1

Dokument Grupe Svjetske banke

SAMO ZA SLUŽBENU UPOTREBU

Izvještaj br. 105039-ME

MEĐUNARODNA BANKA ZA OBNOVU I RAZVOJ

MEĐUNARODNA FINANSIJSKA KORPORACIJA

MULTILATERALNA AGENCIJA ZA GARANTOVANJE INVESTICIJA

PARTNERSKI OKVIR

ZA

CRNU GORU

ZA PERIOD 2016-2020 FISKALNE GODINE

24. maj 2016. Jedinica za upravljanje zemljama Jugoistočne Evrope Odjeljenje za Evropu i Centralnu Aziju Međunarodna finansijska korporacija Odjeljenje za Evropu i Centralnu Aziju Multilateralna agencija za garantovanje investicija

Ovaj dokument je ograničene distribucije i mogu da ga koriste samo njegovi primaoci u izvršavanju svojih službenih dužnosti. Njegov sadržaj se ne može da druge načine otkrivati bez ovlašćenja Grupe Svjetske banke.

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

2

Posljednji Izvještaj o ostvarivanju Strategije partnerstva sa zemljom nosi datum29. maj 2014.

VALUTNI EKVIVALENTI Devizni kurs na snazi 5. maj 2016.

Valutna jedinica – euro EUR 1,00 = US$ 1,14 SDR 1,00 = US$ 1,42

FISKALNA GODINA 1. januar – 31. decembar

SKRAĆENICE I AKRONIMI

ASA Analitičke i savjetodavne usluge NPL Nekvalitetni kredit B40 Donjih 40 procenata stanovništva PEFA Javna potrošnja i finansijska odgovornost CPF Partnerski okvir za zemlju PRL Analiza učinka i znanja CPS Strategija partnerstva sa zemljom JPP Javno-privatno partnerstvo DPL Zajam za razvojnu politiku SCD Sistemska dijagnostička procjena zemlje DPO Operacija za razvojne politike SORT Standardizovani alat za ocjenu operativnih rizika EK Evropska komisija SFRJ Socijalistička Federativna Republika Jugoslavija

ECA Evropa i Centralna Azija SOE Preduzeća u državnom vlasništvu EU Evropska unija SB Svjetska banka

EUR Euro GSB Grupacija Svjetske banke SDI Strane direktne investicije

FSAP Program ocjene finansijskog sektora FG Fiskalna godina

BDP Bruto domaći proizvod GEF Svjetski fond za životnu sredinu

IBRD Međunarodna banka za obnovu i razvoj IKT Informaciono-komunikacione tehnologije IEG Nezavisna grupa za ocjenu IFC Međunarodna finansijska korporacija MFI Međunarodna finansijska institucija

MMF Međunarodni monetarni fond IPA Instrument za pretpristupnu pomoć

IPARD Instrument za pretpristupnu pomoć za ruralni razvoj MIGA Multilateralna agencija za garantovanje investicija LGBT Lezbejke, gej, biseksualne i transrodne osobe MMSP Mikro, mala i srednja preduzeća

IBRD IFC MIGA Potpredsjednik: Direktor: Vođa tima:

Cyril E. Muller Ellen A. Goldstein Carla Pittalis

Dimitris Tsitsiragos Tomasz Telma George Konda, Zoran Martinovski

Karin Finkelston Muhamet Fall Olivier Lambert

3

PARTNERSKI OKVIR ZA CRNU GORU

Sadržaj I. UVOD ..................................................................................................................................... 4 II. KONTEKST U ZEMLJI I RAZVOJNA AGENDA .......................................................... 5

2.1 Socijalni i politički kontekst ................................................................................................. 5 2.2 Novija ekonomska dešavanja .......................................................................................... 6 2.3 Profil siromaštva ................................................................................................................ 12 2.4 Uzroci siromaštva i izazovi razvoja .................................................................................... 14

III. STRATEGIJA ZA PARTNERSTVO GRUPE SVJETSKE BANKE ............................. 17 A. Program Vlade i srednjoročna strategija................................................................... 17 B Predloženi partnerski okvir za Crnu Goru Grupe Svjetske banke ............................... 18 C. Sprovođenje Partnerskog okvira za zemlju za fiskalne godine 2016-2020 ................... 34

IV. UPRAVLJANJE RIZICIMA VEZANIM ZA PROGRAM CPF .................................... 37 Aneks 1. Matrica rezultata za CPF .......................................................................................... 39 Aneks 2: Mapa puta za angažovanje građana u Crnoj Gori FG 2016-2020 ......................... 48 Aneks 3. Crna Gora - Partnerska strategija za zemlju (CPS) za fiskalne godine 2011-2014 Izvještaj o završetku i naučenim lekcijama .............................................................................. 49 Aneks 4. Odabrani indikatori učinka i upravljanja portfeljom Svjetske banke ........................... 80 Aneks 5. Portfolio operacija (IBRD/IDA i grantovi) ................................................................... 81 Aneks 6. Izvještaj o zadržanom i realizovanom portfoliu IFC-a ................................................. 83 Aneks7. Koordinacija među razvojnim partnerima u Crnoj Gori ........................................ 84 Aneks 8. Mapa Crne Gore.......................................................................................................... 89

4

PARTNERSKI OKVIR ZA CRNU GORU ZA FISKALNE GODINE 2016-2020

I. UVOD

1. Partnerski okvir za zemlju (CPF) koji se odnosi na Crnu Goru obuhvata period od 01.07.2015. do 30.06.2020. (fiskalne godine 2016-2020). Partnerski okvir se oslanja na rezultate i stečena iskustva iz prethodne Strategije partnerstva sa zemljom (CPS) Grupe Svjetske banke, koja je prvobitno obuhvatala period od 01.07.2011. do 30.06.2014., a potom je produžena do 30.06.2015. Jednogodišnje produženje Strategije1 izvršeno je da bi se postigla veća jasnoća po pitanju srednjoročnog makrofiskalnog okvira za zemlju kao osnove za novi Partnerski okvir za zemlju i kako bi se dobilo još vremena da se ostvari napredak u poboljšanju upravljanja životnom sredinom, kao ključnom stubu Strategije parternstva za zemlju. Novi Partnerski okvir za zemlju usmjeren je na rješavanje najvažnijih prioriteta koji su identifikovani nedavno završenom Sistemskom dijagnostičkom procjenom zemlje (SCD)2 kao onima kojima Crna Gora treba najhitnije da se pozabavi da bi ostvarila napredak na svom putu ka zajedničkom prosperitetu i održivom razvoju. 2. Partnerskim okvirom će se selektivno podržati razvojna agenda Crne Gore, iskazana u Pravcima razvoja Crne Gore 2015-2018, Programu ekonomskih reformi 2015-2017 (PER), kao i Programom pristupanja Crne Gore Evropskoj uniji 2014-2017. Pravcima razvoja Crne Gore, koji su usvojeni jula 2015, identifikovana su tri glavna cilja javnih politika, i to „pametni rast“, „održivi rast“ i „inkluzivni rast“, koji obuhvataju ključne strateške sektore za investicije. U Pravcima razvoja Crne Gore, turizam, energetika, poljoprivreda i ruralni razvoj i prerađivačka industrija identifikuju se kao glavni prioritetni sektori, i prepoznaje se potreba za povećanjem produktivnosti i stvaranjem mogućnosti otvaranja novih radnih mjesta. Partnerski okvir će dopuniti i podržati oblasti koje su naglašene u Pravcima razvoja Crne Gore i koje će najdjelotvornije doprinijeti iskorjenjivanju siromaštva i unapređenju prosperiteta za sve. 3. Strategijom Grupacijee Svjetske banke nastaviće se podrška pristupanju EU i procesu integracija Crne Gore u EU, uz usklađenost sa istim. Ova zemlja je favorit među susjedima u smislu pristupanja Evropskoj uniji, ali su i dalje potrebni značajni napori ne samo da postane zemlja članica, već da može da bude konkurentna i da u potpunosti iskoristi prednosti Unije. Partnerski okvir će podržati ove napore za jačanje temelja dugoročnog rasta i razvoja Crne Gore, kao i nastaviti da pruža ciljanu podršku, po potrebi, za ispunjavanje specifičnih mjerila za pristupanje. 4. U formulisanju novog Partnerskog okvira korišćene su široke konsultacije izvršene u oktobru 2015, januaru 2016. i martu 2016. godine koje su obuhvatile više resornih ministarstava, opština, civilno društvo, akademsku zajednicu i privatni sektor u više regija u zemlji, kao i 1Vidjeti Izvještaj o napretku od 29.05.2014. 2 Izvještaj br. 105019-ME

5

predstavnike međunarodne razvojne zajednice. Prijedlog koji je iz toga proistekao za angažovanje u okviru Partnerskog okvira za fiskalne godine 2016-2020 odraz je širokog konsenzusa velikog broja uključenih aktera i zajedničkih pogleda na razvojne prioritete i izazove sa kojima je zemlja suočena.

II. KONTEKST U ZEMLJI I RAZVOJNA AGENDA 2.1 Socijalni i politički kontekst 5. Crna Gora je mala3, mlada država koja je suvereni status obnovila 2006, nakon referenduma čiji je rezultat bilo odvajanje od državne zajednice Srbija i Crna Gora. Prije toga, Crna Gora je bila jedna od republika Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije (SFRJ). Nezavisnost je uslijedila nakon decenije političkih tenzija, kao i složenog prelaska sa planske-kontrolne na tržišnu ekonomiju. Političkim spektrom dominira Demokratska partija socijalista (DPS) koja je na vlasti od nezavisnosti. Naredni parlamentarni izbori su planirani za oktobar 2016. 6. Crna Gora i dalje prolazi kroz tranziciju ka suverenoj državi i tržišnoj ekonomiji. Prelazak u status suverene države zahtijevao je proširenje kapaciteta državne uprave. Morale su da se formiraju nacionalne institucije koje će preuzeti te funkcije. Regulatorna tijela kompatibilna sa sistemom EU i kapacitet za apsorbovanje evropskih fondova i za harmonizovanje pravnog okvira sa EU – zahtijevali su građenje novih kapaciteta. Pošto je Crna Gora mala država, već visoki troškovi razvijanja i održavanja nacionalnih institucija i centralnog nivoa države usložnjeni su ograničenim kapacitetom za korišćenje ekonomije obima u pružanju javnih usluga i roba. U isto vrijeme, ekonomska tranzicija na tržišnu ekonomiju zahtijevala je smanjivanje obima države u ekonomiji. Iz SFRJ naslijeđen je prekomjeran broj zaposlenih u javnom sektoru, uključujući i one u državnim preduzećima, i velika državna potrošnja. Napuštanje ovog modela da bi se kreiralo povoljno okruženje za razvoj privatnog sektora zahtijeva smanjenje broja zaposlenih u javnom sektoru, restrukturiranje preduzeća u državnom vlasništvu i racionalizaciju javne potrošnje. Upravljanje je poboljšano, ali i dalje zaostaje za državama članicama EU, naročito u oblastima kao što su regulatorni kvalitet, kontrola korupcije i vladavina prava (vidjeti stav 30 za više detalja). 7. Otvaranje pregovora za pristupanje EU u junu 2012. predstavlja važnu prekretnicu u procesu međunarodne integracije Crne Gore. Crna Gora je otpočela pregovore sa EU u junu 2012. i teži tome da ostvari pristupanje do 2020. prije drugih država Zapadnog Balkana. Dva od 35 pregovaračkih poglavlja su privremeno zatvorena, a dvadeset dva su otvorena. U najnovijem Izvještaju o napretku Crne Gore koji radi Evropska komisija, koji je izdat u novembru 2015, Evropska komisija konstatuje da je Crna Gora ostvarila dobar napredak ka ispunjavanju mjerila za otvaranje poglavlja kao što su poljoprivreda i ruralni razvoj, energetika, zapošljavanje i socijalna politika, i regionalna politika i priprema za strukturne instrumente. Izvještaj navodi da posebnu pažnju treba posvetiti ispunjavanju mjerila za otvaranje poglavlja kao što su politika konkurencije i životna sredina i klimatske promjene. evropska komisija takođe naglašava da će napredak u ukupnom postupku pristupanja zavisiti od napretka u oblasti vladavine prava.

3 Sa 624.000 stanovnika.

6

2.2 Novija ekonomska dešavanja 8. Kao mala, otvorena ekonomija bez sopstvene valute,4 Crna Gora je ranjiva na spoljašnje šokove. Prije svjetske finansijske krize iz 2008., Crna Gora je ostvarivala visoki rast, podstaknut prilivom kapitala i državne potrošnje koji sudostigli nivod od preko 46 odnosno 51% BDP u 2008. To je dovelo do buma u potrošnji, uvozu i investicijama i uticalo je na rast spoljašnjeg duga Crne Gore u odnosu na BDP u visini od 106% kao i alarmantan deficit tekućeg računa. U periodu od 2000. do 2008, realni BDP povećao se na prosječno skoro 5% godišnje, da dostigao maksimum od 10,7% u 2007. Poslovne banke su podržavale aktivnosti privatnog sektora uz povećanje kreditne aktivnosti u prosjeku za 77% godišnje u periodu 2003-2008, tako da je koeficijent kredita u odnosu na BDP iznosio 90,7% do 2008., a odsno kredita i depozita čak 167%, kao najveću vrijednost ovog koeficijenta, u aprilu 2009. 9. Svjetska finansijska kriza iz 2008. prekinula je prilive kapitala i privatne investicije i rast je pao. BDP se smanjio za 5,7% u 2009. i ostao na prosječnom nivou od 1,7% do 2014. Sužavanje mogućnosti eksternog finansiranja koje je uslijedilo dovelo je do smanjenja domaće potrošnje i usporavanja priliva investicija i nižih stopa rasta uvoza. Došlo je do nagle konrakcije rasta BDP-a, sa 6,9% u 2008. na -5,7% u 2009. Nakon perioda kreditne ekspanzije došlo je do visokih, ali od 2010. blago opadajućih nivoa nekvalitetnih kredita, a nakon toga i velikog pada kreditnih aktivnosti radi čega je odnos između kredita i BDP i dalje bio ispod nivoa prije krize. Vlada je realizovala fiskalne stimulanse da bi podstakla oporavak, uključujući veliki paket javnih investicija i povećane socijalne transfere. Ti napori su se isplatili i ponovo je došlo do rasta, tako da su se povratili ekonosmki rezultati koji su izgubljeni od 2008, podržani investicijama u sektoru nekretnina, energetike i turizma.

4 Njemačka marka se koristila od 1990-ih i formalno je usvojena 1999, da bi bila zamijenjena eurom u 2002.

7

Slika 1: Promjene i ekonomskom rastu i siromaštvu

Tabela 1: Sastav rasta u Crnoj Gori

Procenat

Prosječni doprinos

rastu (2002-2008)

Prosječno

učešće u BDP (2002-2008)

Prosječni doprinos

rastu (2009-2014)

Prosječno učešće

u BDP (2009-2014)

Poljoprivreda 0.2 9.1 0.2 8.0

Industrija 0.2 14.8 -0.2 10.9

Usluge 2.9 59.8 0.8 64.4

Turizam 0.23 3.0 0.16 5.9 Građevinarstvo 0.36 3.8 -0.23 4.7

Maloprodaja 1.55 12.1 -0.03 11.8 Finansijski sektor -0.01 2.5 0.04 4.2

Izvor: MONSTAT, Kalkulacije osoblja Svjetske banke koristeći Anketu o potrošnji domaćinstava (HBS) 10. U toku godina buma (2000-2008), rast je vodio ka smanjenju siromaštva kao rezultat povećane potražnje za nekvalifikovanom radnom snagom, dok je u periodu ekonomskog pada i stagnacije (2009-2012) rast donosio manje koristi siromašnima zato što se potražnja preselila ka radnoj snazi sa višim kvalifikacijama (vidjeti sliku 1). Siromaštvo se do 2013. kretalo krivuljom u obliku slova U: smanjilo se sa oko 11% sredinom 2000-ih, na svoj minimum od 4,9% u 2008., da bi opet poraslo na 8,6% u 2013., sa rastućim udjelom ranjivih domaćinstava koji se nalaze blizu granice siromaštva. U toku godina ekonomskog buma, povećana potražnja za radnom snagom dolazila je iz sektora građevinarstva, rudarstva i maloprodaje, koji su se u najvećoj mjeri oslanjali na nekvalifikovanu radnu snagu. To su bili isti sektori, zajedno sa turizmom, koji su pokretali rast do 2008. (Tabela 1). To je dovelo do pada stope nezaposlenosti (iako je nivo nezaposlenosti ostao visok čak i kod maksimalno dostignute stope ekonomskog rasta), kontinuiranog pada siromaštva i povećanja prihoda domaćinstava koji se nalaze u donjih 40% kada je riječ o raspodjeli prihoda (donjih 40%). U toku kontrakcije ekonomskih aktivnosti koja je nastupila nakon krize iz 2008., došlo je do usporavanja rasta i pomjeranja potražnje ka visoko kvalifikovanoj radnoj snazi, jer je došlo do kontrakcije u sektorima građevinarstva i rudarstva. Upošljavanje radne snage sa tercijarnim obrazovanjem poraslo je za preko 40% od 2008., dok je upošljavanje radnika sa maksimalno osnovnim obrazovanjem palo za preko 40% u istom periodu, čime su se ograničili efekti u pogledu smanjivanja siromaštva.

8

Tabela 2: Ključni makroekonomski indikatori i projekcije*

* Zvanične fiskalne projekcije Vlade Crne Gore Izvor: MF, CBCG, MONSTAT, kalkulacije osoblja SB 11. Vođena jakim porastom javnih investicija, ekonomija se oporavila u 2015. godini i očekuje se nastavak rasta u srednjoročnom periodu. BDP je porastao za 3,2 procenta u 2015. i očekuje se da će se rast održati na oko 3 procenta u 2016. i 2017. Stopa nezaposlenosti i dalje opada u 2015. i očekuje se da će opasti ispod 17 procenata do 2018. godine, kao rezultat novih velikih infrastrukturnih investicija, naime izgradnje novih elektrana i autoputa. Blagostanje domaćinstava i dalje je veoma izloženo makroekonomskim rizicima, s obzirom da većina raspoloživog dohotka dolazi iz radnog odnosa ili socijalnih transfera.

12. Nakon značajne dobiti od fiskalne konsolidacije ostvarene do 2014, uslijedio je nagli porast fiskalnog disbalansa 2015. godine, za koji se očekuje da će se proširiti u srednjeročnom periodu.Fiskalni deficit je smanjen sa prosječne vrijednosti od 5,1% BDP u periodu 2009-13, na 3.1% BDP u 2014. zahvaljujući boljoj naplati prihoda i ograničavanju rashoda. Međutim, ove intervencije nijesu dovele do sveukupnog smanjenja javnog duga koji se umjesto toga udvostručio u odnosu na 2008. na 60% BDP u 2014. Na kraju 2014, javni dug je iznosio 2,1 milijarde eura, od čega je 80 procenata spoljašnji dug. Pod uticajem porasta kapitalnih investicija za auto-put Bar-Boljare, za koje je Crna Gora potpisala kredit od 944 miliona US dolara

Prelimin. 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Domaći računi Realni rast BDP -2.7% 3.5% 1.8% 3.2% 3.7% 3.1% 3.0% 0.5% Ukupne investicije 20.6 19.6 20.2 20.6 25.3 25.9 25.2 22.1 Bruto domaća štednja 2.1 5.1 5.0 7,2 11.5 12.1 12.9 7.4 Devizna štednja 18.5 14.5 15.2 13.4 14.2 14.9 15.2 14.7

Javni sektor Primarni bilans -4.0 -2.4 -0.8 -4.7 -4.1 -3.8 -3.1 1.8 Kamata 1.9 2.1 2.3 2.3 2.1 2.5 2.4 2.4 Fiskalni bilans (bez prihoda od privatizacije)

-5.8 -4.6 -3.1 -7.0 -6.2 -6.4 -5.6 -0.6

Platni bilans Trgovinski bilans -43.7 -39.5 -39.8 -40.7 -40.7 -40.7 -40.6 -40.6 Bilans tekućeg računa -18.5 -14.5 -15.2 -13.4 -14.2 -14.9 -15.2 -14.7 SDI 14.5 9.6 10.2 17.2 11.0 11.2 10.8 11.0

Dug Spoljni dug 144.8 142.3 145.2 147.9 149.2 149.6 150.3 149.9 Javni dug (bez garancija) 53.4 57.5 59.9 68.1 72.3 76.4 78.6 79.0 Javni i javno garantovani dug 65.4 66.8 68.8 78.9 82.6 86.3 88.1 88.3

Bruto međunar.rez.(u mjesecima uvoza) 1.9 2.5 3.1 3.6 4.1 4.4 4.7 5.0 Memorandusmke stavke: BDP (miliona EUR) 3,181 3,362 3,458 3,595 3,778 3,951 4,134 4,175 Inflacija (t.d., %) 4.1 2.2 -0.7 1.5 1.9 2.0 2.2 2.2 Odnos servisiranja duga i izvoza 26.7 43.9 48.2 43.4 37,8 34.3 33.9 33.5 Devizni kurs EUR:US$ 0.78 0.75 0.75 0.90 0.90 0.90 0.90 0.90

Ostvarenje Indikatori Projekcije

9

(23% BDP iz 2014), fiskalni deficit je 2015.porastao na preliminarnih 7% BDP, a javni dug se još više povećao na 68% BDPu 2015, a očekuje se da će porasti na 73% 2016, i još više 2017. i 2018.

13. Pojavili su se snažni pritisci na rashodnoj strani budžeta, prijeteći fiskalnoj održivosti. Fiskalni deficiti za naredne tri godine značajno su uvećani kapitalnom potrošnjom na velikom projektu autoputa. Iako prvobitni srednjoročni fiskalni planovi Vlade ukazuju da će javni dug biti ograničen čim isplate za autoput budu završene (u 2019.),skorije mjere, kao što su uvođenje doživotne beneficije za majke sa troje i više djece, porast minimalnih penzija i zarada, i potencijalno novo finansiranje velikih infrastrukturnih projekata izazivaju povećanu zabrinutost u pogledu sposobnosti održavanja fiskalne discipline na sredni rok. Fiskalni planovi su takođe ranjivi na potencijalno prekoračenje troškova vezano za izgradnju autoputa Bar-Boljare. Smanjenje tekućih izdataka od oko 2% BDP-a već je predviđeno do 2019. godine - mada nedefinisano - u prvobitnom fiskalnom okviru Vlade. Ovo je vjerovatno potcjenjivanje stvarno potrebne korekcije, iz nekoliko razloga. 14. Srednjoročni pritisci na javne finansije potiču iz sljedećih izvora: Prvo, potrebe Crne Gore za finansijskim sredstvima su visoke, 18% BDP-a u 2016., sa javnim dugom koji je projektovan da se približi nivou od 80 procenata BDP-a i spoljnim dugom koji će dostiči 150 procenata BDP-a do 2019. godine. Povišen nivo (javnog i spoljneg) duga Crna Gora veoma je osetljiv na udare (u vezi sa realnim rastom BDP-a, troškovima finansiranja, potencijalnim obavezama, primarnim bilansom, deviznim kursom i naročito sa prekoračenjem troškova finansiranja u vezi sa auto-putem).5 Drugo, izloženost dugu po osnovu kredita za autoput denominiranog u američkim dolarima (944 miliona USD, potpisan u 2014.) predstavlja rizik za javne finansije u vrijeme otplate kredita. Treće, procjenjuje se da nedavne mjere socijalne politike (penzije i nove cjeloživotne beneficije za majke sa troje ili više djece) i politika u oblasti zarada u javnom sektoru (povećanje koeficijenata stručnog i rukovodećeg kadra kako bi se omogućila dekompresija zarada) treba da doprinesu dodatnoj potrošnji od još 2 procentna poena BDP-a pored početnog srednjoročnog fiskalnog okvira Vlade (kao što je prikazano u tabeli 2). Četvrto, prethodni rezultati ukazuju na to da su ciljevi državnog deficita obično uveliko promašeni (2-3 procentnih poena BDP-a u prosjeku godišnje od 2008. godine) zbog prevelikih preuzetih obaveza i potencijalnih obaveza (kao što su otplata garancija ili sudske tužbe). Peto, zaostale obaveze koje se procjenjuju na blizu 11 procenata BDP-a6 predstavljaju još jedan set obaveza koje treba prepoznati i eliminisati na srednji rok.

15. Kako bi se obnovila fiskalna održivost i javni dug čvrsto kretao silaznom putanjom, zemlja će morati da preduzme ambicioznu fiskalnu konsolidaciju. Ukoliko ne bude mjera fiskalne konsolidacije, deficit će narasti na 9 procenata BDP-a u periodu 2016-17 (izuzimajući neizmirene obaveze) prije nego se završi izgradnja autopta, dok će javni dug nastaviti da raste na oko 80 porcenata BDP-a u 2019. (Slika 2). Da bi se javne finansije postavile na održiv osnov, potreban je ukupan fiskalni suficit 0,5 procenata BDP-a u 2019. (na osnovu primarnog suficita od oko 3 procenta BDP-a koji uključuje rastuća plaćanja kamate i amortizaciju) da bi se preokrenula dinamika rastućeg javnog duga. Fiskalna korekcija od 2-2,5 procenata BDP-a svake godine,

5Vidjeti detaljnije u analizi održivosti javnog duga i spoljnjeg duga predstavljenoj u IMF-u 2016. Crna Gora: Konsultacije po članu IV. 6Izvor: Podaci Ministarstva finansija, kombinovane zaostale obaveze lokalnog nivoa države i centralnog nivoa države.

10

zajedno sa smanjenjem investicija nakon završetka projekta autoputa, bi smanjila javni dug u 2019. na i dalje visokih 76 procenata BDP-a. Ranjivost zemlje na udare, nedostatak nezavisne monetarne politike, kao i strukturna rigidnost ekonomije dalje dokazuje potrebu za brzom i podržanom fiskalnom konsolidacijom.

Slika 2: Vraćanje fiskalne putanje unazad Fiskalni deficit kao procenat BDP Javni dug kao procenat BDP

Izvor: Kalkulacije osoblja Svjestke bane, MF.„Scenario bez reformi“ je zanovan na procjenama iz Izvještaja misije MMF-a u vezi sa članom IV za 2016. 16. Za održavanje pristupa tržištu i ograničavanje rizika za javne financije, politika na strani rashoda i prihoda može se nastaviti. Poništenje nedavnih mjera vezanih uz rast socijalnih transfera i fonda zarada u javnom sektoru, kao i uštede u ostalim operativnim troškovima, utvrđivanje prioriteta odluka o javnim investicijama, dalja mobilizacija prihoda i smanjenje poreskihumanjenja, izuzeća i olakšica spadaju u radnje koje bi mogle imati stalni pozitivan uticaj na fiskalne bilanse u srednjem roku i pomoći da se preokrene dinamika rastućeg javnog duga (vidjeti sliku 2). Takve mjere, ako su dobro osmišljene, mogu ostvariti korekciju od 2-2,5% BDP-a godišnje do 2019. godine. Snažna politička volja biće potrebna za sprovođenje tako ambicioznog programa fiskalne konsolidacije, čiji je cilj stvaranje dugoročnih makro-fiskalnih uslova za veći stepen rasta i otvaranja novih radnih mjesta. Očekuje se da će uticaj ovih mjera na dugotrajno siromaštvo i inkluziju biti pozitivan: stabilno makroekonomsko okruženje i smanjena riziko premija za suverene države bi smanjili trošak kapitala za privatni sektor, i tako oslobodili resurse za podsticanje ulaganja privatnog sektora i povećanje zaposlenosti. U tom pogledu biće važno da mjere fiskalne konsolidacije budu planirane na način koji štiti ranjive grupe. Banka će također raditi sa Vladom kako bi se smanjio potencijalni negativan uticaj fiskalnih mjera konsolidacije na socijalno staranje na katak i srednji rok pružanjem podrške projektima usmjerenim na otvaranje novih radnih mjesta u glavnim sektorima, kao i uklanjanjem prepreka za zapošljavanje. 17. Pored obnavljanja fiskalnih instrumenata za podršku rastu, treba da se riješe slabosti u finansijskom sektoru. Podrška finansijskog sektora ekonomskom rastu opterećena je visokim troškovima posredovanja, visokim ali opadajućim nivoom nekvalitetnih kredita i prevelikim brojem banaka na malom tržištu. Program ocjenefinansijskog sektora (FSAP) MMF-a/Svjetske

- 6.2 - 6.4 - 5.6

- 0.6

- 7.3 - 5.6

- 4.6

0.5

- 9.2 - 8.9

- 6.0

- 1.5

-10

-8

-6

-4

-2

0

2016 plan 2017 plan 2018 plan 2019 plan

Prvobitni planovi vlade Reformski scenario Scenario bez reformi

64 66 68 70 72 74 76 78 80 82

2016 plan 2017 plan 2018 plan 2019 plan

Prvobitni planovi vlade Reformski scenario Scenario bez reformi

11

banke za 2015.ukazuje da je potreban dalji napredak, mada su pravni, regulatorni i nadzorni okvir u bankarskom i finansijskom sektoru značajno poboljšani od procjene iz 2006. Sve veća konkurencija i spor ekonomski oporavak otežavaju profitabilnostbankarskog sektora. Rastući rizici kod domaćih banaka i slabosti u regulisanju i nadzoru banaka predstavljaju rizike za fiskalnu i finansijsku stabilnost koji bi potencijalno mogli da preokrenu ekonomski oporavak.Odlučno postupanje u rješavanju slabih banaka je presudno za očuvanje finansijske stabilnosti. Pored toga, treba ispraviti određeni broj glavnih nedostataka da se dopune poboljšanja u okviru za rješavanje nekvalitetnih kredita (NPL). Pored toga, treba dopuniti nedavno pojačane zahtjeve za nadzor pojačavanjem oslabljenih regulatornih standarda u posljednjih nekoliko godina. U nedostatku nezavisne monetarne politike i kao dopuna dobrom fiskalnom upravljanju, treba uspostaviti makro prudencijalni okvir, koji obuhvata instrumente kao što su odnos kredita i vrijednosti, odnos servisiranja duga i prihoda, odnos duga i prihoda, i rezerve kapitala, tako da tokom vremena bude u potpunosti operativan. 18. Rastu naredne tri godine je pozitivan, ali vjerovatno neodrživ kada veliki kapitalni izdaci budu završeni. Održavanje visokog rasta nakon završetka izgradnje autoputa zahtijevaće preusmjeravanje ekonomije ka održivijem i inkluzivnijem modelu rasta. U odsustvu strukturnih promjena, predviđa se da će stopa rasta pasti ispod 1% do 2019. godine, kada Crnoj Gori ponestane fiskalni prostor i kapacitet zaduživanja za stimulisanje rasta direktno kroz javne investicije. Čak ovakvi izgledi nose velike rizike u pogledu nepovoljnog ishoda. Sa vanjske strane, usporavanje ili stagnacija svjetskog rasta i rasta euro zone, kao i volatilnost finansijskog tržišta, prijetnja su za perspektive rasta Crne Gore. Rizici na domaćoj strani obuhvataju kašnjenja u neophodnim strukturnim reformama za stabilizaciju javnih finansija i povećanje konkurentnosti ekonomije, uporno visoke nivoeneizmirenih obaveza države i nekvalitetnih kredita (12,7 procenata po izvještajima iz februara 2016.) i visoka nezaposlenost.

19. Budući rast Crne Gore treba da se osloni na privatni sektor, sa fokusom na produktivne investicije i poboljšanje konkurentnosti, što bi omogućilo crnogorskim firmama da izvoze i imaju pristup mnogo širim tržištima i ekonomijama obima. Takav model rasta će zahtijevati povećanje produktivnosti rada i fleksibilnosti tržišta rada. Naime, potražnja će vjerovatno da se fokusira na stručniju i obrazovaniju radnu snagu orijentisanu na inovacije, kako crnogorske firme budu pokušavale da rastu, uvode inovacije i na kraju se takmiče u EU i šire. Istovremeno, biće važno privlačenje investicija i podsticanje otvaranja novih radnih mjesta u ključnim sektorima koji zahtijevaju radno-intenzivnu manje kvalifikovanu radnu snagu (kao što su turističke usluge i poljoprivreda), što će imati značajan uticaj na smanjenje siromaštva i inkluziju.

20. Strategija Crne Gore treba da se fokusira na obnavljanje makro-fiskalne održivosti i omogućavanje otvaranja novih radnih mjesta u privatnom sektoru kroz povećanje produktivnosti i konkurentnosti. Ovo je takođe istaknuto u Programu ekonomskih reformi Vlade za period 2016-2018. Gledajući unaprijed, ekonomski rast će u velikoj mjeri, mada ne isključivo, zavisiti od snaženja faktorske produktivnosti, a ne od radne snage i akumulacije kapitala. Uz sve veću volatilnost u prilivima stranog kapitala i veliki eksterni i javni dug, mala je vjerovatnoća da će akumulacija kapitala (uključujući velike investicije u infrastrukturu) biti dominantni faktor rasta u budućnosti. Pored toga, sve starija populacija iziskuje mobilizaciju postojeće radne snage i premještanje ljudi iz stanja neaktivnosti ka tržištu rada kroz podsticaje za rad i potražnju za radnom snagom. Međutim, otvaranje novih radnih mjesta samo po sebi ne može biti dovoljno da se

12

eliminiše siromaštvo i poveća prosperitet za dobrobit svih, pošto je Crna Gora suočena sa visokom stopom nezaposlenosti među mladima, ali i među sredovječnim radnicima koji teško pronalaze posao ili nijesu stimulisani da se uključe u zvanično traženje posla. 2.3 Profil siromaštva 21. Sa 8,6%7, Crna Gora ima jednu od najnižih stopa siromaštva na Zapadnom Balkanu, ali se veliki broj domaćinstava smatra ranjivim, i mogli bi brzo da uđu ili izađu iz siromaštva kao rezultat malih promjena u prihodima. Ranjivost je porasla čak i više nego siromaštvo od 2008. (vidjeti sliku 3), pa je procenat ranjivih domaćinstava8 porastao sa 18,9% u 2007 na 26% u 2013. Najveći dio ovog porasta desio se u urbanim zonama gdje se ovaj procenat više nego udvostručio, sa 10% u 2009 na 22% u 2013. U 2013, gotovo 30% populacije u urbanim zonama je bilo ili siromašno ili ranjivo9, u velikoj mjeri kao rezultat smanjivanja industrije metala koja je u problemima. Slika3. Porast ranjivosti i siromaštva

Izvor: Kalkulacije osoblja Svjetske banke koristeći HBS 2007-13.

22. Vjerovatnoća ulaska u grupu donjih 40 procenata u pogledu raspodjele dohotka je čvrsto vezana sa siromašnim tržištem rada, pripadnošću ženskom polu i sa ograničenim pristupom ekonomskim mogućnostima. Donjih 40% računa na relativno mali broj članova koji su radno sposobni i da izdržavaju veća domaćinstva, zbog čega su visoko ranjivi na gubitak posla, bolesti ili druge šokove koji utiču na donosioce prihoda. Granica siromaštva u 2013. bila je najveća (oko 19%) u domaćinstvima sa glavom kuće koja je nezaposlena, a iza njih su slijedila domaćinstva sa neaktivnom glavom kuće. Manjinske populacije uključujući Rome, Aškelje i Egipćane (RAE)10 naročito su osjetljive i nemaju ekonomskih šansi. Izvještajem UNDP iz 2009. utvrđeno je da je među grupama RAE više od 14 procenata “isključeno“11, što je mnogo iznad nacionalne stope od

7 U 2013, koristeći nacionalnu granicu apsolutnog siromaštva od 186,5 EUR. 8Oni sa ekvivalentom potrošnje po odraslom licu koja je manja za 1,5 put od granice siromaštva. 9 Domaćinstva sa ekvivalentom potrošnje po odraslom licu koja je manja za 1,5 put od granice siromaštva. 10 Čine oko 3% ukupnog stanovništa Crne Gore. 11 Domaćinstva se smatraju ranjivim/isključenim ako je njihov prihod nizak, ako teško plaćaju komunalije, hipoteke ili druge račune i kasne sa njima, i ako imaju nedovoljan pristup zdravstvenim uslugama. Pojedinci se smatraju

0.00

5.00

10.00

15.00

20.00

25.00

30.00

35.00

40.00

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Poor Vulnerable

13

3,5%. U istom izvještaju se navodi da oko 25% populacije RAE ima neriješen status u Crnoj Gori i nema identifikaciona dokumenta. Zato mnogi imaju ograničen pristup javnim uslugama i svega 18,4% porodica RAE dobija naknade ili druga socijalna davanja. Oko 38% RAE posjedovalo je svoje kuće u 2009, dok je 50% njih živjelo u bespravno sagrađenim objektima uglavnom u predgrađima, a svega oko 20% je bilo zaposleno. Ova nezaposlenost u Crnoj Gori je u ogromnom dijelu dugoročna, gdje 80% nezaposlenih traži posao duže od jedne godine. Pronalaženje posla pri ulasku u tržište rada postaje sve teže i broj hronično nezaposlenih lica vremenom raste. Preko 70% nezaposlenih u 2013. su oni koji se prvi put pojavljuju na tržištu u odnosu na 55% u 2011.). Među licima sa osnovnim ili stručnim obrazovanjem, procenat nezaposlenih duže od 24 mjeseca porastao je na više od 85% u 2013. 23. Razlike u obrazovnom dostignuću između siromašnih, ranjivih i ostalih su prilično velike. Dvije trećine (67,5%) nosilaca domaćinstava koja su u siromaštvu stekli su osnovno obrazovanje ili manje od toga, u odnosu na 41% ranjivih i 11,7% ostalih. Svega 4,6% siromašnih nosilaca domaćinstava imaju tercijarno obrazovanje u odnosu na 26% među neranjivima. U populaciji RAE, 36% nema obrazovanja, a 72% je bilo nepismeno u 2009. Ovo ukazuje da siromašni imaju manje šanse da dobro iskoriste veće mogućnosti koje nastaju potražnjom za radnom snagom u sektorima koji se šire i gdje se traže više kvalifikacije, koji će vjerovatno postati još mnogo značajniji ukoliko Crna Gora krene u model rasta koji je podstaknut privatnim sektorom i koji zahtijeva od firmi da budu konkurentnije. 24. Ranjivost i siromaštvo se pojavljuju u različitoj mjeri u različitim regijama zemlje i postoji značajan jaz između urbanih i seoskih područja (vidjeti sliku 4).Stopa siromaštva je konzistentno viša u ruralnimnego u gradskim zonama, ali većina domaćinstava ispod granice siromaštva kao i u donjih 40% živi u gradskim zonama i njih je bilo 59% u 2013. Udio siromašnih i onih u grupi donjih 40% koji žive u gradskim zonama raste, dijelom zbog pada u potrebnoj radnoj snazi u industriji metala, i posljedičnog smanjenja prihoda. Takođe postoje razlike između relativno dinamične primorske zone i siromašnijih sjevernih krajeva, gdje su siromaštvo i nezaposlenost znatno viši (vidjeti sliku 5).

ranjivim/socijalno isključenim ako su nezaposleni ili su zaposleni ali se njihovi doprinosi za socijalno osiguranje ne plaćaju, ako imaju manje od 8 godina škole i ako se vise ne obrazuju, i ako nemaju dovoljan pristup zdravstvenim uslugama.

14

Slika 4: Stopa siromaštva po gradskoj/ruralnoj lokaciji, 2007-13

Slika 5: Siromaštvo i stope nezaposlenosti po geografskoj lokaciji

Izvor: HBS 2007-13. Kalkulacije Svjetske banke. Izvor: MONSTAT

2.4 Uzroci siromaštva i izazovi razvoja 25. Sistemska dijagnostička procjena (SCD) ukazuje da su struktura ekonomskog rasta i zaposlenost glavne determinante promjena u pogledu siromaštva u Crnoj Gori. Sastav rasta, vođen povećanjem potražnje za nekvalifikovanom radnom snagom tokom godina ekspanzije, i promjenom u potražnji ka kvalifikovanijom radnom snagom u periodu kraha, rezultirao je odgovarajućim opadanjem odnosno rastom siromaštva. Nezaposlenost je i dalje visoka i učešće u radnoj snazi nisko – naročito među siromašnima i u grupi donjih 40%, među mladima, ženama i sredovječnim muškarcima – što ukazuje da veliki dio stanovništva ne ostvaruje koristi od šansi na tržištu rada odnosno da ne postoje adekvatni podsticaji. Nezaposlenost je ostala na uporno visokom nivou čak i pri vrhuncu ekonomskog ciklusa u 2008. (iznad 17%). Stopa nezaposlenosti među mladima je dvostruko viša od prosjeka, tako da je oko 36% mladih bilo nezaposleno u 2014. Pored visoke nezaposlenosti, Crna Gora ima jedan od najnižih nivoa učešća radne snage u Evropi sa 53% lica starijih od 15 godina koji učestvuju u radnoj snazi u 2014. (46% kod žena). 26. Nezavršena ekonomska tranzicija, neusklađenost kvalifikacija sa tržištem, destimulacije za rad, visoke prihvatljive zarade (prag zarade koji bi nezaposleni prihvatili da se zaposle) i oslanjanje na sezonske inostrane radnike, zajedno doprinose visokoj nezaposlenosti i niskim stopama učešća u radnoj snazi u Crnoj Gori. Ekonomska tranzicija, koja je dovela do rasipanja radnika nakon restrukturiranja i zatvaranja tradicionalnih firmi i opadajućeg značaja poljoprivrede i javnog sektora kao izvora zaposlenja, doveli su do porasta nezaposlenosti među radnicima koji su u srednjim četrdesetim ili starijim godinama, kao i do porasta prijevremenog penzionosanja.Radnicima koji su stariji ili u sredini radne karijere teže je da se prekvalifikuju radi zapošljavanja u nekom drugom sektoru. Sektorski sastav rasta zaposlenosti ukazuje da se stvara više radnih mjesta u sektorima koji zahtijevaju više kvalifikacije i da postoji previše ljudi sa osnovnim i stručnim obrazovanjem, u odnosu na potražnju na tržištu rada. Iako većina srednjoškolaca pohađa stručne srednje škole, nastavni programi su slabo usklađeni sa tržištem rada. Konačno, visok donji prag prihvatljive zarade, ispod kojeg pojedinci nijesu spremni da prihvate određenu vrstu posla i praksa da se upošljavaju neprijavljeni sezonski radnici iz

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

%

Podgorica Other cities Rural Montenegro

15

inostranstva kako bi se izbjegli obavezni socijalni doprinosi objašnjava zašto Crna Gora uvozi nisko kvalifikovane sezonske radnike dok lokalni ostaju nezaposleni. 27. Veća zaposlenost i inkluzivan pristup ekonomskim šansama je ključ za smanjenje siromaštva u Crnoj Gori, ali to će iziskivati ponovno razmatranje modela rasta i preispitivanje barijera za zapošljavanje na strani ponude i na strani potražnje. Veliko i kontinuirano smanjenje siromaštva prije krize bilo je rezultat ekonomskog buma iz kojeg je nastala povećana potražnja za nekvalifikovanom radnom snagom. Međutim, gledajući unaprijed postoje važni faktori koji bi mogli da osujete sposobnost Crne Gore da iskoristi šanse budućeg rasta na način koji takođe unapređuje dobrostanje i smanjuje ranjivost siromašnih i manje dobrostojećih. Nejednak pristup obrazovanju, neusklađenost obrazovanja sa tržištem rada i destimulansi za zapošljavanje negativno utiču na potencijalne dobiti koje se mogu ostvariti na tržištu rada, naročito za ugrožene grupe. Drugačiji sastav rasta mogao bi da dovede do veće potražnje za različitim vrstama kvalifikacija kojih nema dovoljno među radnom snagom (turizam, finansijski sektor i sektor nekretnina doživjeli su najveći rast zaposlenosti u periodu između 2009. i 2014., a sektori rudarstva i prerađivačke industrijenajmanji). Pored toga, sistem socijalne zaštite, radno i poresko zakonodavstvo i potencijalne barijere u vezi sa informisanošću ili percepcijom kreiraju određene destimulanse za zapošljavanje, pa i kod siromašnih i ranjivih. 28. Crna Gora ima veliki javni sektor koji je i dalje izvor distorzija u funkcionisanju tržišta rada i kašnjenja u postizanju veće produktivnosti. Kao rezultat nasljeđa SFRJ, u 2015. potrošnja javnog sektora iznosila je 49% BDP-a i javni sektor je upošljavao 32% radne snage.12Iako nema pouzdanih informacija da li su zaradeu javnom sektoru veće nego u privatnom sektoru, poslovi u javnom sektoru smatraju se sigurnijim i zbog toga su traženiji. 29. Crnogorske firme su relativno slabo integrisane u svjetsku ekonomiju, i njihova konkurentnost je ograničena veličinom Crne Gore i nedostatkom ekonomske diversifikacije. Samo 7% firmi izvoze svoju robu u poređenju sa 18 procenata na Balkanu, i kod njih je manja šansa da će kupiti tehnološku licencu od inostrane kompanije. Među privatnim firmama informaciono-komunikacione tehnologije se takođe slabije koriste i firme su manje sklone inovacijama. Jedva 80% firmi koriste e-mail za komunikaciju sa dobavljačima i klijentima, nešto preko 70% njih ima brzi internet, a manje od 30% ima vebsajt. Sveukupna ulaganja u istraživanje i razvoj u zemlji iznosi svega 0,45% BDP-a, od čega 75% potiče od Vlade. Crna Gora može da ostvari korist od otvaranja ekonomije, privlačenja SDI, razvoja tržišnih niša i stvaranja veza između industrijskih klastera, kao npr. između turizma, lanca agrobiznisa, potreba u pogledu životne sredine i infrastrukture. Jedan od glavnih faktora koji je u pozadini razvoja privatnog sektora u uspješnim malim državama je kvalitet institucija i „dobro upravljanje“. Podaci sa nivoa firmi iz Anketa o preduzećima iz 2013. (BEEPS) ukazuju da iako je regulatorno okruženje u Crnoj Gori značajno poboljšano, potreban je veći napredak u sprovođenju reformi i transparentnosti procedura. Pored njegovog presudnog značaja za ekonomski rast i stvaranje mogućnosti zapošljavanja, privatni sektor može da odigra i ključnu dopunsku ulogu u povećanju pristupa i kvalitetu infrastrukturnih usluga, uključujući energetsku sigurnost, obrazovanje i zdravstvo. U tom kontekstu, održiva javno-privatna partnerstva (JPP) mogu da imaju značajnu ulogu u povećanju efikasnosti i održivosti javnih usluga.

12Podaci o zaposlenosti uključuju i preduzeća u državnom vlasništvu.

16

30. Crna Gora popravlja situaciju u različitim dimenzijama upravljanja u javnom sektoru, ali vladavina prava i dalje zaostaje za državama članicama EU. Jaz je najveći kada je riječ o djelotvornosti uprave, regulatornom kvalitetu, kontroli korupcije i rezultatima u sektoru pravosuđa. Uprkos reformama za usklađivanje sa pravnom tekovinom EU, i dalje je veliki jaz između zakona u teoriji i zakona u praksi. U sektoru pravosuđa, sprovođenje ugovora je slabo i procesuiranje predmeta je sporo i neefikasno, što podriva poslovno povjerenje. Širom zemlje, tolerancija korupcije je visoka: mali broj građana prijavljuje korupciju nadležnim organima, a mnogi su voljni da plate mito kako bi dobili usluge.13 Međutim, postignut je određeni napredak i prema indeksu percepcije korupcije za 2015., Crna Gora je na 61 mjestu od 168 zemalja, ispred drugih zemalja Zapadnog Balkana. Crna Gora takođe postiže bolje rezultate od grupe od 11 članica EU kada je riječ o transparentnost vlade u donošenju javnih politika. Samo dvije zemlje, Estonija i Litvanija, imaju bolje ocjene po ovom indikatoru. Iako je javni sektor veliki i može više da se uradi na profesionalizaciji javne uprave, postoje određene zone efikasnosti14koje nude šansu okrupnjavanja u cilju kvalitetnijeg pružanja usluga građanima i privatnom sektoru. Npr, u poređenju sa 11 članica EU, Crna Gora se pojavljuje kao zemlja koja gubi najmanje resursa, gdje su samo dvije zemlje bolje od nje, Estonija i Češka Republika. Kako se Crna Gora kreće ka pristupanju EU, postoji potreba da se više strateški fokusira na jačanje svojih institucija upravljanja u cilju poboljšanja pružanja usluga i povjerenja javnosti u državu. 31. Crna Gora je izvršila napore da promoviše jednakost muškaraca i žena, ali rodni dispariteti i dalje postoje.15Vlada Crne Gore skreće pažnju na rodna pitanja kroz mjere kao što su konstituisanje Odjeljenja za rodnu ravnopravnost i kancelarija za rodnu ravnopravnost i donošenje Akcionog plana za postizanje rodne ravnopravnosti. Preostale rodne nejednakosti uključuju razlike među rodovima kada je riječ o pristupu ekonomskim šansama i obrazovnim postignućima. Rodne razlike pri učešću u radnoj snazi su velike, naročito u seoskim područjima. 46% žena starijih od 15 godina učestvuju u radnoj snazi u Crnoj Gori (2014.) u odnosu na 60% muškaraca. Ekonomska neaktivnost je naročito visoka među ženama sa osnovnim obrazovanjem ili manje od toga, etničkim manjinama i starijim ženama. Sveukupno, žene provode više vremena starajući se o porodici i djeci nego muškarci, što smanjuje njihove šanse da učestvuju na tržištu rada u odsustvu alternativih opcija za staranje o djeci. 32. Učešće javnosti u donošenju odluka vlade bilo je skromno. To nije iznenađujuće s obzirom da angažovanost građana nema jaku tradiciju u Crnoj Gori. Postojeće nevladine organizacije rade u oblastima kao što su ljudska prava, borba protiv korupcije, rodna pitanja, prava osoba sa invaliditetom, LGBT pitanja, razvoj civilnog društva, obrazovanje, socijalna zaštita i pitanja zaštite životne sredine. Međutim, njihov uticaj na formalni proces odlučivanja je često skroman. Neke nevladine organizacije pružaju osnovne usluge ranjivim grupama i povećanje njihovog učešća u kreiranju i sprovođenju javne politike značajno bi poboljšalo rezultate. Izvještaj EK o napretku (novembar 2015.) konstatuje značaj pružanja mogućnosti za razvoj ovlašćenog civilnog društva u Crnoj Gori, uključujući i neophodan pravni prostor i materijalna sredstava da se to dogodi.

13UNODC (2013.) 14 Izvor: Izvještaj o globalnoj konkurentnosti 2015-16 15 Svjetska banka (2013) “Rodna dijagnostika za Crnu Goru: Razlike u finansijskim mogućnostima, pristupu ekonomskim šansama i zastupljenosti” (2013). Izvještaj 78678 – ME.

17

Boks 1. Rodna ravnopravnost u Crnoj Gori: Dijagnoza ključnih rodnih razlika Crna Gora čini napore da promoviše jednakost između muškaraca i žena, ali rodni dispariteti i dalje postoje. Kao i u susjednim zemljama, jedan od najznačajnijih problema je u domenu pristupa žena ekonomskim šansama, iako i u drugim dimenzijama ima pitanja koja izazivaju zabrinutost, tako da ima problema za neke specifične grupe stanovništva koje su definisane godinama starosti, etničkom pripadnošću i drugim. Konkretno, nalazi dijagnoze Svjetske banke vezano za rodna pitanja u Crnoj Gori (Omar i Vick, 2013), pokazuju da: • Pristup ekonomskim šansama.Učešće muškaraca i žena u radnoj snazi je nisko u Crnoj Gori u poređenju sa

drugim zemljama u regionu. Rodni jaz od oko 14 procentnih poena postoji u stopama aktivnosti koji je, iako veliki, manji nego u susjednim zemljama jugoistočne Evrope. Veliki dio jaza u pogledu neaktivnosti objašnjava se velikim rodnim razlikama kod seoskog stanovništva. Ekonomska neaktivnost je naročito visoka među ženama sa osnovnom školom ili manje od toga, među etničkim manjinama i starijim ženama. Mala je razlika u stopama nezaposlenosti između muškaraca i žena. Među onima koji rade postoje jasne razlike u plati, tako da žene zarađuju 16% manje nego muškarci sličnih zapaženih karakteristika.

• Obrazovanje. U prosjeku, Crna Gora je postigla rodnu ravnopravnost kod upisa u školu. Idući dalje od prosjeka, rodne razlike postoje za neke populacione podgrupe, a naročito: one koji su neaktivnni (sugerišući da nedostatak obrazovanja možda predstavlja barijeru za zapošljavanje), određene etničke grupe i stanovništvo u seoskim područjima. S druge strane, upis u tercijarni stepen obrazovanja naglo je porastao u protekloj deceniji, i to više kod žena. Ipak postoje dokazi o rodnom razdvajanju po oblastima studiranja – što potencijalno može uticati na ishode na tržištu rada.

• Zdravstvo. Smrtnost pri porođaju je veoma niska u poređenju sa regionom i skoro sve trudnice dobijaju predporođajnu zdravstvenu njegu. Kao u drugim zemljama postoje razlike u korist žena po pitanju očekivanog trajanja života, iako je ono ispod nivoa zemalja OECD i za muškarce i za žene. Neki dokazi ukazuju da određena zdravstvena pitanja i dalje predstavljaju izvor zabrinutosti za žene – kao što je preventivna zaštita, psihološke tegobe i nasilje u kući – i za muškarce – viša stopa zloupotrebe alkohola, viša stopa pušača i rizično seksualno ponašanje.

• Zastupljenost. Dokazi ukazuju da nasilje u kući postoji dosta rašireno, ali da se uglavnom ne prijavljuje u Crnoj Gori. Takođe, žene su slabo zastupljene na svim nivoima uprave i u niskom stepenu su vlasnice ili rukovodioci firmi. Muškarci takođe imaju više rukovodećih pozicija u medijima i postoji percepcija da mediji pojačavaju rodne stereotipe.

Izvor: Omar, Yumna i Brandon Vick (2013) “Crna Gora. Rodna dijagnostika: razlike u finansijskim mogućnostima, pristupu ekonomskim šansama i zastupljenosti“. Izvještaj Svjetske banke 78678 - ME

III. STRATEGIJA ZA PARTNERSTVO GRUPE SVJETSKE BANKE

A. Program Vlade i srednjoročna strategija 33. Sveukupni razvojni cilj Crne Gore je da postigne pametni, održivi i inkluzivni rast. Razvojni plan Crne Gore je sadržan u tri posebne ali komplementarne strategije: Programu pristupanja EU 2014-2018, Pravcima razvoja Crne Gore 2015-2018 i Programu ekonomskih reformi Crne Gore 2015-2017 (PER). Program pristupanja Crne Gore EU usvojen je u decembru 2013. i predstavlja glavni strateški dokument u oblasti evropskih integracija. Koncentriše se na mjere koje su potrebne za postizanje pune usklađenosti sa pravnom tekovinom EU. Pravci razvoja Crne Gore, koji su usaglašeni sa strategijom Evropa 2020, usvojeni su od strane Vlade u julu 2015. Pod sveukupnim ciljem „pametnog, održivog i inkluzivnog rasta“ ovaj dokument identifikuje četiri

18

pokretačka sektora i to turizam, energetiku, poljoprivredu i ruralni razvoj i prerađivačkuindustriju. Koncept pametnog rasta, sa turizmom kao glavnim pokretačem, predviđa smanjenje uvozne zavisnosti i povećanje stranih direktnih investicija (SDI) i produktivnosti. Održivi rast je predviđen kroz dalji razvoj i djelotvorno korišćenje prirodnih resursa države i kroz inkluzivni model učešća u radnoj snazi, koji obuhvata jačanje aktivnih i pasivnih mjera tržišta rada, kao što su izdvajanja za nezaposlene, kao i cjeloživotno učenje, edukaciju i stručno obrazovanje. PER Crne Gore iznosi ekonomsku politiku ostvarivanja višeg i održivog ekonomskog rasta uz stvaranje mogućnosti zapošljavanja. U centru ove politike je fiskalna održivost, smanjenje neformalnog zapošljavanja i stvaranje uslova za veći pristup finansijskim sredstvima za rast i razvoj malih i srednjih preduzeća. B Predloženi partnerski okvir za Crnu Goru Grupe Svjetske banke 3.B.1 Pouke izvučene iz Izvještaja o realizaciji Strategije partnerstva sa zemljom, ocjene Nezavisne grupe za evaluaciju (IEG) i konsultacija sa uključenim akterima 34. Dosadašnji angažman Grupacije Svjetske banke u Crnoj Gori donio je mnogo pozitivnih rezultata i može biti osnov za dublju i više strategijsku saradnju u budućnosti. Iskustvo iz poslednje Strategije partnerstva sa zemljom koje je sažeto u pregledu o realizaciji projekata i stečenim iskustvima (vidjeti aneks 3) pokazuje da program Grupacije Svjetske banke u velikoj mjeri postiže planirane razvojne ciljeve. Ključni uspjesi se mogu vezati za oblasti u kojima je Banka bila u mogućnosti da izgrađuje lokalne kapacitete i unapređuje okvire javnih politika i institucija, kao u slučaju zemljišne administracije, zdravstva, obrazovanjai poljoprivrede. Od naročitog značaja je bio rad na pripremi Crne Gore za pristupanje EU, gdje je Banka bila u mogućnosti da igra korisnu dopunsku ulogu u odnosu na Evropsku komisiju, što je iskustvo koje bi moglo da se replicira u drugim zemljama. Što se tiče planiranja programa, u pregledu o realizaciji projekata i stečenim iskustvima napominje se da je koncentrisanje na dvije tematske oblasti odgovarajuće u malom portfoliju, dok se obim razvojnih ciljeva može prečistiti da bolje odražava uticaj aktivnosti Banke. 35. Pregled o realizaciji projekata i stečenim iskustvima takođe napominje da buduće angažovanje treba da uspostavi ravnotežu između (i) fleksibilnosti u prilagođavanju promjenljivim okolnostima i (ii) istrajnosti u sprovođenju teških, ali neophodnih reformi i ukazuje na potrebu održavanja političkog dijaloga na visokom nivou u okruženju gdje teške reforme mogu dovesti do značajnih kašnjenja u sprovođenju programa. Iako je u principu klijent posvećen realizaciji programa Banke, vlasništvo klijenta nije konzistentno u cijelom portfoliju. Obezbjeđivanje potpune posvećenosti teškim reformama na političkom nivou biće od ključnog značaja za očuvanje efikasnost programa u narednom Partnerskom okviru za zemlju. 36. Poboljšano upravljanje javnim rashodima ostaje krucijalni cilj od značaja za fiskalnu održivost i ekonomski razvoj Crne Gore, iako je ovo isključeno iz programa Grupacije Svjetske banke u toku revizije polovine implementacije Strateškogije okvira za zemlju 2014. Operacije vezane za razvojnu politiku koje su u osnovi ovog cilja nijesu se ostvarile zbog velikog spoljnjeg zaduživanja koje je ugrozilo srednjoročni makrofiskalni okvir Crne Gore. Kao rezultat, ovo pitanje je danas još važnije i treba da bude obrađeno u novoj strategiji.

19

37. Ocjene projekata koje je dala Nezavisna grupa za evaluaciju naglašavaju značaj bliske koordinacije u dijalogu o javnim politikama i pružanju tehničke pomoći sa drugim partnerima, iskrenog prihvatanja projekata kao svojih na centralnom i lokalnom nivou, i postizanja ravnoteže između blagovremenog planiranja projekata i kvaliteta koji već postoji na startu. Konkretnije rečeno, nalazi ove Grupe ukazuju na značaj: (i) djelotvornog oslanjanja na posvećenost Vlade i učešće javnosti i razvoj jake strategije angažovanja na lokalnom nivou, naročito u slučajevima koji podrazumijevaju potencijalno osjetljive investicije; (ii) balansiranja brze pripreme projekta sa kvalitetom projekta na startu, kako to ne bi ugrozilo realizaciju aktivnosti, naročito tokom početnih godina; (iii) blagovremeno restrukturiranje projekta, kako bi se izvršila adekvatna i primjerena prilagođavanja u toku realizacije; (iv) utvrđivanja redoslijeda dugoročnih i složenih reformi, tako što će se obezbijediti neophodni preduslovi; (v) bliske koordinacije po pitanju dijaloga o javnim politikama i stručne pomoći sa drugim partnerima, kao što su MMF, EU i EBRD, s obzirom na komplementarnost stručnog znanja i oblasti interesovanja partnera. Na sektorskom nivou, Grupa koja je radila ocjenu naglašava da je važno, radi održivog oporavka bankarskog sektora, da se uspostavi jasnija strategija za saniranje nekvalitetnih kredita (NPL). 38. Uključivanje građana dokazani je faktor uspjeha Strategije partnerstva sa zemljom i uneseno je u novi ciklus strategije zemlje kroz znatan niz konsultacija, u fazi Sistematske dijagnostičke procjene zemlje i Partnerskog okvira za zemlju. Konsultacijama su prisustvovali mnogi nivoi državne uprave, privatnog sektora, akademske zajednice i civilnog društva i međunarodne razvojne zajednice. Ove konsultacije su potvrdile postojanje širokog konsenzusa oko ključnih razvojnih prioriteta i glavnih oblasti identifikovanih u Partnerskom okviru za zemlju. Naročito postoji široka saglasnost o potrebi da se posveti pažnja fiskalnoj održivosti i mogućnosti stvaranja novih radnih mjesta kao najvažnijim prioritetima. Predstavnici civilnog društva dali su povratnu informaciju o otvaranju novih radnih mjesta, dobrom upravljanju, efikasnosti socijalne zaštite i posebnim pitanjima vezanim za realizaciju tekućih projekata. Uključeni akteri su se složili sa potrebom da pokretač za model rasta bude privatni sektor i da u centru pažnje treba da budu ključni ekonomski sektori, tj. održivi turizam i poljoprivreda, kao sredstva za stvaranje inkluzivnih mogućnosti zapošljavanja, od kojih će dobrobit osjetiti sve zajednice u zemlji uključujući ranjive grupe kao što su Romi, lica sa invaliditetom i žene. Akteri iz privatnog sektora naglasili su značaj pružanja podrške konkurentnim podsektorima, kao što su turizam i poljoprivreda/agrobiznis kao vrhunski prioriteti, a i razvoj infrastrukture, sa posebnim naglaskom na modelu JPP. Državna uprava i akteri iz privatnog sektora, takođe su naglasili potrebu da se poboljša kvalitet obrazovanja i osposobljavanja u zemlji i da se smanji jaz između kvalifikacija koje se stiču kroz obrazovni sistem i onih koji se traže na tržištu rada. 39. Partnerski okvir za zemlju takođe je koristio podatke iz istraživanja javnog mnjenja za fiskalnu godinu 2016. Rezultati istraživanja pokazuju da se SB posmatra kao dragocjen i poštovan dugoročni razvojni partner. Ispitanici su ocijenili da je upravljanje u javnom sektoru najveći razvojni prioritet, zatim radna mjesta i globalne integracije. Istraživanje je takođe utvrdilo da SB može dati veću vrijednost svom radu u Crnoj Gori dopiranjem do više grupa izvan centralnog nivoa države, posebno lokalnih samouprava, civilnog društva, privatnog sektora i akademske zajednice kao ključnih interesnih grupa.

20

3.B.2 Pregled strategije Grupe Svjetske banke 40. Sveukupni cilj novog Partnerskog okvira za zemlju je da se Crna Gora podrži na putu održivijeg i inkluzivnijeg rasta. Partnerski okvir je u saglasnosti i sa preporukama Sistemske dijagnostičke procjene i prioritetima Vlade. Imajući u vidu ograničenu veličinu programa, Partnerski okvir za zemlju će se koncentrisati na prioritetne oblasti kojima i sama zemlja pridaje najveći značaj i potencijalni uticaj na dvostruke ciljeve Grupe Svjetske banke i razvojne aspiracije same zemlje je znatan. Nestalno regionalno i globalno okruženje zahtijeva reforme i institucionalne promjene koje će ekonomiju učiniti otpornijom na spoljašnje šokove. Potreba da se pređe na model razvoja u kojem će privatni sektor voditi rast mora da bude podržana i dopunjena uspostavljanjem održivih javnih finansija pod djelotvornom i transparentnom državnom upravom. 41. U Sistemskoj dijagnostičkoj procjeni (SCD) identifikovano je jedanaest prioritetnih aktivnostiza postizanje dvostranih ciljeva smanjenja siromaštva i ostvarivanja zajedničkog prosperiteta za sve (vidjeti tabelu 3). Jedna grupa prioritetnih aktivnosti podržava cilj jačanja otpornosti Crne Gore na šokove i koncentrisana je prvenstveno na to da se osigura zdrava fiskalna politika, ojača finansijska stabilnost, osnaži sistem socijalne zaštite i pružanja socijalnih usluga, i izgrade zaštite od rizika u pogledu životne sredine. Druga grupa prioriteta podržava cilj smanjenja nezaposlenosti i neaktivnosti, sa fokusom na jačanje ljudskog kapitala i poboljšanje inkluzivnog pristupa ekonomskim šansama. Posljednja grupa prioritetnih aktivnosti podržava cilj omogućavanja razvoja privatnog sektora i fokusirana je na unapređenje komercijalne, institucionalne i infrastrukturne integracije, održavanje uslova koje je povoljno za privatne investicije i stvaranje mogućnosti zapošljavanja, i snaženje sistema upravljanja, pružanja javnih usluga i vladavine prava. 42. Partnerski okvir za zemlju primjenjuje četiri filtera selektivnost, odnosno: (i) usklađivanje sa Sistemskom dijagnostičkom procjenom zemlje; (ii) usklađivanje sa prioritetima Vlade i vlasništvom; (iii) komparativna prednost i prethodni rezultati GSB u Crnoj Gori; i (iv) komplementarnost sa drugim donatorima (vidjeti Aneks 7), kako bi se povećao uticaj pomoći GSB u svjetlu ograničene veličine programa. Partnerski okvir za zemlju će se fokusirati na šest prioritetnih akcija od jedanaest koje su identifikovane u Sistemskoj dijagnostičkoj procjeni zemlje (vidjeti sliku 6).

Tabla 3: Sažet pregled prioriteta iz Sistemske dijagnostičke procjene

Povećati otpornost na šokove i volatilnost

Smanjiti nezaposlenost i neaktivnost

Omogućiti razvoj privatnog sektora

Osigurati zdravu fiskalnu politiku

Povećati pristup ekonomskim šansama, uključujući za ranjive grupe (mlade, seosko stanovništvo)

Poboljšati komercijalnu i institucionalnu integraciju sa EU

Osigurati finansijsku stabilnost

Povećati kvalitet ljudskog kapitala, uključujući i kroz osnaženo obrazovanje i sticanje vještina

Poboljšati povezanost i infrastrukturnu integrisanost

Osnažiti sistem socijalne zaštite kao zaštite od šokova

Omogućiti aktiviranje i osnažiti podsticaje za rad

Omogućiti ravnopravne uslove na tržištu proizvoda i rada radi

21

podsticanja razvoja privatnog sektora

Obezbijediti se protiv rizika vezanih za životnu sredinu i zaštititi nacionalne resurse

Osnažiti sistem upravljanja, pružanje javnih usluga i vladavinu prava

43. Ciljevi i rezultati Partnerskog okviraza zemlju grupisani su u dvije centralne oblasti:

• Centralna oblast 1: Osnažiti makroekonomsku i finansijsku otpornost.Primarni ciljevi u

okviru ove centralne oblasti biće da se: (i) poboljša održivost i efikasnost javnih finansija, sa naglaskom na tome da se Crnoj Gori pomogne da se vrati na put fiskalne održivosti; i (ii) poveća stabilnost i efikasnost finansijskog sektora, tako što će se rješavati slabosti bankarskog sektora i visokog nivoa nekvalitetnijih kredita. Bančin program predviđa niz operacija za razvojnu politiku (DPO) ili garancija na bazi utvrđene politike (PBG) kao glavni instrument kojim će se podržati ključne mjere u okviru ova dva cilja. IFC predviđa podržavanje prvog cilja putem određenog broja javno privatnih partnerstava.

• Centralna oblast 2: Proširiti pristup ekonomskim šansama i zaposlenju. Glavni ciljevi u okviru ove oblasti biće da se: (i) poveća usklađenost između kvalifikacija stečenih obrazovanjem i potražnje na tržištu rada; (ii) osnaže podsticaji za rad, rješavanjem destimulansa koji postoje u sistemu socijalne zaštite, drugih barijera za radno aktiviranje, informisanosti, percepcija, radnog i poreskog zakonodavstva, naročito za ranjive grupe i žene; (iii) podstaknu investicije privatnog sektora i mogućnosti zapošljavanja u sektorima sa visokim potencijalom; i (iv)unaprijedi održivost životne sredine. Podrška GSB u okviru prvog cilja usmjeriće se na izgradnju odgovarajućih vještina i podršku u prelazu iz škole na posao za diplomce obrazovnog sistema, posebno visokog obrazovanja, i učenike iz tehničkog i stručnog obrazovanja. Podrška u okviru drugog cilja usmjeriće se na rješavanje demotivacije u sistemu socijalne zaštite i proširenje pristupa službi za zapošljavanje kroz Projekat za razvoj konkurentnosti radnih mjesta, dopunjen suštinskim analitičkim radom. U okviru trećeg cilja, GSB će koristiti komparativnu prednost svih svojih članova (IBRD, IFC i MIGA) za podsticanje lokalne ekonomije koja se bazira na turizmu i održivog razvoja, podršci razvoju mikro, malih i srednjih preduzeća (uključujući prošreni pristup finansijskim sredstvima, posebno za društveno najosjetljivije djelove stanovništva, pružanje usluga za podršku poslovanju kako bi se unaprijedile sposobnosti firmi, tehnološka unaprijeđenja), olakšavanje pristupa IKT, i razvijanje kritične infrastrukture povezane sa turizmom. Podrška u okviru četvrtog cilja pružiće se kroz odabrane investicije usmjerene na odlaganja industrijskog otpada, prekogranično upravljanje vodnim resursima, kao i investicije u energetsku efikasnost, ali i preko odabranih intervencija kao dio Projekta lokalnog ekonomskog razvoja zasnovanog na turizmu. Ove investicije doprinijele bi i jačanju održivosti sektora turizma i poljoprivrede i na taj način izgradnji osnova za održivo otvaranje novih radnih mjesta na duge staze.

22

Slika 6: Odabrane prioritetne aktivnosti iz SCD, centralne oblasti CPF i ciljevi CPF

CPF centralna oblasti 1: Osnažiti makroekonomsku i finansijsku

otpornost

CPF centralna oblasti 2: Proširiti pristup ekonomskim šansama i

zaposlenju CPF ciljevi: 1a: Poboljšana održivost i efikasnost

javnihfinansija 1b: Povećana stabilnost i efiksanost

finansijskog sektora

CPF ciljevi: 2a: Povećana usaglašenost

izmeđukvalifikacija i tražnje na tržištu rada

2b: Pospješivanje i jačanje podsticaja za rad 2c: Poboljšane privatne investicije i otvaranje

novih radnih mjesta i sektorimasa visokim potencijalom

2d: Unaprijediti održivost životne sredine

44. Partnerski okvir neće uključiti značajno angažovanje u sektorima u kojima nije jasno opredjeljenje u pogledu javnih politika, ili tamo gdje su drugi partneri preuzeli vođstvo. Naime, upravljanje u javnom sektoru i vladavina prava pojavljuju se kao ključni prioritet u Sistemskoj dijagnostičkoj procjeni, gdje će Evropska unijanastaviti da igra vodeću ulogu putem instrumenta predpristupne pomoći (IPA) II 2014-2020. GSB će upotpuniti ove aktivnosti uglavnom preko angažovanja u oblasti javnih finansija i finansijskom sektoru. Konkretno, predloženi niz Operacija za razvojne politike (DPO) podržaće nadležne organe u konsolidaciji javnih finansija i jačanju stabilnosti finansijskog sektora. Podsticanje transparentnosti i odgovornosti u upravljanju javnim finansijama, jačanje kontrole preuzetih obaveza i osiguranje obaveznog obračuna troškova novih predloga javnih politika prije njihovog usvajanja, i podržavanje mjera za jačanje bankarskog nadzora i regulatornih standarda finansijskog sektora oblasti su koje treba istražiti u okviru podrške mjerama politike. Niz operacija za razvojne politikepodržaće posljednji nalazi Programa procjene finansijskog sektora (FSAP) i Pregleda

SCD prioriteti • Osigurati zdravu fiskalnu politiku • Osigurati finansijsku stabilnost

SCD prioriteti • Povećati kvalitet ljudskog kapitala • Povećati pristup ekonomskim šansama • Obezbijediti ravnopravne uslove na tržištu

proizvoda i rada radi podsticaja privatnog sektora

• Mjere zaštite od ekološkog rizika i zaštite prirodnih resursa

23

javnih finansija, koji će predložiti preporuke za povećanje efikasnosti, efektivnosti i pravičnosti javne potrošnje. Pored toga, tekući Program reforme računovodstva i institucionalnog jačanja (REPARIS), koji finansira EU i sprovodi Centar za finansijsko izvještavanje Svjetske banke, podržava implementaciju okvira korporativnog finansijskog izvještavanja u skladu sa pravnim tekovinama EU u zemljama jugoistočne Evrope, uključujući i Crnu Goru, sa ciljem da se promoviše povećana dostupnost, transparentnost i pouzdanost finansijskih informacija. Analitički rad usektoru pravosuđa dodatnonadopunjuje napore Evropske komisijeu oblasti upravljanja.Slično tome, iako će Grupacija Svjetske banke biti angažovana u pružanje podrške održivosti životne sredine u oblastima upravljanja industrijskim otpadom, prekograničnog integralnog upravljanja vodnim resursima i energetske efikasnosti, Partnerski okvir za zemlju ne predviđa veliki program u oblasti upravljanja rizikom od prirodnih nepogoda, gdje partneri kao što je EU imaju aktivan angažman u okviru IPA II. Po pitanju krupnih infrastrukturnih investicija u prioritetnim oblastima Partenerskog okvira za zemlju, kao što su transport i energetika, EU, EIB i EBRD će nastaviti da igraju vodeću ulogu. Međutim, kao nadogradnjuna postojeći angažman u oblasti infrastrukture na zapadnom Balkanu, IFC će razmatrati nove mogućnosti u Crnoj Gori da podrži investicije privatnog sektora u oblastima obnovljive energije, transporta i projekata opštinske infrastrukture kroz direktne investicije kao i kroz projektovanje i implementaciji izvodljivih javno-privatnih partnerstvava, Programi IFC-a u ovoj oblasti će zavisiti od tržišne potražnje i jasne posvećenosti Vlade za implementaciju.

45. Glavna promjena koja se desila od prethodne strategije označava obnovljeno koncentrisanje na podršku makroekonomskim reformama, naročito u oblasti fiskalne održivosti i stabilnosti i efikasnosti finansijskog sektora. Grupacija Svjetske banke će podržati upravljanje javnim finansijama i održivost duga, kroz predloženi niz Operacija za razvojne politike, kao i kroz operacije finansiranja investicionih projekata kako bi se poboljšala efikasnost javne potrošnje u zdravstvu i naplati prihoda. Nova strategija će se takođe eksplicitnije koncentrisati na zapošljavanje i ekonomske šanse za postizanje veće inkluzije i višeg standarda života za grupu u donjih četrdeset procenata populacije po prihodima (vidjeti Centralnu oblast 2).

46. U isto vrijeme, nova strategija će osigurati kontinuitet sa tekućim programom. Oba strateška cilja prethodne strategije – podrška za integraciju u EU i prudencijalnoupravljanje životnom sredinom – ostaju relevantna za Crnu Goru i njima će se posvetiti pažnja u okviru realizacije postojećeg portfelja kao i prilikom osmišljavanja budućih operacija. Npr., planirano kreditiranje i savjetodavne i analitičke usluge (ASA), kao što je Projekat unapređenja efikasnosti i kvaliteta zdravstvenog sistema i Projekat upravljanja prihodima, će ugraditi usklađivanje sa zahtjevima EU kroz strukturu projekata, dok će očuvanje i upravljanje prirodnim resursima biti rješavano u okviru postojećeg portfolija kao i kroz nove operacije kao što je planirani Projekat lokalnog ekonomskog razvoja koji se zasniva na turizmu.

47. Novi Partnerski okvir za zemlju koristi i najnoviju rodnu dijagnostiku za Crnu Goru. Predloženi program obuhvata radnje koje unapređuju pristup žena ekonomskim šansama, gdje postoji najizrazitiji rodni jaz. Prvo, predložena agende za Analitičke i savjetodavne usluge o preprekama za otvaranje novih radnih mjesta i učešće radne snage biće potpuno rodno informisan, kako bi se osiguralo da se prepoznaju potencijalne teže barijere ili barijere koje posebno postoje za žena, kao što je pristup formalnim uslugama dječije zaštite. Drugo, obzirom da rodni jaz u učešću u radnoj snazi i zapošljavanju počinje rano kod mladih, osiguravanje da muškarci i žene

24

posjeduju odgovarajuće kvalifikacije da nađu posao (CPF Cilj 2a) može poboljšati izglede da žene nađu posao, i na taj način smanjiti težinu pratećih prepreka sa kojim se žene mogu suočiti, kao što su one koje se odnose na društvene norme i pristupačnostformalnezaštite. Razmotriće se iskustva i dokazi iz tekućihAnalitičkih i savjetodavnihuslugaiz susedne zemlje za žene koje ulaze u netradicionalne oblasti obrazovanja, obzirom da su ti nalazi relevantniji za ovaj kontekst od postojećih analiza u razvijenim ekonomijama. Treće, s obzirom da su destimulansi za formalni rad značajni i da su najveći za radnike sa niskim primanjima ili honorarno zaposlene, gdje su veće šanse da ovo drugo budu žene, imajući u vidu njihovu potrebu da često uspostavljaju ravnotežu između posla i obaveza u domaćinstvu, uklanjanje tih destimulansa za rad doprinijeće povećanju pristupa žena zaposlenju. Na kraju, očekuje se da će porast investicija privatnog sektora u glavnim sektorima kao što su poljoprivreda i turizam osigurati šanse za zapošljavanje žena.

48. Pored povećanog fokusa na uključivanje u program, Grupacija Svjetske banke nastaviće da doprinosi u izgradnji inkluzivnijeg javnog diskursa. Iako EU obično preuzima vodeću ulogu u podsticanju uključivanja građana u Crnoj Gori, u okviru agende pristupanja EU, Grupacija Svjetske banke će se angažovati zajedno sa ključnim partnerima na jačanju koordiniranih aktivnosti u ovoj oblasti. Iskustvo stečeno u okviru Strategije partnerstva sa zemljom za fiskalne godine2011-2015 pokazalo je vrijednost uključivanja povratnih komentara korisnika u pripremi, implementaciji i evaluaciji projekta (vidjeti okvir u Aneksu 3). Ove dobre prakse nisu samo značajno poboljšale kvalitet i rezultate projekta, već su i rezultirale mnogo širim koristima za lokalne zajednice. Strateški okvir za integraciju učešća građana u operacijama GSB nastaviće da usmjeravaplaniranje projekta kako bi seuključilekarakteristike koje omogućavaju učešće građana. Strateški pristup angažovanju građana u Crnoj Gori operacionalizovan je kroz izradu Mape puta zemlje (vidjeti Aneks 2), koji identifikuje poljoprivredu, turizam, zdravstvo i životnu sredinu kao glavne sektore u kojima su neophodni mehanizmi učešća za uspjeh projekta. On predviđa opsežnokorišćenje konsultacija, participativnog planiranja, povratnih komentara korisnika, i praćenje implementacije.

Centralna oblast 1: Pojačati makroekonomsku i finansijsku otpornost 49. Kao mala, otvorena ekonomija bez sopstvene valute, jačanje makroekonomske i finansijske otpornosti je od presudnog značaja za strategiju smanjenja siromaštva i inkluzivni rasta Crne Gore. Od velikih infrastrukturnih investicija očekuje se da generišu rast na kratki i srednji rok, ali i da nepovoljno utiču na već izražene ranjivosti koje su vezane za javni dug. Velike potrebe za finansiranjem opšteg nivoa države takođe predstavljaju značajan izvor makroekonomskog rizika. Njihovo rješavanje zahtijeva kredibilan srednjeročni fiskalni plan koji se oslanja na zdrave sektorske politike kako bi se smanjio deficiti i konačno dug. Finansijski sistem je takođe usporen nizom neefikasnosti, uključujući visoke troškove posredovanja i visok nivo nekvalitetnih kredita (NPL). NPL-ovi, iako u opadanju u odnosu na najveći nivo od 25,3 procenta u junu 2011. na 12,7 procenata u februarz 2016., i dalje predstavljaju izazov. Rastući rizici i slabosti u regulaciji i nadzoru banaka predstavljaju rizike za fiskalnu i finansijsku stabilnost.

25

Cilj Partnerskog okvira za zemlju 1a: Poboljšana održivost i efikasnost javnih finansija

Pokazatelji rezultata za Cilj 1a Pokazatelj 1: Stabilizacija javnog duga.

50. Crna Gora ostaje veoma podložna spoljašnjim šokovima zbog nivoa javnog duga. Sa izgradnjom autoputa Vlada se obavezala da će finansirati dug te investicije koji će determinisati rastuću putanju duga između 2015. i 2018. godine. Upravljanje naglim rastom javnog duga, na nivou od 68% BDP u 2015, i procjene od 80% u 2019. godini, dug period velikih fiskalnih deficita, zahtijevaju kredibilnu srednjoročnu fiskalnu konsolidaciju zasnovanu na zdravim sektorskim politikama kako bi se smanjio deficit i u krajnjem dug. Održiva fiskalna konsolidacija je neophodna i kao mjera za ublažavanje osjetljivosti Crne Gore na spoljašnje šokove i da se zadovolje potrebe Crne Gore za refinansiranjem, međutim, ona mora biti projektovana uz dužnu zaštitu najugroženijih slojeva stanovništva. Veličina ne diskrecione potrošnje (kao što je fond zarada u javnoj upravi, rastući izdaci za zdravstvo i penzije i slaba povezanost između tekućih paketa beneficija zdravstveno-penzijskog osiguranja i raspoloživih resursa) i naplata poreskih prihoda ne obezbjeđuju velikifiskalni prostor za proširivanje rashoda državne uprave. Vlada je takođe akumulirala prilično velike zaostale obaveze, koje se procjenjuju na skoro 11% BDP-a na kraju 2014. Od toga, oko 80% su obaveze opština, od kojih je većina u slaboj finansijskoj situaciji i ometaju ih neodrživi rashodi i dug. U 2015. godini Banka je izvršila analizu za rješavanje fiskalne održivosti i operativno restrukturiranje više jedinica lokalne samouprave koje su u krizi u Crnoj Gori, što može otvoriti put za dalje angažovanje u ovoj oblasti.

51. Potrebna je povećana efikasnost i kvalitet zdravstvene potrošnje za rješavanje rastućeg tereta nezaraznih bolesti i starenja stanovništva.Izdaci Crne Gore po glavi stanovnika u zdravstvu su niži od prosjeka EU, ali viši od prosjeka za region Evrope i Centralne Azije (ECA).Ukupni zdravstveni izdaci u BDP-u za 2013. bili su relativno visoki (6,5% BDP) u poređenju sa zemljama u regionu i mada je javna potrošnja ispod prosjeka u zemljama iz grupe EU 28 (3,7% BDP), zdravstveni izdaci po glavi stanovnika su visoki za nivo prihoda u Crnoj Gori. Međutim, lična potrošnja čini svega oko 33% ukupni zdravstvenih izdataka u periodu između 2000. i 2013, što je niže u odnosu na slične zemlje u regionu.Efikasnost i pravičnost zdravstvene potrošnje treba biti bolja, u smislu borbe sa sve većim teretom nezaraznihbolesti i starenja stanovništva. Crna Gora je ostvarila značajan napredak u pravcu finansiranja primarne zdravstvene zaštite po glavi stanovnika. Ipak, rezultate ovih reformi umanjila su dogovorena povećanja plata za svo zdravstveno osoblje. Bolnice se i dalje finansiraju putem linijskih budžeta, a ne na osnovu ostvarenih rezultata ili kvaliteta, pa bolnička mreža tek treba da se racionalizuje, što doprinosi neefikasnoj potrošnji i deficitima bolnica. Farmaceutska potrošnja je relativno visoka, kao i cijene ljekova. Paket beneficija zdravstvenog osiguranja nastavlja da se širi, što uključuje veoma skupe procedure i ljekove, bez posvećivanja dovoljno pažnje finansijskoj održivosti, što dovodi do produžavanja vremena čekanja na procedure i budžetskih pritisaka koji mogu da ugroze kvalitet ili pružanje primarne zdravstvene zaštite. 52. U sektoru pravosuđa, izdaci su i dalje visoki, a učinak sudova zaostaje za standardima EU, a i dalje postoje rizici u pogledu korupcije. Izdaci sudova su više nego dvostruko veći od

26

prosjeka EU, i posmatrano po glavi stanovnika i kao udio u BDP16. Pa ipak, sudovi su i dalje neefikasni, sa velikim brojem zaostalih predmeta i dugim trajanjem procesuiranja predmeta, što izaziva prepreke za građane i preduzeća, a naročito za mikro, mala i srednja preduzeća. Prosječno trajanje parničnih predmeta je oko dvije godine,17 što je više nego dvostruko veće od prosjeka u državama Savjeta Evrope, trostruko veće od medijana i značajno iza uporedivih država, kao što su BJR Makedonija i Slovenija. Korupcija i neprimjereni uticaji i dalje izazivaju zabrinutost i utiču na nepredvidljivo donošenje odluka. I pored relativno velike mreže sudova u zemlji, osjetljive grupe i grupe sa niskim prihodima srijeću se sa barijerama u pristupu pravosuđu. Ostvaren je značajan napredak u usklađivanju zakonodavnih okvira sa standardima EU, ali realizacija zaostaje za zakonskim reformama. Podrška ASA fokusiraće se na fiskalno održive načine za jačanje efikasnosti i kvaliteta usluga koje pružaju sudovi u skladu sa standardima EU. 53. Na strani prihoda, naplata se konzistentno poboljšava od 2010, podržana promjenama u poreskoj politici, ali sistem poreske administracije Crne Gore treba da podigne efikasnost. Crna Gora je preduzela značajne korake posljednjih godina na reformi i modernizaciji svoje poreske administracije. Zakonodavni okvir nedavno je izmijenjen i dopunjen kako bi se pojasnila uloga poreske i carinske administracije u naplati prihoda, kako bi se pojednostavile poreske procedure, ojačala interna kontrola poreske uprave i integritet poreskih službenika i poboljšala prinudna naplata poreza. Poboljšanja su inicirana i u organizacionoj strukturi poreske uprave, njenom strateškom upravljanju i IT resursima. Bez obzira na ovaj važan napredak, dugoročna održiva unapređenja mogućnosti naplate poreza i doprinosa za socijalno osiguranje zahtijevaju unapređenje sistema, procesa i kvalifikacijaporeske administracije.Podrška Grupe Svjetske banke će se koncentrisati na operativnu efikasnost Poreske uprave Crne Gore (PUCG) kako bi ona krenula putem moderne uprave prihoda koja će parirati najboljoj praksi u EU i kako bi se smanjilo opterećenje poreskih obveznika pri ispunjavanjuporeskih obaveza tako što će se pružiti podrška modernizaciji usluga poreskim obveznicima. 54. Grupacija Svjetske banke će podržati nadležne organe u njihovim nastojanjima da postignu fiskalnu održivost. Mjere za postizanje toga biće sadržane u planiranoj serijiOperacija za razvojne politike (DPO) ili garanciji koja podržava politiku (PBG)za jačanje otpornosti fiskalnog i finansijskog sektora.18Priprema DPO ili PBG serije zavisiće od postizanja zadovoljavajućeg srednjeročnog makroekonomskog okvira, koji adekvatno odgovara na visoke deficite i javni dug. To bi uključilo prethodne dokaze o fiskalnoj konsolidaciji i povećanoj efikasnosti u području fonda zarada javnog sektora, usmjeravanja socijalnih davanja, pakete beneficija u zdravstvenom i penzijskom osiguranju, kao i mjere reforme finansijskog sektora. U odsustvu tih dokaza vršiće se ponovna procjena stepena i prirode angažmana Grupe Svjetske banke u okviru godišnjeg praćenja i srednjeročnog Pregleda napretka i stečenih iskustava Partnerskog okvira za zemlju. Planirani projekat poboljšanja efikasnosti zdravstvenog sistema i projekat reforme poreske administracije dopuniće i još više podržati ovu agendu, time što će se koncentrisati na povećanje efikasnosti zdravstvene i energetske potrošnje i sistema poreske administracije. Osim toga, javno-privatna partnerstva (JPP), uz podršku IFC-a,bi se mogla

16 Razlog je u velikoj mjeri to što Crna Gora ima više nego dvostruko više sudija po glavi stanovnika nego što je prosjek EU i skoro trostruko više sudskog osoblja po glavi stanovnika. 17Izvještaj Evropske komisije o ocjeni efikasnosti pravosuđa (CEPEJ), 2014. 18 Sadržaj DPO/PBG serije još uvije nije dogovoren i o njemu će se razgovarati sa Vladom i Centralnom bankom.

27

razmotriti kao alternativni instrument za rješavanje nedostatka sredstava za finansiranje infrastrukture, kao i da se smanje troškovi i poboljša kvalitet usluga. Istovremeno, fiskalni uticaj i održivost novih JPP projekata bi trebalo pažljivo procijeniti, posebno u kontekstu javnog duga Crne Gore koji se povećava i sveukupno slabog regulatornog okvira za JPP. Administrativna, regulatorna i tržišna ograničenja takođe mogu ograničiti angažman IFC-a namali broj JPP.

Cilj Partnerskog okvira za zemlju 1b: Povećana stabilnost i efikasnost finansijskog sektora

Pokazatelji rezultata za Cilj 1b Pokazatelj 2: Smanjenje pojave nekvalitetnih kredita u ukupnom portfelju kredita Pokazatelj 3:Jačanje prudencijalnih normi za identifikaciju, klasfikaciju i ponovnu

klasifikaciju nekvalitetnih kredita

55. Finansijski sektor je ključni temelj za održavanje makrostabilnosti Crne Gore i povećanje efikasnosti kod posredovanja finansijskim resursima. Finansijski sektor Crne Gore trenutno nije još u potpunosti opremljen za vršenje ove uloge, zbog nekoliko neefikasnosti koje su identifikovane u toku procjene FSAP koju su vršile MMF i Svjetska banka 2015 godine. Tu spadaju visoki troškovi posredovanja i visok nivo nekvalitetnih kredita (NPL), koji i dalje predstavljaju izazov bez obzira na značajan pad u prethodnih nekoliko godina. Rastući rizici kod domaćih banaka i slabosti u regulaciji i nadzoru banaka takođe predstavljaju rizike po fiskalnu i finansijsku stabilnost. Potrebni su dobro fiskalno upravljanje i makroprudencijalni okvir. 56. Intervencije Grupacije Svjetske banke u cilju podrške vladinim reformama u ovim oblastima, a naročito u rješavanju slabosti bankarskog sektora i smanjenja visokog nivoa nekvalitetnih kredita, od presudne su važnosti za održavanje finansijske stabilnosti i osnaživanje efikasnosti finansijskog sektora. Mjere za postizanje toga biće sadržane u planiranoj seriji Operacija za razvojne politike(DPO) ili garanciji koja podržava politiku (PBG) za jačanje otpornosti fiskalnog i finansijskog sektora. U oblastima stabilnosti i efikasnosti finansijskog sektora, operacije za razvojne politikebi se usmjerile se na ključne prioritete koji su identifikovani u Programu za ocjene finansijskog sektora iz 2015, uključujući i rješavanje slabosti u bankarskom sektoru (posebno koje se odnose na identifikaciju i klasifikaciju nekvalitetne aktive, kao i okvir za kreditni i rizik likvidnosti ), čime se smanjuje visok nivo nekvalitetnihkredita, jačanje mreže finansijske sigurnosti i nadzora banaka, kao i uspostavljanje makroprudencionalnog okvira da dopuni dobro fiskalno upravljanje. U odsustvu zadovoljavajućeg makroekonomskog okvira, vršiće se ponovna procjena stepena i modaliteta angažmana Grupe Svjetske banke u okviru Pregleda napretka i stečenih iskustava u kreiranju Partnerskog okvira. Planirani program stručne pomoći FinSAC-a za jačanje Fonda za zaštitu depozita dopuniće i dodatno podržati ovu agendu koncentrišući se na jačanje mreže finansijske sigurnosti. IFC će nastaviti da pruža podršku za rješavanje nekvalitetnih kredita na Zapadnom Balkanu, uključujući Crnu Goru. IFC će ponuditi i kreditne linije lokalnim bankama i mikrofinansijskim institucijama za podršku mikro, malim i srednjim preduzećima, finansiranje stanogradnje, za projekte obnovljive energije i agro-biznisa. Pored finansijskih sredstava, IFC će ponuditi savjetodavne usluge bankama i mikrofinansijskim institucijama kako bi se osnažile njihove prakse u oblasti upravljanja rizicima i korporativnog upravljaja.

28

Centralna oblast 2: Proširenje pristupa ekonomskim šansama i zaposlenju. 57. Da bi se smanjilo siromaštvo i povećao zajednički prosperitet, Crna Gora treba da ulaže u model inkluzivnog rasta u kojem će privatni sektor služiti kao motor rasta. Uporno visoka nezaposlenost i nisko učešće u radnoj snazi, naročito među siromašnima, grupi donjih 40% stanovništva sa najnižim prihodima, mladima, sredovječnim muškarcima i ženama, ukazuju da veliki dio stanovništva ne osjeća koristi od prilika koje se pojavljuju na tržištu rada ilida ne postoje adekvatni podsticaji. Crna Gora ima jednu od najnižih stopa učešća radne snage u Evropi i uporno visoku nezaposlenost, posebno među mladima.Manjinske grupe, uključujući Rome, Aškelje i Egipćane, naročito su ranjive i nedostaju im ekonomske prilike. Postoje takođe uporne razlike između relativno dinamične priobalne zone i siromašnijih sjevernih krajeva sa višom stopom nezaposlenosti. Niska stopa aktivnosti stanovništva koje je radno sposobno i visoka stopa nezaposlenosti su često rezultat neusklađenosti između ponude i potražnje za kvalifikovanom radnom snagom, kao i destimulansa za aktivno učešće radne snage. 58. Crna Gora je suočena sa dvostrukim izazovom da pruži bolje šanse djelovima radne snage sa nižim kvalifikacijama i da podigne sveukupni nivo kvalifikacija ukoliko želi da bude konkurentna destinacija za investicije u okviru EU. Zemlji je naročito potrebno da privuče investicije i podstakne otvaranje novih radnih mjesta u ključnim sektorima koji su radno intenzivni i zahtijevaju nekvalifikovanu radnu snagu (kao što su turizami poljoprivreda), što će imati veliki uticaj na smanjenje siromaštva i postizanje zajedničkog prosperiteta, a istovremeno osloboditi potencijal mikro, malih i srednjih preduzeća (MMSP) za rast i povećanje konkurentnosti. Crna Gora neprestano napreduje na ukupnoj listi lakoće poslovanja (Doing Business). Njen sadašnji položaj na 46-om mjestu od 189 zemalja znak je sve povoljnijeg poslovnog okruženja, koje je podržano kontinuiranim značajnim prilivima stranih direktnih investicija. Ostajanje na kursu reformi kako bi se poboljšala poslovna klima i unaprijedila konkurentnost privatnog sektora i njegova integrisanost sa svjetskim tržištima takođe je od presudnog značaja. Crna Gora ima jedan od najnižih koeficijenata izvezene robe u odnosu na BDP u svijetu, iako pristup EU nudi značajnu šansu povezivanja sa EU i drugim tržištima van granica Crne Gore, njene firme i proizvodi nijesu konkurentni i često neispunjavaju neophodne regulatorne standarde. Takođe su manje sklone usvajanju novih tehnologija i inovacija. Podrška mikro i MSP, čija dodata vrijednost je procijenjena na oko dvije trećineBDP-a, od jednake je pres