MINISTRSTVO ZA JAVNO UPRAVODIREKTORAT ZA ORGANIZACIJO IN KADRE

UPRAVNA AKADEMIJA_________________________________________________________________________

mag. SLOBODAN RAKOČEVIČ

SISTEM UPRAVNEGA PRAVA, UPRAVNI POSTOPEK IN UPRAVNI SPOR

2011

Gradivo je izdelano za izvedbo seminarja na Upravni akademiji. Vse pravice pridržane. Kopiranje in razmnoževanje v kakršni koli obliki ni dovoljeno brez predhodnega pisnega

soglasja Upravne akademije.

V S E B I N A:

Uvodna beseda 3

1. NEKATERI TEMELJNI POJMI IZ UPRAVNEGA PRAVA 4

2. UPRAVNOPRAVNO RAZMERJE, JAVNI INTERES, UPRAVNA ZADEVA

9

3. OPREDELITEV, PRAVNA UREDITEV IN POMEN SPLOŠNEGA UPRAVNEGAPOSTOPKA

12

4. TEMELJNA NAČELA SPLOŠNEGA UPRAVNEGA POSTOPKA 16

5. UREDITEV NEKATERIH SPLOŠNIH VPRAŠANJ (INSTITUTOV) V ZUP

24

6. POSTOPEK NA PRVI STOPNJI 34

7. ODLOČANJE V UPRAVNI ZADEVI: ODLOČBA IN SKLEP 39

8. PRAVNA SREDSTVA 41

9. POSTOPEK NA DRUGI STOPNJI: PRITOŽBENI POSTOPEK 43

10. IZVRŠBA 46

11. UPRAVNI SPOR 48

Uvodna beseda

Gradivo je v prvi vrsti namenjeno javnim uslužbencem, ki po svoji temeljni izobrazbi niso pravniki oz. pri svojem študiju niso imeli priložnosti, da se seznanijo z upravnim postopkom in upravnim sporom ter upravnim pravom v tisti meri, ki je potrebna za razumevanje upravnega postopka. Koristilo pa bo lahko tudi vsem tistim, ki praktično delajo bodisi v državni upravi, v lokalnih samoupravnih skupnostih , pri nosilcih javnih pooblastil ali v upravni dejavnosti na sploh, ter končno tudi vsem, ki se želijo seznaniti z glavnimi ureditvenimi značilnostmi na tem področju. V gradivu sem poizkusil čim krajše in čim enostavneje, a obenem sistematično pojasniti temeljne pojme iz upravnega prava, ureditvene značilnosti upravnega postopka in nekatere osnove upravnega spora. Cilj je , da se kljub izrazito pravni problematiki na razumljiv način približa to področje tudi vsem tistim, ki nimajo pravnega znanja in se s temi vprašanji seznanjajo prvič.

Zaradi tega so v gradivu pojasnjeni nekateri pravni pojmi, ki so običajni in splošno znani pravnikom, ne pa tudi drugim strokovnjakom, a so potrebni za razumevanje tega področja.

Gradivo se v podrobnosti obravnavanih pravnih institutov ne spušča, prav tako v njem tudi ni citiranja in sklicevanja na ustrezne člene posameznih zakonov, saj bi s tem njegovo preglednost samo zmanjšali.

Namen gradiva seveda ni teoretično poglabljanje ali celo problematiziranje veljavne ureditve, namen je olajšati seznanitev s tem zahtevnim in marsikomu tujim področjem.

Poleg tega bo priročnik vsem tistim, ki se bodo tako ali drugače srečevali z vprašanji, ki jih obravnava, zlasti s potekom, ureditvijo in pomenom upravnega postopka, nudil ustrezno osnovo za morebitno nadaljnje izpopolnjevanje in poglabljanje znanja na tem področju.

3

1. NEKATERI TEMELJNI PRAVNI POJMI IZ UPRAVNEGA PRAVA

Pravo, tako kot vsako strokovno področje ali vsaka druga znanstvena disciplina, uporablja za označevanje pojavov in razmerij, ki jih obravnava, pojme z natančno določenim pomenom in vsebino. Ker gre pri upravnem pravu za izrazito pravno področje, so ti pojmi seveda pravni pojmi in imajo zato natančno določen in nedvoumen pravni pomen. Ta pomen je pravnikom (ali bi vsaj moral biti) jasen in razumljiv, za strokovnjake, ki prihajajo z drugih strokovnih področij, pa seveda ni tako; še zlasti zato, ker se nekateri od teh pojmov uporabljajo tudi v vsakdanjem življenju za označevanje različnih pojavov, pri čemer pa imajo pogosto drugačen pomen in vsebino kot v pravu. Poleg tega uporaba in vsebina teh pojmov v vsakdanji rabi ni tako natančna, kot terja njihova uporaba v pravu.

Upravno pravo in še posebej ureditev upravnega postopka in upravnega spora je v določenem pogledu specifično in zahtevno pravno področje tudi za mnoge pravnike. Razlogov za to je več.

Natančno opredelitev upravnega prava kot posebne pravne panoge namreč otežujejo številne okoliščine. V prvi vrsti so tu že težave z opredelitvijo osrednjega pojma, povezanega z upravnim pravom, to je s pojmom uprave na sploh. Različne opredelitve uprave se med seboj zelo razlikujejo, največkrat so tudi vse preveč splošne. Številne opredelitve upravnega prava pa izhajajo prav iz izhodišča, da je upravno pravo tisto pravo, ki se nanaša na upravo ali celo, da je upravno pravo pravo uprave. Upravno pravo se tako veže predvsem na pojem uprave, in ker definicija uprave ni enostavna in enotna, so enake težave tudi pri opredeljevanju upravnega prava.

Problem jasne in nedvoumne opredelitve upravnega prava otežuje tudi širina in raznovrstnost upravnih področij, povezanost in prepletenost z drugimi pravnimi panogami (npr. z ustavnim pravom, delovnim in socialnim pravom, rodbinskim pravom itd.), raznovrstnost in specifičnost pravnih razmerij na upravnih področjih itd.

Kateri so torej pravni pojmi, ki so za razumevanje bistva upravnega prava, upravnega postopka in upravnega spora temeljni?

Kar nekaj jih je, pri čemer so nekateri splošnejši drugi pa povezani predvsem z upravnim pravom. Splošni pravni pojmi, ki jih bomo obravnavali, seveda niso specifični samo za upravno pravo in upravni postopek, ampak se uporabljajo z enakim ali vsaj podobnim pomenom tudi v drugih pravnih panogah (npr. v kazenskem pravu in kazenskem postopku, v stvarnem pravu in pravdnem postopku itd.).

Splošni pojmi, ki so pomembni za našo obravnavo, so zlasti: pravo oz. pravni red, pravni predpisi oz. splošni pravni akti, konkretni (u)pravni akti, materialni predpisi in procesni predpisi, upravno pravo, javno pooblastilo.

4

Poleg teh bomo obravnavali še nekatere druge pravne pojme, ki so sicer tudi splošni, vendar pa imajo v upravnem postopku specifičen pomen. To so zlasti pojmi: dokončnost, pravnomočnost, izvršljivost, pravna sredstva, odprava, razveljavitev, sprememba, ničnost.

Glede na to, da je osrednja vsebina tega področja tisti del, ki se nanaša na

institut in ureditev upravnega postopka, bomo posebno pozornost posvetili pojmom, ki so za razumevnje tega dela še posebej pomembni in specifični: upravnopravno razmerje, upravna zadeva in javni interes (oz. javna korist).

PRAVO je celota pravil (pravnih norm), ki urejajo razmerja med različnimi subjekti (posamezniki, organizacijami, državo in njenimi organi itd.), določajo pravice in obveznosti posameznih subjektov v teh razmerjih in njihov pravni položaj ter pravila ravnanja različnih subjektov v določenih življenskih situacijah.

Pravni red države tvorijo vse pravne norme, ki v določenem času veljajo na teritoriju države; te pravne norme so vsebina pravnih predpisov. Pravni predpisi so splošni pravni akti.

PRAVNI RED Republike Slovenije tako sestavljajo ustava in zakoni ter drugi splošni pravni akti, sprejeti na podlagi zakonov (kot so npr.: uredbe, odloki, pravilniki, navodila itd.) ter ratificirane mednarodne pogodbe. Ker je Slovenija članica EU, je seveda tudi pravo EU del pravnega reda Slovenije. Pravni red je, tako kot teritorij, imanentna lastnost vsake države in velja samo na njenem teritoriju.

Pravni red države oblikujejo posebni državni in drugi organi, ki so za to pooblaščeni. Praviloma so to najvišji organi državne oblasti: parlament kot najvišje zakonodajno telo ter izvršilni in upravni organi: vlada in državni upravni organi.

Pravni red je splošno obvezen za vse subjekte, ki so na teritoriju države: za posameznike, organizacije (fizične in pravne osebe ) kakor tudi za državne organe. Pravni red države, se pomembno razlikuje od različnih pravil, ki jih lahko sprejema in določa katerakoli nedržavna organizacija, npr. društvo, politična stranka ipd.:ta veljajo samoza člane takšnih organizacij. Spoštovanje pravnega reda države je torej splošno obvezno in njegovo spoštovanje se lahko zagotovi tudi s prisilnimi sredstvi s katerimi v sodobni demokratični družbi lahko razpolaga samo država.

PRAVNE PREDPISE, ki tvorijo pravni red, imenujemo tudi SPLOŠNE PRAVNE AKTE (pogosto tudi abstraktne pravne akte). Pravni predpisi namreč vsebujejo splošne pravne norme (določbe), to je obvezna pravila ravnanja. Ta pravila so določena za vnaprej in na splošno, kar pomeni, da se ne nanašajo na nek posamezen, konkreten primer,tudi ne na kakšnega konkretnega posameznika,

5

ampak veljajo za vse in za vse enake primere, ki lahko nastanejo v določeni situaciji. Splošnost pravne norme pomeni, da subjekt na katerega se ta norma nanaša ni individualiziran ampak je opredeljen z določenimi karakteristikami. Vsak, ki se znajde v položaju ali razmerju, ki ga ureja določen pravna norma, se mora ravnati po njej.

Pravni predpisi veljajo torej na splošno, za vse. Zakon kot najpomembnejši pravni predpis (poleg ustave) v hierarhiji pravnih aktov, seveda pa tudi vsak drug pravni predpis, se mora praviloma nanašati na vnaprej nepoznane subjekte, katerih število vnaprej tudi ni znano. Po določbah zakona o varnosti cestnega prometa se morajo ravnati vsi, ki so določenem času z določeno lastnostjo (npr. vozniki, pešci) udeleženi v prometu; vsak, ki želi graditi kakšen objekt, se mora ravnati po določbah zakona o graditvi objektov in izpolnjevati pogoje, ki jih za postavitev določenega objekta predpisuje ta zakon.

Pravne predpise oziroma splošne pravne akte moramo ločiti od konkretnih. /Konkretni pravni akti so predvsem odločbe, sodbe in sklepi. V splošnem upravnem postopku sta konkretna pravna akta (ker gre za področje upravnega prava, ju imenujemo tudi konkretna upravna akta) odločba in sklep; v upravnem sporu pa sta konkretna akta sodba in sklep./ V nasprotju s splošnimi pravnimi akti, ki veljajo na splošno za vse,so konkretni (u)pravni akti individualizirani in veljajo oz. se nanašajo samo na točno določene subjekte –individualizirane posameznike ali organizacije. Konkretni pravni akt se prav tako nanaša vedno na konkretno zadevo, na točno določen primer, in je veljaven samo za ta primer.

S konkretnim pravnim aktom pristojni organi odloči, kako mora v konkretnem primeru ravnati oziroma kaj mora v konkretnem primeru točno določen subjekt storiti, da bo spoštovan in uveljavljen splošni pravni akt (predpis), ki ureja ravnanje za vse takšne primere.

Ker so zakone in druge predpise dolžni vsi izvrševati, je seveda potrebno, da pravni red določa kdo /kateri organ/ je odgovoren zato kako se posamezni predpisi izvršujejo ; v skladu s tem bo imel pravico in dolžnost, da bo ugotavljal in odločil ali je posameznik ali drug pravni subjekt ravnal v skladu s predpisi ali ne. Organ, ki je pristojen za takšno ugotavljanje in odločanje(pristojni organ), je prav tako določen s splošnim pravnim aktom.

Pristojni organ (sodišča, državni upravni organi idr.) s konkretnim pravnim aktom odloči, kakšno pravico lahko izvršuje določen pravni subjekt (fizična ali pravna oseba) oziroma kaj mora ali lahko stori, dopusti ipd. v konkretnem primeru (situaciji), da bo spoštovan zakon. Z izdajo konkretnega pravnega akta se torej uveljavi pravna norma vsebovana v nekem splošnem pravnem aktu .

S konkretnimi pravnimi akti se dloča o pravicah, obveznostih in pravnih

6

koristih posameznikov oz. pravnih oseb. Konkretni pravni akti se lahko izdajajo samo na podlagi splošnih pravnih aktov. Vsak konkretni pravni akt mora imeti za podlago splošni pravni akt (zakon ali na njegovi podlagi izdan drug predpis. Zakon o graditvi objektov ( splošni pravni akt) vsebuje pravne norme (določbe), ki določajo pogoje, ki jih mora izpolnjevati tisti, ki želi pridobiti ustrezno dovoljenje za nameravano gradnjo. Pristojni organ z izdajo odločbe, ki je konkretni (u)pravni akt ugotovi, ali konkretni posameznik izpolnjuje pogoje, ki jih zahteva omenjeni zakon, in mu v skladu s tem bodisi dovoli graditi določen objekt(izda odločbo, ki se v tem primeru imenuje gradbeno dovolenje) ali pa mu to z odločbo takšnega dovoljenja ne da. V Kazenskem zakoniku (splošni pravni akt) so določena kazniva dejanja, npr. katero dejanje se šteje za tatvino, s sodbo (konkretni pravni akt) pa sodišče odloči, ali je obtoženi posameznik kriv in odgovoren za kaznivo dejanje tatvine ali ni in mu v skladu s tem izreče kazen ali pa ga oprosti.

Pravne predpise (splošne pravne akte) lahko glede na vsebino ločimo na: – materialne predpise in – procesne predpise.

Z zakoni in drugimi predpisi so urejena posamezna področja (npr. notranje zadeve, šolstvo, zdravstvo, obramba, okolje, finance, kmetijstvo, promet, delo, družina, socialno varstvo, znanost, gospodarstvo, banke itd.).Ti pravni predpisi določajo dejavnosti, ki jih morajo opravljati različni državni in drugi organi ter na splošno urejajo pravna razmerja med različnimi subjekti na teh področjih. Pravno razmerje je vsako (družbeno) razmerje, ki je urejeno s pravno normo, torej z nekim pravilom, vsebovanim v ustreznem pravnem predpisu. To so različna razmerja med posamezniki (fizičnimi ali pravnimi osebami in drugimi organizacijami) med fizičnimi in pravnimi osebami ter državo (ali tudi lokalno skupnostjo)ipd. Subjekti v pravnih razmerjih so lahko različni, glede na to so različna tudi pravna razmerja, ki se med njimi oblikujejo. Vsebina pravnih razmerij pa so različne pravice in obveznosti, ki gredo posameznim subjektom, če so za to podani predpisani pogoji. Zato so v teh predpisih določeni tudi pogoji, potrebni za pridobitev pravic oz. za naložitev obveznosti.

V skadu s temi predpisi se torej posameznim subjektom priznavajo, ustanavljajo, spreminjajo ali ukinjajo pravice in pravne koristi ali pa nalagajo, spreminjajo, ukinjajo ali ugotavljajo različne obveznosti. Te predpise označujemo kot MATERIALNE PREDPISE.

Pravice in pravne koristi, ki so na splošno določene v materialnih predpisih, lahko pridobi vsak subjekt, ki to želi in ki izpolnjuje v teh predpisih za to določene pogoje. Enako velja tudi za obveznosti. Obveznosti, določene v materialnih predpisih, se lahko naložijo samo tistim, ki jim glede na določbe teh predpisov tudi gredo. Seveda pa je potrebno to v vsakem konkretnem primeru na ustrezen način, po določenem postopku jasno in nedvoumno ugotoviti ter o tem tudi odločiti. V ta namen je treba opraviti različna dejanja, ki so med seboj povezana in si sledijo v

7

določenem redu in pri katerih sodelujejo različni udeležencii ter tako tvorijo poseben, s posebnimi predpisi urejen pravni postopek. Predpisi, ki urejajo celoto teh dejanj, ki pomenijo določen pravni postopek, so PROCESNI PREDPISI.

V pravnih postopkih sodelujejo različni udeleženci, ki imajo pri tem različen položaj in različno vlogo: različne pravice in različne dolžnosti. Tudi dejanja, ki jih opravljajo, so različna in imajo različne pravne posledice.

Vsak pravni postopek sestavljajo torej pravno urejena dejanja različnih udeležencev postopka, ki jih je treba opraviti, da bi pristojni organ lahko ugotovil in odločil, ali določenemu subjektu pripada neka pravica oziroma obveznost iz materialnih predpisov.

Procesni predpisi urejajo postopek, v katerem se ugotavlja, ali obstajajo pogoji in okoliščine, ki so potrebni za priznanje pravic in pravnih koristi oziroma za naložitev obveznosti posameznim, točno določenim subjektom. S temi predpisi se torej določa način uveljavljanja pravic, pravnih koristi in obveznosti, ki so določene v materialnih predpisi. S temi predpisi se določajo pravice in dolžnosti, ki jih imajo posamezni subjekti pri dejanjih( celota teh dejanj tvori ustrezen pravni postopek) ko želijo uveljaviti svoje pravice ali pa preprečiti naložitev obveznosti za katere menijo, da jim ne gredo, ali pa skušajo zavarovati svoje pravice oziroma pravne koristi, da pri odločanju o pravicah in obveznostih drugih ne bi bile prizadete. V teh predpisih so določene tudi pravice in dolžnosti, ki jih imajo pristojni državni in drugi organi, ko ugotavljajo in odločajo, ali so izpolnjeni pogoji za priznanje določenih pravic oz. naložitev določenih obveznosti posameznim subjektom.

Različne pravne panoge imajo predpisane različne postopke, ki so prilagojeni posebnostim določenega pravnega področja. Tako na področju kazenskega prava obstaja kazenski postopek, na področju civilnega prava pravdni postopek in na področju upravnega prava upravni postopki.

Upravno pravo se kot posebna pravna panoga pojavi relativno pozno, in sicer šele tedaj, ko v okviru pravnega reda posameznih držav prične nastajati sistem posebnih pravnih norm, ki so drugačne od obstoječih in so kot del pozitivnega prava tesno povezane z državno upravo. Z naraščanjem nalog države, ki je pričela neposredno urejati najrazličnejša področja družbenega življenja in delovanja, se je širila tudi državna uprava, ki je pričela ustvarjati veliko število upravnih predpisov in upravnih postopkov. Zaradi različnih posebnosti teh predpisov in postopkov se je pričelo govoriti o posebni pravni panogi o upravnem pravu.

Precizna opredelitev upravnega prava kot posebne pravne panoge ni enostavna. Tudi razmejevanje do drugih pravnih disciplin, kot so npr. ustavno pravo, civilno pravo, delovno in socialno pravo ipd., je dostikrat ne samo v teoriji ampak predvsem tudi v praksi zelo težavno. Ne glede

8

na to pa lahko upravno pravo obravnavamo kot posebno pravno panogo predvsem zaradi tega, ker s svojimi predpisi ureja posebno vrsto pravnih razmerij, namreč upravnopravna razmerja. Ker se ta razmerja oblikujejo domala na vseh področjih človekovega življenja in dela, je razumljivo, da sega upravno pravo praktično na številna področja in so zato predpisi upravnega prava zelo številni in raznovrstni. Prav raznovrstnost in številčnost področij opravičuje delitev upravnega prava na splošni in posebni del.

V splošni del upravnega prava sodijo vsi tisti predpisi, ki so skupni vsem upravnim področjem, ne glede na posebnosti posameznega področja. Tako v ta del spadajo npr. zakon o državni upravi, zakon o javnih uslužbencih, zakon o splošnem upravnem postopku itd.

Posebni del upravnega prava tvorijo predpisi, ki urejajo upravnopravna razmerja samo na posameznem področju in zaradi tega veljajo seveda samo na določenem področju, npr. zakon o prijavi prebivališča, zakon o graditvi objektov, zakon o policiji, zakon o davčnem postopku itd.

Tudi za predpise upravnega prava velja delitev na materialne in procesne. Tako je npr. zakon o splošnem upravnem postopku procesni predpis, ki glede na to, da velja za vsa področja, spada v splošni del upravnega prava, zakon o prijavi prebivališča pa je materialni predpis, ki sodi zaradi materije, ki jo ureja, na področje notranjih zadev in torej v posebni del upravnega prava.

9

2. UPRAVNOPRAVNO RAZMERJE, JAVNI INTERES, UPRAVNA ZADEVA

Upravnopravno razmerje

Upravno pravo, upravnopravno razmerje, javni interes in upravna zadeva so med seboj neločljivo povezani pojmi. Upravnopravno razmerje je seveda pravno razmerje in ima vse elemente pravnih razmerij, ima pa tudi določene specifičnosti, ki to razmerje razlikujejo od drugih pravnih razmerij. Razlike in posebnosti upravnopravnih razmerij se kažejo glede subjektov in vsebine.

Pri upravnopravnem razmerju gre namreč za pravno razmerje, v katerem je:

obvezno eden od subjektov organ javne uprave (državni upravni organ ali drug državni organ, organ lokalne samouprave ali nosilec javnega pooblastila);

ta organ ima v tem razmerju poseben (odločujoč) položaj, ki je zato močnejši od položaja vseh drugih udeležencev;

v vsebinskem pogledu vedno tako ali drugače prisoten javni interes, ki mora biti v vsakem primeru v tem razmerju varovan in uveljavljen.

Obstoj javnega interesa v določenih pravnih razmerjih je gotovo eden izmed ključnih elementov, da takšno razmerje označimo kot upravnopravno. V upravnopravnem razmerju ima prav zaradi obstoja javnega interesa organ, ki zastopa ta interes, močnejši položaj od drugih. Subjekti (udeleženci) v upravnopravnem razmerju zaradi tega niso enakopravni, saj zastopnik javnega interesa nastopa z voljo močnejšega, on v tem razmerju odloča na avtoritativen način, z enostransko izjavo volje. Njegova odločitev se lahko tudi prisilno izvrši, če je tisti, na katerega se nanaša, ne izvrši prostovoljno.

V upravnopravnem razmerju na nivoju centralne oblasti odločajo organi državne uprave (upravne enote, ministrstva in organi v sestavi ministrstev, vladne službe, vlada itd.) in drugi državni organi; v določenih razmerjih pa tudi organi lokalnih samoupravnih skupnosti (občinska uprava, župan), pa tudi nosilci javnih pooblastil. (Javno pooblastilo pomeni prenos nekaterih nalog države na subjekte, ki niso sestavni del državnih organov. Javno pooblastilo pomeni, da lahko tisti, ki mu je tako pooblastilo dano (oseba javnega prava, posameznik ali oseba zasebnega prava) v okviru danega pooblasila na enak način in z enakimi sredstvi opravlja naloge kot državni organi. To pomeni, da ima v upravnopravnem razmerju enak položaj kot državni organ).

Upravnopravno razmerje ne nastane na podlagi sporazuma ali dogovora strank, ampak nastane z odločitvijo pristojnega državnega organa.

Javni interes (javna korist)

Javni interes je nujni element upravnopravnega razmerja. Kateri interes je

1

javni in katere so njegove značilnosti?

Dejstvo je, da v vsaki družbi objektivno obstaja množica različnih interesov kot posledica različnih ekonomskih, socialnih, političnih in drugih pogojev življenja in dela. Prav tako je jasno, da med številnimi različnimi interesi, ki v družbi objektivno obstajajo, ne more biti vedno skladnosti. Še več, med različnimi interesi pogosto obstajajo nasprotja, ki lahko povzročajo tudi resne konflikte. Kadar nastane kolizija med različnimi interesi, kadar se en interes lahko uveljavi na račun drugega interesa, je seveda ključno vprašanje, kateri interes bo imel pri tem prednost. Med različnimi objektivno obstoječimi interesi lahko razlikujemo predvsem med osebnimi interesi posameznikov, skupnimi interesi različnih skupin in organizacij in splošnimi interesi neke družbe (države) ali javnimi interesi. Osebni interesi posameznikov so vedno neposredni in konkretni interesi, ki izvirajo iz dejanskih potreb določenega posameznika in njegovega položaja v družbi. Za skupne interese je značilno, da se lahko oblikujejo in uveljavljajo samo preko določenih organiziranih oblik, npr. društev, podjetij, političnih strank ipd.

Poleg osebnih, skupnih in podobnih parcialnih interesov pa v vsaki družbi obstaja še tako imenovani splošni ali javni interes, ki se razlikuje od vseh drugih interesov in ima tudi posebno težo in pomen. Javni interes ni in ne more biti omejen samo na določena področja ali celo samo na določene dejavnosti. Javni interes mora biti varovan in uveljavljen na vseh področjih in pri vsakem ravnanju in delovanju. Javni interes ni preprost seštevek osebnih ali skupnih intersov, seveda pa od teh interesov tudi ni neodvisen. Je interes celotne družbene skupnosti. Osebni interes posameznika se lahko uveljavi samo, če je v skladu z javnim interesom. Isto velja za skupne in druge parcialne interese. Javni interes ima pri uveljavljanju prednost pred vsemi drugimi. Vsi drugi interesi se lahko uveljavijo samo, če so v skladu z javnim interesom.

Določanje javnega intersa in skrb za njegovo uresničevanje je v veliki meri v rokah državnih organov. V zakonih in v drugih splošnih aktih je praviloma določeno, kaj je v posamezni situaciji, v posameznem razmerju javni interes. (V pravnih predpisih se poleg pojma javni interes uporablja tudi pojem javna korist. Kljub nekaterim,za našo obravnavo nepomembnim pravnim odtenkom imata pojma v bistvu enak pomen.) Javni interes se lahko oblikuje samo v okviru države kot globalne organizacije družbe, ki ima edina tudi pravico in možnost, da ga uveljavi, in to tudi na račun drugih in celo s silo, če je to potrebno.

Stvar pravnega reda vsake države je, da skuša čim natančneje določiti, kaj je v konkretni situaciji, v konkretnih okoliščinah in v konkretnih razmerjih javni interes. Čeprav je javni interes praviloma določen v splošnih pravnih aktih, pa je prav zaradi njihove splošnosti v njih težko zajeti in vnaprej predvideti, kako se v neki konkretni zadevi izraža. Zaradi tega je naloga pristojnih organov, da na podlagi splošni pravnih aktov v predpisanem postopku to ugotovijo in ta interes zavarujejo.

1

Pojem upravna zadeva je tesno povezan z upravnim pravom, upravnopravnim razmerjem, javnim interesom, hkrati pa je tudi osrednji pojem upravnega postopka. Upravne zadeve spadajo na področje upravnega prava. Za upravno zadevo gre vedno, kadar se odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe na področju upravnega prava. Upravna zadeva je v bistvu vsebina upravnopravnega razmerja.To pomeni, da je v upravnih zadevah vedno tako ali drugače prisoten javni interes. Zato o upravnih zadevah odločajo predvsem državni upravni organi (upravne enote, ministrstva, organi v sestavi ministrstev) lahko pa, sicer redko, tudi drugi državni organi. Poleg teh organov odločajo o nekaterih upravnih zadevah tudi organi lokalnih samoupravnih skupnosti (občinska uprava, župan) ter nosilci javnih pooblastil v upravnem postopku.

Ko se odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, fizične ali pravne osebe na področju upravnega prava, se pri tem vedno odloča tudi o javnem interesu. Če želi posameznik ali druga oseba uveljaviti svoj posamični interes, kar pomeni uveljaviti neko pravico ali pravno korist, mora to podrediti oziroma uskladiti z javnim interesom, ki je določen v splošnem pravnem aktu. Posameznik bo lahko svojo pravico uveljavil le, če bo izpolnjeval pogoje, ki jih za to določa zakon. Ti pogoji pa so določeni prav zaradi tega, da bi bil pri uveljavljanju pravice posameznika zavarovan javni interes. Tako mora npr. posameznik, ki želi pridobiti pravico do graditve nekega objekta, izpolniti pogoje, ki jih za to določa zakon o graditvi objektov. Ti pogoji pa so določeni zato, da bo pri graditvi zavarovan interes, ki ga ima družbena skupnost pri rabi prostora – torej javni interes. To pomeni, da gre pri odločanju o pravici do graditve stavbe za upravno zadevo, zato bo o njej odločal državni organ. S svojo odločitvijo bo ugotovil, ali je posameznik uskladil svoj interes z javnim interesom. Podobno kot pri odločanju o pravicah velja tudi za odločanje o obveznostih posameznikov. Tudi obveznosti so v materialnih predpisih določene samo na splošno in abstraktno in jih je treba v posameznem primeru šele konkretizirati. Obveznosti se nalagajo posameznikom vedno v javnem interesu, zato bo o tem odločal državni organi sam ne glede na izraženo voljo posameznika ali celo proti njegovi volji. To je tudi razlog, da se upravni postopek ne začne samo na zahtevo stranke, ampak ga začne tudi organ po uradni dolžnosti.

1

OPREDELITEV, PRAVNA UREDITEV IN POMEN SPLOŠNEGA UPRAVNEGA POSTOPKA,

Bistvo vsakega pravnega postopka je, da se v neki zadevi ugotovijo vsa dejstva in okoliščine, od katerih je odvisno, ali se lahko v tej zadevi uporabi določen materialni prepis. Katera dejstva in okoliščine so to, je določeno v zadevnem materialnem predpisu. Celota teh dejstev in okoliščin predstavlja dejansko stanje zadeve. Ugotavljanje odločilnih dejstev in okoliščin pomeni z drugimi besedami ugotavljanje dejanskega stanja določene zadeve. Odločitev o tem ali npr. nekomu pripada določena pravica ali pravna korist oziroma ali se lahko nekomu naloži določena obveznost na podlagi ugotovljenih dejstev in okoliščin, pomeni uveljavitev ustreznega materialnega predpisa. To pomeni, da mora pristojni organ zbrati ustrezne podatke in gradiva ter na njihovi podlagi ugotoviti, ali so v konkretnem primeru izpolnjeni predpisani pogoji za pridobitev, povečanje, zmanjšanje ali izgubo določene pravice oziroma za naložitev ali oprostitev določene obveznosti, in o tem tudi odločiti.

Način, na katerega se ugotavljajo ta dejstva in okoliščine, je predpisan s procesnimi predpisi in je sestavljen iz različnih dejanj, ki skupaj tvorijo določen pravni postopek.

Pravni postopki so različni glede na zadeve, ki se v njih obravnavajo in o katerih se odloča. Upravni postopek se razlikuje od kazenskega postopka, v katerem se odloča o kaznivih dejanjih, od pravdnega postopka, v katerem se odloča o premoženjskih sporih, odškodninskih zadevah, rodbinskih razmerjih itd. V upravnem postopku se odloča o upravnih zadevah, to je o pravicah, pravnih koristih in obveznostih posameznikov in pravnih oseb na področju upravnega prava. Posebnosti upravnih zadev narekujejo poisebnosti upravnih postopkov.

Upravni postopek je z zakonom predpisan postopek, v katerem se odloča, ali obstoji pravica, pravna korist ali obveznost posameznika (fizične ali pravne osebe) ali druge stranke v konkretni upravni zadevi.

V upravnem postopku se ne odloča samo o pravicah in obveznostih posameznika, ampak tudi o pravnih koristih. Predmet odločanja ni katerakoli dejanska korist posameznika, ampak je predmet odločanja lahko samo pravna korist. Pravna korist pa je samo tista osebna in neposredna korist posameznika, ki jo kot tako določa zakon ali drug predpis. Korist je osebna, če se nanaša neposredno na osebo, ki jo uveljavlja, neposredna, če gre za obstoječo, sedanjo korist, ne pa za morebitno ali bodočo. V vsakem primeru pa mora imeti pravno podlago.

Razlika med odločanjem o pravicah in odločanjem o pravnih koristih je

1

predvsem v tem, da se o pravnih koristih praviloma odloča ob odločanju o določeni pravici v okviru posamezne upravne zadeve in ne samostojno. Gre namreč za to, da se lahko ob odločanju o pravici določene osebe posega in prizadene tudi pravico oziroma pravno korist druge osebe. (Če želi npr. nekdo pridobiti pravico do graditve nekega objekta, mora za to seveda pridobiti ustrezno dovoljenje; z nameravano gradnjo pa lahko poseže v koristi soseda, zato ima ta pravico, da v postopku, v katerem se o tem odloča, svoje pravne koristi zavaruje. V takem primeru bo pristojni organ, ko bo odločal o pravici nekega posameznika do graditve objekta, odločal tudi o pravnih koristih soseda, če jih bo ta uveljavljal.

Upravni postopek se lahko predpiše samo z zakonom in je splošen ali poseben.

Splošni upravni postopek je urejen z Zakonom o splošnem upravnem postopku (ZUP); posebni upravni postopki pa so urejeni v posebnih procesnih predpisih ali pa v posebnih procesnih določbah v okviru različnih materialnih predpisov, ki urejajo posamezna upravna področja.

ZUP vsebuje pravila upravnega postopka na splošno za vsa upravna področja ne glede na posebnosti posameznih področij. Vendar pa je včasih treba prav zaradi posebnosti področij temu prilagoditi tudi postopek. Tako je v nekaterih zadevah treba pospešiti postopek, omejiti pravna sredstva, skrajšati ali podaljšati roke za posamezna dejanja ipd. Zaradi tega ZUP dopušča posamezna odstopanja od pravil splošnega upravnega postopka, če je to potrebno zaradi specifičnosti nekega področja. To pomeni, da lahko poleg pravil splošnega upravnega postopka na posameznih področjih obstajajo tudi posebna pravila, ki posamezna vprašanja postopka urejajo drugače kot ZUP. Običajno gre za manjše odstope od ureditve, ki je določena z ZUP (npr. skrajša ali podaljša se rok za vložitev pritožbe) zato so posebni postopki praviloma kratki in vsebujejo samo posamezne procesne določbe (običajno kar v okviru materialnih predpisov). Obstajajo pa tudi “pravi” posebni upravni postopki, npr. davčni, ki vrsto postopkovnih vprašanj drugače urejajo.

Pravila splošnega upravnega postopka se uporabljajo samo takrat in glede tistih vprašanj, ki niso urejena s posebnim upravnim postopkom. Uporaba določb ZUP je torej podrejena določbam posebnih postopkov glede vprašanja, ki se v njih drugače urejajo. Če obstaja posebna ureditev glede posameznih vprašanj postopka, velja ta ureditev in ne ureditev, ki je določena v ZUP. Pravimo, da gre za subsidiarno uporabo ZUP.

Upravno procesno pravo tako tvorijo splošni upravni postopek ter vsi posebni postopki na posameznih področjih.

Seveda pa je splošni upravni postopek celovit postopek in kot tak dejanska

1

skupna in enotna pravna podlaga za vsa področja. Posebnosti posameznih upravnih področij praviloma niso takšne, da bi terjale v celoti drugačno ureditev postopka, zato je s posebnimi predpisi različno urejen samo majhen del postopka.

Temeljna načela npr., ki so določena v splošnem upravnem postopku, veljajo tudi v vseh posebnih upravnih postopkih in isto velja za ureditev cele vrste drugih vprašanj postopka.

V ZUP so zbrana vsa splošna pravila upravnega postopka, zato je lep primer kodifikacije pravil postopka v enem zakonu. Slovenski ZUP ima za seboj kar dolgoletno tradicijo. Avstrija je bila prva evropska država, ki je že leta 1876 uzakonila pravila splošnega upravnega postopka. Kasneje so ji sledile še Češkoslovaška (1928), Poljska (1928), Združene države Amerike (1946), Madžarska (1957), Španija (1958) in Nemčija (1977). Tudi Kraljevina Jugoslavija je leta 1930 sprejela kodifikacijo splošnega upravnega postopka. Po drugi svetovni vojni je tedanja FLRJ sprejela podobno kodifkacijo, tako da je tedanji ZUP pričel veljati leta 1957. Ta zakon je z manjšimi spremembami veljal vse do razpada Jugoslavije. Republika Slovenija ga je takoj ob nastanku z notifikacijo prevzela v svoj pravni red, leta 1999 pa je bil sprejet prvi slovenski ZUP. Ta je v glavnem temeljil na starem ZUP, seveda pa je bil v celoti prilagojen novi politični in pravni ureditvi države. Po sprejetju je bil dvakrat malenkostno noveliran, pomembne novosti in procesne izboljšave pa so prinesle spremembe in dopolnitve ZUP v letu 2004. Besedilo tega ZUP je z manjšimi spremembami in popravki sedaj v veljavi. Slovenija je tako med redkimi evropskimi državami, ki ima tako kvalitetno in v enem zakonu kodificirana pravila o splošnem upravnem postopku.

Splošni upravni postopek je nedvomno eden ključnih in nujnih pravnih instrumentov pri delovanju državne uprave in nedvomno izjemno pomemben pravni akt pravne države. Splošni upravni postopek pomeni pomembno omejevanje samovoljnega nastopanja državnih organov in je pomemben element v sistemu učinkovitega varstva pravic posameznika. Državni organi v številnih zadevah odločajo o pravicah, pravnih koristih in obveznostih posameznikov; v okviru svojega delovnega področja lahko sprejemajo različne ukrepe in opravljajo različna dejanja, ki tako ali drugače posegajo v interese posameznikov. V pristojnosti teh organov je, da izdajajo različna dovoljenja, potrdila, izrekajo prepovedi ipd. Zaradi tako daljnosežnih in za posameznike občutljivih pooblastil morajo biti ti organi pri tem delovanju pravno vezani. To pomeni, da mora vse njihovo odločanje in ukrepanje ter druga dejanja, s katerim posegajo v pravice in obveznosti drugih, temeljiti na zakonu in drugih na podlagi zakona izdanih predpisih. Pravni red velja za vse, tudi za državne organe. Državni organi lahko sprejemajo samo takšne odločitve in ukrepe, za katere imajo ustrezno podlago v zakonu. Svoje odločitve lahko sprejemajo samo v postopku, ki je prav tako določen z zakonom. Tak postopek je tudi splošni upravni postopek, v katerem so natančno opredeljene pravice in dolžnosti upravnih in drugih državnih organov, kakor tudi pravice posameznikov oziroma drugih udeležencev. Njihove odločitve so podvržene tudi sodni

1

presoji zakonitosti, predvsem v obliki upravnega spora.

Kodifikacija pravil splošnega upravnega postopka in široka uporaba teh pravil pomeni močan mehanizem proti arbitrarnosti oblastnega delovanja, obenem pa krepi in utrjuje pravno varnost posameznikov in drugih, kadar se kot stranke pojavljajo pred državnimi organi.

Zakon o splošnem upravnem postopku morajo uporabljati vsi upravni in drugi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, kadar v upravnih zadevah odločajo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov, pravnih oseb in drugih strank.

1

3. TEMELJNA NAČELA SPLOŠNEGA UPRAVNEGA POSTOPKA

Zaradi lažjega razumevanja pomena in bistva temeljnih načel splošnega upravnega postopka, prav tako pa tudi zaradi lažjega razumevanja samega poteka in posameznih faz postopka, se mi zdi koristno pojasniti še naslednje pravne pojme:

Pravna sredstva so z ustavo in zakoni določena sredstva, ki jih ima na razpolago tisti, ki meni, da mu je bila z določeno odločitvijo (v upravnem postopku s konkretnim upravnim aktom) organa ali z njegovim dejanjem nezakonito naložena obveznost ali mu ni bila priznana pravica, ki mu po njegovem mnenju v skladu s predpisi pripada. Pravna sredstva v upravnem postopku so redna in izredna. V splošnem upravnem postopku je edino redno pravno sredstvo pritožba; izrednih pravnih sredstev pa je pet: obnova postopka, sprememba ali odprava odločbe v zvezi z upravnim sporom, odprava in rarazveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, izredna razveljavitev in ničnost odločbe.

Odločba je konkretni upravni akt, s katerim se v upravnem postopku odloči, ali obstaja pravica, pravna korist ali obveznost posameznika, pravne osebe ali druge stranke v konkretni upravni zadevi.

Sklep je konkretni upravni akt, s katerim se v upravnem postopku odloča o postopkovnih vprašanjih, vprašanjih, povezanih s postopkom, ne odloča pa se o pravicah, pravnih koristi ali obveznostih.

Pravnomočnost je pojem, ki v pravu na splošno pomeni nespremenljivost odločenega oziroma razsojenega. Pravna varnost terja, da odločba (sklep , sodba)) državnega organa po preteku določenega časa, če niso bila uporabljena dovoljena pravna sredstva ,ali če ta pri uporabi niso bila uspešna, pridobi lastnost, da ne glede na morebitne nepravilnosti in nezakonitosti, ki jih ima velja in postane nespremennljiva. Pravnomočnost odpravi negotovost v že urejenih razmerjih, to je glede priznanih pravic ali naloženih obveznosti, in prepreči ponavljanje postopka in odločanja o isti zadevi. Če je nekomu bila priznana neka pravica s pravnomočno odločbo, v to pravico ne sme nihče posegati. Pravnomočna odločba velja nasproti vsem. Z nastankom pravnomočnosti so sanirane skoraj vse morebitne nezakonitosti v odločbi.

Poleg pravnomočnosti obstaja v upravnem postopku tudi pojem dokončnost odločbe, ki je prav tako pomembna lastnost izdane odločbe in ki ni identična s pravnomočnostjo.

Dokončna odločba v splošnem upravnem postopku je tista odločba, zoper katero ni možna pritožba.

Pravnomočna odločba v upravnem postopku je tista odločba, zoper katero ni mogoče več začeti upravnega spora ali drugega sodnega varstva (npr. delovnega spora).

1

Z dokončnostjo in pravnomočnostjo odločbe je v splošnem upravnem postopku tesno povezan tudi pojem izvršljivosti. Izvršljivost je lastnost odločbe, ki omogoča da tisti, ki mu je bila priznana neka pravica, to začne izvrševati oziroma zavezuje tistega, na kogar se nanaša neka obveznost to izpolni, kajti v nasprotnem primeru se k temu lahko prisili s prisilnimi sredstvi.

Izvršljivost je tesno povezana s pravnomočnostjo in dokončnostjo odločbe. Praviloma naj bi se z izvršitvijo odločbe počakalo do njene dokončnosti, sicer bi se lahko zgodilo, da bi bila izvršena nezakonita odločba in bi posledice, ki bi zaradi tega nastale, težko popravili. Seveda pa lahko nastanejo prav tako težko popravljive posledice, če bi z izvršitvijo odločbe čakali vse do njene pravnomočnosti. Zaradi tega se v upravnem postopku praviloma izvršljivost veže na dokončnost odločbe. Dokončna odločba je praviloma tudi izvršljiva, vendar pa ne vedno – včasih se za izvršljivost odločbe zahteva njena pravnomočnost. V nekaterih upravnih zadevah pa za izvršljivost odločbe ni potrebna niti dokončnost in je odločba izvršljiva, že ko je vročena (npr. nekatere davčne odločbe, kot je recimo odločba o odmeri dohodnine, pri katerih pritožba ne zadrži izvršitve; kljub vloženi pritožbi mora zavezanec odločbo izvršiti v roku, ki je v odločbi za izvršitev določen).

Zato velja: vsaka izvršljiva odločba ni tudi dokončna in pravnomočna, pač pa je vsaka pravnomočna odločba in praviloma tudi vsaka dokončna odločba izvršljiva.

Pravnomočnosti ne smemo enačiti z dokončnostjo ali celo izvršljivostjo upravnih aktov.

Dokončnost pomeni, da je upravni postopek končan. Dokončnost odločbe nastopi po koncu postopka na prvi stopnji (če pritožba ni dovoljena, če pritožba ni bila vložena v določenem roku, če se vse stranke odpovedo pritožbi) ali pa po končanem postopku na drugi stopnji, ko je z upravnim aktom drugostopenjskega organa odločeno o vloženi pritožbi. Časovno dokončnost upravnega akta nastane pred njegovo pravnomočnostjo; v določenih primerih pa dokončnost in pravnomočnost nastopita istočasno. Stranka mora namreč obvezno vložiti pritožbo če je ta dovoljena, v nasprotnem primeru izgubi pravico do sodnega varstva (npr. upravni spor). Zato v primeru, če je bila pritožba dovoljena, pa je stranka v pritožbenem roku ni vložila, ne more več sprožiti upravnega spora na pristojnem sodišču. V tem primeru postane odločba spotekom pritožbenega roka dokončna in pravnomočna istočasno: pritožba ni bila vložena, zato tudi upravni spor ni več mogoč. Dokončnost v vseh oblikah konzumira pritožbo, pravnomočnost pa pritožbo in tožbo.

Sprememba, odprava, razveljavitev in ničnost upravnega akta

Namen uporabe pravnih sredstev (npr. pritožbe) je, da se poizkuša doseči spremembo sprejete odločitve. Tisti, ki meni, da je izdana odločba nezakonita in nepravilna, mora namreč imeti pravico, da zahteva preiskus takšne odločitve s strani drugega organa. Če je bil pri tem uspešen, če je

1

bilo pravno sredstvo, ki ga je uporabil (npr. Pritožba) pritožbeni organ ocenil kot utemeljeno, je treba sporno odločbo spremeniti. Da bi se odločba lahko spremenila in nadomestila z drugo, jo je treba na nek način „spraviti s sveta“. To se stori tako, da se odločba odpravi ali razveljavi.

Odprava odločbe učinkuje za nazaj; z odpravo odločbe se odpravijo tudi vse posledice, ki so zaradi nje že nastale.

Razveljavitev odločbe velja za naprej; na podlagi razveljavljene odločbe ne more nastati nobena posledica več, posledice (učinki), ki so do razveljavitve nastale, pa ostanejo v veljavi.

Ničnost ima enake pravne učinke kot odprava, torej velja za nazaj. Razlika med odpravo in razglasitvijo odločbe za nično je ta, da so pravna sredstva, zaradi katerih se lahko neka odločba odpravi, vezana na določen rok, razglasitev odločbe za nično pa ne. Razglasitev odločbe za nično je v splošnem upravnem postopku eno od petih izrednih pravnih sredstev.

TEMELJNA NAČELA splošnega upravnega postopka imajo za celoten postopek zelo velik pomen.

Ta načela: – so pot in osnova za pravilno uporabo vseh drugih določb postopka; – omogočajo presojo dela organov, ki opravljajo dejanja in odločajo v postopku;– pomenijo zagotovilo strankam za uveljavljanje in zavarovanje njihovih pravic.

Zaradi pomena, ki ga imajo za položaj in pravice strank kot šibkejših udeležencev v postopku, se je uveljavilo stališče, da pravila, ki urejajo posebne postopke, ne smejo s spreminjanjem teh načel poslabševati položaj strank v upravnih postopkih.

Temeljna načela so:

A) NAČELO ZAKONITOSTI je temeljno načelo ne samo splošnega upravnega postopka, ampak celotnega delovanja državnih organov nasploh. Zakonitost pomeni, da morajo vsi ukrepi, dejanja in odločbe državnih organov temeljiti na zakonu in na njegovi podlagi izdanih predpisih. Načelo zakonitosti je ključnega pomena za vsako pravno državo.

V splošnem upravnem postopku pa pomeni, da morajo vsi organi ravnati in odločati po zakonu in v okviru zakona in na podlagi zakona izdanih predpisov. To pomeni, da morajo spoštovati materialne predpise (materialna zakonitost) in procesne predpise (ZUP in posebne procesne predpise) (formalna-procesna zakonitost).

Načelo zakonitosti ne dovoljuje organom arbitrarnega odločanja. Ravnanje in

1

odločanje v upravnih zadevah ni prepuščeno prosti presoji in dobri volji pristojnih organov ali uradnih oseb v teh organih. Načelo zakonitosti v upravnem postopku pomeni, da organ ne sme začeti, voditi in odločati v upravnih zadevah, če za to nima ustrezne podlage v zakonu ali drugih predpisih. Zaradi tega se to načelo nanaša na vse elemente konkretnih upravnih aktov: na pristojnost organa, obliko odločb, na osnovna pravila ravnanja pri njihovem sprejemanju, na namen, pa tudi na materialnopravna vprašanja. Odločbe ne sme izdati organ, ki zato ni s predpisi pooblaščen (pristojnost organa); odločba ima lahko samo tisto vsebino, ki jo določa oziroma dopušča zakon.

Načelo zakonitosti zahteva, da je celotno ravnanje organov usklajeno s pravili pozitivnega prava. Vsako odstopanje od teh norm pomeni nezakonitost. Kršitve načela zakonitosti so zato lahko različne: npr. nepristojnost organa, ki je vodil upravno zadevo in v njej odločal, napake pri ugotavljanju dejanskega stanja, napačna uporaba ali neuporaba materialnih predpisov, kršitev pravil upravnega postopka.

Načelo zakonitosti zahteva, da mora organ stranki izdati zahtevano dovoljenje, če ta za to izpolnjuje vse predpisane pogoje. Pri tem nima nobene diskrecijske pravice.

Določena izjema od tega načela je samo v primeru odločanja po prostem preudarku. Za takšno odločanje pa mora imeti organ ustrezno pooblastilo v zakonu. V zakonu mora biti tudi jasno določen namen, zaradi katerega je takšno pooblastilo organu dano, določene pa morajo biti tudi meje (okvir) takšnega pooblastila.

Pooblastilo organu, da lahko odloča po prostem preudarku, pomeni, da lahko organ po svoji presoji pri odločitvi izbere eno izmed možnih alternativ. Dovoljenje lahko izda ali pa ne. To pomeni, da bo organ na podlagi prostega preudarka pravico ali pravno korist stranki priznal, lahko pa tudi ne, čeprav stranka predpisane pogoje za priznanje izpolnjuje. Tako bo npr. stranki lahko zavrnil izdajo za dovoljenje za nošenje orožja kljub temu, da stranka pogoje za to izpolnjuje, seveda če bo presodil, da bi bil s priznanjem te pravice določeni osebi v konkretnem primeru lahko ogrožen javni interes.

V zadevah, v katerih ima organ takšno pooblastilo, lahko izbira med različnimi možnostmi: ob enakem dejanskem stanju lahko določeno dovoljenje izda ali pa ne (npr. prošnjo osebe, ki prosi za sprejem v državljanstvo z naturalizacijo, lahko kljub temu, da so izpolnjeni z zakonom določeni pogoji, zavrne, če ugotovi, da bi bil sprejem v nasprotju z nacionalnim interesom). Treba pa je posebej poudariti, da mora organ tudi v primeru, kadar lahko odloča po prostem preudarku, ravnati v skladu z določbami ZUP in drugimi postopkovnimi predpisi. To pomeni, da je tudi to odločanje pravno vezano in podvrženo sodnemu nadzoru

Pri uporabi procesnih določb ni prostega preudarka.

2

B) NAČELO VARSTVA PRAVIC STRANK IN JAVNIH KORISTI zahteva, da organ, ki vodi postopek, omogoči stranki, da zavaruje in uveljavi svoje pravice, vendar pa ne v škodo javnih koristi ali pravic drugih udeležencev. Organ je v upravnem postopku predvsem zastopnik javnega interesa, vedar pa je v skladu s tem interesom tudi varovanje zakonitih pravic stranke in drugih udeležencev v postopku. Uradna oseba organa mora paziti, da nevednost ali neukost stranke ne bi bila v njeno škodo. Uradna oseba mora opozoriti stranko na morebitne posledice njenih dejanj ali opustitve dejanj ipd.

Spoštovanje tega načela v praksi za organ pomeni dvojno dolžnost: prvič, da strankam omogoči, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, in drugič, da pri tem pazi, da to uresničevanje ne bi prizadelo javnega interesa in pravic drugih. Prva dolžnost je pomembna za stranko, ki morebiti zaradi svoje neukosti ali nevednosti ne uveljavlja vseh pravic, ki bi ji lahko šle. Druga dolžnost pa je v bistvu naloga organa, da uskladi uveljavljanje legitimnih interesov stranke z javnimi interesi.

C) NAČELO MATERIALNE RESNICE zahteva, da uradna oseba organa ugotovi resnično dejansko stanje zadeve. Bistvo upravnega postopka (kakor tudi vsakega drugega pravnega postopka, npr. kazenskega ali pravdnega) je, da se ugotovi resnično dejansko stanje zadeve, o kateri se odloča, in na tej podlagi pravilno uporabi pravi materialni predpis. Dejansko stanje upravne zadeve ugotavlja pristojni organ, pri tem pa imajo pravico sodelovati tudi stranke, ki morajo imeti možnost, da v ugotovitveni fazi postopka uveljavijo vse pravice, ki jim jih dajejo procesni predpisi (ZUP in drugi).

Vsaka upravna zadeva ima svojo dejansko plat in svojo pravno plat. Dejansko stanje v konkretni upravni zadevi tvorijo vsa tista dejstva, ki so pomembna za pravilno in zakonito odločitev. Ta dejstva imenujemo tudi odločilna ali pravno relevantna dejstva. Ugotavljanje teh dejstev pomeni reševanje dejanske plati upravne zadeve.

Načelo materialne resnice terja, da so v postopku ta dejstva ugotovljena tako kot so (bila) v resnici. To pomeni, da jih je treba ugotoviti popolno in po resnici. Načelo materialne resnice zahteva skladnost ugotovljenih dejstev z dejansko obstoječimi. Organ mora po uradni dolžnosti ugotoviti resnično dejansko stanje. Odločitev organa ne bo pravilna in zakonita, če bo napačno ali nepopolno ugotovil dejansko stanje. Obe napaki, ki se lahko zgodita pri ugotavljanju dejstev, pomenita kršitev načela materialne resnice: v prvem primeru se ugotovljena dejstva ne skladajo z dejansko obstoječimi dejstvi, v drugem primeru pa niso bila ugotovljena vsa odločilna dejstva – torej vsa tista, ki so pomembna za odločitev.

Samo izjemoma se lahko v upravnem postopku odloča na podlagi verjetnih dejstev, to je dejstev, ki niso v celoti dokazana.

D) NAČELO ZASLIŠANJA STRANKE pomeni pravico stranke, da se seznani z vsemi dejstvi in okoliščinami, ki so pomembni za odločbo, in se o njih izjavi. Stranka ima pravico, da vse do izdaje odločbe navaja dejstva, ki utegnejo

2

vplivati na vsebino odločbe, izpodbija nasprotna dejstva in dokaze, sodeluje pri vseh dejanjih v postopku (razen seveda pri odločanju) itd. To načelo nalaga organu dolžnost, da stranki to omogoči in zagotovi. Organ ne sme odločiti o upravni zadevi, če stranka ni imela možnosti, da bi se o vseh dejstvih, ki jih je organ ugotovil, izjasnila. Samo izjemoma, v primerih, ko to dopušča zakon, lahko organ odloči o upravni zadevi brez zaslišanja stranke. (Izraz zaslišanje stranke ima morda nekoliko policijski in oblasten prizvok, vendar gre pri tem pojmu zgolj za pravico stranke in za zagotovilo stranki, da o njeni pravici, pravni koristi ali obveznosti ne bo odločeno brez njene možnosti, da predstavi dejstva, ki so ji v prid.) Organ lahko odloči v primerih, ko ugotavlja dejansko stanje v skrajšanem ugotovitvenem postopku, brez zaslišanja stranke (kdaj lahko tako odloča, natančno določa ZUP).

Pravico, da se izjavi o vseh pravno pomembnih dejstvih, mora stranka izkoristiti pravočasno, to je v določenih rokih, ki jih za posamezna dejanja v postopku določi uradna oseba organa (npr. na ustni obravnavi), ali pa v zakonitih rokih, če so za kakšno dejanje določeni. Če stranka te pravice pravočasno ne izkoristi, jo izgubi; če pa ji organ tega ni omogočil, je s tem bistveno kršil pravila postopka, kar je pritožbeni razlog, na katerega mora pritožbeni organ paziti po uradni dolžnosti. Posledica takšne kršitve je, seveda če jo v pritožbenem postopku ugotovijo, odprava sprejete odločbe.

E) NAČELO PROSTE PRESOJE DOKAZOV je tesno povezano z načelom ugotavljanja materialne resnice. Uradna oseba mora ugotoviti pravno relevantna dejstva popolno in resnično. Ali je neko odločilno dejstvo resnično ali ni, se uradna oseba organa prepriča z dokazi.

Dokaz je procesno sredstvo, s katerim se uradna oseba, ki vodi postopek, prepriča, ali je neko odločilno dejstvo resnično ali ne.

V upravnem postopku se lahko resničnost nekega dejstva dokazuje z vsem, kar je primerno za dokazovanje, to je z vsem, kar lahko prispeva k razčiščevanju zadeve. V upravnem postopku pa se največkrat uporabljajo naslednje vrste dokazov: listine, potrdila, priče, izvedenci in ogled. V določenih primerih se lahko za dokaz resničnosti nekega dejstva vzame samo izjava stranke.

Bistvo proste presoje dokazov je v tem, da uradna oseba po svojem notranjem prepričanju presodi dokazno vrednost posameznega dokaza, ga primerja z drugimi dokazi in oceni glede na dokazni postopek v celoti. Uradna oseba se mora sama prepričati o resničnosti nekega dejstva in pri tem ne sme biti vezana na nobena dokazna pravila. Če bi morala uradna oseba šteti neko dejstvo za resnično, pa o resničnosti takšnega dejstva ni prepričana, je to seveda v nasprotju z načelom proste presoje dokazov, s tem pa tudi v nasprotju z načelom iskanja materialne resnice. Zato so izjeme od tega načela v upravnem postopku dokaj redke. To so predvsem tako imenovane zakonite domneve in zakonite fikcije. Zakonita domneva je neko dejstvo, ki ga šteje zakon za resnično brez

2

dokazovanja (npr. za očeta otroka, rojenega v času trajanja zakonske zveze, velja mož matere tega otroka, ne glede na to, ali je dejanski oče). Uradna oseba mora v postopku šteti takšno dejstvo za resnično brez dokazovanja. Možno pa je takšno domnevo izpodbijati, vedar mora resničnost takšnega dejstva na predpisan način ovreči tisti, ki takšno zakonito domnevo zanikuje.

O zakoniti fikciji govorimo tedaj, ko zakon šteje, da neko dejstvo obstaja, čeprav vemo, da ne obstaja (npr. zakon šteje, da je dokument vročen 15. dan po poizkusu osebne vročitve, čeprav je jasno, da ga naslovnik ni prevzel).

Načelo proste presoje dokazov ne pomeni arbitrarne presoje, neutemeljene presoje, uradna oseba mora v obrazložitvi svoje odločitve navesti razloge, zakaj je neko dejstvo štela za resnično, oziroma mora pojasniti razloge, ki so jo vodili pri presoji dokazov.

F) DOLŽNOST GOVORITI RESNICO IN POŠTENA UPORABA PRAVIC je načelo, ki zavezuje stranko, da pred organom govori resnico in pošteno uporablja pravice, ki jih ima v upravnem postopku. Sankcija, ki lahko doleti stranko zaradi kršitve tega načela, je možnost, da se npr. odločba, ki je bila izdana na podlagi njenih neresničnih navedb v njeno korist, odpravi ali razveljavi. Stranka zaradi kršitve tega načela (če npr. ne govori resnice v postopku, ali če v svoji vlogi ne navaja resničnega dejanskega stanja, na katero opira svoj zahtevek) ni kazensko odgovorna, razen če s tem ne stori kakšnega dejanja, ki je kaznivo po Kazenskem zakoniku.

G) SAMOSTOJNOST PRI ODLOČANJU velja za organ, ki je pristojen za vodenje in odločanje v postopku in za uradno osebo organa, ki opravlja dejanja v postopku in ki odloča vpostopku v imenu organa. To načelo pomeni, da nihče ne sme vplivati na organ ali na uradno osebo, kako naj ravna in odloča v konkretni upravni zadevi. Organ in uradna oseba sta pri tem vezana samo na zakone in na njihovi podlagi izdane predpise.

H) PRAVICA DO PRITOŽBE je pravica, ki jo zagotavlja že Ustava RS v 25. členu, v katerem določa, da je vsakomur zagotovljena pravica do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam sodišč in drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah ali pravnih interesih. Pravico do pritožbe zagotavlja tudi Evropska konvencija o človekovih pravicah. Ker je že po Ustavi RS pritožba praviloma vselej dovoljena, je pritožba redno pravno sredstvo. Tako je tudi v upravnem postopku pritožba redno pravno sredstvo, v splošnem upravnem postopku pa sploh edino redno pravno sredstvo.Pritožba je v splošnem upravnem postopku praviloma dovoljena zoper vse odločbe, ki so izdane na prvi stopnji postopka. Vendar pa ima to pravilo tudi določene izjeme, kar pomeni, da pritožba zoper nekatere odločbe, izdane na prvi stopnji, ni dovoljena. Tako že po ZUP pritožba ni dovoljena zoper odločbe, ki jih na prvi stopnji izda: – predstavniški organ (to je državni zbor, državni svet in mestni ali občinski

svet;– vlada ali

2

– ministrstvo, razen če je z zakonom določeno, da je zoper odločbo ministrstva, izdano na prvi stopnji, pritožba dovoljena.

Poleg ZUP lahko pravico do pritožbe izključi tudi kašen drug zakon (npr. zoper odločbo o odreditvi karantene pritožba po 19. členu zakona o nalezljivih boleznih ni dovoljena). Seveda pa mora biti v primeru izključenosti pritožbe v skladu z ustavo prizadetim zagotovljeno drugo pravno sredstvo (npr. ustrezno sodno varstvo).

Pritožba zoper odločbe izdane na drugi stopnji ni dovoljena.Iz načela pravice do pritožbe izhaja, da je splošni upravni postopek dvostopenjski. To pomeni, da o določeni upravni zadevi znotraj upravnega postopka odločata največ dva organa: organ, ki prvi obravnava upravno zadevo (organ prve stopnje) in če se vloži pritožba še pritožbeni organ (organ druge stopnje).

I) NAČELO EKONOMIČNOSTI POSTOPKA zahteva, da organ vodi postopek hitro, brez zavlačevanja in s čim manjšimi stroški za organ in za vse druge udeležence v postopku. To načelo pa se ne sme uveljavljati v škodo drugih načel, zlasti ne v škodo načela materialne resnice, ki zahteva, da organ preskrbi vse dokaze, ki so potrebni za ugotovitev resničnega dejanskega stanja in na tej podlagi pravilno in zakonito odloči. Prav to pa običajno povzroča večje stroške (npr. pridobitev izvedeniškega mnenja, zaslišanja prič ipd.) in podaljšuje postopek.

2

5. UREDITEV NEKATERIH SPLOŠNIH VPRAŠANJ (INSTITUTOV) V ZUP

ZUP v prvem delu poleg temeljnih načel ureja tudi vrsto pravnih institutov in vprašanj, ki so za pravilen in nemoten potek ter za zakonito odločanje izjemnega pomena. Med takšna vprašanja zlasti sodijo: udeleženci postopka in njihov položaj v postopku, oblike in načini občevanja organov in strank, jezik v postopku, stroški postopka, roki v postopku, vročanje itd.

5.1. Udeleženci postopka

Upravnega postopka se običajno udeležuje več oseb. Različne osebe, ki se udeležujejo postopka, so udeleženci postopka. Položaj posameznih udeležencev v postopku pa ni enak, prav tako pa so različni tudi pogoji, ki jih mora posamezna oseba izpolnjevati, da se lahko v določenem svojstvu udeležuje postopka v konkretni upravni zadevi. Glede na vlogo in položaj posameznega udeleženca v postopku razlikujemo:– nujne udeležence;– morebitne udeležence in – naključne udeležence.

Nujna udeleženca upravnega postopka sta samo organ in stranka. Brez organa in stranke upravnega postopka ne more biti.

Morebitni udeleženci postopka so: stranski udeleženec, zakoniti zastopnik stranke, pooblaščenec, začasni zastopnik, strokovni pomočnik, priče, izvedenci, tolmači, državni tožilec, državni pravobranilec. Ti udeleženci se lahko pojavijo v posameznem postopku, ni pa nujno.

Poleg nujnih in morebitnih udeležencev lahko nastopajo v postopku tudi naključni udeleženci, npr. oseba, ki poseduje listino, potrebno za ugotavljanje dejanskega stanja, ali lastnik nepremičnine, ki si jo je treba ogledati ipd.

5.2 Organ in njegova pristojnost

Z organom je mišljen organ državne uprave ali drug državni organ, organ samoupravne lokalne skupnosti in nosilec javnih pooblastil, ki mu zakon daje pooblastilo za odločanje. To pooblastilo pomeni pristojnost organa.

PRISTOJNOST v najširšem smislu pomeni pooblastilo, dano določenemu organu, da opravlja naloge, za katere je ustanovljen – med drugim tudi, da odloča v upravnih zadevah. Pristojnost organa v upravnem postopku pomeni pravico in dolžnost določenega organa, da lahko edino on odloča v konkretni upravni zadevi. Pravico in dolžnost odločanja v konkretni upravni zadevi ima samo en organ in to tisti, ki je za to pooblaščen s predpisi. V konkretni upravni zadevi je lahko s predpisom sicer pooblaščenih tudi več organov, ki v takem primeru skupaj odločajo ali na različne načine pri odločanju sodelujejo, npr. dajejo soglasja, mnenja, potrditve k odločbam pristojnega organa; vse te oblike pa bistva in pomena pristojnosti ne spreminjajo. Tudi primeri soodločanja in oblike sodelovanja različnih organov pri odločanju morajo biti določeni z

2

zakonom. Ker gre pri pristojnosti tako za pravico in dolžnost konretnega organa, to pomeni, da noben drug organ ne sme odločati o upravni zadevi, obenem pa tudi, da ta organ pristojnosti ne sme odkloniti.

Pristojnost organov je vedno določena s predpisi in je ne organi ne stranke ali katerikoli drugi udeleženci ne morejo spreminjati z medsebojnim dogovorom.

V upravnem postopku poznamo stvarno in krajevno pristojnost.

Stvarna prisojnost organov se v upravnem postopku določa glede na upravno področje, za katero je neki organ ustanovljen. Običajno je določena s predpisi, ki urejajo posamezno upravno področje ali pa s predpisi, ki določajo organizacijo in delovna področja posameznih organov.

Krajevna pristojnost se določa po predpisih o teritorialni organizaciji državne uprave (npr. upravne enote), po predpisih o teritoriju samoupravnih skupnosti ter po predpisih o organizaciji posameznih organov. ZUP določa posebna pravila za določitev krajevne pristojnosti glede na vsebino posamezne upravne zadeve (npr. če gre za zadevo, ki se nanaša na nepremičnino, bo krajevno pristojen tisti stvarno pristojni organ, na katerega teritoriju se nepremičnina nahaja).

ZUP vsebuje predvsem načelne, sistemske določbe o pristojnosti, ne določa pa pristojnosti konkretnega organa v konkretni upravni zadevi. V skladu s tem ZUP določa, da so v upravnih zadevah iz državne pristojnosti za odločanje na prvi stopnji stvarno pristojne upravne enote, na drugi pa ministrstva, če zakon ne določa drugače; za odločanje iz izvirne pristojnosti lokalne samoupravne skupnosti (občine) je na prvi stopnji pristojna uprava te skupnosti (občinska uprava).

Organ, ki je pristojen za odločanje v konkretni upravni zadevi, te svoje pristojnosti ne sme prenesti na drug organ in prav tako ne sme prevzeti pristojnosti od drugega organa, razen v primerih, ko to dopušča zakon.

Upoštevanje pravil o pristojnosti je nujno za zakonito odločanje v upravnem postopku. Če je o upravni zadevi odločil organ, ki za zadevo ni bil pristojen, je odločba nezakonita, tudi če je vsebinsko pravilna. Neupoštevanje pravil o pristojnosti pomeni bistveno kršitev pravil postopka.

Pristojni organ lahko opravlja dejanja v postopku samo na teritoriju, za katerega je ustanovljen. Če je treba opraviti neko dejanje v postopku izven tega teritorija, mora organ zaprositi za pomoč (to je da opravi takšno dejanje npr. zasliši pričo) organ, ki je pristojen za tisti teritorij. Ta organ je takšno pomoč dolžan dati. To pomoč imenujemo pravna pomoč.

Včasih lahko zaradi različnih vzrokov (npr. zaradi ne dovolj natančnih določb v predpisih ali zaradi različne interpretacije določb v zakonu) pride do spora o pristojnosti. Tak spor nastane, če vsaj dva organa menita, da sta pristojna za odločanje v konkretni upravni zadevi, ali pa če dva ali več organov zavrača pristojnost odločanja v konkretni zadevi. O nastalem

2

sporu o pristojnosti odloči organ, ki je na nek način skupen organom, ki so v sporu.

Organ mora v celotnem postopku paziti na svojo stvarno in krajevno pristojnost.

URADNA OSEBA ORGANA

Pooblastilo za vodenje postopka in odločanje ima organ (pristojnost organa), vendar pa lahko opravlja dejanja v postopku in odloča samo fizična oseba. Seveda pa mora biti oseba, da lahko odloča in opravlja dejanja v imenu organa, za to na predpisan način pooblaščena. Ni vsaka oseba, ki je zaposlena pri tem organu, že s tem tudi uradna oseba organa, ki lahko vodi in odloča v upravnem postopku.

Po svojem položaju v organu je pooblaščen za odločanje v upravnem postopku že po samem zakonu predstojnik organa (zaradi specifičnosti nalog pa tudi inšpektor, ki mora za to, da postane inšpektor, opraviti ustrezen izpit, ki vsebuje tudi poznavanje upravnega postopka).

Predstojnik organa lahko za vodenje in odločanje pooblasti tudi druge osebe zaposlene pri organu. Predstojnik lahko za odločanje o upravnih zadevah pooblasti zgolj osebo, ki je zaposlena pri organu. ZUP ločuje dve vrsti pooblastil: pooblastilo za vodenje postopka in pooblastilo za odločanje. Tisti, ki ima pooblastilo za odločanje, je s takšnim pooblastilom pooblaščen tudi za opravljanje vseh dejanj v postopku. Določena oseba pa je lahko pooblaščena samo za vodenje postopka, to je za opravljanje posameznih ali pa vseh dejanj v postopku, ne pa tudi za odločanje. Pooblastilo za opravljanje dejanj v postopku in za odločanje lahko dobi le oseba zaposlena pri organu, ki izpolnjuje predpisane pogoje. Pogoji so: predpisana izobrazba (različna glede na zahtevnost upravnega postopka) in opravljen strokovni izpit iz upravnega postopka.

Izločitev uradne osebe. V upravnem postoku se odloča o pravicah, pravnih koristih in obveznostih različnih subjektov, zato je treba zagotoviti objektivnost pri vodenju postopka in pri odločanju. Zaupanje strank v nepristranost organa, spoštovanje načela zakonitosti in končno tudi varovanje samega ugleda organa zahteva, da se izključi možnost, da bi vodila postopek in odločala uradna oseba organa, katere objektivnost bi bila lahko sporna zaradi določenih objektivnih okoliščin, ki to osebo povezujejo z upravno zadevo ali z drugimi udeleženci v postopku. Tako npr. v postopku ne sme opravljati dejanj ali v njem odločati uradna oseba, ki bi bila obenem stranka v tem postopku ali uradna oseba, ki je v določenih sorodstvenih in podobnih razmerjih s stranko. Prav tako uradna oseba ne more biti priča ali izvedenec v istem postopku. V teh in drugih z zakonom določenih primerih se mora uradna oseba iz postopka izločiti. To pomeni, da nesme opravljati dejanj v postopku in seveda ne sme tudi odločati v takšni zadevi. Tako se mora npr. uradna oseba denimo izločiti iz postopka tudi v primeru, če je bila udeležena v postopku na prvi stopnji (npr. kot priča).

2

Izločitev uradne osebe je v vseh teh in nekaterih drugih primerih, ki so določeni v ZUP, obvezna.

Izločitev uradne osebe pa iz navedenih ali pa tudi drugih razlogov lahko zahteva tudi stranka. Seveda pa izločitev v the drugih primerih ni obvezna. O izločitvi uradne osebe osebe odloča predstojnik organa, o izločitvi predstojnika pa predstojnik njemu nadrejenega organa.

5.3 STRANKA

STRANKA je poleg organa nujni udeleženec postopka; brez stranke upravnega postopka ni.

Stranka v upravnem postopku je lahko vsaka fizična ali pravna oseba, ki želi (prosi, zahteva), da ji pristojni organ prizna neko pravico (ali zmanjša neko obveznost), in zato z ustrezno vlogo (prošnjo, zahtevo ipd.) predlaga uvedbo postopka. Ta stranka je aktivna stranka in postane stranka po lastni volji, npr. nekdo prosi, da se mu izda dovoljenje (npr. gradbeno), tujec prosi za sprejem v državljanstvo, oseba zahteva vrnitev nacionaliziranega premoženja.

Stranka v upravnem postopku pa je tudi oseba (fizična ali pravna), ki ji pristojni organ želi na podlagi in v skladu s predpisi in zaradi varovanja javnega interesa naložiti neko obveznost ali zmanjšati neko pravico, ki jo ima. To je pasivna stranka. Posameznik oiziroma pravna oseba dobi v tem primeru položaj stranke brez lastne volje ali celo proti svoji volji. Oseba pridobi položaj pasivne stranke s samo uvedbo upravnega postopka, ki se je začel po uradni dolžnosti ali pa v nekaterih primerih na zahtevo druge – aktivne stranke.

Poleg fizičnih in pravnih oseb so lahko stranke v upravnem postopku tudi

drugi, npr. skupina oseb, če so lahko nosilci pravic ali obveznosti, o katerih se odloča v upravnem postopku (npr. skupina oseb, ki želi ustanoviti društvo, je lahko stranka v postopku ustanavljanja društva).

Stranka mora imeti pravno sposobost, to je sposobnost biti nosilec pravic in obveznosti. Pravna sposobnost daje osebi na splošno možnost nastopati kot stranka v kateremkoli upravnem postopku. Fizična oseba pridobi pravno sposobnost z rojstvom, pravna oseba pa z ustanovitvijo oziroma registracijo.

Pogoj, da se neka oseba kot stranka udeleži konkretnega upravnega postopka, to je, da v konkretni upravni zadevi nastopa kot stranka, pa mora imeti tako imenovano stvarno legitimacijo. Stvarna legitimacija, ki je lahko aktivna ali pasivna, pomeni, da ima oseba do upravne zadeve določeno razmerje – upravna zadeva se mora nanašati izključno na pravico ali obveznost te osebe.

Stvarno legitimacijo ima samo oseba, ki v postopku uveljavlja svojo pravico (aktivna legitimacija) oz. stranka, zoper katero se vodi postopek, da se ji naloži neka obveznost, ki gre samo njej (pasivna legitimacija). Oseba ne

2

more zahtevati izdaje nekega dovoljenja za svojega prijatelja, posamezniku se ne more odmeriti davek, za katerega je zavezan njegov sorodnik. Nihče ne more npr. uveljavljati pravice za svojo ženo ali svoje otroke, razen če ni njen oz. njihov zakoniti zastopnik.

5.4. DRUGI (MOREBITNI) UDELEŽENCI UPRAVNEGA POSTOPKA

Poleg organa in stranke, ki sta nujna udeleženca, so lahko v postopku tudi drugi udeleženci. Udeležba teh oseb je odvisna od konkretne upravne zadeve.

Upravnega postopka se lahko udeležita tudi državni tožilec in državni pravobranilec, če je to potrebno zaradi varstva javne koristi. V postopku imata enake pravice in dolžnosti kot stranka; ne pa večjih.

V upravnem postopku lahko samostojno in veljavno opravlja procesna dejanja

samo stranka, ki je procesno sposobna. Procesna sposobnost pomeni sposobnost samostojno in pravno veljavno opravljati dejanja v postopku in je v bistvu identična s poslovno sposobnostjo. Tisti, ki je popolno poslovno sposoben, je v enaki meri tudi procesno sposoben. Za obstoj popolne poslovne (in s tem popolne procesne) sposobnosti morata biti izpolnjena dva pogoja: oseba mora biti polnoletna in razsodna. Razsodnost v tej zvezi pomeni sposobnost razumeti pomen svojih dejanj in sposobnost ravnati skladno s tako oblikovano voljo.

Osebo, ki nima procesne sposobnosti, mora v postopku zastopati druga oseba, to je njen zakoniti zastopnik. Zakoniti zastopnik se določi z zakonom (npr. starši so že po zakonu zakoniti zastopniki svojih mladoletnih otrok) ali pa ga določi pristojni organ, največkrat je to skrbstveni organ.

Procesna dejanja, ki jih v postopku opravi zakoniti zastopnik, veljajo enako, kot če bi jih opravila stranka sama, če bi imela procesno sposobnost. Zakoniti zastopnik opravlja dejanja v imenu in na račun stranke.

Pravne osebe ne morejo same opravljati dejanj v postopku in zato nimajo procesne sposobnosti; imeti morajo zakonitega zastopnika (npr. direktor).

V določenih primerih pa organ, ki vodi postopek, stranki določi začasnega zastopnika (npr. procesno nesposobna stranka še nima zakonitega zastopnika, procesno dejanje pa je treba opraviti). Začasni zastopnik stranke ima v postopku enak položaj kot zakoniti zastopnik, seveda samo za določeno dejanje oz. za določen čas.

Procesna dejanja v upravnem postopku opravlja stranka sama ali pa njen zakoniti zastopnik (v določenih primerih tudi začasni zastopnik); vendar pa lahko stranka oz. njen zakoniti zastopnik po lastni presoji za to pooblastita drugo osebo (največkrat seveda zaradi potrebnega pravnega znanja, ki lahko pri tem koristi). Ta oseba je pooblaščenec stranke. Stranka določi pooblaščenca s pooblastilom, ki se lahko da pisno ali ustno na zapisnik. Pooblastilo se lahko da za ves postopek ali pa samo za

2

posamezna dejanja (npr. za vložitev pritožbe) ali za določen čas. Stranka lahko pooblastilo kadarkoli prekliče, pooblaščenec pa se mu lahko kadarkoli odpove, razen med dejanjem v postopku (npr. med ustno obravnavo). Dejanja, ki jih v postopku opravi pooblaščenec, veljajo, kot če bi jih opravila stranka. Stranke za pooblaščenca najpogosteje izberejo odvetnika, vendar pa je pooblaščenec v upravnem postopku lahko vsaka procesno popolnoma sposobna oseba.

Poleg aktivne ali pasivne stranke se lahko upravnega postopka udeležuje tudi oseba, ki jo imenujemo stranski udeleženec. Stranski udeleženec je oseba, ki se udeležuje upravnega postopka, začetega na zahtevo druge stranke (aktivne stranke), ali postopka, ki ga je zoper drugo stranko (pasivno stranko) začel po uradni dolžnosti pristojni organ, da zavaruje svoje pravne koristi (svoje pravice). Če se postopek ne bi začel, pravice oz. pravne koristi te osebe ne bi bile ogrožene. V upravnem postopku se lahko namreč zgodi, da se s sprejeto odločitvijo poseže v pravne koristi tudi drugih oseb. Ker zakon pravne koristi varuje, lahko takšna oseba sodeluje v postopku praviloma z enakimi pravicami kot stranka (npr. sosed je v postopku izdaje gradbenega dovoljenja zainteresiran, da nameravana gradnja ne bo prizadela njegove pravice oz. pravne koristi do varne in nemotene uporabe njegovega stanovanja).

Začasnega zasttopnika postavi v ,z zakonom, določenih primerih, organ, ki vodi postopek (npr. kadar je potrebno opraviti kakšno dejanje v postopku zoper osebo, katere prebivališče ni znano in nima pooblaščenca, če to narekuje nujnost zadeve ali interes stranke ). Poostavljena oseba mora sprejeti zastopanje Začasni zastopnik sodeluje samo v postopku oziroma pri dejanju za katerega je postavljen, pri tem pa ima enak položaj kot zakoniti zastopnik.

Dvoje ali več strank lahko skupaj nastopa v isti zadevi. V takšnem primeru morajo navesti, katera od njih bo nastopila kot njihov skupni predstavnik, seveda pa vsaka od takšnih strank obdrži pravico samostojno vlagati pritožbe in druga pravna sredstva..

Stranski udeleženec, zakoniti zastopnik, začasni zastopnik, pooblaščenec, državni tožilec in državni pravobranilec so morebitni udeleženci postopka; njihova udeležba je pač odvisna od okoliščin konkretne upravne zadeve.

Poleg naštetih morebitnih udeležencev lahko v postopku sodelujejo tudi drugi, kot so npr. priče, izvedenci in tolmači.

PRIČA v upravnem postopku je morebitni udeleženec postopka, s pomočjo katerega se lahko uradna oseba, ki vodi postopek, prepriča, ali je neko za odločitev pomembno dejstvo resnično.

IZVEDENEC je oseba, ki ima posebno strokovno znanje, nujno za ugotovitev ali za presojo nekega dejstva, ki je pomembno ali celo odločilno za rešitev upravne zadeve. Seveda pa gre za posebno strokovno vprašanje, ki zahteva znanje, katerega uradna oseba nima, ne pa za pravno vprašanje, kajti uradna oseba mora poznati „pravo“.

TOLMAČ je oseba, ki se udeležuje postopka, da se stranki ali drugemu udeležencu, ki ne razume jezika, v katerem teče postopek, ali zaradi svoje invalidnosti ne more spremljati postopka, omogoči spremljanje

3

postopka.

5.4. OBČEVANJE ORGANOV IN STRANK

VLOGA je skupni naziv za različne prošnje, zahteve, pritožbe, predloge in druga sporočila, s katerimi se stranke in drugi udeleženci postopka obračajo na organ. Vloge torej niso dokumenti, ki jih organi pošiljajo strankam in drugim udeležencem v postopku.

Vloga je dejanje v postopku, ki ima določene pravne posledice, obenem pa je skupni izraz za različna pisanja in druge oblike, ki jih stranke in druge osebe naslavljajo na organe.

Vloge so lahko v pisni ali ustni obliki.

Pisna vloga je lahko v fizični obliki (napisana ali natisnjena in lastnoročno podpisana) ali pa v elektronski obliki (poslana po elektronski poti in podpisana z varnim elektronskim podpisom in kvalificiranim potrdilom).

Ustna vloga je vloga, ki se da pri pristojnem organu na zapisnik. Vloge se lahko vlagajo tudi na predpisanih ali kako drugače pripravljenih

obrazcih.

Vsaka vloga, ne glede na obliko, mora imeti določeno vsebino, da se sploh lahko obravnava. Imeti mora splošne podatke o vložniku, navedbo organa, zadevo, katere se vloga tiče, in zahtevek oziroma predlog, kaj vložnik želi od organa.

Poleg splošnih podatkov, ki jih mora vsebovati vloga, se lahko v določenih upravnih zadevah zahtevajo še druge posebne sesstavine (npr. različne priloge, potrdila, soglasja ipd.).

Vloga mora biti razumljiva in popolna. Če je vloga pomanjkljiva ali nepopolna, mora uradna oseba pristojnega organa na to pisno opozoriti stranko in jo pozvati, da v roku, ki ji ga določi, pomanjkljivosti odpravi. Če stranka tega ne stori v postavljenem roku, organ vlogo s sklepom zavrže.

Vloga se izroči organu, ki je pristojen za sprejem; vloži se lahko vsak delavnik med poslovnim časom, po elektronski poti pa ves čas.

VABILO je sredstvo, s pomočjo katerega si uradna oseba zagotovi prisotnost oseb (npr. priče), za katere meni, da so potrebne pri določenem dejanju v postopku. Povabljene osebe so se vabilu dolžne odzvati. Organ ima na razpolago naslednje ukrepe, če se vabljena oseba vabilu ne odzove in svojega izostanka ne opraviči:

prisilno privedbo, denarno kazen in naložitev plačila nastalih stroškov. (Možnost sprejetja teh ukrepov pa mora biti

navedena na vabilu, sicer se ne smejo uporabiti.)

3

Praviloma se vabi s pisnim vabilom in samo osebe, ki prebivajo na območju organa. Ni dovoljeno vabiti ponoči, razen izjemoma, če gre za nujne in neodložljive ukrepe.

Vabilo mora vsebovati:ime in sedež organa, ki vabi,ime in naslov vabljenega, kraj in dan ter po možnosti tudi uro, ko se mora zglasiti pri organu, v kateri zadevi je povabljen,kot kaj je povabljen (kot stranka, priča, izvedenec ipd.)ali mora priti osebno ali pa lahko pošlje pooblaščenca, kaj mora prinesti s seboj (dokazila ipd.) opozorilo, da mora pravočasno sporočiti organu, če se vabilu ne bi mogel

odzvati, in posledice, ki mu lahko nastanejo, če tega ne stori oz. če se vabilu ne odzove.

ZAPISNIK se piše o vseh pomebnih dejanjih v postopku, o ustni obravnavi, o zaslišanjih oz. ustnih izjavah strank in drugih udeležencev; o uradnih zapažanjih in ugotovitvah ali okoliščinah, ki se tičejo samo notranjega dela organa, pa se sestavi uradni zaznamek. Zapisnik mora biti napisan čitljivo in pravilno, v njem se ne sme nič izbrisati. Zapisnik se piše tako, da uradna oseba glasno narekuje zapisnikarju, kaj naj zapiše v zapisnik, oziroma glasno govori, kaj piše, če ga piše sama. V zapisnik se vpišejo:

ime in sedež organa,kraj, dan in ura dejanja,

zadeva, za katero gre, imena vseh udeležencev pri dejanju, natančen in kratek potek ter vsebino opravljenega dejanja, listine in dokazi, ki so bili uporabljeni oz. izvedeni, dobesedne izjave strank, prič, izvedencev in drugih udeležencev,sprejeti sklepi med dejanjem.

V že podpisan zapisnik se ne sme ničesar dodajati. Zapisnik podpišejo

udeleženci dejanja, na koncu pa ga overi uradna oseba, ki je vodila dejanje. Zapisnik, ki je sestavljen v skladu z določbami ZUP, je javna listina.

URADNI JEZIK v upravnem postopku je slovenski jezik, na območjih lokalnih skupnosti, kjer sta poleg slovenskega jezika uradna jezika tudi italijanski ali madžarski jezik, pa tudi eden od teh dveh jezikov. To pomeni, da se na teh območjih vodi postopek v slovenskem in italijanskem oz. madžarskem jeziku. Seveda pa ne v vseh postopkih na teh območjih, ampak samo v primerih, če stranka vloži zahtevo v enem od teh dveh jezikov ali če kadarkoli med postopkom zahteva uporabo jezika narodnosti.

ROK v postopku je določeno časovno obdobje (npr. v 15 dneh) ali določena časovna točka (npr. do 30 junija tekočega leta), v katerem oz. do katere je treba opraviti neko dejanje v postopku. Da bi bilo spoštovano načelo ekonomičnosti postopka, to je, da bi postopek tekel čim hitreje in brez zamud, so dejanja v postopku praviloma vezana na določene roke.

3

Roke lahko delimo po različnih kriterijih: Procesni roki veljajo za posamezna dejanja v postopku (npr. rok, v katerem je

možno vložiti pritožbo); materialni roki veljajo za uveljavljanje kakšne pravice (npr. rok za uveljavitev pravice do subvencije iz kakšnega sklada).

Zakoniti roki, ki so določeni z zakonom, se brez spremembe zakona ne morejo podaljševati ali kako drugače spreminjati v nasprotju z roki, ki jih določi uradna oseba (npr. rok, ki ga uradna oseba določi stranki za odpravo pomanjkljivosti v pomanjkljivi vlogi).

Zamuda nekaterih rokov ima za posledico izgubo pravice – to so tako imenovani prekluzivni roki. Ti roki vežejo stranko (npr. zamuda roka za vložitev pritožbe pomeni, da stranka izgubi pravico do pritožbe).

Instrukcijski roki so roki, ki nalagajo organu, da v določenem času opravi določeno dejanje v postopku. Zamuda tega roka nima za organ,pogosto pa tudi za stranko, pravnih posledic.

Roki se določajo v dnevih, mesecih in letih. Roki tečejo neprekinjeno, kar pomeni, da poteka roka ne ovirajo nedelje, prazniki in drugi dnevi, ko organ ne dela, razen če potek roka pade na takšen dan. V tem primeru se za iztek roka šteje prvi naslednji delovni dan.

Glede na to da ima zamuda prekluzivnega roka za stranko lahko zelo škodljive posledice, ji ZUP omogoča, da lahko v ZUP določenih upravičenih primerih prosi organ za spregled zamude. Takšno prošnjo imenujemo prošnjo za vrnitev v prejšnje stanje. Če organ prošnji za vrnitev v prejšnje stanje ugodi, se postopek vrne v stanje, ki je bilo pred zamudo in stranka lahko opravi zamujeno dejanje.

VROČANJE je opravilo v postopku, s katerim organ, ki vodi postopek, dostavlja vabila, sklepe, odločbe in druge uradne dokumente naslovniku. Vročitev je pomembno dejanje v postopku, saj ima pomembne pravne posledice za naslovnika, organ in za sam dokument, ki se vroča. (Odločba, ki ni vročena stranki, nima pravnih učinkov; pravno ne obstaja. Organ takšno odločbo lahko spremeni.) Od vročitve tečejo roki. Pravila vročanja določajo:

čas vročitve (praviloma podnevi in ob delavikih) kraj vročitve (praviloma stanovanje oz. tam, kjer je naslovnik zaposlen) način vročitve (po pošti, po elektronski poti, po uradni osebi organa ipd.)

Odločbe in sklepi ter drugi dokumenti, pri katerih prične z vročitvijo teči rok, se morajo vročati osebno naslovniku. (Kadar to ni mogoče, pusti vročevalec v poštnem predalčniku ali na drugem primernem mestu pisno sporočilo o tem, kje se dokument nahaja in da ga mora naslovnik prevzeti v 15 dneh. Če naslovnik v tem roku dokumenta ne prevzame, se šteje, da je vročitev opravljena po preteku tega roka, sicer pa z dnem, ko je naslovnik med tem rokom dokument prevzel.) V primeru osebne vročitve se sestavi poseben dokument vročilnica, s katerim se organ, ki je vročitev odredil, obvesti o vročitvi. Vročilnico podpišeta prejemnik in vročevalec.

3

Upravni postopek se mora odvijati nemoteno, zato je skrb za vzdrževanje reda pri delu v postopku naložena uradni osebi, ki vodi dejanje v postopku. Ukrepe, ki jih ima za vzdrževanje reda na voljo, so:

opomin,odstranitev od dejanja in denarna kazen. Uradna oseba lahko brez predhodnega opomina odstrani od dejanja v

postopku vsakogar razen stranke – stranko mora prej opomniti. Tistega, ki je odstranjen, lahko tudi denarno kaznuje.

Kdor zagreši pri dejanju kakšno nedostojnost ali če kdo v vlogi žali organ, uradno osebo ali druge udeležence, se prav tako lahko kaznuje z denarno kaznijo.

Na dejanja v postopku se ne sme prinašati orožja ali nevarnega orodja. Ta prepoved velja tudi za policiste ali za druge osebe, ki imajo sicer pravico ali celo dolžnost nositi orožje, kadar so v postopku stranke, priče ali drugi udeleženci, ne pa tedaj, kadar je ravno nošenje orožja smisel njihove prisotnosti pri dejanju (npr. pri kašnih izvršbah, ko je treba zagotoviti red).

STROŠKI POSTOPKA so stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka.

Stroški, ki jih ima organ v zvezi s postopkom, so splošni in posebni. Splošni

stroški so izdatki, ki jih ima organ nasploh zaradi nalog, za katere je ustanovljen (npr. izdatki za plače uslužbencev, pisarniški material, razni drugi režijski stroški). Ti stroški, četudi so zaradi postopka v neki konkretni upravni zadevi zelo visoki, niso stroški postopka. Te stroške trpi vedno organ. Stroški postopka so samo posebni stroški organa, npr. potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence ali tolmače, stroški za oglase ipd.

Stroški stranke so lahko stroški za njen prihod, izgubo časa in zaslužka (to so osebni stroški stranke), stoški za pravno zastopanje, strokovno pomoč ipd. Osebne stroške nosi vedno stranka sama.

Kdo nosi stroške postopka v konkretni upravni zadevi, je odvisno od tega, kako se je začel postopek: če je bil postopek uveden na predlog stranke, nosi stroške takega postopka vedno stranka – razen tistih, ki jih je povzročil kakšen drug udeleženec postopka po svoji krivdi, iz nagajivosti ali zaradi kakšnega protipravnega dejanja. Kadar pa se postopek uvede po uradni dolžnosti, je odločitev o tem, kdo trpi stroške postopka, odvisna od tega, kako se postopek konča: če se konča ugodno za stranko, nosi stroške postopka organ, če neugodno, pa stranka.

O stroških odloči uradna oseba z odločbo, če je to mogoče (če ima vse potrebno za takšno odločitev) in če se postopek konča z odločbo, sicer pa s sklepom, ki ga napove v odločbi. Če se postopek ustavi s sklepom, se s sklepom odloči tudi o stroških postopka; podobno kot pri odločbi, se lahko tudi v primeru ustavitve postopka izda poseben sklep o stroških.

3

Uradna oseba lahko oprosti stranko plačila stroškov v celoti ali samo dela stroškov, lahko dovoli obročno odplačevanje ipd.

Takse, ki jih mora stranka plačati, formalno niso stroški postopka.

3

POSTOPEK NA PRVI STOPNJI

Upravni postopek se sestoji iz različnih dejanj, ki jih opravljajo udeleženci postopka v skladu z določbami ZUP in posebnih predpisov. Upravni postopek je lahko dvostopenjski, to je:

postopek na prvi stopnji in pritožbeni postopek (to je postopek na drugi stopnji).

Poleg teh dveh stopenj lahko v splošnem upravnem postopku poteka tudi postopek z izrednimi pravnimi sredstvi in postopek v zvezi z izvršbo.

Seveda pa vse te stopnje niso nujne: če se nihče ne pritoži in če nihče ne uporabi izrednih pravnih sredstev ter če zavezanec prostovoljno izvrši naloženo obveznost, vse druge faze postopka, razen postopka na prvi stopnji, odpadejo. Vse te stopnje oziroma faze so praviloma možne šele po končanem postopku na prvi stopnji.

Prvo dejanje postopka na prvi stopnji je njegova uvedba. Postopek je treba uvesti oz. začeti. Nujen pogoj za uvedbo postopka na prvi stopnji je ustrezna pobuda (iniciativa). Prav glede tega, kdo lahko da pobudo za začetek postopka, se upravni postopek razlikuje od kazenskega ali pravdnega postopka. Pobudo za začetek upravnega postopka lahko da stranka, postopek se tedaj začne na na zahtevo stranke, ali pa je pobuda za začetek postopka na strani organa; ta postopek se začne po uradni dolžnosti. Kazenski ali pravdni postopek se nikoli na začneta po uradni dolžnosti, ampak je zato vselej potrebna ustrezna zahteva (obtožni predlog državnega tožilca, tožba upnika). V upravnem postopku pa sta uveljavljena oba načina prav zaradi prepletanja javnih koristi in koristi posameznika. V upravnem postopku pa se ne odloča le o pravicah posameznikov ampak tudi o hovih obveznostih, te pa se strankam nalagajo praviloma v javnem interesu.

Glede na obstoj javne koristi v upravnih zadevah je seveda pobudnik za uvedbo postopka zaradi varovanja teh koristi pristojni organ. Ta organ je dolžan začeti postopek po uradni dolžnosti, če tako določa zakon (ali drug predpis) ali če ugotovi, da je zaradi določenega dejanskega stanja, zaradi varovanja javne koristi to potrebno (npr. pristojna inšpekcija ugotovi, da je zaradi stanja, v katerem je določena stavba, treba začeti postopek za izpraznitev stavbe). Ali je v nekem primeru treba uvesti postopek, je stvar presoje pristojnega organa.

Postopki, ki se začno po uradni dolžnosti, se praviloma uvedejo zato, da bi se stranki naložila določena obveznost ali zmanjšala kakšna njena pravica.

Postopek na zahtevo stranke pa se praviloma začne zato, da bi se stranki priznala kakšna pravica ali zmanjšala kakšna obveznost.

Za začetek postopka na zahtevo stranke zadostuje, da vložnik zatrjuje, da mu določena pravica pripada, seveda pa ni dovolj samo zahteva, naj organ uvede postopek, ampak mora taka zahteva vsebovati konkreten zahtevek, kaj vlagatelj od organa želi.

Postopek na zahtevo stranke se začne v zadevah, za katere zakon takšen

3

začetek določa, ali pa če iz same narave zadeve to izhaja (samoumevno je, da je treba za izdajo npr. potnega lista vložiti ustrezno zahtevo). Ker gre v postopkih, ki se začno na zahtevo stranke, praviloma za uveljavitev določene pravice, stranke seveda ni mogoče siliti, naj pravico uveljavlja. Zaradi tega se postopki, ki se lahko prično zgolj na zahtevo stranke, ne smejo uvesti po uradni dolžnosti – taki postopki bi bili nični.

V nekaterih upravnih zadevah se lahko upravni postopek začne na oba načina: bodisi na zahtevo stranke ali pa po uradni dolžnosti. Vendar pa so takšne zadeve dokaj redke. Takšen primer je npr. postopek usmerjanja otrok s posebnimi potrebami.

Za začetek postopka po uradni dolžnosti šteje prvo dejanje, ki ga pristojni

organ opravi z namenom začetka postopka (npr. evidentira zadevo, pošlje vabilo stranki, pridobi neke dokaze izven prostorov organa ipd.).

Postopek na zahtevo stranke pa je začet z dnem, ko je stranka vložila pri organu popolno vlogo (zahtevo), če so pri tem izpolnjeni tudi vsi predpisani procesni pogoji za uvedbo in vodenje upravnega postopka. Pristojni organ mora namreč preveriti, če vloga stranke izpolnjuje tudi naslednje procesne pogoje (procesne predpostavke):

ali gre za upravno zadevo ali ne, ali je vložnik lahko stranka in ali uveljavlja svojo pravico (stvarna legitimacija

vložnika) ali je zahteva vložena v predpisanem roku (pravočasnost vloge) ali o isti zadevi že teče postopek in ali je bilo o tej zadevi že pravnomočno odločeno.

Če organ ugotovi, da kateri od navedenih pogojev ni izpolnjen, postopka ne uvede, ampak vlogo s sklepom zavrže.

Upravni postopek se lahko vodi samo v upravnih zadevah, ne pa v kazenskih ali drugih sodnih. Prav tako lahko posameznik v upravnem postopku uveljavlja pravico samo za sebe in ne za drugega (razen, če gre za primere zastopanja). Pogojev za uvedbo postopka tudi ni, če je bila zahteva vložena po preteku predpisanega (materialni rok) roka ali pa če gre za zadevo, o kateri je bilo že odločeno s pravnomočno odločbo. Prav tako ne smeta teči o isti zadevi hkrati dva postopka.

Uradna oseba organa mora pred odločitvijo o pravici, pravni koristi ali obveznosti opraviti ugotovitveni postopek, v katerem ugotavlja, ali v zadevi obstajajo pogoji, ki jih v zvezi s tem določa ustrezen materialni predpis. To pomeni, da mora ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki jih materialni predpis določa kot odločilna za priznanje pravice oz naložitev obveznosti. Uradna oseba mora vedno pred izdajo odločbe ugotoviti dejansko stanje zadeve.

Poenostavljeno rečeno je bistvo upravnega postopka v tem, da se pravilno in popolno ugotovi dejansko stanje, pravilno uporabi pravi materialni predpis in da vse to poteka po pravilih postopka.

Dejstva in okoliščine, ki so pomembni za odločitev, določa materialni predpis.

3

Zaradi tega je seveda nujno, da uradna oseba pravilno ugotovi, kateri predpis se nanaša na konkretno upravno zadevo in potem ta predpis tudi pravilno uporabi. Nepravilnosti in nezakonitosti se pri vodenju in odločanju v upravnem postopku lahko storijo bodisi zaradi napačne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ali pa zaradi neuporabe ali napačne uporabe materialnega predpisa ali zaradi kršitev pravil postopka. (To pa so, kot bomo videli, tudi razlogi za pritožbo.)

Dejansko stanje se ugotavlja v skrajšanem postopku ali pa v posebnem

ugotovitvenem postopku.

Skrajšani postopek je izjema, pravilo pa je posebni ugotovitveni postopek. Razlika med skrajšanim in posebnim ugotovitvenim postopkom je v tem, da v skrajšanem postopku ni treba opravljati nobenih posebnih procesnih dejanj: ni treba zaslišati prič, izvedencev, ni ogleda stvari, ni treba razpisati naroka za ustno obravnavo, pa tudi stranke ni treba zaslišati. Dejansko stanje se tako ali drugače ugotovi brez teh dejanj in uradna oseba organa lahko odloči neposredno.

Skrajšani postopek je izjemni postopek in je možen samo v primerih, ki jih

določa ZUP. To je možno v primeru takojšne dostopnosti vseh dejstev, potrebnih za odločitev (npr. splošno znana dejstva, dejstva, ki so organu znana, popolne navedbe stranke, podatki iz uradnih evidenc), v določenih zadevah, ko se stranki ugodi, ali če gre za nujne ukrepe v javnem interesu.

V vseh drugih primerih je treba opraviti poseben ugotovitveni postopek. Katera dejanja se bodo v posebnem ugotovitvenem postopku v posamezni upravni zadevi opravila, določi uradna oseba organa, ki vodi postopek. Uradna oseba organa ima pri tem vsa pooblastila:

določi dejanja, ki naj se opravijo, določi vrstni red dejanj, roke za ta dejanja, če niso določeni s predpisom,odloča o vseh predlogih strank in drugih udeležencev postopka, določa izvedbo dokazov itd.

Uradna oseba lahko med postopkom ves čas ugotavlja dejansko stanje in izvaja dokaze o vseh dejstvih, pomembnih za izdajo odločbe. Uradna oseba si mora po uradni dolžnosti priskrbeti podatke o dejstvih iz uradnih evidenc; to velja tudi za osebne podatke o stranki, razen če stranka pridobitev teh podatkov izrecno prepove (v tem primeru jih mora posredovati organu sama).

Uradna oseba mora ves čas postopka skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. Zato mora pred začetkom ugotovitvenega postopka povabiti k udeležbi v postopku vse osebe, za katere ugotovi, da imajo pravni interes za udeležbo. Če tega ne more ugotoviti, povabi k udeležbi z javnim naznanilom.

V ugotovitvenem postopku je treba omogočiti stranki, da uveljavi in zavaruje svoje pravice. Zato ima stranka v ugotovitvenem postopku zlasti

3

naslednje pravice:udeleževati se ugotovitvenega postopka, prisostvovati posameznim dejanjem ugotovitvenega postopka,navajati dejstva, ki utegnejo vplivati na odločitev,dopolnjevati svoje navedbe,izpodbijati navedbe drugih,sodelovati pri izvedbi dokazov,seznaniti se z uspehom dokazovanja in se o tem izjaviti itd.

Stranka mora imeti možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so podlaga za odločbo. To je v skladu s temeljnim načelom zaslišanja stranke pravica stranke. Izjema pri tem je skrajšani postopek, v katerem je ta pravica stranke na drug način zavarovana ali pa je narava upravne zadeve takšna, da mora biti to zaradi varovanja javnega interesa drugače urejeno. Če stranka te svoje pravice ne izkoristi, je to njena odločitev, dolžnost organa pa je, da ji to omogoči.

Najpomembnejše dejanje v ugotovitvenem postopku je ustna obravnava (ali videokonferenčna obravnava, če ima organ za takšen način obravnave tehnološke možnosti), ki pomeni koncentracijo ugotovitvenega postopka v enem dejanju. Namen ustne obravnave je razjasnitev stvari oz. ugotovitev dejanskega stanja. Narok za ustno obravnavo mora uradna oseba obvezno razpisati, če sta v postopku udeleženi vsaj dve stranki z nasprotujočimi si interesi ali kadar je treba v zadevi opraviti ogled ali zaslišati izvedence ali priče. V drugih primerih je razpis ustne obravnave prepuščen presoji uradne osebe. To v praksi pomeni , da je razpis naroka za fakultativno obravnavo relativno zelo redek.

V ugotovitvenem postopku je treba ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so pomembni za odločbo v skladu z načelom materialne resnice. O resničnosti takšnih dejstev se uradna oseba, če so ta dejstva ali okoliščine sporne, prepriča z dokazi.

Dokaz je procesno sredstvo, s katerim se uradna oseba prepriča, ali je neko odločilno dejstvo resnično. Kot dokaz se lahko v upravnem postopku uporabi vse, kar je primerno za ugotovitev resničnega dejanskega stanja, običajno pa se kot dokazna sredstva uporabljajo listine, potrdila, priče, izvedenci in ogled, v nekaterih zadevah pa tudi samo izjava stranke.

LISTINE so lahko javne ali zasebne. Odločilno za to razlikovanje je, kdo je izdajatelj listine, ne pa, na koga je listina naslovljena.

Javna listina je listina, ki jo v predpisani obliki izda organ v mejah svoje pristojnosti. Za takšno listino velja zakonita domneva resničnosti, to je, da takšna listina dokazuje resničnost tistega, kar se v njej potrjuje ali določa.

POTRDILA so podobno kot listine pogosto uporabljeno dokazno sredstvo v upravnem postopku. Treba je razlikovati potrdila, ki jih organi izdajajo o dejstvih na podlagi uradnih evidenc (ta potrdila so organi v vsakem primeru dolžni izdajati in veljajo kot javne listine), in potrdila, ki jih izdajajo

3

organi o dejstvih, o katerih se ne vodijo uradne evidence. Za ta potrdila ne velja domneva resničnosti njihove vsebine, njihovo dokazno vrednost presoja uradna oseba v skladu z načelom proste presoje dokazov. Takšna potrdila pa so organi dolžni izdajati samo, če jim kakšen predpis to izrecno nalaga. V tem primeru takšna potrdila izdajajo organi na podlagi opravljenega ugotovitvenega postopka po pravilih ZUP. Potrdil, ki jih organi niso dolžni izdajati, organi od strank tudi ne smejo zahtevati.

PRIČE – kdo je lahko priča v upravnem postopku? Priča je lahko vsaka fizična oseba, ki je bila v preteklosti sposobna zaznati

dejstvo, o katerem naj bi pričala, in ki je sposobna to svojo zaznavo tudi posredovati organu, ki vodi postopek. Gre za zaznavo s svojimi čutili – vidom, sluhom, okusom idr. Priča posreduje svoja opažanja; njeno mnenje o dejstvu, o katerem priča, za organ ni pomembno.

Tisti, ki je povabljen kot priča, se je dolžan vabilu odzvati in pričati, to je odgovarjati na postavljena vprašanja. Uradna oseba je dolžna pričo opozoriti, na katera vprašanja lahko odkloni odgovor. Priča mora govoriti resnico in ne sme ničesar zamolčati. Uradna oseba mora pričo opozoriti na kazenske in materialne posledice krive izpovedbe.

IZVEDENEC je strokovnjak, ki se udeležuje upravnega postopka zato, da po pravilih svoje stroke (lex artis) ugotovi določena, za odločbo pomembna dejstva ter ta dejstva oceni tako, da o njih poda svoje strokovno mnenje. Izvedenca lahko nadomesti tudi drug izvedenec, medtem ko priče ne more. Izvedenca v upravnem postopku določi uradna oseba, če meni, da je to za ugotovitev dejanskega stanja potrebno. Določi ga s sklepom, v katerem mu določi naloge in rok za njihovo izvedbo. Izvedenec je lahko samo oseba, ki ima priznano ustrezno strokovno znanje.

Dokaz, ki ga s svojim izvidom in izvedeniškim mnenjem poda izvedenec, presoja uradna oseba, tako kot vse druge dokaze – v skladu z načelom proste presoje dokazov. Uradna oseba lahko zahteva dopolnitev izvedeniškega mnenja, drugo izvedeniško mnenje, lahko zahteva mnenje kakšne strokovne ali znanstvene institucije ipd.

OGLED stvari je v upravnem postopku edini neposredni dokaz, s pomočjo katerega se uradna oseba sama prepriča o resničnosti spornega dejstva tako, da si stvar sama ogleda.

IZJAVA STRANKE se lahko v določenih primerih, npr. če ni dovolj drugih dokazov ali v malo pomembnih upravnih zadevah, vzame kot dokaz za presojo resničnosti nekega dejstva. V takšnem primeru nastopa stranka v nekem smislu kot priča v lastni zadevi, zato jo mora uradna oseba opozoriti na njeno kazensko in materialno odgovornost, če bi dala krivo izjavo. Ustno izjavo kot dokazno sredstvo moramo ločiti od temeljne pravice stranke, da se izjavi o vseh dejstvih, ki so pomembna za odločitev.

Ko uradna oseba z ugotovitvenim in dokaznim postopkom ugotovi dejansko

4

stanje upravne zadeve, pristopi k odločanju o upravni zadevi.

4

7. ODLOČANJE V UPRAVNI ZADEVI: ODLOČBA IN SKLEP

V splošnem upravnem postopku organ odloča z odločbo ali s sklepom. Odločba je konkretni upravni akt, izdan v upravnem postopku, s katerim pristojni organ odloči, ali v konretni upravni zadevi pripada pravica ali pravna korist stranki, ki jo uveljavlja, oziroma ali obstajajo zakoniti pogoji, da se lahko stranki naloži določena obveznost. Organ pri tem primerja ugotovljeno dejansko stanje z ustreznimi določbami v materialnem predpisu, ki ga je treba uporabiti v upravni zadevi. Če organ ugotovi, da se ugotovljeno dejansko stanje sklada s pogoji, ki jih za priznanje pravice (ali za naložitev obveznosti) določa materialni predpis, potem stranki pravico z odločbo prizna oziroma ji z odločbo naloži obveznost, sicer pa ne.

Konkretni upravni akt, s katerim se v upravnem postopku odloči o pravici, pravni koristi ali obveznosti, je lahko samo odločba, ne pa sklep. Zato seveda niso odločbe razna obvestila, sporočila, potrdila in drugi akti, izdani v upravnem postopku, če se z njimi ne odloča o pravici, pravni koristi ali obveznosti. Zakon namreč dopušča, da se konkretni akti, s katerimi se odloča o pravici, pravni koristi ali obveznosti, različno poimenujejo. Zaradi tega je treba v vsakem konkretnem primeru ločiti, ali gre samo za drugačno poimenovanje odločbe ali pa gre v resnici za drug akt. Pogosto se odločba imenuje dovoljenje, v rabi pa so tudi drugačna poimenovanja: npr: potni list, soglasje, potrdilo itd.

Odločb je več vrst, npr.: popolna, delna, dopolnilna, začasna, zbirna itd. vendar pa za vse veljajo enaka splošna pravila.

Odločbe se izdajajo praviloma v pisni obliki, v ustni obliki pa samo, če gre za nujne ukrepe v javnem interesu. V primeru ustne odločitve mora organ po uradni dožnosti v 8 dneh izdati pisno odločbo.

Odločbo izda organ, ki je pristojen za odločanje. Lahko je s predpisom določeno, da sta za odločanje pristojna tudi dva ali celo več organov. V tem primeru mora vsak od njih odločiti o zadevi, dogovoriti pa se morajo, kateri bo odločbo izdal.

Pri odločanju so možne tudi različne oblike sodelovanja med organi (dajanje soglasja, odobritve, dovoljenja, mnenja ipd.).

Organ mora o zahtevi stranke odločiti čimprej, najkasneje pa v enem mesecu, če gre za s krajšani postopek, oz. v dveh mesecih, če gre za posebni ugotovitveni postopek, od prejema popolne vloge stranke.

Pisna odločba ima naslednje sestavine:uvod,naziv,izrek (dispozitiv) obrazložitev, pouk o pravnem sredstvu, podpis uradne osebe in

4

žig organa.Uvod obsega: ime organa, ki odločbo izdaja, predpis o njegovi pristojnosti,

ime stranke innjenega morebitnega zakonitega zastopnika ali pooblaščenca, način uvedbe postopka in oznako zadeve, za katero gre.

Izrek je najpomembnejši del odločbe, je vsebina odločbe, v njem se odloči o predmetu posopka in o vseh zahtevkih stranke. Izrek mora biti popolen, jasen, določen in nedvoumen V izreku se lahko določijo tudi pogoji ali nalogi, rok , če je potrebno kakšno dejanje opraviti. V izreku se navede če odločba ne zadrži izvršitve. V izreku se odloči tudi o stroških postopka ali pa se napove izdaja posebnega sklepa o stroških.

Obrazložitev vsebuje navedbo razlogov za vsebino izreka. Ta sestavni del odločbe je izjemnega pomena in predstavlja mednarodni standard. Pritožbenem organu omogoča da preveri zakonitost in prvilnost odločenega. Stranka ima pravico seznaniti se z razlogi za izrek odločbe.

Pouk o pravnem sredstvu pouči stranko o možnostih, načinu in roku za pritožbo ali za drugo pravno sredstv, kadar pritožba ni dovoljena.

Pomote v imenih in številkah, pisne in računske pomote in druge očitne pomote v odločbi je mogoče vsak čas popraviti. Pomota se popravi s posebnim sklepom in velja za nazaj.

Odločba prve stopnje postane izvršljiva:ko se vroči stranki, če pritožba ni dovoljena, ko preteče rok za pritožbo, če pritožba ni bila vložena,ko se vroči stranki, če pritožba ne zadrži izvršitve,ko se pravici do pritožbe odpovedo vse strankeko se stranki vroči odločba organa druge stopnje, s katero se pritožba

zavrne, ali sklep, s katerim se pritožba zavrže.

SKLEP je drugi konkretni upravni akt, s katerim se odloča v splošnem upravnem postopku. S sklepom organ odloča o vprašanjih postopka (npr. sklep, s katerim se zavrže zahteva stranke za uvedbo postopka, ker niso izpolnjeni procesni pogoji) in nekaterih postranskih vprašanjih v zvezi z izvedbo postopka (npr. sklep o izločitvi uradne osebe).

Sklep se naznani prizadetim osebam ustno, pisno pa se mora izdati sklep tedaj, kadar je zoper sklep dovoljena posebna pritožba. Zoper sklepe praviloma sicer ni dovoljena posebna pritožba, ampak je to možno storiti samo v pritožbi zoper odločbo, če je ta dovoljena. Posebna pritožba zoper sklep mora biti dovoljena izrecno z zakonom.

4

8. PRAVNA SREDSTVA

Pravna sredstva so z ustavo in zakoni določeni pravni instituti, s katerimi se lahko sproži postopek za presojo zakonitosti in pravilnosti sprejete odločitve pristojnega organa. Namen pravnih sredstev v upravnem postopku je, da se v čim večji možni meri zagotovi zakonitost dela pristojnih organov, kadar ti odločajo v upravnih zadevah. Možnost oziroma pravica zahtevati preizkus oziroma ponovno presojo glede odločitve o pravici, pravni koristi ali obveznosti s strani drugega organa je pomemben element pri varovanju pravic posameznikov in javnih koristi.

Pravna sredstva, ki jih omogoča ZUP, so redna in izredna. Redna pravna sredstva se lahko vlagajo zoper odločbe, ki še niso dokončne, izredna pa praviloma zoper dokončne ali celo pravnomočne.

Pravna sredstva v splošnem upravnem postopku lahko razporedimo tudi po drugih vidikih, predvsem tudi po njihovih pravnih učinkih.

Glede na možne pravne učinke ločimo pravna sredstva, ki imajo odložilni (suspenzivni) učinek, in pravna sredstva, ki takega učinka nimajo. Odložilni učinek pravnega sredstva pomeni, da uporaba takega sredstva odloči izvršitev odločbe. Pritožba denimo ima praviloma odložilni učinek; če je pritožba zoper odločbo vložena, se ta ne sme izvršiti, dokler pristojni organ ne odloči o pritožbi. Še več; celo rok za vložitev pritožbe ima odložilni učinek; dokler rok ne izteče, se odločba ne sme izvršiti. Zahteva za obnovo postopka pa praviloma ne zadrži izvršive odločbe. Redno pravno sredstvo (pritožba) ima praviloma odložilni učinek in samo izjemoma ne, izredna pravna sredstva pa praviloma takega učinka nimajo, lahko pa ga v določenih primerih dobijo.

Eden od namenov pravnih sredstev je tudi ta, da sprejeto odločitev presodi drug organ, ne pa tisti, ki jo je izdal. Vendar v vseh primerih v upravnem postopku ni tako. Glede na to, kateri organ odloča o zakonitosti odločbe na podlagi vloženega pravnega sredstva, razlikujemo devolutivna in nedevolutivna pravna sredstva. Če odloča isti organ, ki je izdal sporni akt, gre za nedevolutivno sredstvo, drugače pa za devolutivno.

Pravni učinki uporabe pravnih sredstev so različni. Če se uporaba pravnega sredstva izkaže za utemeljeno, se upravni akt, zoper katerega je vloženo, odpravi ali razveljavi ali pa izreče za ničnega. Če pristojni organ ugotovi, da pravno sredstvo ni utemeljeno (izdani akt je zakonit in pravilen) pravno sredstvo zavrne, in sicer z odločbo. V primeru, če pravno sredstvo ne izpolnjuje procesnih pogojev (ni vloženo pravočasno, ni dovoljeno idr.), ga zavrže s sklepom.

O pritožbi in pritožbenem postopku več v naslednjem poglavju.

Izredna pravna sredstva pa so:

Obnova postopka. Odločba, ki je postala v upravnem postopku dokončna, ali celo odločba, ki je postala pravnomočna, se lahko spremeni samo z

4

izrednimi pravnimi sredstvi. Eno od petih sredstev, ki so možna po ZUP, je tudi obnova postopka. Obnova postopka je možna, če je bil upravni postopek končan z dokončno odločbo in če obstaja razlog za obnovo, to je obnovitveni razlog. Ti razlogi so različni in so določeni v ZUP: npr. če se pojavi novo dejstvo ali nov dokaz, ki bi, če bi se zanj vedelo pred izdajo odločbe, lahko pripeljal do drugačne odločitve. Zahteva za obnovo postopka je nedevolutivno pravno sredstvo, o zahtevi odloča organ, ki je vodil postopek, čigar obnova se zahteva.

Sprememba in odprava odločbe v zvezi z upravnim sporom. Če je zoper odločbo pravočasno sprožen upravni spor, lahko organ, ki je izdal to odločbo, odločbo odpravi in spremeni, seveda ob pogojih, ki so določeni v ZUP.

Odprava ali razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici. Pri tem sredstvu gre v bistvu za hierarhičen nadzor višjega organa nad zakonitostjo odločanja v upravnem postopku nižjega organa. Ta nadzor je omejen na samo tiste razloge, ki so navedeni v ZUP.

Izredna razveljavitev je izredno pravno sredtvo, za uporabo katerega ni potrebno, da je odločba dokončna, mora pa biti izvršljiva. Pri tem pravnem sredstvu gre namreč za to, da je namenjeno razveljavitvi tistih upravnih odločb, katerih izvršitev bi lahko pripeljala do škodljivih posledic v javnem interesu.

Ničnost odločbe. Za nično se lahko izreče odločba, ki vsebuje takšne nepravilnosti in nezakonitosti, da jih tudi s potekom časa ni mogoče spregledati. Gre za najtežje nezakonitosti. Za nično se izreče odločba:

ki ni bila izdana v upravni zadevi (ampak npr. v sodni),ki bi s svojo izvršitvijo lahko povzročila storitev kaznivega dejanja,ki je sploh ni mogoče izvršiti,ki jo je izdal organ brez zahteve stranke v upravni zadevi, v kateri se postopek

lahko začne samo na zahtevo stranke in če stranka pozneje na odločbo ni pristala,

ki je izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, pritiska ali drugega nedovoljenega dejanja in

če gre za nepravilnost, ki je v kakšnem drugem zakonu določena kot razlog za ničnost.

4

POSTOPEK NA DRUGI STOPNJI (PRITOŽBENI POSTOPEK)

Pravna ureditev splošnega upravnega postopka predvideva dvostopenjsko odločanje v upravnih zadevah. To pomeni, da o obstoju pravice, pravne koristi ali obveznosti odloča najprej organ, ki je pristojen za odločanje na prvi stopnji torej „prvostopenjski organ“, lahko pa tudi organ, ki je pristojen za odločanje o pritožbi, to je organ na drugi stopnji. Pritožbeni organ bo odločal o obstoju pravice, pravne koristi ali obveznosti samo, če bo kakšna upravičena oseba menila, da je odločba prvostopenjskega organa nepravilna in nezakonita ter bo zahtevala, da pritožbeni organ v pritožbenem postopku to ugotovi in takšno odločbo spremeni.

Pravica do pritožbe zoper odločbe državnih organov je ustavna pravica, ta

pravica je tudi eno izmed temeljnih načel upravnega postopka in se lahko izključi le izjemoma na podlagi izrecne zakonske določbe.

V pritožbenem postopku odloča pritožbeni organ o isti upravni zadevi, o kateri je že odločal prvostopenjski organ. Odločitev drugostopenjskega organa pomeni zaključek istega upravnega postopka. Zoper odločbo pritožbenega organa ni več mogoča pritožba – upravni postopek je samo dvostopenjski.

Pritožba je edino redno pravno sredstvo, ki ga določa ZUP. Pritožba se lahko praviloma vloži zoper vse odločbe, izdane na prvi stopnji, razen zoper tiste, kjer pritožbe zakon izrecno ne dovoli.

Pritožba je posebna vrsta vloge v upravnem postopku, ki mora, tako kot vsaka druga vloga, imeti ustrezno vsebino oz. podatke, da se lahko obravnava. Poleg tega mora pritožba izpolnjevati še naslednje procesne pogoje:

biti mora dovoljena, biti mora pravočasna,vložiti jo mora upravičena oseba. Če katerikoli od navedenih pogojev ni izpolnjen, se utemeljenost pritožbe

sploh ne presoja, ampak se pritožba zaradi postopkovnih razlogov s sklepom zavrže. Ne presoja se torej, ali obstaja pravica oz. obveznost, ampak pristojni organ samo ugotovi, da niso izpolnjeni procesni pogoji za obravnavo pritožbe.

Dovoljenost pritožbe: v katerih primerih pritožba ni dovoljena, glej 4. poglavje: pravica do pritožbe.

Pravočasnost pritožbe: splošni pritožbeni rok za vložitev pritožbe po ZUP je 15 dni. Pritožba, vložena v tem roku, je pravočasna. Poseben zakon lahko določi drugačen rok za pritožbo in potem zaradi subsidiarne uporabe ZUP velja rok, ki ga je določil poseben zakon.

Osebe, upravičene do pritožbe: stranka, stranski udeleženec, državni tožilec in državni pravobranilec ter druge osebe, če se z odločbo posega v njihove pravice ali pravne koristi.

4

Pritožba se lahko kot vsaka druga vloga vloži pisno ali da pri organu ustno na zapisnik.

Pritožbe ni treba posebej utemeljevati, treba pa je navesti razloge zanjo. V pritožbi je treba tudi navesti, v katerem pogledu oziroma v katerem delu se odločba izpodbija. Pritožnik se lahko z delom odločitve strinja, z drugim pa ne, ali pa se ne strinja samo z določitvijo stroškov ipd.

Pritožbeni organ preizkusi odločbo samo v tistem delu, v katerem jo pritožnik izpodbija, po uradni dolžnosti pa samo morebitne bistvene kršitve pravil postopka in kršitve materialnih predpisov.

Pritožnik mora v pritožbi navesti, zakaj se pritožuje – razlogi za pritožbo pa so

lahko naslednji: če je bil pri izdaji odločbe materialni predpis napačno uporabljen oz. sploh ni

bil uporabljen,če je bilo dejansko stanje ugotovljeno nepopolno ali napačno, če so bile storjene kršitve pravil postopka.

Pritožba se izroči prvostopenjskemu organu, to je organu, ki je izdal sporno

odločbo. Razlog za to je predvsem v pooblastilih, ki jih ima ta organ v zvezi z vloženo pritožbo. Organ prve stopnje mora namreč vloženo pritožbo preizkusiti v formalnem pogledu, to je: ali je pritožba dovoljena, pravočasna in ali jo je vložila upravičena oseba. Če ti pogoji niso izpolnjeni, jo mora že organ prve stopnje s sklepom zavreči.

Če so vsi našteti procesni pogoji izpolnjeni, prvostopenjski organ preveri svojo odločbo glede na pritožbene razloge in lahko na podlagi tega svoje morebitne napake popravi tudi tako, da odločbo, ki jo je izdal, odpravi in namesto nje izda novo, nadomestno odločbo, s katero zadevo drugače reši. Če pa prvostopenjski organ meni, da je izdal pravilno in zakonito odločbo in je zato pritožba po njegovem mnenju neutemeljena, mora pritožbo nemudoma, najkasneje pa v petnajstih dneh, skupaj z vsemi dokumenti, ki se tičejo zadeve, poslati pritožbenem organu.

Organ prve stopnje v nobenem primeru ne more pritožbe zavrniti kot neutemeljene.

Zaradi dvostopenjske ureditve upravnega postopka lahko to stori samo organ

druge stopnje.

Stranka ima zoper nadomestno odločbo, ki jo lahko izda zaradi vložene pritožbe organ prve stopnje, v skladu s pogoji, ki sicer veljajo za vložitev pritožbe, pravico do pritožbe; vendar pa v primeru vložene pritožbe zoper nadomestno odločbo organ te odločbe ne more več popravljati oz. nadomeščati. O takšni pritožbi odloča samo pritožbeni organ.

O utemeljenosti pritožbe odloča samo drugostopenjski organ. Pred presojo o utemeljenosti pritožbe pa tudi pritožbeni organ preizkusi, ali so izpolnjeni vsi pogoji za to, da se pritožba sploh obravnava, pri čemer ni vezan na

4

stališča oziroma tolmačenje glede izpolnjevanja teh pogojev s strani prvostopenjskega organa. Tako lahko pritožbeni organ npr. oceni, da je pritožbo vložila neupravičena oseba, čeprav je organ prve stopnje menil drugače. V primeru, če po njegovi presoji katerikoli procesni pogoj ni izpolnjen, pritožbeni organ pritožbo s sklepom zavrže (seveda če tega ni storil že organ prve stopnje).

Če pritožbeni organ vzame pritožbo v reševanje (torej če je ne zavrže s sklepom), lahko pritožbo:

kot neutemeljeno zavrne. Če pritožbeni organ spozna, da je prvostopenjski izdal pravilno in zakonito odločbo, bo izdal odločbo, s katero bo pritožbo kot neutemeljeno zavrnil. Pritožbeni organ bo torej ponovno presojal, ali v konkretni upravni zadevi obstaja pravica, pravna korist ali obveznost stranke – zato bo to storil z odločbo in ne s sklepom. S to odločbo je upravni postopek končan, takšna odločba je v upravnem postopku dokončna. Z vročitvijo te odločbe postane odločba prvostopenjskega organa v večini primerov tudi izvršljiva;

v primeru, če spozna, da je pritožba utemeljena, pa lahko: odločbo organa prve stopnje s svojo odločbo v celoti ali deloma odpravi in

vrne zadevo organu prve stopnje v ponovno odločanje. V tem primeru bo opozoril prvostopenjski organ na napake in pomanjkljivosti v njegovem postopku ali (in) odločbi, ta organ pa mora pri ponovnem postopku to upoštevati in ravnati v skladu s temi opozorili,

odločbo organa prve stopnje odpravi in sam, s svojo odločbo drugače odloči o zadevi,

če so podani razlogi za ničnost odločbe, odločbo izreče za nično (odločbo pri tem tudi odpravi).

Odločba o pritožbi mora biti izdana in vročena, brž ko je to mogoče, najpozneje pa v dveh mesecih od dneva, ko jo je organ prejel. Odločbe pritožbenega organa vroča organ prve stopnje.

4

IZVRŠBA

Izvršba je posebna faza (stopnja) upravnega postopka, ki nastopi samo v primeru, če stranka (zavezanec), ki ji je bilo z odločbo nekaj naloženo, tega prostovoljno ne izpolni. Izvršba pomeni vedno prisilno izvršitev s konkretnim upravnim aktom naložene obveznosti.

V številnih primerih v upravnem postopku do izvršbe sploh ne pride, ker

stranka sama, prostovoljno izpolni z odločbo naloženo obveznost. V nekaterih upravnih zadevah pa je že s samo izdajo odločbe dosežen želeni pravni učinek. Pri zavrnilnih (negativnih) odločbah že po naravi stvari ni treba ničesar storiti. Če se nekomu izda npr. potni list, je stvar stranke, ali ga bo uporabila za potovanje v tujino; stranka, ki je pridobila gradbeno dovoljenje, ni dolžna tudi začeti gradnje ipd.

V vsakem primeru pa je stranka dolžna izpolniti obveznost, ki ji je bila

naložena s konkretnim upravnim aktom, takoj ko je ta postal izvršljiv.Izvršba je po eni strani nadaljevanje upravnega postopka, in kadar do nje

pride, praviloma tudi zaključna faza, po drugi strani pa gre za samostojen postopek, za uvedbo katerega je potrebna posebna pobuda, podobno kot za uvedbo upravnega postopka na prvi stopnji. Pobudo za izvršbo mora dati stranka (upravičenec), kadar je izvršba v njeno korist; po uradni dolžnosti pa se izvršba opravi, kadar to zahteva javna korist, ne glede na to, ali se je postopek začel na zahtevo stranke ali pa po uradni dolžnosti.

Tisti, ki je dolžan izpolniti obveznost, je v postopku izvršbe zavezanec (običajno je to pasivna stranka v upravnem postopku), tisti, v čigar korist se opravi izvršba, pa upravičenec.

Temeljni pogoj za izvršbo je izvršilni naslov: to je izvršljiva odločba, izvršljiv sklep ali poravnava, sklenjena v upravnem postopku.

Postopek izvršbe se uvede, ko pristojni organ izda sklep o dovolitvi izvršbe,s katerim:ugotovi izvršljivost odločbe (sklepa, poravnavo);dovoli izvršbo in določi način izvršbe.

Namen izvršbe je izterjati denarno terjatev ali doseči izpolnitev nedenarne obveznosti (npr. odstranitev na črno zgrajenega objekta).

Izterjavo denarne terjatve opravi davčni organ po postopku, ki velja za izterjavo davčnih obveznosti.

Izpolnitev nedenarne obveznosti pa se lahko doseže: s prisilitvijo ali po drugih osebah.

Prisilna sredstva, ki jih lahko uporabi pristojni organ za prisilitev zavezanca, da izpolni nedenarno obveznost, so različna – odvisna so predvsem od

4

narave obveznosti. Pristojni organ bo običajno najprej zagrozil zavezancu z izrekom denarne kazni, lahko bo takšno kazen tudi večkrat izrekel, možna pa je tudi neposredna, fizična prisilitev zavezanca. Fizična prisilitev je gotovo najtežji in najbolj drastičen način izvršbe, zato lahko ta način organ uporabi samo tedaj, ko se nedenarna obveznost drugače sploh ne more izpolniti ali pa se ne more pravočasno opraviti in zato lahko nastanejo različne škodljive in nepopravljive posledice (npr. izolacija oz. odreditev karantene za osebo, ki je zbolela za nevarno nalezljivo boleznijo).

V vsakem primeru izvršbe s prisilitvijo mora organ uporabiti tisti način izvršbe, ki je za zavezanca manj boleč, pa se z njim namen izvršbe vseeno doseže.

Izvršba po drugih osebah se bo opravila, če zavezanec prostovoljno noče izvršiti obveznosti, to pa lahko na enak način opravi tudi kdo drug (na črno zgrajen objekt lahko odstrani namesto zavezanca tudi druga oseba, pa bo namen izvršbe prav tako dosežen).

Izvršba odločb, izdanih v upravnem postopku, se opravi kot upravna izvršba, to pomeni, da jo opravi pristojni upravni organ. V primerih, ko se mora izvršba opraviti na zavezančevem nepremičnem premoženju ali na deležu družbenika v kapitalski družbi, se izvršba opravi po sodni poti kot sodna izvršba.

5

UPRAVNI SPOR

V splošnem upravnem postopku pomeni dvostopenjska ureditev tega postopka pravzaprav posebno obliko nadzora. Pritožbeni organ v pritožbenem postopku kot instančni organ presoja zakonitost dela prvostopenjskega organa. Vendar pa samo nadzor, ki poteka znotraj upravnega postopka za varstvo pravic posameznikov kakor tudi javnih koristi, vsekakor ni dovolj. Predvsem ta nadzor poteka znotraj iste veje oblasti. Opravljajo ga predvsem državni upravni organi, ki imajo lahko preveč poenotena tolmačenja posameznih zakonov in drugih predpisov. Zaradi tega je treba za doslednjo uveljavitev zakonitosti delovanja teh organov zagotoviti dodatni, zunanji nadzor. Ta nadzor morajo opravljati posebni od državne uprave neodvisni in samostojni organi. Takšni organi so v našem pravnem sistemu lsodišča. Že ustava zagotavlja sodno varstvo pravic posameznikov v različnih oblikah pri različnih sodiščih: sodiščih splošne pristojnosti, specialnih sodiščih in celo pri Ustavnem sodišču RS.

Upravni spor je posebna oblika sodnega nadzora nad delovanjem uprave in posebna oblika sodnega varstva.

V upravnem sporu, ki je urejen z Zakonom o upravnem sporu (ZUS-1), se zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil. Sodišče v upravnem sporu presoja o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravice, pravne koristi ali obveznosti (to je v pravni položaj) stranke – tožnika.

Podlaga za takšno obliko sodnega nadzora nad izvršilno vejo oblasti je podana že v 157. členu Ustave RS, ki se glasi:

“O zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil odločajo o pravicah ali o obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče, če za določeno zadevo ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo.

Če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika.“

Pri upravnem sporu gre za sodni postopek, v katerem odločajo sodišča.

Sodišči, ki sta pristojni za odločanje v upravnih sporih sta Upravno sodišče RS in Vrhovno sodišče RS.

Upravno sodišče, ki ima sedež v Ljubljani in tri zunanje oddelke (v Celju, Novi Gorici in Mariboru), je specialno sodišče in odloča v upravnih sporih na prvi stopnji. Vrhovno sodišče Republike Slovenije je v upravnem sporu drugostopenjski organ in odloča o pravnih sredstvih (pritožbah in reviziji) zoper sodbe upravnega sodišča.

5

Upravni spor se prične s tožbo. Upravni spor se ne prične po uradni dolžnosti.

Upravni spor se lahko sproži samo zoper dokončni upravni akt. Pogoj za sprožitev upravnega spora je, da je bilo v upravnem postopku uporabljeno redno pravno sredstvo, to je pritožba, če je bila ta dovoljena. Upravni spor je v skladu s tem mogoč tudi zoper upravne akte, ki so bili izdani na prvi stopnji.

Stranke v upravnem sporu so tožnik, toženec, prizadeta oseba s položajem stranke, če tako določa zakon.

Tožnik je oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v upravnem

postopku. Tožnik pa je lahko tudi zastopnik javnega interesa.

Toženec je država, lokalna skupnost oziroma druga pravna oseba, ki je izdala dokončni upravni akt. Toženca v upravnem sporu seveda zastopa organ, ki je akt izdal.

Sodišče v upravnem sporu odloča s sodbo in sklepom.

Sodišče lahko tožbo s sodbo kot neutemeljeno zavrne.

Sodišče lahko tožbi ugodi in vrne zadevo v ponovno odločanje organu, ki je akt izdal, ali pa zadevo pošlje pristojnemu organu, če je akt odpravil zato, ker ga je izdal nepristojni organ.

Sodišče pa lahko v določenih primerih, ko tožbi ugodi in sporni akt odpravi s sodbo, samo odloči o zadevi. Sodišče seveda tudi v tem primeru predvsem presoja zakonitost upravnega akta, obenem pa ima pri tem širša pooblastila, ker lahko hkrati, ko akt odpravi, o upravni zadevi samo odloči.

Pravna sredstva v upravnem sporu so: pritožba,revizija in obnova postopka.

5