Apontamentos sobre o Sistema Judicial da Comunidade Europeia

Carlos Botelho Moniz Advogado Especialista em Direito Europeu e da Concorrncia

Mariana de Sousa e Alvim Advogada e lvfestre em Cincias Jurdico-Comunitarias pela FDUL

I. Notas introdutrias II. O sistema judicial comunitrio III. O controlo que incide sobre as instituies comunitrias IV. O controlo que incide sobre a actuao dos Estados-membros V. A cooperao jurisdicional: o reenvio prejudicial VI. Bibliografia e jurisprudncia citada

I. Notas introdutrias

Com o presente texto sistematizam-se e desenvolvem-se as notas que estiveram na base da comunicao sobre o sistema judicial comunitrio apresentada por Carlos Botelho Moniz no Colquio Comemorativo dos 50 Anos do Tratado de Roma, organizado pela Escola de Direito da Universidade do Minho, em 3 e 4 de Maio de 2007 (1).

n> Na preparao deste artigo tommos como base, muito embora com actualizaes e alteraes vrias, o texto Overview ofthe Mechanisms ofEnforcment ofCommunity

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Os autores esto cientes da impossibilidade de, num breve escrito como este, proceder a uma reflexo aprofundada sobre tema to vasto; por essa razo, o qualificam de apontamentos, pois disso mesmo que se trata, de algumas notas breves que pareceu til partilhar com aqueles que se inte-ressam por estas matrias.

Duas observaes preliminares sobre o objecto do estudo. Em primeiro lugar, vamos tratar apenas dos mecanismos de tutela

judicial institudos no mbito do sistema comunitrio (o primeiro pilar da Unio Europeia). As referncias breves que faremos aos segundo e terceiro pilares da Unio (Poltica Externa e de Segurana Comum e Cooperao Policial e Judiciria em Matria Penal) visam, to s, pr em evidncia a disparidade das solues que os Tratados acolhem no domnio do controlo judicial e a singularidade do sistema comunitrio.

Em segundo lugar, atendendo a que a reviso do presente texto foi concluda j depois da reunio do Conselho Europeu, realizada em Lisboa, em 18 e 19 de Outubro de 2007, na qual se encerrou a conferncia intergo-vernamental sobre a reviso dos tratados, com um acordo sobre a aprovao do Tratado Reformador, que altera o Tratado da Unio Europeia ("Tratado UE") e o Tratado que institui a Comunidade Europeia ("Tratado CE") (adiante designado, "Tratado Reformador" ou "Tratado de Lisboa"), no quisemos deixar de fazer algumas referncias ao impacto que o referido Tratado Reformador poder ter ao nvel do contencioso comunitrio, caso venha a ser ratificado e a entrar em vigor. Note-se que as referncias ao Tratado Reformador tm por base a verso disponibilizada pela Presidn-cia (2), na sequncia da referida reunio do Conselho Europeu, num momento em que o Tratado em apreo ainda no foi assinado, no se encontrando disponvel uma verso consolidada e final do mesmo.

Law>>, Carlos Botelho Moniz, publicado in Volume 37, Series ofPublications Academy ofEuropean Law Trier, "Enforcing Community Law from Francovich to Kobler: Twelve Years ofthe State Liability Principie", edited by Sofia Moreira de Sousa & Wolfgang Heusel, Bundesanzeiger, 2004.

'

2l Disponvel em: http://europa.eu/reform_treaty/index_pt.htm (consulta efectuada

a 29.10.2007).

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II. O sistema judicial comunitrio Dadas as caractersticas da ordem jurdica comunitria- em especial,

o primado e o efeito directo das suas normas, na articulao com os ordenamentos nacionais - o sistema judicial comunitrio abrange, para alm das instncias jurisdicionais institudas pelo Tratado UE e pelo Tratado CE, o conjunto dos rgos judiciais dos Estados-membros, os quais, atravs de um fenmeno que tem sido designado de "desdobramento funcional" (aJ, devem ser considerados como tribunais comuns de Direito Comunitrio.

Nos termos do artigo 5.2 do Tratado UE, as instituies da Unio, designadamente os seus rgos judiciais, Tribunal de Justia e Tribunal de Primeira Instncia, ... exercem as suas competncias nas condies e de acordo com os objectivos previstos, por um lado, nas disposies dos Tratados que instituem as Comunidades Europeias e nos Tratados e actos subsequentes que os alteraram ou completaram e, por outro, nas demais disposies do presente Tratado. O artigo 220.2 do Tratado CE, ao fixar as atribuies do Tribunal de Justia e do Tribunal de Primeira Instncia, estabelece que "no mbito das respectivas competncias, o Tribunal de Justia e o Tribunal de Primeira Instncia garantem o respeito do direito na interpretao e aplicao do presente Tratado."

Antes de entrarmos na anlise das condies em que os tribunais comunitrios desempenham as funes que lhes so cometidas por esta disposio, e dos termos em que se articulam com os tribunais nacionais no mbito do sistema comunitrio, importante recordar que o Direito da Unio Europeia uma realidade mais vasta, que engloba trs sistemas de normas, que correspondem aos designados "trs pilares" da Unio: (1) o sistema comunitrio, (2) as normas relativas poltica externa e de segu-rana comum e, (3) as normas referentes cooperao policial e judiciria em matria penal. Ora, a questo do controlo da legalidade coloca-se em termos muito diferentes em cada uma destas trs reas de competncia da Unio Europeia.

i3J Expresso utilizada pelo Tribunal de Primeira Instncia, no acrdo de 10 de Julho de 1990, Tetra Pak c. Comisso, proc. T-51/89, Col., p. II-309.

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As duas ltimas reas - designadas como segundo e terceiro pilares da Unio- so marcadas por caractersticas de pendor acentuadamente inter-governamental, quer no que respeita aos mecanismos de formao da vontade da Unio, quer ainda no que se refere s relaes entre ordenamentos jurdicos e ao estatuto dos particulares, face s normas dos Tratados e aos actos adoptados pelas Instituies. Estas caractersticas-que decorrem das opes polticas dos Estados-membros, em sede de elaborao e reviso dos Tratados constitutivos- permitem compreender a problemtica que se coloca ao nvel dos meios de garantia nestas duas reas.

No que diz respeito ao segundo pilar, a concepo que tem prevalecido, que no est isenta de crtica, a de que os actos que as instituies da Unio adoptam no domnio em causa so actos de cariz essencialmente poltico, que no se destinam, eles prprios, a criar direitos ou a impor obrigaes, e que, pela sua prpria natureza, no devem ser submetidos a controlo judicial.

No que se refere ao terceiro pilar, importante recordar que um conjunto de matrias que nele se inseriam (designadamente, quanto a vistos, asilo e imigrao) foram entretanto "comunitarizadas", estando agora integradas no Ttulo IV da Parte III do Tratado CE. Constata-se no entanto que, apesar dessa "comunitarizao", a competncia dos tribunais comunitrios em relao a essas matrias mantm alguma especificidade. Com efeito, por um lado, nos termos do n. 1, do artigo 68. do Tratado CE, s podem recorrer ao mecanismo do reenvio prejudicial os rgos judiciais nacionais cujas decises se revelem insusceptveis de recurso jurisdicional no mbito interno, por outro lado, criado um mecanismo especfico com as caractersticas de um recurso directo e abstracto, independente de um litgio em concreto, que pode ser desencadeado por iniciativa da Comisso, do Conselho ou de um Estado-membro, nos termos do n. 3 do referido artigo 68. A isto acresce que, nos termos do n. 2 da mesma disposio, O Tribunal de Justia no tem competncia, em caso algum, para se pronun-ciar sobre matrias ou decises tomadas em aplicao do n.!! 1 do artigo 62. (controlo das fronteiras externas e emisso de vistos) relativas manu-teno da ordem pblica e garantia da segurana interna.>>

Relativamente s matrias no comunitarizadas do terceiro pilar, a competncia reconhecida ao Tribunal de Justia encontra-se subordinada a alguns limites, designadamente a competncia prejudicial est dependen-te de uma declarao de aceitao da competncia do Tribunal de Justia feita por cada Estado-membro, nos termos do artigo 35. do Tratado UE. Para alm disso, nos termos do artigo 35.2, n. 5, do Tratado UE, a compe-

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tncia do Tribunal de Justia encontra-se condicionada aos limites materiais acima referidos, a propsito do artigo 68., n. 2 do Tratado CE (4!.

Note-se ainda que o Tribunal de Justia se considera competente para determinar se, pelo seu contedo material, um acto adoptado na forma de uma posio comum (acto tpico no mbito do terceiro pilar) extravasa o alcance da competncia que a Unio pode exercer atravs da adopo deste tipo de actos e deve, consequentemente, ser submetido a controlo ju-dicial enquanto acto susceptvel de produzir efeitos em relao a terceiros 15!.

Sem prejuzo das crticas que possam ser dirigidas s solues acima mencionadas, e sem entrarmos agora na sua anlise pois sairia do mbito do nosso trabalho, a verdade que no contexto do Direito da Unio Euro-peia, fora do sistema comunitrio (primeiro pilar), os mecanismos de controlo judicial ou so inexistentes, como sucede no segundo pilar, ou esto sujeitos a vrias limitaes, como acontece em relao ao terceiro pilar.

pois apenas no domnio do chamado primeiro pilar da Unio- que assenta no Tratado constitutivo da Comunidade Europeia - que encon-tramos um sistema sofisticado de controlo judicial, acessvel no apenas aos Estados-membros e s Instituies da Unio, mas tambm aos particu-lares. esse sistema de controlo que tem como peas essenciais no s o Tribunal de Justia e o Tribunal de Primeira Instncia das Comunidades

14' Nos termos do artigo 35.", n.2 5, do Tratado UE os limites so a manuteno da

ordem pblica e a garantia da segurana interna. 15l Veja-se, a este propsito, o relevante acrdo de 27 Fevereiro de 2007, P, Gestoras

Pro Amnistia contra Conselho, proc. C-354/04 P (no publicado), no qual o Tribunal de Justia conclui o seguinte: ( ... ) uma posio comum que tenha, por fora do seu contedo, um alcance que ultrapasse o fixado no Tratado UE para esse tipo de acto deve poder ser sujeita fiscalizao do Tribunal de Justia. Assim, um rgo jurisdicional nacional chamado a decidir um litigio em que, incidental mente, se suscita a questo da validade ou da interpretao de uma posio comum adoptada com fundamento no artigo 34. o UE e que tenha srias dvidas quanto questo de saber se essa posio comum se destina, na realidade, a produzir efeitos jurdicos em relao a terceiros, poder pedir ao Tribunal de Justia que profira uma deciso prejudicial, nas condies previstas no artigo 35. o UE. Compete ento ao Tribunal de Justia verificar, se for caso disso, se a posio comum se destina a produzir efeitos jurdicos em relao a terceiros, restituir-lhe a sua verdadeira qualificao e proferir uma deciso prejudicial. O Tribunal de Justia tambm competente para fiscalizar a legalidade desses actos sempre que deles tenha sido interposto recurso por um Estado Membro ou pela Comisso, nas condies fixadas no artigo 35. 0 , n. 6, UE".

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Europeias (adiante designados "TJCE" e "TPI", respectivamente), mas tambm os tribunais dos Estados-membros, numa relao de cooperao cujo alcance vamos equacionar ao longo da exposio.

Os tribunais comunitrios stricto sensu e os tribunais comunitrios comuns (6> (7> encontram-se dotados, indubitavelmente, de uma jurisdio comunitria singular, com caractersticas intrnsecas particulares, que a distinguem de outras jurisdies. No mbito do exerccio de exegese que nos propomos levar a cabo neste trabalho, procuraremos pr em evidncia essa singularidade.

2.1. Natureza e atribuies

Concludas estas referncias introdutrias, parece-nos importante-antes da explanao dos diferentes mecanismos de controlo da legalidade -recordar, de forma muito sinttica, a natureza e atribuies dos tribunais comunitrios.

Em primeiro lugar, a jurisdio comunitria tem natureza obrigatria distanciando-se, neste ponto, da regra geral aplicvel ao nvel do Direito Internacional, e as decises adoptadas pelos rgos jurisdicionais comunitrios so dotadas de fora executria (B>. Neste contexto, o exerccio por parte dos tribunais comunitrios das atribuies e competncias que lhes cabem no depende, em regra, do consentimento dos litigantes.

Importa notar, no entanto, que a regra geral da obrigatoriedade comporta duas excepes: a primeira, nos termos do artigo 239. do Tratado CE, respeita a eventuais diferendos que oponham Estados-membros rela-

161 Veja-se, a este propsito, o disposto no artigo 240.Q do Tratado CE que define o princpio de competncia por atribuio da seguinte forma: "sem prejuzo da competncia atribuda ao Tribunal de Justia pelo presente Tratado, os litgios em que a Comunidade seja parte no ficam, por esse motivo, subtrados competncia dos rgos jurisdicionais nacionais."

171 Maria Lusa DUARTE, em Unio Europeia e Direitos Fundamentais- no espao da internormatividade, AAFDL, 2006, pp. 372 e 373, pronuncia-se da seguinte forma sobre o papel dos tribunais nacionais ao nvel da estrutura judiciria da Unio Europeia: "quando chamados, no quadro das vias processuais internas, a garantir a aplicao das normas comunitrias, os tribunais nacionais so, no que toca aos deveres especficos que sobre eles impendem, tribunais comunitrios".

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8> Cfr. artigo 244.Q do Tratado CE.

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cionados com o objecto do Tratado CE, estando a interveno do Tribunal de Justia dependente da eventual celebrao de um compromisso 19l; a segunda excepo refere-se aos litgios que resultem de contratos celebra-dos pela Comunidade, que s sero apreciados pelo Tribunal de Justia caso tenha sido inserida pelas partes, no mencionado contrato, clusula compromissria, nos termos do artigo 238.Q do Tratado CE 110l.

Em segundo lugar, estamos perante uma competncia jurisdicional exclusiva, na medida em que todos os litgios em relao aos quais o Direito Comunitrio atribua competncia aos tribunais comunitrios no podero ser apreciados pelos tribunais nacionais. Acresce que toda a pessoa singular ou colectiva tem a possibilidade de aceder, gratuitamente cm, aos tribunais comunitrios, de forma a ver assegurada uma efectiva tutela judicial, no contexto dos conflitos que a oponham s Instituies Comunitrias.

Em terceiro e ltimo lugar, as decises adoptadas pelos rgos jurisdi-cionais comunitrios revestem-se de fora executria 112) isto , devem ser cumpridas pelas autoridades dos Estados-membros, em condies idnticas s operadas relativamente s decises proferidas pelos tribunais nacionais.

No podemos deixar de sublinhar que face existncia de uma pluralidade de atribuies contenciosas e no contenciosas, o Juiz comuni-trio detm um estatuto deveras complexo que no permite o recurso s definies clssicas naJ. Assim, a jurisdio comunitria confiada aos tribu-

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' Refira-se, no entanto, que na prtica esta disposio nunca chegou a ser aplicada. 110

' Importa notar que a competncia prejudicial do Tribunal de Justia no mbito do 3.2 Pilar encontra-se, nos termos do artigo 35.2 do Tratado da Unio Europeia, sujeito a uma aceitao por parte de cada Estado-membro.

llll Veja-se, a este propsito, o artigo 72.2 do Regulamento de Processo do Tribunal de Justia, o artigo 90.2 do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instncia, bem como o artigo 94.2 do Regulamento de Processo do Tribunal da Funo Pblica da Unio Europeia.

112' Veja-se, a este propsito, o artigo 244.2 do Tratado CE, que dispe da seguinte

forma: "os acrdos do Tribunal de Justia tm fora executiva, nos termos do artigo 256. 2 do Tratado CE". O efeito obrigatrio dos acrdos do Tribunal de Justia mais incerto no contexto do artigo 68.2 do Tratado CE.

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' No sentido do alargamento das funes jurisdicionais do Tribunal de Justia, veja-se o documento de reflexo do Tribunal de Justia sobre o futuro do sistema jurisdicional da Unio Europeia, disponvel em: http://curia.europa.eu/pt/instit/ txtdocfr/autrestxts/ave.pdf (consulta efectuada a 24.10.2007).

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nais em apreo , simultaneamente, uma jurisdio internacional n 41 , uma jurisdio constitucional (15', uma jurisdio poltica (161, uma jurisdio admi-nistrativa (171 e, por ltimo, uma jurisdio com funes de uniformizao da jurisprudncia (181 (191

2.2. Repartio de competncias

At 1989, o sistema comunitrio compreendia uma nica instncia judicial, o Tribunal de Justia. Com a criao do TPI (20 ', o sistema transformou-se, passando a existir, para os processos da competncia deste tribunal, um duplo grau de jurisdio, na medida em que ficou consagrada a possibilidade de interpor recurso, para o TJCE, das decises do TPI.

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' Tem competncia para regular os litgios que opem os Estados, em sede de aplicao dos Tratados - conforme disposto nos artigos 182.2 Tratado CE e 154.2 Tratado CEEA- bem como, para apreciar os recursos interpostos por Estados-membros contra outros Estados-membros, com fundamento no incumprimento de obrigaes, nos termos dos artigos 170.2 do Tratado CE e 142.2 Tratado CEEA.

115' O Tribunal de Justia responsvel por garantir o respeito pela repartio de

competncias definida nos Tratados, bem como do princpio de atribuio e separao de poderes e de equilbrio institucional. Acresce que tem ainda competncia, ao abrigo do artigo 300.2 do Tratado CE, para emitir parecer vinculativo sobre a concluso de acordos entre a Comunidade e Estados terceiros ou organizaes internacionais.

06' A ttulo de exemplo, o Tribunal de Justia tem competncia para, ao abrigo do

artigo 213. 2 do Tratado CE, "ordenar a demisso compulsiva" de membro da Comisso Europeia que incumpra com os deveres decorrentes do cargo_

(17> Materializada num completo sistema de controlo da legalidade e de respon-sabilidade administrativa, que prev a existncia do recurso de anulao, do recurso por omisso, da excepo de ilegalidade e da aco de indemnizao. Ou ainda, as competncias reconhecidas ao TPI (ao Tribunal da Funo Pblica, em primeira instncia), em matria de contencioso da funo pblica europeia.

081 Na medida em que cabe ao Tribunal de Justia assegurar a uniformidade da ju-risprudncia, garantindo a aplicao coerente do Direito Comunitrio no conjunto dos Estados-membros.

091 Seguindo esta classificao, veja-se Joo MOTA DE CAMPOS e Joo Luiz MoTA DE CAMPOS, Contencioso Comunitrio, Fundao Calouste Gulbenkian, 2002, pp. 20 e 21, e Denys SIMoN, Le systemejuridique communautaire, Presses Universitaires de France, 2001, pp. 482 a 487.

(20' Cfr., a este propsito, o Regulamento de Processo do Tribunal de Prinleira Instn-cia de 2 de Maio de 1992, que se encontra disponvel no portal da Cria no seguinte endereo: http://www_curia.europa.eu/pt/index.htm (consulta efectuada a 24.10.2007).

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Para alm da melhoria da qualidade do controlo judicial, a reforma teve tambm como objectivo criar condies para maior celeridade na administrao da justia, desconcentrando o trabalho at ento cometido em exclusivo ao Tribunal de Justia.

Mais recentemente, com a entrada em vigor do Tratado de Nice, o artigo 225. A do Tratado CE e o artigo 140.2-B do Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atmica ("Tratado CEEA") habilitaram o Conselho a criar cmaras jurisdicionais (encarregadas de conhecer, em primeira instncia, certas categorias de recursos), a fixar as regras relativas composio dessas cmaras e a especificar o mbito das competncias que lhes forem conferidas. Na sequncia da referida atribuio de competncias, a 2 de Novembro de 2004, o Conselho instituiu o Tribunal da Funo Pblica 121) que funciona como uma cmara jurisdicional especia-lizada do TPI '22l123l(adiante designado "TFPUE").

A repartio de competncias entre TJCE e TPI revela uma evoluo progressiva, operada atravs de um gradual aumento das competncias do TPI. Assim, evoluiu-se de uma fase inicial em que foi atribuda compe-tncia ao TPI para apreciar o contencioso da funo pblica comunitria, os recursos de anulao e por omisso no mbito do Tratado CECA (inter-postos por empresas e associaes de empresas), os recursos de anulao e por omisso introduzidos por pessoas singulares e colectivas, no mbito do Direito da Concorrncia (com excepo das questes relativas a auxlios de Estado) e, a ttulo residual, as aces de indemnizao relacionadas com os recursos de anulao e por omisso da competncia do TPI, para a situao actual, plasmada na redaco do artigo 225. do Tratado CE, que resultou da reviso operada pelo Tratado de Nice, nos termos da qual

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instncia dos recursos referidos nos artigos 230. 2, 232. 2, 235. 2 e 238. 2, com excepo dos atribudos a uma cmara jurisdicional e dos que o Esta-tuto reservar para o Tribunal de Justia., passando por uma fase interm-dia que decorreu da reforma de Maastricht r241

E mesmo no domnio das questes prejudiciais, que se tm mantido na esfera da competncia do Tribunal de Justia, o n. 2 3 do mencionado artigo 225.2 abre a porta competncia do TPI, admitindo que lhe possa vir a ser atribuda competncia para conhecer de tais questes em matrias que sejam especificadas no Estatuto do Tribunal de Justia (possibilidade que, at ao presente, no foi utilizada pelo legislador comunitrio).

Com o Tratado de Nice verifica-se assim uma renovao da estrutura, competncias e atribuies dos tribunais comunitrios, designadamente atravs de um reforo das competncia e da posio institucional do TPI, que passa a ser objecto de uma meno autnoma no artigo 220.2 do Tratado CE; por outro lado, para alm de se permitir o aumento do nmero de juzes do TPI, atravs da modificao do Estatuto c25i, procede-se ao alargamento das competncias deste Tribunal que passam a abranger, em termos genricos, o contencioso de anulao, de omisso, de responsabi-lidade e da funo pblica C26l, com a condicionante de que tero sempre que ser respeitadas as competncias prprias do Tribunal de Justia.

Note-se que das decises do TPI cabe recurso para o Tribunal de Justia, no que respeita s questes de direito, conforme disposto no artigo 225.2, n.2 1, 2.2, do Tratado CE (cfr. ainda artigo 58.2 do Estatuto). c271 Por outro lado, no contexto das reformas que introduziu, o Tratado de Nice prev, no n. 2 2 do mesmo artigo 225.2 a competncia do TPI para conhecer dos recursos interpostos contra as decises adoptadas pelas cmaras jurisdicionais; para alm disso, nos termos n.2 3, 3.2 da mesma disposio,

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' Deciso 93/350/CECA, CEE, CEEA, publicada no JOCE, de 16 de Junho de 1993, Srie L 144, p. 21.

'

251 A mais recente verso do Estatuto do Tribunal de Justia data de Janeiro de 2007 e encontra-se disponvel no portal da Cria, referido na nota 20.

'261 Que passou, posteriormente, para o Tribunal da Funo Pblica com a sua criao.

O TPI passa assim a ter o papel de tribunal de recurso. '2

" Este direito de recurso com fundamento em questes de direito , no entanto, excludo nos processos que oponham as Institues aos seus agentes, conforme disposto no 3.Q, artigo 56.Q do Estatuto.

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____ A,_po_n~iilrll!_rl~?s_ sobre o Sistema Judicial da Comunidade Europeia

as decises proferidas pelo TPI sobre questes prejudiciais podem ser reapreciadas pelo Tribunal de Justia, a ttulo excepcional, "caso exista risco grave de leso da unidade ou da coerncia do direito comunitrio" (para alm de o TPI poder, ele prprio, tomar a iniciativa de submeter tais questes a deciso do TJCE quando entenda que esto em causa questes de princpio susceptveis de afectar a unidade ou a coerncia do ordenamen-to jurdico comunitrio).

III. O controlo que incide sobre as instituies comunitrias

A realizao dos objectivos enunciados no Tratado UE e no Tratado CE implica, nas suas diferentes esferas de competncia, tanto a actuao das Instituies da Unio, como a das autoridades dos Estados-membros.

Nos dois casos, o comportamento das autoridades pblicas pode suscitar a questo da sua compatibilidade com o Direito Comunitrio. Assim, quando o legislador comunitrio (Parlamento Europeu e Conselho) aprova normas, como as que constam de regulamentos ou directivas comunitrias, ou quando o executivo (Comisso Europeia) adopta medidas de execuo, como as relativas gesto dos fundos financeiros comunitrio ou aplicao de sanes por violao das normas de concorrncia, pode naturalmente colocar-se a questo de saber se esses actos foram adoptados com respeito por normas e princpios do ordenamento jurdico comunitrio de grau hierrquico superior. Da mesma forma, quando o Estado legisla ou quando a Administrao nacional adopta medidas em domnios cobertos pelo alcance das normas comunitrias, pode colocar-se o problema da eventual incompatibilidade das medidas adoptadas no plano nacional com o Direito Comunitrio. Em ambos os casos, o imprio da lei que est em causa, e o sistema comunitrio consagra mecanismos contenciosos que visam assegurar a fiscalizao da legalidade em todas as situaes acima mencionadas. Comecemos pelo controlo que incide sobre as Instituies comunitrias.

O sistema de controlo da legalidade institudo pelo Tratado CE permite aos interessados reagir judicialmente, por via de aco ou por via de excep-o, contra o comportamento ilegal cometido pelas Instituies comunit-rias; isto, quer este comportamento traduza a omisso de um dever de agir, quer este comportamento respeite a uma determinada aco ilegal.

Nesta parte do nosso trabalho propomo-nos analisar, sucintamente, as vias processuais que os interessados dispem, tendo em vista fiscalizar a legalidade da actuao das Instituies comunitrias. Essas vias consis-tem (i) no recurso de anulao de actos ilegais; (ii) na excepo de ilegalida-

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de, enquanto meio incidental de controlo da legalidade comunitria; (iii) no recurso por omisso, que tem por objecto a constatao da recusa ilegal das Instituies em adoptarem comportamentos que lhes so impostos pelo Direito Comunitrio; (iu) na aco relativa responsabilidade extracon-tratual da Comunidade, que tem por objecto o ressarcimento de prejuzos causados pelas Instituies ou seus funcionrios, no exerccio das suas funes; (u) na susceptibilidade de os lesados, no mbito da aco principal, solicitarem a suspenso provisria do acto lesivo, ou a aplicao de quais-quer outras medidas provisrias consideradas necessrias.

3.1. O recurso de anulao

O recurso de anulao inspira-se no recours pour exces du pouuoir oriundo do Direito Administrativo francs, muito embora, face estrutura particular do sistema jurisdicional comunitrio, a que acima aludimos, o recurso de anulao tenha caractersticas especficas, designadamente no que respeita s condies de admissibilidade.

Os elementos essenciais do regime do recurso de anulao esto consagrados nos artigos 230., 231. e 233. do Tratado CE. Nos termos destas disposies, so recorrveis os actos adoptados em conjunto pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, os actos do Conselho, da Comisso e do Banco Central Europeu, que no sejam recomendaes ou pareceres 128!, assim como os actos do Parlamento Europeu destinados a produzir efeitos jurdicos em relao a terceiros.

de notar que o Tratado Reformador prev a alterao da expresso "actos adoptados em conjunto pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho" por "actos legislativos", submete expressamente a fiscalizao judicial os actos do Conselho Europeu destinados a produzir efeitos jurdicos em relao a terceiros, e estende a competncia jurisdicional do Tribunal de Justia na medida em que este passa a fiscalizar "a legalidade dos actos dos rgos ou organismos da Unio destinados a produzir efeitos jurdicos em relao a terceiros".

(2Bl A irrecorribilidade das recomendaes e dos pareceres explica-se pela circuns~ tncia de no serem actos vinculativos e ainda, quanto aos pareceres, por serem actos preparatrios, inseridos no processo de formao de outros actos, esses sim, suscep~ tveis de recurso.

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3.1.1. Condies de admissibilidade e conceito de acto recorrvel

Tal como o Tribunal de Justia o interpreta, o 1.2, do artigo 230.2 do Tratado CE, significa que podem ser objecto de recurso todos os actos das Instituies comunitrias, independentemente da sua forma, desde que produzam efeitos jurdicos externos, isto , efeitos que se projectem sobre terceiros. A forma do acto impugnado pois irrelevante, o que importa o seu contedo material e os efeitos que dele decorrem c29J. Esta orientao jurisprudencial deve ser aplaudida, na medida em que garante a eficcia do controlo judicial, subalternizando os critrios de natureza exclusivamen-te formal.

Acrescente-se ainda, no que se refere aos actos preparatrios, que a jurisprudncia se tem inclinado no sentido de os considerar irrecorrveis, mesmo que definam a posio da Instituio em causa em relao a uma questo suscitada no decurso do procedimento, na medida em que estejam inseridos no processo de produo de actos finais sujeitos a controlo judicial. Isto, naturalmente, sem prejuzo de a eventual ilegalidade do acto prepa-ratrio poder ser invocada no recurso que tem por objecto o acto final.

O prazo para a interposio do recurso de anulao de dois meses Cfr. acrdo de 16 de Dezembro de 1960, Humblet, proc. 6/60, Col., p. 1129.

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de notar que o Tratado de Lisboa acrescenta um nmero trs ao artigo 228. do Tratado CE, prevendo a seguinte importante alterao: "quando propuser uma aco no Tribunal de Justia da Unio Europeia ao abrigo do artigo 226. ,por considerar que o Estado-Membro em causa no cumpriu a obrigao de comunicar as medidas de transposio de uma directiva adoptada de acordo com um processo legislativo, a Comisso pode, se o considerar adequado, indicar o montante da quantia fixa ou da sano pecuniria compulsria. a pagar por esse Estado, que considere adaptado s circunstncias.

Se o Tribunal de Justia declarar o incumprimento pode condenar o Estado-Membro em causa ao pagamento de uma quantia fixa ou de uma sano pecuniria compulsria, no limite do montante indicado pela Comisso. A obrigao de pagamento produz efeitos na data estabelecida pelo Tribunal de Justia no acrdo" (sublinhado acrescentado)

Nestes termos, a disposio referida permite, de forma inovadora, que no mbito de uma aco por incumprimento- intentada ao abrigo do arti-go 226. do Tratado CE- relativa ao incumprimento pelos Estados-mem-bros da obrigao de comunicarem as medidas de transposio de uma directiva (adoptada na sequncia de um processo legislativo), a Comisso requeira de imediato ao Tribunal a aplicao de uma sano pecuniria. Assim, permite-se que na situao em apreo seja imposta uma sano pecuniria ao Estado incumpridor, sem ser necessrio recorrer aco por incumprimento sancionatria, prevista no artigo 228. do Tratado CE.

4.4. A aco por incumprimento sancionatria

At entrada em vigor do Tratado de Maastricht, o Tratado CE no consagrava qualquer mecanismo processual destinado a garantir o cumpri-mento, por parte dos Estados-membros, do dever de execuo dos acrdos de constatao de incumprimento. Dir-se-ia que o sistema assentava na presuno da execuo diligente e pontual das decises judiciais, por parte dos Estados-membros.

A realidade veio, no entanto, demonstrar que as coisas se passam muitas vezes de forma bem diferente. E a ocorrncia de situaes de demora injustificada na adopo das medidas necessrias reposio da legalidade acabou por levar a Comisso (na falta de outros meios de reaco) a tomar a iniciativa, em vrios casos concretos, de desencadear novos processos por incumprimento, tendo por objecto a constatao e declarao do incum-primento do dever de execuo de decises judiciais anteriores.

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50 Anos do Tratado de Roma --- ~~--~-

No entanto, sem prejuzo da presso que decorria da censura pblica associada constatao da violao do dever de execuo de uma deciso judicial, a verdade que as regras do Tratado no previam a possibilidade de adopo de medidas de coaco em relao ao Estado faltoso. Com efeito, na sequncia da alterao introduzida pelo Tratado de Maastricht, encontra-se agora previsto no n.2 2, do artigo 228.Q do Tratado CE, a possibi-lidade de a Comisso, caso considere que um Estado-membro no adoptou as medidas necessrias execuo de um acrdo do Tribunal de Justia, desencadear um novo processo por incumprimento contra esse Estado, tendo ainda a possibilidade de, na fase contenciosa do processo, requerer ao Tribunal de Justia que aplique ao Estado em causa uma sano de natureza financeira, de quantia fixa ou varivel, em funo das circunstn-cias de cada caso concreto.

Na falta de orientaes precisas no Tratado, relativamente determi-nao das sanes a que se refere o n.Q 2, do artigo 228.Q do Tratado CE, a Comisso entendeu- e bem- que era conveniente, por razes de segu-rana jurdica, explicitar os critrios pelos quais se pauta na formulao dos pedidos de aplicao de sanes que submete apreciao do Tribunal de Justia. Assim, a Comisso explicitou, atravs de duas Comunicaes, uma de 1996, a outra de 1997 (1181, os parmetros que toma em considerao para efeitos do clculo do valor das sanes cuja aplicao requer ao Tribunal de Justia, e que so, em termos gerais os seguintes: (i) gravidade da infraco; (ii) consequncias da infraco para o interesse geral e para interesses particulares; (iii) durao da infraco; e (iu) capacidade de pagamento do Estado-membro em causa.

A sano aplicada por fora dos acrdos que o Tribunal de Justia adopta nos termos do n.2 2, do artigo 228.Q do Tratado CE; nos casos de sano varivel (at cessao da situao de incumprimento), a aplicao da sano cessar apenas no momento em que o Estado-membro d integral cumprimento ao dever de execuo da deciso judicial cuja inexe-cuo esteja em causa.

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, Comunicao n. 96/C 242/07, JOCE Srie C 242, de 21.08.1996, p.6, e Comunicao n. 97/C 63/02, JOCE Srie C 63, de 28.02.1997, p. 2.

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Apontamentos sobre o Sistema Judicial da Comunidade Europeia ---

Sem prejuzo do carcter inovador do regime do n. 2, do artigo 228., de notar que o Tratado omisso em relao s condies de execuo dos acrdos sancionatrios, nos casos em que no se verifique o pagamento espontneo das sanes, por parte dos Estados-membros que tenham sido condenados pelo Tribunal de Justia. O recurso ao processo executivo nacional parece estar excludo, por virtude da conjugao do disposto no artigo 244. com o 1., do artigo 256., pelo que se coloca a questo de saber se existem na ordem jurdica comunitria mecanismos processuais que permitam responder a essa situao.

Na falta de regras especficas, a nica alternativa que parece existir, no momento presente, a do desencadeamento, pela Comisso, de um novo processo por incumprimento tendo por objecto, desta feita, a constatao do incumprimento do dever de execuo do acrdo sancionatrio. Mas a verdade que o carcter meramente declarativo do acrdo que constate esse incumprimento no permite, verdadeiramente, resolver o problema.

A concluir este ponto, sublinhe-se que a primeira situao de aplicao de uma sano fmanceira a um Estado-membro, com fundamento no n. 2, do artigo 228. do Tratado CE, ocorreu no ano de 2000, num processo movido pela Comisso Europeia contra a Repblica Helnica (ng> por inexecuo de um anterior acrdo do Tribunal de Justia, no domnio da poltica de ambiente. Com base nos critrios acima indicados, a Comisso requereu ao Tribunal de Justia a aplicao de uma multa diria de 24.000, tendo o Tribunal aplicado uma sano pecuniria compulsria de 20.000 por cada dia de atraso na adopo das medidas necessrias para o cumprimento do acrdo.

Mais recentemente, de assinalar a importncia do acrdo proferido no proc. C-304/02, Comisso c. Frana, no s pelo montante das sanes aplicadas, como sobretudo pelo circunstncia de, no obstante a letra do n. 2, do artigo 228., o Tribunal de Justia ter considerado que possvel cumular, num mesmo processo, a aplicao de sanes de quantia fixa com sanes pecunirias compulsrias (12>.