollestrup (2015).)

5 I hver «Autumn Statement» setter Treasury et tak for etnytt år, slik at palanhorisonten alltid er fem år.

6 Anslagene utarbeides av OBR (Office for Budget Responsi-bility).


8.7 OECDs anbefalinger om flerårig budsjettering

OECD understreker at medlemslandene må ha etmellomlangsiktig og langsiktig perspektiv i sittbudsjettarbeid. Det kan for eksempel oppnås iform av et mellomlangsiktig rammeverk for bud-sjettpolitikken, forankret i langsiktige analyser ogmål. Det norske rammeverket – med handlingsre-gelen for bruk av oljeinntekter og fondskonstruk-sjonen – gir en ramme for utviklingen i statsbud-sjettets balanse (utenom olje- og fondsinntekter)over tid, og er således et eksempel på et slikt ram-meverk. For land hvor rammeverket kun settermål for utviklingen i budsjettet noen få år fram itid, må disse målene være i tråd med bærekraftigeoffentlige finanser på lengre sikt. Dette er viktig,siden de fleste OECD-landene står overfor betyde-lige utfordringer som følge av økende levealderog en aldrende befolkning.

OECD anbefaler ikke medlemslandene å setteopp, behandle og vedta detaljerte flerårige bud-sjetter. Derimot har OECD anbefalt landene å vur-dere å innføre et flerårig rammeverk for statensutgifter (såkalt medium-term expenditure fra-mework). Et slikt rammeverk kan utformes påflere måter. Blant annet må det tas stilling til detal-jeringsgrad, tidshorisont og i hvilken grad vedta-kene skal være bindende. Hva som er en hensikts-messig utforming vil avhenge av situasjonen og deutfordringer det enkelte land står overfor.

I landrapporten for Norge fra 2012 anbefalerOECD (2012) at Norge vurderer fordelene ogulempene ved å innføre flerårig budsjettering iform av et rammeverk for statens utgifter. Som eteksempel ble det vist til en modell der det underhvert departement fastsettes rammer for størreutgiftskategorier for de neste tre årene. Detunderstrekes at utgiftsrammene må være i trådmed handlingsregelen og anslagene for utviklin-gen i statens øvrige inntekter. OECD ga i 2013 entilsvarende anbefaling i rapporten Value forMoney in Government: Norway, og gjentok den ilandrapporten for 2014 (OECD 2013 og OECD2014a).

I 2012-rapporten viste OECD til at Norge alle-rede har et finanspolitisk rammeverk som setteren grense for statsbudsjettets balanse (utenomnetto petroleumsinntekter). Gevinstene ved å inn-føre et flerårig utgiftsrammeverk vil derfor ifølgeOECD først og fremst bestå i at: i) planleggings-horisonten på politisk nivå forlenges, ii) at depar-tementer kan bruke mer ressurser på å utarbeideflerårige planer istedenfor stadige kamper om deårlige budsjettene, og iii) tillate utgiftene på ulike

programmer å variere noe fra år til år uten atubrukte midler blir trukket inn. OECD trekkersærlig fram at innføring av flerårig budsjetteringkan lette planleggingen for det enkelte departe-ment, og slik bidra til en mer effektiv utnyttelse avoffentlige ressurser. Samtidig understrekerOECD at et system med flerårig budsjetteringikke må undergrave dagens finanspolitiske ram-meverk.

Ifølge OECD kan Norge for eksempel velge enmodell der det i budsjettet legges fram forslag tiltreårige utgiftsrammer på ulike områder. Det før-ste året, budsjettåret, er bindende som i dag. Deto neste årene er også bindende med mindreekstraordinære hendelser inntreffer. Det børifølge OECD settes en ramme for samlede utgifterog for utgifter under det enkelte departement,men det kan også vurderes en ytterligere detalje-ring. I landrapporten pekes det på at flerårig bud-sjettering kan ha noen uheldige sideeffekter. Enrisiko er at flerårig budsjettering kan legge etpress på den samlede budsjettrammen, og over tidlede til høyere offentlige utgifter.

I etterkant av finanskrisen har OECD tatt oppulike sider ved landenes finanspolitiske ramme-verk til ny vurdering (se for eksempel OECD(2015a)). OECD viser her til at svekkelsen avoffentlige budsjetter etter finanskrisen har endretdet primære fokuset i budsjettpolitikken i de flesteland. Mens det for noen år siden var stor opp-merksomhet om behovet for stabile rammer pådetaljerte utgiftsområder, for å bidra til en effektivutnyttelse av offentlige midler, er fokuset nå ilangt større grad på behovet for konsolidering avoffentlige finanser og kontroll med budsjettetssamlede ramme. I flere land har fastsatte flerårigeutgiftsrammer på enkeltområder også blitt redu-sert av hensyn til budsjettets samlede balanse.

OECD peker på at flere av de reformene somhar vært gjennomført i medlemslandene for åbidra til en mer effektiv ressursutnyttelse, ikkehar levert de ventede resultatene. Blant annet harflerårige utgiftsrammer på departementsnivå ofteledet til en «silo»-tenking, der det enkelte departe-ment hegner om eget budsjett og fokuserer på for-deling av et anslått finanspolitisk handlingsrom.Det har gått utover muligheten for omprioriteringmellom områder. Ny budsjetteringspraksis harogså vist seg å være arbeidskrevende, noe somkan ha redusert finansdepartementenes (ogandres) kapasitet til å reallokere utgifter og svek-ket den finanspolitiske disiplinen (OECD, 2015a).I en situasjon med betydelig konsolideringsbehovog store langsiktige utfordringer som følge av ald-ringen av befolkningen, er manglende disiplin og


evne til reallokering av midler svært problema-tisk.

Hensynet til kontroll med budsjettets samlederamme tilsier ifølge OECD en klar top-down til-nærming til budsjettet. I utgangspunktet behøverdet ikke å være noen motsetning mellom god kon-troll med budsjettets samlede ramme og forutsig-barhet på enkeltområder. Solide statsfinanser eren forutsetning for stabilitet, reelle politiske prio-riteringer og en effektiv bruk av offentlige midlerover tid. En allokering av ressursene i tråd medpolitiske prioriteringer og en effektiv anvendelseav dem vil på sin side kunne dempe presset motde samlede rammene.

I praksis er det imidlertid betydelig usikkerhetom den økonomiske utviklingen på kort og mel-lomlang sikt, herunder utviklingen i skatte- ogavgiftsinntektene og i utgiftene under regelstyrteordninger. Flere land har de siste årene opplevd atøkonomien har tatt en helt annen retning enn ven-tet, med stor betydning for handlingsrommet ioffentlige finanser også på lengre sikt. I en sliksituasjon må landene velge i hvilken grad de vilskjerme budsjettets balanse (og helt eller delvisjustere enkeltposter på budsjettets inntekts- ellerutgiftsside) eller holde fast ved sine flerårige pla-ner på enkeltområder (og la budsjettets balanse gietter). Dersom en velger det siste vil behovet forjusteringer på noe lengre sikt bli tilsvarendestørre, noe som øker usikkerheten på de ulikeområdene for årene etter den flerårige budsjettpe-rioden. Ifølge OECD (2015a) må landenes arbeidmed budsjettreformer fortsatt ivareta hensynet tilbåde finanspolitisk disiplin, behovet for kunne re-allokere midler mellom områder og sikre effektivbruk av ressursene innenfor det enkelte området.I etterkant av finanskrisen er imidlertid hensynettil finanspolitisk konsolidering kommet mer i for-grunnen.


8.8.1 Hensyn i utformingen av statsbudsjettet

Statsbudsjettet er et sentralt styringsdokument ogskal oppfylle en rekke ulike funksjoner, jf. omtaleni kap. 4. Som politisk styringsredskap skal detlegge til rette for å nå en lang rekke politiske mål-setninger. De ulike målsetningene kan grupperesi noen hovedområder. Statsbudsjettet må gi:– En effektiv stabiliseringspolitikk, herunder

langsiktig bærekraft i offentlige finanser.

– En effektiv strukturpolitikk som legger til rettefor best mulig bruk av samfunnets samlede res-surser.

– En effektiv allokering av ressurser mellomulike programområder

– En effektiv bruk av ressursene innen hvert pro-gramområde

En effektiv stabiliseringspolitikk er på kort siktførst og fremst et spørsmål om etterspørselsregu-lering i budsjettåret, jf. omtalen i avsnitt 4.8.2.Dette krever at en har kontroll over budsjettetssamlede utgifter og inntekter, og bruker disse til åstabilisere samlet etterspørsel i norsk økonomi.For å kunne føre en effektiv stabiliseringspolitikk,må staten ha finanspolitisk handlingsrom. Norgehar svært solide offentlige finanser i dag, men pålang sikt er det behov for tiltak som styrker bud-sjettbalansen. Det er derfor også viktig å ha kon-troll med den langsiktige bærekraften i offentligefinanser.

En effektiv strukturpolitikk vil i budsjettsam-menheng særlig handle om å redusere de vridnin-gene som skapes av skatte-og stønadssystemet.Skatter og stønader påvirker insentivene til hus-holdninger og bedrifter, og kan føre til at samfun-nets samlede tilgang på arbeidskraft og kapitaldisponeres på en måte som gir lavere velferd.

En effektiv allokering av ressurser mellomulike formål vil i noen grad være et spørsmål ompolitiske preferanser. Erfaringer viser imidlertidat det er politisk krevende å reallokere offentligeutgifter mellom ulike områder. Flere tidligerestatsråder har pekt på at det er en tendens til atstatsråder ønsker å skjerme eget departementsbudsjett fra kutt, noe som gjør at det er vanskeligå flytte ressurser fra et område til et annet (Cle-met (2007), Solhjell (2011)).

En effektiv bruk av ressursene innenfor et pro-gramområde omfatter både kostnadseffektivitetog resultateffektivitet. Kostnadseffektivitet opp-nås når offentlige tjenester produseres med lavestmulig kostnad. Resultateffektivitet oppnås nårmyndighetene utnytter ulike virkemidler slik atoverordnede mål nås med lavest mulig ressurs-innsats. Resultateffektivitet kan innebære omallo-kering av ressurser mellom programområder: Forå redusere antallet dødsfall i trafikken, kan Stor-tinget f.eks. både sørge for god sykehusbehand-ling av trafikkskadde, bygge gode veier ogfremme bruk av mer moderne og trafikksikrebiler gjennom avgiftssystemet.

I noen grad kan disse hensynene tenkes åstøtte opp under hverandre. Dersom stabilise-ringspolitikken er effektiv, slik at arbeidsledighe-


ten er lav, kan det bli lettere å få gjennomslag forstrukturpolitiske tiltak som innebærer omstillin-ger og frigjør arbeidskraft fra tidligere skjermedenæringer. Tilsvarende kan en effektiv res-sursbruk innen enkeltområder redusere behovetfor økte bevilgninger, og dermed gjøre det lettereå sikre langsiktig bærekraft i offentlige finanser.

Det kan imidlertid også være nødvendig ågjøre avveiinger mellom ulike hensyn. For eksem-pel er det antakelig lettere å oppnå en effektiv res-sursbruk dersom bevilgningsnivået er forholdsvisstabilt over tid. Det kan imidlertid komme i kon-flikt med stabiliseringspolitiske hensyn, dersomstaten ønsker å regulere samlet etterspørsel ved åøke eller redusere offentlige utgifter. (For å unngåat etterspørselsregulering fører til at tjenestetilbu-det brått trappes opp eller ned, er det i Norge og iandre land vanlig å heller bruke svingninger iskatteinngangen som «automatiske stabilisato-rer». Det innebærer at når skatteinntektene varie-rer med aktiviteten i økonomien, og er forbigå-ende lave i en konjunkturnedgang, holder myn-dighetene offentlige utgifter uendret. De laveskatteinntektene fører til at underskuddet øker,men offentlig etterspørsel påvirkes ikke av lavkon-junkturen. Tilsvarende øker utgiftene til ledig-hetstrygd automatisk i en lavkonjunktur, ogunderstøtter dermed etterspørselen fra hushold-ningene når lønnsinntektene svikter. Slik kanfinanspolitikken bidra til å stabilisere samlet etter-spørsel, uten brå endringer i offentlig virksom-het.)

Utformingen av budsjettsystemet påvirkermyndighetenes evne til å ivareta disse ulike hen-synene når budsjettet vedtas. For eksempel leg-ger fullstendighetsprinsippet til rette for en bedreallokering av ressurser mellom ulike formål.Andre sider ved budsjettsystemet kan gjøre detlettere å ivareta noen hensyn framfor andre. Ett-årsprinsippet kan gjøre det lettere å føre en tilpas-set stabiliseringspolitikk, men dersom dette slårut i større svingninger i bevilgningsnivået innenulike programområder kan effektiviteten bli ska-delidende. Bindende flerårige utgiftstak kanstyrke den langsiktige bærekraften i offentligefinanser, men kan også medføre at politiske priori-teringer i større grad får slå ut i skattesubsidier tiltilgodesette formål. I stedet for å bevilge penger tilet bestemt formål, kan man gi skattefritak for akti-viteter knyttet til dette formålet, eller til kjøp avdenne tjenesten. Det bidrar på sikt til å under-grave skattegrunnlagene, og introduserer flerevridninger i skattesystemet. Da får man en dårli-gere strukturpolitikk. (Dette har i noen grad vært

en problemstilling i Sverige, jf. Finanspolitiskarådet (2008).)

De ulike hensynene vil normalt gis ulik vekt avulike regjeringer, og vektleggingen vil variereover tid. OECD (2015a) peker på at mange landprioriterte hensynet til effektiv ressursbruk høyt iårene fram til finanskrisen, men de siste årene harmange land fått et stort behov for å sikre den lang-siktige bærekraften i offentlige finanser. I noengrad vil ansvaret være lagt til ulike deler av sen-tralforvaltningen, hvor noen vil ha ansvar for sta-biliseringspolitikken, mens andre vil ha ansvar foreffektiv ressursbruk. Det er viktig at myndighe-tene evner å beholde et helhetlig perspektiv iutformingen av statsbudsjettet, og kan treffe enavveiing mellom ulike hensyn.

8.8.2 Betydningen av usikkerhet

Statsbudsjettet utformes og vedtas under usikker-het på ulike nivåer. For det første er det usikkerhetom den samfunnsmessige utviklingen. Dette gjeldersærlig den økonomiske utviklingen, både når detgjelder kortsiktige konjunktursvingninger og nårdet gjelder mer langsiktige endringer i nærings-struktur, arbeidsstyrke og privat kapitaloppbyg-ging. Tidligere var prognoser for befolkningsstør-relsen forholdsvis stabile. Med økt inn- ogutvandring de siste 10–15 årene har vi erfart atdet kan være betydelig usikkerhet også på dettefeltet, jf. figur 8.2A. Dette illustreres tydelig medden brå endringen i antall asylsøkere til Norgegjennom 2015. Teknologiske nyvinninger kanogså endre rammebetingelsene for statens virk-somhet – for eksempel åpner nye digitale løsnin-ger for annen samhandling med publikum ogendrede arbeidsoppgaver for forvaltningen.

For det andre er det usikkerhet om statsfinansi-elle forhold. Skatteinngangen avhenger av denøkonomiske utviklingen, men sammenhengen erusikker. I etterkant av finanskrisen erfarte mangeland at de hadde overvurdert normalnivået påskatteinntektene, og måtte redusere utgiftene forå styrke offentlige finanser. Også utgiftene påoffentlige budsjetter bygger på anslag, som kanvise seg å bomme. KS-ordningen skal gi bedreanslag for utgiftene på store enkeltprosjekter, meni noen tilfeller blir likevel utgiftene høyere ennventet. Regelstyrte ordninger påvirkes av forholdutenfor myndighetenes kontroll, for eksempeløker statens utgifter som følge av uventet høytantall asylsøkere.

Figur 8.2B illustrerer hvor stor usikkerhetenom statsfinansene kan være på helt kort sikt.Figuren viser hvordan anslaget for statsbudsjet-


tets oljekorrigerte underskudd har endret seg frabudsjettet legges fram høsten før budsjettåret, tilendelig statsregnskap legges fram våren etterbudsjettåret. Underveis legges nye anslag framfor Stortinget etter budsjettsalderingen, i revidertbudsjett, når neste års budsjett legges fram, ogetter nysalderingen. Figuren viser år med spesieltstore endringer. For å kunne sammenligne overtid, er endringene målt som andel av trend-BNPfor Fastlands-Norge i budsjettåret. Målt i kronerer det snakk om betydelige beløp. I 2011 ble foreksempel det oljekorrigerte budsjettunderskud-det anslått til 135 mrd. kroner i budsjettforslaget,men ble på bare 79 mrd. kroner i statsregnskapet– altså 56 mrd. kroner lavere.

For Norge er en spesiell kilde til usikkerhetsvingningene i verdien av kapitalen i Statens pen-sjonsfond utland. Oljepengebruken skal over tidfølge en bane tilsvarende 4 pst. av fondets verdi,men denne banen kan flytte seg raskt med beve-gelser i verdipapir- eller valutamarkeder, jf. omta-len fra Nasjonalbudsjettet gjengitt i avsnitt 8.4.4.

Usikkerhet om samfunnsutviklingen og usik-kerhet om statsfinansene innebærer at det er usik-kert både hvor store ressurser staten har til rådig-het i framtidige år, og hvilke behov staten vil ha.Denne usikkerheten er en viktig grunn til at defleste land ikke vedtar detaljerte offentlige bud-sjetter for mer enn ett år av gangen. Erfaringer frade amerikanske delstatene er at selv med to-årigebudsjetter får myndighetene et tiltakende behovfor å revidere budsjettet underveis. Når verdenblir annerledes enn ventet, må myndigheteneenten justere budsjettets utgiftsside, eller endreinntektssiden – eller endre balansen og dermedstatens netto formue. Spørsmålet er hva som mågi etter, og hvordan dette avgjøres. Utformingenav budsjettsystemet kan legge føringer for dennebeslutningen.

Når statens inntekter blir lavere enn ventet,eller utgiftene blir større, er et sentralt spørsmålom dette er en midlertidig eller varig bud-sjettsvekkelse. Dersom budsjettsvekkelsen ermidlertidig, tilsier velferdsteorien at den bør slå ut

Figur 8.2 Usikkerhet om samfunnsutviklingen og om statsfinansene

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

B. Endring i oljekorrigert budsjettunderskudd fra budsjettforslag til statsregnskap. Utvalgte år. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

-10,0

-8,0

-6,0

-4,0

-2,0

0,0

-10,0

-8,0

-6,0

-4,0

-2,0

0,0

1986 2009 1991

2007 1989 1985

2011

Budsje

tt

Saldert

Revide

rt

Neste

års bu

dsjet

t

Nysald

ert

Regns

kap

A. Prosentvis årlig befolkningsvekst i middelalternativet i befolkningsfram- skrivinger fra Statistisk sentralbyrå. Utvalgte år

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

1,2

1,4

1,6

1,8

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

1,2

1,4

1,6

1,8

1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060

2014

2012

2010

2008

2005

2001

1999 Historikk


i lavere offentlig sparing (Wren-Lewis og Portes2014). Da unngår man store svingninger i skatte-satser eller velferdstilbudet, og i stedet glattesbudsjettsvekkelsen over en lang periode når denøkte gjelden betjenes. Midlertidige budsjettsvek-kelser vil ofte skyldes konjunktursvingninger, ogmotsvares av midlertidige sterke budsjetter i enhøykonjunktur. Dersom myndighetene klarer åidentifisere slike svingninger, kan statens nettoformue over tid holdes konstant.

Den norske staten har en stor finansiell for-mue, og kan uten videre absorbere virkningen aven forbigående svekkelse. Andre land har opplevdat statens netto gjeld har blitt så høy, eller har øktså raskt, at dette ikke lenger har vært mulig. Damå også forbigående svekkelser av offentlige bud-sjetter møtes med budsjett-tiltak – enten må skat-tene heves, eller så må utgiftene kuttes.

Dersom budsjettsvekkelsen vurderes å værevarig, bør imidlertid budsjett-tiltakene gjennomføresmed en gang – eventuelt med en overgangsperiode.En stat som ikke evner å tilpasse utgifter og inntek-ter, vil oppleve en gradvis økning i offentlig gjeld ogoffentlige finanser vil til slutt ikke lenger være bære-kraftige. Det kan tenkes argumenter for at en bør hanoe lengre tid for å gjennomføre tiltak som gjelderde løpende velferdstjenestene, enn for tiltak somrammer offentlige investeringer eller innebærerskattehevinger. Generelt er velferden til innbyg-gerne i større grad knyttet til løpende forbruk av vel-ferdstjenester bredt definert – både tilgang på skole-

timer og tilgang på motorveier. For å holde nivået påvelferdstjenestene mest mulig jevnt, bør investerin-gene svinge mer, og raskere, enn forbruket.

Erfaringer fra andre land er at investeringspro-sjekter ofte er den budsjettposten som må gi etternår budsjettene må strammes inn, jf. figur 8.3.Dette reflekterer antakelig delvis at det kan liggestørre formelle bindinger på andre deler av bud-sjettet, herunder ulike regelstyrte ordninger. Detkan imidlertid også være uttrykk for reelle poli-tiske prioriteringer. For eksempel kan det væreslik at budsjettkutt på kort sikt betyr oppsigelser iden sektoren som rammes, mens en på lengre siktkan få noe lavere lønninger og dermed rom for åansette flere. I så fall kan det være bedre å kutteraskt i infrastrukturinvesteringene, og gå litt mergradvis fram med kutt i utdanningsbudsjettene.

8.8.3 Fordeler og ulemper med bindende budsjettvedtak på enkeltområder

Som beskrevet i avsnitt 8.2, har utvalget vurdertmuligheten for å innføre bindende flerårige bud-sjettvedtak på utvalgte områder. Motivasjonen foren slik modell ville være at svingninger i bevilg-ningsnivå gir ineffektiv ressursbruk. Det sløsesmed pengene i perioder når bevilgningene trap-pes opp, dersom ikke etaten som skal bruke pen-gene har planlagt for en opptrapping. Tilsvarendesløses det dersom bevilgningene reduseres over-

Figur 8.3 Endring i offentlige investeringer og finanspolitiske innstramminger i OECD-landene etter finanskrisen1 Underliggende primærbalanse og offentlige investeringer i pst. av potensielt BNP. Budsjettkonsolidering er endring i underlig-

gende primærbalanse fra konsolideringsprosessen startet etter finanskrisen (2009/2010 for de fleste landene) og fram til 2013.2 Landkoder er OECDs tre-bokstavers standard landkoder.Kilde: OECD 2015b

-5 0 5 10 15 20-4

-3

-2

-1

0

1

2

AUSAUT

BEL

CAN

CHE

CZE

DEU

DNK

ESP

EST

FIN

FRAGBR

GRC

HUN

IRL

ISL

ISR

ITA

JPN

KOR

LUX

NLD

NOR

NZL

POL

PRT

SVKSVNSWE

USA

End

ring

i offe

ntlig

e in

vest

erin

ger

(pro

sent

enhe

ter

av B

NP

)

Budsjettkonsolidering (prosentenheter av BNP)


raskende, og pågående prosjekter må nedskalereseller skrinlegges.

Utvalget har invitert departementene til å giinnspill til utredningen. Det er kun Samferdsels-departementet som har foreslått at det innføresbindende flerårige budsjettvedtak:

«SD foreslår at NTP følges opp med bindendeflerårige budsjettvedtak (eksempelvis første 4-årsperiode) for investeringsposter og for drift-og vedlikeholdsposten. Dette begrunnes medfølgende:– Oppfylle bedre de politiske forventningene

til gjennomføringen av NTP.– Gi nødvendig forutsigbarhet for å sikre

rasjonell gjennomføring av investeringspro-sjekter og av større drifts- og vedlikeholds-prosjekter. Vil være i tråd med Andreassen-utvalgets anbefaling om å peke ut noen sek-torplaner som kan egne seg for flerårigebudsjetter.»

Utvalget antar det er riktig at bindende flerårigebudsjetter på NTP-området vil medføre at de poli-tiske målsetningene som stilles opp i NTP oppfyl-les. I de to siste NTP-ene har planrammene blittoveroppfylt. Erfaringene fra de første NTP-perio-dene var at planrammene ikke alltid ble oppfylt,og prosjekter ble derfor ikke gjennomført somplanlagt. Bindende flerårige budsjettvedtak vilfjerne denne usikkerheten.

Utvalget har imidlertid ikke funnet eksemplerpå at manglende finansiering har medført atutbyggingsprosjekter ikke har hatt rasjonell fram-drift. I kapittel 7 er det pekt på enkelte forholdsom kan ha ført til ineffektiv ressursbruk på sam-ferdselsområdet. Uforutsigbar finansiering erikke blant disse. Dette er i tråd med vurderingenetil Produktivitetskommisjonen, som også har vur-dert effektiviteten i samferdselssektoren, og somheller ikke finner at uforutsigbar finansiering er etsentralt problem.

Utvalget vil videre peke på at adgangen til åforplikte Stortinget for framtidige budsjettår ser uttil å benyttes i stort omfang innen samferdselsom-rådet. Dette skaper bindinger for framtidige bud-sjetter, og gir stor grad av forutsigbarhet forbevilgningsnivået de nærmeste årene. Fullmaktergis både for investeringsprosjekter og for drift ogvedlikehold.

Utvalget vil også peke på at bindende flerårigebudsjetter for utvalgte enkeltområder kan gi dårli-gere allokeringseffektivitet. Dersom utgiftsnivåetpå et enkeltområde bindes på et høyt nivå, og enetterpå blir nødt til å stramme inn i offentlige bud-

sjetter, kan resultatet bli at allokeringen mellomområdene blir en annen enn det som er politiskønskelig. I den grad flerårige budsjetter vedtasnominelt – slik tilfellet er med mange av fullmak-tene som i dag gis – vil fordelingen mellom områ-der også påvirkes av uventede endringer i lønns-og prisvekst.

Utvalget viser videre til at en slik modell kan gisvakere evne til å drive stabiliseringspolitikk.Dette gjelder særlig dersom mange store områderetter hvert får flerårige budsjettvedtak, uten at dettas hensyn til det samlede handlingsrommet. I såfall er en på vei mot bottom-up budsjettering, derbudsjettet blir til som summen av enkeltvedtak.(Tidligere finansminister og direktør for statistisksentralbyrå Petter Jakob Bjerve (1989) beskrivererfaringene med sektorplaner i etterkrigstidenslik: «Sektorplanlegginga verka med andre ord tilat handlefridomen i finanspolitikken etter kvartvart mindre. Dette gjorde sitt til at det vart van-skelegare å halde statsutgiftene innanfor ein for-svarleg totalsum og å prioritere dei ulike formålsom utgiftene skulle gå til.»)

I sum mener utvalget at bindende flerårigebudsjetter for utvalgte enkeltområder vil gi statendårligere evne til å håndtere usikkerhet. Ved åskjerme deler av utgiftssiden fra usikkerhet, økerusikkerheten for øvrige inntekts- og utgiftsposter.Det vil ikke være en forbedring.

8.8.4 Fordeler og ulemper med flerårige budsjettrammeverk

Utvalget har videre vurdert muligheten for å inn-føre et flerårig budsjettrammeverk. Slike ramme-verk kan ha noe ulike egenskaper, avhengig avhvordan de utformes. OECDs anbefalinger er å gåi retning av bindende budsjettrammer for utgifterunder det enkelte departement, jf. avtalen i avsnitt8.7. For å endre disse budsjettrammene når enkommer til budsjettåret, må Stortinget eventueltomgjøre sitt tidligere vedtak.

OECD peker på at et slikt flerårig rammeverkmå knyttes opp til handlingsregelen. Utvalget vil iden forbindelse vise til innstillingen fra Thøger-sen-utvalget (NOU 2015: 9 Finanspolitikk i en olje-økonomi). Der tilrås det at i en situasjon med storavstand til 4-prosentbanen bør finanspolitikken gisen forankring på kort og mellomlang sikt i form avat Regjeringen staker ut en kurs tilbake til 4-pro-sentbanen. Dersom en slik kurs fastsettes, kanden gi grunnlag for å fastsette flerårige utgiftsram-mer. En vil da implisitt også ha fastlagt et nødven-dig nivå for statens inntekter. Etter utvalgets vur-dering bør en være forsiktig med å innføre flerår-


ige utgiftsrammer dersom finanspolitikken ikkehar en slik mellomlangsiktig forankring. Det ville iså fall skape en risiko for at utgiftsrammene bidrotil å presse de samlede utgiftene opp, slik at bådestabiliseringshensyn og hensyn til den langsiktigebærekraften i offentlige finanser måtte vike.

Utvalget deler OECDs vurdering av at et fler-årig budsjettrammeverk kan bidra til bedre alloke-ringseffektivitet og til mer effektiv ressursbrukinnen hvert budsjettområde fordi den politiskeplanleggingshorisonten forlenges. Her vil myeimidlertid avhenge av hvordan et slikt rammeverkfungerer i praksis. OECD viser selv til at mangeland har opplevd at flerårige budsjettrammeverkhar forsterket tendensen til at departementenebeskytter egne budsjetter. Videre vil et flerårigbudsjettrammeverk også kunne gi uventede bud-sjettkutt for enkeltområder, dersom stabiliserings-politiske hensyn eller hensynet til langsiktig bære-kraft i offentlige finanser tilsier at samlede utgiftermå reduseres. Dette har bl.a. vært tilfelle i Storbri-tannia, hvor fastsatte utgiftstak har blitt satt nedfor å styrke budsjettbalansen.

En bør også huske på at slike budsjettramme-verk kan fungere annerledes i en periode hvorutgiftene skal trappes opp, enn når de skal holdesuendret eller bygges ned. De langsiktige framskri-vingene av offentlige finanser viser at om noen årvil finansieringsbidraget fra Statens pensjonsfondutland avta år etter år. Et flerårig budsjettramme-verk kan kanskje gjøre det enklere for statligevirksomheter å planlegge en slik prosess.

Utvalget vil også minne om at det vil være enrisiko for at utgiftsrammer som oppfattes som forstramme, kan slå ut i ulike former for omgåelser.For eksempel kan et utfall bli at ønsket politikkgjennomføres ved å gjøre endringer i skatte-systemet. Dette ville på sikt gi oss et mindre effek-tivt skattesystem. En annen mulighet er at inntek-ter flyttes ut av budsjettet og over i nettobudsjet-terte virksomheter, slik at en kan finansiere utgif-ter uten at Stortinget må bevilge dem.

Utvalget er av den oppfatning at det i for litengrad tas hensyn til mellomlangsiktige budsjett-konsekvenser når politikk utformes. Det inne-bærer at det diskuteres og vedtas politikk som påsikt kan vise seg vanskelig å gjennomføre eller,om den gjennomføres, går ut over andre politikk-områder. Det gir dårligere allokeringseffektivitet,og kan føre til sløsing med ressurser. På sikt kandet legge press på det finanspolitiske rammever-ket, særlig når toppen for oljepengebruk passeresog finansieringsbidraget fra Statens pensjonsfond

utland begynner å avta som andel av BNP for fast-landsøkonomien.

Utvalget tror bedre og mer helhetlig informa-sjon om mellomlangsiktige budsjettkonsekvenserkunne gjort det lettere for Stortinget å ta hensynut over budsjettåret. Utvalget er imidlertid ikkeoverbevist om at flerårige budsjettrammeverk vilfungere etter hensikten så lenge vi fortsatt er påen bane der oljepengebruken skal øke. I Norgehar ikke budsjettrammene vært stramme de sisteto tiårene, og det er dannet forventninger både idet politiske miljøet og ellers om at det fortsatt vilvære betydelig rom for å finansiere nye initiativerover statsbudsjettet. Da kan et utgiftstak lett fåkarakter av utgiftsgulv. På denne bakgrunnen til-rår ikke utvalget å innføre flerårige budsjettram-meverk. I stedet anbefales det å utvide og utdypebeskrivelsen av utsiktene for statens inntekter ogutgifter på mellomlang sikt.



Vurderinger:

– Det innføres ikke bindende flerårige budsjett-vedtak på enkeltområder. Nødvendig fleksibili-tet for å sikre forutsigbarhet for enkeltprosjek-ter er ivaretatt gjennom bevilgningsreglemen-tets § 6, som gir adgang til å pådra statenframtidige forpliktelser.

Tilrådinger:

– Flerårige utsikter for statens inntekter og utgif-ter bør synliggjøres bedre enn i dag, og slik atinntekts- og utgiftssiden ses i sammenheng.Det bør her legges fram mellomlangsiktigeframskrivinger (tre–fem år ut over budsjett-året) som tar utgangspunkt i vedtatt politikk ogdemografiske utviklingstrekk. Det bør ogsåredegjøres for budsjettmessige konsekvenserav planer Stortinget har behandlet for enkelt-områder. Handlingsrommet i finanspolitikken iårene framover bør belyses. Det bør redegjø-res særskilt for den usikkerheten som knytterseg til den økonomiske og statsfinansielleutviklingen, og mulige konsekvenser for bud-sjettpolitikken av denne.


Referanser:

Bjerve, Petter Jakob (1989). Økonomisk planleg-ging og politikk

Clemet, Kristin (2007). Budsjettprosessen. I verdensrikeste land. Samtiden 1/2007.

Europakommisjonen (2014). Report on PublicFinances in EMU 2014

ECB (2015). Economic bulletin 04/2015Finans- og Tolldepartementet (1967). St.meld. nr.

39 (1966–67) Om statens budsjettbehandlingFinansdepartementet (2003a). Hva koster det? –

Bedre budsjettering og regnskapsføring i staten.NOU 2003: 6

Finansdepartementet (2003b). St.prp. nr. 1(2003–2004) Statsbudsjettet medregnet folke-trygden (Gul bok)


Finansdepartementet (2015a). Prop. 3 S (2014–2015) Statsrekneskapen 2014

Finansdepartementet (2015b). Finanspolitikk i enoljeøkonomi. NOU 2015: 9

Finansdepartementet (2015c). Prop. 1 S (2015–2016) Statsbudsjettet 2016 (Gul bok)

Finansdepartementet Sverige (2011). Ramverk förfinanspolitiken

Finansdepartementet Sverige (2015). Prop. 2015/16:1 Budgetpropositionen för 2016

Finansministeriet Danmark (2014). Finansredegjø-relse 2014, Kapittel 7 De finanspolitiske ram-mer i Danmark

Finanspolitiska rådet (2008). Svensk finanspolitik.Finanspolitiska rådets rapport 2008.

HM Treasury (2015). Charter for budget Responsi-bility: Summer budget 2015 update

HM Treasury (2013). How to understand publicsector spending

International Monetary Fund (IMF) (2014). Bud-get institutions in G-20 countries-country eva-luations

Kleppe, Per (2003). KleppepakkeLie, Einar (1995). Ambisjon og tradisjon. Finans-

departementet 1945–1965Lie, Einar (2010). Over evne. Finansdepartementet

1965–1992Moe, Torvald og Per Schreiner (red.) (1985).

Planlegging og budsjettering i staten.OECD (2012). OECD Economic Surveys: Norway

2012OECD (2013). Value for Money in Government –

Norway.OECD (2014a). OECD Economic Surveys: Norway

2014OECD (2014b). Budget review Germany, OECD

Journal on Budgeting, Volume 2014/2OECD (2015a). Budget reform before and after the

global financial crisis.OECD (2015b). Value for Money in Government –

Building on BasicsOECD (2015c). Economic Outlook 97–June 2015Planleggingssekretariatet (1981). St.meld. nr. 79

(1980–81) Langtidsprogrammet 1982–1985Portes, Jonathan og Simon Wren-Lewis (2014).

Issues in the design of fiscal policy rulesRhodes, Chris (2015). The welfare capRådet for Den europeiske union (2011). Rådets

direktiv 2011/85/EU. Om krav til medlemssta-ternes budgetmæssige rammer

Samferdselsdepartementet (2015). Prop. 1 S(2015–2016)

Solhjell, Bård Vegard (2011). Solidaritet på nySnell, Ronald K. (2011). State Experiences with

Annual and Biennial Budgeting, National Con-ference of State Legislatures

Tollestrup, Jessica (2015). Biennial Budgeting:Options, Issues, and Previous CongressionalAction

Verdensbanken (2013). Beyond the Annual Bud-get: Global Experience with Medium-TermExpenditure Frameworks


Kapittel 9

Virksomhetsregnskap etter statlige regnskapsstandarder (SRS)

9.1 Mandatet og utvalgets fortolkning

I mandatet er utvalget bedt om å vurdere– erfaringer med bruk av periodisert virksom-

hetsregnskap iht. de statlige regnskapsstan-dardene (SRS), herunder om synliggjøring avkostnader gir et bedre beslutningsgrunnlag istatlige virksomheter og departementer(jf. mandatets bokstav e)

– obligatorisk bruk av SRS på virksomhetsnivå(jf. mandatets bokstav e)

– obligatorisk rapportering av periodisert infor-masjon sammen med kontantbasert informa-sjon til statsregnskapet (jf. mandatetsbokstav e)

– hensiktsmessigheten med periodisert regn-skap på generell basis. Utvalget skal her gågrundigere til verks for utvalgte sektorer dernye elementer av periodisering er særlig aktu-elt (jf. mandatets bokstav a)

Dette kapitlet er begrenset til vurdering av virk-somhetsregnskap. I den grad det er nødvendig forå besvare mandatet, trekkes også andre forholdinn, eksempelvis sammenhengen med statsbud-sjettet.

Kapitlet inneholder en vurdering av konse-kvenser av et eventuelt krav om obligatorisk brukav SRS i statlige virksomhetsregnskap, herunderom periodisert regnskapsinformasjon også skalrapporteres til statsregnskapet, i tillegg til dagenskontantbaserte rapportering. I kapitlet gjennom-gås dagens regnskapsordning i statsforvaltnin-gen, og utviklingen av regnskapsreguleringen istaten de siste 20 årene. Det legges spesiell vektpå erfaringer fra bruk av SRS, og det gis en omtaleav på hvilke områder et periodisert regnskap vilvære forskjellig fra et kontantbasert regnskap. Ikapitlet gis det også en oversikt over hvilke virk-somheter som vil bli berørt, og forventet nytte ogkostnad ved å gjøre SRS obligatorisk.

Utvalget har lagt til grunn at vurderingen avperiodisert regnskap på virksomhetsnivå kanbegrenses til spørsmålet om de statlige regn-

skapsstandardene (SRS)1 bør gjøres obligatorisk.I Gul bok 2016 framgår det at SRS er fastsatt somobligatorisk for statlige virksomheter som utarbei-der et periodisert virksomhetsregnskap. SRS er etdynamisk standardsett, utviklet og utprøvd i stat-lige virksomhetsregnskap, og som vil være inaturlig utvikling. Utvalget tar ikke stilling til deenkelte regnskapsstandardene, men forholderseg til disse slik de foreligger per i dag.

I arbeidet med mandatets punkt a), om sekto-rer hvor nye elementer av periodisering kan væresærlig aktuell, har utvalget i sitt arbeid med virk-somhetsregnskapet avgrenset seg til forhold somdepartementer eller virksomheter har spilt inn.Det er i kapittel 9.4 kort redegjort for slike inn-spill. I tillegg har utvalget vurdert om det er andreforhold i dagens system der en bør vurdereendringer ut fra behov for likebehandling i statligevirksomheter, jf. kapittel 9.5.2.

I kapittel 4 har utvalget vurdert at statsregn-skapet må vise sammenhengen med det vedtattestatsbudsjettet, jf. kapittel 4.2. Utvalget legger tilgrunn at statlige virksomheter fortsatt skal rap-portere til det sentrale statsregnskapet i henholdtil kontantprinsippet (dagens S-rapport). Et perio-disert virksomhetsregnskap vil komme som et til-legg til denne rapporteringen. Et periodisert virk-somhetsregnskap viser en fullstendig oversiktover virksomhetens inntekter, kostnader, eiende-ler og gjeld. Det periodiserte virksomhetsregn-skapet kan vise sammenhengen med virksomhe-tens eget, periodiserte budsjett.

9.2 Formål med dagens regnskapssystem i staten

Regnskapene i staten består av statsregnskapetsentralt og virksomhetenes regnskaper lokalt.Statsregnskapet utarbeides på grunnlag av regn-

1 Virkeområdet for SRS er statlige forvaltningsorganer slikdisse er definert i reglement for økonomistyring i staten, jf.pkt. 9.2.2.


skapsrapporteringer fra departementer og virk-somheter månedlig og ved årets slutt.

Viktige formål med statsregnskapet er:1. bevilgningskontroll og kontroll med departe-

mentenes gjennomføring av budsjettet2. presentasjon av statens balanse (kapitalregn-

skapet)

Statsregnskapet og virksomhetenes regnskap vilvære viktige verktøy for effektiv økonomistyring ivirksomhetene.

Viktige formål med virksomhetsregnskapene vilvære:1. å vise kostnadene ved gjennomføring av Stor-

tingets bevilgningsvedtak,2. å vise en fullstendig oversikt over virksomhe-

tens inntekter, kostnader, eiendeler og gjeld, tilbruk i den interne styringen og departemente-nes etatsstyring

3. å gi relevant informasjon til brukerne av regn-skapene og til allmennheten

Den formelle forankringen av statens regnskaps-førsel ligger i Stortingets bevilgningsreglement§ 13 Statsregnskapet2 og i Finansdepartementetsutdypende bestemmelser. Regnskapssystemet harutgangspunkt i statsbudsjettet med dets trehovedfunksjoner (den konstitusjonelle, den poli-tiske og den administrative), jf. kapittel 4.2.2.

Etter bevilgningsreglementet § 13 femte leddskal det hvert år legges fram en stortingsmeldingom statsregnskapet så snart regnskapet fore-ligger. Finansdepartementet fremmer normaltdenne meldingen i slutten av april året etter regn-skapsåret.3 Meldingen har fast nummerering,Meld. St. 3, og behandles normalt i begynnelsenav juni.

Bevilgningsreglementet ble senest revidert i2005. Endringene berørte ikke statsregnskapet,og kravene har dermed ligget fast fra revisjonenav reglementet i 1959 og fram til i dag.

Statsregnskapet revideres av Riksrevisjonen.Et sammendrag av statsregnskapet tas med iDokument 1, som Riksrevisjonen fremmer for

Stortinget om høsten, et halvt år etter at stortings-meldingen om statsregnskapet er lagt fram.

9.2.1 Krav til regnskapsføring i den enkelte virksomhet

Krav til statlige virksomheters regnskap følger avbevilgningsreglementet og Finansdepartementetsutfyllende bestemmelser.

Med virksomhet forstås statlig forvaltningsor-gan, herunder departementene som mottarbevilgning over statsbudsjettet.4 Forvaltningsor-gan er ikke selvstendig rettssubjekt, men en delav staten som juridisk person. Aktivitetene i for-valtningsorganet er regulert i økonomiregelver-ket for staten. Med mindre annet er særskiltbestemt, revideres virksomhetene av Riksrevisjo-nen.

Relevante bestemmelser i økonomiregelverket

Økonomiregelverket består av reglement for øko-nomistyring i staten og bestemmelser om økono-mistyring i staten.

Virksomhetenes plikt til regnskapsføringframgår av Reglement for økonomistyring i staten§12. Regnskapsføringen omfatter bokføring ogpliktig regnskapsrapportering.

Utfyllende bestemmelser om virksomhetenesregnskap og presentasjon av disse er gitt i bestem-melser om økonomistyring i staten, særlig kapittel2 Virksomhetens interne styring, kapittel 3 Fellesstandarder og systemer for budsjettering, regnskaps-føring og betalingsformidling og kapittel 4 Fellesstandarder for bokføring og økonomisystem. Detal-jerte bestemmelser gis i Finansdepartementetsrundskriv. Følgende faste rundskriv er særligrelevante for virksomhetenes regnskapsføring:– R-101 Statens kontoplan for statsbudsjettet og

statsregnskapet– R-102 Standard kontoplan for statlige virksom-

heter– R-114 Bruk av de anbefalte statlige regnskaps-

standardene i virksomhetsregnskapet– R-115 Utarbeidelse og avleggelse av statlige

virksomheters årsregnskap52 Bevilgningsreglementet er gjengitt i vedlegg 2, kapittel 4.Det framgår at et hovedformål med bevilgningsregnskapeter å vise regnskapstall sammen med disponibel bevilgningog budsjettfullmakter.

3 Etter § 13 sjuende ledd kan Kongen gi utfyllende bestem-melser om føring av statsregnskapet. Ved kongelig resolu-sjon av 2. desember 2005 er denne fullmakten delegert tilFinansdepartementet. Gjennom reglement for økonomisty-ring i staten, bestemmelser om økonomistyring i staten ogrundskriv til forvaltningen gir Finansdepartementet bådevarige og årlige bestemmelser om føringen av statsregn-skapet.

4 Dette er samme definisjon som følger av reglement for øko-nomistyring i staten, som gjelder for aktivitetene i virksom-heter som er en del av staten som juridisk person. Detbetyr at egne rettssubjekter, som statsaksjeselskaper, stats-foretak, særlovsselskaper (herunder helseforetakene) ogandre selvstendige rettssubjekter som staten eier fullt ut,ikke er omfattet. Reglement for økonomistyring i statenregulerer styring og oppfølging av statens eierinteresser idisse selskapene.


Ovennevnte bestemmelser gjelder for statlige for-valtningsorganer som får sine bevilgninger overstatsbudsjettet. Som ledd i statsbudsjettets admi-nistrative funksjon får statlige forvaltningsorganersine bevilgninger stilt til disposisjon ved tildelings-brev fra overordnet departement.

9.2.2 Utviklingen i regulering og formål de siste 20 årene

Ved økonomiregelverket, som kom i 1996, fikkvirksomhetene et klarere ansvar for egen økono-miforvaltning. I dette lå ansvaret for betalingsfor-midling gjennom konsernkontoordningen, rap-portering til statsregnskapet og ansvar for egenregnskapsføring og virksomhetsregnskap. Før1996 fikk mange virksomheter ført sine regnska-per hos skattefogden ved de såkalte anvisnings-regnskapene, der ut- og innbetalinger gikk overskattefogdens bankkonti og der virksomheteneanviste kapittel og post for utgifts- og inntektsfø-ring i statsregnskapet.

Fra 1996 har det vært krav til bruk avmoderne økonomisystemer. Det kom den ganginn bestemmelser i regelverket om at virksomhe-tene i internregnskapet kunne supplere kontant-posteringene med posteringer etter andre prinsip-per ved behov. Det har vært krav til bl.a. kontrol-ler, dokumentasjon og avstemminger, herunderavstemming av virksomhetsregnskapet mot detsom er rapportert til statsregnskapet i henhold tilkontantprinsippet. Oppsettet av økonomisys-temene har ikke vært detaljregulert. Utover kravtil regnskapsrapporten til statsregnskapet har detikke vært krav til oppstilling av eller innhold i virk-somhetsregnskapet i et årsregnskap for virksom-heten. Fra 1999 er rapporteringen til statsregnska-pet basert på maskinell rapportering og behand-ling.

Fra 2004, som oppfølging av Andreassen-utval-gets NOU 2003: 6 «Hva koster det?», ble utprøvingav periodisert regnskap på virksomhetsnivåigangsatt, jf. Gul bok 2004. Arbeidet pågikk overflere år med etablering av statlige regnskapsstan-darder og utprøving i elleve pilotvirksomheter.Etter en første evaluering som det ble redegjortfor i Gul bok 2007, ble utprøvingen videreført,bl.a. for å få mer erfaring på styringsområdet.Finansdepartementet redegjorde i Gul bok 2010

for to tiltak som resultat av utprøvingen. For detførste at praksis videreføres slik at statlige virk-somheter, i samråd med overordnet departement,kan benytte andre regnskapsprinsipper i virksom-hetsregnskapene enn kontantprinsippet. De stat-lige regnskapsstandardene (SRS) ble fastsatt somanbefalte, men ikke obligatoriske regnskapsstan-darder fra 1.1.2010. For det andre ble det lagt opptil å innføre standard kontoplan i virksomhets-regnskapene for alle statlige virksomheter ogdepartementer som en frivillig ordning fra1.1.2011, med sikte på obligatorisk innføring fra2014 etter en nærmere vurdering av erfaringene.

Finansdepartementet vektla to formål medregnskapsføringen i statlige virksomheter ibegrunnelsen overfor Stortinget. For det første erregnskapet et redskap i arbeidet med å følge oppStortingets bevilgningsvedtak og gi en dokumen-tasjon på at midlene stilt til disposisjon er korrektbenyttet. For dette formålet er rapportering etterkontantprinsippet en nødvendig forutsetning. Fordet andre er regnskapet et redskap i den internestyringen i virksomhetene og i departementenesetatsstyring av virksomhetene. I denne sammen-heng skal regnskapet legge til rette for kunnskapom kostnader knyttet til å gjennomføre aktiviteteri statlige virksomheter, legge til rette for sammen-likninger og gi oversikt over eiendeler og gjeld.Periodisert regnskapsinformasjon utarbeidet etterde statlige regnskapsstandardene (SRS) utgjør enpålitelig og forståelig kilde for slik informasjon istatlige virksomheter.

I november 2010 ble standard kontoplan, etteren grundig høringsrunde, formelt fastsatt vedrundskriv R-102/20106. Kontoplanen ble, i hen-hold til opplegget i Gul bok 2010, fastsatt som enfrivillig ordning fra 2011, med sikte på obligatoriskinnføring fra 2014. I november 2012 ble standardkontoplan fastsatt som obligatorisk og med kravtil at virksomhetenes rapportering til stats-regnskapet endres fra 1. januar 2014. Av rund-skriv R-102/2012 framgår følgende:

«Formålet med kontoplanen er å legge til rettefor et mer omfattende og standardisert infor-masjonsgrunnlag for styring i statlige virksom-heter og for departementenes styring av under-liggende virksomheter. En standard kontoplanlegger også til rette for sammenlikningerinternt og på tvers av statlige virksomheter, og

5 Av rundskriv R-115, med referanse til bestemmelser omøkonomistyring i staten, framgår det at formålet med års-regnskapet er å gi et dekkende bilde av virksomhetens dis-ponible bevilgninger og av regnskapsførte utgifter, inntek-ter, eiendeler og gjeld. Riksrevisjonen tar utgangspunkt iårsregnskapet i sin revisjon av virksomhetene.

6 Rundskriv R-102/2010 inkluderte et vedlegg med en kon-kret utformet kontoplan på tre-siffer-nivå. Standard konto-plan ble utarbeidet med utgangspunkt i Norsk standardkontoplan (NS 4102), og tilpasset statlige virksomheter ogstatens behov for aggregert regnskapsinformasjon.


gir bedre grunnlag for kjennskap til utgifts-strukturen i virksomhetene og i staten samletsett. En felles standard kontoplan gir viderestordriftsfordeler i forvaltningen av kontopla-nen (herunder veiledning og kompetanseutvik-ling) og vil kunne bidra til å øke kvaliteten påvirksomhetsregnskapene.

Standard kontoplan er utarbeidet medutgangspunkt i Norsk standard kontoplan (NS4102), og tilpasset statlige virksomheter og sta-tens behov for aggregert regnskapsinforma-sjon.»

I Gul bok 2013 redegjorde Finansdepartementetfor arbeidet med å etablere nye standarder forårsrapport og oppstilling av årsregnskap. Det blepåpekt at økonomiregelverket ikke hadde detal-jerte retningslinjer eller mal for oppstilling og pre-sentasjon av virksomhetsregnskaper som avleg-ges etter kontantprinsippet og at det var behov forå etablere en standard for dette. Det ble framhevetat formålet var å øke kvaliteten på rapporteringenuten å øke rapporteringsomfanget, at årsrapportog årsregnskap skal gi helhetlig informasjon omstatlige virksomheters resultater og ressursbrukog at departementenes behov for relevant sty-ringsinformasjon med det ville være dekket. Detble pekt på at Riksrevisjonen, media og samfunnetfor øvrig også ville være viktige målgrupper fordenne informasjonen.

Krav til obligatorisk utarbeidelse og avleg-gelse av virksomhetenes årsregnskap ble tatt inn iøkonomiregelverket i september 2013 og i rund-skriv R-115 i oktober 2013. Fra regnskapet for2014 har Finansdepartementet med dette fastsatten felles standard kontoplan som obligatoriskføringskontoplan for bokføringen i statlige virk-somheter, med normerte krav til virksomhetenesårsrapport med årsregnskap og krav til publise-ring av årsrapporten og årsregnskapet.

Normeringen av årsrapport og årsregnskap eret uttrykk for at formålet med virksomhetenesregnskaper har utviklet seg mye siden 1996. Deter fortsatt et viktig formål med regnskapet å iva-reta oppfølgingen av Stortingets bevilgningsved-tak (konstitusjonell og politisk funksjon). Regn-skapet som redskap i den interne styringen i virk-somhetene og i departementenes styring av virk-somhetene (administrativ funksjon), er styrket.Det er nytt at formålet med å legge til rette for enhelhetlig presentasjon av statlige virksomheter ogmer åpenhet overfor media og samfunnet forøvrig utenfor staten vektlegges så tydelig, bl.a.ved kravet om publisering av årsrapport og års-regnskap og felles standard kontoplan fra 2014.

9.3 Forskjeller mellom kontant-regnskap og periodisert regnskap

I dette avsnittet omtales enkelte forskjeller mel-lom kontantprinsippet og periodiseringsprinsip-pet, med utgangspunkt i virksomhetsnivået. Detvises også til kapittel 4, der enkelte grunnleg-gende forskjeller mellom prinsippene er omtalt.

Forskjeller mellom et rendyrket kontantregn-skap og et periodisert regnskap kan illustreresved oppstillingsplanen for resultatregnskap ogbalanse for de anbefalte statlige regnskapsstan-dardene (SRS), jf. tabell 1 og 2 i vedlegg 3,kapittel 9.

De statlige regnskapsstandardene (SRS) byg-ger på regnskapsloven7 og de norske regnskaps-standardene (NRS). Det er gjort tilpasninger i destatlige regnskapsstandardene der statlige virk-somheters rammebetingelser er annerledes ennfor privat næringsvirksomhet. Det er ved utviklin-gen av SRS også sett hen til løsninger som er valgti de internasjonale regnskapsstandarder foroffentlig sektor (IPSAS) der dette er relevant.8

Bruk av SRS endrer ikke de statlige virksom-hetenes økonomiske fullmakter. Virksomhetenemottar fortsatt kontantbevilgninger fra Stortingetog er regulert av bevilgningsreglementet, bud-sjettvedtak/tildelingsbrev og det statlige økono-miregelverket.

Innholdet i resultatbegrepet og egenkapitalbe-grepet vil være forskjellige i en statlig virksomhetsom følger periodiseringsprinsippet sammenlig-net med et privat foretak.

Resultatbegrepet9 vil blant annet være påvir-ket av inntektsføring av bevilgninger.10 Sum drifts-kostnader vil i det vesentligste være sammenfal-lende med tilsvarende sumlinje i et regnskap somfølger regnskapsloven.

7 Grunnleggende regnskapsprinsipper iht. regnskapsloven,jf. §§ 4-1 til 4-5; transaksjonsprinsippet, opptjeningsprinsip-pet, sammenstillingsprinsippet, forsiktighetsprinsippet, sik-ringsbokføring, bruk av regnskapsestimater, kongru-ensprinsippet, prinsippanvendelse og forutsetning om fort-satt drift.

8 Som appendiks i hver SRS-standard er det gitt en kortbeskrivelse av forholdet til NRS og IPSAS, og avvik ellerspesielle forhold er kommentert. SRSene er tematisk num-merert og bygd opp etter samme form som IPSAS-standar-dene.

9 Kfr. regnskapslinjene Driftsresultat og Resultat av perio-dens aktiviteter i tabell 1 i vedlegg 3, kapittel 9.

10 Bevilgning til dekning av beregnede, ikke betalbare pen-sjonskostnader og utsatt inntektsføring ved finansiering avanleggsmidler (forpliktelsesmodellen) er eksempler påstatsspesifikke tilpasninger som gjør at resultatbegrepethar et noe annet innhold enn etter regnskapsloven.


Begrepet egenkapital benyttes ikke i de stat-lige regnskapsstandardene. I SRS benyttes begre-pet Statens kapital. Statens kapital spesifiseres itre undergrupper11 og fungerer teknisk påsamme måte som egenkapital i regnskapsloven,ved at den finansierer nettosummen av eiendelerog gjeld i balansen.

Det er lagt til grunn at statlige virksomhetersom hovedregel ikke har virksomhetskapital(egenkapital). Et positivt resultat av bevilgnings-finansiert virksomhet kan ikke klassifiseres somvirksomhetskapital, men avregnes med statskas-sen. Dette følger av særegenheter ved staten ogbevilgningsreglementet, og at statlige virksom-hetsregnskap langt på vei kan betraktes som «fili-alregnskap» der staten er juridisk person og sen-tralt «konsern».

Et utgangspunkt for en sammenligning vilvære at et regnskap ført etter periodiseringsprin-sippet vil være mer omfattende og gi mer utfyl-lende informasjon om ressursbruk knyttet til stat-lig aktivitet enn et regnskap ført etter kontantprin-sippet. Et regnskap som er ført etter periodise-ringsprinsippet omfatter også regnskapsoppstillin-ger som gir mer utfyllende informasjon omvirksomhetenes økonomiske stilling.

Periodiseringsprinsippet krever en fullstendigbalanseføring av eiendeler og gjeld, der behold-ninger ved inngangen til året, endringer i løpet avåret og beholdninger ved utgangen av året vilframgå på en mer oversiktlig og systematisk måteenn et regnskap ført etter kontantprinsippet.Balansen vil gi en oversikt over virksomhetensformuessituasjon, ikke bare i form av finanskapi-tal, men også i form av realkapital.

Et periodisert regnskap innebærer imidlertidøkt innslag av regnskapsstørrelser hvor det mågjøres skjønnsmessige vurderinger, herunder gisnoteinformasjon i regnskapet om sentrale forut-setninger som er lagt til grunn i beregninger ogmålinger. Et rendyrket kontantregnskap inne-holder ikke slike skjønnsmessige elementer, ellersupplerende informasjon om slike forhold.

Forskjeller i resultatregnskapet og balansen

Driftsutgifter / driftskostnader

Statens løpende driftsutgifter omfatter lønns- ogpersonalutgifter, inkludert tjenestepensjoner ogvare- og tjenestekjøp (produktinnsats). Nedenfor

kommenteres forskjeller mellom kontantprinsip-pet og periodiseringsprinsippet for disse utgif-tene. Viktige tilpasninger i de statlige regnskaps-standardene blir også omtalt.

Lønns- og personalutgifter (utenom tjenestepensjoner)

I henhold til kontantprinsippet regnskapsføreslønnsutgifter ved utbetaling. Feriepenger og over-tid utgiftsføres i den måneden de utbetales, og detgjøres ikke avsetninger i balansen for denne typeforpliktelser. Etter periodiseringsprinsippet skallønnskostnader regnskapsføres når arbeidet utfø-res, herunder de ansattes opptjening av feriepen-ger og overtid. Lønnsutgifter som er kostnadsført,men ikke utbetalt (påløpt), balanseføres som kort-siktig gjeld fram til tidspunktet for utbetaling.

Tjenestepensjoner i statlige virksomheter

De fleste bruttobudsjetterte virksomheter betaleri dag ikke pensjonspremie til Statens pensjons-kasse, slik at utgifter til pensjon ikke utgiftsføres ivirksomhetens kontantregnskap. Dette er en følgeav at pensjoner budsjetteres på overordnet, sen-tralt hold i staten. Personalkostnadene i det kon-tantbaserte virksomhetsregnskapet framkommerderfor som betydelig undervurderte.

Etter periodiseringsprinsippet skal pensjons-kostnader regnskapsføres når de påløper og ikkenår de utbetales.12 En periodisert tilnærming girderfor et mer korrekt utrykk for de totale kostna-dene knyttet til statlige virksomheters pensjoner.

Regnskapsmessig håndtering av pensjoner iperiodiserte virksomhetsregnskap etter SRS erutfyllende beskrevet i SRS 25 Ytelser til ansatte.Regnskapsstandarden legger til grunn en foren-klet tilnærming til pensjoner, ved at det er detaktuelle premiebeløp, eller et estimert premiebeløpdersom virksomheten ikke betaler pensjonspre-mie13, som skal legges til grunn for kostnadsførin-gen. Dette innebærer at personalkostnader blir

11 Statens kapital er delt inn i følgende underoverskrifter:Virksomhetskapital, Avregninger og Statens finansieringav immaterielle eiendeler og varige driftsmidler. Se eksem-plifisering i vedlegg 3, kapittel 9.

12 Dette gjelder uavhengig av hvordan staten velger å organi-sere statlige pensjoner, herunder teknikker for innbeta-ling/avregning av medlemspremie til Statens pensjons-kasse, sentral eller lokal postering eller om ordningen erfondert eller ikke. (SPK benytter såkalt fiktivt fond i bereg-ningen av pensjonsforpliktelse for statlige virksomheter).

13 Statlige virksomheter har Statens pensjonskasse (SPK)som pensjonsleverandør. Arbeidsgivertilskudd til SPK ogmedlemsinnskudd betales imidlertid bare av et begrensetantall statlige virksomheter. Virksomheter som følger SRSfår oppgitt en estimert premiesats fra SPK som grunnlagfor kostnadsføringen i virksomhetsregnskapet.


mer sammenlignbare mellom statlige virksomhe-ter og andre virksomheter.

Vare- og tjenestekjøp

I et regnskap som er ført etter periodiseringsprin-sippet skal utgifter ved kjøp av varer og tjenester(produktinnsats) kostnadsføres i samme periodesom tilhørende inntekt er opptjent. I statlige virk-somheter er det ofte ikke noen sammenheng mel-lom salgsinntekt og anskaffelse av varer og tjenes-ter. Forbruk av varer og tjenester må derfor kost-nadsføres i takt med ressursanvendelsen.

Etter periodiseringsprinsippet vil enkelte varerog tjenester bli ført mot balansen ved mottak (foreksempel varelager eller forskuddsbetalte kostna-der), og kjøpesummen ført som kortsiktig gjeld(leverandørgjeld) fram til tidspunkt for betaling. Itakt med forbruket blir så ressursen kostnadsførtog varelageret redusert. Tilsvarende vil for-skuddsbetaling av for eksempel abonnementer,husleie eller lisensavgifter bli ført mot balansen påbetalingstidspunktet og kostnadsført over perio-den som tjenesten svarer til. Innføring av periodi-seringsprinsippet innebærer dermed et behov forå postere mot balansekonti for kortsiktig gjeld,forskuddsbetalt kostnad og varelager. Den regn-skapsmessige håndteringen av vare- og tjeneste-kjøp blir derfor annerledes enn etter kontantprin-sippet, hvor det er betalingstidspunktet som eravgjørende for utgiftsføringen.

Avskrivninger og investeringer i realkapital

En viktig forskjell mellom periodiseringsprinsip-pet og kontantprinsippet er regnskapsføringen avinvesteringer i realkapital (varige driftsmidler ogimmaterielle eiendeler). Etter periodiseringsprin-sippet framkommer bruken av realkapital som enårlig kostnad på regnskapslinjen for avskrivnin-ger, som del av virksomhetens driftskostnader. 14

Dette er en forskjell fra kontantprinsippet, derhele investeringen utgiftsføres på betalingstids-punktet. Dette medfører at løpende bruk av real-kapital ikke framkommer som en utgift (kostnad)i senere år. Dermed synliggjøres ikke ressursfor-bruket i den perioden ressursene faktisk forbru-kes.

Balanseføring av investeringer bidrar til at denenkelte virksomhet og staten som helhet får en

mer fullstendig oversikt over sine eiendeler. Perio-diseringsprinsippet gir en mer fullstendig presen-tasjon av ressursbruken knyttet til den løpendeanvendelsen av realkapital enn kontantprinsippet.Dette vil gi de enkelte virksomhetene et bedregrunnlag for vurdering av ressursbruken, eksem-pelvis måling av kostnadseffektivitet og produkti-vitet.

Salgsinntekter i statlige virksomheter

Enkelte statlige virksomheter har salgsinntekterog leieinntekter. I SRS legges opptjeningsprinsip-pet til grunn, dvs. at inntekten skal resultatføresnår varen eller tjenesten er levert til kjøper. Denregnskapsmessige behandlingen av slike inntek-ter blir derfor forskjellig fra kontantprinsippet, derinntekter tas med i regnskapet først når de er inn-betalt. I de tilfeller der innbetaling faller i en annetperiode enn leveringen, vil tidspunkt for inntekts-føring være ulik. Dette vil påvirke fordelingen avinntektene mellom år.

Finansielle poster og beholdninger

Etter periodiseringsprinsippet skal finansielle inn-tekter og utgifter regnskapsføres i det året de eropptjent eller påløpt. Kontantprinsippet tilsierregnskapsføring på betalingstidspunktet. I noentilfeller er dagens praktisering av kontantprinsip-pet likevel slik at opptjente renteinntekter periodi-seres etter kalenderåret, (jf. bl.a. ordningen forstatsbankene omtalt i kapittel 4.3 om tilpasningerog unntak fra kontantprinsippet).

I kapitalregnskapet benyttes verdien på trans-aksjonstidspunktet (historisk kost) som vurde-ringsprinsipp for finansielle anleggsmidler. Detforetas normalt ikke omvurderinger, med unntakfor Statens pensjonsfond. Finansielle beholdnin-ger i statens sentrale gjeldsforvaltning føres tilpålydende verdi (historisk kost), og eventuellover-/ underkurs knyttet til statsobligasjoner peri-odiseres lineært over papirets løpetid. Aksje-beholdninger i kapitalregnskapet føres til histo-risk kost. Etter periodiseringsprinsippet må finan-sielle anleggsmidler nedskrives til virkelig verdived varig verdifall. Nedskrivningene skal reverse-res hvis verdien øker, men finansielle anleggsmid-ler kan ikke oppføres til høyere verdi enn kost-pris.

Inntekter fra bevilgning

Gjennom behandlingen av statsbudsjettet fattesdet vedtak om bevilgninger til statlige virksomhe-

14 Regnskapsmessig håndtering av anleggsmidler og avskriv-ninger i henhold til periodiseringsprinsippet er behandlet iSRS 17 Anleggsmidler som dekker både varige driftsmidlerog immaterielle eiendeler.


ter. SRS 10 Inntekt fra bevilgning spesifiserer ret-ningslinjer for hvordan bevilgninger regnskaps-messig skal håndteres for statlige virksomhetersom følger SRS. Hovedregelen er at inntekt frabevilgninger skal resultatføres i takt med at aktivi-tetene som finansieres av bevilgningen utføres,det vil si i samme periode som kostnadene påløper(motsatt sammenstilling). Dette innebærer at der-som en andel av bevilgninger benyttes til foreksempel anskaffelse av varige driftsmidler sombalanseføres og avskrives, skal denne andelen avbevilgningen ikke inntektsføres på anskaffelses-tidspunktet, men avsettes i balansen og inntekts-føres i takt med avskrivningene. Dette er en tilpas-ning til statlige virksomheters rammebetingelser,der det normalt gis særskilte bevilgninger tilstørre investeringer.

Tilskuddsforvaltning / innkrevingsvirksomhet

Tilskuddsforvaltning (overføringer) og innkre-vingsvirksomhet (inntekter fra skatter og avgifter)håndteres etter SRS som gjennomstrømmingspos-ter og føres derfor etter kontantprinsippet i virk-somhetens regnskap, slik som i det sentrale stats-regnskapet. I kapittel 4 er utfordringer rundt peri-odisering av slike kostnader og inntekter kortomtalt.


Ved oppstarten av utvalgets arbeid ble alle depar-tementene invitert til å komme med innspill tilaktuelle problemstillinger som var tatt opp i man-datet. I det etterfølgende er det gitt en kort omtaleav innspill som vedrører periodisert regnskap.

Kunnskapsdepartementet har lang erfaringmed periodiserte virksomhetsregnskap og menerdet gir betydelig mer økonomisk styringsinforma-sjon for virksomhetene. Departementet under-streker også nytten for dem som fagdepartement.Særlig nyttig er oversikten over anleggsmidler ogavskrivninger av disse som gir et regnskapsmes-sig uttrykk for kapitalslit. Periodisert regnskapgir store gevinster i en mer langsiktig forvaltningav realkapitalen, og forvaltningen av bygninger ogforskningsinfrastruktur blir spesielt trukket fram.Departementet har mye informasjon om eiende-lene, men sliter med gjennomslag/forståelse forbevilgningsnivå knyttet til vedlikehold, rehabilite-ring og oppgradering. Kunnskapsdepartementeter positive til nytten av periodisert resultat- ogbalanseinformasjon. Departementet påpeker sam-tidig at for en del virksomheter vil en obligatorisk

SRS kreve en ikke ubetydelig kompetanseutvik-ling på regnskapsområdet. Kunnskapsdeparte-mentet framhever betydningen som periodisertregnskap har hatt i sektoranalysen i universitets-og høyskolesektoren (UH-sektoren). En obligato-risk SRS gir muligheter for tilsvarende analyser iandre sektorer og på tvers av sektorer. I sin pre-sentasjon for utvalget la departementet også vektpå periodisert regnskap som del av utviklingen aven effektiv og moderne økonomifunksjon. Nytte-verdien for departementet var at det var mulig åsammenligne både statlige og private institusjo-ner. Periodisert regnskap gjør det lettere å målekostnadseffektivitet og produktivitet. Nyttever-dien for institusjonene var bedre styringsinforma-sjon til styre og ledelse, bedre grunnlag for framti-dige planer, bedre grunnlag for oppfølging avresultatansvaret i linjen og et viktig premiss foretablering av god intern kontroll.

Med referanse til utvalgets mandat og deavgrensninger som ligger i dette, ser Kunnskaps-departementet ikke for seg insitamenter til nyeelementer av periodisering i virksomhetsregn-skapene i UH-sektoren. I tilknytning til virksom-hetsregnskapene generelt viser departementet tiltilskuddsforvaltning og innkrevingsvirksomhetsom i dagens SRS presenteres etter kontantprin-sippet som gjennomstrømmingspost uten resultat-effekt. Disse to elementene kan på sikt være aktu-elt å se nærmere på, for eventuell behandling etterperiodiseringsprinsippet.

Helse- og omsorgsdepartementet presentertehelseforetakenes regnskapsløsning, som byggerpå norsk regnskapslov. Det betyr at departemen-tet har lang erfaring med å styre virksomhetermed et periodisert regnskap. Departementet ertilfreds med løsningen og ser ingen behov ellerfordeler ved eventuelt å gå tilbake til de regn-skapsprinsipper som ble benyttet før helserefor-men i 2002. Departementet legger i sin vurderingvekt på en mer profesjonell økonomistyringsfunk-sjon, større bevissthet i hele organisasjonen omhvordan kostnadene oppstår og at kapitalkost-nadene er tydelige.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet(KMD) har avgitt en relativt omfattende uttalelsetil utvalget, men hadde ingen merknader som gjel-der obligatorisk SRS. Til «nye elementer» av peri-odisering og flerårighet, peker KMD på at IKT-prosjekter er et område hvor det bør vurdereshvordan slike prosjekter skal håndteres, særligfor andre prosjekter enn de store, spesielt initierteprosjektene.

Kulturdepartementet og Arbeids- og sosialdepar-tementet har avgitt uttalelse, men hadde ikke


merknader til spørsmål som vedrører obligatoriskSRS.

Fiskeridirektoratet har presentert sitt arbeidmed virksomhetsregnskapet for utvalget. Direkto-ratet var en av de første virksomhetene somprøvde ut SRS, og har ført virksomhetsregnskapetter SRS fra 2005 og periodiserte avdelingsbud-sjetter fra 2006. Direktoratet er tilfreds med deløsninger som er etablert for økonomistyringen.SRS ble innført uten særlige direkte kostnader.Det ble utført en del internt arbeid, men ikke merenn at det ble håndtert innenfor den ordinæredriften. Direktoratet framhevet at sterk motiva-sjon, god kompetanse og ledelsesforankring harbidratt til en ukomplisert innføring.15

Statens vegvesen har ikke tatt i bruk SRS. Veg-vesenet har imidlertid omfattende informasjon omveiene i andre systemer enn regnskapet. Vegvese-net vurderer at de for en stor del har den informa-sjonen som er nødvendig for å kunne utarbeidevirksomhetsregnskapet etter SRS, men man harper i dag ikke sett noen stor grunn til å innføre detfor egen del. Det vil ha en kostnad, som etaten sålangt ikke har sett tilsvarende nytte av.

Statsbygg har orientert om sin husleiemodellsom innebærer at statlig virksomheter betalerhusleie som dekker blant annet avskrivninger ogrente på kapital. For statlige leietakere fungererhusleiemodellen som en periodisering av husleie-kostnadene. Dette skjer gjennom den organisato-risk løsningen og betalingsordningen, som gjør atbetaling etter kontantprinsippet blir tilnærmet likkostnadene.

Utvalget har også fått orientering om utviklin-gen i Sverige. Hovedtrekk ved ordningen i Sverigeer:– Virksomhetenes regnskaper har gjennom

mange år blitt ført etter periodiseringsprinsip-pet. Det er utarbeidet statlige regnskapsprin-sipper der internasjonale standarder er tatt innog brukt, men med supplerende notater omhvordan standardene skal anvendes.

– Bevilgning til virksomhetsnivået skjer gjen-nom vedtak i statsbudsjettet som består av enbevilgning og eventuell låneadgang, blantannet knyttet til investeringer.

– Statsbudsjettet er også delvis periodisert, vedat det inneholder en bevilgning til dekning avkostnader for virksomheten og en stram sty-ring av kontantstrømmen, som i det vesentlige

styres gjennom låneadgangen. Forskjellenmellom regnskapstallene og den kontant-strømmen virksomheten har hatt, håndteresvia en egen post i regnskapet hvor kassames-sige korrigeringer avstemmes.

9.5 Gjeldende regnskapsordning i statsforvaltningen i Norge

Statsregnskapet bygger på de samme hovedprin-sipper som statsbudsjettet, jf. kapittel 4.

Statsregnskapets bevilgningsregnskap følgerden samme inndeling som for Stortingets bevilg-ningsvedtak på kapittel og post. Innenfor dennegrunnleggende strukturen presenteres budsjet-tets og regnskapets stilling uttrykt ved blant annetdet korrigerte overskuddet og overskudd før låne-transaksjoner. Overføring fra Statens pensjons-fond utland (SPU) skal i statsbudsjettet finansiereet oljekorrigert underskudd.

Statsregnskapet har også en oppstilling overstatens balanse (kapitalregnskapet), jf. bevilg-ningsreglementet § 13. Det gis ikke nærmereføringer for oppstillingen, utover at den skal visestatens og trygdenes eiendeler og gjeld og visesammenhengen med bevilgningsregnskapet. Dengrunnleggende sammenhengen mellom kapital-regnskapet og bevilgningsregnskapet framgår avføringen av statslånemidler som svarer til stats-budsjettets brutto finansieringsbehov. Når stats-regnskapet er saldert ved bruk av statslånemid-lene vil bevilgningsregnskapet være avstemt slikat samlede utgifter tilsvarer samlede inntekter.

Bevilgningsregnskapet er en sammenstillingbasert på den månedlige regnskapsrapporterin-gen fra statlige virksomheter og departement.Kapitalregnskapet er basert på årlig rapporteringfra departementene i forbindelse med årsavslut-ningen av regnskapet.

I tabell 9.1 presenteres statens samlede utgif-ter og inntekter i 2014, gruppert etter de ulikeutgifts- og inntektsavdelinger.

9.5.1 Virksomheter og rapportering til statsregnskapet

Det sentrale statsregnskapet utarbeides medgrunnlag i regnskapsrapportering fra statlige virk-somheter og departementene, jf. bestemmelserom økonomistyring i staten kap. 3. Ansvaret forforvaltning og drift av statsregnskapet er delegerttil DFØ. Det rapporteres hver måned til statsregn-skapet, og alle tall rapporteres akkumulert gjen-nom året.

15 Praktisk eksempel produktivitet, DFØ 2013: Statens inn-krevingssentral (SI) innførte SRS på egenhånd uten støttefra Regnskapsprogrammet i DFØ. I følge SI var merarbei-det primært knyttet til innføringsfasen.


Med statlig virksomhet forstås virksomhetersom er en del av staten som juridisk person, meden bevilgning som vedtas av Stortinget og somstilles til disposisjon ved tildelingsbrev, jf. virke-området for det statlige økonomiregelverket.Virksomhetene har sin likviditetsforvaltning gjen-nom statens konsernkontoordning i Norges Bank.

Statlige virksomheter kan ha ulik tilknytnings-form: ordinære statlige forvaltningsorganer (brut-tobudsjetterte virksomheter), forvaltningsbedrif-ter og forvaltningsorganer med særskilte fullmak-ter (nettobudsjetterte virksomheter).

På noen områder er det viktige forskjeller mel-lom virksomhetene. Bruttobudsjetterte virksom-heter og forvaltningsbedriftene har, ved tildeltbudsjett, fullmakt til å trekke tilsvarende likviditetpå sin oppgjørskonto i Norges Bank. Virksomhe-ter med særskilte fullmakter (nettobudsjettertevirksomheter) mottar sin bevilgning som utbeta-ling fra overordnet departement. Det er kun utbe-talingen som overordnet departement rapporterertil statsregnskapet, som inngår i bevilgningsregn-skapet.

Bruttobudsjetterte virksomheter og forvalt-ningsbedriftene rapporterer utgifter og inntektertil statsregnskapet etter kontantprinsippet påstatskonto (kapittel og post) og standard konto-plan etter art. I tillegg rapporteres banksaldo ogmellomværende med statskassen.

Nettobudsjetterte virksomheter rapportererikke på kapittel/post, men har en forenklet rap-portering til statsregnskapet og rapporterer kunen likvidrapport som avstemmes mot kontantbe-holdningen i Norges Bank.

Bruttobudsjetterte virksomheter og forvalt-ningsbedriftene får nullstilt sin likviditet ved års-slutt, men kan innen visse grenser overføreubrukte bevilgninger til neste budsjettermin.

Nettobudsjetterte virksomhetene beholder sin lik-viditet ved årsslutt og har derfor ubegrenset over-føringsadgang for ubrukt bevilgning og egeninn-tekter.

Etter et rendyrket kontantprinsipp vil det ikkevære føringer mot mellomværende med statskas-sen. Føringer mot mellomværende er på dennemåten en praktisk tilpasning til og unntak fra kon-tantprinsippet på enkelte områder. Bruttobudsjet-terte virksomheter fører blant annet skattetrekkog andre trekk, utbetalte lønnslån, reiseforskuddog andre forskudd av kortsiktig karakter mot mel-lomværende med statskassen. Forvaltningsbedrif-tene har i tillegg et reguleringsfond som inngår imellomværende med statskassen, for avsetning avinntekter som kan disponeres i senere budsjetter-min.

Til forskjell fra de bruttobudsjetterte virksom-hetene blir forvaltningsbedriftene budsjettertmed et netto driftsresultat på post 24. I tillegg til åføre inntekter og utgifter på underposter på post24, fører forvaltningsbedriftene avskrivninger ogrenter på sin kapital, overføringer til og fra regule-ringsfondet og avsetninger til investeringsformål.

I tillegg til rapporteringen på kapittel og postrapporterte statlige virksomheter fra og med 2014også informasjon om utgifter og inntekter etterart i henhold til standard kontoplan for statligevirksomheter til statsregnskapet.16


Tabell 9.1 Bevilgningsregnskapet 2014 etter utgifts- og inntektsavdelinger (mill. kroner)

Avdeling Utgifter Regnskap Inntekter Regnskap

1 Statens egne driftsutgifter 156 948 Salg av varer og tjenester 145 098

2Nybygg, anlegg mv. 77 536

Inntekter i forbindelse med nybygg, anlegg mv. 24 687

3 Overføringer til andre 1 204 282 Overføringer fra andre 1 265 137

4Utlån, statsgjeld mv. 192 855

Tilbakebetalinger mv Statslånemidler

215 040-18 341

Sum 1 631 621 1 631 621

16 I forbindelse med innføringen av standard kontoplan har tovirksomheter fått midlertidig unntak. Unntakene inne-bærer at det først fra regnskapsåret 2016 vil være en full-stendig rapportering til statsregnskapet etter standard kon-toplan. Etter dette vil det være mulig å få spesifisert bevilg-ningsregnskapets utgifter og inntekter, også etter standardkontoplan, for de bruttobudsjetterte virksomhetene og for-valtningsbedriftene.


Kontoplanen er inndelt i 8 kontoklasser:

Nettobudsjetterte virksomheter bokfører også påstandard kontoplan i sine regnskaper, men infor-masjonen blir per i dag ikke rapportert til stats-regnskapet. Samlet hadde de nettobudsjettertevirksomhetene driftsutgifter på om lag 39 milliar-der kroner i 2014, hvorav lønn utgjorde 26 milliar-der kroner.

9.5.2 Omfanget av rapporteringen til statsregnskapet

Ved avslutningen av regnskapet for 2014 var det224 regnskapsførere som rapporterte til stats-regnskapet. Disse bestod av seks forvaltningsbe-drifter17 og 218 regnskapsførere som represen-terte bruttobudsjetterte virksomheter og departe-menter. I de senere år er antallet regnskapsføreretil statsregnskapet gått ned.

Enkelte virksomheter kan være organisertmed flere regnskapsførere.18 Virksomheter medlokalisering flere steder (regioner) kan ha ønskeom å organisere seg slik. Det samme gjelder virk-somheter med enkelte særfunksjoner. Tas dethensyn til dette vil det reelt være rundt 180 virk-somheter som rapporterer til statsregnskapet.

Det er i tillegg 50 nettobudsjetterte virksom-heter som kun rapporterer likvidrapport til stats-regnskapet, hvorav universitets- og høgskolesek-toren under Kunnskapsdepartementet utgjør 36virksomheter19. Nettobudsjetterte virksomheter

benytter i all hovedsak SRS i sine virksomhets-regnskap, men med noen unntak.20 Av de brutto-budsjetterte virksomhetene og forvaltningsbedrif-tene opplyser 27 virksomheter at de benytter SRSeller et annet rammeverk for periodisering i virk-somhetsregnskapet. Se også tabell 9.2 i kapittel9.6.2.

Gjennomgang av statens drifts- og investe-ringsutgifter i statsregnskapet viser at ca. 1/3 avstatens lønnsutgifter og 1/3 av øvrige driftsutgif-ter er rapportert fra virksomheter som benytterSRS eller annet rammeverk for periodisering.21

For statens investeringsutgifter er andelen 40 pro-sent.

Utgiftsavdeling 1 og 2 utgjør statens drifts- oginvesteringsutgifter og er nærmere beskrevet iFinansdepartementets rundskriv R-101 Statenskontoplan for statsbudsjettet og statsregnskapet.Utgiftsavdeling 1, med postene 01–29 omfatterstatens egne driftsutgifter til lønn og varer og tje-nester. Utgiftsavdeling 2, med postene 30–49,omfatter utgifter i forbindelse med nybygg,anlegg m.m. I denne kategorien belastes ogsåutgifter til vedlikehold, ombygginger og anskaffel-ser til utstyr som er så betydelige at de har karak-ter av investering. Realinvesteringer, som eksem-pel fast eiendom, maskiner og utstyr, skal somhovedregel ikke oppføres i statens balanse i kapi-talregnskapet. Dette er en følge av kontantprinsip-pet. Realinvesteringer som gjøres av forvaltnings-bedrifter og belastes postene 30–49 på forvalt-ningsbedriftenes eget kapittel skal derimot oppfø-res i kapitalregnskapet.

I rundskriv R-101 er driftsutgiftene beskrevetnærmere, herunder forenklet oppgjør av arbeids-giveravgiften, premie for gruppelivsforsikring,yrkesskadepremie og pensjonsinnskudd medarbeidsgivertilskudd og medlemsinnskudd. Detframgår at pensjonsinnskudd kun er relevant forenkelte virksomheter der det er fastsatt direkteinnbetaling av arbeidsgivertilskudd til Statenspensjonskasse. Det følger av dette at lønnsutgifterrapportert til statsregnskapet på dette punkt ikkevil være sammenlignbare. I en analyse foretatt avStatens pensjonskasse framgår det at denne for-skjellen i betalingsmåte for pensjonsinnskuddet

Balanse 1 Eiendeler

2 Virksomhetskapital og gjeld

Resultat 3 Salgs- og driftsinntekt

4 Varekostnad

5 Lønnskostnad

6 Annen driftskostnad

7 Annen driftskostnad, fortsettelse

8 Finansposter, overføringer, perio-dens resultat og avregninger

17 GIEK, SPK forvaltningsbedrift, Statsbygg, Statenskartverk, SDØE og NVE-anlegg.

18 Eksempler på virksomheter med flere regnskapsførere erpolitiet med mange politidistrikt og spesialenheter, bispe-dømmerådene og Bufetat. Skattedirektoratet har en regn-skapsfører for egen drift og tre regnskapsførere for moms-regnskapet sentralt, skatteregnskapet og petroleumsskat-teregnskapet.

19 Basert på 2014-regnskapene. Merk at antallet høsten 2015er 33, som følge av sammenslåinger i UH-sektoren, jf. ved-legg 4 i Prop. 1 S (2015–2016) Gul bok.

20 Fem av de nettobudsjetterte virksomhetene benyttet i 2014en variant av periodiseringsprinsippet, eller baserte segbare delvis på SRS, se tabell 9.2. Fra 2016 er det i bestem-melser om økonomistyring i staten krav om at nettobud-sjetterte virksomheter skal føre regnskapet etter de statligeregnskapsstandardene (SRS).

21 Beregningen baserer seg på en sammenstilling av regn-skapstall fra både bruttobudsjetterte og nettobudsjettertevirksomheter, hvor det er tatt utgangspunkt i en særskiltrapport i den årlige budsjettproposisjon.


ser ut til å følges av ulikt handlingsmønster forlønnsøkning for de som nærmer seg pensjonsal-der.22

Med unntak for skattetrekk og diverse andretrekk blir lønnsutgifter rapportert etter kontant-prinsippet på kapittel/post i den måneden lønnsut-betalingen skjer. Det samme gjelder ved utbeta-ling av ferielønn i juni måned, der det gjøres nød-vendige beregninger ut fra opptjent feriepenge-grunnlag. Hovedprinsippet i staten er derfor atdet ikke settes av til feriepenger i bevilgnings-regnskapet. Det vil være den statlige virksomhe-ten som har arbeidsgiveransvaret i juni månedsom får budsjettbelastningen ved utbetaling avferielønn. En konsekvens av dette er at ved jobb-skifte mellom statlige virksomheter, vil virksom-heten der feriepengegrunnlaget er tjent opp, ikkefå budsjettbelastningen ved utbetaling av ferie-lønn. Ved jobbskifte fra stat til privat vil den stat-lige virksomheten få budsjettbelastningen ved åmåtte utbetale og regnskapsføre ferielønnen i sittregnskap.

9.5.3 Tilpasninger og unntak fra kontantprinsippet

Det finnes i statsbudsjettet enkelte unntak fra etrent kontantprinsipp.23 Dette er først og fremstknyttet til enkelte avsetningsordninger og budsjet-tering av påløpte renter under statsbankene. I til-legg beregner forvaltningsbedriftene renter ogavskrivninger som inngår i driftsresultatet påpost 24.

I statsregnskapet er det i tillegg også enkelteunntak fra et rent kontantprinsipp. Slike unntak vilframkomme av virksomhetens mellomværendemed statskassen, som viser om en virksomhet harpenger til gode fra eller gjeld til statskassen. Føl-gende forhold inngår normalt i de bruttobudsjet-terte virksomhetenes mellomværende med stats-kassen:1. Skattetrekk og andre trekk i lønn vil rapporte-

res og inngå i virksomhetens mellomværendemed statskassen inntil trekkene er utbetalt oggjort opp. Virksomhetenes utbetalte lønn,inklusive skattetrekk og andre trekk, rapporte-res til statsregnskapet for den måneden lønns-utbetaling skjer.

2. Utbetalte forskudd, jf. Hovedtariffavtalen ogsæravtaler i staten knyttet til reiseforskudd,

lønnsforskudd og lønnslån med mer. Slike blirå bokføre som del av mellomværende inntil for-skuddene gjøres opp, og er å betrakte som enfordring for virksomheten på de ansatte og enforpliktelse for virksomheten overfor statskas-sen.

3. Reguleringsfond som statlige forvaltningsbe-drifter (24-post virksomheter) har, inngår ivirksomhetens mellomværende med statskas-sen. Dette benyttes bl.a. til å jevne ut tilfeldigesvingninger mellom år og der overskytendeinntekter ett år kan plasseres i reguleringsfon-det for å disponeres i senere år.

4. Utlagte beholdninger virksomheten måtte ha.Håndkasser, kasser i tilknytning til kjøp/salg,og andre kontantbeholdninger plassert i bankutenfor konsernkontoordningen mv., vil inngåsom del av mellomværende med statskassen.

5. Innbetalinger som virksomheten har mottatt,men som ikke er identifisert eller registrertsom fordring med krav, blir å føre midlertidigmot mellomværende.

6. I den grad en statlig virksomhet har mva-pliktigomsetning, vil innog utgående avgift knyttet tilslik omsetning bli rapportert mot mellomvæ-rende med statskassen, inntil den gjøres oppmed avgiftsmyndighetene.

Med unntak for posteringer mot reguleringsfond,vil posteringer som inngår i mellomværende nor-malt være av kortsiktig natur. For pkt. 1, 3, 5 og 6har virksomheten midler til gode i statskassen.For pkt. 2 og 4 skylder virksomheten midler tilstatskassen.

9.5.4 Krav til virksomhetenes årsregnskap

Fra 2014-regnskapet skal alle statlige virksomhe-ter, (dvs. bruttobudsjetterte virksomheter ogdepartement, forvaltningsbedrifter og nettobud-sjetterte virksomheter), presentere en årsrapportmed årsregnskap i tråd med økonomiregelverketskrav.24 Årsrapporten skal sendes departementetinnen 15. mars og publiseres på nettet innen 1.mai.

Som det framgår av pkt. 9.2 er de nye kravenefra 2014 et resultat av den videreutviklingen somhar skjedd på regnskapsområdet i staten det sistetiåret.

22 Årsrapport 2014, Statens pensjonskasse (side 44).23 Jf. kapittel 4.3 om dagens budsjetterings- og regnskapsprin-

sipper for statsforvaltningen, hvor ulike tilpasninger ogunntak fra kontantprinsippet er beskrevet.

24 Krav til årsrapport gjelder ikke departementene, men fra2014 skal departementene sette opp et årsregnskap i trådmed økonomiregelverkets krav og publisere dette innen15. mars 2015.


Innholdet i virksomhetenes årsregnskap erregulert i bestemmelser om økonomistyring i sta-ten, kapittel 3.4 Virksomhetens årsregnskap og iFinansdepartementets rundskriv R-115 Utarbei-delse og avleggelse av statlige virksomheters årsregn-skap. Som regelverksforvalter utgir DFØ veiled-ningsmateriell og maler for oppstillinger og notertil utarbeidelse av årsregnskap. De overordnedekravene til årsregnskap er formulert i R-115.

Årsregnskapet skal inneholde tre deler:– ledelseskommentarer– oppstilling av bevilgningsrapportering– oppstilling av artskontorapportering

I tillegg skal årsregnskapet inneholde en oppstil-ling av virksomhetsregnskapet dersom virksomhe-ten fører regnskapet etter periodiseringsprinsip-pet.

Virksomhetsleder skal ved ledelseskommenta-rene bekrefte at årsregnskapet gir et dekkendebilde og er avlagt i henhold til bestemmelser omøkonomistyring i staten, rundskriv fra Finansde-partementet og krav fra overordnet departement.

Bevilgningsrapporteringen skal vise de kapit-ler og poster i bevilgningsregnskapet og kontoer ikapitalregnskapet som virksomheten har rappor-tert til statsregnskapet. Den skal presenteres etteraktuell oppstillingsplan som inngår i vedlegg tilrundskrivet. Bevilgningsrapporteringen skal inne-holde samme informasjon på virksomhetsnivåsom inngår i bevilgningsregnskapet som leggesfram for Stortinget. Nettobudsjetterte virksomhe-ter skal presentere en bevilgningsoppstilling sombl.a. skal vise samlet tildeling av budsjettmidler ihenhold til tildelingsbrev.

Artskontorapporteringen med noter skal visehva som er rapportert til statsregnskapet etterstandard kontoplan i regnskapsåret. Oppstillingenskal også vise mellomværende med statskassenfordelt på grupper av kontoer. Det skal for hverregnskapslinje presenteres sammenligningstallfor foregående regnskapsår.

Virksomheter som benytter de anbefalte stat-lige regnskapsstandardene (SRS) skal presentereen oppstilling av virksomhetsregnskapet i henholdtil Finansdepartementets rundskriv R-114. Føl-gende noter skal utarbeides til oppstillingen avvirksomhetsregnskapet:– prinsippnote til oppstilling av virksomhetsregn-

skapet– sammenheng mellom avregning med statskas-

sen og mellomværende med statskassen

Prinsippnoten skal beskrive det regnskapsprinsip-pet virksomheten har valgt. Noten som viser sam-menhengen mellom bokført avregning med stats-kassen og rapportert mellomværende med stats-kassen, viser hvilke beløp virksomheten har bok-ført på eiendels- og gjeldskontoer i virksomhetenskontospesifikasjon, og hvilke beløp som er rappor-tert til statsregnskapet.

De nye, normerte kravene til oppstilling avvirksomhetenes årsregnskap er et felles ramme-verk som gir en ensartet måte å presentere regn-skapene på og til å vise sammenhengen med rap-porteringen til statsregnskapets bevilgningsregn-skap og kapitalregnskap.

Oppstillingene vil variere noe avhengig av omvirksomheten er nettobudsjettert virksomhet ellerordinær bruttobudsjettert virksomhet/forvalt-ningsbedrift. Presentasjon av virksomhetsregn-skapet vil være avhengig av om virksomhetenebenytter de statlige regnskapsstandardene ellerikke.

9.6 Virksomhetsregnskapene

9.6.1 Etablering og utvikling av de statlige regnskapsstandardene (SRS)

Bakgrunnen for å utvikle og etablere de statligeregnskapsstandardene (SRS) har vært et ønskeom å få bedre oversikt over statlige virksomheterskostnader, og på denne måten kunne sammen-stille ressursbruk (kostnader) og «produkter/tje-nester». Et virksomhetsregnskap etter SRS er etsupplement til den etablerte rapporteringen tilstatsregnskapet etter kontantprinsippet, ogendrer ikke på denne. Det framgår av rundskrivR-114 fra Finansdepartementet at formålet medstandardene er å få et mer omfattende og standar-disert informasjonsgrunnlag. Standardene skalogså legge bedre til rette for vurderinger av effek-tiv ressursbruk. Regnskap etter SRS gir også etgrunnlag for å kunne sammenligne kostnader påtvers mellom sammenlignbare statlige og privatevirksomheter. I tillegg får staten en mer fullsten-dig oversikt over eiendeler og gjeld.

Den viktigste forankringen ved etableringenav SRS var norsk regnskapslov og de gjeldendenorske regnskapsstandardene (NRS). Det er gjorttilpasninger når statlige virksomheters ramme-betingelser tilsier at det er nødvendig og hensikts-messig. Når det gjelder spesielle statsspesifikkeproblemstillinger er det også sett hen til interna-sjonale offentlige regnskapsstandarder (IPSAS)og praksis fra våre naboland.


Følgende standarder er utarbeidet:– SRS 1 Oppstillingsplaner for

resultatregnskap og balanse– SRS 2 Kontantstrømoppstilling– SRS 3 Prinsippendring, estimatendring

og korrigering av feil– SRS 9 Transaksjonsbaserte inntekter– SRS 10 Inntekt fra bevilgninger– SRS 11 Anleggskontrakter– SRS 12 Beholdninger av varer og

driftsmateriell– SRS 13 Leieavtaler– SRS 17 Anleggsmidler– SRS 19 Usikre forpliktelser og

betingede eiendeler– SRS 25 Ytelser til ansatte

Standardene er etter 2010 forvaltet og utvikletvidere på dette grunnlaget. Finansdepartementethar det øverste ansvaret for arbeidet. Direktoratetfor økonomistyring (DFØ) er gitt myndighet til åforvalte de statlige regnskapsstandardene. Det eretablert prosedyrer for grundig høring ved størrejusteringer og endringsforslag. SRS er en dyna-misk standard gjennom planmessig sammenlig-ning og vurdering mot utviklingen i andre regn-skapsstandarder og mot eventuelle endringer irammebetingelser. I takt med utvikling i andrefaglige standarder, har også innholdet i de statligeregnskapsstandardene blitt justert. Arbeidet medde statlige regnskapsstandardene er lagt opp slikat fagmiljøet for regnskap i DFØ, supplert med enbredt sammensatt referansegruppe, gjør planmes-sige gjennomganger av standardene for å tilpassedem til nye forhold eller ny utvikling. Utvikling inorske regnskapsregler, utvikling i EU og interna-sjonal utvikling for øvrig av offentlig regnskap erde viktigste impulsene for utviklingsarbeidet.

Ved innledningen av arbeidet med de statligeregnskapsstandardene ble det fra Finansdeparte-mentet gjort en del grunnleggende veivalg somskulle være førende for utarbeidelsen. Detteomfattet bl.a. regnskapsmessig håndtering av inn-tekt fra bevilgning, prinsippet om «motsatt sam-menstilling», og presentasjon av pensjoner i virk-somhetenes regnskaper. Prinsipper for fastsettingav virksomhetens åpningsbalanse (verdi av eiende-ler og gjeld) ved oppstart av regnskapsføring etterperiodiseringsprinsippet var også en viktig beslut-ning. En sentral problemstilling i denne sammen-hengen var dessuten hvordan finansieringen avåpningsbalansen teknisk skulle håndteres.25

Ved første gangs implementering av SRS skalgjenanskaffelsesverdi eller virkelig verdi legges tilgrunn ved verdsettelsen av varige driftsmidler og

immaterielle eiendeler i åpningsbalansen. Forfinansielle eiendeler benyttes virkelig verdi. Vedsenere tilgang av nye varige driftsmidler leggesanskaffelseskost til grunn (historisk kost). Dettesamsvarer med etablert norsk regnskapslovgiv-ning for mellomstore virksomheter. Historisk kostdanner dermed grunnlaget for lineære avskrivnin-ger over driftsmiddelets utnyttbare levetid. Det eri de statlige regnskapsstandardene ikke lagt tilgrunn noen generell adgang til å verdsetteanleggsmidler til virkelig verdi. Verdiene avanleggsmidlene i en statlig virksomhet vil følgeligikke variere med svingninger i aktuelle markeds-verdier. Det ble den gang også anbefalt å inn-snevre valgmulighetene som i utgangspunktetfantes i de internasjonale standardene, slik at manfikk en mer ensartet praksis internt i statsforvalt-ningen.

I Gul bok 2015 orienterte Finansdepartemen-tet Stortinget om at de nåværende regnskapsstan-dardene (SRS) revideres av DFØ. Bakgrunnenvar at den gradvise økningen i virksomhetenesbruk av SRS har synliggjort behov for en generelloppdatering av standardene. Representanter forberørte virksomheter og departement ble inviterttil å medvirke i arbeidet, slik at deres innspill ogbehov kunne ivaretas så langt mulig. Det er gjortspråklige og strukturelle forbedringer i alle de 11standardene. Reviderte standarder ble sendt påhøring i november 2014 med frist mars 2015.26

Høringen av standardene våren 2015 berørtehovedsakelig to forhold: endring i fire standarderog om SRS skal være eneste form for periodisertregnskap for statlige virksomheter, jf. at noen virk-somheter bruker andre prinsipper for periodisertregnskap, for eksempel ved at de «følger regn-skapsloven så langt det passer». Høringssvarenega tydelig støtte til å gjøre SRS obligatorisk forvirksomheter som velger å føre virksomhetsregn-skap etter andre prinsipper enn kontantprinsippet.

Finansdepartementet oppdaterte i august 2015de statlige regnskapsstandardene etter den forut-gående høringen, jf. rundskriv R-114/2015–1Fastsettelse og bruk av de anbefalte statlige regn-skapsstandardene i virksomhetsregnskapet. I Gulbok 2016 orienterte Finansdepartementet om athøringen samlet sett ikke ga grunnlag for størreendringer i de reviderte SRS-standardene som var

25 Teknisk finansiering av åpningsbalansen: «Forpliktelses-modell» for varige driftsmidler og immaterielle eiendelerhvor forpliktelse mot statskassen inntektsføres i takt medavskrivningene, og periodisert mellomværende med stats-kassen for alle øvrige netto eiendeler.

26 Høringen omfattet SRS 1, SRS 2, SRS 9 og SRS 10, hvor detvar foreslått vesentlige endringer.


sendt på høring. Det framgår også at Regjeringenhar besluttet å gjøre SRS obligatorisk for virksom-heter som har valgt å føre regnskapet etter andreprinsipper enn kontantprinsippet.27

Det framgår av R-114 at Direktoratet for øko-nomistyring (DFØ) forvalter de statlige regn-skapsstandardene og har myndighet til å innvilgeunntak fra enkeltpunkter i standardene etter søk-nad fra virksomhetens overordnede departement.

9.6.2 Bruk av SRS i statsforvaltningen

I dette og neste kapittel gjennomgås bruk og erfa-ring med SRS i virksomhetsregnskapene, I kapit-tel 9.6.4 gjennomgås status for virksomheter somikke bruker periodisert regnskap.

Etter pilotprosjektet og innføringen av SRSsom anbefalte, ikke obligatoriske standarder forperiodisert virksomhetsregnskap i staten fra 2010,har man høstet erfaring med bruken av standar-dene. Tabell 9.2 viser en oversikt over regnskaps-prinsipper i bruk i statlige virksomheter for regn-skapsåret 2014. Tabellen er utarbeidet på grunn-lag av en årlig innrapportering fra departemen-tene til DFØ.28

Av totalt 220 virksomheter som omfattes avtabellen, er det 143 som opplyser at de benytterkontantprinsippet, 67 virksomheter benytter SRS,og 10 virksomheter benytter en annen form forperiodisert regnskap.

Endringene i SRS som ble vedtatt i 2015 (jf.Gul bok 2016 og omtale ovenfor) har to viktige

konsekvenser. For det første vil flesteparten av deti virksomhetene som i dag bruker andre varian-ter av periodisert regnskap, jf. tabell 9.2, gå overtil regnskap etter SRS.29 For det andre vil regn-skap etter SRS, som følge av den omfattende opp-dateringen av standardene som ble foretatt etterhøringen i 2015, nå være bedre tilpasset erfarin-ger fra forvaltningen av SRS og behov som ermeldt inn fra virksomheter som benytter SRS.Videre har en stor etat som Forsvaret informertom at SRS vil tas i bruk fra 2016, mens Skatte-etaten30 utreder en overgang til SRS.

Av virksomheter som benytter SRS er det etklart tyngdepunkt av brukere innenfor de netto-budsjetterte virksomhetene, herunder universi-tets- og høyskolesektoren og ulike typerforskningsinstitusjoner. Det er i tillegg 20 brutto-budsjetterte virksomheter, en forvaltningsbedriftog ett departement som utarbeider virksomhets-regnskap etter SRS.

Alle departement, bortsett fra Utenriksdepar-tementet, har nå erfaring med virksomheter somhar ført virksomhetsregnskapet etter SRS. Uten-riksdepartementet har imidlertid et utstrakt sam-arbeid med mange internasjonale organisasjonerhvor periodiseringsprinsippet benyttes. Departe-mentenes erfaringer er et godt utgangspunkt forat de kan gjøre seg nytte av virksomhetsregnska-per etter SRS fra sine underliggende virksomheterpå en bredere basis. Standardene har vist seganvendbare i forskjellige typer statlige virksomhe-ter og innen ulike sektorer.

27 I oppfølgingen av denne beslutningen ble det 5. november2015 gjort en oppdatering av bestemmelser om økono-mistyring i staten hvor de statlige regnskapsstandardenehar fått status som obligatorisk fra 1.1.2016 for virksomhe-ter som fører regnskapet etter andre prinsipper enn kon-tantprinsippet. Dette representerer en innstramming i bru-ken av SRS og en ytterligere standardisering.

28 Lenke til oversikt på DFØs hjemmeside: http://www.dfo.no/no/Forvaltning

Tabell 9.2 Anvendelse av regnskapsprinsipper i virksomhetsregnskapene (2014)

Antall virk-somheter

Kontantprinsippet slikdet framgår av

økonomiregelverket

Periodiserings-prinsippet etter SRS

Annen bruk avperiodiserings-

prinsippet

Departementene med SMK 16 15 1 0

Ordinære forvaltningsorganer 149 126 20 3

Forvaltningsorganer med sær-skilte fullmakter 50 0 45 5

Forvaltningsbedrifter 5 2 1 2

Sum 220 143 67 10

29 Virksomheter som benytter ulike varianter av periodisertregnskap vil fra 2016 i utgangspunktet være pliktige til åfølge SRS, jf. nye krav i det statlige økonomiregelverket ominnstramming i bruken av SRS innenfor den eksisterende,frivillige ordningen.

30 Statens Innkrevingssentral, som ble lagt inn under Skatte-etaten i 2015, har brukt SRS i flere år, jf. også omtale iavsnitt 9.4.


Det har vært en gradvis økning i bruken avSRS, og det foreligger nå en ganske bred erfaringmed bruk av SRS innenfor statsforvaltningen. Nårdet gjelder budsjett, kan virksomhetene for sininterne styring utarbeide et periodisert budsjett,samtidig som man forholder seg til Stortingetskontantbevilgning. Tilrettelegging for dette kanløses på ulike måter i virksomhetene.

9.6.3 Erfaringer med bruk av SRS – evaluering Regnskapsprogrammet 2015

I statsbudsjettet for 2010 (Gul bok 2010) gjordeFinansdepartementet rede for erfaringer frautprøvningen av virksomhetsregnskaper etterperiodiseringsprinsippet i elleve pilotvirksomhe-ter (2006–2009) i samarbeid med deres overord-nede departement:

«Hovedinntrykket fra evalueringen er at virk-somhetene og departementene har identifisertkonkrete og dokumenterbare effekter som kanføres tilbake til bruk av periodisert regnskaps-informasjon, og som ikke ville kunne oppståved bruk av kontantregnskap alene. Effekteneer knyttet til alle de definerte bruksområdene

(med unntak av samfunnsøkonomiske analy-ser), som er oppfølging av økonomisk stillingog ressursbruk, forvaltning av eiendeler, sam-menlignende analyser, vurdering av kostnads-effektivitet og produktivitet, og kalkyler. Det erlikevel stor variasjon både når det gjelderhvilke effekter de enkelte virksomhetene/departementene har erfart og hvilket omfangeffektene har. Både virksomheter og departe-menter peker på at de ser flere potensielleeffekter som ennå ikke er realisert. Samlet setter det ikke identifisert klare mønster som tyderpå at noen typer virksomheter kan forventestørre nytte av periodisert regnskap enn andre.Det er derfor lite grunnlag for å avgrense even-tuell bruk av et periodisert virksomhetsregn-skap til enkelte virksomhetstyper. Evaluerin-gen viser imidlertid at virksomheter med bety-delig størrelse på varige driftsmidler kanforvente stor nytte av den periodiserte regn-skapsinformasjonen i tilknytning til forvaltningav eiendelene.»

Basert på erfaringene valgte Finansdepartemen-tet den gang å arbeide videre med utvikling av enstandard kontoplan for statlige virksomheter, medsikte på obligatorisk innføring fra 2014. Det ble

Figur 9.1 Hvilken nytte/effekt gir bruken av regnskapsinformasjon i følgende styringsprosesser?

Skala: 1 = Ingen grad, 2 = I liten grad, 3 = I noen grad 4 = i stor grad1 Innspill til statsbudsjettet2 Løpende mål- og resultatoppfølging3 I dialog ved utforming av tildelingsbrev4 Periodisk rapportering5 Budsjett- og virksomhetsplanlegging6 Årsrapportering til departementene

2,7

2,4

3,7

3,3

3,8

3,7

1,0 2,0 3,0 4,0

1

2

3

4

5

6


også fastsatt anbefalte statlige regnskapsstandar-der (SRS), for frivillig bruk i virksomhetsregnska-pene fra 2010.

Mye av arbeidet med å ta i bruk SRS i virksom-hetene har vært tilrettelagt av DFØ gjennomRegnskapsprogrammet i staten. Dette programmethar utviklet en standardisert metodikk for innfø-ring av standard kontoplan og SRS i staten. Gjen-nom programmet er det samlet dokumentasjon påforholdet til forsystemer, behov for kompetanse ivirksomhetene, oppsett og bruk av regnskapssys-tem, kartlegging av virksomheter, prosesser ogrutiner. Totalt har 199 virksomheter vært gjen-nom en eller annen form for innføringsløp i regi avprogrammet. Det er laget erfaringsoppsummerin-ger der virksomhetene er blitt spurt om nytten avregnskap og hvilke erfaringer de har gjort medSRS.

I DFØs evaluering31 oppsummeres oppnåel-sen av effektmål. Kvaliteten i virksomhetsregn-skapene er forbedret etter Regnskapsprogram-mets oppstart i 2010, samtidig som kontantrappor-teringen til statsregnskapet (S-rapport) harsamme kvalitet som tidligere. I sluttrapportenekonkluderes det med at virksomhetene brukerregnskapsinformasjon mer aktivt i sin egen sty-ring av virksomheten, og i enda større grad foku-serer på kvalitet i regnskapet for å oppnå bedrestyring. Det har også skjedd en positiv utvikling i

tertial-/ årsrapporteringen for virksomheter somhar tatt i bruk SRS, fra de første innføringskullenesom hadde en del feil, til de senere kullene somikke har hatt vesentlige feil.

I en spørreundersøkelse fra samme evalueringer virksomhetene spurt om nytte av regnskapgenerelt, jf. figur 9.1. Figuren viser på generellbasis at regnskapsinformasjon er et viktig innspillfor budsjettering og virksomhetsplanlegging ograpportering i statlige virksomheter.

Undersøkelsen fra 2015 har også et spørsmålom spesifikk nytte av SRS, jf. figur 9.2. Om laghalvparten av virksomhetene sier de opplever rea-lisert høyere nytte. Siden det tar tid å hente utslike gevinster, og ettersom mange departementikke etterspør denne informasjonen i særlig grad,må dette ses på som et positivt resultat for virk-somhetenes bruk.

9.6.4 Virksomheter som ikke bruker SRS

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere om SRSbør gjøres obligatorisk på virksomhetsnivået i sta-ten. Spørsmålet berører primært virksomhetersom i dag anvender kontantprinsippet i regnska-pet sitt. Nedenfor gis en nærmere oversikt overdisse virksomhetene og noen kjennetegn veddem.32

Det er tatt utgangspunkt i tabell 9.2, som viserat 143 virksomheter benyttet kontantprinsippetfor regnskapsåret 2014. ForvaltningsbedriftenGIEK og 13 kirkelige organer (bispedømmeråd

31 Sluttrapport fra Regnskapsprogrammet. Direktoratet forøkonomistyring, Notat 04.06.2015.

Figur 9.2 I hvilken grad oppleves det at bruken av den nye regnskapsinformasjonen i styringen er bedre enn før endringene ble innført?

1 = «i høy grad» 2 = «i noen grad» 3 = «i liten grad»

10,0 %

40,0 %

50,0 %

0,0 %

10,0 %

20,0 %

30,0 %

40,0 %

50,0 %

60,0 %

I høy grad I noe grad I liten grad


mv.) er i den etterfølgende gjennomgangen holdtutenfor. Grunnen til dette er at GIEK har spesielleproblemstillinger knyttet til garantier, og at de kir-kelige organene, som følge av kirkereformen, ven-telig vil få endret sin status som statlige forvalt-ningsorgan fra 2017. Gjennomgangen nedenforomfatter derfor 129 virksomheter, inndelt i femkategorier, jf. figur 9.3

1. Små virksomheter- (med under 100 mill. kroner i driftsutgifter )

Det er 46 små virksomheter, med driftsutgifterunder 100 millioner kroner, og med antall ansatteunder 100. Ingen av virksomhetene har storeinvesteringer. Alle (bortsett fra tre) er kunder avDFØ. Virksomhetens oppgaver er stort sett innen-for et avgrenset fagfelt som virksomheten har godoversikt over. Administrasjonen er liten. De flesteer fullservice-kunder hos DFØ, noe som inne-bærer at DFØ utfører en stor del av lønns- ogregnskapsoppgavene for virksomhetene. Det lig-ger i sin natur at fullservicekunder bruker DFØsregnskaps- og lønnsavdeling mye. Det må antas at

disse virksomhetene har tilrettelagt sine rutinerslik at de er avhengig av god struktur og klare ret-ningslinjer for å få en effektiv drift av regnskaps-funksjonen. Antagelsen for denne gruppen er attilpasningene til et periodisert virksomhetsregn-skap vil være lite krevende, men at gevinstene hel-ler ikke vil være så store.

2. Fylkesmannsembetene

Det er 18 fylkesmannsembeter. Disse kan karakte-riseres som mellomstore virksomheter. Drifts-utgifter varierer fra i overkant av 100 millionerkroner til 350 millioner kroner. Antall ansatte ermellom 100 og 300. Virksomhetene disponerer tilsammen 2,8 milliarder kroner. Fylkesmannsem-betene har en sammensatt, men likevel likeartetvirksomhet. Alle er kunder av DFØ. Ved innføringav et periodisert regnskap vil man få et mer pre-sist grunnlag for å gjøre sammenligninger, ved attilfeldige utgiftsvariasjoner blir borte. Et virksom-hetsregnskap etter SRS gir bedre oversikt overkostnader og et bedre grunnlag for vurdering avproduktivitet og effektivitet på tvers av enhetene.

3. Mellomstore virksomheter

Det er 38 virksomheter i denne gruppen. Driftsut-gifter er mellom 100 millioner kroner og rundt 1milliard kroner. Disse virksomhetene har i gjen-nomsnitt 260 ansatte. Ni av virksomhetene haregne regnskapsløsninger, mens de øvrige er kun-der av DFØ. Virksomhetene forvalter til sammenom lag 11,2 milliarder kroner, og har et gjennom-snittlig budsjett på ca. 300 millioner kroner.

4. Departementene

Det er 15 enheter i denne gruppen, inkludertStatsministerens kontor, men uten Kunnskapsde-partementet som tok SRS-regnskap i bruk fra2014. Departementene er i seg selv mellomstorevirksomheter og har i gjennomsnitt 286 ansatte.Driftsutgifter varierer fra 147 millioner kroner(Kulturdepartementet) til 4,8 milliarder kroner(Utenriksdepartementet, inkludert utenrikstje-nesten). Innslaget av anleggsmidler er beskje-dent. Periodisering ser ut til å ville medføre småendringer i rutiner, og lite arbeid med åpningsba-lanse. Departementenes regnskapssystemer oglønnssystemer kjøres på systemløsningene tilDFØ, men leveres gjennom Departementenes sik-kerhets- og serviceorganisasjon (DSS).

32 Virksomheter med særskilte fullmakter (nettobudsjetterte)er ikke inkludert i oversikten, da disse i all hovedsak alle-rede følger SRS. Det er videre et krav i økonomiregelverketom at SRS skal benyttes for disse virksomhetene fra ogmed 2016. Stortinget og noen andre uavhengige virksom-heter er heller ikke inkludert, selv om det også for dissekan være aktuelt å vurdere periodisert regnskap i henholdtil SRS.

Figur 9.3 Statlige virksomheter med kun kontantregnskap, fordelt på 5 kategorier.

Små 46

Fylkesmenn 18

Mellomstore 38

Store 12

Departement 15


5. De største virksomhetene

Det er 12 virksomheter i denne gruppen. Virk-somhetene har driftsutgifter på over 1 milliardkroner, og fra om lag 1000 ansatte og oppover,eller investeringer på over 100 millioner kroner.De 12 virksomhetene er; Forsvaret, Politidirekto-ratet, Arbeids- og velferdsetaten (NAV), Statensvegvesen, Barne-, ungdoms- og familiedirektora-tet, Skatteetaten, Kriminalomsorgen, Utlendings-direktoratet, Helsedirektoratet, Toll- og avgiftsdi-rektoratet, Mattilsynet og Miljødirektoratet.

Fem av disse er kunder av DFØ, mens deøvrige har egne økonomisystemer. De 12 virk-somhetene disponerer store ressurser og er kjen-netegnet med komplekse styringssystemer kobletsammen med ulike produksjons- og hjelpe-systemer. Regnskap etter SRS vil standardiseremåten økonomisk informasjon presenteres på, oggi mer helhetlig kostnadsinformasjon. Det villegge til rette for et bedre sammenligningsgrunn-lag enn i dag mellom sektorer, og det vil gi bedreinnsyn for eksterne regnskapsbrukere. Det kanogså gi en effekt på styring, ettersom styringsin-formasjonen blir mer konsistent over tid.

I tabell 9.3 er det gitt en oversikt virksomhetersom benytter kontantprinsippet, gruppert ut frade fem kategoriene ovenfor.

Det er forventet flere typer nyttevirkninger forfire av fem kategorier. For de minste virksomhe-tene er nytten trolig begrenset. Det hengersammen med at regnskap generelt fyller færrefunksjoner i små virksomheter, og virksomhetenevil gjennomgående være oversiktlige. Da kan

både kontantregnskap og SRS-regnskap fyllefunksjonen. Med økende størrelse må det ogsåantas at nytten av periodisert regnskap øker. Detreflekteres i tabellen. Virksomheter med over 100millioner kroner i driftsutgifter er i norsk måle-stokk relativt betydelige virksomheter.

Kundeforholdet til DFØ er også tatt med ioversikten. Det har relevans for vurdering avrisiko og kostnader ved innføring av SRS. Defleste av virksomhetene er kunder av DFØ. Foregne kunder har DFØ god kjennskap til kunden,og DFØs erfaring med innføring av SRS kan gjen-brukes, jf. avsnittet om kostnader nedenfor.

En stor andel av driftsutgiftene er knyttet til destørste virksomhetene. Totale driftsutgifter foralle virksomhetene er 112 milliarder kroner, og detolv største står for ca. 77 prosent av dette.

9.6.5 Konsekvenser av å gjøre SRS obligatorisk for alle

Et valg av obligatorisk SRS bør vurderes mot nytteog kostnader ved en slik endring. I punktenenedenfor er det listet opp fem konsekvenser:– Konsekvensen for selve bilagsføringen er liten.

Regnskapsføringen blir teknisk sett gjennom-ført på samme måte som før. Hver enkelt trans-aksjon må fortsatt føres. Det vil kunne væreforskjeller i hvilken periode transaksjonen skalføres, og det må utformes tydelige retningslin-jer for dette. Vanligvis brukes fakturadato somutgangspunkt, og den som attesterer utbetalin-gen må velge rett regnskapsperiode. Det vilogså være behov for å etablere rutiner for vur-

Tabell 9.3 Oversikt over virksomheter med virksomhetsregnskap etter kontantprinsippet

Driftsutgifter/ Ansatte

Investeringer (2013) Kunder DFØ

Kommentar inn-føringskostnad

Kommentar på nytte

Små virksom-heter(46)

1,5 mrd. kr.1 600 ansatte

Lite Nesten alle Begrenset Begrenset

Fylkesmanns-embetene (18)


0,04 mrd. kr. Alle Vil kreve noe Sammenligning EffektivitetTransparens

Mellomstore virksom-heter(38)


0,2 mrd. kr. De fleste Vil kreve noe Sammenligning og transparens

Departement(15 stk)


1,6 mrd. kr. Via DSS Begrenset Sammenligning og transparens

Store virksom-heter(12)


20,2 mrd. kr. Halvparten Vil kreve noe, men har system

Sammenligning og transparens


deringer ved periodeslutt, blant annet for kor-rekt periodisering av forskuddsbetalte kostna-der og avsetninger for påløpte kostnader.

– Virksomhetene må forholde seg til to forskjel-lige rapporter fra grunnlagsdataene i regnska-pet. Den ene er virksomhetsregnskapet, denandre er rapporten til det sentrale statsregn-skapet. Begge rapportene vil være maskineltgenererte. Avstemming av kontantregnskapetmot virksomhetens kontospesifikasjon er enkontrolloppgave som virksomhetene må for-holde seg til. Dette blir en mer omfattendeavstemming enn det virksomhetene er kjentmed i dagens system.

– Statlig regnskapsføring kommer mer på linjemed privat sektor. Måling av ressursbruken istatlige virksomheter vil framkomme tydeli-gere ved at regnskapet føres ut fra en kost-nadstilnærming. Driftskostnader i virksom-hetsregnskapet vil dermed bli mer sammen-lignbare med driftskostnader i regnskaputarbeidet etter regnskapsloven.

– Det må opprettholdes et robust statlig fagmiljø,for vurdering av regnskapsspørsmål for virk-somhetsnivået i staten. Fagmiljøet må ha enkontaktflate mot utviklingen i det generelleregnskapsfaget, herunder mot utviklingen avnasjonale og internasjonale regnskapsstandar-der. Når slike standardene endrer seg, vil detmedføre at man må vurdere å innpasse disseendringene i de statlige regnskapsstandar-dene.

– Årsregnskapene til statlige virksomheter blirytterligere standardiserte. Alle virksomhetervil, i tillegg til bevilgningsoppstillingen og arts-kontooppstillingen, måtte presentere et virk-somhetsregnskap med noter i årsregnskapenesine. Det vil da ikke lenger være ulike varianterav regnskapsoppstillingene i årsrapportene, ogRiksrevisjonen vil få et mer enhetlig finansieltrammeverk å forholde seg til i sin revisjon avårsregnskapet.

Det legges til grunn at en innføring av obligato-risk SRS må forankres ved en endring i økonomi-regelverket. En viktig konsekvens av dette er atbestemmelser om føringen av virksomhetsregn-skapet etter SRS knyttes til et definert forvalt-ningsansvar for regelverket. Dette innebærer etfast opplegg for behandling av eventuelle unntaks-søknader, på lik linje med andre forhold i økono-miregelverket.

9.6.6 Nytteeffekter

For virksomheter

God informasjon er en nødvendig, men ikke til-strekkelig betingelse for bedre styring.

Et regnskap etter SRS inneholder mer infor-masjon enn et regnskap etter kontantprinsippet.SRS knytter utgifter og ressursbruk til riktig peri-ode, og viser i tillegg kontantstrømmen. Kostna-den ved å bruke investeringer blir synlig gjennomavskrivning av anleggsmidler.

Figur 9.4 Akkumulerte driftsutgifter etter summering av virksomheter, der virksomhetene er tatt med etter størrelse, med de største først.

0

20000

40000

60000

80000

100000

0 7 14 21 28 35 42 49 56 63 70 77 84 91 98 105 112 119 126

Samlet driftsutgift

Antall virksomheter

Driftsutgifter i mill. kr.


To forhold er i praksis avgjørende for om dennye informasjonen vil gi bedre styring:– Er det viktig for virksomheten å ha en presis til-

ordning av ressursbruken til perioder (måned,år)?

– Har virksomheten tidligere skaffet seg denneinformasjonen på annen måte?

Virksomhetene i staten skal sikre at fastsatte målog resultatkrav oppnås, og at ressursbruken ereffektiv. Dette gjør det nødvendig å sammenholderessursbruk og resultater i tid. I et periodisertregnskap tilordnes ressursbruken til perioder –måneder og år.

Et regnskap etter SRS vil gjøre det lettere forvirksomheten å sammenligne seg med andre virk-somheter. Det vil også gjøre det lettere å sammen-ligne over tid enn i et kontantregnskap, hvor enmå korrigere for store svingninger i overføringermellom år, fakturaer som er betalt på forhånd mm.

Noen virksomheter har allerede egnefagsystemer som gir nødvendig supplerendeinformasjon på annen måte. For dem vil innføringav SRS gi lavere merverdi for den interne styrin-gen.

Et periodisert regnskap gir også en systema-tisk oversikt over eiendeler og gjeld i virksomhe-ten, og en standardisert metode for presentasjonav kapitalslit (avskrivninger) per år. Kunnskapsde-partementet har gitt uttrykk for at virksomhetenei universitets- og høgskolesektoren har stor nytteav periodisert regnskap i styringen av ressursenetil blant annet eiendomsforvaltning og forsknings-infrastruktur.

Ulike avskrivningsprinsipper kan gi store vari-asjoner i kapitalkostnadene gjennom levetiden.SRS innebærer at de samme avskrivingsprinsipperlegges til grunn for alle statlige virksomheter.

Virksomheter som har betydelige anleggs-midler vil ha større innslag av periodisering i formav avskrivninger i sine regnskaper, og vil ha tilsva-rende større nytte av et regnskap etter SRS ennvirksomheter med få anleggsmidler. Slike virk-somheter (eksempelvis departementene) vil habeskjeden nytte av en balanseoppstilling. Her vilkostnaden ved å utarbeide en slik oppstilling imid-lertid også være liten.

For departement/sektorstyringen

Departementene styrer politikkområder i et lang-siktig perspektiv. SRS gir et uttrykk for den reelleressursbruken per år og over tid.

Med en felles regnskapsstandard og felleskontoplan kan departementene sammenlikne res-

sursbruk og resultater i ulike virksomheter innensamme departementsområde. Fylkesmannsembe-tene er et eksempel på dette. Det blir også mulig åsammenlikne med liknende virksomheter i andresektorer. Det kan være lettere å forstå og brukeregnskapsinformasjon etter SRS fra underlig-gende virksomheter dersom departementet selvbruker SRS i sitt eget regnskap.

Både Helse- og omsorgsdepartementet ogKunnskapsdepartementet har lagt vekt på mulig-hetene som et periodisert regnskap gir til å vur-dere varige driftsmidler innen sektoren.

For staten samlet

De samme fordelene vil også gjelde for statensamlet. Standardisering av regnskapene på virk-somhetsnivå gjør det mulig å aggregere og sam-menstille regnskapsinformasjon fra statlige virk-somheter. Dette er en nødvendig forutsetning foren eventuell senere konsolidering av regnskapetfor hele staten. En konsolidering vil innebære atstatsinterne transaksjoner må elimineres.

SRS utgjør et finansielt rammeverk som ivare-tar statens behov. Riksrevisjonen har i Dokument1 (2014–2015) etterlyst et slikt rammeverk, ogpeker på at dagens praksis i staten er uheldigfordi den hindrer sammenlikning av ulike virk-somheter.

Periodiserte virksomhetsregnskaper somstandard, vil gi et godt grunnlag for å vurdere omressursbruken i staten er effektiv sett under ett.Regnskap etter SRS vil utfylle kontantregnskapet istyringen.

Erfaringer fra innføring av periodiseringsprin-sippet i andre land tilsier også at det innebærer enmerverdi for staten når virksomhetene etablereråpningsbalanser. Slike åpningsbalanser inne-bærer en kartlegging og verdsetting av eiendelerog gjeld som vil gi en bedre oversikt over statensverdier enn vi har i dag.

EU har fått utført en analyse av nytte og kost-nader knyttet til innføring av periodisert regnskapi hele EU, jf. også kap. 4.7. Analysen peker på nyt-ten ved økt kvalitet i regnskapsdata, sammenlikn-barhet og innsyn for andre.

For allmennheten

Det skal være åpenhet omkring forvaltningen avfellesskapets ressurser. Mange har interesse avstatens regnskaper: enkeltpersoner som skatte-betalere og som velgere, media, bransjeorganisa-sjoner, partene i arbeidslivet, forskere og akade-mikere – men også brukere som finansierer tje-


nestene gjennom gebyrer, og givere som støtterforskningsprosjekter, jf. kap. 4.2.3. Felles regn-skapsprinsipper og en standard for presentasjonav resultater øker tilgjengeligheten for alle dissebrukerne. Økt tilgjengelighet var et av formålenemed å standardisere årsrapportene fra 2014, jf.kap. 9.5.4.

Tilgjengelighet for allmennheten vil også økeved at regnskapsinformasjonen finnes samlet.

Statistisk sentralbyrå presenterer statistikkover offentlige finanser. Regnskap etter SRS vil gimer standardisert informasjon, noe som vil foren-kle SSBs bearbeiding av tallmaterialet.

9.6.7 Kostnader

Innføringskostnader (erfaringer fra DFØ)

Innføringskostnadene er i hovedsak knyttet til treforhold:– Det vil kreve ressurser å etablere en åpnings-

balanse.– Rutinene for regnskapsføring må legges om.– I noen virksomheter vil det også være nødven-

dig å bygge kompetanse til å føre, bruke og for-stå et periodisert regnskap.

Kostnadene ved etableringen av åpningsbalansenvil avhenge av om virksomheten har mange ogkomplekse eiendeler. Få og lite komplekse eien-deler gir lite arbeid, mens et stort antall eiendelerav mange forskjellige arter medfører mye arbeidog dermed høyere kostnad til kartlegging og

verdsetting. Kostnadene kan reduseres ved åbruke en standardisert metodikk i arbeidet.

Kostnaden ved nye rutiner avhenger av eksis-terende kompetansenivå, kompleksitet og omfangav endringene, og hvor mange ansatte som berø-res.

Kostnadene ved kompetanseheving vilavhenge både av eksisterende kompetansenivå ogav hvordan virksomheten ønsker å bruke periodi-sert informasjon. Økt bruk vil gi økt nytte, menogså økte kostnader. En virksomhet som kun peri-odiserer på sentralt hold i virksomheten, for åkunne bokføre og rapportere et korrekt virksom-hetsregnskap, vil få lavere kostnader. En virksom-het som periodiserer og bruker kostnadsinforma-sjon lokalt, som del av den styringsmessige opp-følgingen, vil få høyere kostnader, men ogsåstørre effekter i den interne styringen.

Belastningen forbundet med innføring av SRSvil også avhenge av om virksomhetene bruker enekstern tjenesteleverandør, og av avtalt arbeidsde-ling med denne leverandøren.

Av 114 berørte virksomheter utenom departe-mentene, er 95 kunder av DFØ. Det betyr at DFØhar god kjennskap til kundene og de systemmes-sige endringer som er nødvendige. Det betyr ogsåat det ligger til rette for stordriftsfordeler, rasjo-nelle løsninger og kostnadseffektiv innføring der-som SRS innføres for alle. Departementene er i enmellomstilling, ved at de benytter DFØs systemermed Departementenes sikkerhets- og service-organisasjon (DSS) som direkte leverandør.

Figur 9.5 Oversikt over virksomheter fordelt på regnskapsleverandør.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

Små Fylkesmannen Mellomstore Departement Store

Via DSS

Ikke-kunder

Kunder


Flertallet av små virksomheter i staten (< 100ansatte) er regnskapskunder hos DFØ. Dette giret oversiktlig kostnadsbilde for disse virksomhe-tenes vedkommende.

Det er noe større usikkerhet i kostnadsansla-gene for de mellomstore virksomhetene (100–500ansatte). Disse virksomhetene har gjennomgå-ende relativt små administrative staber. På denannen side er virksomhetene gjerne oversiktlige,og det bør være tilstrekkelig med tilretteleggingav opplæring for noen få nøkkelpersoner per virk-somhet. DFØs metodikk for innføringskullene iRegnskapsprogrammet vil være relevant fordenne gruppen.

Departementene er mellomstore virksomhe-ter (fra 142 ansatte i LMD til 402 ansatte i KMD),men har relativt enkle interne driftsregnskap.33

Hovedvekten av kostnader er knyttet til personell.De administrative funksjonene er i hovedsak like ialle departementer. Sammen med bruk av DSSsom tjenesteleverandør vil dette kunne gi stor-driftsfordeler i et innføringsløp og ved utvikling avrutiner.

Det må antas at de tolv største virksomhetene istaten34 allerede i større eller mindre grad har påplass et informasjonsgrunnlag tilsvarende det etSRS-regnskap vil gi, jf. erfaringer fra Statens veg-vesen som er presentert for utvalget. Disse virk-somhetene har staber som arbeider med styrings-informasjon i ulike former. Informasjonen blirimidlertid innhentet og bearbeidet i virksomhets-spesifikke, interne fagsystemer som ikke er til-gjengelige for allmennheten. Informasjonen erheller ikke strukturert slik at den kan sammenlik-nes på tvers mellom virksomheter. For disse virk-somhetene vil det medføre kostnader å innføre ogføre et SRS-regnskap, men kostnadene antas åvære relativt begrensede. Samtidig vil det værestore gevinster ved å koble ressursbruk og resul-tater. Forsvaret har allerede gjort denne vurderin-gen, og vil innføre virksomhetsregnskap etter SRSfra 2016. Skatteetaten vurderer også å ta i brukperiodiserte regnskaper.

Tabell 9.3 viser anslåtte innføringskostnaderfor hver av de fem kategoriene statlige virksomhe-ter, basert på kostnadsestimater fra DFØ og vur-deringer av størrelse og kompleksitet mht. eien-

deler. Kostnadsanslagene tar utgangspunkt iDFØs anslag på tidsbruk på 27–68 dagsverk pervirksomhet. Anslått tidsbruk er 27 dagsverk for desmå virksomhetene, 48 dagsverk for fylkesmann-sembetene og departementene og 60 dagsverk forde mellomstore. Det er lagt til grunn en kostnadper dagsverk på vel 3 200 kroner.

Det er vanskelig å gi et godt estimat for de tolvstore virksomhetene. Her er beregningene basertpå samme forholdstall mellom innføringskostna-dene og samlede driftsutgifter som for de små ogmellomstore virksomhetene.

Total kostnad for alle berørte virksomheterkan anslås til 93,7 millioner kroner, hvorav kostna-dene for de tolv største virksomhetene utgjør 77,3millioner kroner, med de forutsetningene som erlagt til grunn i beregningen ovenfor. Den størsteenkeltposten er Forsvaret, som allerede fra 2016,som et ledd i en mer omfattende endring av sty-ringssystemet, har besluttet å innføre SRS. I tabel-len inngår Forsvaret med 25,4 millioner kroner.Korrigert for Forsvaret vil anslått totalkostnad forinnføringen utgjøre 68,3 millioner kroner. I tilleggmå det påregnes visse innføringskostnader påsentralt nivå, blant annet til koordinering, opplæ-ring/kurs, veiledning og generell bistand. Det vilvære naturlig at DFØ får en sentral rolle i et sliktarbeid. Tar en hensyn til dette vil et rimelig anslagfor innføringskostnader være i størrelsesorden 80millioner kroner. Det er uklart hvor mye av dettesom eventuelt vil kreve tilleggsbevilgninger, ellerkan tas innenfor gjeldende bevilgningsrammer ien omleggingsperiode.

Stordriftsfordeler, og det forhold at flere avvirksomhetene allerede har regnskapsmiljøermed god kompetanse, kan trekke i retning av atkostnadene blir mindre for disse. For virksomhe-ter med komplekse systemer og mange uliketyper eiendeler kan kostnadene bli høyere. Detanslåtte beløpet tilsvarer totalt sett ca. 0,1 pst. avdriftsutgiftene i de virksomhetene som er omfat-tet.

Kostnadene ved innføring vil også påvirkes avhvordan man legger opp innføringen.

For å få en god og effektiv innføring av SRS, erdet viktig at:– Det lages et standardisert innføringsløp, med

god støtte og enkel metodikk fra DFØ.– De mellomstore virksomhetene samles i tilpas-

sede innføringsgrupper (jf. «kull» i Regnskaps-programmet).

– DFØ er innstilt på å kunne bidra med rådgiv-ning underveis for de store virksomhetene,selv om disse i stor grad selv vil gjøre jobben

33 Utenriksdepartementet, med 1 726 ansatte og en komplekstilskuddsforvaltning, er et unntak her.

34 Forsvaret, Politidirektoratet, Arbeids- og velferdsetaten,Statens vegvesen, Barne- ungdoms- og familiedirektoratet,Skatteetaten, Kriminalomsorgens sentrale forvaltning,Utlendingsdirektoratet, Helsedirektoratet, Tollvesenet,Mattilsynet og Miljødirektoratet.


– DFØ prioriterer fagmiljøet innen SRS-regn-skap til støtte for virksomhetene i de årene inn-føringen skjer.

– Innføring går over flere år, slik at man kanbruke DFØs ressurser effektivt.

De anslåtte kostnadene kan også vurderes oppmot kostnader ved innføringen av sykehusrefor-men i 2002. Dagens driftsutgifter i helsefore-takene er om lag på linje med de virksomhetenesom vil bli berørt av en eventuell obligatorisk inn-føring av SRS.

Det ble satt av en ramme på 178 millioner kro-ner til omlegging av regnskapssystemer i helse-foretakene. Sykehussektoren hadde egne bygg,

19 fylker som eiere og en stor og kompleks porte-følje av anleggsmidler. På den annen side harmange sykehus en relativt lik kostnadsstruktur.Kostnadene til kartlegging av eiendeler tilåpningsbalansen utgjorde anslagsvis halvpartenav den totale kostnaden ved endringen av regn-skapssystem, fordi kartleggingsarbeidet måttegjennomføres raskt og med høye konsulentutgif-ter.

Ved en innføring av SRS for statlige virksom-heter vil DFØ være en stor aktør på regnskaps-siden med lang erfaring med SRS. Dersom mansom en illustrasjon antar halvparten av de tilsva-rende kostnadene som ved sykehusreformen, ogjusterer for prisstigning fra 2002, blir kostnaden

1 Anslaget for Politidirektoratet er 11,3 millioner kroner, mens direktoratet selv har gitt et foreløpig estimat på ca. 12 millioner kro-ner, tilsvarende innføring av standard kontoplan. Denne ble dekket innenfor egne rammer.

Tabell 9.4 Anslag for innføringskostnader basert på DFØs estimater

Virksomheter Størrelse og kompleksitet på eiendelssidenAnslått kostnad ved innføring

(beregnet ut fra DFØs tall)

Små virksomheter Lite omfang, lite komplekst 4,0 mill. kr.

Fylkesmannsembetene Noe omfang, men lite komplekst 2,7 mill. kr.

Mellomstore virksomheter Fra lite til stort omfang, noen spesiali-serte

7,3 mill. kr.

Departementene Lite omfang, lite komplekst 2,4 mill. kr.

Forsvaret Kompleks og omfattende portefølje 25,4 mill. kr.

Politidirektoratet1 Stor (anslag 800 mill. kr. per år) men ikke kompleks. God oversikt

11,3 mill. kr.

Arbeids- og velferdsetaten Stor anleggsmasse, få typer IT-systemer 10,7 mill. kr.

Statens vegvesen Stor verdi i anlegg, men oversiktlig, har god oversikt

8,7 mill. kr.

Barne-, ungdoms- og familie-etaten

Komplekst og omfattende 6,3 mill. kr.

Skatteetaten Store verdier, få typer eiendeler. IT-systemer

4,0 mill. kr.

Kriminalomsorgens sentrale forvaltning

Mye bygg, store verdier 3,6 mill. kr.

Utlendingsdirektoratet Lite omfang, mest IKT-systemer, godt dokumentert

2,3 mill. kr.

Helsedirektoratet (Mangler informasjon) 1,4 mill. kr.

Tollvesenet Stort omfang (anslår 300 mill. kr.), noe kompleksitet.Godt dokumentert

1,4 mill. kr.

Mattilsynet Stort omfang 1,2 mill. kr.

Miljødirektoratet (Mangler informasjon) 1,0 mill. kr.

Sum 93,7 mill. kr.


112 millioner kroner. Dette gir støtte til anslagetpå 93,7 millioner kroner for alle statlige virksom-heter, jf. tabell 9.4.

Varige driftskostnader på virksomhetsnivå

Eventuelle merkostnader til drift av SRS i virk-somhetene er knyttet til bruk av tid. DFØ anslårpå grunnlag av tidligere erfaring at det vil gå med0,2–0,5 årsverk ekstra per år til å lage avsetninger,ompostere enkelte bilag, håndtere anleggsmidlerog foreta rapportering.

Dersom man legger til grunn DFØs anslag påom lag 0,3 årsverk, tilsvarer det en årlig kostnad ivirksomhetene på ca. 30 millioner kroner. Det vilvære en fordel at nytilsatte i statlige virksomheterkan bruke kompetansen fra utdanningen direkte.

I Gul bok 2010 ble det lagt til grunn at kostna-dene ved utprøving og innføring av SRS ble dek-ket innenfor gjeldende budsjettramme for virk-somhetene.

Varige kostnader på overordnet nivå

DFØs merkostnad ved innføring av SRS hosnåværende kunder er anslått til maksimalt 0,2årsverk per virksomhet per år. Dette er knyttet tilavstemming og periodeavslutning, økt rappor-tering og økt brukerstøtte, og tilsvarer ca. 250–300 arbeidstimer per kunde. Anslaget er usikkert.For mange av de små virksomhetene uten særligeeiendeler vil oppfølgingen ha begrenset omfang.

Avtalt arbeidsdeling med kunden vil også habetydning. DFØs andel av arbeidet er større forfullservice-kundene enn for delservice-kunder. Destore virksomhetene vil i stor grad selv ivareta deaktuelle oppgavene.

Dersom regnskapsdata på virksomhetsnivåskal publiseres eller brukes til nærmere analyse,vil dette kreve en felles statlig løsning, slik det idag finnes for statsregnskapet.

Kostnader ved rapportering av periodisertregnskapsinformasjon til det sentrale statsregn-skapet, for eventuell publisering og aggregering,omfattes ikke av kostnadsvurderingen ovenfor.Utvalget viser til at Finansdepartementet hariverksatt planer om å innføre en publiseringsløs-ning der det legges opp til å kunne samle inn ogtilgjengeliggjøre regnskapsinformasjon. Løsnin-gen skal også kunne tilpasses innsamling av perio-disert regnskap fra statlige virksomheter, her-under nettobudsjetterte forvaltningsorganer.

DFØ har i 2015 fått i oppdrag å forberedepubliseringsløsningen for statsregnskapet. Denneløsningen vil inneholde noe av den samme type

funksjonalitet som kreves for å sammenstille SRS-regnskap fra virksomhetene. Merkostnaden foren utvidelse av publiseringsløsningen med perio-disert regnskapsinformasjon antas å være beskje-den, siden det allerede er lagt opp til å kunnesamle inn periodisert regnskap. DFØ vil i tilleggha behov for en ny mottaksløsning for å kunne taimot en slik utvidet rapportering.


Utvalget legger vekt på at det har vært en gradvisutvikling av de statlige virksomhetsregnskapenefra 1996. Gjennom en klarere ansvarliggjøring avvirksomhetsnivået i staten, via utprøving av perio-disering fra 2004, til de anbefalte, men ikke obliga-toriske standardene for virksomhetsregnskapene(SRS) i 2010, har det vært en utvikling mot merstandardisering og normering på virksomhets-nivået. Denne utviklingen videreføres i 2016 vedat regnskap etter SRS gjøres til den obligatoriskeformen for periodisert regnskap i staten. Dette eren utvikling som utvalget støtter opp om. Det harvidere blitt fastsatt en standard kontoplan og nyefelles regler for årsrapporter for statlige virksom-heter. Felles overordnede prinsipper har vist segikke å stå i veien for at det fortsatt kan legges vektpå egenart, risiko og vesentlighet i styringen avstatlige virksomheter. På samme måte er fellesregnskapsprinsipper for virksomhetsregnskapeten standardisering som utvalget mener vil virkeeffektiviserende. De statlige regnskapsstandar-dene er nå godt utprøvd og anvendt over flere årog kan tilpasses ulike typer statlige virksomheter.Utvalget legger vekt på at felles standarder vilgjøre kompetanseutviklingen innen økonomifunk-sjonen enklere og mer effektiv. Utvalget mener atbehovet for og nytten av en felles standard forvirksomhetsregnskapet er større enn at deenkelte virksomheter velger regnskapsprinsippselv.

Hvilken nytte virksomhetene vil få av SRS vilvariere noe. Utvalget legger til grunn at der nyttener relativt liten er også kostnadene og ulempenesmå. Generelt vil regnskap etter SRS bidra tilbedre informasjon om forholdet mellom res-sursbruk og resultater i den enkelte virksomhet.Det vil også bidra til økt bevissthet om forholdetmellom investeringer, drift og vedlikehold.

Utvalget legger til grunn at regnskapsinforma-sjonen etter SRS også vil være nyttig for departe-mentene. Utvalget har blant annet merket segerfaringene fra de to sektorene som har tatt i brukperiodiserte regnskap, universiteter/høyskoler


og helseforetak. Det er en klar tilbakemelding frade to ansvarlige departementene at periodiserteregnskap har gitt vesentlig nytte. Utvalget leggervekt på disse praktiske erfaringene. De viser bådeat regnskapsprinsipp har hatt betydning og at deter et reelt potensiale for effekter av sammenlig-ninger og helhetlig styring av ressursbruken i ensektor. Disse erfaringene tyder også på at det erhensiktsmessig med helhetlige grep for en sektor,slik som at alle universiteter og høyskoler benyt-ter SRS og at alle helseforetak følger periodisertregnskap i henhold til regnskapsloven. For utval-get er dette også et argument for å få til en fellesløsning for virksomhetsregnskapene i statsforvalt-ningen.

Det er stilt spørsmål ved om det er tilstrekke-lig ekspertise i departementene til å gjøre bruk avden supplerende informasjonen som det periodi-serte regnskapet kan gi. Utvalget legger til grunnat departementene, med sitt brede kompetanse-grunnlag og med muligheter til over tid å rekrut-tere inn ønsket kompetanse, kan håndtere dettepå en god måte. For nettobudsjetterte virksomhe-ter foreligger det ikke noe bevilgningsregnskapsom kan bidra til styringen på samme måte somfor ordinære bruttobudsjetterte forvaltnings-organer. For denne gruppen virksomheter er peri-odisert regnskap en nødvendig hjelp i departe-mentets oppfølging. Kunnskapsdepartementet ogandre departementer som har ansvar for netto-budsjetterte virksomheter, har tatt periodiserteregnskaper etter SRS i bruk i sin oppfølging avvirksomhetene.

For staten samlet vil det også være nyttig medobligatorisk virksomhetsregnskap etter SRS.Utvalget legger vekt på at ressursbruk da kan vur-deres på ensartet måte på tvers av sektorer. Dettekan gjøre det enklere å vurdere ulike formål istatsbudsjettet mot hverandre, og kan derforlegge til rette for mer sammenligninger og helhet-lige vurderinger av statens totale ressursbruk.Felles regnskapsprinsipper vil også gi en mereffektiv regnskapsfunksjon totalt sett, fordi manlettere kan gjenbruke løsninger og utveksle per-sonell. I og med at dette er et supplement til kon-tantregnskapet, som fortsatt skal rapporteres påkapittel og post til det sentrale statsregnskapet, vilstaten ha samme oversikt over kontantstrømmenei statlige virksomheter som tidligere.

Utvalget viser til den beregning av kostnaderpå om lag 80 millioner kroner som er gjengitt ikap. 9.6.7. Kostnadene ved innføring av SRS eretter utvalgets mening oversiktlige og begrensedefor de små og mellomstore virksomhetene. For destørre virksomhetene er anslagene usikre. Etter-

som de større virksomhetene gjennomgående harflere ressurser og høyere kompetanse på regn-skapsområdet, har de gode forutsetninger for å tai bruk regnskap etter SRS. Utvalget legger ogsåvekt på at det finnes erfaringer fra store statligevirksomheter som har innført SRS, og som virk-somhetene kan gjøre seg nytte av. Det er et spesi-elt ansvar for DFØ å gjøre slike erfaringer tilgjen-gelige i statsforvaltningen. Standard kontoplanble innført for statlige virksomheter fra 2014, utenat virksomhetene fikk ekstra bevilgninger tildette. Innføring av obligatorisk SRS-regnskap ivirksomhetene antas å være en noe mindre omfat-tende endring enn innføring av standard konto-plan.

Utvalget legger til grunn at opplæringskostna-dene vil være håndterbare innenfor den enkeltevirksomhet. Et periodisert regnskap vil bygge påde prinsippene som det undervises i på alle nivå iøkonomi- og regnskapsstudier. En innføring avSRS kan derfor medføre at det blir enklere forstatlige virksomheter å rekruttere nye medarbei-dere med interesse for regnskapsfaget. Dette viltrolig langt på vei oppveie merkostnaden ved atnoen medarbeidere må utvide sitt kompetanse-grunnlag. Et kompetanseløft kan enten løses iegen organisasjon eller ved at DFØ kan tilbygrunnleggende kurs på området. Samtidig vil fel-les standarder kunne redusere sårbarhet i regn-skapsfunksjonen i virksomhetene. Det er viktig åpåpeke at det fortsatt vil stilles de samme krav tilkvaliteten på kontantregnskapet som skal rappor-teres til det sentrale statsregnskap.

Når det gjelder opplæring av ledere og beslut-ningstakere i organisasjonen, mener utvalget atdet vil være hensiktsmessig at virksomheteneaktivt ser på hvordan styringsmodellen kan under-støttes av et virksomhetsregnskap etter SRS.Dette krever at ledere internt i organisasjonen harfokus på kostnader framfor utgifter. Hvorvidt manskal benytte seg av periodisert budsjettering ivirksomheten mener utvalget bør overlates tilvirksomhetene selv å vurdere.

Utvalget mener at det må legges stor vekt påoffentlighetens mulighet for innsyn. Dette gjelderbåde for den enkelte statlige virksomhet og forstaten samlet. Media og interesserte borgere vilha større muligheter for å sette seg inn i statsfor-valtningen dersom regnskapsføringen ligger nærtopp til det man ellers er vant til å møte i et regn-skap etter regnskapsloven. Utvalget henviser herogså til utredningen om Lov om regnskapsplikt(NOU 2015: 10), som legger stor vekt på de ulikeregnskapsbrukernes behov. Transparens talerogså for at regnskapsprinsippene for virksomhets-


regnskap er like for alle virksomheter. Dersomoffentligheten skal kunne gjøre en vurdering avsammenligninger på tvers av statlige virksomhe-ter, er regnskap etter SRS mer egnet for å gi pre-sist grunnlag for slike sammenligninger og letteforståelsen av disse.

Basert på vurderingene knyttet til effektivise-ring gjennom standardisering, mulighet for sam-menligning og læring på tvers i staten, og offent-lighetens mulighet for innsyn, vil utvalget tilrå atdet blir obligatorisk for statlige virksomheter åavlegge virksomhetsregnskapet etter de statligeregnskapsstandardene (SRS).

Utvalgets vurdering av obligatorisk innrappor-tering av virksomhetsregnskaper utarbeidet i hen-hold til SRS, er at dette vil gi stor nytte og være litekrevende. Utvalget mener at for staten samlet vilen slik innrapportering være viktig for å kunnehente ut de største effektene, ikke minst knyttettil sammenligning og innsyn for brukere utenforstaten. Det vil imidlertid ikke være nødvendig åforeta en full aggregering og konsolidering avregnskapstall for all statlig aktivitet til et komplett,periodisert statsregnskap for å realisere en bety-delig del av nytteeffekten ved periodiserte virk-somhetsregnskap i staten. DFØ har i 2015 fått ioppdrag å forberede en publiseringsløsning forstatsregnskapet som vil inneholde funksjonalitetfor å sammenstille SRS-regnskap fra virksomhe-tene. Merkostnadene ved en utvidelse av publise-ringsløsningen med periodisert regnskapsinfor-masjon antas derfor å være beskjedne. Utvalgettilrår derfor at det innføres obligatorisk innrappor-tering av virksomhetsregnskap etter SRS,sammen med den gjeldende rapporteringen avkontantinformasjon til statsregnskapet.

Som det framkommer i kapittel 9.3 blir til-skuddsforvaltning (overføringer) og innkrevings-virksomhet (inntekter fra skatter og avgifter) idagens SRS presentert som gjennomstrømmings-poster etter kontantprinsippet. Disse posteneutgjør en stor del av statsbudsjettet. For å kunnesette opp et aggregert, konsolidert og periodiserttotalregnskap for staten, vil det være nødvendig åperiodisere også slike utgifter og inntekter ogandre forhold, jf. omtale i kapittel 4. Som det fram-går i kapittel 4 vil ikke utvalget nå gå nærmere innpå en løsning med et konsolidert statsregnskapmed blant annet periodisering av overføringer ogskatter og avgifter, samt eliminering av internetransaksjoner. Dette kan vurderes på et seneretidspunkt, etter at man har høstet erfaring medobligatorisk bruk av SRS på virksomhetsnivå ogobligatorisk innrapportering av virksomhetsregn-skap etter SRS.

Utvalget har ikke grunnlag for å gå inn på kon-krete vurderinger av hvordan en endring skalgjennomføres, men ønsker å knytte noen gene-relle kommentarer til dette. Det er en avveiningmellom tempo og kostnader, og tilgjengelig admi-nistrativ kapasitet. Det er fornuftig å velge en veldefinert løsning og en klar timeplan for endeliggjennomføring, men med tilpasningsmuligheterinnenfor en overordnet tidsplan. Utvalget leggertil grunn at dette reduserer kostnader og girbedre forståelse blant brukerne. Utvalget vil pekepå erfaringene fra innføring av standard konto-plan, der det både var en overordnet styrt prosess,individuelle innføringsløp og en endelig frist. Enromslig innføringsperiode vil gi den enkelte virk-somhet anledning til å tilpasse innføringen tilandre endringsprosesser som foregår i virksom-heten. Det anbefales en innføringsperiode på 2–3år. Dersom beslutning om innføring er tatt førframleggelsen av statsbudsjettet for 2017, høsten2016, bør innføring kunne gjennomføres med virk-ning for regnskapsåret 2019.

Det kan være grunner til at enkelte virksom-heter må unntas fra deler av kravet om å benytteSRS i virksomhetsregnskapet. Det eksisterer alle-rede i dag adgang for Finansdepartementet ogDFØ til å gi unntak. Dette har for eksempel værttilfelle for Petoros forvaltning av Statens direkteøkonomiske engasjement i petroleumsvirksomhe-ten (SDØE). Utvalget forutsetter at en endringmed obligatorisk SRS reguleres i økonomiregel-verket, og dermed også omfattes av de sammemulighetene for å søke om unntak fra regelverket.

Utvalget har merket seg at man i dagens sys-tem håndterer samme type kostnader ulikt forulike statlige virksomheter, eksempelvis feriepen-ger og pensjonskostnader. Utvalget antar at en for-enkling slik at virksomhetene behandles på likmåte i slike forhold, vil være effektiviserende oggjøre sammenligning enklere. Utvalget vil tilrå atman forsøker å få på plass en mer enhetligbehandling av disse forholdene i statlige virksom-heter.

Utvalget legger til grunn at erfaringene medSRS er positive. Regnskapsstandardene utviklespå en planmessig måte og er tatt i bruk i fleretyper statlige virksomheter. Både Regnskaps-programmets evaluering og andre erfaringer til-sier at SRS gir et godt grunnlag for bedre styring.Utvalget mener at nytten i de fleste tilfeller erstørre enn kostnadene. I de tilfellene der det vur-deres at kostnadene vil være vesentlig større ennnytten for den enkelte virksomhet og staten sam-let, åpnes det for å kunne gi unntak fra aktuelledeler av regelverket, i tråd med etablert praksis.


Utvalget legger vekt på forenkling og effektivise-ring ved å ha felles løsning for virksomhetsregn-skapene.



Vurderinger

– Det har vært en gradvis utvikling av og standar-disering av de statlige virksomhetsregnska-pene. Mulighet for å få konsistent sammenlig-ning over tid innenfor den enkelte virksomhet,og mulighet for sammenligning på tvers i sta-ten ut fra felles regnskapsprinsipper, vil gi nyt-tig tilleggsinformasjon.

Tilrådninger

– Det bør bli obligatorisk for statlige virksomhe-ter å avlegge virksomhetsregnskapet etter destatlige regnskapsstandardene (SRS). I dengrad det skulle vise seg vanskelig eller at kost-nadene ikke står i samsvar med nytten for denenkelte virksomhet og staten samlet, kan detsøkes om unntak i henhold til reglene iøkonomiregelverket.


– Det arbeides videre med forenkling og standar-disering på områder der virksomhetene i dagbehandles forskjellig, eksempelvis for pen-sjonspremier og feriepenger.

– Det gis rimelig tid til omleggingen. En periodepå 2–3 år vil gi virksomhetene tid til å innpassearbeidet i sine øvrige planer, og en omleggingfor de statlige virksomheter bør skje senest fraog med regnskapsåret 2019.


Referanser:

Direktoratet for økonomistyring (2015). Sluttrapport regnskapsprogrammet, notat 4.6.2015.

Finansdepartementet (2003). St.prp. nr. 1 (2003–2004) Statsbudsjettet medregnet folketrygden 2004 (Gul bok).

Finansdepartementet (2005). Reglement for økonomistyring i staten, fastsatt ved kronprinsregentens resolusjon 12. desember 2003 med endringer ved kongelig resolusjon 2. desember 2005.

Finansdepartementet (2015). Bestemmelser om økonomistyring i staten, 5. november 2015.

Finansdepartementet (2006). St.prp. nr. 1 (2006–2007) Statsbudsjettet 2007 (Gul bok).

Finansdepartementet (2009). Prop. 1 S (2009–2010) Statsbudsjettet 2010 (Gul bok).


Finansdepartementet (2014a). Prop. 1 S (2014–2015) Statsbudsjettet 2015 (Gul bok).

Finansdepartementet (2014b). Statlig budsjettarbeid, veileder, mars 2014.

Finansdepartementet (2014c). Meld. St. 3 (2014–2015) Statsrekneskapen 2014.


Finansdepartementet (2014c). Rundskriv R-101 Statens kontoplan for statsbudsjettet og statsregnskapet.

Finansdepartementet (2015a). Rundskriv R-102 Standard kontoplan for statlige virksomheter.

Finansdepartementet (2015b). Rundskriv R-114 Buk av de statlige regnskapsstandardene (SRS) i virksomhetsregnskapene.

Finansdepartementet (2015c). Rundskriv R-115 Utarbeidelse og avleggelse av statlige virksomheters årsregnskap.

NOU 2003: 6 Hva koster det? – Bedre budsjettering og regnskapsføring i staten.

NOU 2015: 10 Lov om regnskapsplikt.Riksrevisjonen (2014). Dokument 1 (2014–2015)

Riksrevisjonens rapport om den årlige revisjon og kontroll for budsjettåret 2013.

Statens pensjonskasse (2015). Årsrapport 2014.Stortinget (2005). Bevilgningsreglementet (vedtatt

av Stortinget 26. mai 2005).

Vedlegg 3, kapittel 9

Tabell 1: Oppstillingsplan for resultatregnskapet (fra SRS 1)

DriftsinntekterInntekt fra bevilgningerInntekt fra tilskudd og overføringerInntekt fra gebyrerSalgs- og leieinntekterAndre driftsinntekterSum driftsinntekter

DriftskostnaderVarekostnaderLønnskostnaderAvskrivninger på varige driftsmidler og

immaterielle eiendelerNedskrivninger av varige driftsmidler og

immaterielle eiendelerAndre driftskostnaderSum driftskostnader

Driftsresultat

Finansinntekter og finanskostnaderFinansinntekterFinanskostnaderSum finansinntekter og finanskostnader

Resultat av periodens aktiviteter

Avregninger og disponeringerAvregning med statskassen (bruttobudsjetterte)Avregning bevilgningsfinansiert virksomhet

(nettobudsjetterte)Disponering av periodens resultat

(til virksomhetskapital)Sum avregninger og disponeringer

Innkrevingsvirksomhet og andre overføringer til statenAvgifter og gebyrer direkte til statskassenAvregning med statskassen

innkrevingsvirksomhetSum innkrevingsvirksomhet og andre overføringer til staten

Tilskuddsforvaltning og andre overføringer fra staten

Utbetalinger av tilskudd til andreAvregning med statskassen tilskuddsforvaltningSum tilskuddsforvaltning og andre overføringer fra staten


Tabell 2: Oppstillingsplan for balansen (fra SRS 1)

EIENDELER

A. Anleggsmidler

I Immaterielle eiendelerForskning og utviklingProgramvare og lignende rettigheterImmaterielle eiendeler under utførelseSum immaterielle eiendeler

II Varige driftsmidlerTomter, bygninger og annen fast eiendomMaskiner og transportmidlerDriftsløsøre, inventar, verktøy og lignendeAnlegg under utførelseInfrastruktureiendelerSum varige driftsmidler

III Finansielle anleggsmidlerInvesteringer i aksjer og andelerObligasjoner Andre fordringerSum finansielle anleggsmidler

Sum anleggsmidler

B. Omløpsmidler

I Beholdninger av varer og driftsmateriellBeholdninger av varer og driftsmateriellSum beholdning av varer og driftsmateriell

II FordringerKundefordringerOpptjente, ikke fakturerte inntekterAndre fordringerSum fordringer

III Bankinnskudd, kontanter og lignendeBankinnskuddKontanter og lignendeSum bankinnskudd, kontanter og lignende

Sum omløpsmidler

Sum eiendeler

STATENS KAPITAL OG GJELD

C. Statens kapital

I VirksomhetskapitalOpptjent virksomhetskapitalSum virksomhetskapitalII AvregningerAvregnet med statskassen (bruttobudsjetterte)Avregnet bevilgningsfinansiert virksomhet

(nettobudsjetterte)Sum avregninger

III Statens finansiering av immaterielle eiendeler og varige driftsmidlerStatens finansiering av immaterielle eiendeler og

varige driftsmidlerSum statens finansiering av immaterielle eiendeler og varige driftsmidler

Sum statens kapital

D. Gjeld

I Avsetning for langsiktige forpliktelserAvsetninger langsiktige forpliktelserSum avsetning for langsiktige forpliktelser

II Annen langsiktig gjeldØvrig langsiktig gjeldSum annen langsiktig gjeld

III Kortsiktig gjeldLeverandørgjeldSkyldig skattetrekkSkyldige offentlige avgifterAvsatte feriepengerIkke inntektsført bevilgning, tilskudd og

overføringer (nettobudsjetterte)Mottatt forskuddsbetalingAnnen kortsiktig gjeldSum kortsiktig gjeld

Sum gjeld

Sum statens kapital og gjeld


Kapittel 10

Økonomiske og administrative konsekvenser

10.1 Innledning

I dette kapitlet er de økonomiske og administra-tive konsekvenser av de tilrådingene som utvalgetforeslår vurdert i kapittel 4 – 9 i rapporten, jf. ogsåkapittel 2 Sammendrag, vurderinger og tilrådin-ger.– Kapittel 4 Overordnede statlige budsjett- og

regnskapsprinsipper– Kapittel 5 Informasjon til Stortinget om kostna-

der og gevinster ved investeringer og reformer– Kapittel 6 Skille drift og investering– Kapittel 7 Rasjonell framdrift– Kapittel 8 Flerårig budsjettering– Kapittel 9 Virksomhetsregnskap etter SRS

10.2 Økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets tilrådinger

Med unntak av tilrådingen om å innføre obligato-riske virksomhetsregnskap etter statlige regn-skapsstandarder, har utvalget ikke gått dypt inn ivurderinger av økonomiske og administrativekonsekvenser av de forslagene som fremmes irapporten. Målet med forslagene er i stor grad åoppnå bedre beslutningsgrunnlag, økt transpa-rens og mer åpenhet i statsforvaltningen. Gevin-stene av bedre beslutningsinformasjon er vanske-lige å tallfeste, og vil i all hovedsak avhenge avhvordan beslutningstakerne vektlegger informa-sjonen. Kostnadene antas å være små, og vil i storgrad dreie seg om å tydeliggjøre samfunnsøkono-miske analyser i arbeid som allerede utføres, og åvidereformidle informasjon og analyser til Stortin-get som allerede skal foreligge internt i statsfor-valtningen iht. krav i utredningsinstruks og øko-nomiregelverk. Det kan tenkes at slike krav tilvidereformidling av informasjon til Stortinget vilstyrke etterlevelsen av eksisterende regelverk, ogslik sett medføre økt ressursbruk i en del tilfeller.Utvalget legger imidlertid til grunn at nytten avbedre beslutningsgrunnlag vil overstige kostna-

dene i disse tilfellene, og at dette uansett er kost-nader som er knyttet til eksisterende regelverk ogikke merkostnader som følge av utvalgets forslag.

Kapittel 4 – Overordnede statlige budsjett- og regnskapsprinsipper

Tilrådinger

– Det arbeides videre med hvordan periodisertregnskapsinformasjon fra virksomhetsnivå kanpresenteres og sammenstilles som supple-rende informasjon. Dette kan eksempelvis gjø-res ved at informasjonen gjøres tilgjengelig i enpubliseringsløsning og/eller inkluderes somtilleggsopplysninger til Stortinget i meldingenom statsregnskapet, særlig med sikte på å fåfram bedre balanseinformasjon.


Konsekvenser av å gjøre SRS obligatorisk på virk-somhetsnivå og å rapportere regnskapsinforma-sjon til statsregnskapet er vurdert i kapittel 9.Under forutsetning av at periodisert regnskapforeligger på virksomhetsnivå, vil konsekvenseneav tilrådingen i kapittel 4 være knyttet til presenta-sjon, sammenstilling og tilgjengeliggjøring avregnskapsinformasjonen. Kostnadene antas åvære relativt små, men det må påregnes kostna-der ved utvikling av IKT-baserte systemløsninger.Utvalget viser til at Finansdepartementet hariverksatt planer om å innføre en publiseringsløs-ning der det legges opp til å kunne samle inn oggjøre regnskapsinformasjon tilgjengelig. En slikløsning vil kunne dekke mye av nødvendig funk-sjonalitet. Det forutsettes at det videre arbeidetmed å vurdere hvordan informasjon kan brukes,vil gi svar på om den samlede nytten av periodi-sert regnskapsinformasjon på aggregert nivå vilvære større enn kostnadene.

Kostnader ved å innføre EPSAS i Norge erikke vurdert, da det foreløpig er uklart hva resul-


tatet av prosessen med innføring av EPSAS i EUvil bli, og hvilken betydning dette vil få for Norge.

Kapittel 5 – Informasjon til Stortinget om kostnader og gevinster ved investeringer og reformer

Tilrådinger



– Rentekompensasjonsordninger og forskutte-ring av framtidige statlige bevilgninger er ord-ninger som gir visse områder en beskyttet stil-ling innenfor statsbudsjettet, og som svekkerStortingets mulighet til å vurdere bevilg-ningsnivået opp mot andre formål på statsbud-sjettet. Det bør ikke opprettes nye slike ordnin-ger eller gis nye tilsagn innenfor de eksis-terende ordningene etter 2016.

De samlede administrative nettokostnadene vedbedre presentasjon av samfunnsøkonomiske ana-lyser som allerede er foretatt må antas å værebegrenset. Videre bør det ikke by på store kostna-der å få klargjort budsjettmessige konsekvenser iårene framover av ulike tiltak som Stortingetbeslutter. De samfunnsøkonomiske analysene ogopplysninger om de framtidige budsjettkonse-kvenser er bare en del av beslutningsgrunnlaget.Eventuell ny informasjon fører dermed ikke i segselv til endrede beslutninger. Hva som vektleggesi den endelige beslutningen, og om det er densamfunnsøkonomiske nytte eller andre kriterier,er opp til den enkelte beslutningstaker.

Ved å ikke opprette nye rentekompensasjons-ordninger eller forskutteringsordninger, bør deadministrative kostnadene gå noe ned, ved foreksempel at antall bevilgninger over en tidsperi-

ode på opptil 20 år blir redusert til en engangsbe-vilgning. Hovednytten i denne sammenheng erimidlertid at færre ordninger av denne typen vilføre til at framtidige budsjettkonsekvenser blirbedre belyst. Nytten av dette er vanskelig å tall-feste, jf. avsnittet over.

Kapittel 6 – Skille drift og investering

Tilrådinger

– For å tilrettelegge for nødvendig vedlikeholdav nye investeringer, bør det i beslutnings-grunnlaget for investeringsprosjekter beskri-ves hva som er forventede kostnader til drift ogvedlikehold. Dette bør inn i virksomheteneslangsiktige planer, og bør på en hensiktsmes-sig måte formidles til Stortinget. Periodiseringav kostnadene på virksomhetsnivå (jf. tilrådin-ger i kap. 9) vil gi informasjon om kapitalslit/avskrivinger, og dermed være et bedre grunn-lag for å vurdere vedlikeholdsbehov i statligsektor.

– For å tilrettelegge for god forvaltning av eksis-terende kapitalgjenstander, bør departementerog virksomheter ha oversikt over kapitalbe-holdninger, med planer for hvordan de enkeltekapitalobjektene er tenkt forvaltet på lengresikt. Planene bør også inneholde hvilket bevilg-ningsbehov forvaltningen fører med seg, ogformidles til Stortinget på en egnet måte.

– Forvaltningens adgang til å overskride investe-ringsbevilgninger mot tilsvarende innsparin-ger på driftsbudsjettet over tre år, kan bidra tilgod likviditetsstyring og rasjonell framdrift.Hensikten bak ordningen bør klargjøres ogsynliggjøres. Flere virksomheter bør oppfor-dres til å benytte seg av ordningen for å effekti-visere driften, og ordningen bør utvides til foreksempel fem år, med en lengre periode forinvestering og gevinstrealisering før tilbakebe-taling starter opp.

Kostnadene for virksomhetene ved å utarbeidelangsiktige planer for forvaltning av kapitalverdiervil avhenge av hva slags planer som finnes fra før.I henhold til økonomireglementet skal virksom-hetene ha etablerte systemer og rutiner for åsikre at virksomhetenes verdier forvaltes på enforsvarlig måte. Det må derfor antas at det ikke erknyttet store kostnader til verken utarbeidelse avplaner for kapitalobjektene, eller rapportering avplanene til Stortinget.

En utvidelse av tilbakebetalingstiden underordningen hvor driftsbevilgninger kan overskri-des mot å foreta investeringer, vil kunne medføre


tapte renteinntekter, ettersom ordningen i dag errentefri. Utvidelse av ordningen krever at Finans-departementet fremmer forslag til endring avbevilgningsreglementet for Stortinget. Det forut-settes ingen administrative endringer sammenlig-net med dagens håndtering av ordningen. Der-som en utvidet ordning fører til at det settes igangtiltak som effektiviserer driften og gir interne inn-sparinger, kan det medføre bedre ressursbruk ivirksomhetene på sikt.

Kapittel 7 – Rasjonell framdrift

Tilrådinger


– I vegsektoren bør det være et større innslag avporteføljestyring enn i dag. Stortingets styringbør dreies i retning av å fastsette overordnetekriterier og mål for veginvesteringene. Deret-ter bør det i større grad enn i dag overlates tillavere nivåer enn Stortinget å velge ut kon-krete prosjekter. Det må være tydelig budsjett-messig rammestyring på porteføljenivå, for åforhindre at det startes opp flere prosjekterenn det som er finansierbart med rasjonellframdrift.

– Ved framleggelse av enkeltprosjekter som Stor-tinget skal vedta, anbefaler utvalget at det inn-føres krav om redegjørelse for hva som errasjonell framdrift på prosjektnivå, etter enoptimalisering av prosjektet ut fra variableneinnhold, kostnad og tid.

Et bedre opplegg for kostnadsstyrt prosjektplan-legging bør kunne gjennomføres uten større kost-nader. Kostnadsstyrt prosjektplanlegging må ihovedsak bygge på at en bruker oppdaterte refe-ransepriser for hva en vei eller et bygg av enbestemt standard har vist seg å koste. Kostnads-styrt prosjektplanlegging legger til rette for bedrerangering av ulike prosjekter innenfor den enkeltesektor og mellom de ulike sektorene. En bedreoversikt over de reelle kostnadene på et tidligerestadium bør dette også legge til rette for rasjonellframdrift av prosjektene. Dersom øvre budsjett-

rammer ligger fast, bør dette føre til bedre res-sursbruk i sektoren. Hva de praktiske resultaterher vil være, er igjen avhengige av hvordan beslut-ningstakerne vektlegger slik ny informasjon i sinebeslutninger.

Større grad av porteføljestyring av vegprosjek-ter, ut fra overordnede kriterier og mål fastsatt avStortinget, hvor de konkrete beslutninger foretaspå lavere nivå enn Stortinget, bør i utgangspunk-tet gi større samfunnsøkonomisk nytte. Igjen blirspørsmålet om beslutningstakerne ønsker en slikendring i forhold til dagens praksis.

Kapittel 8 – Flerårig budsjettering

Tilrådinger

– Flerårige utsikter for statens inntekter og utgif-ter bør synliggjøres bedre enn i dag, og slik atinntekts- og utgiftssiden ses i sammenheng.Det bør her legges fram mellomlangsiktigeframskrivinger (trem til fem år etter budsjett-året) som tar utgangspunkt i vedtatt politikk ogdemografiske utviklingstrekk. Det bør ogsåredegjøres for budsjettmessige konsekvenserav planer Stortinget har behandlet for enkelt-områder. Handlingsrommet i finanspolitikken iårene framover bør belyses. Det bør redegjø-res særskilt for den usikkerheten som knytterseg til den økonomiske og statsfinansielleutviklingen, og mulige konsekvenser for bud-sjettpolitikken av denne.

Kostnadene ved å utvide og utdype beskrivelsenav utsiktene for statens inntekter og utgifter påmellomlang sikt antas å være små. Flerårige ana-lyser, hvor handlingsrommet i finanspolitikkenbelyses bedre enn i dag, bør i utgangspunktet gibeslutningstakerne bedre informasjon, spesieltved oppstart av nye prosjekter og reformer. Spørs-målet blir også her i hvilken grad beslutnings-takerne vil vektlegge slik informasjon i sine ved-tak og beslutninger.

Kapittel 9 – Virksomhetsregnskap etter de statlige regnskapsstandardene (SRS)

Tilrådinger

– Det bør bli obligatorisk for statlige virksomhe-ter å avlegge virksomhetsregnskapet etter destatlige regnskapsstandardene (SRS). I dengrad det skulle vise seg vanskelig eller at kost-nadene ikke står i samsvar med nytten for denenkelte virksomhet og staten samlet, kan detsøkes om unntak i henhold til reglene i økono-miregelverket.



– Det arbeides videre med forenkling og standar-disering på områder der virksomhetene i dagbehandles forskjellig, eksempelvis for pensjons-premier og feriepenger.

– Det gis rimelig tid til omleggingen. En periodepå 2–3 år vil gi virksomhetene tid til å innpassearbeidet i sine øvrige planer, og en omleggingfor de statlige virksomheter bør skje senest fraog med regnskapsåret 2019.

I kap. 9.6.7 Kostnader er det foretatt en gjennom-gang av engangskostnadene ved å innføre obliga-toriske virksomhetsregnskap etter de statligeregnskapsstandardene (SRS). Anslaget er i stør-relsesorden 80 mill. kroner ved innføring i om lag130 virksomheter. Det er uklart hvor mye av dettesom eventuelt vil kreve tilleggsbevilgninger, ellerkan tas innenfor gjeldende bevilgningsrammer iomleggingsperioden. Det er etablert et kompetan-semiljø og opplæringsopplegg rundt standardenesom kan trekkes på ved en eventuell beslutningom obligatorisk bruk. Ved innføringen av stan-dard kontoplan ble det tilrettelagt med nødven-dige konti for bruk ved periodisering som del avkontoplanen. Dette innebærer at en eventuellovergang fra et kontantbasert virksomhetsregn-skap til et SRS-basert virksomhetsregnskap blirenklere, mindre kostnadskrevende og forbundetmed mindre risiko.

Flere statlige virksomheter har de senere årtatt i bruk SRS innenfor et slikt opplegg, og harprioritert dette innenfor egen bevilgningsramme.På samme måte gjennomfører Forsvaret fra 2016en overgang til virksomhetsregnskap etter SRSsamtidig med andre tilpasninger i sine økono-misystemer. På denne måten blir kostnadene vedtilrettelegging for periodisert regnskap redusert,og kan innpasses som en naturlig del av av enløpende utvikling og forbedring av økonomifor-valtningen i virksomheten.

Obligatorisk standard kontoplan fra 2014 bletatt i bruk uten ekstra bevilgning til virksomhe-tene. Det er også en erfaring at de løpende admi-nistrative kostnadene, etter en omlegging til perio-disert regnskap etter SRS, ikke er vesentlig påvir-ket.

Kostnader ved rapportering av periodisertregnskapsinformasjon til det sentrale statsregn-skapet, for eventuell publisering og aggregering,omfattes ikke av kostnadsvurderingen ovenfor.Utvalget viser til at Finansdepartementet hariverksatt planer om å innføre en publiseringsløs-ning der det legges opp til å kunne samle inn ogtilgjengeliggjøre regnskapsinformasjon. Løsnin-gen skal også kunne tilpasses innsamling av perio-disert regnskap fra statlige virksomheter, her-under nettobudsjetterte forvaltningsorganer.

10.3 Samlet vurdering av de administrative og økonomiske konsekvenser av utvalgets tilrådinger

Utvalget mener at kostnadene ved å utarbeidebedre beslutningsgrunnlag, med unntak av enovergang til obligatorisk virksomhetsregnskap, vilvære små. Utarbeidelse av et system for kostnads-styrt prosjektplanlegging kan medføre noenengangskostnader, men beløpene bør her væresmå sammenlignet med fordelene med bedrekostnadsstyring allerede tidlig i prosessen for etstatlig prosjekt. Nytten er betinget av at beslut-ningstakerne legger vekt på denne informasjonennår de skal fatte beslutninger. God informasjon ernødvendig for gode beslutninger, men er i segselv ikke tilstrekkelig for å sikre god styring.

Innføringen av obligatorisk virksomhetsregn-skap etter SRS bør skje senest fra og med regn-skapsåret 2019. I den grad dette vil medføre høyekostnader for det enkelte departement eller etat,vises det til mulighetene i økonomiregelverket forå kunne be om utsettelse av gjennomføringstids-punktet, for eksempel om det i løpet av kort tid vilbli innført et nytt økonomisystem som vil redu-sere kostnadene vesentlig. Samlet sett bør detvesentligste av disse kostnadene, i samsvar medtidligere praksis, tas innenfor de rammer somhver enkelt departement og etat har avsatt tilløpende forbedringer av sine økonomistyrings-systemer.

Dersom øvre budsjettrammer ligger fast,enten nasjonalt eller innenfor en sektor, vil ikkeforslagene ha noen budsjettmessige konsekven-ser.

Norges offentlige utredninger 2015

Seriens redaksjon:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Informasjonsforvaltning

1. Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd Finansdepartementet

2. Å høre til Kunnskapsdepartementet

3. Advokaten i samfunnet Justis-ogberedskapsdepartementet

4. Tap av norsk statsborgerskap Barne-,likestillings-oginkluderingsdepartementet

5. Pensjonslovene og folketrygdreformen IV Finansdepartementet

6. Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2015 Arbeids-ogsosialdepartementet

7. Assimilering og motstand Kommunal-ogmoderniseringsdepartementet

8. Fremtidens skole Kunnskapsdepartementet

9. Finanspolitikk i en oljeøkonomi Finansdepartementet

10. Lov om regnskapsplikt Finansdepartementet

11. Med åpne kort Helse-ogomsorgsdepartementet

12. Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering

Finansdepartementet

13. Digital sårbarhet – sikkert samfunn Justis-ogberedskapsdepartementet

14. Bedre beslutningsgrunnlag, bedre styring Finansdepartementet

Norges offentlige utredninger2014 og 2015

Statsministeren:

Arbeids- og sosialdepartementet:NOU 2014: 3 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2014NOU 2014: 17 Pensjonsordning for arbeidstakere til

sjøsNOU 2015: 6 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2015NOU 2015: x Arbeidstidsutvalget

Barne-, likestillings- oginkluderingsdepartementet:NOU 2014: 8 Tolking i offentlig sektorNOU 2014: 9 Ny adopsjonslovNOU 2015: 4 Tap av norsk statsborgerskap

Finansdepartementet:NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal

økonomiNOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og

velferdNOU 2015: 5 Pensjonslovene og folketrygdreformen IVNOU 2015: 9 Finanspolitikk i en oljeøkonomiNOU 2015: 10 Lov om regnskapspliktNOU 2015: 12 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking

og terrorfinansieringNOU 2015: 14 Bedre beslutningsgrunnlag,

bedre styring

Forsvarsdepartementet:

Helse- og omsorgsdepartementet:NOU 2014: 12 Åpent og rettferdig – prioriteringer

i helsetjenestenNOU 2015: 11 Med åpne kort

Justis- og beredskapsdepartementet:NOU 2014: 1 Ny arvelovNOU 2014: 10 Skyldevne, sakkyndighet og

samfunnsvernNOU 2015: 3 Advokaten i samfunnetNOU 2015: 13 Digital sårbarhet – sikkert samfunn

Klima- og miljødepartementet:

Kommunal- og moderniseringsdepartementet:NOU 2014: 6 Revisjon av eierseksjonslovenNOU 2015: 7 Assimilering og motstand

Kulturdepartementet:NOU 2014: 2 Lik og likskap

Kunnskapsdepartementet:NOU 2014: 5 MOOC til NorgeNOU 2014: 7 Elevenes læring i fremtidens skoleNOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalgNOU 2015: 2 Å høre tilNOU 2015: 8 Fremtidens skole

Landbruks- og matdepartementet:NOU 2014: 15 Norsk pelsdyrhold – bærekraftig

utvikling eller styrt avvikling?

Nærings- og fiskeridepartementet:NOU 2014: 4 Enklere regler – bedre anskaffelserNOU 2014: 11 KonkurranseklagenemdaNOU 2014: 16 Sjømatindustrien

Olje- og energidepartementet:

Samferdselsdepartementet:

Utenriksdepartementet:

NOUBedre beslutningsgrunnlag, bedre styringBudsjett og regnskap i staten

Bestilling av publikasjoner

Offentlige institusjoner:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInternett: www.publikasjoner.dep.noE-post: [email protected]: 22 24 00 00

Privat sektor:Internett: www.fagbokforlaget.no/offpubE-post: [email protected]: 55 38 66 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Trykk: 07 Aurskog AS – 12/2015

MILJØMERKET

241 Trykksak 379

Norges offentlige utredninger 2015: 14

NO

U 2

01

5: 1

4

Bedre beslutningsgrunnlag, bedre styring

NOU 2015: 14 · 2015. 12. 1. · NOU Norges offentlige utredninger 2015: 14 Departementenes...

Documents

Transcript of NOU 2015: 14 · 2015. 12. 1. · NOU Norges offentlige utredninger 2015: 14 Departementenes...