My Master's thesis_ver_6

БАТСУУРИЙН ЦЭНДСҮРЭН

ТӨСВИЙН ЗАРЛАГЫН БҮТЦИЙГ САЙЖРУУЛАХ АРГА ЗАМ

Төрийн удирдлагын чиглэлээр магистрын зэрэг хамгаалуулах зөвлөл:

Зөвлөлийн дарга: ......................................П.Доржсүрэн (Доктор Ph.D.) Зөвлөлийн орлогч дарга: ........................... С.Нармандах (Доктор Ph.D.) Нарийн бичгийн дарга: ............................... Н.Болд (Доктор Ph.D.) Гишүүд: ......................................... Ч.Энхбаатар (Доктор Sc.D., проф.)

....................................... В.Өлзийбаяр (Доктор Ph.D.)

Удирдагч: ………...…...................….. Л.Ариунаа

(Доктор Ph.D.Dr.rr.pol )

Улаанбаатар 2010

i

Товчилсон үгийн тайлбар

ДНБ- Дотоодын нийт бүтээгдэхүүн

МУ - Монгол Улс

УНТ- Улсын нэгдсэн төсөв

ЗХУ- Зөвлөлт Холбоот Улс

УИХ- Улсын Их Хурал

ХАА- Хөдөө аж ахуй

ii

Агуулга

УДИРТГАЛ ................................................................................................................ 1

НЭГДҮГЭЭР БҮЛЭГ. ТӨСВИЙН ЗАРЛАГЫН ТАЛААР ОНОЛЫН ҮЗЭЛ

БАРИМТЛАЛУУД ............................................................................................................... 6

1.1 Төсөв түүний зорилго, бүтэц ....................................................................... 6

1.2 Төсвийн зарлага эдийн засгийн өсөлтөд нөлөөлөх нь ..................... 13

1.3 Төсвийн зарлагын бүтцийг тодорхойлогч хүчин зүйлс ...................... 17

ХОЁРДУГААР БҮЛЭГ. МОНГОЛ УЛСЫН НЭГДСЭН ТӨСВИЙН ЗАРЛАГЫН

БҮТЦИЙН ШИНЖИЛГЭЭ ............................................................................................... 20

2.1 Монгол улсын төсөв болон эдийн засгийн үйл явц ............................ 20

2.2 Монгол улсын нэгдсэн төсвийн зарлагын бүтцэд хийсэн шинжилгээ29

2.3 Төсвийн зарлагын бүтцийн харьцуулсан судалгаа ............................ 42

ГУРАВДУГААР БҮЛЭГ. ТӨСВИЙН ЗАРЛАГЫН БҮТЦИЙГ САЙЖРУУЛАХ АРГА

ЗАМ ..................................................................................................................................... 48

3.1 Төсвийн зарлагын сул талууд, тулгамдсан асуудлууд ...................... 48

3.2 Эдгээр асуудлуудыг төсвийн оновчгүй зарлагыг хязгаарлах замаар

арилгах боломж ........................................................................................................... 54

ДҮГНЭЛТ ................................................................................................................. 58

НОМ ЗҮЙ ................................................................................................................. 60

iii

Зураг

Зураг 1 .Байгалийн монополь ба үнийн зохицуулалт 7

Зураг 2.Сөрөг дам нөлөөллийн үед зах зээлийн тэнцвэр 10

Зураг 3. Эерэг дам нөлөөллийн үед зах зээлийн тэнцвэр 11

Зураг 4. ДНБ болон УНТ-ын зарлага ба орлогын хэмжээ (1989=100) 20

Зураг 5. ДНБ (2005 оны зэрэгцүүлэх үнээр) 21

Зураг 6. ДНБ-ний бүтэц 22

Зураг 7. УНТ-ийн зарлагын ДНБ-д эзлэх хувь 23

Зураг 8. ДНБ ба улсын нэгдсэн төсвийн орлого, зарлагын бодит өсөлт 24

Зураг 9.УНТ-ийн орлого ба зарлага (сая төг-2005 оны зэрэгцүүлэх үнээр) 24

Зураг 10. Төсвийн алдагдалын ДНБ-д эзлэх хувь болон ДНБ-ний өсөлт (%) 25

Зураг 11. Инфляц ба УНТ-ийн зарлагын бодит өсөлт (%) 26

Зураг 12. ДНБ-ний бодит өсөлт ба инфляц (%) 27

Зураг 13. ДНБ, УНТ-ийн орлого, зарлага (2005 оны зэрэгцүүлэх үнээр) 28

Зураг 14. УНТ-ийн зарлага эдийн засгийн ангилалаар (2005 оны зэрэгцүүлэх үнээр -

сая төг) 30

Зураг 15. Төсвийн алдагдал, эргэж төлөгдөх цэвэр зээл ба төсвийн хөрөнгө

оруулалт (2005 оны зэрэгцүүлэх үнээр) 30

Зураг 16.Төсвийн орлого болон урсгал ба хөрөнгийн зардлын бодит өсөлт 31

Зураг 17. Төсвийн зарлагын бүтэц 32

Зураг 18. Урсгал зарлага бүтцээр (2005 оны зэрэгцүүлэх үнээр- сая төг) 33

Зураг 19. Төсвийн урсгал зарлагын бүтцийн өөрчлөлт 1990, 1995, 2009 33

Зураг 20. Урсгал зарлагын бодит өсөлт (1991=100) 34

Зураг 21. Урсгал зарлагын бүтэц 35

Зураг 22. Инфляц ба төсвийн урсгал зарлагын бодит өсөлт бүтцээр 35

Зураг 23. Төсвийн хөрөнгийн зарлага (2005 оны зэрэгцүүлэх үнээр-сая төг) 36

Зураг 24. Төсвийн хөрөнгийн зарлагын бүтэц 37

Зураг 25. Эргэж төлөгдөх цэвэр зээл (2005 оны зэрэгцүүлэх үнээр) 38

Зураг 26.Төсвийн зарлагын бүтцэд гарсан өөрчлөлтүүд 40

Зураг 27. УНТ-ийн зарлага ба төсвийн зарлагын үндсэн 4 салбарын бодит өсөлт

41

Зураг 28. Төсвийн зарлагын үндсэн 4 салбарын ДНБ-д эзлэх хувь 42

Зураг 29. Зүүн Европ ба төв Азийн орнууд дахь төсвийн зарлагын ДНБ-д эзлэх хувь

(1995, 2005) 43

iv

Зураг 30. Зүүн Европ ба төв Азийн орнууд дахь төсвийн цалин хөлсний зарлагын

ДНБ-д эзлэх хувь 44

Зураг 31. Цалин хөлсний зардлын ДНБ-д эзлэх хувь 44

Зураг 32. Зүүн Европ ба төв Азийн орнууд дахь төсвийн зарлагын бүтэц эдийн

засгийн ангилалаар (2004) 45

Зураг 33. Төсвийн зарлагын бүтэц, ДНБ-д эзлэх хувиар 45

Зураг 34. Зүүн Европ ба төв Азийн орнууд дахь төсвийн зарлагын бүтэц

зориулалтын ангилалаар (2004) 46

Зураг 35. Төсвийн зарлагын ДНБ-д эзлэх хувь 46

Зураг 36. Төсвийн зарлагын бодит өсөлт ба ДНБ-ний түвшин (2003-2009) 49

Зураг 37. Төсвийн орлого ба зарлагын өсөлтийн хамаарал регрессийн шинжилгээ

50

Зураг 38. Инфляцад нөлөөлж буй хүчин зүйлс, инфляцын хандлага (2007-2012)50

Зураг 39. Инфляцад нөлөөлж буй хүчин зүйлс, инфляцын хандлага 2007-201251

Зураг 40. Төсвийн орлого болон урсгал ба хөрөнгийн зардлын бодит өсөлт 53

Хүснэгт

Хүснэгт 1. Бараа, бүтээгдэхүүний ангилал 9

Хүснэгт 2.Төсвийн зарлагын зорилго, бүтцийг тодорхойлогч хүчин зүйлс, зорилгод

хүрэх арга 19

Хүснэгт 3.Төсвийн зарлагыг улс төрийн үйл явцаар үечлэн авч үзвэл 29

Хүснэгт 4.Төсвийн зарлагын бүтцийн эдийн засгийн өсөлтөд нөлөөлөх эсэх талаар

эмпирик судалгаануудын нэгтгэсэн дүн 47

1

УДИРТГАЛ

Үндэслэл

Монгол улс 1990 онд ардчилал, чөлөөт зах зээлийн тогтолцоонд түүхэн

шилжилтийг хийсэн. Энэхүү улс төрийн болоод эдийн засгийн тогтолцооны суурь

өөрчлөлт нь урьд эдийн засгийн бүхий л салбарт голлон оролцож байсан төрийг

зөвхөн нийтийн барааг хангах болон хувийн секторын ажиллах орчин нөхцлийг

бүрдүүлэх (зах зээл үр ашигтай ажиллах нөхцлийг бүрдүүлэх) үүрэгтэй болгон

үндсээр нь өөрчилсөн юм. Энэхүү шилжилтээс хойш 20 жил өнгөрчээ. Гэтэл энэ

хугацаанд ДНБ-д төсвийн эзлэх хувь 1990 оны дунд үеэр буурсан боловч сүүлийн

үед эргэн нэмэгдээд байгаа бөгөөд цаашид ч нэмэгдэх төлөвтэй байна.

Төсвийн зарлагын ДНБ-д эзлэх хувь нэмэгдэхийн хирээр түүний үр ашиг, тооцоо

судалгаа муутай зарцуулалт нь макро эдийн засгийн тогтворгүй байдал бий болгох

зэрэг эдийн засгийн сөрөг үр дагаврууд дагуулдаг. Эмпирик судалгаанаас харахад

засаглал төдийлөн сайн хөгжөөгүй улс орнуудын хувьд төсвийн зарлага ДНБ-ны

гуравны нэгээс давсан тохиолдолд эдийн засгийн өсөлтөд сөргөөр нөлөөлдөг гэж

дүгнэжээ. Иймд Монгол улс цаашид засаглалыг сайжруулахад анхааран төсвийн

зарлагыг аль болох бага түвшинд байлгах шаардлагатай байна.

Төсвийн бодлого нь аливаа улс орнуудын эдийн засгийн хямралын эсрэг хариу

арга хэмжээ авах чухал хэрэгсэл болдог. Гагцхүү түүнийг үр дүнтэйгээр ашиглахын

тулд тухайн улс орон хямралын үед зарлагаа нэмэгдүүлэх эсвэл татвараа бууруулан

орлогоо багасгаж чадахуйц байхаар төсвийн орон зайг бий болгох шаардлагатай юм.

Сүүлийн жилүүдэд дэлхийн зах зээл дээр түүхий эдийн үнэ өсөж энэ нь төсвийн

орлогыг огцом нэмэгдэх нөхцлийг бий болгосон. Өсөн нэмэгдэж буй төсвийн орлогыг

хуримтлуулан төсвийн орон зайг бий болгож урт хугацаанд ашиглалгүйгээр тухайн

жил бүр зарцуулж байсан бөгөөд эдгээр зарцуулалт нь ихэнхдээ буцаан хумихад

төвөгтэй, эдийн засгийн үр ашиг багатай буюу нийгмийн халамж, тэтгэвэр тэтгэмж,

цалин хөлсийг нэмэгдүүлэхэд зарцуулагдсан нь төрөөс хямралын үед төсвийн тэлэх

бодлого явуулах нөөц бололцоог алга болгосон төдийгүй макро эдийн засгийн болон

нийгмийн тогтвортой байдалд аюул учруулж болзошгүй болоод байна.

Нэгэнт орлого буурч буй энэ үед төр өөрийн байгаа нөөц бололцоог хамгийн үр

ашигтай зарцуулах нь эдийн засгийн өсөлтийг түргэсгэхэд чухал нөлөөтэй юм.

2

Төсвийн зарлагын ДНБ-д эзлэх хувь хэмжээ огцом нэмэгдэж байгаа, энэхүү

өсөлтийг санхүүжүүлэгч эх сурвалж нь гадаад зах зээлээс хараат тогтворгүй эх

сурвалж болох түүхий эдийн үнийн өсөлт байгаа зэрэг нь төсвийн зарлагыг эдийн

засгийн өсөлтөд сөргөөр нөлөөлөх нөхцлийг бий болгохоос гадна шилжилтийн эхэн

үед хийгдсэн төсвийн болоод төрийн эдийн засаг дахь оролцоо, үүрэгт гарсан

шинэтгэл, дэвшилийн ач холбогдлыг бууруулах аюултай.

Нөгөө талаас төсвийн зарлага нэмэгдэж байгаа боловч түүний үр нөлөө, үр

ашигтай байдал мөн эдийн засгийн хувьд хэр оновчтой байгаа зэрэг нь тодорхойгүй

байна. Жишээ дурьдахад сүүлийн үед хэвлэл мэдээллийн хэрэгслээр эрүүл мэндийн

салбарт буюу төрөх газруудад төсвийн хүрэлцээгүйгээс эх үрсийн эрүүл мэнд хохирч

байгаа тухай мэдээллэж байна. Энэ нь нэг талаас зайлшгүй шаардлагатай зарим

салбарт төрөөс анхаарал сул хандуулж байгааг харуулж буй хэрэг. Энэхүү

хөрөнгийн зарлагын бүтцийн оновчгүй байдал нь тэр бүр их засварын зарлага

хангалттай түвшинд байхгүй байгааг харуулсан статистикийн тоо баримтаар ч мөн

нотлогдож буй юм.

Цаашид төрөөс урт хугацаанд макро эдийн засгийн тогтвортой байдлыг

хангахын тулд төсвийн орон зайг бий болгоход анхаарах мөн төсвийн зарлагын

ДНБ-ний өсөлтөөс хурдацтай өсөн нэмэгдэхийг хязгаарлах замаар төрийн эдийн

засаг дахь оролцоог багасгаж зах зээлийн эрчимтэй, үр дүнтэй үйл ажиллагаа

явуулах орчин нөхцөлийг бүрдүүлэх шаардлагатай байна.

Иймээс төсвийн зарлагын бүтцэд шинжилгээ хийн төсвийн зарлага өсөхөд

нөлөөлсөн хүчин зүйлсийг судлан түүнийг бууруулахын тулд цаашид авч

хэрэгжүүлэх алхмыг тодорхойлох нь нэн чухал болоод байна.

Зорилго

Энэхүү магистрын ажлын зорилго нь төсвийн зарлагын бүтцэд шинжилгээ хийн,

зарлагын бүтцийг эдийн засгийн өсөлтийг хурдасгахад чиглүүлэн сайжруулах арга

замыг тодорхойлход оршино.

Зорилт

Дээрх зорилгын хүрээнд дараах зорилтуудад хүрнэ.

· Төсвийн зарлагын буюу зах зээлийн эдийн засаг дахь төрийн үүрэг, функцийн

онол арга зүйн үндсийг судлах

3

· Монгол улсын нэгдсэн төсвийн зарлагын бүтэц ба эдийн засгийн өсөлтийн

хамаарлыг судлах

· Төсвийн зарлагын бүтцийн сул талууд ба түүнд нөлөөлж буй хүчин зүйлсийг

тодорхойлох

· Төсвийн зарлагын бүтцийг сайжруулах арга замыг тодорхойлох

Практик ач холбогдол

Энэхүү судалгаагаар зах зээлд шилжсэнээс хойш эдийн засаг дахь төрийн

үүрэг, түүний оролцоо хэрхэн өөрчлөгдсөнийг мөн ямар чиг хандлагатай байгааг

төсвийн зарлагын бүтцэд шинжилгээ хийн тогтоохын зэрэгцээ онолын судалгаанд

үндэслэн ямар байвал зохихыг тодорхойлох юм. Энэхүү судалгаа нь зах зээлийн

нийгэмд тохирсон оновчтой төсвийн бодлого боловсруулахад зөвлөмж болохоос

гадна бодлого боловсруулагчдыг судалгаанд үндэслэсэн мэдээллээр хангана.

Судлагдсан байдал

Эдийн засгийн өсөлтөд төсвийн бодлогын үзүүлэх нөлөөлөл нь эдийн засагчдын

анхаарлын төвд үргэлж байсаар ирсэн. Тийм ч учраас төсвийн талаар гадаад

дотоодын олон эрдэмтэд судалгаа хийсэн байна. Эдгээр судалгаанууд төсвийн

орлого, зарлага, төсвийн алдагдал, засгийн газрын өр ба зээлийн эдийн засгийн

өсөлтөд үзүүлэх нөлөөллийн талаар маш өргөн хүрээнд хийгдсэн байна. Төсвийн

зарлагыг илүү үр бүтээлтэй, ашигтай зүйлд зарцуулах нь эдийн засгийн өсөлтөд

эерэг нөлөөтэй юм. Тиймээс төсвийн зарлага, түүний бүтцийн эдийн засгийн

өсөлтөнд үзүүлэх нөлөөлөл ч мөн төсвийн орлого, түүний алдагдлын нэгэн адил

эдийн засагчдын анхаарлыг татсаар ирсэн. Төсвийн зарлага, түүний бүтэц ба эдийн

засгийн өсөлтийн хамаарлын талаар судалгааг Олон улсын валютын сан, Дэлхийн

банк төдийгүй хувь судлаач нар төрөл бүрийн улс орнуудын тоо баримтыг ашиглан

эконометрийн аргаар судалснаас дурьдвал 1980 аад онд Ландау (1983), Рам (1986),

Барро (1989) нар төсвийн зарлагын бүтэц ба эдийн засгийн өсөлтийн хамаарлыг өөр

өөр загвар боловсруулан эконометрийн аргаар судлан харилцан адилгүй дүгнэлт, үр

дүнг гаргасан байна. Олон улсын валютын сангийн судлаачид болох Санжиив гупта,

Бенедикт Клементс, Эмануэл Балдаччи, Карлос Мулас Гранадос (2002) нар буурай

хөгжилтэй орнууд дахь төсвийн зарлагын бүтэц, төсвийн тэнцвэрийг хэрхэн бий

болгож байгаа нь эдийн засгийн өсөлтөд ямар нөлөөлөлтэй байгаа талаар судалсан

байна. Мөн үүнтэй адил төстэй судалгааг дэлхийн банкны судлаачид болох Вилли

Семлер, Алфред Грейнер, Бобо Диалло, Армон Резай, Ананд Ражарам (2007) нар

хийжээ. Тэд төсвийн бодлого, төсвийн зарлагын бүтэц, эдийн засгийн өсөлтийн

4

талаар онолын болон эмпирик судалгааг хийсэн байна. Монгол улсын хувьд төсөв нь

мөн л судлаач нарын анхаарлын төвд байна.

Зах зээлийн эдийн засагт шилжсэнээр зайлшгүй шаардлага үүсч томоохон

шинэчлэл хийгдсэн нэг салбар бол яах аргагүй төсөв юм. 2001 оны төсвийн жилээс

эхлэн Монгол улс нэг жилийн төлөвлөлтийн тогтолцооноос дунд хугацааны буюу 3-4

жилийн төсвийн төлөвлөлтийн тогтолцооруу шилжсэн.1 Энэхүү шилжилт хийсэн ч

дунд хугацаанд төсвийн төлөвлөлтийг хийх аргачлал, арга зүй төдийлөн

боловсронгуй болоогүй байсан нь урт хугацаанд төсвийг төлөвлөхийн үр ашгийг

хүртэхэд саад болсон байна. Төсвийн зарлагын төлөвлөлтийн талаар Доктор Л.

Отгонтуяа (2007) “ Төсвийн зарлагын төлөвлөлтийг боловсронгуй болгох нь” нэртэй

судалгаа хийсэн байдаг. 2003 онд төсвийн байгууллагын удирдлага санхүүжилтийн

тухай хууль гарсан нь төсвийн төвлөрлийг бий болгосон ба түүний эдийн засгийн

өсөлтөд хэр үр нөлөөтэй байгаа талаар судлаачдын судалгааны сонирхлыг

төрүүлсэн байна. Энэ талаарх судалгаанаас дурьдвал Доктор Л.Ариунаагийн (2010) “

Монгол улсад төвлөрлийг сааруулах, төв ба орон нутгийн төсвийн харилцааны

асуудал” сэдэвт бүтээл юм.

Шилжилтийн эдийн засагтай холбоотойгоор төсвийн талаар С. Энэбиш (2004)

Монголын төсвийн өнөөгийн байдал нэртэй судалгааг хийсэн байна.

Харин сүүлийн үед төсвийн орлогын огцом өсөлт, түүний үр ашиг үндэслэл

муутай зарцуулалт нь олны анхаарлын төвд байна. Ялангуяа түүхий эдийн огцом

бөгөөд тогтворгүй үнийн өсөлтөөс төсвийн орлого хэт хамааралтай болсон нь макро

эдийн засгийн тогтвортой байдлыг хангахын тулд төсвийг маш тооцоотой хянуур

зарцуулах хэрэгцээ шаардлагыг бий болгож буй юм. Энэхүү орлогын огцом өсөлтийн

хажуугаар энэ мөнгийг төр юунд зарцуулж байна, тухайн зарцуулалт нь хир үр

ашигтай байна гэдгийг мэдэх нь цаашид төсвийн зарлагын талаар бодлого

боловсруулахад чухал ач холбогдолтой юм.

Шинэлэг тал

Монгол улсын хувьд төсвийн талаар нилээд судалгаа хийгдсэн боловч төсвийн

зарлагын бүтцийг тусгайлан авч үзэн олон жилийн явцыг харьцуулан хийсэн

судалгаа байхгүй байгаа юм. Төсвийн зарлагын бүтэц нь төрийн хэрэгжүүлж буй үйл

ажиллагааг санхүүжүүлдэг учраас түүний бүтцэд шинжилгээ хийх нь зах зээлд 1 S.Enebish. Mongolia’s current fiscal situation review. Tokyo., 2004, p.7.

5

шилжсэнээс хойш төрийн эдийн засагт гүйцэтгэх чиг үүрэгт гарсан өөрчлөлт, түүний

өнөөгийн байдал болон цаашдын хандлагыг тодорхойлоход тус дөхөм болох юм.

Судалгааны обьект

Монгол улсын нэгдсэн төсөв

Судалгааны арга зүй

Энэхүү судалгааны ажилд эх сурвалж, баримт бичиг судлах зэрэг мэдээллийн

шинжилгээ мөн харьцуулсан судалгааг хийснээс гадна регрессийн шинжилгээ зэрэг

математик статистикийн аргаар тооцоо, боловсруулалт хийх, задлан шинжлэх,

нэгтгэн дүгнэх зэрэг аргуудыг хэрэглэсэн болно.

Судалгааны ажлын бүтэц

Энэхүү судалгааны ажил нь удиртгал, гурван бүлэг, дүгнэлт, ном зүй гэсэн

хэсгүүдээс бүрдэнэ. Эхний бүлэгт төсвийн зарлагын эдийн засгийн өсөлтөд хэрхэн

нөлөөлөх болон төсвийн зарлага, түүний бүтцийн талаар онолын үзэл баримтлалууд,

хоёрдугаар бүлэгт Монгол улсын нэгдсэн төсвийн зарлага, түүний эдийн засгийн

өсөлттэй хамаарал болон Монгол улсын нэгдсэн төсвийн эдийн засгийн болон чиг

үүргийн ангилалаар гаргасан бүтцэд хийсэн шинжилгээ, бусад гадны улс орнуудтай

харьцуулан судалгаа багтсан бөгөөд харин сүүлийн гуравдугаар бүлэгт эхний хоёр

бүлэг дэх судалгаан дээр үндэслэн гаргасан төсвийн зарлагын болон түүний бүтцийн

сул талууд, тулгамдсан асуудлууд ба тэдгээрийг арилгах боломжит арга замыг

тодорхойлсон болно.

6

НЭГДҮГЭЭР БҮЛЭГ. ТӨСВИЙН ЗАРЛАГЫН ТАЛААР ОНОЛЫН ҮЗЭЛ

БАРИМТЛАЛУУД

1.1 Төсөв түүний зорилго, бүтэц

1.1.1 Зах зээлийн эдийн засаг дахь төрийн чиг үүрэг

Төрийн эдийн засгийн онол нь эдийн засаг дахь төрийн гүйцэтгэх үүрэг роль,

төрийн сонголт тэрхүү сонголтын үр дагаврыг тайлбарлахад ашиглагддаг. Төр нь зах

зээлийн эдийн засагт хоёр чухал үүрэгтэйгээр зайлшгүй байх шаардлагатай байдаг.

Эхнийх нь төр өмчийн эрхийг хуульчилж түүнийг хамгаалах мөн орлогын

хуваарилалт нөөцийн хуваарилалтыг зохицуулсан хууль дүрэм журмыг гарган

мөрдүүлдэг. Өмчийн эрхийг хамгаалах нь зах зээлийн үйл ажиллагаа явуулах суурь

нөхцөл юм. Энэ нь орлого болон баялагийн хуваарилалтыг хулгайлан дээрэмдэх

замаар явагдаж байсныг дүрэм журмын дагуу хуульд захирагдсан механизм болгон

өөрчилдөг.

Төрийн хоёр дахь үүрэг нь зах зээл үр ашигтай ажиллаж чадахгүй байгаа

нөхцөлд төр оролцон хязгаарлагдмал нөөцийг зөв хуваарилах механизмыг бүрдүүлж

өгдөг. Зах зээл ажиллаж чадахгүй байгаа нөхцөлд зарим зүйл хэт ихээр

үйлдвэрлэгдэж зарим бараа бүтээгдхүүн хэт бага үйлдвэрлэгддэг. Энэ тохиолдолд

хувийн ашиг сонирхлыг хөөсөн сонголтууд нь нийтийн ашиг сонирхолтой нийцэхгүй

байна гэсэн үг юм. Ийм тохиолдолд төр оролцон нөөцийг дахин хуваариласнаар

нийгэмд илүү их үр ашигтай болгож болно. Өөрөөр хэлбэл эдийн засаг дахь төрийн

оролцоо нь хувийн ашиг сонирхол нийгмийн ашиг сонирхолд нийцэхгүй байгаа үед

түүнийг зохицуулахад чиглэгдэнэ гэж ойлгож болох юм.2

Төрийн зохицуулах шаардлагатай эдийн засгийн 5 асуудал байдаг. Үүнд:

1.Өрсөлдөөнийг дэмжиж түүнийг хязгаарлаж буй зүйлсийг хориглох

Төгс өрсөлдөөнт зах зээлд үйлдвэрлэгчид үйлдвэрлэсэн бүтээгдэхүүнээ тухайн

бүтээгдэхүүн үйлдвэрлэхэд гарах ахиу өртөг нь хэрэглэгчийн бүтээгдэхүүнээс авах

ахиу ашигтай тэнцүү байх үнээр зардаг. Энэ нь нийгэмд хамгийн их үр ашгийг бий

болгодог. Харин зах зээлд байгаа монополь, олигополь үйлдвэрлэгч нь үр ашигтай

зах зээлийн хуваарилалтад саад болдог. Бүх л бизнесийн үйл ажиллагаа ашиг

олохын тулд байдаг юм. Монополь, олигополь компаниуд ашгаа нэмэгдүүлэхийн

2 Michael Parkin. Economics 7th international edition. 2005, p.322.

7

тулд бүтээгдхүүн үйлдвэрлэлээ хязгаарлаж үнийг өсгөдөг. Энэ нь нийгэмд үр ашгийн

алдагдлын (үхмэл) орон зайг бий болгодог.Энэ тохиодолд зах зээлд төр оролцож

үгсэн хуйвалдах, монополь бий болгох, картел үүсгэх зэрэг өрсөлдөөнийг хязгаарлаж

буй аливаа үйл ажиллагааг хориглох хуулиуд гаргадаг. Мөн байгалийн монополь гэж

байдаг. Байгалийн монополь гэдэг нь ихийг үйлдвэрлэх тусмаа нэг бүтээгдхүүнд

ногдох үйлдвэрлэлийн өртөг багасаж байхыг хэлнэ. Өөрөөр хэлбэл тухайн барааг

олон үйлдвэр үйлдвэрлэснээс дан ганц үйлдвэр үйлдвэрлэх нь хамгийн өртөг,

зардал багатай байна гэсэн үг юм.

Зураг 1. Байгалийн монополь ба үнийн зохицуулалт

Эх сурвалж: Michael Parkin. Economics 7th international edition. 2005, p.327.

Ахиу өртөг хэрэглэгчдийн авах ахиу ашигтай тэнцүү байх үнээр бүтээгдхүүнийг

худалдах нь нийгэмд хамгийн үр ашигтай байх ч монополь үйлдвэрлэгч алдагдал

хүлээх болдог. Алдагдал хүлээснээр үйлдвэрлэгч зах зээлд оршин тогтнож чадахгүй.

Харин нэг бүтээгдхүүнд ногдох дундаж нийт зардлаар бүтээгдхүүнийг худалдаалах

нь үйлдвэрлэгчид алдагдалгүй ч нийгэмд бага хэрэглээнээс үүдэлтэй сайн сайхны

алдагдлыг бий болгож буй юм. Байгалийн монополиуд ихэнхдээ төрийн мэдэлд байж

төрөөс татаас дэмжлэг авах замаар алдагдалтай ажиллаж байдаг. Үүнд эрчим

хүчний үйлдвэрлэлийг жишээ татаж болох юм. Гэвч татаас өгөх нь үр ашигтай

зохицуулалт биш юм. Учир нь татаас нь татварын орлогоор санхүүждэг бөгөөд

татвар нь өөрөө нийгэмд сайн сайхны алдагдлыг (deadweight loss) бий болгож

байдаг. Ийм учраас байгалийн монополийг татаас өгөх замаар бус харин шаталсан

Эрэлтийн муруй

Үнэ ба өртөг

Ахиу өртгийн муруй

Нэг бүтээгдхүүнд ногдох дундаж нийт

өртөгийн муруй

Бүтээгдэхүүний тоо

Бага хэрэглээнээс үүдэлтэй сайн

сайхны алдагдал

Хэрэглэгчийн ашиг

Үйлдвэрлэгчийн ашиг

8

үнийн тогтолцоотой болгох, суурь хураамж авах зэрэг үнийн зохицуулалтаар

шийдвэрлэх нь илүү оновчтой юм.

2. Нийтийн барааг хангах

Аливаа бараа, үйлчилгээг хэрэглэхэд өрсөлдөөн байхгүй мөн түүнийг

хэрэглэхээс хэн нэгнийг тусгаарлах боломжгүй байвал тухайн бараа үйлчилгээг

нийтийн бараа хэмээн тодорхойлдог. Өөрөөр хэлбэл зарим нэр төрлийн бараа

бүтээгдхүүнийг бүх хүмүүс хэрэглэдэг ба нэгэнт тухайн бараа, үйлчилгээг зах зээлд

нийлүүлсэн тохиолдолд хэн нэгнийг түүний үр ашгаас хүртэхийг хориглож чадахгүй

мөн хэн нэгэн түүний үр ашгаас хүртэх нь бусдынхаа тухайн барааг хэрэглэснээр

авах ашиг тусыг багасгахгүй бол тухайн барааг нийтийн бараа гэдэг. Жишээ нь

үндэсний аюулгүй байдлыг хангах, хуулийг мөрдүүлэх, хог хаягдал зайлуулах

үйлчилгээ зэрэг нийтийн бараануудаас дурьдаж болно. Зах зээлийн тогтолцоо нь

туулайчлалын асуудлаас болж нийтийн барааг хангалттай үр ашиг сайтайгаар

нийлүүлж чаддаггүй. Туулайчлалын асуудал гэдэг нь хэрвээ тухайн бараа нэгэнт бий

болсон тохиолдолд хүмүүс мөнгөө төлсөн төлөөгүй тухайн бараа, үйлчилгээний үр

ашгаас хүртэх учраас өөрөө мөнгө төлөлгүй бусдаар төлүүлээд бараа, үйлчилгээний

ашиг тусыг хүртэх явдал юм. Туулайчлалын асуудлын улмаас хувийн хэвшил

нийтийн барааг үйлдвэрлэх боломжгүй байдаг.

3.Олон нийтийн өмчит нөөц баялгийн хэрэглээг зохицуулах

Зарим нөөц баялаг хэний ч өмч биш мөн түүнийг хүн бүр хэрэглэдэг. Жишээ нь:

ус, агаар, ой, бэлчээр зэрэг байгалийн нөөц баялаг. Олон нийтийн өмчит нөөц баялаг

гэж хэн нэгэн хэрэглэх нь нөгөө нэгнийхээ ашиг тусыг багасгадаг, мөн хэний ч өмч

биш учир хэн нэгнийг тухайн нөөцийг ашиглахаас хориглох боломжгүй байдаг нөөц

баялгийг хэлнэ. Олон нийтийн өмчит нөөц баялгийн хэрэглээ нь (problems of

commons) нийтийн өмчийн асуудлыг бий болгодог. Зах зээлийн тогтолцоо иймэрхүү

олон нийтийн өмчийг үр ашигтай хэрэглэж чаддаггүй, учир нь бусад хэн ч ашиглаж

болох нөөц баялгийг хэн ч хамгаалж, ариг гамтай хэрэглэхийг боддоггүйтэй

холбоотой. Хүн бүхэн хайр гамгүй хэрэглэсээр нөөцийг үр ашигтай зарцуулах

хэмжээ хэтрэн нөөц баялаг устан үгүй болохыг нийтийн өмчийн анхаарал татсан

асуудал гэж нэрлэдэг. Үүнд жишээ дурьдвал сүүлийн үед бидний сайн сонсож мэдэх

болсон бэлчээрийн даац хэтрэлт, бэлчээрийн буруу ашиглалт түүнээс үүдэлтэй

цөлжилт зэрэг болно.

9

Бараа бүтээгдхүүн, нөөц баялгийн эдгээр ангиллыг шинж чанараар нь

системчлэн харвал:

Хүснэгт 1. Бараа, бүтээгдэхүүний ангилал

Тусгаарлах боломжтой

(Excludable)

Тусгаарлах боломжгүй

(Non-excludable)

Хэрэглэхэд

өрсөлдөөнтэй

(Rival)

Хоол, хүнс, машин, гэр

байшин-

Хувийн бараа бүтээгдэхүүн

Далайн загас, Агаар мандал,

бэлчээр, гол горхи

Олон нийтийн өмчит нөөц

баялаг

Хэрэглэхэд

өрсөлдөөнгүй

(Non-rival)

Интернет, Кабелийн

телевиз, Гүүр

Байгалийн монополь

Үндэсний аюулгүй байдал, хууль

дүрэм журам, далан суваг

шуудуу

Нийтийн бараа

Эх сурвалж: Michael Parkin.Economics 7th international edition. 2005, p.360.

4.Дам нөлөөллийн зохицуулалт

Дам нөлөө буюу гадаад үр ашиг ба өртөг (Externality) нь аливаа бараа

үйлчилгээг үйлдвэрлэх буюу хэрэглэх явцад түүний өртөг ба ашиг нь тухайн барааны

үйлдвэрлэл болон хэрэглээнд оролцоогүй хүмүүст нөлөөлөх буюу тусахыг хэлнэ.

Жишээ дурьдвал өрөөнд хэн нэгэн тамхи татсанаар тухайн өрөөнд буй бүх хүмүүс

хордох нь тамхины дам сөрөг нөлөө юм. Дам нөлөөллийг дараах байдлаар ангилж

болно.3

· Үйлдвэрлэлийн сөрөг дам нөлөө (дам өртөг)- Цахилгаан, дулааны станцын

үйлдвэрлэлийн явцад агаарт цацагдах бохирдол, чимээ шуугиан нь үүний нэг

жишээ.

· Үйлдвэрлэлийн эерэг дам нөлөө (дам ашиг)- Хүмүүс боловсролд мөнгө

зарцуулах нь өөрсдөд нь ашигтай төдийгүй нийгэмд ч мөн ашигтай байх нь

эерэг дам нөлөө юм.

· Хэрэглээний сөрөг дам нөлөө (дам өртөг)-Тамхи татах.

· Хэрэглээний эерэг дам нөлөө (дам ашиг)-Хэн нэгэн өөрийн байшингийн гадаа

цэцэрлэг бий болгох нь түүний эргэн тойрныхонд ч мөн харахад сайхан

сэтгэгдэл төрүүлснээр энэ нь мөн эерэг дам ашиг тусыг бий болгож буй юм.

3 Michael Parkin. Economics 7th international edition. 2005, p.350

10

Дам нөлөөлөл нь хэрэглээ ба үйлдвэрлэлийн явцад тухайн хэрэглээ ба

үйлдвэрлэлийн талаар шийдвэр гаргаж буй хувь хүмүүст тусах өртөг ба ашгийг

нийгэмд тусах өртөг ба ашгаас ялгаатай байх нөхцлийг бүрдүүлдэг. Иймээс хувь

хүмүүсийн өөрийн ашиг тусыг дээд зэрэг /максимум/ болгохын тулд гаргасан

шийдвэр нийгмийн ашиг тусыг дээд хэмжээнд байлгаж чаддаггүй. Дам нөлөөлөл

байх үед зах зээл дээрх бүтээгдхүүний үйлдвэрлэл ба хэрэглээний тоо хэмжээ

хамгийн үр ашигтай түвшинд байдаггүй. Иймээс төр оролцон зохицуулаагүй үед зах

зээлийн зохицуулалт өөрөө нийгэмд сайн сайхны алдагдлыг үүсгэж байдаг.

Зураг 2. Сөрөг дам нөлөөллийн үед зах зээлийн тэнцвэр


Зах зээл дээр үр ашигтай тэнцвэрийг бий болгоход саад болж байдаг эерэг

болон сөрөг дам нөлөөллийн үед нийгэмд авчрах үр ашгийг хамгийн их болгох зах

зээлийн тэнцвэрийг бий болгохын тулд төр оролцох шаардлагатай юм. Эерэг дам

нөлөөллийн үед татаас өгөх юмуу төр өөрөө тухайн барааг үйлдвэрлэн нийлүүлэх

арга хэмжээ авдаг бол сөрөг дам нөлөөллийн үед татвар оногдуулах зэрэг сөрөг дам

нөлөөллийг тухайн барааны үнэнд аль болох тусгуулах арга хэмжээг авдаг. Ялангуяа

олон нийтийн өмчит нөөц баялгийн хэрэглээнд сөрөг дам нөлөөллийн асуудал ихээр

гарч ирдэг. Олон нийтийн өмчит нөөц баялгийн хэрэглээнээс үүдэлтэй дам

нөлөөллийг арилгах талаар Коасын онол ч гэж байдаг. Энэ нь заавал татвараар бус

харин тодорхой нөхцөл байдалд тухайн олон нийтийн өмчийг хэн нэгний өмч болгох

замаар дам нөлөөллийг арилган зах зээлийн үр ашигтай тэнцвэрийг бий болгож

чадна хэмээн үздэг.

Ахиу ашгийн муруй буюу эрэлтийн муруй

Нийгмийн ахиу зардалын муруй

Ахиу өртгийн муруй буюу бүтээгдэхүүн

нийлүүлэлтийн муруй

Үнэ ба зарлага

Тоо

хэмжээ

Үр ашиггүй зах зээлийн тэнцэл

Хэт хэрэглээнээс үүдэлтэй сайн сайхны алдагдал

Үр ашигтай тэнцэлийн цэг

Үр ашигтай үйлдвэрлэл ба хэрэглээний тоо

11

Зураг 3. Эерэг дам нөлөөллийн үед зах зээлийн тэнцвэр


5.Орлогын дахин хуваарилалт

Зах зээлийн эдийн засгийн тогтолцоо нь орлогын тэгш биш хуваарилалтыг бий

болгодог. Харин орлогын шаталсан татварын систем (прогрессив буюу орлогын

түвшин нэмэгдэх бүрт хувь нэмэгдсэн), бага орлоготой айл өрхийг дэмжих төрийн

бодлого нь эдийн засгийн үйл ажиллагаанаас бий болсон ашгийн илүү тэгш

хуваарилалтыг бий болгодог. Орлогын ялгаатай хуваарилалт нь олон хүчин

зүйлсээс хамаардаг. Жишээлбэл боловсролын түвшин, гэр бүлийн хэмжээ, өмч

хөрөнгийн тэгш бус хуваарилалт зэрэг болно. Зарим улс оронд арьс өнгөний үзэл ч

мөн орлогын тэгш бус хуваарилалтад нөлөөлдөг. Төрөөс орлогын хуваарилалт дахь

тэгш бус байдлыг дараах бодлогоор саармагжуулдаг.4 Үүнд:

· Орлогын татвар (орлогын шаталсан албан татвар)

· Орлого дэмжих хөтөлбөрүүд (ажилгүйдэл, нийгмийн даатгал, хоолны талон

г.м)

· Төрөөс татаас өгсөн хямд үйлчилгээгээр хангах (эрүүл мэндийн үйлчилгээ,

автобусны компаниудад төрөөс өгч буй татаас зэрэг)

Төрөөс иймэрхүү орлогын дахин хуваарилалт хийх нь орлогын тэгш

хуваарилалтыг, зах зээлийн үр ашигтай байдлаар сольж байна гэсэн үг юм. Учир нь

орлогыг дахин хуваарилах нь өөрөө өртөгтэйн дээр (баян хүнээс авсан нэг төгрөг

ядуу хүнд нэг төгрөг болж очихгүй) хүмүүсийн өндөр орлого олох хүсэл эрмэлзлэлийг

сулруулдаг.

4 Michael Parkin., Economics 7th international edition, p.427.

Нийгмийн ахиу ашиг тус (НААТ)

Хэрэглэгчийн ахиу ашиг тус (ХААТ)

Ахиу өртгийн муруй буюу нийлүүлэлтийн муруй

НААТ=ХААТ+ Дам ашиг тус

Хэт бага хэрэглээнээс үүдэлтэй сайн

сайхны алдагдал

Тоо

Үнэ ба өртөг

12

Энэхүү орлогын дахин хуваарилалтын хамрах хүрээ хэр их байна тэр

хэмжээгээр түүнийг зохион байгуулах зардал өндөр байдаг. Гэвч энэхүү татвар

хураан хуваарилахыг зохион байгуулах зардал нь орлогын дахин хуваарилалтын

өртгийн ердөө нэгхэн хэсэг юм. Орлогын дахин хуваарилалтын гол өртөг нь зах

зээлд татварын бий болгож буй үр ашиггүй байдал юм. Орлогын тэгш хуваарилалтыг

зөвхөн бүтээмж өндөртэй үйл ажиллагаа буюу орлого болон хадгаламжинд татвар

ногдуулах замаар бий болгох боломжтой байдаг. Энэ нь эргээд хүмүүсийн ажиллах

сонирхлыг багасгахын дээр тэдний орлогыг мөн бууруулснаар хэрэглэх мөн хадгалах

мөнгийг багасган энэ нь үйлдвэрлэл болоод хэрэглээг багасгаснаар зөвхөн баячууд ч

бус ядуучуудад ч мөн сөргөөр нөлөөлдөг. Ийм учраас аливаа орлогын дахин

хуваарилалтын хөтөлбөрийг боловсруулахдаа аль болох зах зээлийн үйл

ажиллагаанд сөргөөр нөлөөлхөөргүй, яг хэрэгцээтэй бүлэг хүмүүсдээ чиглэсэн,

ядуурлыг бууруулахад үр дүн авчрах бодлого баримтлах шаардлагатай юм.5

1.1.2 Төсөв, түүний зорилго, бүтэц, функц

Төсөв нь төрөөс өөрийн үүргээ гүйцэтгэхийн тулд татвараар дамжуулан

хуримтлуулсан хөрөнгөө хэрхэн, юунд зарцуулхыг илэрхийлдэг төрийн мөнгөн

хөрөнгийн төвлөрсөн сан гэсэн ойлголтыг дэлхийн улс орнууд түгээмэл хэрэглэдэг.6

Эдийн засгийн бодлогын хэрэгсэл гэдэг утгаараа төсөв нь олон талт үүрэг

функцтэй. Нэгдүгээрт: төсөв нь татвар хураан төвлөрүүлсэн олон нийтийн хөрөнгийг

салбаруудын хооронд болон хөрөнгө оруулалт, хэрэглээ, тэтгэвэр тэтгэмж зэрэгт

хуваарилан эдийн засгийн ерөнхий чиг хандлагыг зааж байдаг. Хоёрдугаарт: төсөв

нь мөн макро эдийн засгийн тогтвортой байдлыг хангахад ашиглагддаг. Үүний тулд

ажилгүйдэл, инфляц болон гадаад худалдааны салбарын байдлыг харгалзсан

төсвийн бодлогыг тодорхойлно. Төсвийн орлогыг нийт үр ашиг нь дээд зэрэг байхаар

төрөл бүрийн зүйлд тэнцвэртэй хуваарилах шаардлагатай юм. Төсвийн ахиу

зарлагаас олон нийтийн авах үр ашиг тухайн зарлагыг санхүүжүүлэх эх үүсвэрийг

бий болгоход олон нийтэд тусах ахиу өртөг зардалтай тэнцүү байх ёстой. Төсвийн

алдагдлыг санхүүжүүлэхэд эдийн засгийн өсөлт болоод үнийн тогтвортой байдлыг

харгалзан үзэж мөнгөний бодлоготой уялдуулах шаардлагатай. Гуравдугаарт: төсөв

нь эдийн засаг дахь төрийн оролцоо, ядуурлыг бууруулах, эдийн засгийн өсөлтийг

бий болгох зэрэг төрийн зорилтуудад төсөв хэрхэн уялдсан байгааг болон

тэдгээрийн нөлөөллийг тодорхойлох боломж олгох хэмжүүр хэрэгсэл болох

5 Michael Parkin. Economics 7th international edition. 2005, p.429. 6 Эдийн засаг, төсөв санхүү-Иргэний гарын авлага, 2005 он, 18-р тал.

13

шаардлагатай. Эндээс дүгнэвэл төсөв нь тэнцвэртэй, макро эдийн засгийн

тогтвортой байдлыг хангахуйц, төрийн зорилго, зорилтуудад нийцтэй хуваарилагдсан

байх ёстой байна.7

Төсөв нь орлого ба зарлага гэсэн 2 үндсэн бүрэлдхүүнтэй бөгөөд төсвийн

орлого ба зарлагын тэнцлийг түүний гуравдагч хэсэг гэж үзнэ.8

1.2 Төсвийн зарлага эдийн засгийн өсөлтөд нөлөөлөх нь

Эдийн засгийн онолууд нь төсвийн зарлагын түвшин эдийн засгийн үйл

ажиллагаанд хэрхэн нөлөөлөх талаар хүчтэй дүгнэлт, үр дүнг шууд гаргаагүй байна.

Зарим нөхцөл байдалд төсвийн хэмжээ бага байх нь эдийн засгийн өсөлтөнд эергээр

нөлөөлж байхад өөр нэг нөхцөл байдалд төсвийн зарлага их байх нь илүү сайн байж

болох талтайг эдийн засагчид хүлээн зөвшөөрдөг.

Хэрвээ огт төсвийн зарлага байхгүй байвал эдийн засгийн өсөлт ч мөн байхгүй

болох биз ээ. Учир нь зах зээл үр ашигтай үйл ажиллагаа явуулах байгууламжуудыг

бий болгон үйл ажиллагааг тогтворжуулахгүйгээр зах зээлийн амалсан эдийн засгийн

өсөлт бий болохгүй нь ойлгомжтой юм. Өөрөөр хэлбэл хуулийн хүчин төгөлдөр

хэрэгжилтийг хангахын тулд засгийн газрын зарим зарлага зайлшгүй байх

шаардлагатай. Төр байхгүй бол эдийн засгийн үйл ажиллагаа бараг байхгүй болох

ба төрийн үндсэн үйл ажиллагаа санхүүжин хэрэгжвэл эдийн засгийн үйл ажиллагаа

үсрэнгүй нэмэгддэг. Энэ нь төрийн үйл ажиллагаа өртөг зарлагагүй гэсэн үг биш

харин тухайн үйл ажиллагаанаас бий болсон ашиг нь тэднийг бий болгоход гаргасан

өртөг зардлаас давж байна гэсэн үг юм. Төрийн эдийн засагт гүйцэтгэх эдгээр

үүргийн талаар дээрх хэсэгт дурьдсан билээ.

Төсвийн зарлага нэмэгдэх нь эдийн засгийн өсөлтөнд хэрхэн нөлөөлдөг талаар

харилцан адилгүй ойлголтууд бодлого боловсруулагчдын дунд байдаг. Төсвийн

зарлагыг нэмэгдүүлхийг дэмжигчид төр боловсрол, дэд бүтэц зэрэг эдийн засгийн

өсөлтийг нэмэгдүүлэх нийтийн барааг бий болгодог гэж үздэг. Мөн тэд төсвийн

зарлагыг нэмэгдүүлэх нь нийтийг орлогожуулах замаар эрэлтийг бий болгож эдийн

засгийн өсөлтийг нэмэгдүүлдэг гэж үздэг.

Харин төсвийн зарлагын хэмжээг аль болох бага байлгах шаардлагатай гэж

үзэгсэд төсвийн зарлага нэмэгдэхийн хирээр эдийн засгийн өсөлт удааширдаг гэж

үздэг. Тэдний үзэж буйгаар төсвийн зарлага нэмэгдэх нь бүтээмж өндөртэй хувийн 7 A.Premchand.Government budgeting and expenditure controls –Theory and Practice. 1983, p.67. 8 Эдийн засаг, төсөв санхүү-Иргэний гарын авлага, 2005 он, 17-р тал.

14

хэвшлээс нэмэлт нөөцийг үр ашиг муутай төрийн салбарт шилжүүлдэг учраас эдийн

засгийн өсөлтийг удаашруулдаг гэж үздэг. Тэд мөн төсвийн зарлага нэмэгдхийн

хирээр эдийн засгийн өсөлтийг дэмжих бодлогуудыг хэрэгжүүлэхэд хүндрэлтэй

болдог гэж үздэг. Жишээ нь татварын шинэчлэлийн бодлого гэх мэт төсвийн орлогыг

багасгаж буй боловч эдийн засгийн өсөлтийг нэмэгдүүлэх бодлогууд төсвийн зарлага

өндөр үед төсвийн алдагдал бий болгоно гэх шалтгаанаар эсэргүүцэлтэй тулгардаг.

Эдгээр харилцан адилгүй ойлголт, үзэл баримтлалын дор харилцан адилгүй

үзэл баримтлалтай онолын үндэслэл, суурь байдаг билээ. Төсвийн зарлагын эдийн

засгийн өсөлтөд хэрхэн нөлөөлж болохыг мэдэхийн тулд эдгээр онолуудыг мэдэх

шаардлагатай юм.

1.2.1 Кейнесийн онол

1930-аад оны хямралын үед Жон Майнард Кейнес төсвийн зарлага

нэмэгдсэнээр эдийн засагт худалдан авах чадвар бий болж эдийн засаг хямралаас

гарч өсөлт бий болно гэсэн санал дэвшүүлсэн байна. Түүний бодлоор бол эдийн

засаг хямралтай үед төр хувийн хэвшлээс мөнгө зээлэн түүнийгээ төрөл бүрийн

хөтөлбөрүүдийн тусламжтай буцаан хувийн хэвшилд өгснөөр эдийн засгийг

хямралаас гаргаж болно хэмээн үзсэн байна.

Төсвийн алдагдлын талаар Хаукийн үзэл

Кейнесийнхээс өөрөөр энэ үзэл санааг баримтлагчид төсвийн алдагдал нь хүүг

өсгөхөд нөлөөлдөг учраас урт хугацааны эдийн засгийн өсөлтөд муугаар нөлөөлдөг

гэж үздэг. Тиймээс энэ үзэл санааг баримтлагчид ямар ч тохиолдолд төсвийн

алдагдлаас зайлсхийх нь төсвийн бодлогын гол зорилго байх ёстой гэж үздэг.

Хэдийгээр төсвийн алдагдлын талаар Кейнес болон Хаукийн үзэлтнүүд эрс тэс байр

суурьтай ч аль нь ч төрийн хэмжээнд анхаарал хандуулаагүй байна. Кейнесийн

онолыг зарим тохиолдолд том төрийг зөвтгөхөд ашигладаг ч онолын хувьд жижиг

төрийг ч үгүйсгээгүй бөгөөд зөвхөн хямралын үед зарлагаа өсгөх чадвартай байх

талаар л дурьдсан байдаг. Мөн үүний нэгэн адил Хаукийн үзлийг ч мөн жижиг төртэй

холбон ойлгодог бол онолын хувьд мөн л төсвийн зарлага зээлээр биш татвараар л

санхүүжсэн бол том төрийн эсрэг ямар нэг эсэргүүцэл байхгүй юм.

1.2.2 Сонгодог онол

Сонгодог онол нь урт хугацааны эдийн засгийн өсөлтөд зөвхөн бодит

салбаруудын өсөлт л нөлөөлдөг гэж үздэг. Жишээ нь ажиллах хүч, капиталын нөөц,

байгалийн баялгийн нөөцийн өсөлт гэх мэт. Сонгодог онолын хувьд төсвийн зарлагыг

15

өсгөх нь зөвхөн үнийг өсгөхөөс эдийн засгийн өсөлтөд ямар ч нөлөөлөлгүй хэмээн

үздэг. Тэд төр зах зээлийн үйл ажиллагаанд хамгийн доод түвшинд оролцох нь

эдийн засгийн өсөлтөд эерэг нөлөөтэй гэж үздэг.

Сонгодог онолоор чөлөөт өрсөлдөөнт зах зээл дээр ажилгүйдэл байдаггүй

бөгөөд зах зээл үргэлж бүрэн хүчин чадлаараа ажиллаж байдаг. Тийм ч учраас

хямралын үед төрөөс эдийн засагт оролцох шаардлагагүй бөгөөд төсвийн зарлагыг

нэмэгдүүлэх нь зөвхөн инфляцыг хөөрөгддөг гэж үздэг.9

1.2.3 Өртөг ба үр ашгийн шинжилгээ

Хэт өссөнөөс эсвэл бүтцийн хувьд оновчгүй хуваарилагдсанаас төсвийн зарлага

тодорхой нэг түвшнээс дээш эдийн засгийн өсөлтөд сөргөөр нөлөөлдөг гэдэгт эдийн

засагчид санал нийлэх байх. Энэ тохиолдолд төрийн үйл ажиллагааны өртөг зарлага

нь үр ашгаасаа давж байна гэсэн үг юм. Төсвийн зарлага эдийн засгийн өсөлтөд

сөргөөр нөлөөлөх хэд хэдэн шалтгаан байж болно.

Төсвийн зарлагыг санхүүжүүлэх өртөг: Төр зарцуулахын тулд эхлээд түүнийгээ

хаа нэгтээ хэн нэгнээс авах шаардлагатай болдог. Төрийн зарлагыг санхүүжүүлэх

бүхий л боломжууд нь муу дагавар үр нөлөөтэй.

Татвар нь бүтээмжтэй үйл ажиллагааг багасгадаг. Зээл нь хувийн хэвшлийн авч

болох байсан хөрөнгийн нөөцийг багасгахаас гадна зарим тохиолдолд зах зээлийн

хүүг өсгөх муу үр нөлөөтэй байдаг. Инфляц үндэсний мөнгөн дэвсгэртийн үнэ цэнийг

бууруулж эдийн засгийн үйл ажиллагааг сааруулдаг.

Шахан гаргасны өртөг: Төсвийн зарлага хувийн хэвшлийн үйл ажиллагааг

шахаж гаргадаг. Төр зарцуулж буй нэгж төгрөг бүрт түүнээс илүү үр бүтээлтэй хувийн

хэвшил тэр хэмжээгээр бага зарцуулна гэсэн үг юм. Энэ нь эдийн засгийн өсөлтийг

удаашруулдаг. Учир нь хувийн хэвшилд нөөцийн хуваарилалтыг эдийн засгийн хүчин

зүйл удирддаг бол төсвийн зарцуулгыг шийдвэрлэхэд улс төрийн хүчин зүйлс

давамгайлдаг. Хууль эрх зүйн тогтолцоог сайн ажиллуулахад шаардагдах төсвийн

нэг хэсэг зарлага үр ашиг өндөртэй байж болох ч ерөнхийд нь авч үзвэл төр нөөцийг

үр ашиг муутай зарцуулдаг учраас эдийн засгийн хувьд илүү бага бүтээгдэхүүн

гарцыг бий болгодог. Өөрөөр хэлбэл хувийн салбарынхны ашиглах байсан нөөцийг

төр авч ашигласнаар хувийн хэвшил ашигласан тохиолдолд гарах байсан

9 Michael Parkin. Economics 7th international edition. 2005, p.552.

16

бүтээгдхүүн үйлчилгээнээс бага бүтээгдхүүн үйлчилгээ буюу гарцыг бий болгон

эдийн засгийн өсөлтийг удаашруулна гэсэн үг юм.

Сөрөг үйл ажиллагааны өртөг: Төсвийн зарлага эдийн засгийн үр ашигтай үйл

ажиллагаанд халтай үйл ажиллагааг санхүүжүүлэхэд ашиглагддаг. Жишээ нь чөлөөт

өрсөлдөөн, зах зээлд чөлөөтэй орж гарахыг хаасан хэт зохицуулалт бүхий төрийн

оролцоо нь эдийн засгийн өсөлтөд сөргөөр нөлөө үзүүлнэ.

Хүмүүсийн зан төлөвт нөлөөлсний өртөг-татаас: Төр эдийн засгийн хувьд

оновчгүй үйл ажиллагааг татаас өгөх замаар дэмжиж санхүүжүүлдэг. Ядуурлыг

бууруулах нэрийдлээр ядууст мөнгө бараа бүтээгдхүүн тараах нь хүмүүсийг ажил

хийхгүй байх сонирхлыг бий болгож байхад дампуурсан банкны мөнгийг төрөөс төлөх

эсвэл өрөө төлж чадахгүй малчдын өрийг төрөөс төлөх нь тэднийг хариуцлагагүй

шийдвэр гаргахад уриалан эдийн засгийн өсөлтөд сөргөөр нөлөөлж буй хэрэг юм.

Барилгын салбарынхан, банк, малчдын өрийг төр төлөх нь эдгээр хүмүүсийг зах

зээлийн орчинд эрсдлээ тооцоолон хариуцлагатай өрсөлдөөнтэй үйлдэл хийж сурах

боломжийг хаан эсрэг үйлдэл хийхэд нөлөөлж байгаа нь эдийн засгийн өсөлтөд

сөргөөр нөлөөлнө. Эдгээр үйлдэл нь эдийн засгийн хувьд оновчтой үйлдэлд сөргөөр

нөлөөлж оновчгүйг урамшуулан дэмждэг.

Зах зээлийн үйл ажиллагааг алдагдуулах өртөг: Төсвийн зарлага нөөцийн

хуваарилалтыг алдагдуулдаг. Өрсөлдөөнт зах зээлийн нөхцөлд худалдагч болон

худалдан авагч нар нөөцийн хуваарилалтыг хамгийн үр ашигтай байхаар үнийг бий

болгодог. Гэтэл татвар ногдуулах замаар төр нь өрсөлдөөнт зах зээлийн үйл

ажиллагаанд оролцдог бөгөөд зарим нэг үйл ажиллагааг төрөөс татаас өгөх юмуу

шууд санхүүжүүлэх замаар зах зээлийн үйл ажиллагаанд шууд оролцдог. Энэ нь

хүмүүс бусдын мөнгийг хэрэглэж байгаа үед үнийг харгалзан үздэггүй муу үр

дагавартай.

Инновацийг саармагжуулах өртөг: Төсвийн зарлага зарим тохиолдолд нөөцийн

буруу хуваарилалтанд нөлөөлдөг. Төрийн мөнгийг завших гэсэн хувь хүмүүс,

байгууллага, аж ахуйн нэгжүүд төрөөс ямар нэг дэмжлэг тусламж авах, татвараа

багасгуулхын тулд цаг хугацаа, хүч чармайлт мөнгөө зарцуулдаг.(rant seeking,

bribery). Төр үүгээрээ бүлэг хүмүүст боломж олгон ил тод бус хөрөнгийн

хуваарилалтыг бий болгох ба энэ нь өрсөлдөөнийг хаан боогдуулж буй хэрэг юм.

17

Үр ашиггүйн өртөг: Төр үр ашиггүй үйл ажиллагаа явуулдаг. Төрийн хангаж буй

зарим үйлчилгээг хувийн хэвшил илүү үр ашигтай хангаж чадна.10

1.3 Төсвийн зарлагын бүтцийг тодорхойлогч хүчин зүйлс

1.3.1 Зарлагын ангилал

Төсвийн зарлагын ангилал нь бодлого тодорхойлох, салбар хоорондын нөөц

хуваарилалтын байдлыг зэрэгцүүлэх, Засгийн газрын болон удирдлагын тухайн

түвшний үйл ажиллагааны үр дүнг жиших, парламентын хороод болон мэргэжлийн

байгууллага хоорондын тохиролцоо, зөвшилцөөнд хүрэх, гүйцэтгэлийн үр дүнд

шинжилгээ хийх, төсвийн байгууллагын өдөр тутмын үйл ажиллагааг зохицуулах

зэрэгт чухал ач холбогдолтой.11

Монгол улсын нэгдсэн төсвийн зарлагыг урсгал зарлага, хөрөнгийн зарлага,

эргэж төлөгдөх цэвэр зээл хэмээн эдийн засгийн хувьд ангилах бөгөөд урсгал

зарлагад төрийн байгууллагын албан хаагчдын цалин хөлс, бараа бүтээгдхүүн,

үйлчилгээний зарлага, татаас шилжүүлэг болон тэтгэвэр тэтгэмж мөн хүүгийн төлбөр

зэрэг багтдаг. Харин хөрөнгийн зарлагад- хөрөнгө оруулалтын зарлага болон их

засвар, зам, геологи хайгуул, ойжуулалт болон улсын нөөц бүрдүүлэх зарлага

багтдаг байна. Цэвэр зээлийн зарлагад- гадаад зээлээр хэрэгжиж буй төсөл

хөтөлбөр, улсаас эргэж төлөгдөх нөхцөлтэйгөөр олгож буй зээл багтдаг байна.

Төсвийн зарлагыг зориулалтын чиг үүргээр нь мөн боловсрол, эрүүл мэнд,

нийтийн ерөнхий үйлчилгээ, тээвэр, холбоо, хөдөө аж ахуй гэх зэргээр ангилдаг.

Монгол улсын хувьд дээрх хоёр ангиллаар төсвийг ангилхаас гадна төсвийг мөн

төсвийн ерөнхийлөн захирагчаар ангилдаг. Эдгээр ангиллууд нь статистикийн

үндэсний хороо болон олон улсын байгууллагуудаас ангилсан стандарт ангиллууд

юм.

Харин эдийн засагчид төсвийн бүтэц дахь тодорхой зарлагуудын эдийн засгийн

өсөлтөд хэр нөлөөтэй байгааг судлахын тулд төсвийг үүнээс гадна мөн бүтээмжтэй

ба бүтээмжгүй, хөгжлийн ба хөгжлийн бус зарлага хэмээн ангилдаг. Бүтээмжтэй

зарлагад ялангуяа дэд бүтцэд зарцуулж буй төсвийн хөрөнгийн зарлага болон

боловсролын салбарт зарцуулж буй урсгал ба хөрөнгийн зарлагууд багтдаг. Харин

бүтээмжгүй зарлагад цалин хөлс, тэтгэвэр тэтгэмж зэрэг төсвийн урсгал зарлагууд

багтдаг. Хөгжлийн ба хөгжлийн бус зарлага гэдэг нь дээрхтэй бараг адил бөгөөд 10 Daniel Mitchel.The impact of government spending on economic growth. 2005, p.1. 11 Г.Энхбаяр, Л.Отгонтуяа. Төрийн санхүүгийн удирдлага. 2009, 18-р тал.

18

хөгжлийн зарлагад дэд бүтэц зэрэг эдийн засгийн өсөлтийг хурдасгах зарлагууд

багтдаг бол хөгжлийн бус зарлагад капиталын нөөцийг нэмэгдүүлхэд ямар нэг

нөлөөгүй урсгал зарлагууд багтдаг байна.

1.3.2 Төсвийн зарлагын бүтцийг тодорхойлогч хүчин зүйлс

Кейнесийн онол нь улс орнуудад харилцан адилгүй үйлчилдэг бөгөөд аж

үйлдвэр өндөр хөгжсөн болон хөгжиж буй орнууд адилхан төсвийн бодлого

хэрэгжүүлж болохгүй нь амьдрал дээрээс харагдаж байдаг. Аж үйлдвэржсэн

орнуудад зах зээлийн нийт эрэлт багасах үед бүтээмж өндөртэй үйлдвэрлэлийн

хүчин зүйлс зогсонги байдалд ордог бөгөөд эдгээр орнуудад ажилгүйдлийн гол

шалтгаан нь эрэлтийн хэлбэлзлээс үүдэлтэй түр зуурын шинж чанартай байдаг учир

төрөөс энэ үед зарлагыг нэмэгдүүлэн нэмэлт эрэлт бий болгосноор үйлдвэрлэлийг

нэмэгдүүлж энэхүү түр зуурын ажилгүйдлийг бууруулж болдог байна.

Харин хөгжиж байгаа орнуудад нөхцөл байдал өөр байдаг. Эдгээр орнуудад

ажилгүйдэл нь эдийн засгийн бүтцээс хамааралтай урхаг шинж чанартай байдаг.

Хөгжиж буй орнуудад хямралын үед төрөөс зарлагыг нэмэгдүүлэх нь үйлдвэрлэлийг

нэмэгдүүлж ажилгүйдлийг бууруулахаас илүүтэй импортыг нэмэгдүүлж үнийг өсгөдөг

байна. Тиймээс хөгжиж буй орнууд төсвийн бодлогыг эдийн засгийн бүтцийг

өөрчлөхөд чиглүүлэн хөгжлийн төлөвлөгөөндөө илүүтэй ашигладаг. Хөгжиж буй

орнуудад эдийн засгийн өсөлтийг дэмжин хөгжлийг бий болгоход мөнгөний

бодлогоос илүүтэй төсвийн бодлогод тулгуурладаг. Учир нь эдгээр орнуудад хөрөнгө,

санхүүгийн зах зээл төдийлөн сайн хөгжөөгүй байдаг ба мөнгөжөөгүй буюу мөнгөн

гүйлгээнд ороогүй салбар нилээн байдаг учир мөнгөний бодлого төдийлөн үр дүнтэй

байдаггүй. Хөгжиж буй орнуудад хөдөө аж ахуйн бүтээгдхүүний үйлдвэрлэлийн

болон үнийн өөрчлөлт эдийн засагт тогтворгүй байдлыг бий болгодог.

Мөн экспортын анхдагч бүтээгдхүүний үнийн өсөлт нь орлогыг өсгөж энэ нь

эргээд импорт болон үнийг өсгөдөг. Энэ үед төсвийн бодлогоор эрэлтийг хязгаарлаж

нэмэлт санхүүгийн нөөцийг эдийн засгийн өсөлтийг бий болгоход зарцуулж болно.

Мөн эдгээр бүтээгдхүүний үнэ унасан тохиолдолд татварыг бууруулах буюу халах

эсвэл валютын нөөц ихтэй орнууд төсвийн зарлагыг нэмэгдүүлж болно. Энэ нь

богино хугацаанд эдгээр орнуудын авч хэрэгжүүлж болох төсвийн бодлогын жишээ

юм. Хөгжиж буй орнуудад урт хугацааны төсвийн бодлого нь илүү эерэг үр дүнг

авчирдаг. Улс орны үйлдвэрлэлийн хүчин чадлыг нэмэгдүүлэх, санхүүгийн гэхээсээ

нийгмийн ашиг тустай үйл ажиллагаа, төсөл хөтөлбөр гэх мэт эдийн засгийн

19

хөгжлийн үйл ажиллагаанд төсвийн зарлагыг нэмэгдүүлэх, орлогын илүү тэгш

хуваарилалтыг бий болгох зэрэг нь эдгээр орнуудын хөгжлийн стратеги болдог. Энэ

тохиолдолд төсвийн зарлагыг өөр хоорондоо өрсөлдөгч тэргүүлэх чиглэлүүдийн

хооронд хуваарьлах нь төсвийн бодлогын гол үйл ажиллагаа болдог.

Хүснэгт 2.Төсвийн зарлагын зорилго, бүтцийг тодорхойлогч хүчин зүйлс, зорилгод хүрэх арга

Эх сурвалж: A.Premchand. Government budgeting and expenditure controls –Theory and Practice. 1983, p.14.

Зорилго Зорилгыг

тодорхой-логч

хүчин зүйлс

Зорилгод хүрэх зарлагын төрөл,

хэлбэрүүд

Нийгмийн

хэрэгцээ

шаардлагыг

хангах

Нийгэм улс төрийн


Нийтийн бараа үйлчилгээг хангахад

хэрэглээнд зарцуулагдаж буй зарлага;

бараа үйлчилгээ үйлдвэрлэх хөрөнгө

оруулалтын зарлага; ерөнхий ба нийгэм

эдийн засгийн үйлчилгээ

Оптимал өсөлт Нийгэм эдийн

засгийн хүчин

зүйлс

Хөрөнгө оруулалтын зарлага; дэд

бүтцийг хөгжүүлэх бусад зарлага;

хувийн хэвшилд өгөх зээл

Ажлын байр бий

болгох

Нийгэм эдийн


зүйлс

Хүний хөдөлмөр ихээр шаарддаг

салбаруудад хөрөнгө оруулалт хийх;

татаас өгөх; бусад төсвийн хөшүүрэг

ашиглах

Тогтворжуулалт

буюу эрэлтийн

менежмент

Эдийн засгийн


Зарлагын өсөлт ба бууралт;

төсвийн зарлагын бүтцийн өөрчлөлт

болон төсвийн алдагдлыг санхүүжүүлэх

арга замыг өөрчлөх

Орлогын

хуваарилалт

I. Хүмүүсийн

хооронд

II. Бүсүүдийн

хооронд

Нийгэм эдийн


зүйлс

Шилжүүлэг; шууд болон шууд бус

татаас; нийгмийн тодорхой орлогын

түвшний хүмүүсийг бараа үйлчилгээгээр

үнэгүй хангах

Бага хөгжсөн бүсүүдэд хөрөнгө

оруулалт хийх; илүү их татаас юмуу

тусламж өгөх

20

ХОЁРДУГААР БҮЛЭГ. МОНГОЛ УЛСЫН НЭГДСЭН ТӨСВИЙН ЗАРЛАГЫН

БҮТЦИЙН ШИНЖИЛГЭЭ

2.1 Монгол улсын төсөв болон эдийн засгийн үйл явц

Монгол улсад 1990 оноос эхэлсэн зах зээлийн эдийн засгийн харилцаанд

шилжих шилжилтийн эхэн үед эдийн засаг уналтанд орсон бөгөөд 1992 онд бодит

ДНБ 1989 оны түвшнээс даруй 20 гаруй хувиар буурсан байна. Энэ үед үнэ

чөлөөлснөөр инфляц маш өндөр түвшинд хүрсний зэрэгцээ хуучнаар ЗХУ-аас ирдэг

байсан зээл тусламж үгүй болсноор төсвийн орлого болоод зарлага огцом унасан нь

ДНБ-нийг ийнхүү уналтад орход голлон нөлөөлсөн байна. Үүний үр дүнд ажилгүйдэл,

ядуурал газар авч хүн амын 30 гаруй хувь нь нэн ядуу аж төрөх болжээ. 12

Зураг 4. ДНБ болон УНТ-ын зарлага ба орлогын хэмжээ (1989=100)

Эх сурвалж: Монгол улс зах зээлд статистикийн эмхтгэл, Монгол улсын статистикийн эмхтгэл 2005, 2007, 2009

Төсөв мөнгөний хатуу бодлого явуулан, өөрчлөлт шинэчлэлийн үндэс болох зах

зээлийн эдийн засгийн суурь хуулиудыг (татварын багц хуулиуд, төсөв, нябо,

статистик, өрсөлдөөний хуулиуд г.м ) батлан хэрэгжүүлж эхэлснээр 1993 оноос

энэхүү уналт саармагжин хувийн сектор төрийн орон зайг нөхөж эхэлснээр 1994 онд

ДНБ 2.3 хувь, 1995 онд 6.3 хувь 1996 онд 2.4 хувь тус тус өсч 1992 онд 325 хувьтай

байсан инфляцын түвшин 1996 онд 53.1 хувь болж бууран, ДНБ-ний 60 гаруй хувийг

хувийн сектор үйлдвэрлэх болсон байна. 1996 оны 8 сараас эхлэн шинэчлэлийг

нийгэм эдийн засгийн бүхий л хүрээнд эрс хурдасгах зорилгоор зоригтой алхамууд

хийсэн боловч улсын төсөв хомсдолтой байснаас шалтгаалан төсвийн үйл 12 Үндэсний хөгжлийн хүрээлэн.Монгол улсын хөгжлийн судалгаа. 2006, 17-р тал.

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Бодит ДНБ 1989 оны бодит ДНБ-тэй харьцуулсан байдлаар

Бодит УНТ-ийн зарлага 1989 оны бодит УНТ-ийн зарлагатай харьцуулсан байдлаар

Бодит УНТ-ийн орлого 1989 оны УНТ-ийн орлоготой харьцуулсан байдлаар

21

ажиллагаа алдагдаж энэ хугацаанд засгийн газар банканд их хэмжээний өртэй

болсноос гадна эдийн засгийн дундаж өсөлт 1.1 хувьд хүрч өмнөх үеээсээ саарсан

байна.13

Зураг 5. ДНБ (2005 оны зэрэгцүүлэх үнээр)


Дээрх графикаас зах зээлд шилжсэнээс хойшхи эдийн засгийн үйл явцыг харж

болохоор байна. Сүүлийн 20 жилийн хугацаанд эдийн засгийн бүтцэд томоохон

өөрчлөлтүүд гарсан байна. Шилжилтийн эхэн үед ХАА, боловсруулах үйлдвэр эдийн

засгийн голлох салбар байсан бол 2009 он гэхэд боловсруулах үйлдвэрийн ДНБ-д

13 Үндэсний хөгжлийн хүрээлэн-Монгол улсын хөгжлийн судалгаа. 2006, 18-р тал.

0

500000

1000000

1500000

2000000

2500000

3000000

3500000

1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009

Бараа үйлчилгээний цэвэр татвар

Эрүүл мэнд, нийгмийн халамжын үйл ажиллагаа

Боловсролын салбарын үйл ажиллагаа

Төрийн удирдлага, батлан хамгаалах, албан журмын нийгмийн даатгалын үйл ажиллагаа

Тээвэр, агуулахын аж ахуй, холбоо

Бөөний болон жижиглэн худалдаа, гэр ахуйн барааны засварлах үйлчилгээ

Барилга

Цахилгаан дулааны үйлдвэрлэл усан хангамж

Боловсруулах үйлдвэр

Уул уулрхай, олборлох үйлдвэр

ХАА, ан агнуур, ойн аж ахуй

22

эзлэх хувь маш бага болсон харин уул уурхайн салбар эдийн засгийн голлох

салбарын нэг болсон нь харагдаж байна.

Зураг 6. ДНБ-ний бүтэц


Засгийн газраас 2000-2004 оны хооронд макро эдийн засгийг тогтворжуулах

бодлого баримталсан бөгөөд энэ хүрээнд үнэ болон валютын ханшны

тогтворжилтийг хангах, улс орны төсөв санхүүгийн нөхцөл байдлыг эрүүлжүүлэх

зорилгоор төсвийн байгууллагын удирдлага санхүүжилтийн тухай хууль батлан

хэрэгжүүлэх, банк санхүүгийн тогтолцоог эрүүлжүүлэх, санхүүгийн тайлан балансыг

олон улсын жишигт нийцүүлэн олон улсын байгууллагуудын итгэлийг төрүүлснээр

хандивлагч орнуудаас үзүүлэх зээл тусламжийг нэмэгдүүлэх зэрэг олон арга хэмжээг

авч хэрэгжүүлснээр эдийн засгийн өсөлт нэмэгдэж эдийн засагт тогтворжилт бий

болсон байна. 2002 онд бодит ДНБ 1989 оны түвшинд хүрсэн бөгөөд 2002 оноос

хойш ДНБ хурдацтай өссөөр 2008 онд 1989 оны түвшнөөс даруй 66 хувиар илүү буюу

1.6 дахин их болсон бөгөөд энэ үед төсвийн орлого, зарлага ч мөн огцом өссөн

байна. Ойрын хэдэн жилийн энэхүү эдийн засгийн өсөлт нь уул уурхайн ХАА-н

өсөлттэй шууд хамааралтай байсан бөгөөд эдийн засаг алт, зэс, ноолуур зэрэг

голлох түүхий эдийн дэлхийн зах зээл дээрх үнийн өөрчлөлтөөс шууд хамаарах

болсон байна.

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1

1.2

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Бараа үйлчилгээний цэвэр татвар

Эрүүл мэнд, нийгмийн халамжын үйл ажиллагаа

Боловсролын салбарын үйл ажиллагаа

Төрийн удирдлага, батлан хамгаалах, албан журмын нийгмийн даатгалын үйл ажиллагаа

Тээвэр, агуулахын аж ахуй, холбоо

Бөөний болон жижиглэн худалдаа, гэр ахуйн барааны засварлах үйлчилгээ

Барилга

Цахилгаан дулааны үйлдвэрлэл усан хангамж

Боловсруулах үйлдвэр

Уул уулрхай, олборлох үйлдвэр

ХАА, ан агнуур, ойн аж ахуй

23

Зураг 6. УНТ-ийн зарлагын ДНБ-д эзлэх хувь


Төсвийн зарлагыг тусгайлан авч үзвэл шилжилтийн өмнө буюу 1989 онд

төсвийн нийт зарлага ДНБ-ны 70 гаруй хувийг эзэлж 2005 оны зэрэгцүүлэх үнээр нэг

триллион дөрвөн зуун тэрбумд хүрсэн байв. Шилжилтийн эхэн үе буюу 1990-1992

онуудад төсвийн нийт зарлага огцом буурсаар 1992 онд ДНБ-ны 30 хувьд ч хүрэхгүй

болсон ба бодит хэмжээгээр 1989 оны түвшинтэй харьцуулахад бараг 4 дахин

багасаж 2005 оны зэрэгцүүлэх үнээр 442 тэрбум төгрөгт хүрч буурсан байна. 1993-

1996 оны хооронд буюу ид шилжилтийн үед төсвийн зарлагын бодит хэмжээ огцом

уналт болон өсөлтгүйгээр 500 орчим тэрбум төгрөг болж тогтвортой байсан бол

1997-2003 онуудад төсвийн зарлага тууштай өсөн нэмэгдэж 1997 онд 2005 оны

зэрэгцүүлэх үнээр 680 орчим тэрбум төгрөг байсан төсвийн зарлага 2003 онд 990

орчим тэрбум төгрөгт хүрч өссөн байна. 2004-2005 онд төсвийн зарлагын хэмжээ

буурч 2005 онд 795 орчим тэрбум төгрөг болсон бол 2006-2008 онуудад төсвийн

зарлагын хэмжээ огцом нэмэгдэж 2008 онд шилжилтээс хойш анх удаагаа төсвийн

зарлагын хэмжээ 1989 оны түвшинг давж 1 триллион 485 орчим тэрбум төгрөгт

хүрчээ. 2009 онд энэхүү хэмжээ 1 триллион 366 тэрбум төргөрт хүрч буурсан байна.

Шилжилтийн эхэн үеийн уналтаас хойш төсвийн бодит зарлага 2004, 2005 онуудыг эс

тооцвол тогтмол өссөн байна.

ДНБ болоод төсвийн орлого, зарлагын бодит өсөлтийг харьцуулан харвал 1989-

1993 онуудад төсвийн орлого ба зарлага огцом унасан нь ДНБ-ний уналттай давхцаж

байгаа бөгөөд өөрөөр хэлбэл ДНБ-ний уналтад төсвийн зарлагын уналт нөлөөлсөн

байна.

0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Төсвийн зарлагын ДНБ-д эзлэх хувь

24

Зураг 7. ДНБ ба улсын нэгдсэн төсвийн орлого, зарлагын бодит өсөлт


Харин үүнтэй төстэй боловч эсрэг дүр зургийг мөн сүүлийн жилүүд дэх төсвийн

зарлагын өсөлт ба ДНБ-ний өсөлтөөс харж болохоор байна. Гэвч 2005-2008 оны

хугацаан дахь энэхүү ДНБ-ний огцом өсөлт ба төсвийн зарлагын хамаарал нь 1989-

1992 оныхоос өөрөөр буюу төсөвийн зарлага ДНБ-ны өсөлтөнд нөлөөлсөн гэхээсээ

илүү ДНБ-ний өсөлт төсөвийн орлого тэгээд зарлагад нөлөөлсөн нөлөөлөл илүү юм.

Зураг 8.УНТ-ийн орлого ба зарлага (сая төг-2005 оны зэрэгцүүлэх үнээр)


1989-өөс 2004 оныг хүртэл МУ-ын нэгдсэн төсөв байнга алдагдалтай байсан

бөгөөд 1996-2000 онуудад төсвийн алдагдал огцом нэмэгдэн 1998 онд ДНБ-ний

бараг 15 хувьд хүрчээ. Энэ үед зах зээлийн шинэчлэлийн зоригтой алхамууд

хийгдсэн нь төсвийн алдагдлыг ихэсгэж төр банканд их хэмжээний өртэй болсон

байна.

-60.0

-50.0

-40.0

-30.0

-20.0

-10.0

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Хувь

ДНБ-ний бодит өсөлт

УНТ-ийн зарлагын бодит өсөлт

УНТ-ийн орлогын бодит өсөлт

0200000400000600000800000

1000000120000014000001600000

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

УНТ-ийн бодит зарлага

УНТ-ийн бодит орлого

25

Зураг 9. Төсвийн алдагдалын ДНБ-д эзлэх хувь болон ДНБ-ний өсөлт (%)


Дээрх графикаас төсвийн алдагдал болон эдийн засгийн өсөлт хоёрын хооронд

харилцан хамаарал байгааг харж болохоор байна. Энэ хамаарал нь ялангуяа 2001

оноос хойш илүү хүчтэй болсон нь ажиглагдаж байна. Үүний шалтгаан нь эдийн

засгийн өсөлт болон төсвийн орлого хоёулаа уул уурхай, хөдөө аж ахуй зэрэг цөөн

хэдэн салбараас ялангуяа эдгээр салбаруудаас бий болж буй түүхий эд, бараа

бүтээгдхүүний дэлхийн зах зээл дээрх үнэ ханшаас ихээхэн хамааралтай болсныг

харуулж байна.

Төсвийн бодит зарлага 1995-1998 онуудад нилээд өссөн байхад инфляц

тогтмол буурсан харагдаж байна. Энэ нь эдийн засаг хямралтай буюу зах зээл бүрэн

хүчин чадлаараа ажиллаагүй буюу ажилгүйдэл байгаа цагт төсвийн зарлагыг

нэмэгдүүлэх нь инфляцыг өсгөхгүй гэсэн Кейнесийн онолтой таарч байна.

Төсвийн зарлагын өсөлт 1999-2004 оны хооронд харьцангуй тогтмол 10-аас

доош хувьтай байсан бөгөөд 2005 онд төсвийн зарлага 10 гаруй хувиар буурсан

байна. Энэ үед ДНБ-ний өсөлт нэмэгдсээр 2004 онд 10 орчим хувьд хүрсэн бол

инфляц мөн бага зэрэг нэмэгдэж 10 орчим хувь болжээ. 2002-2005 оны хооронд

инфляц төсвийн зарлагын өсөлтөөс илүү эдийн засгийн өсөлттэй хамааралтай

байсан байна.

Шилжилтийн үед зах зээлийн байгууламжуудыг бий болгон зах зээл үр дүнтэй

үйл ажиллагаа явуулах нөхцөлийг бүрдүүлэх болон нийгмийн сэтгэлгээний

-0.2

-0.15

-0.1

-0.05

0

0.05

0.1

0.15

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Budget deficit/ GDPGDP growth

26

өөрчлөлтүүд зэрэг тоон бус чанарын олон өөрчлөлтүүд гарсан нь зөвхөн тоон

үзүүлэлтээр энэ үеийн үйл явцыг илтгэхэд хүндрэлтэй байгаа юм.

Зураг 10. Инфляц ба УНТ-ийн зарлагын бодит өсөлт (%)


Харин 2005 оноос хойш төсвийн зарлага огцом нэмэгдэж 2006-2008 онуудад

жилд 30 хүртэл хувиар нэмэгдсэн бол инфляц мөн хурдацтай өсөн 2008 онд 20 хувьд

хүрчээ. Өөрөөр хэлбэл сүүлийн жилүүд дэх эдийн засгийн хурдацтай өсөлттэй

давхацсан төсвийн зарлагын өсөлт нь инфляцыг нэмэгдүүлэхэд нөлөөлсөн гэх

үндэслэлийг Классик онолын хувьд гаргаж болохоор байна. Эндээс харахад 1996-

1998 онд төсвийн тэлэлт, 2003-2005 онуудад төсвийн хумилтын бодлого явуулсан нь

эдийн засгийн мөчлөгийн үедээ тохирсон харин 2005-2008 онуудад төсвийн огцом

тэлэлтийн бодлого явуулсан нь эдийн засгийн мөчлөгтэй тохироогүй буюу инфляцыг

хөөрөгдсөн алхам болжээ. Гэвч өмнө дурьдсанчлан 2000 оноос өмнө авч

хэрэгжүүлсэн шилжилтийн үеийн төрийн бодлогууд төсвийн зарлагаас

хамааралгүйгээр эдийн засагт чанарын хувьд илүү их нөлөөлөлтэй байсан учир

2000 оноос өмнөх үеийг төсвийн зарлагын шууд тоон үзүүлэлт дээр тулгуурлан

дүгнэн хэлэхэд түвэгтэй юм.

Ерөнхийдөө 1989-2009 оны хугацаанд төсвийн зарлага огцом уналт,

өсөлттэйгөөр явж иржээ. Энэ хугацаанд эдийн засгийн өсөлт ч мөн төсвийн зарлагын

уналттай хамт уналтанд орж харин сүүлийн үед уул уурхайн салбарын өсөлтөөс

хамааран нилээд өсөлттэй байна.

-20

-10

0

10

20

30

40

50

60

70

80

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Төсвийн зарлагын бодит өсөлт Инфляц (жилийн)

Poly. (Төсвийн зарлагын бодит өсөлт ) Poly. (Инфляц (жилийн))

27

Дараах графикт ДНБ-ний бодит өсөлт ба инфляцыг харьцуулсан бөгөөд сүүлийн

жилүүдэд хэт өсөлтөөс үүдэлтэйгээр инфляцын түвшин өсч байгаа нь харагдаж

байна.

Зураг 11. ДНБ-ний бодит өсөлт ба инфляц (%)


Шилжилтийн үеийн эдийн засгийг судалсан эрдэмтэн судлаач нар эдийн

засгийн ерөнхий байдлаар нь энэ үеийг дараах байдлаар ангилан авч үзсэн байна.

Шилжилтийн эхэн үе: (1990-1996) үүнийг дотор нь (1990-1992) “Их уналтын жилүүд”,

(1993-1996) “ Тогтвортой өрнөлийн жилүүд “, (1996-2000) “Эдийн засгийн бүтцийн

өөрчлөлтийг хурдасгасан үе”, (2001-2004) “Макро эдийн засгийн тогтворжилтийн үе”

хэмээн ангилсан байгаа бөгөөд 2004 оноос хойшхи үеийг мөн (2005-2008) “ Эдийн

засгийн хурдацтай өсөлтийн үе”, 2009-өөс хойш “ Хямралын үе” гэж ангилж болохоор

байна.

Доорх графикаас ДНБ болон төсвийн орлого, зарлагын хэмжээ хоорондоо

харилцан хамааралтай болох нь харагдаж байна. Мөн графикаас сүүлийн 20 жилд

-10

0

10

20

30

40

50

60

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Инфляц жилийн ДНБ-ны бодит өсөлт

28

төсвийн зарлагын хэмжээ тогтворгүй байсан нь харагдаж байна. Төсвийн зарлагын

хэмжээ хэрхэн өөрчлөгдсөн болон эдийн засгийн өсөлттэй ямар хамааралтай байсан

бэ гэдгийг нарийн харуулахын тулд төсвийн зарлага ба эдийн засгийн байдлыг дээрх

байдлаар үечлэн авч үзэх нь үр дүнтэй юм.

Зураг 12. ДНБ, УНТ-ийн орлого, зарлага (2005 оны зэрэгцүүлэх үнээр)


Энэхүү үечлэл нь сонгуулийн хугацаатай мөн давхцаж байгаа нь өөр өөр улс

төрийн намуудын явуулж байсан төсвийн бодлого хийгээд эдийн засгийн өсөлтийн

хамаарлыг харьцуулан харах боломжийг олгож буйгаараа давуу талтай юм.

Ардчилсан нам төр барьж байсан 1997-2000 онуудад төсвийн алдагдал өсч

эдийн засгийн өсөлт 1997-1999 онуудад ойролцоогоор 3.5 орчим байснаа 2000, 2001

онуудад 1 хувь болж буурсан юм. Ийнхүү буурахад 2000- 2001 онуудад нүүрлэсэн

зудын улмаас мал олноор үхсэн нь мөн нөлөөлсөн байна. Харин 2005-2008 онуудад

дэлхийн зах зээл дээрх Монгол улсын экспортын гол нэр төрлийн бүтээгдхүүнүүд

болох алт, зэс ноолуурын үнэ өндөр байсан нь эдийн засгийн өндөр өсөлтийг бий

болгоход нөлөөлсөн байна. Өөрөөр хэлбэл энэ үед төсвийн зарлагын өсөлт нь эдийн

засгийн өсөлтөд нөлөөлсөн гэхээсээ илүү эдийн засгийн өсөлт, тэр дотроо уул

уурхайн салбараас төсөвт төвлөрөх татварын хэмжээ нэмэгдсэнээс төсвийн

зарлагыг нэмэгдүүлэх нөөц бололцоо бүрдсэн байна.

0

500000

1000000

1500000

2000000

2500000

3000000

3500000

4000000

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Бодит ДНБ

УНТ-ийн бодит зарлагаУНТ-ийн бодит орлого

29

Доорх хүснэгтээс харахад төсвийн зарлага 1997-2000 болон 2005-2008 онуудад

хамгийн хурдацтай өссөн байна. Эхнийхэд нь Ардчилсан нам дараагийнхад нь

эвсэлийн засгийн газар төр барьж байсан ба эдгээр үеүүдэд эдийн засгийн дундаж

өсөлт 2.95 ба 8.7 хувь тус тус байжээ.

Хүснэгт 3.Төсвийн зарлагыг улс төрийн үйл явцаар үечлэн авч үзвэл

Он Эрх барьсан улс төрийн нам

Төсвийн дундаж зарлага (2005 оны зэрэгцүүлэх үнээр- сая төгрөг)

Төсвийн зарлагын жилийн өсөлтийн хэмжээ (дундаж)

Эдийн засгийн өсөлтийн дундаж хурд (нийт)

1990-1992 МАХН 879317

-30% -7% (-21%)

1993-1996 МАХН 517884

4.2% 1.99% (8%)

1997-2000 Ардчилсан

нам

806840 15.6% 2.95% (12%)

2001-2004 МАХН 952511 0.6% 5.3% (21.2)

2005-2008 Эвсэл 1128429 14.7% 8.7% (38.6%)

2009- МАХН-

Эвсэл

1366431 -7.9% -1.6%


2.2 Монгол улсын нэгдсэн төсвийн зарлагын бүтцэд хийсэн шинжилгээ

2.2.1 Төсвийн зарлагын бүтэц эдийн засгийн ангилалаар

Эдийн засгийн ач холбогдлоор нь төсвийн зарлагыг дотор нь урсгал ба

хөрөнгийн зарлага мөн эргэж төлөгдөх цэвэр зээл гэж ангилдаг. Шилжилтийн

эхэн үед төсвийн зарлага огцом буурсан бөгөөд ингэхдээ төсвийн урсгал зарлага

хөрөнгийн зарлагааас илүү огцом буурсан байна. 1995-2002 оны хооронд төсвийн

зарлага тогтмол өссөн боловч хөрөнгийн зарлага өсөлтгүйгээр зарим жилүүдэд бага

зэрэг бууралттай байсан байна. Энэ хугацаанд харин эргэж төлөгдөх цэвэр зээлийн

хэмжээ нилээд өсч 1998 онд 2005 оны зэрэгцүүлэх үнээр 200 орчим тэрбум төгрөгт

хүрч байжээ.

30

Зураг 13. Төсвийн алдагдал, эргэж төлөгдөх цэвэр зээл ба төсвийн хөрөнгө оруулалт (2005 оны зэрэгцүүлэх үнээр)


Энэ нь 1996-2000 онуудад зах зээлийн эдийн засгийг хөгжүүлэх эрс алхамууд

хийгдсэнээр төсвийн алдагдал нэмэгдэж төрөөс их хэмжээний бонд гаргаж

байсантай холбоотой байна.14 Энэ үед төсвийн хөрөнгө оруулалт ч мөн бусад

үеүдийг бодвол харьцангуй бага байжээ. 1996-2001 онуудад төсвийн алдагдал өсч

нийт зарлага дахь эргэж төлөгдөх цэвэр зээлийн хэмжээ нэмэгдсэн нь энэ үед эдийн

засгийн өсөлт өмнөх болон дараагийн үеүүдийг бодвол харьцангуй удаашрахад

нөлөөлсөн байж болох юм.

Зураг 14. УНТ-ийн зарлага эдийн засгийн ангилалаар (2005 оны зэрэгцүүлэх үнээр -сая төг)


Өөрөөр хэлбэл энэ хугацаан дахь төсвийн алдагдал нь эдийн засгийн өсөлтөд

сөргөөр нөлөөлсөн гэж үзэж болохоор байна. Шилжилтийн эхэн үед төсвийн орлого

14 Үндэсний хөгжлийн хүрээлэн-Монгол улсын хөгжлийн судалгаа. 2006, 19-р тал.

-200000

-100000

0

100000

200000

300000

400000

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Төсвийн алдагдал

Эргэж төлөгдөх цэвэр зээл

-200000

0

200000

400000

600000

800000

1000000

1200000

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Бодит урсгал зардал

Бодит хөрөнгийн зардалБодит цэвэр зээл

31

огцом буурсан нь төсвийн зарлагыг багасгах шаардлагыг бий болгосон бөгөөд энэ

үед төсвийн хөрөнгө оруулалтын зарлага хамгийн хурдацтай буурчээ.

Төсвийн орлогын өсөлт 1996-1999 онуудад тогтвортой байсан боловч хөрөнгө

оруулалтын зарлага уналттай байсан нь харагдаж байна. Харин сүүлийн жилүүдэд

(2006-2008) төсвийн орлого огцом нэмэгдсэн нь хөрөнгийн ба урсгал зарлагыг

нэмэгдүүлэх нөөц бололцоог төрд олгосон бөгөөд энэ үед хөрөнгө оруулалтын

зарлага урсгал зарлагааас хурдацтай өссөн боловч 2009 онд төсвийн орлого

багасхад хөрөнгө оруулалтын зарлага огцом унасан нь доорх графикаас харагдаж

байна.

Зураг 15.Төсвийн орлого, урсгал ба хөрөнгийн зардлын бодит өсөлт


Эндээс дүгнэхэд сүүлийн 20 жилд төсвийн хөрөнгийн зарлага, урсгал зарлагыг

бодвол илүү тогтворгүй байжээ. Өөрөөр хэлбэл улсын төсвийн орлогын хэлбэлзлийг

хөрөнгийн зарлагаар зохицуулж ирсэн болох нь харагдаж байна. Энэ нь урт

хугацааны хөгжлийн тогтвортой бодлогыг явуулахад сөрөг нөлөө үзүүлж буй хэрэг

юм.

Төсвийн орлого нь эдийн засгийн байдлаас хамааран өсч, буурч байдаг ба уг нь

хямралын үед төрөөс хөрөнгө оруулалтаа нэмэгдүүлэх замаар ажилгүйдлийг

бууруулж эдийн засгийг сэргээх арга хэмжээ авдаг бол Монгол улсын хувьд тийм дүр

зураг харагдахгүй байна. Цаашид төрөөс эдийн засгийн өсөлтийг тогтвортой байлгах

үүднээс хямралын үед төсвийн зарлагыг бууруулахгүй байх нь чухал юм. Ингэхдээ

хямралын үед ялангуяа хөрөнгийн зарлагыг бууруулахгүй харин нэмэгдүүлэх чадвар

-0.8

-0.6

-0.4

-0.2

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Хувь

Төсвийн орлогын өсөлт

Төсвийн урсгал зардлын өсөлт

Төсвийн хөрөнгө оруулалтын зардлын өсөлт

32

буюу нөөцтэй байх иймээс сайн цагт орлогын өсөлтийг хуримтлуулах замаар

төсвийн орон зайг бий болгох шаардлагатай байгаа юм.

Нийт төсвийн зарлагад урсгал ба хөрөнгийн зарлагын эзлэх хувийг харвал 1990

онд төсвийн зарлага нь зөвхөн хөрөнгө оруулалт ба усргал зарлага гэсэн бүтэцтэй

байжээ. Энэ үед төсвийн 80 гаран хувийг урсгал зарлага 20 орчим хувийг хөрөнгийн

зарлага эзэлж байсан байна. 1993 оноос эргэж төлөгдөх цэвэр зээл төсвийн

зарлагын нилээд их буюу 20 орчим хувь эзлэх болж урсгал зарлага 70 орчим харин

хөрөнгийн зарлага 10 орчим хувийг эзлэх болсон байна.

Зураг 16. Төсвийн зарлагын бүтэц


Төсвийн зарлага дахь эргэж төлөгдөх цэвэр зээлийн хэмжээ 2004 оноос хойш

тогтмол буурч 3 орчим хувьд хүрсэн бол хөрөнгийн зарлагын хэмжээ өсч 20 орчим

хувийг эзлэх болсон байна. Урсгал зарлагын төсвийн зарлагад эзлэх хувь 2005-2009

онуудад 2008 оныг эс тооцвол тогтмол 80 орчим хувьтай байсан байна.

А.Монгол улсын нэгдсэн төсвийн урсгал зарлагын бүтэц

Монгол улсын нэгдсэн төсвийн урсгал зарлага нь татаас ба урсгал шилжүүлэг,

зээлийн үйлчилгээний төлбөр, бусад бараа үйлчилгээний зардал, цалин хөлс гэсэн 4

үндсэн бүрэлдхүүнтэй.

Шилжилтийн эхэн үед төсвийн урсгал зарлага огцом буурахад татаас болон

урсгал шилжүүлэг хамгийн ихээр буурчээ. 1990 онд 2005 оны зэрэгцүүлэх үнээр 430

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1

1.2

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Хувь

Он


Хөрөнгө оруулалтын зардал

Урсгал зардал

33

гаруй тэрбум төгрөг байсан бөгөөд татаас ба урсгал шилжүүлэг 1992 онд 67 орчим

тэрбум төгрөг болж бараг 7 дахин буурчээ.

Зураг 17. Урсгал зарлага бүтцээр (2005 оны зэрэгцүүлэх үнээр- сая төг)


Татаас ба урсгал шилжүүлэг 1993-1996 онуудад харьцангуй тогтвортой байсан

бол 1997 оноос аажмаар өссөөр 2000 онд 180 орчим тэрбум төгрөгт хүрчээ. 2000-

2005 оныг хүртэл татаас ба урсгал шилжүүлгийн энэ хэмжээ тогтвортой байсан

боловч 2006 оноос огцом нэмэгдэж 2009 онд 580 гаруй тэрбум төгрөгт хүрсэн байна.

Зураг 18. Төсвийн урсгал зарлагын бүтцийн өөрчлөлт 1990, 1995, 2009


Дээрх графикаас харахад төсвийн зарлагын бүтцэд нилээд өөрчлөлт гарсан

байна. 1990 онд төсвийн урсгал зарлагын 39 хувийг эзэлж байсан татаас ба бусад

урсгал шилжүүлэг 2009 он гэхэд төсвийн урсгал зарлагын бараг талаас илүү хувийг

эзэлж байна.

0

200000

400000

600000

800000

1000000

1200000

140000019

90

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Татаас ба урсгал шилжүүлэгЗээлийн үйлчилгээний төлбөрБусад бараа үйлчилгээний зардалЦалин хөлс

17%

44%

0%

39%

Төсвийн урсгал зарлагын бүтэц 1990 он

Цалин хөлс

Бусад бараа бүтээгдэхүүн

Зээлийн үйлчилгээний төлбөр

Татаас ба бусад урсгал шилжүүлэг

26%

48%

2%

24%


Цалин хөлс




31%

19%

2%

48%


Цалин хөлс




34

Энэхүү татаас ба урсгал шилжүүлэгийн огцом өсөлт нь төрөөс хүүхдийн мөнгө,

гэр бүл болсны мөнгө гэх мэт олон нийтийг хамарсан шинж чанартай бэлэн мөнгө

тараах болсонтой холбоотой байна. Цалин хөлс тэтгэвэр тэтгэмж сүүлийн жилүүдэд

бодитоор нэмэгдэж 2009 онд 1991 оны түвшинтэй харьцуулахад даруй 2 дахин

өндөр болсон байна. Бараа үйлчилгээний зардал 2006 оноос хойш буурсаар 2009

онд 1991 оны түвшинтэй харьцуулахад ойролцоогоор 50 орчим хувьтай байна. Доорх

графикаас харахад 2005 оноос өмнө татаас ба урсгал шилжүүлэг, цалин хөлс, бараа

үйлчилгээний зардлын өсөлт бие биетэйгээ ойролцоо бөгөөд урсгал зарлагын

өсөлттэй параллел байснаа сүүлийн жилүүд буюу 2005 оноос хойш цалин хөлс,

татаас ба урсгал шижлүүлэг огцом өссөн нь урсгал зарлагын өсөлтөд голлон

нөлөөлсөн нь харагдаж байна. Ялангуяа цалин хөлс хамгийн хурдацтай өсчээ.

Зураг 19. Урсгал зарлагын бодит өсөлт (1991=100)


Татаас ба урсгал шилжүүлэг дотор нийгмийн даатгал, халамжийн сан, нөхөн

олговрын зарлага хамгийн их хувийг эзэлж байна. Мөн сүүлийн жилүүдэд татаас ба

усргал шилжүүлгийн төрөл олширсон байна. Жишээ дурьдвал улаан буудайн татаас,

зээлийн хүүгийн хөнгөлөлт, хувийн хэвшилд нийлүүлэлтийг нэмэгдүүлэх зорилгоор

олгож буй татаас зэрэг зах зээлийн эрэлт, нийлүүлэлтэд шууд нөлөөлөх татаас

урсгал шилжүүлгийг хувийн хэвшлийнхэнд олгох болсон байна. 2008 он гэхэд л

улаан буудайн татаас, нийлүүлэлтийг нэмэгдүүлэхийн тулд хувийн хэвшлийнхэнд

олгож буй татаас болон зээлийн хүүгийн хөнгөлөлтөд нийт 45 тэрбум төгрөгийн

татаасыг улсын төсвөөс олгосон байна.

Урсгал зарлага дотор татаас ба урсгал шилжүүлэг (40 хувь) болон бусад бараа

үйлчилгээний зарлага (40 хувь) нийлээд урсгал зарлагын ихэнхи хувийг буюу 1990

0

50

100

150

200

250

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Хувь

Бодит цалин хөлс

Бодит бараа үйлчилгээний зардал

Бодит татаас ба урсгал шилжүүлэг

Бодит урсгал зарлага

35

онд 80 орчим хувийг эзэлдэг байсан бол 2009 онд 70 орчим хувийг эзлэх болж

буурсан байна (50: 20). Харин цалин хөлс 1990 онд урсгал зарлагын 20 орчим хувийг

эзэлж байсан бол 2009 онд 30 орчим хувийг эзэлдэг болж өсчээ. Өөрөөр хэлбэл

төсвийн урсгал зарлагын 60 орчим хувийг эзэлдэг байсан татаас ба урсгал

шилжүүлэг болон цалин хөлс нь 2009 онд 80 (50: 30) орчим хувийг эзэлдэг болж

өссөн байна.

Зураг 20. Урсгал зарлагын бүтэц


Энэхүү цалин хөлс, татаас ба урсгал шилжүүлгийн огцом өсөлт нь инфляцад ч

мөн нөлөөлсөн болохыг доорх графикаас харж болохоор байна. Доорх графикт

инфляцын түвшин ба урсгал зарлагын бүрэлдхүүнд багтах зарлагуудын бодит

өсөлтийг харьцуулан харуулсан болно.

Зураг 21. Инфляц ба төсвийн урсгал зарлагын бодит өсөлт бүтцээр


0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Хувь

Татаас ба урсгал шилжүүлэг


Бусад бараа үйлчилгээний зардал

Цалин хөлс

-100

-50

0

50

100

150

200

250

300

350

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Хувь

Инфляцийн хувь

Татаас ба урсгал шилжүүлгийн бодит өсөлт

Цалин хөлсний бодит өсөлт

Бараа үйлчилгээний зардалын бодит өсөлт

36

Шилжилтийн эхэн үед үнийг чөлөөлснөөр социализмын үед хүчээр барьж

байсан үнэ зах зээлийн эрэлт нийлүүлэлтийн жамаар тэнцвэрээ олох үйл явцад

жилийн инфляц 300 давж байв. Энэ үед өндөр инфляцтай уялдуулан цалин хөлс,

татаас, бараа үйлчилгээний зарлагыг нэмэгдүүлээгүйгээс бодит утгаараа эдгээр

зарлагууд нь огцом буурсан байна.

Тухайлбал төрийн албан хаагчдын цалин хөлс 1992 онд 1991 оны түвшнөөс

даруй 30-40 хувиар буурсан нь дээрх графикаас харагдаж байна. Харин 2005 оноос

хойш эдгээр зарлагауудыг огцом нэмэгдүүлсэн нь инфляцыг хөөрөгдөхөд хүргэсэн

гэж хэлж болохоор байна.

Б. Монгол улсын нэгдсэн төсвийн хөрөнгийн зарлагын бүтэц

Монгол улсын нэгдсэн төсвийн хөрөнгийн зарлагыг дотор нь гадаад ба дотоод

эх үүсвэрээр санхүүжсэн хөрөнгийн зарлага гэж ангилах ба дотоод эх үүсвэрээр

санхүүжсэн хөрөнгийн зарлагыг улсын нөөц бүрдүүлэлт, ойжуулалт-байгаль орчны

бусад арга хэмжээ, геологи хайгуул, авто замын сан, их засвар ба хөрөнгө

оруулалтын зарлага гэж ангилдаг байна. Хөрөнгө оруулалтад бусад ангилалд

багтаагүй сургууль, цэцэрлэг байгуулах, дулаан, цахилгаан станцыг шинэчлэх гэх

зэрэг бусад төсвийн хөрөнгө оруулалт багтдаг байна.

Шилжилтийн эхэн үед буюу 1989-1992 онуудад төсвийн хөрөнгийн зарлага нь

зөвхөн дотоод эх үүсвэрээс ингэхдээ хөрөнгө оруулалт, геологи хайгуул, их засвар

гэсэн бүтэцтэй байсан бөгөөд төсвийн хөрөнгө оруулалт 1990 онд 2005 оны

зэрэгцүүлэх үнээр 213 орчим тэрбум төгрөг байсан бол 1992 онд сүүлийн 20 жилийн

хамгийн бага буюу 50 орчим тэрбум төгрөгт хүрч буурсан байна.

Зураг 22. Төсвийн хөрөнгийн зарлага (2005 оны зэрэгцүүлэх үнээр-сая төг)


0

50000

100000

150000

200000

250000

300000

350000

400000

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Гадаад эх үүсвэрээр санхүүжсэн хөрөнгө оруулалт

Улсын нөөц бүрдүүлэлт

Ойжуулалт

Геологи хайгуул

Зам

Их засвар

37

Төсвийн хөрөнгө оруулалт 1993 онд 70 орчим тэрбум төгрөг болон нэмэгдсэн

бөгөөд үүний талаас илүү хувь нь улсын нөөц бүрдүүлэхэд зарцуулагдсан байна.

Улсын нөөц бүрдүүлэх зардал 1994-2007 онуудад 1-2 тэрбум төгрөгт хүрч харьцангуй

тогтвортой байсан бол 2008 онд дэлхийн зах зээл дээр хүнсний гол нэр төрлийн

бүтээгдэхүүн болох гурил, будааны нийлүүлэлт багассанаас гурилын үнэ өсч, дотоод

зах зээл дээрх нийлүүлэлт багассантай холбоотойгоор төрөөс эдгээр бараа,

бүтээгдхүүний нөөцийг бүрдүүлэхэд ихээхэн анхаарч улсын нөөц бүрдүүлэхэд нийт

87 орчим тэрбум төгрөгийг заруулжээ.

Гадаад эх үүсвэрээр санхүүжсэн хөрөнгө оруулалт 2000 оноос хойш нэмэгдэж

10-20 тэрбумын хооронд хэлбэлзэж байна. Дээрх графикаас харахад их засварын

зардал нийт хөрөнгө оруулалтад харьцангуй бага байна. 2007 оноос өмнө их

засварын зардал 10 тэрбумаас доош байж ирсэн бол 2007, 2008 онуудад нилээд өсч

27-28 тэрбумд хүрсэн бөгөөд 2009 онд 11.5 тэрбум болж эргэн буурсан байна. Авто

замын санд төвлөрүүлсэн хөрөнгө 2007 онд хамгийн их буюу 2005 оны зэрэгцүүлэх

үнээр 20 орчим тэрбум төгрөгт хүрсэн бол бусад жилүүдэд 10 ба түүнээс доош

тэрбум төгрөг байжээ.

Зураг 23. Төсвийн хөрөнгийн зарлагын бүтэц


Төсвийн хөрөнгө оруулалтад дотоод эх үүсвэрээр санхүүжсэн хөрөнгө оруулалт

хамгийн их буюу ойролцоогоор 60-70 орчим хувийг эзэлж байна. Гадаад эх үүсвэрээр

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Хувь

Гадаад эх үүсвэрээр санхүүжсэн хөрөнгө оруулалтУлсын нөөц бүрдүүлэлт

Ойжуулалт

Геологи хайгуул

Зам

Их засвар

Хөрөнгө оруулалт

38

санхүүжсэн хөрөнгө оруулалт 2000-2004 онуудад төсвийн нийт хөрөнгө оруулалтын

20 орчим хувийг эзэлж байсан нь гадны зээл тусламжаар мянганы замыг барих ажил

эхэлж эрчимтэй явагдаж байсантай холбоотой байна. 1993, 2008 онуудад гадаад,

дотоодын зах зээлийн байдлаас шалтгаалан голлох нэр төрлийн бараа

бүтээгдхүүний улсын нөөц бүрдүүлэхэд нилээд мөнгө зарцуулснаар эдгээр онуудад

улсын нөөц бүрдүүлэх зардал нийт төсвийн хөрөнгийн зарлагын 50 ба 10 хувийг тус

тус эзэлсэн байна.

Харин их засварын зардал 1990-1995 онуудад маш бага буюу төсвийн нийт

зарлагын 2-3 хувийг эзэлж байжээ. 1996-1999 болон 2007-2008 онуудад их засварын

зарлага нийт хөрөнгө оруулалтын зарлагын 8-10 хувийг эзлэх болж өссөн бол 2009

онд их засварын зарлага эргэн багассанаар нийт төсвийн хөрөнгө оруулалтын 2-3

хувийг эзлэх болсон. Улсын төсвийн хөрөнгө оруулалтад байгаль орчныг хамгаалах

гол арга хэмжээ болох ойжуулалтын зардал хамгийн бага хувийг эзэлж байгаа нь

анхаарал татаж байна.

В. Монгол улсын нэгдсэн төсвийн зарлага дахь эргэж төлөгдөх цэвэр

зээлийн бүтэц

Монгол улсын нэгдсэн төсвийн зарлага дахь эргэж төлөгдөх цэвэр зээлийг 2004

оноос хойш дотор нь бэлэн мөнгөний зээл, эргэж төлөгдөх цэвэр зээл, гадаад

зээлээр санхүүжих төсөл гэж ангилсан байгаа бөгөөд үүнд төрөөс хувийн хэвшилд

олгосон зээл ба төрөөс баталгаа гаргах замаар зээл авч хэрэгжүүлж буй төсөл,

хөтөлбөрүүдийн зарлагыг багтаадаг.

Зураг 24. Эргэж төлөгдөх цэвэр зээл (2005 оны зэрэгцүүлэх үнээр)


-40000

-20000

0

20000

40000

60000

80000

100000

120000

140000

2004 2005 2006 2007 2008 2009

Санхүүгийн зээлээр санхүүжих төсөл


Гадаад зээлээр санхүүжих төсөл

39

Дээрх графикаас харахад гадаад зээлээр санхүүжиж буй төслүүд эргэж

төлөгдөх цэвэр зээлийн дийлэнх хувийг эзэлж байгаа нь харагдаж байна.

2.2.2 Төсвийн зарлагын бүтэц чиг үүргийн буюу зориулалтын

ангилалаар

Төсвийн зарлагыг чиг үүргээр нь нийтийн ерөнхий үйлчилгээ, боловсрол, эрүүл

мэнд, нийгмийн халамж, даатгал, орон сууц, нийтийн аж ахуй, амралт, спорт, соёл

урлаг, түлш, эрчим хүч, хөдөө аж ахуй, ойн аж ахуй, эрдэс баялаг, уул уурхай, тээвэр

холбоо, эдийн засгийн бусад гэж ангилдаг. Харин олон улсад хүлээн зөвшөөрөгдсөн

ангилал нь дээрхээс бага зэрэг өөр буюу батлан хамгаалах, мөн нийгмийн хэв

журмыг сахиулах зардалыг тусад нь авч үзсэн байгаа бөгөөд тээвэр холбооны

зардалыг тусгайлан авч үзээгүй байгаагаас гадна ангилагдаагүй бусад гэсэн зардал

хэмээн дотор нь хуваасан байгаа бөгөөд 2000 оноос өмнө төсвийн зарлагыг өмнөх

ангилалаар чиг үүргийн хувьд ангилж байсан байна. Эдгээр ангилалуудын харилцан

адилгүй байдал нь төсвийн зарлагын талаар өөр өөр дүгнэлт, дүр зургийг өгөхөд

нөлөөлж буйг энд дурьдах хэрэгтэй юм.

Доорх графикаас үзвэл 1989 онд төсвийн зарлагад эрдэс баялаг уул уурхай,

ХАА, орон сууц нийтийн аж ахуй гэх мэт 8 салбар ихээхэн байр суурьтай байсан бол

2003 онд нийгмийн халамж, эрүүл мэнд, боловсрол, нийтийн ерөнхий үйлчилгээ гэх 4

салбараас бусад нь ач холбогдлын хувьд буурсан харагдаж байна. Эдгээр 4 салбар

нь 1989 онд төсвийн нийт зарлагын 50 хүрэхгүй хувийг эзэлж байсан бол 2003 онд

төсвийн нийт зарлагын 80 орчим хувийг эдгээр 4 салбарт зарцуулсан байна. Энэ нь

төвлөрсөн төлөвлөгөөт эдийн засгийн системээс зах зээлийн эдийн засагт

шилжсэнтэй холбоотойгоор төрийн чиг үүрэгт гарсан өөрчлөлт, шинэчлэлтэй

холбоотой юм.Шилжилтийн эхэнд өмч хувьчлалыг эрчимтэй явуулж төр эдийн

засгийн үйл ажиллагаанаас хурдтайгаар татгалзсан бөгөөд зөвхөн нийгмийн

чанартай цөөн хэдэн салбарт (нийтийн бараа үйлчилгээг хангах) чиглэсэн үйл

ажиллагаанд төвлөрсөн байна.

Харин 2008 оны төсвийн зарлагын бүтцийг харвал үндсэн 4 салбараас гадна

эдийн засгийн бусад болон ангилагдаагүй зардал төсвийн зарлагад нилээд өндөр

хувийг тус тус эзэлж буй нь харагдаж байна. Энэ нь нэг талаас төсвийн орлого огцом

нэмэгдсэнтэй зэрэгцэн дэд бүтэц зэрэг эдийн засгийн өсөлтийг дэмжих төсвийн

хөрөнгө оруулалт нэмэгдсэнтэй холбоотой бөгөөд нөгөө талаас төрөөс эдийн засгийн

үйл ажиллагаанд нилээдгүй оролцож буйг харуулж буй хэрэг юм. Өөрөөр хэлбэл

40

орлогын өсөлт нь эдийн засгийн үйл ажиллагаанд төрөөс биечлэн оролцох нөөц

бололцоог бүрдүүлсэн байна.

Зураг 25.Төсвийн зарлагын бүтцэд гарсан өөрчлөлтүүд (1989, 1995, 2003, 2008)

Эх сурвалж: Монгол улсын статистикийн эмхтгэл мөн Сангийн яамнаас авсан тоо баримтыг ашиглав.

15%

16%

8%10%9%3%

0%

14%

13%

2%10%

Улсын нэгдсэн төсвийн зарлагын бүтэц (1989)Нийтийн ерөнхий үйлчилгээБоловсролЭрүүл мэндНийгмийн халамж, даатгалОрон сууц, НАААмралт, спорт, соёл урлагТүлш, эрчим хүчХАА, Ойн аж ахуйЭрдэс баялаг, уул уурхайТээвэр, холбооЭдийн засгийн бусад

12%

21%

15%

21%2%

5%

11%

4% 2%4%

3% Улсын нэгдсэн төсвийн зарлагын бүтэц (1995)Нийтийн ерөнхий үйлчилгээБоловсролЭрүүл мэндНийгмийн халамж, даатгалОрон сууц, НАААмралт, спорт, соёл урлагТүлш, эрчим хүчХАА, Ойн аж ахуйЭрдэс баялаг, уул уурхайТээвэр, холбооЭдийн засгийн бусад

13%

27%

13%

26%

1%

4%

4% 3%1%

5%3%

Улсын нэгдсэн төсвийн зарлагын бүтэц (2003)

Нийтийн ерөнхий үйлчилгээБоловсролЭрүүл мэндНийгмийн халамж, даатгалОрон сууц, НАААмралт, спорт, соёл урлагТүлш, эрчим хүчХАА, Ойн аж ахуйЭрдэс баялаг, уул уурхайТээвэр, холбооЭдийн засгийн бусад

6% 4%5%

14%

10%25%0%2%

2%3%1%

18%

10%

УНТ-ийн зарлагын бүтэц (2008)Нийтийн ерөнхий үйлчилгээБатлан хамгаалах Нийгмийн хэв журмыг сахиулахБоловсролЭрүүл мэндНийгмийн халамж, даатгалОрон сууц, НАААмралт, спорт, соёл урлагЭрчим хүч, дулаан хангамжХАА, Ойн аж ахуйЭрдэс баялаг, уул уурхай үйлдвэр барилгаЭдийн засгийн бусадАнгилагдаагүй бусад

41

Шилжилтийн эхний жилүүдэд (1991-1993) төсвийн орлого огцом буурсан нь

төсвийн бүхий л салбарын зарлага буурахад нөлөөлсөн бөгөөд ингэхдээ нийтийн

ерөнхий үйлчилгээний зардал боловсрол, эрүүл мэнд, нийгмийн халамж,

үйлчилгээний зардалаас хурдацтай буурсан байна.

Зураг 26. УНТ-ийн зарлага ба төсвийн зарлагын үндсэн 4 салбарын бодит өсөлт


Сүүлийн жилүүдэд улсын нэгдсэн төсвийн зарлагын өсөлттэй адил хувиар

боловсрол, эрүүл мэнд нийтийн ерөнхий үйлчилгээний зарлагуудыг нэмэгдүүлээгүй

нь эдгээр зарлагуудын төсвийн зарлагад эзлэх хувийг бууруулсан байна. Нийгмийн

халамж, нийгмийн даатгалын зарлагын өсөлт л улсын нэгдсэн төсвийн зарлагын

өсөлттэй адил хэмжээнд байжээ. Өөрөөр хэлбэл улсын нэгдсэн төсвийн зарлагын

өсөлтөд эдгээр 4 салбараас зөвхөн нийгмийн халамж, даатгалын зарлагын өсөлт л

тодорхой хэмжээнд нөлөөлж бусад 3 салбар зарлагад нөлөөлөөгүй болох нь

харагдаж байна.

Боловсролын үйл ажиллагаанд 1989-1991 онуудад ДНБ-ний 10 орчим хувьтай

тэнцүү хэмжээний төсөв зарцуулж байсан бол 1992-1995 онуудад буурсаар ДНБ-ний

4 орчим хувийг 1995 оноос хойш бага зэрэг нэмэгдсээр 2001 онд ДНБ-ний 8 хувийг,

2002-2004 онуудад дунджаар ДНБ-ний 7 хувийг боловсролын салбарт тус тус

зарцуулжээ. Эрүүл мэндийн салбарт 1989-1991 онуудад ДНБ-ний 5 орчим хувийг

зарцуулж байсан бол 1992-2004 онуудад ойролцоогоор ДНБ-ний 3-4 хувийг зарцуулж

байна. Харин 2008 онд нийгмийн халамж, даатгалд ДНБ-ний 10-аас илүү хувийг,

-2

-1.5

-1

-0.5

0

0.5

1

1.5

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008хувь

УНТ-ын зарлага

Нийгмийн халамж, даатгал

Эрүүл мэнд

Боловсрол

Нийтийн ерөнхий үйлчилгээ

42

боловсролд ДНБ-ны орчим хувийг, эрүүл мэндийн үйл ажиллагаанд ДНБ-ний 4 орчим

хувийг тус тус зарцуулсан байна.

Зураг 27. Төсвийн зарлагын үндсэн 4 салбарын ДНБ-д эзлэх хувь


Дүгнээд хэлбэл сүүлийн жилүүдэд төрөөс боловсрол, эрүүл мэндийн салбарт

харьцангуй бага ач холбогдол өгч нийгмийн халамж, даатгалд хамгийн ихээр анхаарч

ажилласан байна.

2.3 Төсвийн зарлагын бүтцийн харьцуулсан судалгаа

Дэлхийн банкнаас 2007 онд гаргасан “Төсвийн бодлого ба эдийн засгийн өсөлт”

нэртэй судалгааны тайлангаас авсан улс орнуудын төсвийн зарлагын бүтцийн тоо

баримтыг доор үзүүлж байна. Энэхүү судалгаанд улс орнуудыг Европын холбооны 8,

Зүүн өмнөд европ, Бага болон дунд орлоготой хуучин Зөвлөлт Холбоот Улсын

бүрэлдхүүнд байсан тусгаар улсууд хэмээн бүлэглэсэн байна. Эдгээр орнуудыг

бүгдийг багтаан Европ болон Төв Азийн орнууд гэж ангилжээ. Энэхүү ангилалд

Албани, Армени, Хорват, Гүрж, Киргиз, Польш, Румин, Словак болон Словен зэрэг

орнуудад илүү ач холбогдол өгч хандсан байна. Зүүн өмнөд Европын орнуудад

Албани, Булгар, Хорват, Румин, Серби, Монтенегро болон хуучин Югославын бүгд

найрамдах улс багтаж байна. Харин хуучин ЗХУ-ын бүрэлдхүүнд байсан бага

орлоготой тусгаар улсуудад Армени, Азербайжан, Гүрж, Киргиз, Молдов, Тажикстан,

Узбекистан гэсэн орнууд багтаж байгаа бол дунд орлоготой хуучин ЗХУ-ын

бүрэлдхүүнд байсан улс орнуудад Беларус, Казахстан, ОХУ, Украйн зэрэг орнууд

багтаж байгаа болно. Цөөн хэдэн тооны улс орнуудаас бусдад шилжилтийн үр дүнд

0

0.05

0.1

0.15

0.2

0.25

0.3

0.35

0.419

8919

9019

9119

9219

9319

9419

9519

9619

9719

9819

9920

0020

0120

0220

0320

0420

0520

0620

0720

08

Нийгмийн халамж, даатгал

Эрүүл мэнд

Боловсрол


43

төсвийн зарлагын ДНБ-д эзлэх хувь хэмжээ багассан болохыг доорх графикаас харж

болохоор байна.

Зураг 28. Зүүн Европ ба төв Азийн орнууд дахь төсвийн зарлагын ДНБ-д эзлэх хувь (1995, 2005)

Эх сурвалж: Fiscal policy and economic growth: Lessons from Eastern Europe and Central Asia 2007, World bank publication

Монгол улсын хувьд 1995 онд төсвийн нийт зарлага ДНБ-ний 27 орчим хувьтай

тэнцүү байсан ба 2005 онд 28 орчим хувьтай тэнцүү байсан юм. Гэвч 2005 оныг

өмнөх болон дараагийн 3,3 жилүүдтэй харьцуулахад төсвийн зарлага хамгийн бага

байсан жил юм. 2009 оны байдлаар төсвийн нийт зарлага ДНБ-ны 38 орчим хувийг

эзэлж байна.

Сүүлийн жилүүдэд төсвийн орлоготой зэрэгцэн төрийн албан хаагчдын цалин

хөлс бодитоор хурдацтай өссөн бөгөөд ингэснээр шилжилт хийсэн болон өндөр

хөгжсөн орнуудтай харьцуулахад төсвийн байгууллагын ажилчдын цалин хөлсөнд

зарцуулах нийт зарлагын ДНБ-д эзлэх хувь бага орлоготой хуучин ЗХУ-ын

бүрэлдхүүнд байсан улс орнуудынхаас 2 дахин их, Европын холбооны гишүүн өндөр

хөгжсөн 8 орныхоос 1-2 хувиар их болсон байна. Энэ нь ДНБ-нтэй харьцуулхад

цалин хөлсний зарлага нилээд өндөр байгааг харуулж буй хэрэг юм.

Доорх графикаас харж байгаачлан Монгол улсад 2007 оноос хойш цалин

хөлсний зардал огцом нэмэгдэж эхэлснээр 2009 онд цалин хөлсний зардал ДНБ-ний

10 хувьд хүрсэн байна.

44

Зураг 29. Зүүн Европ ба төв Азийн орнууд дахь төсвийн цалин хөлсний зарлагын ДНБ-д эзлэх хувь


Зураг 30. Цалин хөлсний зардлын ДНБ-д эзлэх хувь


Энэ цалин хөлсний ДНБ-д эзэлж буй хувь хэмжээ өндөр байгаа нь төрийн

байгууллагын албан хаагчдын дундаж цалин хөлс өндөр байгааг харуулж байна

гэхээс илүү хүн амын тоонд харьцуулбал төрд ажиллагсдын тоо өндөр байгааг

харуулж байж болох юм.

Харин эдийн засгийн ангилалаар монгол улсын нэгдсэн төсвийн зарлагын

бүтцийг бусад улс орнуудтай доорх зургаас харьцуулан харж болохоор байна.

0

0.02

0.04

0.06

0.08

0.1

0.12

Цалин хөлс

45

Зураг 31. Зүүн Европ ба төв Азийн орнууд дахь төсвийн зарлагын бүтэц эдийн засгийн ангилалаар (2004)


Зураг 32. Төсвийн зарлагын бүтэц, ДНБ-д эзлэх хувиар


Дээрх графикаас харахад Европын холбооны гишүүн өндөр хөгжилтэй найман

орнуудад төсвийн татаас ба урсгал шилжүүлэг дунджаар ДНБ-ний 20 орчим хувьтай

тэнцүү байгаа бол бага орлоготой хуучин ЗХУ-ын бүрэлдхүүнд байсан улс орнуудад

төсвийн татаас ба урсгал шилжүүлэг ДНБ-ний 10 хүрэхгүй хувь харин дундаж

орлоготой ЗХУ-ын бүрэлдхүүнд байсан улс орнуудад төсвийн татаас ба урсгал

шилжүүлэг ДНБ-ний 10 орчим хувьтай тэнцүү байна. Монгол улсад сүүлийн жилүүдэд

төсвийн зарлага өсөхдөө татаас ба урсгал шилжүүлэг хамгийн ихээр өссөн бөгөөд

2009 оны байдлаар ДНБ-ний бараг 15 орчим хувьтай тэнцүү байна. Өөрөөр хэлбэл

ДНБ-нд эзлэх татаас ба урсгал шилжүүлгийн хэмжээ бараг аж үйлдвэржсэн өндөр

0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Хөрөнгийн зардал

Бусад бараа үйлчилгээ

Цалин хөлс

Татаас ба урсгал шилжүүлэг

46

хөгжилтэй орнуудтай адил байгаа нь хөгжлийн түвшин болоод ДНБ-тэйгээ

харьцуулахад төсвийн татаас ба урсгал шилжүүлэг нилээд өндөр байгаа нь харагдаж

байна.

Харин зориулалтын ангилалаар нь төсвийн зарлагын бүтцийг харьцуулбал

Монгол улсын нийт төсвийн зарлагын болон нийгмийн хамгаалал, даатгалын

зарлагын ДНБ-д эзлэх хувь хэмжээ Европын холбооны өндөр хөгжсөн 8 улс

орнуудтай нилээд ойролцоо байна. Эрүүл мэндийн зарлага бүх улс оронд бараг

ойролцоо буюу ДНБ-ны 2-3 хувьтай тэнцүү байна.

Зураг 33. Зүүн Европ ба төв Азийн орнууд дахь төсвийн зарлагын бүтэц зориулалтын ангилалаар (2004)


Зураг 34. Төсвийн зарлагын ДНБ-д эзлэх хувь

Эх сурвалж: Сангийн яамнаас авсан тоо баримтыг ашиглав.

00.05

0.10.15

0.20.25

0.30.35

0.40.45

0.5

2005 2006 2007 2008

Нийгмийн халамж даатгал

Эрүүл мэнд

Боловсрол

Батлан хамгаалах, нийгмийн хэв журмыг сахиулах


Эдйин засгийн бусад

Бусад

47

Монгол улсын хувьд бага болон дунд орлоготой хуучин ЗХУ-ын бүрэлдхүүнд

байсан улс орнуудтай харьцуулахад төсвийн зарлагын дотоодын нийт бүтээгдэхүүнд

эзлэх хувь өндөр байгаа нь бусад болон эдийн засгийн бусад гэсэн ангилалд орсон

зарлага мөн нийгмийн халамж даатгалын зарлага өндөр байгаагаас шалтгаалж

байна.

Ялангуяа 2008 онд эдийн засгийн бусад үйл ажиллагаа болон ХАА, Ойн аж

ахуй, тээвэр холбоо зэрэг бусад зарлагад ДНБ-ний 15-аас илүү хувийг зарцуулсан

байгаа нь төрөөс эдийн засгийн үйл ажиллагаанд нөлөөлхүйцээр оролцож буйг

харуулж байна.

Хүснэгт 4. Төсвийн зарлагын бүтцийн эдийн засгийн өсөлтөд нөлөөлөх эсэх талаар эмпирик судалгаануудын нэгтгэсэн дүн

Сайн засаглалтай Муу засаглалтай

Бүтээмжгүй

зарлага

Хэмжигдэхүйц нөлөө байхгүй Сөрөг нөлөөтэй

Бүтээмжтэй

зарлага

Эерэг нөлөөтэй Хэмжигдэхүйц нөлөө байхгүй


Дээрх хүснэгтээс засаглал төдийлөн бэхжээгүй улс орнуудад урсгал буюу

бүтээмж багатай зарлагыг өсгөх нь эдийн засгийн өсөлтөд сөргөөр нөлөөлөх бол

засаглал сул байгаа үед хөрөнгө оруулалт зэрэг бүтээмжтэй зарлагыг нэмгдүүлсэн ч

эдийн засгийн өсөлтөд төдийлөн нөлөөлөхгүй нь гэсэн дүгнэлтэд хүрч байна.

Монголын хувьд олон улсын байгууллагаас гаргадаг засаглалын индекс сүүлийн

жилүүдэд муудаж байгаа нь төсвийн зарлагын өсөлт эдийн засгийн өсөлтөд сөргөөр

нөлөөлөх хандлага өндөр байгааг анхааруулж байна гэж ойлгож болох юм.

48

ГУРАВДУГААР БҮЛЭГ. ТӨСВИЙН ЗАРЛАГЫН БҮТЦИЙГ САЙЖРУУЛАХ АРГА

ЗАМ

3.1 Төсвийн зарлагын сул талууд, тулгамдсан асуудлууд

Төсвийн орлого 2008 оныг хүртэлх сүүлийн таван жилд хурдацтайгаар өсөн

ДНБ-ний 40 хувьд хүрсэн бөгөөд энэхүү төсвийн орлогын өсөлт нь уул уурхайн

салбарын хөгжил, дэлхийн зах зээл дээрх уул уурхайн бүтээгдхүүний үнийн өсөлтөд

суурилсан эдийн засгийн өсөлтийн үр дүнд бий болсон байна. Цаашид дунд

хугацаанд төсвийн орлого болон эдийн засгийн өсөлт уул уурхайн салбараас ихээхэн

хамааралтай байх төлөвтэй байгаа. Энэхүү орлогын өсөлт нь төсвийн зарлагаар

дамжин эдийн засгийн өсөлтөд сөрөг нөлөө үзүүлэх хэд хэдэн эрсдэлийг бий болгож

буй юм. Үүнд:

1. Эдийн засгийн өсөлтийн мөчлөгтэй уялдаагүй орлогоо даган өсдөг төсвийн

зарлагын бүтэц нь макро эдийн засгийн тогтворгүй байдлыг бий болгох

эрсдэлийг дагуулж байна. (Зураг 34, 35)

2. Мөнгөний бодлоготой уялдаагүй төсвийн бодлогод түлхэж байна. Энэ нь

төсвийн зарлагаар инфляцыг хөөрөгдөж, улмаар төв банк инфляцыг барихын

тулд мөнгөний хатуу бодлого явуулснаар хувийн секторын үйл ажиллагааг

боогдуулж, төсвийн зарлагын өсөлт нь үр ашиггүй болж байна. (Зураг 36)

3. Улс төрийн амлалтаар олон нийтийг хамарсан нийгмийн халамж үйлчилгээний

зардалыг ихэсгэх боломж бүрдүүлж, энэ нь эргээд эдийн засгийн өсөлтийг

бууруулж, бэлэнчлэх сэтгэлгээг хөхүүлэн дэмжиж байна. (Зураг 37)

4. Төсвийн орлогын тогтворгүй байдлыг хөрөнгийн зардлыг ихэсгэх багасгах

замаар зохицуулж ирсэн нь урт хугацааны хөгжлийн тогтвортой бодлогыг

явуулахад сөрөг нөлөө үзүүлж байна. (Зураг 38)

5. Уур амьсгалын өөрчлөлт, байгаль орчны доройтлоос сэргийлэх, нөхөн сэргээх

хамгаалах үйл ажиллагаанд бараг хөрөнгө хуваарилагдахгүй, үлдэгдлийн

зарчмаар санхүүжүүлж байгаа нь дэлхий нийтээр анхаарч буй тогтвортой

хөгжлийн бодлоготой зөрчилдөж байна. (Зураг 39)

49

3.1.1 Эдийн засгийн өсөлтийн мөчлөгтэй уялдаагүй орлогоо даган өсдөг

төсвийн зарлагын бүтэц нь макро эдийн засгийн тогтворгүй байдлыг бий

болгох эрсдэлийг дагуулж байна.

Монгол улсын эдийн засаг 2007-2008 онуудад хэт өсөлттэй харин 2009 онуудад

уналттай байжээ. Гэтэл энэ үед төсвийн зарлагыг бууруулан эдийн засгийн хэт

өсөлтийг хязгаарлан инфляцаас зайлсхийхийн оронд төсвийн зарлага 2006-2008

онуудад дунджаар жилд 30 орчим хувиар нэмэгдэж байсан нь хэт халсан эдийн

засагт улам ч дарамт болсон байна. Энэхүү зарлагын өндөр өсөлт нь тухайн

жилүүдэд төсвийн орлого огцом өссөнтэй холбоотой байна.

Зураг 35. Төсвийн зарлагын бодит өсөлт ба ДНБ-ний түвшин (2003-2009)

Эх сурвалж: Inflation: Causes, Dynamics and Consequences. IMF. May 2010. Монгол улсын статистикийн эмхтгэл 2005, 2007, 2009

Төсвийн орлого нь эдийн засгийн байдлаас хамааран өсч буурч байдаг ба эдийн

засаг нь түүхий эдийн экспортоос хамааралтай байдаг орнуудад энэхүү хэлбэлзэл

улам ч хүчтэй байдаг. Ийм ч учраас төсвийн зарлагын орлогоосоо хамаарсан буюу

орлоготойгоо шууд холбогдсон байдал нь макро эдийн засгийн тогтворгүй байдлыг

бий болгож байдаг.

Төсвийн зарлагын орлогоосоо хэрхэн хамаарч байгааг регресийн

шинжилгээгээр дараах байдлаар тогтооход төсвийн орлоготойгоо нэг нэг буюу 100

хувь хамааралтай байгаа дүн гарлаа. Өөрөөр хэлбэл төсвийн орлого нэгж

хэмжээгээр өсөх буюу буурахад төсвийн зарлага яг тэр хэмжээгээр өсөх буюу буурч

байна.

Тэгшитгэл: REALGOVE = C(1) + C(2)*RGOVR

Бодолт: REALGOVE = 115846.8061 + 0.999847709*RGOVR

-4

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

-4

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Mongolia: Output Gap

-20

-10

0

10

20

30

40

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

МУ-ын нэгдсөн төсвийн зарлагын бодит өсөлт

50

Зураг 36. Төсвийн орлого ба зарлагын өсөлтийн хамаарал регрессийн шинжилгээ (1989-2009)

3.1.2 Мөнгөний бодлоготой уялдаагүй төсвийн бодлогод түлхэж байна.

Энэ нь төсвийн зарлагаар инфляцыг хөөрөгдөж, улмаар төв банк инфляцыг

барихын тулд мөнгөний хатуу бодлого явуулснаар хувийн секторын үйл

ажиллагааг боогдуулж, төсвийн зарлагын өсөлт нь үр ашиггүй болж байна.

Зураг 37. Инфляцад нөлөөлж буй хүчин зүйлс, инфляцын хандлага (2007-2012)

Эх сурвалж: Inflation: Causes, Dynamics and Consequences. IMF. May 2010.

Олон улсын валютын сан болон нээлттэй нийгэм форумаас хийсэн

судалгаануудаас харахад инфляцын өсөлтөд мөнгөний бус хүчин зүйлс илүү

нөлөөлсөн байна. Мөн цаашид ч эх орны хишиг зэрэг сонгуулийн амлалтыг

хэрэгжүүлэх нь инфляцыг хөөрөгдөнө хэмээн хүлээгдэж байна. Иймэрхүү төсвийн

тэлэлтийн бодлогын хажуугаар инфляцыг бууруулж хязгаарлахын тулд мөнгөний

-300000

-200000

-100000

0

100000

200000

300000

400000

600000

800000

1000000

1200000

1400000

1600000

90 92 94 96 98 00 02 04 06 08

Residual Actual Fitted

-10.0

-5.0

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

2007Q1 2008Q1 2009Q1 2010Q1 2011Q1 2012Q1

Annual Inflation (in percent)

constant total expenditures monetary policy demand shocks

meatprice inflation inflation shocks annual inflation

51

хатуу бодлого явуулж байгаа нь хувийн хэвшлийнхний үйл ажиллагааг хязгаарлан

боогдуулж байна.

Зураг 38. Инфляцад нөлөөлж буй хүчин зүйлс, инфляцын хандлага 2007-2012 (хатуу мөнгөний бодлого явуулсан үед)

Эх сурвалж: Inflation: Causes, Dynamics and Consequences. IMF. May 2010.

3.1.3 Улс төрийн амлалтаар олон нийтийг хамарсан нийгмийн халамж

үйлчилгээний зардалыг ихэсгэх боломж бүрдүүлж, энэ нь эргээд эдийн

засгийн өсөлтийг бууруулж, бэлэнчлэх сэтгэлгээг хөхүүлэн дэмжиж байна.

Азийн хөгжлийн банкны нийгмийн хамгааллын бодлого 5 бүрэлдхүүн, чиглэлтэй

байдаг. Үүнд:

· Хөдөлмөрийн зах зээлийн бодлого нь хөдөлмөрийн зах зээлийн үр ашгийг

нэмэгдүүлэх, ажил эрхлэлтийг дэмжих, ажиллагсдыг ялгаварлан гадуурхах

болон тэднийг хөдөлмөрийн мөлжлөгт өртөхөөс хамгаалахад чиглэсэн

байдаг.

· Нийгмийн даатгалын бодлого нь ажилгүйдэл, өвчин тусах, тахир дутуу болох,

гэмтэх, хөгшрөх зэргээс үүдэх эдийн засгийн хор хохирлыг бууруулахад

чиглэсэн байдаг.

· Нийгмийн халамжийн бодлого нь эмзэг бүлгийнхэн гэгдэх ганц бие өрх

толгойлсон эхчүүд, гэр оронгуй хүмүүс, оюун ухааны хомсдолтой иргэдэд

нийгмийн хөрөнгийг дахин хуваарилах замаар шилжүүлэхэд чиглэсэн байдаг.

· Бичил бүсчилсэн хөтөлбөрүүд нь байгалийн гамшиг, ган зуд зэргээс

үүдэлтэйгээр газар зүйн тодорхой нэг хэсэгт чиглэсэн тусламж үйл ажиллагаа

юм.

-10.0

-5.0

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

2007Q1 2008Q1 2009Q1 2010Q1 2011Q1 2012Q1

Annual Inflation (in percent)

constant total expenditures monetary policy demand shocks

meatprice inflation inflation shocks annual inflation

52

· Хүүхдийг хамгаалах бодлого нь хүүхдийн эрүүл, аюулгүй орчинд өсч торниход

чиглэгдсэн байдаг ба энэ хүрээнд хүүхдийн эрхийг хамгаалах, өрх гэрүүдэд

тэтгэвэр тэтгэмж олгох зэрэг үйл ажиллагаа явуулдаг байна.

Азийн хөгжлийн банкнаас нийгмийн хамгааллыг дараах байдлаах тодорхойлсон

байна: “Нийгмийн хамгаалал гэж үр ашигтай хөдөлмөрийн зах зээлийг бий болгон

хөгжүүлэх, хүмүүст учирч болох эдийн засгийн аливаа эрсдэлийг бууруулах мөн

ажилгүйдэл, байгалийн гамшиг зэргээс хүмүүсийн өөрсдийгөө хамгаалах чадавхыг

бүрдүүлэх замаар ядуурал, эмзэг байдлыг бууруулахад чиглэгдэн загварчлагдсан

бодлого болон хөтөлбөрүүдийн цогцыг хэлнэ.”15

Эндээс дүгнэхэд Монголд хэрэгжиж буй нийгмийн халамж үйлчилгээний нэг

хэсэг болох сонгуулийн амлалтанд суурилсан олон нийтийг хамарсан бэлэн мөнгө

тараах явдал нь нийгмийн хамгааллын бодлого бус харин ч ажилгүйдлийг дэмжсэн

хүмүүсийн бэлэнчлэх сэтгэлгээг хөхүүлсэн нийгмийн хамгааллын эсрэг бодлого

болж байгаа төдийгүй инфляцыг хөөрөгдсөн энэхүү зарлага нь ядуу, бага орлоготой

иргэдэд илүү хүндээр тусч нэг удаагийн шинж чанартай учраас нийгмийн эмзэг

байдлыг бууруулах бус нэмэгдүүлж байна.

3.1.4 Төсвийн орлогын тогтворгүй байдлыг хөрөнгийн зардлыг ихэсгэх

багасгах замаар зохицуулж ирсэн нь урт хугацааны хөгжлийн тогтвортой

бодлогыг явуулахад сөрөг нөлөө үзүүлж байна.

Хөрөнгийн зарлагын өсөлт тогтвортой бус төсвийн орлогоос хамааран өндөр

хэлбэлзэлтэй байгаа нь эдийн засгийн өсөлтийг дэмжсэн тогтвортой төсвийн

хөрөнгийн бодлого байхгүйг мөн харуулж байна. Энэ нь төсвийн орлого багасах үед

буцаан хумихад төвөгтэй цалин хөлс, тэтгэвэр тэтгэмж зэрэг урсгал зарлагуудыг

орлого ихсэх үед өсгөснөөр орлого багасах үед хөрөнгийн зарлагыг бууруулхаас өөр

аргагүйд хүргэж байна. Мөн хөрөнгийн зарлага хурдацтай өсч байгаа нь хөрөнгө

оруулалтын шийдвэр хэр хурдан, тооцоо судалгаа муутай явагдаж байгааг харуулж

байна гэж ойлгогдож байна.

Эдийн засгийн хувьд өндөр ач холбогдол бүхий томоохон төсөл хөтөлбөрүүд нь

урт хугацаанд ихээхэн хөрөнгө оруулалт шаарддаг ба хөрөнгийн зардлын энэхүү

тогтворгүй байдал нь эдийн засгийн хувьд өндөр ач холбогдол бүхий хөрөнгө

оруулалтын өмнө саад болж эдгээр хөрөнгө оруулалтаас хүртэх ашиг тусыг

бууруулах мөн хойшлуулахад хүргэж байж болзошгүй юм. Хөрөнгө оруулалт өсөхийн

15 Social assistance and conditional cash transfers. Proceedings of the regional workshop. 2009, ADB,

p.22.

53

хэрээр түүнийг дагаад үйл ажиллагаа, засвар үйлчилгээ зэрэг дагавар зардалууд ч

өсөх нь зайлшгүй юм. Цаашид иймэрхүү дагавар зардлуудыг тогтвортой

санхүүжүүлэх нь хөрөнгө оруулалтын үр ашгийг нэмэгдүүлээд зогсохгүй хөрөнгө

оруулалтын үр өгөөжийг урт хугацаанд хүртэхэд зайлшгүй шаардлагатай юм.

Зураг 39. Төсвийн орлого, урсгал ба хөрөнгийн зардлын бодит өсөлт


3.1.5 Уур амьсгалын өөрчлөлт, байгаль орчны доройтлоос сэргийлэх,

нөхөн сэргээх хамгаалах үйл ажиллагаанд бараг хөрөнгө хуваарилагдахгүй,

үлдэгдлийн зарчмаар санхүүжүүлж байгаа нь дэлхий нийтээр анхаарч буй

тогтвортой хөгжлийн бодлоготой зөрчилдөж байна.

Төсвийн зарлагад байгаль орчны зардлын эзлэх хувь хэмжээ маш бага байна.

Сүүлийн үед дэлхийн дулаарал, мал аж ахуй, уул уурхайн салбарын эрчимтэй

өсөлтөөс үүдэн байгаль орчин ихээр доройтож байгаа билээ. Гэтэл төрөөс байгаль

орчны салбарт төдийлөн анхаарахгүй байгаа нь судалгаанаас харагдаж байна.

Ялангуяа манай орны хувьд нэн чухал экологийн ач холбогдол бүхий ой модыг

хамгаалах, нэмэгдүүлэхэд зориулан гаргах зардал маш бага байна. Мөн байгаль

орчинд ээлтэй эрчим хүчний эх үүсвэр болох сэргээгдэх эрчим хүчинд зориулан

сэргээгдэх эрчим хүчний тухай хууль гаргасан боловч хуулийн хэрэгжилт туйлын

хангалтгүй байна. Үүний нэг илрэл нь хууль гараад 2 жил болсон боловч хуульд

тусгагдсан сэргээгдэх эрчим хүчний сан одоог хүртэл байгуулагдаагүй байгаа явдал

юм. Энэ нь хувийн хэвшлийн хөрөнгө оруулагчдын төрөөс сэргээгдэх эрчим хүчний

-0.8

-0.6

-0.4

-0.2

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Хувь

Төсвийн орлогын өсөлт

Төсвийн урсгал зардлын өсөлт

Төсвийн хөрөнгө оруулалтын зардлын өсөлт

54

талаар баримталж буй бодлогын тууштай байдалд итгэх итгэлийг сулруулан хөрөнгө

оруулалтыг хойшлуулан сэргээгдэх эрчим хүчний хөгжлийг удаашруулж байна.

3.2 Эдгээр асуудлуудыг төсвийн оновчгүй зарлагыг хязгаарлах замаар

арилгах боломж

3.2.1 Төсвийн болон макро эдийн засгийн тогтвортой байдлыг хадгалах

Төсвийн болон макро эдийн засгийн тогтвортой байдлыг хангахын тулд төсвийн

зарлагын орлогоо даган өсдөг байдлыг зогсоох хэрэгтэй юм. Үүний тулд төсвийн

зарлагыг дур зоргоор өсгөх боломжыг хязгаарласан дүрэм журмыг бий болгох

хэрэгтэй бөгөөд хууль баталдаг болон хэрэгжүүлдэг байгууллагууд энэхүү дүрэм

журмыг ягштал дагаж мөрддөг байх шаардлагатай. Энэ төрлийн дүрэм журмаас

дурьдвал уул уурхайн орлогоос хараат бус төсвийн зарлагыг төлөвшүүлэхийн тулд

уул уурхайн орлогыг тооцоогүй байх үеийн төсвийн алдагдлыг тодорхой хэмжээнд

хязгаарлах, төсвийн зарлагыг ДНБ-ний тодорхой түвшингээр хязгаарлах зэрэг олон

улсын туршлагууд байдаг бөгөөд үр дүнтэй байх эсэх нь дүрэм журмыг хэр сайн

дагаж мөрдөж байна гэдгээс хамаардаг байна.

УИХ-аас 2010 оны 6 сарын 24-нд батлан гаргасан төсвийн тогтвортой байдлын

тухай хууль нь дээрх зорилготой юм. Төсвийн тогтвортой байдлын тухай хуульд

голлох нэр төрлийн эрдэс баялагаас орж ирэх орлогыг үндэслэлтэйгээр тооцон

төсвийн алдагдлыг нэмэх 2 ба хасах 2-ын хооронд хуульчилан тогтоох, төсвийн

зарлагын өсөлтийг уул уурхайн бус ДНБ-ны өсөлтөөс хэтрүүлэхгүй байх зэрэг

нэгдсэн төсвийн талаар баримтлах ерөнхий дэг журмуудыг тусгасан байна.

Мөн энэ хуулинд төсвийн бодлогыг макро эдийн засгийн байдалтай уялдуулан

инфляцыг хөөрөгдөхгүй байлгахад чиглүүлэх талаар тусгажээ. Эдгээр зорилт, дүрэм

журмыг дунд хугацааны төсвийн хүрээний мэдэгдэл болон төсвийн төсөл

боловсруулах, өргөн мэдүүлэх, батлах үйл явцад чанд хатуу баримтлах талаар энэ

хуулинд тусгасан байна. Энэхүү хууль нь төсвийн орлого нэмэгдэхтэй зэрэгцэн

төсвийн зарлага өсөх боломжыг хязгаарлан төрөөс эдийн засгийн үйл ажиллагаанд

оролцох нөөц бололцоог бууруулах юм.

Төсвийн тогтвортой байдлын тухай хууль нь макро эдийн засгийн болон төсвийн

тогтвортой байдлыг хангах талаар хийгдсэн томоохон алхам боловч дараах

шалтгаануудын улмаас цаашид энэхүү хуулийг улам сайжруулах шаардлагатай

байна.

55

Нэгдүгээрт. Төсвийн алдагдлыг хязгаарлах талаар тавьсан зорилт нь сул байна.

Баялгийн нөөц ихтэй улс орнуудад ихэвчлэн уул уурхайн бус төсвийн тэнцэлээ

тодорхой түвшинд хязгаарлах замаар уул уурхайн салбараас төсвийн зарлагын

хараат байдлыг сулруулсан байдаг. Хуульд заасан аргачлалаар тооцон гаргасан

голлох нэр төрлийн эрдэс баялгийн үнэ зах зээл дээрх бодит үнээс өндөр байх

тохиолдолд төсвийн алдагдал өсөх юм.

Хоёрдугаарт. Засгийн газраас УИХ-д өргөн мэдүүлсэн төсвийн төсөлд нэмэлт,

өөрчлөлт оруулах талаар УИХ-д нилээд боломж, орон зайг өгсөн байна. УИХ хуульд

тусгагдсан төсвийн тусгай шаардлагыг дагаж мөрдөөгүй тохиолдолд УИХ-ын

шийдвэрт ерөнхийлөгч хориг тавина хэмээн заасан байгаа бөгөөд энэ нь хуулийг

хэрэгжүүлэх талаар хангалттай шахалт, нөлөө болж чадах эсэх нь эргэлзээтэй юм.

Гуравдугаарт. Энэхүү хуулинд заасан төсвийн алдагдал болон төсвийн

зарлагын өсөлтийн талаар тусгай шаардлагуудыг 2013 оноос дагаж мөрдөхөөр

тусгасан байгаа бөгөөд улс төрийн намуудын сонгуулиар бэлэн мөнгө амлах явдлыг

бүр мөсөн хориглохгүйгээр энэхүү хууль хэрэгжинэ гэхэд эргэлзээтэй юм. Сонгуулиар

бэлэн мөнгө амлан гарч ирсэн улс төрийн нам, эвслүүд өөрсдийн мөрийн хөтөлбөрөө

хэрэгжүүлэхээр хуулийг өөрчлөх боломжтой юм.

3.2.2 Нийгмийн халамж, тэтгэвэр тэтгэмж, цалин хөлсний зарлагын

өсөлтийг хязгаарлах

2004 оны сонгуулиар ардчилсан нам хүүхдэд сар бүр мөнгөн тэтгэмж олгохыг

мөрийн хөтөлбөртөө тусгасан бол МАХН шинээр гэр бүлээ батлуулж буй хосуудад

нэг удаа 500000 төгрөг өгөхөөр тусгасан бөгөөд шинээр байгуулагдсан эвслийн

засгийн газраас 2005 онд 18-аас доош настай Монгол улсын иргэн бүрт сар бүр 3000

төгрөг мөн шинээр гэр бүл бологсдод нэг удаад 500000 төгрөг олгодог болсон. Энэ нь

2005 оноос нийгмийн халамж, даатгалын зарлагыг нилээдгүй өсөхөд нөлөөлсөн.

2008 оны сонгуулиар намууд өөрсдийн мөрийн хөтөлбөртөө иргэн бүрт

1000000-1500000 төгрөг олгохоор тусгасан бөгөөд дэлхий нийтийг хамарсан санхүү

эдийн засгийн хямралаас үүдэн олон улсын зах зээл дээрх голлох нэр төрлийн эрдэс

баялгийн үнэ огцом унаснаар төсвийн орлого буурсан мөн сүүлийн жилүүд дэх хэт

өсөлтөөс үүдэлтэй өндөр инфляцтай байгаа үед үнэхээр тохироогүй амлалт болсон

нь харагдаж байгаа юм. Энэхүү амлалтыг хэрэгжүүлэхийн тулд хүүхдийн мөнгө болон

шинээр гэр бүл бологсдод олгох нэг удаагийн буцалтгүй тусламжийг олгохоо больсон

56

нь нийгмийн эмзэг давхрагынханд хамгийн хүндээр туссан төдийгүй төрөөс ирээдүй

хойч үеийнхэнд ялгавартай хандаж буйг харуулж байна.

Иймээс, нэгдүгээрт, улс төрийн намуудын сонгуулиар бэлэн мөнгө амлах

явдлыг бүр мөсөн хориглох , хоёрдугаарт төсвийн нийгмийн халамж, даатгалын

зарлагыг зорилтот бүлгүүдэд чиглүүлэн үр ашиг, үр нөлөөг дээшлүүлэх замаар

зарлагын өсөлтийг хязгаарлах хэрэгтэй.

Мөн цалин хөлсний зардлын ДНБ-д эзлэх хувь хэмжээ өндөр байгаа нь төсвийн

байгууллагад ажиллагсдын бүтээмжийг дээшлүүлэх замаар төрийн албан хаагчдын

тоог хязгаарлан цалин хөлсний зардлыг бууруулах буюу цаашид огцом өсч

нэмэгдэхийг хязгаарлах зайлшгүй шаардлагатайг харуулж байна.

3.2.2 Төсвийн зарлагын үр ашгийг сайжруулах мөн илүү үр ашигтай

салбарт зарлагыг дахин хуваарилах.

Уул уурхайн салбараас орж ирэх орлогыг хуримтлуулан макро эдийн засгийн

болон төсвийн тогтвортой байдлыг хангасны дараа боломжит нөөцийг хөрөнгө

оруулалт хөгжлийн банканд байршуулан их бүтээн байгуулалт зэрэг арилжааны бус

нийгмийн чанартай томоохон төсөл хөтөлбөрүүдэд мөн ажлын байр бий болгон

ядуурлыг бууруулж буй жижиг дунд үйлдвэрлэлийг дэмжихэд хөнгөлөлттэй зээл

олгох механизмыг бүрдүүлэх шаардлагатай байгаа юм. Энэ нь уул уурхайн

салбараас орж ирэх орлогыг үр бүтээлтэй хөрөнгө оруулалт болж хувирахад тус

дөхөм болно. Гэхдээ хөрөнгө оруулалт, хөгжлийн банкны удирдлага, зохион

байгуулалтыг ил тод болгон улс төрийн нөлөөлөлд автахаас сэргийлэх нь хөрөнгө

оруулалтын үр ашгийг дээшлүүлхэд нэн чухал гэж үзэж байна.

Төсвийн тогтвортой байдлын тухай хуульд төсвийн тогтворжуулалтын сан гэж

байгуулахаар тусгасан ба сангийн хөрөнгө ДНБ-ний 10 хувиас давсан тохиолдолд

илүү гарсан хөрөнгийг макро эдийн засгийн байдлыг харгалзан хөгжлийн банкны урт

хугацааны өрийн бичгийг худалдан авахад зарцуулах талаар тусгасан байна. Энэ нь

төсвийн нэмэлт орлогын үр ашигтай хөрөнгө оруулалт болон хувирахад тус дөхөм

болох бөгөөд гагцхүү дээр дурьдсанчлан хөгжлийн банкны удирдлага, зохион

байгуулалтыг ил тод болгон улс төрийн нөлөөлөлд автхааргүй байлгах нь нэн чухал

юм.

Төсвийн тогтвортой байдлыг хадгалахдаа хөрөнгийн зардлын тогтвортой

байдлыг хадгалах нь чухал бөгөөд эдийн засгийн хямралтай үед ч мөн хөрөнгө

57

оруулалт, хөгжлийн банканд төсвийн хуримтлал орлогоос байршуулах замаар

хөрөнгө оруулалтыг нэмэгдүүлэх хэрэгтэй юм.

58

ДҮГНЭЛТ

Судалгааны үр дүнгээс дараах дүгнэлтүүдийг гаргаж байна. Үүнд:

Ø Нэгдүгээрт. Ихэнх бараа үйлчилгээгээ импортоор хангадаг, түүхий эдийн эрэлт

буюу гадаад зах зээлээс хараат байдаг манай орны нөхцөлд төсвийн зарлагыг

нэмэгдүүлэх нь ажилгүйдлийг бууруулахаас илүү гадаад худалдааны

алдагдалд оруулах, валютын ханшыг нэмэгдүүлж инфляцыг хөөрөгдөх зэрэг

сөрөг үр дагавар ихтэй байна.

Ø Хоёрдугаарт. Засаглал төдийлөн төгөлдөржөөгүй, төсвийн зарлагын гүйцэтгэл,

үр дүнгийн тайлагнал хангалтгүй байгаа нь эдийн засгийн өсөлтийг бий

болгоход төрөөс оролцох хэрэгцээ шаардлагыг хязгаарлаж буй бас нэг хүчин

зүйл болж байна.

Ø Гуравдугаарт. Төсвийн зарлагын өсөлтөөс үүдэлтэй инфляцыг хязгаарлахын

тулд төв банкнаас хүүг өсгөх замаар мөнгөний хатуу бодлого явуулсан нь

хувийн хэвшилд дарамт болж эдийн засгийн хямралыг даамжруулахад

нөлөөлж байна. Төсөв, мөнгөний бодлогын энэхүү уялдаа холбоогүй байдал

эдийн засгийн өсөлтөд шууд сөргөөр нөлөөлж буй хэрэг юм. Өөрөөр хэлбэл

төсвийн зарлагын өсөлт хувийн хэвшлийг зах зээлээс шахахад хүргэж байна

гэсэн үг юм.

Санал.

Ø Цаашид макро эдийн засгийн тогтвортой байдлыг хангах ингэхдээ төсөв

мөнгөний уялдаа холбоо бүхий бодлого явуулах, мөн төсвийн зарлагын

тогтвортой байдлыг хадгалах нь эдийн засгийн өсөлтийг дэмжин ядуурлыг

бууруулах төрийн бодлогын тэргүүний зорилт болох нь харагдаж байна.

Төсвийн зарлагыг хязгаарлах болон багасгах бодлого явуулахдаа бүтээмж

багатай урсгал зарлага болох цалин хөлс нэмэгдүүлэх зардалыг цаашид

хязгаарлан татаас шилжүүлгийн үр нөлөөг сайжруулан, нийтийг хамарсан

шинж чанарыг арилган зорилтот бүлгүүдэд чиглүүлэх замаар энэ төрлийн

зарлагын өсөлтийг багасгах шаардлагатай байна. Төсвийн орлогын өсөлтийг

төрийн өр зээлийг барагдуулах болон ажлын байр бий болгох хөрөнгө

оруулалтыг нэмэгдүүлэх зэрэгт зарцуулах шаардлагатай юм. Үүний тулд

төрийн бодлого ба төсвийн гүйцэтгэлийн уялдаа холбоог сайжруулах, төсөв

зохион батлах үйл явц дахь гүйцэтгэх болон улс төрийн байгууллагуудын эрх

үүргийг хатуу зааглах буюу төсвийн зарлагын хуваарилалт дахь улс төрийн

59

хүчин зүйлсийг хязгаарлах, улс төрийн намуудын сонгуулиар бэлэн мөнгө

амлах явдлыг бүр мөсөн хориглох шаардлагатай байна.

Ø Хөрөнгө оруулалтын үр ашгийг нэмэгдүүлж нийгэмд хамгийн хэрэгцээтэй

зүйлст хөрөнгө оруулалт хийхээс гадна хөрөнгө оруулалтын бүтцийг

сайжруулах шаардлагатай байна. Үүний тулд нэгдүгээрт өмнө хийгдсэн

хөрөнгө оруулалтын ашиглалтын хувь хэмжээг нэмэгдүүлэх, бүрэн хүчин

чадлаар ажиллуулах талаар анхаарах мөн засвар үйлчилгээнд хангалттай

төсөв хуваарилах шаардлагатай.

Ø Урсгал зарлагыг хязгаарлан хөрөнгө оруулалтыг нэмэгдүүлэх шаардлагатай ч

хөрөнгө оруулалтын үр нөлөө, үр өгөөжийг нэмэгдүүлэх ингэхдээ засаглалыг

сайжруулахад голлон анхаарах нь нэн чухал юм. Ялангуяа хариуцлагатай уул

уурхайг хөгжүүлэх, ногоон эдийн засгийн хөгжлийг дэмжсэн хөрөнгө

оруулалтын бодлого явуулах, байгаль орчныг хамгаалахад үлдэгдлийн аргаар

бус баталгаат эх үүсвэрээс санхүүжүүлдэг зарчимд нэн яаралтай шилжих зэрэг

шаардлага байна.

60

НОМ ЗҮЙ

Хууль, эрх зүйн актууд:

1. Төсвийн байгууллагын удирдлага, санхүүжилтийн тухай хууль, 2002

2. Төсвийн тогтвортой байдлын тухай хууль, 2010

3. Засгийн газрын 2008-2012 оны мөрийн хөтөлбөр

4. Санхүү эдийн засгийн хүндрэлийг даван туулах арга хэмжээний төлөвлөгөө,

2009

Монгол хэлээр:

5. Монгол улс зах зээлд статистикийн эмхтгэл (1989-2002), 2004, ҮСХ

6. Монгол улсын статистикийн эмхтгэл, 2005, ҮСХ



9. Монгол улсын хөгжлийн судалгаа, 2006, Үндэсний хөгжлийн хүрээлэн

10. Монгол улсын хөгжлийн судалгаа, 2007, Үндэсний хөгжлийн хүрээлэн

11. Монголын эдийн засаг: Шилжилт хөгжлийн асуудлууд, 2009, МУИС

12. Монгол улсын 2010-2012 оны төсвийн төсөл

13. Төрийн санхүүгийн удирдлага, Г.Энхбаяр, Л.Отгонтуяа., 2009

14. Төсвийн зарлагын төлөвлөлтийг боловсронгуй болгох нь, Л.Отгонтуяа, 2007,

Удирдлагын академи

15. Төсвийн дунд хугацааны төлөвлөлтийн гарын авлага, 2008, Сангийн яам

16. Төсвийн тухай гарын авлага, 2008, Сангийн яам

17. Төрийн эдийн засгийн онол, Жозеф Е.Штиглиц, гурав дахь хэвлэл, 2002

18. Уул уурхайн орлогын менежментийн макро бодлого ба институциональ

тогтолцоо, 2010, Нээлттэй нийгэм форум

19. Улсын салбарын удирдлага, санхүүжилтийн шинэчлэл, Удирдлагын академи,

2004

20. Инфляцын эсрэг макро эдийн засгийн бодлого, 2008, Нээлттэй нийгэм форум

21. Эдийн засаг, төсөв санхүү- Иргэний гарын авлага, 2005

22. 2010 оны эхний хагас жилийн Монгол улсын эдийн засгийн тойм, 2010, ҮХШХ

Гадаад хэлээр:

1. Building countercyclical fiscal policies in Latin America, 2010, World bank

2. Discretionary fiscal policies over the cycle, 2009, European central bank

61

3. Do poorer countries have less capacity for redistribution? 2009, World bank

4. Economics, 7th international edition, Michael Parkin, Pearson publication

5. Expenditure composition, fiscal adjustment and growth in low income countries,

2002, IMF

6. Fiscal adjustments: Lessons from recent history, 2010, Harvard University

7. Fiscal federalizm and Decentralization in Mongolia, L.Ariunaa, 2010, Potsdam

University

8. Fiscal policy, public expenditure composition and growth, 2007, World bank

9. Fiscal policy and economic growth: Lessons from eastern Europe and Central Asia,

2007, World bank

10. Fiscal rules and macroeconomic stability, 2006, University of Valencia

11. Government budgeting and expenditure controls, Theory and Practice, 1983, IMF

12. Long term fiscal risks and sustainability in an oil rich country, 2010, World bank

13. Mongolia budget research 1989-2004, 2004, Policy research institute, Japan

14. Mongolia debt sustainability analysis, 2010, World bank and IMF

15. Mongolia sources of growth, 2010, World bank

16. Public budget composition, fiscal (de)centralization and welfare, 2007, Indiana

University

17. Restructuring public expenditure: Challenges and achievements, 2006, EU EPC

18. The composition of public expenditure and economic growth, 1996, The journal of

Monetary Economics

19. The dynamic behavior of budget components and output, 2007, European central

bank

20. The natural resource curse: a survey, 2009, Harvard University

21. Transforming natural resource wealth into sustained growth and poverty reduction,

2009, World bank

22. Transition the first ten years: Analysis and Lessons for Eastern Europe and The

Former Soviet Union, 2002, World bank

23. World development indicators 2009, World bank

24. Impact of government spending on economic growth, Daniel Mitchell, 2005

My Master's thesis_ver_6

Documents

Transcript of My Master's thesis_ver_6