MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, PECUÁRIA E … · I. Espaço Rural: poderá abrigar predominantemente...
-
Upload
trankhuong -
Category
Documents
-
view
214 -
download
0
Transcript of MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, PECUÁRIA E … · I. Espaço Rural: poderá abrigar predominantemente...
MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, PECUÁRIA E ABASTECIMENTO
SECRETARIA DE MOBILIDADE SOCIAL, DO PRODUTOR RURAL E DO COOPERATIVISMO
BRASÍLIAMAPA2016
2016. Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento.
Todos os direitos reservados. Permitida a reprodução desde que citada a fonte.
A responsabilidade pelos direitos autorais de textos e imagens desta obra é da
Secretaria de Mobilidade Social, do Produtor Rural e do Cooperativismo.
1ª edição. Ano 2016
Consultor do Guia de Elaboração e Gestão do Plano Diretor Municipal Rural
Celso Zarpellon
MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, PECUÁRIA E ABASTECIMENTO
Secretaria de Mobilidade Social, do Produtor Rural e do Cooperativismo (SMC/MAPA)
Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura (IICA)
Esplanada dos Ministérios, Bloco “D”, Edifício Anexo “A”,
2º andar, sala 233 | Cep: 70.043-900 – Brasília/DF
Telefone: (61) 3218-3241 – 3218-2082
www.agricultura.gov.br
CATALOGAÇÃO NA FONTE
Biblioteca Nacional de Agricultura - Binagri
Brasil. Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento.
Guia de elaboração e gestão do plano diretor municipal rural / Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento. Secretaria de Mobilidade Social, do Produtor Rural e do Cooperativismo; Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura. – Brasília : MAPA, 2016.
96 p.
ISBN 978-85-7991-106-4
1. Planejamento territorial. 2. Política agrícola. I. Secretaria de mobilidade Social, do Produtor Rural e do Cooperativismo. II. Título.
AGRIS E14CDU 711
O processo de transformação acelerada, fruto das mu-danças climáticas, da utilização intensa dos recursos
naturais, dos problemas com a segurança alimentar e de uma cultura de consumo desenfreada, sugere atitudes voltadas à preservação do meio ambiente, à segurança alimentar e à inclusão econômica e social de forma or-denada e com metodologias apropriadas.
O Estatuto da Cidade, como Lei Federal, delega aos mu-nicípios o planejamento para que cumpram com sua fun-ção social de utilização do solo por meio da elaboração de Planos Diretores. Outrossim, a Lei nº 8.171/1991 (Lei Agrícola) estabelece que o planejamento agrícola tenha a coordenação do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa).
Os Planos Diretores devem ser aplicáveis à totalidade do seu território, constituindo-se instrumento bási-co e estratégico da política de desenvolvimento ter-ritorial do município. O Plano Diretor Municipal Rural (PDMR) é parte integrante do Plano Diretor do município,
se constitui em um mecanismo de planejamento do terri-tório rural do município e deve partir de um diagnóstico científico da realidade física, social, econômica, políti-ca e administrativa de toda a região, apresentando um conjunto de propostas para o futuro desenvolvimento socioeconômico e futura organização espacial dos usos do solo e das redes de infraestrutura.
Este Guia de Elaboração e Gestão do Plano Diretor Mu-nicipal Rural tem por objetivo servir de instrumento de orientação para os agentes integrantes do processo de elaboração e gestão. O modelo de desenvolvimento con-templado no plano visa melhorar a qualidade de vida de todas as pessoas que vivem no meio rural, com as ações voltadas a promover o desenvolvimento sustentável, ou seja, harmonizando as questões econômicas, ambien-tais e socioculturais, de acordo com a diversidade de características dos municípios brasileiros, que podem determinar a necessidade de adaptações da proposta metodológica e de mobilização social.
Apresentação
A elaboração bem sucedida do PDMR depende da capa-cidade coletiva de mobilizar e integrar esforços de forma a desencadear mudanças na prática da participação no processo de planejamento territorial. Deve haver um com-promisso coletivo, envolvendo os mais diversos atores, inclusive os meios de comunicação. A disponibilização pelo MAPA de uma metodologia padrão como referên-cia para a elaboração e a gestão dos PDMR possibilitará melhor previsão dos resultados a serem alcançados e dos aspectos necessários para a continuidade do pro-cesso de evolução.
O presente trabalho foi realizado com base no Estatuto
da Cidade, em teorias de desenvolvimento sustentável
e em inúmeras experiências vivenciadas em programas
de desenvolvimento local/regional e de Plano e teve a
preciosa colaboração do arquiteto e urbanista Paulo An-
tônio Busi de Severo e do advogado Dr. Stefan Werkhäu-
ser, a quem faço um agradecimento especial por terem
garantido a qualidade desde manual.
Este documento está dividido em nove capítulos. A Intro-
dução apresenta, de maneira descritiva, a importância do
Guia de Elaboração e Gestão do PDRM como estratégia
básica de política de desenvolvimento territorial do muni-
cípio, constituindo-se parte integrante do planejamento
municipal, com foco no desenvolvimento sustentável.
O segundo capítulo, “Objetivos”, estabelece os obje-tivos gerais e específicos que orientam e direcionam as atividades de desenvolvimento do PDRM.
No terceiro capítulo, “Metodologia”, são propostos possíveis métodos a serem utilizados para a elaboração do PDRM.
O quarto capítulo, “Estratégia de Divulgação e Mobi-lização Social”, propõe uma estratégia de divulgação e mobilização da população para as atividades de elabo-ração do PDRM e de suas etapas de trabalho.
No quinto capítulo, “Equipe de trabalho”, são estabe-lecidos os recursos humanos mínimos necessários para a elaboração e gestão do PDRM, mediante propostas de possíveis formatações da equipe técnica, do núcleo gestor de trabalho e de eventual consultoria externa.
O sexto capítulo, “Insumos necessários”, estabelece a necessidade de espaço físico, define os recursos materiais e equipamentos e os meios de locomoção e de comunicação imprescindíveis para a realização das atividades inerentes à concretização do PDRM.
No sétimo capítulo, “Gestão e Revisão”, elucida-se que a gestão democrática do município e do PDMR deve ser subsidiada por instrumentos específicos indicados na legislação pertinente.
No oitavo capítulo, “Aspectos legais”, são desenvolvidos de forma indicativa o conteúdo e as orientações concer-nentes ao Projeto de Lei que visa instituir o PDMR. Tam-bém são desenvolvidos, preliminarmente, os aspectos legais referentes à necessária complementaridade entre o PDRM e o Plano Diretor, com a abrangência municipal, definida no § 2º do art. 40 da Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade).
O nono e último capítulo contém as referências biblio-gráficas utilizadas para a elaboração deste produto.
Prof. Celso Zarpellon
Engenheiro agrônomo e administrador
Sumário
2
3
3
4
5
1 INTRODUÇÃO | 10
OBJETIVOS | 121. Objetivo Geral | 122. Objetivos Específicos | 12
2.1 Objetivos específicos relativos à elaboração do PDMR | 13
2.2 Objetivos específicos relativos ao
desenvolvimento do Setor Rural | 13
METODOLOGIA | 151. Contextualização e Termo de Referência | 172. Diagnóstico | 18
2.1 Levantamento de Dados | 18Informações | 18
Cartografia | 20
Sistema de Informações Geográficas (SIG) | 20
2.2 Leitura Técnica | 21Análises Municipais | 22
Análises espaciais | 24
Análises temáticas | 24
2.3 Leitura Comunitária | 25
3. Estratégias de Ação | 253.1 Modelo de Desenvolvimento Estratégico e Modelo Espacial | 26
3.2 Diretrizes | 26
3.3 Instrumentos | 27Planejamento municipal | 28Indicadores de resultados econômicos, ambientais e
socioculturais | 28
Institutos jurídicos e políticos | 29
Institutos tributários e financeiros | 31
3.4 Aspectos Legais do PDRM | 32
ESTRATÉGIA DE DIVULGAÇÃO E MOBILIZAÇÃO SOCIAL | 371. Atores Sociais | 382. Mobilização Social | 393. Divulgação | 414. Agenda Pública | 41
EQUIPE DE TRABALHO | 451. Núcleo Gestor | 462. Equipe Técnica | 463. Consultoria Externa | 47
INSUMOS NECESSÁRIOS | 491. Espaço Físico | 492. Recursos Materiais e Equipamentos | 50
2.1 Para a equipe de coordenação | 50
2.2 Para as capacitações | 50
2.3 Para as campanhas de motivação e
mobilização da comunidade | 50
3. Meios de Locomoção | 514. Comunicação/ Documentação | 52
GESTÃO E REVISÃO | 531. Introdução | 532. Equipe de trabalho do PDMR | 55
2.1 Equipe de Gestão | 55
2.2 Câmaras Temáticas | 55
2.3 Participação Popular | 56
2.4 Implementação | 56
2.5 Monitoramento | 56
2.6 Avaliação | 57
2.7 Revisão | 57
ASPECTOS LEGAIS | 591. A gestão integral do território municipal
e a necessária complementaridade entre
atividades urbanas e rurais | 592. A Competência do município para
Disciplinar o Território Rural | 633. Orientações para a elaboração do
Projeto de Lei do PDMR | 663.1 Da Política de Desenvolvimento e das Diretrizes Gerais | 70
3.2 Macrozoneamento Rural | 70
3.3 Da Política Agrícola | 73
3.4 Da Produção Primária e seu desenvolvimento | 74
3.5 Política Habitacional e Regularização Fundiária | 76A regularização das ocupações na zona rural | 77
3.6 Transporte e Mobilidade | 77
3.7 Sistema de Informações Geográficas (SIG) | 78
3.8 O Parcelamento do Solo Rural | 79
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS | 80
ANEXO 1. Sistemas de Informações Disponíveis | 88
6
8
7
9
Sumário
10
O Plano Diretor Rural Municipal (PDRM) é um ins-
trumento de planejamento do território rural do
município e deve partir de um diagnóstico científico da
realidade física, social, econômica, política e adminis-
trativa do município e de sua região, apresentando um
conjunto de propostas para o futuro desenvolvimento
socioeconômico e futura organização espacial dos usos
do solo, das redes de infraestrutura e de elementos fun-
damentais da estrutura urbana e rural.
Os planos diretores devem ser aplicáveis à totalidade do
seu território, constituindo-se no instrumento básico e
estratégico de Política de Desenvolvimento Territorial do
Município e em parte integrante do sistema de planeja-
mento municipal. Para efeitos de aplicação deste PDMR,
adota-se como conceito de território o espaço físico de
domínio do município constituído pelos elementos de
estruturação que o compõem, a saber:
Introdução
a. patrimônio natural;
b. sistema de circulação;
c. atividades de produção econômica; e
d. sistema de relações socioculturais e elementos
físico-espaciais.
Os espaços do território municipal se desenvolverão a
partir das potencialidades ambientais, culturais, sociais
e econômicas, e poderão ser assim definidos:
I. Espaço Rural: poderá abrigar predominantemente
o setor primário (agricultura, pecuária, extrativismo
vegetal, caça, pesca e mineração), a agroindústria, a
agricultura familiar, o turismo rural, a habitação e as
atividades institucionais de apoio necessárias para o
seu desenvolvimento. O espaço rural poderá contem-
plar outras atividades, considerando as vocações da
realidade local;
1
11
II. Espaço Urbano: poderá abrigar predominante-
mente os setores secundários e terciários, a habitação
e as atividades institucionais de apoio ao município em
sua integralidade.
O PDRM rege-se pelos seguintes princípios:
a. função social da cidade e do município;
b. função social da propriedade; e
c. gestão democrática da política de desenvolvimento
municipal e desenvolvimento sustentável.
Dessa forma, cabe ao município:
a. planejar e controlar o uso e a ocupação do território
municipal, utilizando os potenciais e as limitações do seu
meio físico, econômico e social;
b. orientar a política de desenvolvimento e ordena-
mento urbana e rural do município;
c. promover o desenvolvimento com base na preser-
vação, buscando o equilíbrio ambiental, cultural, social
e econômico;
d. promover a proteção do patrimônio arquitetônico,
histórico, cultural e ambiental local; e
e. possibilitar a participação da população nos proces-
sos de decisão, planejamento e gestão.
A estruturação territorial poderá estar explicitada no
macrozoneamento, o qual abrange a área urbana e rural
do município. As macrozonas são setores homogêneos
que traduzem espacialmente diretrizes e estratégias de
desenvolvimento, cuja ocupação é proposta nessas di-
retrizes. As macrozonas podem, havendo necessidade,
dividir-se em subzonas.
O município fomentará ações de planejamento e geren-
ciamento integrados com políticas de desenvolvimento
urbano e rural que orientem as ações para o progresso
e para o fortalecimento equânime da área urbana e da
área rural, para a conservação dos potenciais naturais e
para a minimização dos conflitos sociais decorrentes do
desenvolvimento.
Considerando integralmente os aspectos pertinentes
à conceituação e definições, aos seus objetivos gerais e
específicos, princípios e diretrizes, ordenamento terri-
torial, metodologia, metas estabelecidas e demais dis-
posições, foi elaborado o presente Guia de Elaboração
e Gestão do PDRM, com o objetivo de oferecer um guia
prático como instrumento destinado a regulamentar um
sistema ou uma atividade, de forma a orientar os agen-
tes integrantes do processo de elaboração e gestão.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
12
2
Os objetivos fixados neste capítulo são decorrentes
das Políticas Nacionais referentes ao meio rural. Os
objetivos direcionam a elaboração do PDMR, ou seja, o
fim que se pretende atingir com a elaboração do PDRM.
Podemos distinguir dois tipos de objetivos: o geral e os
específicos.
O objetivo geral é amplo e deve enunciar a visão de fu-
turo para o município, ainda que seu alcance dependa de
outros fatores, além da implementação do Plano, e deve
ter relação direta com a leitura global e intersetorial do
território realizada no diagnóstico.
Os objetivos específicos devem estar orientados para o
fim delimitado no objetivo geral, pois se constituem no
detalhamento deste.
Objetivos
1 | OBJETIVO GERAL
O PDRM tem por objetivo o planejamento territorial
para a zona rural dos municípios brasileiros, estabele-
cendo-se como um instrumento político-administrati-
vo e legal que determina o regramento da ocupação e o
desenvolvimento territorial da estrutura espacial rural,
considerando e potencializando positivamente suas ca-
racterísticas ambientais, produtivas, turísticas e sociais.
2 | OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Os objetivos específicos dividem-se em objetivos rela-
tivos à elaboração do PDMR e objetivos relativos ao de-
senvolvimento do setor rural no município.
13
2.1 Objetivos específicos relativos à elaboração do PDMR
a. Identificar as vulnerabilidades do município, espe-
cialmente aquelas ligadas à produção rural, à produção
agroindustrial, ao turismo e ao desenvolvimento quali-
ficado do ambiente natural;
b. estabelecer diretrizes, linhas de ação e projetos
que conciliem a ocupação do espaço rural com as po-
líticas sociais;
c. envolver a comunidade garantindo a participação
dos diversos segmentos da sociedade na elaboração e
gestão do PDMR;
d. identificar oportunidades, ameaças, forças e fraque-
zas da zona rural do município de maneira prospectiva
e propositiva;
e. definir diretrizes gerais para o desenvolvimento
territorial, a partir do estabelecimento de parcerias
público-privadas;
f. avaliar a atual estrutura administrativa vigente para
subsidiar o processo de elaboração do PDRM;
g. realizar e disponibilizar pesquisas e estudos técni-
cos para o conhecimento da realidade do setor rural do
município;
h. conhecer, analisar e diagnosticar os problemas e as
ameaças existentes, as potencialidades, as oportunidades
e as possíveis alternativas para o desenvolvimento rural;
i. realizar o mapeamento temático da área rural do
município com informações de hidrografia, bacias hi-
drográficas, topologia, tipos e aptidão agrícola do solo,
cobertura do solo, áreas de preservação permanente, re-
serva legal, de uso restrito, tipo de exploração econômica,
malha viária, população e seus indicadores sociais, tudo
conforme as informações disponíveis nos órgãos afins
e as que deverão ser pesquisadas pela equipe técnica;
j. elaborar as minutas de projetos de leis complemen-
tares eventualmente necessárias para a implantação do
plano de ação;
k. identificar áreas com solos, topografia, acessibilida-
des e infraestruturas adequadas para as diversas formas
de produção agropecuária, extração vegetal, exploração
mineral e usos não agrícolas, como turismo, chácaras de
veraneio, moradias permanentes, dentre outras;
l. Promover a leitura socioterritorial da zona rural, vi-
sando a democratização do acesso à terra urbana e ru-
ral em localizações adequadas para o desenvolvimento
humano e para que a propriedade cumpra sua função
socioambiental.
2.2 Objetivos específicos relativos ao desenvolvimento do Setor Rural
a. desenvolver propriedades sustentáveis no meio rural
que conciliem o aumento da renda com a preservação
ambiental e as melhorias das condições sociais;
b. apoiar o fomento de atividades, técnicas e sistema
de gestão que proporcionem agregação de valor, con-
siderando o zoneamento agrícola;
c. adequar as propriedades rurais em consonância com
o Código Florestal Brasileiro, dando uma especial atenção
à preservação do solo e da água, visando a melhoria da
saúde e a garantia da produção a longo prazo;
d. integrar e valorizar as diferentes características
1
2
3
4
5
6
7
8
9
14
socioculturais da população local: indígena, afro, italiana,
alemã, sulista, nordestina, entre outras;
e. criar mecanismos de incentivo para organização dos
produtores rurais (associações/cooperativas) visando a
produção e/ou comercialização e, se possível, com venda
direta para o consumidor de produtos saudáveis, melho-
rando o sistema de abastecimento municipal;
f. efetivar formas de cooperação entre governos, ini-
ciativa privada e os demais setores da sociedade no pro-
cesso de busca de condições de qualidade de vida e de
desenvolvimento na área rural, planejamento e estudos
prévios sobre os impactos da implantação de empreen-
dimentos na área rural, de modo a evitar e corrigir dis-
torções no desenvolvimento e seus efeitos negativos
sobre o meio ambiente;
g. integrar as atividades urbanas e as rurais, tendo em
vista o desenvolvimento socioeconômico do município
e do território sob sua área de influência;
h. desenvolver a infraestrura do meio rural, em equi-
paração ao meio urbano (pelo menos o mais próximo
possível deste), como: saneamento básico, água para
consumo humano e animal, telefonia, Internet, sistema
viário, postos de saúde, quadras esportivas, entre outros;
i. promover o bem-estar pessoal e social no meio ru-
ral com apoio às atividades de saúde, assistência social,
cultural, esportiva e de lazer;
O rol de objetivos gerais e específicos pode ser acresci-
do, suprimido ou alterado, conforme a realidade local.
Outros objetivos específicos poderão ser estabelecidos
durante a elaboração e implantação do PDMR.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
15
O capítulo “Metodologia” descreve uma proposta de
método possível de ser utilizado para a elaboração
de Planos Diretores Municipais Rurais, no entanto são
feitas também referências à diversidade das caracterís-
ticas dos municípios brasileiros, que podem determinar
a necessidade de adaptações da proposta metodológica
e de mobilização social à realidade local.
Metodologia
O capítulo “Metodologia” é composto por três etapas
de trabalho:
I. Contextualização e Termo de referência
II. Diagnóstico
III. Estratégias de Ação
A metodologia proposta para a elaboração de Planos Di-
retores Municipais Rurais sugere uma série de procedi-
mentos técnicos e participativos destinados a contribuir
com a comunidade e os poderes municipais constituídos
para que estes elaborem e implantem um processo de
planejamento de seu território, em especial, de sua área
rural, conforme a figura a seguir.
3
16
Adequações nesta metodologia devem ser feitas confor-
me as características diversas dos municípios brasileiros,
tanto por sua inserção em regiões diferenciadas quanto
por suas peculiaridades físicas, sociais, culturais e admi-
nistrativas. Buscou-se propor um método de trabalho
flexível e passível de utilização, com as adequações ne-
cessárias, pelos municípios, por meio de suas entidades
públicas e da comunidade.
A Contextualização é uma etapa preliminar para a de-
finição da metodologia e corresponde à elaboração do
Termo de Referência, primeiro documento a ser produ-
zido para orientar a elaboração do PDRM.
A segunda etapa de elaboração do PDMR (Diagnóstico)
constitui-se da leitura da realidade municipal, compreen-
dendo a leitura técnica e a comunitária. Sua primeira
ação consiste no levantamento de dados e da base car-
tográfica existente, que possibilitarão a realização do
conjunto de análises necessárias para a elaboração da
terceira etapa metodológica: Estratégias de Ação. Nesta
são definidos modelos de desenvolvimento e espaciais,
que são bases para o estabelecimento de Diretrizes Te-
máticas e Municipais.
A definição da Metodologia e da Estratégia de Divulgação
e Mobilização Social, adaptadas à realidade local, é parte
fundamental do processo de elaboração do PDMR. Para
tanto, serão estabelecidos: o que fazer, quem fará, como
fará, quais insumos existentes e quais os necessários.
A formulação conjunta da Metodologia e da Estratégia de
Divulgação e Mobilização Social compreende aspectos
técnicos e participativos. Esses aspectos contêm dispo-
sições referentes à elaboração das etapas de realização
do Diagnóstico, das Estratégias de Ação e do Projeto
de Lei do PDMR.
A concepção da Estratégia de Divulgação e Mobilização
Social deve ser realizada de acordo com as diretrizes do
FIGURA 1 – Metodologia
Atividades preliminares
Diagnóstico (análises)
InstrumentosModelos Diretrizes
Contextualização Municipais TécnicosDesenvolvimento estratégico
Municipais
PDMR
Termo de referência
Espaciais LegaisEspacial
TemáticasTemáticas Orçamentários
Administrativos
1
2
3
4
5
6
7
8
9
17
Estatuto da Cidade e as disposições das Resoluções do
Conselho das Cidades (ConCidades), no que couber,
adaptadas ao meio rural.
Para a implementação dessas Diretrizes, é necessária a
definição de um conjunto de Instrumentos, dos quais o
mais importante é a formulação do Projeto de Lei, que
instituirá legamente o PDRM, etapa final do processo
de elaboração.
1 | CONTEXTUALIZAÇÃO E TERMO DE REFERÊNCIA
A diversidade das características dos municípios brasi-
leiros, tais como porte territorial e populacional, locali-
zação geográfica, dinamismo demográfico e territorial,
estrutura administrativa, entre outras tantas variáveis,
determina que a proposta metodológica apresentada
neste guia deve ser adaptada à realidade local.
A Contextualização consiste em uma análise expedita
da zona rural do município; da estrutura administrativa
do setor; do grau e do tipo de organização comunitária;
das características do município; de sua inserção regio-
nal, entre outros aspectos e especificidades do muni-
cípio que podem influenciar diretamente a elaboração
do PDRM. Esta identificação e caracterização deverão
definir eventual adequação na metodologia geral pro-
posta no Guia de Elaboração e Gestão do PDMR. Tal
análise deve ser feita com informações já disponíveis ou
obtidas por intermédio de meios de fácil acesso. Devem
ser ouvidas as opiniões de agentes políticos, de técnicos
e de atores sociais.
A adequação metodológica às condições do município
permitirá a elaboração do Termo de Referência, que irá
orientar a elaboração do PDRM.
O Termo de Referência é um instrumento de gestão
que estabelece as condições pelas quais o PDMR será
executado. Para a elaboração do PDMR, o termo deve
ser composto minimamente pelos seguintes conteúdos
e exigências legais:
a. descrição prévia do produto desejado;
b. análise expedita da realidade local;
c. metodologia de elaboração e avaliação adequada
à realidade local;
d. plano de divulgação e mobilização social;
e. formatação da equipe de trabalho;
f. insumos necessários;
g. forma de contratação de consultoria externa,
se necessário;
h. metas;
i. etapas de execução;
j. prazos;
k. custos;
l. cronograma físico-financeiro
1
2
3
4
5
6
7
8
9
18
2 | DIAGNÓSTICO
Segunda etapa metodológica da elaboração do PDMR,
a leitura da realidade rural constitui-se no Diagnóstico e
deve identificar e analisar a situação do território rural,
seus problemas, seus conflitos e suas potencialidades.
Deve também detectar as situações de precariedade
existentes, avaliando a política de controle da ocupação
do solo vigente, e deve dar condições para o estabele-
cimento das Estratégias de Ação para a implementação
de uma Política de Ocupação e Desenvolvimento Rural.
O capítulo “Diagnóstico” corresponde à leitura da reali-
dade do território rural, compreendendo a leitura técnica
e a comunitária. Consiste no levantamento de dados e
informações e nas análises relacionadas aos condicio-
nantes e potencialidades físico-ambientais, à população,
à infraestrutura, à legislação vigente, às atividades eco-
nômicas, às tendências e vocações, entre outros fatores
que influenciam o desenvolvimento das áreas rurais e do
município como um todo.
A leitura da realidade municipal compõe-se das leituras
técnicas e comunitárias, que consistem na análise e sis-
tematização de dados que possibilitam o entendimento
da estrutura territorial atual e das tendências da dinâmi-
ca de uso e ocupação do solo rural, sob o olhar técnico e
sob o olhar da população. As análises deverão envolver,
além da sistematização de dados secundários, a coleta
de dados primários, a percepção dos diversos atores,
bem como a realização de estudos sobre projetos que
interfiram na dinâmica rural do município.
O Diagnóstico compreende três etapas sequenciais:
a. levantamento de dados;
b. leitura técnica;
c. leitura comunitária.
2.1 Levantamento de Dados
Um pré-requisito para qualquer atividade de planejamen-
to territorial, especialmente no âmbito municipal, é a dis-
ponibilidade de informações sistematizadas vinculadas a
uma base cartográfica. São elas que permitem o conhe-
cimento da realidade rural neste caso. Essas informações
existem em grande parte como dados secundários nos
diversos níveis de governo, enquanto as demais podem
ser levantadas no local, conforme a necessidade analítica.
Uma base cartográfica rural e municipal atualizada e di-
gitalizada é essencial para a elaboração do PDMR e para
a implantação de um Sistema de Informações Geográ-
ficas (SIG), ferramenta de auxílio na gestão, avaliação e
atualização do PDRM.
Informações
As informações necessárias para a elaboração de Pla-
nos Diretores Municipais Rurais são divididas de dois
tipos distintos:
I. dados primários: aqueles pesquisados diretamen-
te para o projeto;
1
2
3
4
5
6
7
8
9
19
II. dados secundários: aqueles já coletados e que
estão disponíveis em banco de dados.
O custo para obter os dados primários é maior do que
o dos secundários, incluindo valores monetários e
temporais.
Parte dos dados secundários necessários para a elabo-
ração de Planos Diretores Municipais Rurais está dispo-
nível para todos os municípios brasileiros, por meio dos
órgãos abaixo explicitados, entre outros:
MAPA | Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento;
IBGE | Institituto Brasileiro de Geografia e Estatística;
INCRA | Instituto Nacional de Cidadania e Reforma Agrária;
MDA | Ministério de Desenvolvimento Agrário;
MI | Ministério da Integração Nacional;
MCidades | Ministério das Cidades;
IPEA | Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada;
INDE | Instituto Nacional de Dados Espaciais;
FAO | Organização das Nações Unidas para Alimentação
e Agricultura;
INPE | Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais;
EMBRAPA | Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária.
Abaixo, seguem algumas informações a serem levanta-
das e que servirão de base para o PDMR em caráter geral
relativas à sustentabilidade:
III. Informações gerais
a. situação geográfica: distância da capital, latitude,
longitude etc;
b. clima;
c. tipos de solo;
d. hidrografia (distribuição de córregos, rios e represas);
e. demografia: população urbana e rural, nível de es-
colaridade, idade, gênero.
IV. Informações econômicas
a. tipificação das propriedades rurais do município
de acordo com:
»estrutura fundiária;
» atividades desenvolvidas (número de produto-
res, área, produtividade): agrícola, pecuária, flo-
restal e outras;
»nível de renda, observando setores de vulnerabi-
lidade social;
»sistema de produção: agroecológico, convencio-
nal, tecnificado;
b. agroindústrias existentes: pequenas, médias e
grandes;
c. assistência técnica e gerencial: empresas, qualidade
e abrangência;
d. infraestrutura econômica: estradas, armazenamen-
to, mercado, oficinas de consertos, bancos, entre outros;
e. associações/cooperativas de produção, de meca-
nização agrícola, de compra de insumos, de venda de
produtos.
V. Informações ambientais
a. situação ambiental das propriedades em relação
às exigências do Código Florestal Brasileiro (Lei nº
12.651/2012):
»preservação das APPs e existência da reserva
legal;
1
2
3
4
5
6
7
8
9
20
»nível de propriedades que realizaram o CAR (Ca-
dastro Ambiental Rural − art. 29º do CFB, De-
creto nº 7.830/2012);
»nível de propriedades que realizaram o PRA
(Programa de Regularização Ambiental − art. 59
do CFB, Decreto nº 7.830/2012);
b. forma de destinar os diferentes resíduos produzidos
na propriedade (orgânicos, embalagens agrotóxicos, lixo
tóxico, plástico, vidro, entre outros).
VI. Informações socioculturais
a. assistência saúde: postos de saúde, farmácias, hos-
pitais, PSF;
b. assistência social;
c. atividades sociais: clubes (de mães, do idoso, do
esporte etc) e igrejas;
d. atividades culturais: grupos;
e. infraestrutura sociocultural: meios de comunica-
ção (telefonia, Internet), sistema viário, lazer (quadra
esportiva);
f. abastecimento de água: fontes, poços artesianos etc.
VII. Informações de áreas especiais
Existência de unidades de conservação, assentamentos,
áreas indígenas, quilombolas, entre outras.
Cartografia
Os dados referentes à cartografia podem ser primários e
secundários. Os primários são aqueles obtidos por meio
de observação ou medida direta dos fenômenos de in-
teresse. Exemplos de dados primários são: fotografias
aéreas, imagens de satélite (sem tratamento), levanta-
mentos topográficos, de GPS ou geodésicos, entre outros.
Dados secundários são aqueles obtidos por meio do pro-
cessamento dos dados primários, gerando assim nova
informação. Nesta classe podemos incluir as imagens de
satélites (já tratadas), os mapas, os resultados do censo
em forma agregada, as ortofotos, entre outros.
A base cartográfica rural e municipal muitas vezes existe
nas administrações públicas locais, embora normalmente
desatualizadas e não digitais. A atualização e digitaliza-
ção dos mapas com a sistematização dos dados primá-
rios e secundários é o marco inicial para os trabalhos de
elaboração do PDRM.
Para a atualização e digitalização dos mapas em escalas
adequadas ao meio rural, é possível utilizar como fonte
imagens de satélite, que podem ser produzidas especi-
ficamente para o PDMR, podendo estar disponíveis em
acervo ou ainda disponíveis na Internet.
Sistema de Informações Geográficas (SIG)
Os Sistemas de Informações Geográficas são conjuntos
de programas e procedimentos computacionais que per-
mitem a análise, a integração espacial, a gestão e a repre-
sentação do espaço geográfico e dos fenômenos que nele
ocorrem, organizadas em uma base de dados espaciais
(JONES, 1997; ROCHA, 2007; BLASCHKE; KUX, 2009).
A geração de informações geoespaciais sobre a agricul-
tura brasileira apoia decisões e políticas públicas. Nesse
1
2
3
4
5
6
7
8
9
21
sentido, foi desenvolvido pela Embrapa Monitoramento
por Satélite o Sistema de Observação e Monitoramento
da Agricultura no Brasil (Somabrasil). A organização e a
integração de dados censitários e informações geradas a
partir de imagens de satélite em uma base integrada para
todo o Brasil favorecem a caracterização e o monitora-
mento das atividades agropecuárias, a conservação de
recursos naturais, os mapeamentos e os zoneamentos.
O Sistema de Observação e Monitoramento da Agricul-
tura no Brasil (Somabrasil) se propõe a organizar e in-
tegrar dados censitários e informações geradas a partir
de imagens de satélite em uma única base para todo o
Brasil. Disponível na Internet, o sistema reúne em WebGIS
(sistema de informações geográficas básico que permite
ao usuário consultar informações georeferenciadas e ta-
bulares sobre o município de modo interativo, por meio
da manipulação de diferentes níveis de informação, de
acordo com seu interesse e necessidade) bases de dados
de recursos naturais e agricultura, como informações so-
bre a produção e o Censo Agropecuário do IBGE, dados
gerados por programas do Ibama e do Inpe, mapeamen-
tos realizados pela Embrapa e outras instituições, além
de informações sobre relevo, hidrografia, logística, áreas
protegidas e potencial agrícola.
A interface proposta pela Embrapa Monitoramento por
Satélite visa permitir ao usuário interagir com as bases de
dados por meio de consultas básicas e avançadas, para
gerar informações úteis a zoneamentos e monitoramen-
tos da dinâmica espacial da agropecuária, prioridades
para a pesquisa e para as políticas públicas.
A adoção de padrões e normas internacionais favorece
a interoperabilidade de conteúdo e serviços e oferece
uma visão geral e integrada do potencial agropecuário,
da escala municipal à nacional.
O Somabrasil objetiva desenvolver e implementar novos
métodos de consultas, modelos e simulações de dados
geoespaciais desse sistema e incorporar ações de transfe-
rência de tecnologias por meio da interoperabilidade de
dados e atendimento a demandas específicas de usuários.
Não havendo a possibilidade por parte do município de
desenvolvimento de tecnologia de geoprocessamento
interligada a uma base cartográfica municipal unificada
e associada a um banco de dados com informações terri-
toriais referentes às diferentes áreas de desenvolvimento
do município, este poderá dispor dos inúmeros sistemas
implantados no Brasil, como o Somabrasil acima referido.
Outros sistemas disponíveis estão elencados no Anexo 1.
2.2 Leitura Técnica
Com o objetivo de caracterizar o espaço geográfico onde
se processam os fenômenos sociais, econômicos, físi-
co-territoriais e político-administrativos que compõem
a realidade municipal, distinguem-se da metodologia
proposta três conjuntos de análise que consolidarão o
diagnóstico do PDMR:
a. Análises Municipais;
b. Análises Espaciais;
c. Análises Temáticas.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
22
De cada conjunto de análises ou de suas interações, re-
sultam produtos intermediários que servirão de subsídios
para a elaboração do PDMR.
As Análises Municipais e a Análises Espaciais distinguem-se
das Análises Temáticas por serem diagnósticos da estru-
tura do município, portanto de difícil alteração em cur-
to prazo.
Análises Municipais
As Análises Municipais compreendem a análise da es-
trutura econômica (situação atual e perspectivas), da
demografia (quantidade, qualidade e crescimento de-
mográfico/social) e da região onde o município se insere
(relações internas e externas).
A caracterização municipal resultante das Análises Mu-
nicipais objetiva analisar a realidade e suas perspectivas,
buscando identificar quais os componentes essenciais
e quais as suas inter-relações para o entendimento dos
prováveis cenários de desenvolvimento municipal e a sua
influência no setor rural.
I. Estrutura econômica
Para o entendimento do funcionamento da economia
municipal e suas perspectivas, deverão ser adotados os
seguintes procedimentos técnicos:
a. levantamento das informações secundárias
disponíveis;
b. caracterização do Produto Interno Bruto total e
per capita;
c. caracterização setorial por meio da análise da varia-
ção do valor agregado básico e da participação primária,
secundária e terciária na formação do PIB;
d. análise e caracterização do setor agropecuário;
e. análise e caracterização do setor industrial;
f. análise e caracterização do setor comercial e de
serviços.
II. Demografia
A análise quantitativa da sociedade pode ser feita por
meio da demografia, que inclui representações numé-
ricas e qualitativas. A análise demográfica de um mu-
nicípio objetiva quantificar e caracterizar a população
dessa unidade, demonstrando a realidade atual e suas
tendências futuras. Entende-se como tendência os com-
portamentos demográficos em um determinado tempo
e que se traduzem por séries históricas.
Para a elaboração do PDRM, além da análise do municí-
pio como um todo, importa analisar o comportamento
demográfico da área rural, incluindo ali a divisão distri-
tal e as áreas urbanas das suas sedes. A movimentação
demográfica, as taxas de crescimento populacionais, as
densidades e a caracterização da população rural são
alguns dos fatores que devem ser analisados para com-
preender o comportamento atual e para projetar o futuro
em relação aos processos demográficos.
A análise do perfil demográfico objetiva estabelecer
as características socioeconômicas da população e as
transformações que se sucederam ao longo do tempo,
buscando junto à com a análise da evolução demográfi-
ca verificar como os eventuais processos de mudança da
1
2
3
4
5
6
7
8
9
23
sociedade influenciam o setor rural, quantitativamente
e qualitativamente.
Para caracterizar os aspectos sociais da população, é
preciso a análise de informações censitárias produzidas
principalmete pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE). Os dados analisados podem ser, en-
tre outros:
a. crescimento vegetativo;
b. estrutura etária da população;
c. sex-ratio;
d. Índice de Desenvolvimento Humano Municipal;
e. padrões domiciliares; e
f. migrações.
III. Inserção regional
A análise da inserção regional do município objetiva ca-
racterizar a vida de relação com o entorno regional (mi-
cro e macro) e do planejamento da sua área rural. Os
procedimentos adotados para diagnosticar a inserção
regional do município são:
a. análise da localização do município e do sistema
viário regional;
b. caracterização do seu sítio e das formas de ocupa-
ção espacial;
c. análise da polarização regional e dos equipamentos
e organismos regionais; e
d. caracterização e análise da vida de relação com o
entorno regional (micro e macro) e suas influências na
questão habitacional de interesse social.
Sua localização geográfica, sua ligações rodoviárias, fer-
roviárias e fluviais e sua ligação com o entorno são algu-
mas das características que devem ser analisadas para
compreender a inserção do município na região em que
se situa. Inúmeras são as regionalizações existentes.
Cabe identificar quais contribuirão para a formu-
lação do PDRM.
A hierarquização municipal e a inserção regional de cada
município brasileiro têm por base o estudo “Divisão Ur-
bano-Regional”, publicado pelo Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística (IBGE), em 2013. Nessa divisão
urbano-regional, cada região criada é contígua e cada
município pertence a uma única unidade territorial. É
identificado um município polo para cada região.
São definidas as Regiões de Articulação Urbana como
espaços pautados por uma organização em rede, em
que os centros de gestão do território e os fluxos de
informações, pessoas, bens e serviços determinam as
vinculações e o arranjo regional. A conformação dessas
regiões refletem processos históricos que se formaram
pela interação entre vários atores e palcos, tais como: os
domínios ecológicos, a população, as atividades agrícolas
e industriais, os transportes e as atividades terciárias.
Todas as regiões identificadas são formadas a partir de
uma cidade que comanda a sua região, estabelecendo
relacionamentos entre diferentes instituições, pessoas
e empresas nos respectivos territórios (IBGE, 2013).
Os três níveis escalares definidos pelo estudo “Divisão
Urbano-Regional” foram nomeados como Regiões Am-
pliadas de Articulação Urbana, Regiões Intermediárias de
Articulação Urbana e Regiões Imediatas de Articulação
1
2
3
4
5
6
7
8
9
24
Urbana, sendo identificadas, respectivamente, 14, 161
e 482 regiões no Brasil.
Análises espaciais
As Análises Espaciais são as análises dos espaços rurais
e urbanos e da ocupação antrópica desses territórios e
compreendem a leitura territorial sobre os seguintes
aspectos, entre outros:
a. sítio e condições ambientais;
b. ocupação e uso do solo (atividades agrícolas e não
agrícolas);
c. sistemas de deslocamento e transportes rodoviário,
ferroviário e fluvial;
d. densidades;
e. áreas especiais (unidades de conservação, hidroelé-
tricas, assentamentos, áreas indígenas, quilombolas,
entre outras).
Análises temáticas
As Análises Temáticas compreendem a análise de temas
relacionados à busca da sustentabilidade do meio rural,
ou seja, aqueles relativos aos aspectos econômicos, am-
bientais e socioculturais.
I. Análise econômica
A análise econômica consiste em:
a. avaliar previamente o alcance e o impacto das polí-
ticas de desenvolvimento e as formas de redirecioná-las,
caso necessário;
b. dimensionar fundos de desenvolvimento;
c. localizar grupos de propriedades economicamente
vulneráveis, definindo estratégias de inclusão;
d. verificar se as atividades desenvolvidas estão de acor-
do com o zoneamento agrícola e se geram agregação de
valor, comparativamente com propriedades benchmarking
(referência), a fim de conhecer o seu potencial de melho-
ria e definir mecanismos de desenvolvimento;
e. conhecer a qualidade do alimento produzido em
sua composição química, condições biológicas e, prin-
cipalmente, quanto aos resíduos de agroquímicos, para
a elaboração de políticas que visem a segurança alimen-
tar e nutricional;
f. identificar o nível de profissionalização do produ-
tor quanto aos aspectos de tecnologia e dos fatores
gerenciais proporcionando capacitação nos setores de
maior gargalo;
g. verificar se os aspectos da infraestrutura estão em
condições de dar suporte adequado às propriedades,
tais como estradas, armazenamento, mercado, oficinas
de consertos, bancos, assistência técnica, entre outros,
a fim de efetuar um programa de melhorias e buscar os
recursos necessários;
h. avaliar o nível de organização dos produtores como
associações, cooperativas e sindicatos, para auxiliar nos
aspectos inerentes à consolidação do capital social.
II. Análise ambiental
A análise ambiental consiste em:
a. verificar se a questão ambiental das propriedades
rurais está em consonância com a legislação do Código
Florestal Brasileiro e com a definição das formas da efe-
tivação desses ajustes;
b. analisar se o destino dos resíduos (orgânico, em-
balagens de agrotóxicos, lixo tóxico, plástico, vidro,
1
2
3
4
5
6
7
8
9
25
entre outros) está ocorrendo de forma adequada e
identificar maneiras para que o destino seja conforme
o recomendado.
III. Análise sociocultural
A análise sociocultural consiste em:
a. analisar a qualidade da assistência social e de saúde
para o meio rural e as formas de melhorá-las;
b. verificar a prática com valorização das atividades
culturais;
c. verificar se a água que abastece as propriedades
tem problemas de escassez e/ou de qualidade, visando,
se necessário, equacionar esse problema, que é básico
para qualquer população.
2.3 Leitura Comunitária
A Leitura Comunitária deve envolver todos os atores so-
ciais, organizados ou não, e ocorrerá por meio da realização
da Agenda Pública do PDMR, com a finalidade de aprimorar
o diagnóstico do território rural a partir da percepção dos
munícipes. O produto dessa leitura deve refletir o olhar
da população sobre o território. Para isso, é importante
que ela esteja preparada para o trabalho e consciente da
sua contribuição para a construção coletiva do PDMR.
Para a realização da Leitura Comunitária, é importan-
te que a população possa acessar as informações da
Leitura Técnica, construídas em linguagem acessível
à maioria. Os dados da Leitura Técnica apresentados
de modo didático nas Audiências Públicas, Consultas
Públicas e Oficinas devem despertar nos cidadãos a
sensibilidade para observação do território, levantan-
do características e potencialidades intrínsecas a cada
aspecto tratado.
Os trabalhos de Leitura Comunitária devem demons-
trar o papel proeminente da população na construção
do PDRM.
3 | ESTRATÉGIAS DE AÇÃO
No capítulo “Estratégias de Ação” são detalhados os
procedimentos técnicos necessários para a elaboração
das estratégias, compreendendo o estabelecimento de
modelos de desenvolvimento estratégico e espacial, a
definição de diretrizes e os instrumentos necessários para
a elaboração, implantação e gestão do PDRM.
O conjunto de análises permite a definição dos mode-
los que resultarão no estabelecimento das Estratégias
de Ação das Diretrizes Temáticas e Municipais, as quais
são compatibilizadas no PDRM.
Para a implantação do PDMR, são necessários instru-
mentos que se subdividem em:
I. Planejamento Municipal;
II. Institutos Tributários e Financeiros; e
III. Institutos Jurídicos e Políticos.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
26
3.1 Modelo de Desenvolvimento Estratégico e Modelo Espacial
A partir das Análises Municipais, define-se o Modelo
de Desenvolvimento Estratégico, compreendendo os
aspectos regionais, econômicos, ambientais, sociocul-
turais e políticos.
A formulação do modelo define a perspectiva de desen-
volvimento municipal sobre a qual todo o processo de
planejamento deverá ser estruturado.
O Modelo de Desenvolvimento Estratégico deve atender,
no mínimo, às seguintes condições:
a. adequabilidade da hipótese formulada à economia
do município;
b. perspectivas do crescimento demográfico;
c. perspectivas e possibilidades de alteração da es-
trutura espacial;
d. as limitações condicionadas pelo sítio físico e as
condições ambientais.
O conjunto das relações socioeconômicas e suas pers-
pectivas de alteração expressas no Modelo de Desen-
volvimento Estratégico formulado assentam-se em um
espaço físico natural alterado historicamente por sua
ocupação por meio de atividades humanas.
Tal ocupação é diagnosticada por meio da Análise Espa-
cial, que propicia estabelecer um modelo da estrutura
física do município, ou seja, detectar a atual situação da
ocupação, apropriação e uso do solo municipal e suas
perspectivas de alteração condicionadas pelo Modelo
de Desenvolvimento Estratégico proposto.
O Modelo Espacial a ser proposto é a interação do meio
com o Modelo de Desenvolvimento Estratégico, deven-
do expressar, no mínimo:
a. zoneamento agrícola;
b. preservação ambiental;
c. sistema viário;
d. infraestrutura comunitária ou regional.
3.2 Diretrizes
Para a metodologia proposta, conceitua-se Diretrizes
como o conjunto de medidas de curto, médio e longo
prazo propostas com o objetivo de alterar e redirecionar
a estrutura municipal existente, a partir de cada Análise
Temática. Essas alterações consubstanciam-se em qua-
tro diferentes tipos de Diretrizes Temáticas:
I. Diretrizes de Gestão: atuação perante outras es-
feras de governo, entidades não governamentais e
privadas e programas de atuação e conscientização
comunitária;
II. Diretrizes de Ordenamento Espacial: instrumen-
tos de organização territorial;
III. Diretrizes de Estruturação Administrativa: ins-
trumentos administrativos para a condução do processo
de planejamento;
1
2
3
4
5
6
7
8
9
27
IV. Diretrizes Orçamentárias: medidas que permi-
tem a continuidade dos processos de programação e
execução dos programas de implantação de serviços
e infraestrutura.
Essas Diretrizes Temáticas são subdivididas em:
I. Diretrizes de Gestão
»Ação Política;
»Ação Comunitária.
II. Diretrizes de Ordenamento Espacial
»Controle da expansão urbana;
»Distribuição da população;
»Distribuição dos usos;
»Localização de equipamentos;
»Circulação;
»Condições Ambientais.
III. Diretrizes de Estruturação Administrativa
»Estrutura Administrativa;
»Recursos Humanos;
IV. Diretrizes Orçamentárias
»Continuidade programática;
»Finanças.
Toda a Análise Temática deve definir Diretrizes Temá-
ticas que permitam melhorá-la ou torná-la mais eficaz,
porém é evidente que algumas diretrizes formuladas
para temas diversos podem ser antagônicas. Portanto,
devem ser compatibilizadas quando da definição das
Diretrizes Municipais.
A compatibilização das Diretrizes Temáticas é realizada
inter-relacionando-se matricialmente as funções de go-
verno e suas diretrizes. A matriz resultante propicia dois
produtos diferenciados:
a. políticas de longo prazo para cada tema ou subsídios
à definição dessas, conforme o maior ou menor poder
de decisão do Poder Público na concretização das Dire-
trizes Temáticas propostas;
b. uma política geral de longo prazo com o somatório
das Diretrizes, consubstanciando-se as Diretrizes Muni-
cipais, formadoras do PDRM.
3.3 Instrumentos
Conforme o conceituado no presente documento, o
Planejamento Municipal consiste na integração entre o
planejamento do desenvolvimento e o planejamento do
território. Pelas condições peculiares de cada um deles,
tal integração necessita, para ser realizada, da adoção de
uma metodologia adequada, capaz de permitir a propo-
sição de um conjunto de instrumentos que visam atingir
os objetivos gerais e específicos do PDRM.
O conjunto de análise permite a definição dos modelos
que resultarão no estabelecimento das Diretrizes Temáti-
cas e Municipais, que são compatibilizadas na elaboração
do PDMR. Para a implantação do Plano, são necessários
instrumentos que se subdividem em:
I. Planejamento Municipal;II. Institutos Jurídicos e Políticos;III. Institutos Tributários e Financeiros.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
28
Planejamento municipal
Os instrumentos técnicos relativos ao planejamento
municipal são o conjunto de institutos constantes nas
fontes normativas, ou seja, nas legislações existentes ou
a implantar, e que poderão ser utilizados como subsídios
para a elaboração, a implantação e a gestão do PDRM,
que consiste no principal instrumento de planejamento
municipal. Cabe ao município promover o controle do
processo de desenvolvimento municipal através da po-
lítica de ordenação do seu território e, principalmente,
por intermédio de sistemas de gestão democráticos,
o que inclui o planejamento participativo mediante a
cooperação das associações representativas no plane-
jamento municipal.
Exemplos de instrumentos de planejamento municipal:
»Relatório Final do PDMR, compreendendo o
conjunto de análises, diretrizes e produtos finais;
»Normas para localização e dimensionamento de
equipamentos;
»Sistema de Informações Geográficas (SIG).
»Plano Diretor;
»Disciplina do parcelamento, do uso e da ocupa-
ção do solo;
»Zoneamento Ambiental;
»Planos, programas e projetos setoriais;
»Planos de desenvolvimento econômico e social;
»Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EIA) e Es-
tudo Prévio de Impacto de Vizinhança (EIV).
O principal processo de planejamento, que sempre deve
ocorrer para que um plano possa ser devidamente ge-
renciado, inclui a definição da sua abrangência (escopo),
dos objetivos e resultados esperados e das atividades ne-
cessárias para alcançá-los. Com base nessas definições,
podem ser elaborados o cronograma e o orçamento. O
planejamento tem de garantir, sobretudo, a consistência
entre os objetivos estabelecidos e os recursos disponí-
veis. A coerência entre os diversos elementos do plano
é decisiva para que o planejamento exerça a sua função
principal, que é a orientação de todos os esforços para
atender aos objetivos.
O plano deve ser novamente sujeito à aprovação pela
organização responsável, pois, a partir deste momento,
a disponibilidade dos recursos previstos é imprescindível.
Indicadores de resultados econômicos, ambientais e socioculturais
Durante o processo de elaboração do planejamento, é
imprescindível elaborar os indicadores de resultados. A
medição de desempenho exerce um papel importante
em qualquer organização, pois representa um processo
de autocrítica e de acompanhamento das atividades e das
ações e decisões que são tomadas durante sua execução.
Não é possível gerenciar o que não se pode ou se sabe me-
dir. Vários autores sugerem algumas perguntas que devem
ser respondidas para desenvolver um sistema de medi-
ção de desempenho eficaz (KUTUCUOGLU et al., 2001):
»Por que se medir? – propósito;
»O que deve ser medido? – encontrar fatores
importantes;
1
2
3
4
5
6
7
8
9
29
»Como deve ser medido? – métodos;
»Quando deve ser medido? – duração e
cronograma;
»Quem deve medir? – responsável pelo processo
X agente externo);
»Como o resultado deve ser usado? – avaliação e
melhoria.
Essas perguntas indicam a estrutura de um sistema de me-
dição, pois se deve ter em mente quais os seus objetivos,
quais processos ou produtos devem ser medidos, quais
métodos serão utilizados, o período de tempo de coleta,
quem será o responsável e onde e como os dados serão
aplicados para a melhoria dos processos e do produto.
Os indicadores deverão contemplar a aferição do aten-
dimento dos objetivos propostos no PDMR e devem
ser voltados a proporcionar a sustentabilidade, ou seja,
contemplando os aspectos econômicos, ambientais e
socioculturais.
Para monitorar a implementação do PDMR, poderão
ser utilizados os indicadores de desempenho, dentro
das perspectivas:
a. do cidadão;
b. dos processos internos;
c. de aprendizado e crescimento; e
d. de desempenho financeiro.
Institutos jurídicos e políticos
Os Institutos jurídicos e políticos se referem ao conjunto
de instrumentos gerais constantes nas fontes normati-
vas, ou seja, nas legislações existentes ou a implantar, e
que poderão ser utilizados como subsídios para a elabo-
ração, a implantação e a gestão do PDRM, que consiste
no principal instrumento de planejamento municipal.
Sob o aspecto político, os institutos jurídicos e políticos
relacionam-se ainda com a estrutura administrativa mu-
nicipal, direta e indireta, pois são medidas de autonomia
do Poder Executivo Municipal, podendo depender de au-
torização legislativa para serem implantadas, no caso de
leis ordinárias e complementares ou não necessitando
de anuência legislativa (decretos e portarias).
Instrumentos de planejamento municipal previstos no
Estatuto da Cidade, como parcelamento ou edificação
compulsória, imposto sobre a propriedade predial e ter-
ritorial urbana progressivo no tempo, desapropriação
para fins de reforma urbana e direito de preempção, são
exemplos da aplicação do princípio da função social da
propriedade, constituindo-se avanço legislativo notável
no sentido da efetivação progressiva da destinação so-
cial da terra urbana.
A tendência da Administração Pública em sobrepor os
seus atos ao consentimento do cidadão vem sendo subs-
tituída por novos modelos de gestão, nos quais o papel
do cidadão passa de mero espectador para colaborador
ativo, co-gestor, prestador e fiscalizador.
Após a promulgação da Constituição Federal de 1988,
tem havido no país uma tendência à proliferação dos
sistemas de gestão democrática, mediante a criação de
conselhos, comissões, comitês.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
30
A Constituição estabeleceu expressamente sistemas de
gestão democráticos em vários campos da Administração
Pública, o que inclui o planejamento participativo, me-
diante a cooperação das associações representativas no
planejamento municipal, como preceito a ser observado
pelos municípios (art. 29, XII). O Estatuto da Cidade fixa
essa diretriz em seu art. 2°, II, indicando a participação
da população e de associações representativas da comu-
nidade na formulação e execução de planos, programas
e projetos urbanísticos.
Assume-se como princípio básico da política urbana a
necessidade de se discutir as questões das cidades com
os vários setores da sociedade. A efetivação desse direi-
to, agora respaldado pelo texto da lei, serve de instru-
mento para a gestão e fiscalização conjunta das ações
dos governos. Duas das formas de gestão democrática
previstas no Estatuto da Cidade merecem destaque: a
primeira é a previsão de criação dos conselhos munici-
pais, estaduais e nacional de desenvolvimento urbano e
a outra é o sistema das audiências e consultas públicas.
Entre os instrumentos constantes do Estatuto da Cidade,
vários dispositivos guardam relação com a efetivação das
políticas de colaboração e indução ao desenvolvimento
urbano. São os relativos ao parcelamento, edificação ou
utilização compulsórios, o imposto sobre a propriedade
predial e territorial urbana progressivo no tempo, a de-
sapropriação para fins de reforma urbana, o consórcio
imobiliário, as operações urbanas consorciadas o direito
de preempção e a outorga onerosa do direito de construir.
No que concerne ainda aos instrumentos, podemos in-
cluir os relativos à regularização fundiária, tais como:
Usucapião Urbano Coletivo, Concessão de Uso Especial
para Fins de Moradia, Concessão do Direito Real de Uso
(CDRU) e Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS).
O projeto de lei que instituir o PDMR deverá ser elabo-
rado em consonância com a técnica legislativa quanto a
sua forma, estrutura e conteúdo (Lei nº 95/1998) e em
relação ao que dispõe a respeito do tema, com a Cons-
tituição Federal, o Estatuto da Cidade, a Lei Orgânica e
todas as demais disposições legais federais, estaduais e
municipais. Inclusive normas e resoluções do Ministério
das Cidades, do Ministério do Desenvolvimento Agrário,
do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento,
do Ministério do Meio Ambiente e do Ministério da Inte-
gração Nacional, não deixando também de considerar
as normativas técnicas publicadas pelas universidades
e associações profissionais e, ainda, de acordo com os
preceitos das políticas públicas e seus respectivos pro-
jetos e programas.
O PDMR deve cumprir exigências de conteúdo e de forma
estabelecidos, sobretudo, na Constituição Federal e no Es-
tatuto da Cidade. Entre elas, destaca-se a obrigatoriedade
de ser aprovado na Câmara Municipal, conferindo-lhe a na-
tureza jurídica de lei. Nessa qualidade, são três os atributos
necessários ao Plano Diretor: existência, validade e eficácia.
Os avanços legislativos do Estatuto da Cidade são ins-
trumentos notáveis no sentido de democratizar e dar
eficiência social para a gestão das cidades. Sob este as-
pecto, é possível a utilização de alguns dos instrumentos
1
2
3
4
5
6
7
8
9
31
constantes no art. 4º do Estatuto da Cidade, bem como
dos demais institutos jurídicos e administrativos, para
auxiliar no desenvolvimento rural, mesmo que quase a to-
talidade desses instrumentos seja dirigida para o urbano.
Exemplos de instrumentos legais:
»Legislação do PDRM contendo no mínimo os se-
guintes conteúdos ou temas:
› Macrozoneamento municipal;
› Zoneamento urbano das sedes distritais;
› Tipologia de usos;
› Localização dos usos;
› Intensidade de ocupação do solo;
› Hierarquização e complementação do siste-
ma viário municipal.
»Constituição Federal;
»Lei Orgânica: o formato de aprovação da lei do
plano se insere no âmbito da autonomia legislati-
va de cada município. Portanto, é na Lei Orgâni-
ca Municipal que se define o procedimento legis-
lativo concernente;
»Legislação referente à estrutura administrativa
e ao pessoal;
»Legislações específicas às diversas políticas te-
máticas: Estatuto da Terra, Estatuto da Cidade,
Lei nº 8.171/1991 (que dispõe sobre a Política
Agrícola), Lei Complementar nº 95/1998 (que
estabelece normas para a elaboração, redação,
alteração e consolidação das leis), Código Civil,
Código Tributário etc).
Exemplos de instrumentos políticos administrativos:
»Proposta de estruturação ou reestruturação dos
órgãos administrativos municipais;
»Programa de curto e médio prazo para capacita-
ção dos recursos humanos;
»Política de Recursos Humanos.
»Planos nacionais, regionais e estaduais de orde-
nação do território e de desenvolvimento eco-
nômico e social;
»Planejamento das regiões metropolitanas, aglo-
merações urbanas e microrregiões.
Institutos tributários e financeiros
Os institutos tributários e financeiros se referem ao or-
çamento próprio do município ou de outras esferas go-
vernamentais (federal, estadual ou metropolitana) e
podem também envolver recursos da iniciativa privada
ou de organizações não governamentais.
Exemplos de instrumentos vinculados aos Institutos tri-
butários e financeiros:
»Plano Plurianual;
»Diretrizes Orçamentárias;
»Orçamento anual;
»Programas para ampliação da Receita (Própria e
Transferências);
»Parcerias público-privadas;
»Programa de curto, médio e longo prazo de
implantação, ampliação e melhorias de serviços
e infraestrutura, por meio de contribuição de
melhorias;
»Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial
Urbana (IPTU);
»Contribuição de Melhoria;
1
2
3
4
5
6
7
8
9
32
»Incentivos e benefícios fiscais e financeiros;
»Gestão Orçamentária Participativa.
O art. 44 do Estatuto da Cidade dispõe que a gestão
orçamentária participativa incluirá obrigatoriamente a
realização de debates, audiências e consultas públicas
sobre o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentá-
rias e o orçamento anual, ou seja, em todo processo de
discussão orçamentária, como condição obrigatória para
a sua aprovação pela Câmara Municipal.
3.4 Aspectos Legais do PDRM
A integralidade do território do município é imprescindível
para o progresso e o desenvolvimento socioeconômico
da área urbana e da área rural, uma vez que a concepção
dicotômica e a consequente divisão fática geram perdas
para ambos e, em decorrência, para o país.
Do ponto de vista espacial, cabe ao PDMR ordenar a uti-
lização do solo municipal, considerando o território do
município como um todo (art. 40, § 2º, do Estatuto da
Cidade). Isso significa que deve o planejamento ser fei-
to sobre o território global do município, tanto da área
urbana quanto da rural, já que o crescimento da cidade
sempre se dá em direção à zona rural.
Fazer planejamento espacial é definir a melhor maneira
de ocupar o território de um município, prevendo os lo-
cais onde serão localizadas atividades e todas as formas
de uso do espaço, no presente e no futuro.
O plano diretor deve prever os meios institucionais ne-
cessários à sua implementação, execução, continuidade
e revisão. Por serem integrantes do processo de plane-
jamento municipal, o plano plurianual, as diretrizes or-
çamentárias e o orçamento anual deverão incorporar as
diretrizes e as prioridades contidas no plano diretor (art.
40, § 1º, do Estatuto da Cidade).
Nos termos do § 1º do art. 182, o plano diretor é con-
siderado como o instrumento básico da política de de-
senvolvimento e de expansão urbana. Esse dispositivo,
visto de forma isolada, não deixa claro qual deve ser a
abrangência territorial do Plano Diretor, uma vez que
permite a interpretação de que este instrumento res-
trinja-se somente à região urbana, excluindo a região
rural. A Constituição Federal não discrimina nenhuma
forma de diferenciação entre os habitantes do município
quanto ao local onde residem ser uma área urbana, ru-
ral, de preservação ambiental ou histórica, de interesse
turístico ou social.
O § 2º do art. 40 do Estatuto da Cidade prevê que o Pla-
no Diretor deverá abranger “o território do município
como um todo”, isto é, a área urbana e a rural. Esse pre-
ceito é fundamental diante do fato de que as referidas
áreas integram espaços contíguos e geram influências
recíprocas no desenvolvimento do município.
O município tem competência para promover o planeja-
mento municipal sobre todo o seu território, com funda-
mento no art. 30, IX, da Constituição Federal. O adequa-
do ordenamento territorial do município pressupõe que
este tenha o poder de disciplinar o uso, a ocupação e o
1
2
3
4
5
6
7
8
9
33
parcelamento do solo de todo o seu território. Um dos
mecanismos para esse planejamento, previsto no texto
constitucional, com relação à organização política e ad-
ministrativa do município, é a criação e organização de
distritos que abrangem tanto o território rural quanto
o urbano (art. 30, V). O território rural brasileiro não é
continuidade do urbano, mas um espaço que influencia
e é influenciado por este. Além disso incorpora valores
urbanos, mas mantém seus valores rurais. É necessário
que o PDMR vise melhorar a qualidade de vida das pes-
soas que vivem no meio rural, incorporando as preocu-
pações relativas a aspectos culturais, sociais, econômicos
e ambientais. Não é possível separar o urbano e o rural
visando garantir o pleno desenvolvimento das funções
sociais da cidade, pois o sistema social e econômico local
necessita dos equipamentos, da infraestrutura e dos ser-
viços urbanos para desenvolver suas atividades agrícolas
e agrárias na zona rural.
O PDRM refere-se a um conjunto de ações articuladas
entre si e dirigidas conscientemente por diversos atores
sociais para produzir uma intervenção positiva em uma
determinada realidade rural.
O Plano Diretor é uma norma de caráter legislativo e
não necessita ser lei complementar, mas tem uma série
de exigências quanto à sua tramitação, consideradas
requisitos para aplicação de vários outros instrumentos,
tornando fundamental a participação popular na elabo-
ração do projeto.
O formato de aprovação da lei do plano se insere no âmbi-
to da autonomia legislativa de cada município. Portanto,
é na Lei Orgânica Municipal que se define o procedimento
legislativo concernente.
A Constituição, o Estatuto da Cidade ou outra lei fede-
ral/estadual não podem ter normativos que determinem
o tipo de lei do plano, sob pena de violar a autonomia
municipal. O projeto de lei deverá observar os preceitos
da Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998,
que estabelece normas para a elaboração, redação, al-
teração e consolidação das leis.
A qualidade da lei é definida em função de diversos fato-
res, sendo que os mais relevantes são a utilidade, a capaci-
dade de produzir os efeitos pretendidos, a harmonização
com o ordenamento vigente, o equilíbrio entre custos
e benefícios, a aplicabilidade e a efetividade da norma.
O projeto de lei que institui o PDMR deverá ser elaborado
em consonância com a técnica legislativa quanto a sua
forma, estrutura e conteúdo, e com o que dispõe a res-
peito a Constituição Federal, o Estatuto da Cidade, a Lei
Orgânica e todas as demais disposições legais federais,
estaduais e municipais que façam referência ao tema.
Mesmo considerando que a elaboração do PDMR deva
ser coerente com a gramática, a legística, o processo le-
gislativo e todo o conteúdo técnico multidisciplinar das
mais diversas áreas que compõem seu universo, deve
ser elaborado de maneira que todos entendam e, para
que possam interferir no processo, é fundamental que
seja construído em linguagem acessível e clara, da dis-
cussão à redação final. O PDRM deve ser construído em
um processo participativo, em discussão entre iguais e
1
2
3
4
5
6
7
8
9
34
por decisões conscientes e esclarecidas. Além disso, deve
ser um conjunto de regras simples, que todos entendam,
pois a condição essencial para a aplicação do plano é o seu
pleno entendimento.
O Estatuto da Cidade exige que haja participação po-
pular em todas as etapas do Plano Diretor. O Conselho
Nacional das Cidades, na Resolução nº 25/2005, esta-
beleceu regras para o processo participativo dos Planos
Diretores. O Poder Executivo Municipal deve, além de
promover oficinas com a população, formar um núcleo
gestor, estabelecendo a maneira de elaborar a revisão
do Plano, bem como os prazos para cada etapa.
O Plano Diretor deve ser discutido com toda a socie-
dade antes de sua transformação em lei. A participação
de todos os cidadãos é fundamental em todas as etapas
de elaboração, implementação, monitoramento e fis-
calização. Para isso, é importante conhecer e discutir
democraticamente as funções de cada segmento social,
buscando ao final que prevaleçam aquelas propostas
que representam os interesses da maioria da população.
No domínio jurídico, o Plano Diretor deve cumprir exigên-
cias de conteúdo e de forma estabelecidos, sobretudo,
na Constituição Federal e no Estatuto da Cidade. Entre
elas, destaca-se a obrigatoriedade de ser aprovado na
Câmara Municipal, conferindo-lhe a natureza jurídica de
lei. Nesta qualidade, são três os atributos necessários do
Plano Diretor: existência, validade e eficácia.
A existência refere-se à aprovação e ao início da vigência
da lei municipal do plano. A validade implica a adequação
do plano diretor à legislação que lhe precede e funda-
menta e que tem por função definir parâmetros que nele
devem ser observados – destacam-se a Constituição da
República e leis federais e estaduais sobre políticas terri-
toriais. A incompatibilidade entre o plano e essas normas
pode suscitar questionamentos na esfera administrativa
e jurídica acerca da sua validade, seja quanto à constitu-
cionalidade, seja quanto à legalidade.
A eficácia se traduz na aptidão de a lei produzir efeitos
relacionados ao desenvolvimento econômico, social e
ambiental de determinado espaço rural, que é a finali-
dade primordial do Plano Diretor.
Nesse sentido, é fundamental que seu planejamento e
elaboração levem em consideração o porte do município
e a amplitude do espaço geográfico onde se processam
os fenômenos sociais, econômicos, físico-territoriais e
político-administrativos que compõem a realidade mu-
nicipal. Destacam-se, portanto, a importância do diag-
nóstico, a leitura da realidade – Leitura Técnica e Leitura
Comunitária, compreendendo, por exemplo, a análise
da estrutura econômica (situação atual e perspectivas)
e da demografia (quantidade, qualidade e crescimento
demográfico/social), e da região onde o município se
insere (relações internas e externas).
A Constituição Federal, em seu § 1º do art. 182, determina
que o plano diretor aprovado pela Câmara Municipal é
obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitan-
tes, constituindo-se em instrumento básico da política
de desenvolvimento e de expansão urbana. No § 2º do
referido artigo, preceitua-se que a função da proprieda-
1
2
3
4
5
6
7
8
9
35
de urbana é cumprida quando esta atende às exigências
fundamentais de ordenação da cidade expressas no pla-
no diretor. No § 4º do art. 182 da Carta Magna, temos
a possibilidade de o Poder Público municipal, mediante
lei específica para a área incluída no plano diretor, exigir,
nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano
não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova
seu adequado aproveitamento.
Além disso, de acordo com o art. 186 da Constituição,
para que a propriedade rural cumpra sua função social,
ela tem de atender simultaneamente a cinco requisitos:
aproveitamento racional e adequado, utilização adequada
dos recursos naturais disponíveis, preservação do meio
ambiente, observância das disposições que regulam as
relações de trabalho e exploração que favoreça o bem-
-estar dos proprietários e dos trabalhadores.
O princípio da função social da propriedade na zona ru-
ral corresponde à ideia da correta utilização econômica
da terra e sua justa distribuição, de modo a priorizar ao
bem-estar da coletividade, mediante o aumento da pro-
dutividade e a promoção da justiça social.
A política agrícola, segundo o art. 187 da Constituição
Federal, será planejada e executada na forma da lei, com
a participação efetiva do setor de produção, envolvendo
produtores e trabalhadores rurais, bem como dos setores
de comercialização, de armazenamento e de transportes,
levando em conta especialmente os instrumentos credi-
tícios e fiscais, os preços compatíveis com os custos de
produção e a garantia de comercialização, o incentivo à
pesquisa e à tecnologia, a assistência técnica e extensão
rural, o seguro agrícola, o cooperativismo, a eletrificação
rural e irrigação e a habitação para o trabalhador rural.
O Estatuto das Cidades (art. 42 da Lei nº 10.257/2001)
estabelece que o Plano Diretor deve conter no mínimo:
I. a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser
aplicado o parcelamento, edificação ou utilização
compulsórios, considerada a existência de infraes-
trutura e de demanda para utilização;
II. disposições requeridas para o exercício do direi-
to de preempção (art. 25), da outorga onerosa do
direito de construir (art. 28), da permissão para al-
teração do uso do solo mediante contrapartida (art.
29), das operações urbanas consorciadas (art. 32)
e da transferência do direito de construir (art. 35);
III. o sistema de acompanhamento e controle.
O art. 1º da Resolução nº 34, de 1º de julho de 2005,
do Ministério das Cidades/Conselho Nacional das Cida-
des prevê que o Plano Diretor deve ter como conteúdo
mínimo:
I. as ações e medidas para assegurar o cumprimen-
to das funções sociais da cidade, considerando o
território rural e urbano;
II. as ações e medidas para assegurar o cumprimen-
to da função social da propriedade urbana, tanto
privada como pública;
1
2
3
4
5
6
7
8
9
36
III. os objetivos, temas prioritários e estratégias
para o desenvolvimento da cidade e para a reor-
ganização territorial do município, considerando
sua adequação aos espaços territoriais adjacentes;
IV. os instrumentos da política urbana previstos pelo
art. 42 do Estatuto da Cidade, vinculando-os aos ob-
jetivos e estratégias estabelecidos no Plano Diretor.
Além do conteúdo mínimo exigido, na elaboração do Pla-
no Diretor poderão ser inseridos outros temas relevan-
tes, considerando as especificidades de cada município
constatadas por meio do Diagnóstico, ou poderão ser
suprimidos por não apresentarem relevância para deter-
minadas realidades municipais, o que pode ser identifi-
cado pela leitura técnica e comunitária. Dessa forma, o
projeto de lei que instituir o Plano Municipal Rural poderá
conter, por exemplo, os seguintes temas ou conteúdos
possíveis enunciados:
I. Da Política de Desenvolvimento e das Diretrizes
Gerais;
II. Macrozoneamento Rural;
III. Da Política Agrícola;
IV. Da Produção Primária e seu desenvolvimento;
V. Política Habitacional e Regularização Fundiária;
VI. Transporte e Mobilidade;
VII. SIG (Sistema de Informações Geográficas);
VIII. Do parcelamento do solo rural;
IX. Da regularização das ocupações na zona
rural.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
4
3737
Na “Estratégia de Divulgação e Mobilização Social”
devem ser identificados os atores sociais e sua capa-
cidade de atuação, forma de organização e potencial de
colaboração. Também devem ser estabelecidos métodos
de divulgação e mobilização social, para a participação
da comunidade no processo de elaboração do PDMR,
em especial em sua agenda pública.
A participação da comunidade nos processos decisórios
em relação ao seu futuro é cada vez mais intensa, devido
ao fato de diversas entidades organizadas colocarem em
prática, embora muitas vezes de maneira não formal, o
preconizado na Constituição Federal. Esta, junto ao Es-
tatuto da Cidade, assegura a participação da população
e de associações representativas dos vários segmentos
da comunidade no processo de planejamento, de modo
a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno
exercício da cidadania.
Estratégia de divulgação e mobilização social
O § 4º do art. 40 do Estatuto da Cidade estabelece que o poder Legislativo e o poder Executivo garantam, no processo de elaboração do Plano Diretor, a participa-ção dos vários segmentos da sociedade, a publicidade e o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos.
Para a efetivação do PDRM, é fundamental a participa-ção da comunidade como sujeito do processo de desen-volvimento local. Para isso, é preciso realizar e garantir um processo de divulgação e mobilização da população, para que esta participe ativamente da agenda pública do PDMR, na qual serão discutidos os temas, os objetivos, as diretrizes e as ações referentes ao setor rural, com o objetivo de construir o desenvolvimento municipal.
A elaboração bem sucedida do PDMR depende da capaci-dade coletiva de mobilizar e integrar os esforços de forma
38
a desencadear mudanças na prática da participação no
processo de planejamento territorial. Ademais, deve ser
um compromisso coletivo envolvendo os mais diversos
atores, inclusive os meios de comunicação.
Para Campanhola e Silva (2000), o desenvolvimento
local deve ser um processo com a efetiva participação
popular, privilegiando as necessidades sociais e culturais
da comunidade e voltado para a conquista da cidadania,
mas que esteja de acordo com a realidade local.
Para garantir a participação comunitária na formulação,
implementação, avaliação, monitoramento e revisão do
processo de planejamento e na consequente elaboração
do PDMR, é necessário estabelecer algumas premissas
mínimas, como:
I. Identificação da capacidade de atuação, da for-
ma de organização e do potencial de colaboração das
diversas organizações em relação às atividades de ela-
boração do PDMR (por tema e área geográfica);
II. Definição dos objetivos quanto à participação no
processo de planejamento, visando:
» garantir à comunidade o acesso público e irres-
trito às informações referentes ao processo de
elaboração do PDMR, democratizando-as;
» avaliar tendo em vista ampliar os diferentes ní-
veis de organização das diversas entidades;
» superar o nível de simples reivindicações atin-
gindo um patamar de participação e decisão no
processo de planejamento integrado; passar da
visão setorial das questões específicas de cada
segmento para uma visão global da comunidade
rural e municipal.
III. Distinção entre atividades técnicas e atividades
referentes à participação comunitária no processo de
planejamento, considerando-as não como excludentes
entre si, mas convergentes nos momentos decisórios;
IV. Capacitação das equipes técnicas, do núcleo
gestor e da comunidade para participação no planeja-
mento e gestão municipal;
V. Inserção da participação comunitária na meto-
dologia de trabalho e no cronograma de atividades.
1 | ATORES SOCIAIS
Atores sociais são pessoas físicas ou jurídicas, privadas
ou públicas, participantes do conjunto de relações eco-
nômicas, sociais e culturais que formatam o meio rural,
objeto do PDMR. Devem ser identificados os atores so-
ciais e sua capacidade de atuação, forma de organização
e potencial de colaboração. Sua atuação no processo de
elaboração do PDRM constitui-se na instância participa-
tiva de representação da comunidade.
A instância participativa caracteriza-se como o canal
direto de participação da comunidade no processo de
elaboração do PDMR, realizada por cada cidadão in-
dividualmente ou por suas representações na agenda
pública do Plano. Os eventos da instância participativa
1
2
3
4
5
6
7
8
9
39
devem ser públicos e sua organização envolve atos con-
vocatórios e de capacitação dos participantes nas áreas
vinculadas ao setor rural.
Os conselhos municipais responsáveis pelo setor rural são
integrantes natos da instância participativa, somando-se
a eles entidades e órgãos representativos da sociedade
civil organizada, como por exemplo: sindicatos, associa-
ções comunitárias, cooperativas de produção, órgãos de
pesquisa, ensino e extensão, entidades organizadas da
sociedade e demais membros da comunidade que, por
meio das audiências públicas, consultas públicas e ofi-
cinas, participarão do processo.
Embora o processo de elaboração do PDRM deva ser
conduzido pelo Poder Executivo municipal, é importan-
te que em todas as suas etapas haja a participação dos
representantes do Poder Legislativo. Essa participação é
desejável não só pela contribuição dos vereadores para
o processo de planejamento, mas também para que a
construção do PDMR seja coletiva, evitando assim alte-
rações significativas na tramitação do Projeto de Lei na
Câmara de Vereadores.
Sempre que necessário, a equipe técnica de trabalho e o
núcleo gestor devem ser acrescidos de representantes dos
atores locais, principalmente nas etapas de sensibilização
e mobilização da comunidade e de divulgação do plano,
dos resultados obtidos e de informes de ordem geral.
2 | MOBILIZAÇÃO SOCIAL
A Mobilização Social tem o objetivo de envolver a comu-
nidade na elaboração do PDRM, por meio de mecanismos
capazes de sensibilizar, mobilizar, informar e possibilitar
a participação da população para que esta seja ativa e
contribua no processo de planejamento rural.
Deverá ser elaborado um método de participação que
envolva, além da programação das audiências públicas,
outros instrumentos de participação da população, como,
por exemplo, o acesso da população à Sede do Núcleo
Gestor, onde esta poderá obter informações sobre o
processo de elaboração do PDMR.
A elaboração do trabalho de participação social deve par-
tir de um levantamento do perfil social da população, de
sua distribuição espacial e da identificação de informa-
ções sobre as formas de organização dos diversos grupos
sociais e comunitários (mapeamento dos atores sociais).
A organização do processo participativo deverá garantir
a diversidade de participação da população, prevendo a
realização de debates por temas e por divisões geográ-
ficas (distritos e localidades).
No processo participativo de elaboração do PDMR, a
promoção das ações de sensibilização, mobilização e
capacitação deve ser voltada, preferencialmente, para
as lideranças comunitárias, movimentos sociais, profis-
sionais especializados, entre outros atores sociais.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
40
O processo de gestão democrática com ampla partici-
pação dos habitantes na condução do destino do seu
território pressupõe:
a. eficiência, transparência e flexibilização de pro-
cedimentos na organização da administração pública;
b. implementação de canais participativos, com
a utilização de processos contínuos, integrados e
descentralizados;
c. partilha de autoridade entre o Poder Público e os
diferentes segmentos sociais;
d. regramento claro e objetivo, decidido coletivamente,
para a participação em todo o processo de gestão demo-
crática, estabelecendo fóruns consultivos e deliberativos,
canais permanentes e temporários.
Somente dessa forma afloram-se os interesses divergen-
tes, explicitam-se os conflitos e, a partir deles, constrói-
se o pacto e a informação sobre a realidade, produzida
em linguagem acessível e transparente, oportunizando
a democratização do acesso à informação.
A cada etapa de elaboração do Plano Diretor a participa-
ção deve ser ajustada, considerando as especificidades
dos objetivos a serem alcançados. O processo é cíclico
e contínuo; é possível, portanto, retomar etapas que já
tenham sido ultrapassadas.
O PDRM começa pelo conhecimento e identificação da
realidade por parte da sociedade. Na fase de capacita-
ção, divulgam-se as informações, para que os cidadãos
as conheçam e discutam adequadamente. É fundamental
que a população entenda claramente o que é o PDRM,
a sua importância como instrumento para resolução
de problemas recorrentes na organização territorial do
município e participe desde o início de sua construção.
A população deve saber que o Plano prevê e inclui as
contribuições trazidas pelo Estatuto da Cidade na gestão
democrática e participativa. A capacitação se faz também
no interior da Prefeitura, estimulando a articulação e a
integração de diversas áreas. O processo de elaboração
do PDRM tem uma dimensão pedagógica de capacita-
ção e troca de experiências e conhecimentos entre téc-
nicos e a comunidade, para qualificar continuamente a
relação entre ambos.
Entendidos os modos como devem ser construídos os
processos de participação e deliberação, pode-se iniciar
a leitura da situação existente. O objetivo da fase da lei-
tura comunitária é visualizar o “espaço rural que temos”,
a partir de questões presentes na escala da comunidade,
dos distritos e localidades rurais, sem nos esquecermos
de integrá-las em maior escala, e com o cuidado de “es-
pacializar” as questões, ou seja: descrevê-las no espaço
de modo que possam ser mapeadas.
Esse é o meio pelo qual se constrói uma leitura que retrate
de forma mais fidedigna a realidade vivida. Nessa etapa,
deve-se identificar as principais questões locais da zona ru-
ral e como os que ali vivem compreendem essas questões.
Dessa maneira, é possível dimensionar e qualificar pon-
tos fundamentais para o processo de planejamento rural
voltado para uma sociedade mais justa. Dentre esses pon-
tos, destacam-se: as marcas de degradação ambiental,
os usos impactantes, as precariedades habitacionais, os
1
2
3
4
5
6
7
8
9
41
espaços vazios, as áreas de ocupação, as demandas não
atendidas, as dificuldades de acesso e de mobilidade.
Além disso, a comunidade pode conhecer e reconhecer,
nessa fase, as suas potencialidades e capacidades – as
forças com as quais podem contar para transformar a
realidade atual.
A democratização do processo de planejamento é fun-
damental para romper esse círculo vicioso e transformá-
-lo em um processo compartilhado com os cidadãos e
assumido por todos os atores.
A participação no processo de planejamento se coloca
como um elemento fundamental para formular políticas
públicas e para que os instrumentos de planejamento e
de gestão do espaço possam ser implantados.
Assim, o planejamento deixa de ser solução apenas téc-
nica e é convertido em resultado de articulação política
entre os atores sociais.
3 | DIVULGAÇÃO
Durante a elaboração do PDMR, devem ser garantidos
meios para a participação popular, que ajudará na defini-
ção de como os investimentos poderão ser mais adequa-
damente distribuídos em beneficio de toda a comunidade.
Considerando que os diversos segmentos da população
têm acesso diferenciado aos meios de comunicação e
graus diferentes de mobilização e organização, a es-
tratégia de comunicação visando a participação da po-
pulação na elaboração do PDMR deve utilizar todos os
instrumentos disponíveis, formais e informais.
Para tanto, dois conjuntos de ações poderão ser utilizados:
a. veiculação de informações esclarecedoras sobre a
temática e notícias sobre o andamento dos trabalhos na
mídia escrita, falada e eletrônica;
b. parceria entre o núcleo gestor e as associações de
moradores, entidades de classe e outras entidades de re-
presentação da comunidade para divulgação da agenda
pública e das atividades em andamento, bem como para
distribuição de material publicitário e didático.
4 | AGENDA PÚBLICA
A Estratégia de Divulgação e Mobilização dos atores en-
volvidos na elaboração do PDRM visa estimular a parti-
cipação da comunidade no conjunto de atividades que
configuram a agenda pública de elaboração do Plano.
A agenda pública é composta por uma programação de
audiências públicas, consultas públicas e oficinas que se
inter-relacionam, conforme figura 2, na próxima página.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
42
As Audiências Públicas têm por finalidade mobilizar,
esclarecer e debater sobre o andamento das atividades
de elaboração do PDMR e dos seus produtos interme-
diários e finais. As Consultas Públicas têm por finalida-
de informar, colher subsídios, debater, rever e analisar
o processo de construção do PDMR por tema e área
geográfica. As Oficinas são destinadas à capacitação
dos atores sociais do PDMR. A realização de Audiências
Públicas, Consultas Públicas e Oficinas devem considerar
os seguintes conteúdos:
I. Apresentação da metodologia e do cronograma
proposto para elaboração do PDMR;
II. Palestras de capacitação da população – inclu-
sive do Núcleo Gestor – sobre o PDMR, os instru-
mentos da política de desenvolvimento territorial
e o papel do Núcleo Gestor;
III. Exposições técnicas dos produtos elaborados,
prevendo espaço para debates e esclarecimentos.
A realização de Audiências Públicas, Consultas Públicas
e Oficinas devem considerar os seguintes requisitos:
I. A convocação para as audiências deve ser feita
por edital, anunciada pela imprensa local ou, na sua
falta, utilizar os meios de comunicação de massa
ao alcance da população;
II. Ocorrer em locais e horários acessíveis à maio-
ria da população;
III. Ser dirigidas pelo Poder Público Municipal,
que, após a exposição de todo o conteúdo, abrirá
as discussões aos presentes;
IV. Garantir a presença de todos, independente-
mente de comprovação de residência ou qualquer
outra condição, mediante lista de presença;
V. Ser gravadas e, ao final de cada uma, lavrada a
respectiva ata, cujos conteúdos deverão ser apen-
sados ao Projeto de Lei, compondo memorial do
processo, inclusive na sua tramitação legislativa.
FIGURA 2 – Agenda pública
Ação 02 Ação 04 Ação 10 Ação 12Ação 06
Ações 01, 03, 05, 07, 09 e 11: Publicidade e divulgação
Ação 08
Lançamento do PDMR
Temáticas DiagnósticoEstratégias
de açãoPDMR
Capacitação dos atores sociais
Áreasgeográficas
Audiência Pública
Oficina
Consulta Pública
1
2
3
4
5
6
7
8
9
43
A Agenda Pública pode ser composta pelo seguinte conjunto de ações sequenciais sugeridas:
AÇÃO 1
Publicidade/divulgação da realização do PDMR e
da Audiência Pública de lançamento do processo de
elaboração do PDMR;
AÇÃO 2
Realização de Audiência Pública de lançamento do
processo de elaboração do PDMR para sensibilização
e divulgação da proposta metodológica, da Estratégia
de Divulgação e Mobilização Social, da estrutura de
coordenação e do cronograma de atividades;
AÇÃO 3
Publicidade/divulgação de Oficinas destinadas à
capacitação dos atores sociais do PDMR;
AÇÃO 4
Realização de Oficinas destinadas à capacitação dos
atores sociais do PDMR;
AÇÃO 5
Publicidade/divulgação de Consultas Públicas destinadas
a subsidiar os trabalhos das diversas etapas da elaboração
do PDMR, buscando detectar as potencialidades e os
problemas localizados por grau de abrangência (tema
e área geográfica);
AÇÃO 6
Realização de Consultas Públicas destinadas a subsidiar
os trabalhos das diversas etapas da elaboração do PDMR,
buscando detectar as potencialidades e os problemas
localizados por grau de abrangência (tema e área
geográfica);
1
2
3
4
5
6
7
8
9
AÇÃO 7
Publicidade/divulgação da realização do PDMR e
da Audiência Pública para apresentação, avaliação e
homologação do Diagnóstico pela instância participativa;
AÇÃO 8
Realização de Audiência Pública para apre-sentação,
avaliação e homologação do Diagnóstico pela instância
participativa;
AÇÃO 9
Publicidade/divulgação da realização do PDMR e
da Audiência Pública para apresentação, avaliação
e homologação da Estratégia de Ação pela instância
participativa;
AÇÃO 10
Realização de Audiência Pública para apre-sentação,
avaliação e homologação da Estratégia de Ação pela
instância participativa;
AÇÃO 11
Publicidade/divulgação da realização do PDMR e da
Audiência Pública para a apresentação do PDMR e
deliberação sobre os itens de inclusão, supressão,
complementação ou alteração da proposta apresentada;
AÇÃO 12
Realização de Audiência Pública para a apresentação do
PDMR e deliberação sobre os itens de inclusão, supressão,
complementação ou alteração da proposta apresentada.
44
Para cada ação correspondem alguns objetivos, além da
participação comunitária especifica. Assim, as Ações 1,
3, 5, 7, 9 e 11 são momentos de publicidade e divulgação
de ações propostas.
A Ação 2, além do lançamento e da discussão sobre a
proposta metodológica, deve permitir identificar outras
entidades e representações interessadas em participar
da instância externa de trabalho e sua forma de atuação.
O conjunto de oficinas componentes da Ação 4 é desti-
nado à capacitação dos atores sociais do PDMR.
O conjunto de consultas públicas componentes da Ação
6 consiste em momentos nos quais a população vai opi-
nar e sugerir quanto à problemática rural, levantando
problemas, relacionando potenciais e elencando pro-
postas que deverão ser consideradas no diagnóstico e
na formulação da estratégia de ação. Esse conjunto de
consultas públicas deve ser realizado considerando o
grau de abrangência quanto à participação comunitária,
que se refere à segmentação da sociedade e dos seus
interesses por tema e área geográfica.
Os temas podem ser de caráter geral, relativos ao meio
agrícola, como por exemplo os sistemas produtivos ou
específicos, a infraestrutura e os serviços postos à dis-
posição da comunidade.
A abrangência por área geográfica caracteriza-se pela
divisão espacial do município em distritos e localidades.
A Ação 8 é um evento de apresentação dos produtos
finais da etapa de elaboração do PDMR (Diagnóstico) e
discussão destes pela comunidade.
A Ação 10 é um evento de apresentação dos produtos
finais da etapa de elaboração do PDMR (Estratégia de
Ação) e discussão destes pela comunidade.
Para a conclusão dos trabalhos, será realizada a etapa 12,
que se destina à apresentação do conjunto de elementos
estruturais da formatação do PDRM e discussão destes
elementos pela comunidade, sendo, portanto, o even-
to público final do processo de elaboração do PDMR.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
45
Este item tem como objetivo estabelecer os recursos
humanos mínimos necessários para a elaboração e
gestão do PDRM.
Com relação aos recursos humanos, é importante salien-
tar que esses não se restringem à eventual participação
técnica ou política por parte de uma administração pú-
blica. Mais do que isso, é fundamental estabelecer que
coexistem dois patamares de recursos humanos.
Um deles trata dos recursos disponíveis em uma admi-
nistração pública e o outro refere-se à participação da
sociedade na elaboração do PDMR, por meio dos atores
sociais. Dessa forma, todos que participarem da elabo-
ração e gestão do PDMR compõem os recursos huma-
nos mobilizados.
Isso implica organizar a participação e despertar a moti-
vação, os conhecimentos dos diferentes atores envolvidos
Equipe de trabalho
no processo, promovendo a integração entre as diversas
instituições dentro de um objetivo comum.
No entanto, deve existir um grupo permanentemente
ocupado com as iniciativas de condução do processo e
na materialização das deliberações coletivas sobre o Pla-
no. Essa é uma tarefa complexa e que exige capacidade
técnica e liderança institucional.
A análise da atual estrutura administrativa pertinente
aos setores em estudo, sua sistemática de ação, seus
recursos humanos e equipamentos estabelecerá as ca-
rências e potencialidades existentes para a definição
dos recursos humanos necessários e disponíveis para a
elaboração do trabalho.
A primeira atividade de elaboração do PDRM é a formação
de seu núcleo gestor e da sua equipe técnica.
5
46
A esses dois organismos pode ser agregada consultoria
externa, que poderá ter, entre outras atividades, assesso-
ramento técnico, orientação metodológica e capacitação
da equipe técnica de trabalho para execução conjunta
das ações necessárias ao desenvolvimento das etapas
de elaboração do PDMR.
1 | NÚCLEO GESTOR
O sucesso do plano depende, fundamentalmente, da
equipe de coordenação do PDMR (Núcleo Gestor), com-
posta por um quadro mínimo de pessoal dimensionado
em função do porte e da extensão geográfica do muni-
cípio, devendo ainda expressar a diversidade dos setores
sociais atuantes no município.
O Núcleo Gestor pode ser integrado por representantes
da sociedade civil e representantes de entidades governa-
mentais (técnicos), sendo composto preferencialmente
de forma paritária.
Minimamente, o Núcleo Gestor deve ter um coorde-
nador e um auxiliar técnico para assumirem as funções
executivas.
O Núcleo Gestor será responsável pelo acompanhamen-
to de todas as atividades desenvolvidas no processo de
elaboração do PDMR e a ele caberá, por meio de uma
Coordenação Executiva, entre outras atribuições, as se-
guintes competências:
a. formulação dos planos de trabalho de elaboração
técnica e mobilização social;
b. elaboração do cadastro das organizações sociais
atuantes da sociedade civil;
c. coordenação dos núcleos de comunicação, de infor-
mação/capacitação e de organização da participação;
d. garantia da participação social nas atividades de
elaboração do PDMR;
e. coordenação das Audiências Públicas;
f. garantia do cumprimento das regras estabelecidas
coletivamente;
g. proposição de critérios para decidir prioridades;
h. aprovação dos trabalhos desenvolvidos;
i. avaliação e contribuição com a formulação dos do-
cumentos técnicos;
j. compatibilização do trabalho técnico com a leitura
comunitária ao longo de todo processo.
2 | EQUIPE TÉCNICA
A equipe técnica deve ser composta por técnicos e fun-
cionários dos diversos órgãos municipais envolvidos e
responsáveis por ações direta ou indiretamente vincu-
ladas ao setor rural, ao planejamento, às comunicações,
à ação social e às questões administrativas, em especial
nas áreas relacionadas a geografia, estatísticas, demo-
grafia, cartografia, georreferenciamento, agrimensura,
topografia, informática e direito (urbanístico, administra-
tivo, civil, ambiental, agrário, tributário e constitucional).
Essa equipe de trabalho, a ser composta para o desen-
volvimento do PDMR, tem o objetivo de realizar as ações
executivas, operacionais e estratégicas do Plano.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
47
A equipe técnica é responsável pelo processo de elabo-
ração do PDRM, pela articulação dos agentes internos
e externos, pela comunicação e divulgação das etapas
de elaboração do Plano e pelo desenvolvimento técnico
dos trabalhos.
A partir da definição da estrutura de coordenação e
organização, são definidas as atribuições e responsabi-
lidades da equipe técnica, assim como a nominata dos
técnicos que participarão da elaboração do PDMR. Deve
ser prevista a necessidade de qualificação do pessoal e
até mesmo o desenvolvimento de mecanismos de mo-
tivação e de integração.
As atribuições e responsabilidades da municipalidade,
por meio das ações da equipe técnica, são no mínimo de:
a. articulação da participação da sociedade, por meio
dos segmentos e atores sociais, no sentido de viabilizar
a estratégia de participação a ser definida em proposta
metodológica;
b. articulação institucional necessária à integração de
órgãos da administração municipal e de demais níveis
de governo a serem envolvidos no processo de criação
do PDRM;
c. disponibilização dos espaços e dos equipamentos
necessários para possibilitar a participação da sociedade
nas etapas de elaboração do PDMR;
d. propor e executar metodologia de trabalho para as
atividades de elaboração do PDMR ;
e. elaborar diagnóstico de forma a subsidiar as ações
para a elaboração do PDMR;
f. elaborar estratégias de ação de forma a subsidiar as
ações para a implementação do PDMR;
g. propor sistemática para a participação popular na
elaboração do PDMR;
h. orientar e acompanhar o processo de participação
popular na elaboração do PDMR;
i. executar as atividades definidas para cada etapa de
trabalho, conforme especificado;
j. fornecer pessoal e material de expediente, de apoio
e de divulgação para as atividades de participação da
comunidade na elaboração do PDRM;
k. análise e aprovação dos trabalhos e dos produtos
finais;
l. articular a participação dos agentes internos e
externos,
m. comunicação e divulgação das etapas de elabo-
ração do Plano;
n. desenvolvimento técnico dos trabalhos.
3 | CONSULTORIA EXTERNA
O Núcleo Gestor e a equipe técnica poderão ser assesso-
rados tecnicamente por consultoria externa para com-
plementar experiência e conhecimento técnico even-
tualmente não disponíveis na administração municipal. A
consultoria poderá ser responsável pelo assessoramento
técnico, orientação metodológica, capacitação da equipe
técnica de trabalho e pela execução conjunta das ações
necessárias para o desenvolvimento das etapas de ela-
boração do PDMR.
A consultoria externa poderá ser realizada por entidades
vinculadas ao setor agrícola, de ensino e extensão, por
1
2
3
4
5
6
7
8
9
48
órgãos de outras esferas de governo (federal, estadual
ou metropolitano) ou por empresas especializadas no
planejamento e gestão territorial.
A consultoria técnica, se for o caso, apoiará o município
na elaboração do Plano Diretor Participativo, na regula-
mentação de instrumentos nele previstos, assim como
na definição de diretrizes para a implementação de ins-
trumentos de planejamento territorial, com base nos
princípios estabelecidos na Lei Federal nº 10.257/2001
(Estatuto da Cidade).
As atividades deverão gerar relatórios de ações, produ-
tos intermediários e um produto final, que é a Minuta de
Projeto de Lei do PDMR.
Devem ser apresentadas, também, propostas de diretri-
zes para a implementação dos instrumentos, de forma a
garantir o direito à cidade e à inclusão social.
As atribuições e responsabilidades da empresa consul-
tora em cada etapa de elaboração do PDRM poderão
ser, entre outras:
a. propor metodologia para o desenvolvimento dos
trabalhos;
b. propor sistemática para a participação da comu-
nidade nas atividades de desenvolvimento do PDMR;
c. executar as atividades definidas para cada etapa de
trabalho, conforme o especificado nesta Metodologia;
d. disponibilizar equipe de trabalho, conforme esta-
belecido no Termo de Referência;
e. orientar e acompanhar o processo de participação
da comunidade na elaboração do PDMR;
f. orientar a capacitação da equipe de trabalho local.
Para a realização das atividades previstas nesta meto-
dologia, a empresa consultora disponibilizará equipe
técnica, com profissionais especializados nas áreas de
ciências agrícolas, de planejamento e gestão territorial,
ambiental, social, jurídica, entre outras que se fizerem
necessárias.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
49
O capítulo “Insumos necessários” estabelece a neces-
sidade de espaço físico, define os recursos materiais
e equipamentos e os meios de locomoção e comunicação
imprescindíveis para a realização das atividades inerentes
à concretização do PDMR.
1 | ESPAÇO FÍSICO
Preferencialmente provido pela prefeitura, o espaço físico
deve ser suficiente para comportar a equipe coordenado-
ra do PDMR, o mobiliário e os equipamentos necessários
para o exercício de suas funções e eventuais reuniões
com pequenos grupos.
Insumos necessários
Deve haver destaque para o espaço destinado às capacita-
ções. Além de sala que comporte o total de capacitandos
por evento, a estrutura deve possibilitar a realização de
trabalhos em grupo. Isso se aplica às reuniões realizadas
nas comunidades. Em todos os casos, deve-se respeitar a
disponibilidade local, valorizando, sempre que possível,
os espaços regularmente utilizados pela comunidade.
As reuniões com grande número de participantes de-
verão acontecer em espaços existentes no município
utilizados para este fim.
Destaca-se que os locais devem ter acessibilidade para
portadores de necessidades especiais, de acordo com
o que preceitua a Lei nº 10.098, de 19 de dezembro de
2000, que estabelece normas gerais e critérios básicos
para a promoção da acessibilidade de pessoas portadoras
de deficiência ou com mobilidade reduzida.
6
50
2 | RECURSOS MATERIAIS E EQUIPAMENTOS
2.1 Para a equipe de coordenação
Computador com impressora, datashow, notebook para
as atividades de campo, acesso à Internet, telefone ce-
lular, mesas, cadeiras, armários, arquivos, material de
escritório e demais itens indispensáveis.
2.2 Para as capacitações
Os intrumentos, técnicas e recursos utilizados para a
capacitação podem ser apostilas, livros, CDs e material
para dinâmica de grupo, pasta, bloco de anotações, ca-
neta, crachá, certificado de participação, equipamentos
(computador com impressora, datashow, suporte para
álbum seriado, entre outros), veículos para transporte
dos participantes e coffee break.
Destaca-se novamente o aspecto de inclusão social inte-
gral, devendo haver material que viabilize a propagação
da informação aos portadores de necessidades especiais,
visando a plena participação destes no processo de capa-
citação. O Poder Público deverá promover apoio didático,
considerando as necessidades específicas e conforme dis-
ponibilidade de seus equipamentos e recursos humanos.
2.3 Para as campanhas de motivação e mobilização da comunidade
O método de trabalho é o conjunto de técnicas, instru-
mentos e recursos que serão utilizados para alcançar as
metas estabelecidas e, em consequência, os objetivos
específicos propostos. É muito importante que se mos-
tre nesta etapa a razão da escolha do método e a forma
como este será empregado para sensibilizar e mobilizar
as comunidades envolvidas na realização compartilhada
das metas e objetivos.
Os intrumentos, técnicas e recursos utilizados para as
campanhas de motivação e mobilização da comunidade
podem ser formais e informais. Dentre os instrumentos
formais, destacam-se os meios de comunicação (TV,
rádio, Internet e imprensa). Os instrumentos informais
abarcam os folders, cartazes, faixas, a utilização de au-
tomóveis de som. Também podem ser incluídos outros
recursos, que servirão para a etapa de capacitação,
tais como:
a. Oficinas: são entendidas como forma de produção
coletiva do conhecimento, com base no princípio de que
todos têm algo a aprender e a ensinar. Uma oficina tem
três momentos: i) um trabalho de preparação partindo
da prática social dos participantes; ii) a realização de um
evento específico para o trabalho coletivo; e iii) a prática
social com os novos dados recolhidos;
b. Recursos audiovisuais – filmes, slides, transparên-
cias: técnicas que permitem observar, indiretamente,
situações ocorridas em lugares e momentos diferentes.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
51
A utilização dessas técnicas complementa o conteúdo
que está sendo desenvolvido;
I. debates: técnica que pretende desenvolver a
habilidade mental dos participantes, fortalecen-
do o espírito de combatividade e autoconfiança,
desenvolver a argumentação lógica e capacitar
os participantes para a observação do adversário,
anotando os seus pontos de vista para fazer a con-
tra-argumentação. É adotada em temas polêmicos
que geram blocos de posições diferentes;
II. Artes plásticas, desenho, colagem, pintura
e outros: possibilitam aos participantes a fixação
dos conhecimentos adquiridos, desenvolvendo a
imaginação, sensibilidade, criatividade e a capaci-
dade de observação;
III. Estudo do meio: proporciona as condições para
o conhecimento dos conjuntos mais significativos
da natureza e da comunidade. Possibilita ver, ouvir,
tatear, cheirar, sentir, perceber o ambiente e ofe-
rece meios para que se possa pensar sobre o que
a percepção sensitiva informou e refletir sobre a
contribuição de cada um ao meio do qual somos
participantes, e não meros espectadores;
IV. Dinâmica de grupo: técnica que estimula a in-
teriorização e leva ao autoconhecimento;
V. Material Impresso/Reprodução Gráfica: deve
utilizar uma linguagem simples e regional. A boa
apresentação visual conquista o leitor, por isso é
importante que as margens sejam grandes, que o
corpo e a fonte das letras facilitem a leitura, que
as entrelinhas mantenham bom espaço entre elas
e que, quando necessário, sejam usadas ilustrações;
VI. É indicado também realizar a divulgação
junto aos usuários dos serviços públicos de educa-
ção, assistência social e saúde, sempre procuran-
do atingir o maior número possível de pessoas da
comunidade.
Além disso, o uso de camisetas do projeto cria uma iden-
tidade visual e contribui para elevar a autoestima dos
beneficiários.
3 | MEIOS DE LOCOMOÇÃO
Qualquer atividade de elaboração de um plano necessi-
ta de meios de locomoção, para o deslocamento de sua
equipe técnica e dos atores sociais. Se isso é um fato
concreto para qualquer plano, mais ainda é verdadeiro
para a elaboração de um PDRM, em consequência das
dimensões da área rural dos diversos municípios.
Para os deslocamentos até as comunidades rurais ou em
trabalhos ou encontros realizados fora da sede do muni-
cípio e que exigirem grande número de participantes, a
equipe deve contar com transporte, preferencialmente
em veículo disponibilizado pela prefeitura. O desloca-
mento de pessoal deve contar como apoio da prefeitura,
das entidades atuantes no município e, caso necessário,
dos próprios atores locais.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
52
4 | COMUNICAÇÃO/ DOCUMENTAÇÃO
Envolve todas as tarefas necessárias para a existência de
um fluxo de informações internas e externas ao PDMR,
de modo a assegurar que todos os envolvidos, direta e
indiretamente com o plano, estejam permanentemente
informados sobre ele, melhorando a motivação, o enga-
jamento e o apoio para com o PDMR.
As principais funções do sistema de documentação são:
I. organizar os documentos oficiais, a contabilida-
de, os estudos de viabilidade, os relatórios e atas, os
contratos, os registros do projeto (fotos, atas, maté-
rias da imprensa, lista de presença, relatórios, etc); e
II. prever mecanismos de comunicação interna
e externa, como o uso da Internet, relatórios, te-
lefone etc.
O objetivo disso é assegurar meios para informar pe-
riodicamente os agentes envolvidos sobre os avanços
referentes à elaboração do plano.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
53
1 | INTRODUÇÃO
O gerenciamento é necessário durante todo o ciclo de
um projeto, desde sua concepção, passando pelo
planejamento e implementação, até a sua avaliação final.
As principais funções do gerenciamento são: planejamen-
to, organização, coordenação, monitoramento e controle
durante o processo de produção de algum bem ou serviço
ou durante o ciclo de vida de um projeto. Uma função
específica é ainda a informação e o envolvimento dos
principais atores e dos demais interessados ou afetados.
Cabe lembrar que, para o gerenciamento de assuntos
públicos, a participação dos beneficiários e, possivel-
mente, de vários outros parceiros é fundamental para
o êxito, quando se visa o desenvolvimento. Ela já deve
começar na fase da análise da situação, pois a percepção
Gestão e revisão
dos problemas vividos pelo grupo é fundamental para a
elaboração de propostas adequadas. Igualmente impor-
tante é a participação no planejamento, que nada mais
é do que a antecipação da situação futura desejada e a
definição dos meios e caminhos para chegar lá. Imagi-
nar uma situação futura possibilita discutir o desejável
e o viável, dois aspectos que devem ser esclarecidos e
compreendidos pelos beneficiários do plano.
O Estatuto da Cidade exige, como conteúdo mínimo do
Plano, que se estabeleçam prazos e maneiras de colocá-lo
em prática/implementá-lo, determinando como será o
sistema de acompanhamento e controle de sua aplica-
ção. Se o Plano Diretor não tiver esse sistema previsto,
pode ter sua validade questionada.
O Plano Diretor deve:
a. prever instâncias de planejamento e gestão demo-
crática para implementá-lo e revê-lo. Por exemplo, o
7
54
Plano pode estabelecer que sejam feitas conferências de
dois em dois anos para avaliar como está sendo gerido,
com a participação de toda a população e que o Conselho
Municipal seja o responsável por preparar esse conteú-
do e o documento final das conferências. Dessa forma,
promove a participação direta dos cidadãos ao mesmo
tempo em que reforça a participação por meio de repre-
sentantes, em um monitoramento constante do plano;
b. apoiar processos de gestão democrática e parti-
cipativa, garantindo a participação de todos de forma
integrada;
c. garantir acesso à informação para todos os cidadãos;
d. monitorar a aplicação dos instrumentos do Plano.
A política de desenvolvimento territorial rural pode ter
um Fundo Municipal de Desenvolvimento Territorial Ru-
ral, que é um fundo especial reservado para ações dessa
política. Para criá-lo, o município deve dizer de onde sairá
o dinheiro para o fundo e como será aplicado. Se bem
implementado, deve ser uma forma de democratizar
a gestão dos recursos, pois será gerido pelo Conselho
Municipal pertinente.
O Plano deve prever Conferências Municipais periódicas
para definir e monitorar as políticas. As conferências
são grandes encontros, realizados periodicamente, com
ampla divulgação e participação popular. São momentos
em que são efetuados os pactos entre o Poder Público
e a sociedade.
A gestão do município e do PDMR será democrática, in-
corporando a participação dos diferentes segmentos da
sociedade em sua formulação, execução, gestão, revisão
e acompanhamento, garantindo assim:
I. o acesso público e irrestrito às informações re-
ferentes à política de desenvolvimento municipal;
II. a participação popular na formulação, imple-
mentação, avaliação, monitoramento e revisão da
política de desenvolvimento municipal;
III. a capacitação da população e segmentos da
sociedade para participação no planejamento e
gestão do território municipal.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
O Plano deve prever a utilização de instrumentos de
gestão como: Conselhos Municipais, Fundos Muni-
cipais, Gestão Orçamentária Participativa, Audiên-
cias e Consultas Públicas, Conferências Municipais,
Projetos de Lei de Iniciativa Popular, Referendo Po-
pular e Plebiscito.
Caso o município ainda não tenha um Conselho Muni-
cipal que trate do desenvolvimento territorial ou rural,
é importante que este seja formado, pois terá o papel
de acompanhar e fiscalizar se as medidas do Plano Dire-
tor estão sendo cumpridas. A composição do Conselho
poderá se dar por representantes da população e por
pessoas que fazem parte do poder público. O Conselho
deverá ter poder de decisão, ou seja, ser deliberativo,
pois só assim a participação da sociedade nas decisões
acontecerá de maneira efetiva. É importante também
articular o Conselho Municipal da Cidade com os outros
conselhos existentes no município.
55
De acordo com os princípios fundamentais da Consti-
tuição Federal e das diretrizes do Estatuto da Cidade,
o Plano Diretor municipal assegura a participação da
população em todas as fases do processo de gestão
democrática da política urbana e rural, na perspectiva
da formulação, implementação, gestão participativa,
fiscalização e controle social.
O Conselho da Cidade ou o Conselho Municipal de Desen-
volvimento Rural (ou equivalente) poderá normatizar por
resolução a aplicação e as formas de participação demo-
crática da sociedade, na gestão do município, por inter-
médio dos instrumentos de participação popular, como:
I. Consulta pública;
II. Audiência pública;
III. Conferência da Cidade;
IV. Referendo e Plebiscito.
A consulta pública é uma instância consultiva que pode-
rá ocorrer na forma presencial e ou por meio eletrônico,
nas quais a Administração Pública tomará decisões ba-
seadas no conjunto de opiniões expressas pela popula-
ção interessada.
A audiência pública é uma instância de discussão, na
qual os participantes são convidados a exercer o direito
à informação e à manifestação sobre planos e projetos
públicos ou privados que possam atingir, direta ou indi-
retamente, interesses locais ou da coletividade.
A realização de audiências públicas é condicionante para
aprovação de planos, programas e projetos que afetem a
municipalidade, tais como empreendimentos que gerem
impacto ambiental e ou impacto de vizinhança, altera-
ção de zoneamento e normas de parcelamentos, uso e
ocupação do solo.
O referendo e o plebiscito são formas de assegurar a par-
ticipação popular na definição de questões fundamentais
e de relevância ao interesse público, devendo-se observar
a legislação vigente e termos da Lei Orgânica Municipal.
O município promoverá a gestão democrática do plane-
jamento territorial municipal, de forma dinâmica, con-
tínua, integrada e participativa, articulando as políticas
públicas com os interesses da sociedade, utilizando-se
dos seguintes passos:
2 | EQUIPE DE TRABALHO DO PDMR
A equipe de trabalho do PDMR é formada, fundamen-
talmente, por:
2.1 Equipe de Gestão
A equipe de gestão será coordenada por um Núcleo
Gestor cuja função e importância já foram detalhadas
no capítulo 5 “Equipe de trabalho” deste guia.
2.2 Câmaras Temáticas
a. de Habitação e Regularização Fundiária;
b. de Meio Ambiente e Saneamento;
1
2
3
4
5
6
7
8
9
56
c. de Mobilidade, Trânsito, Transporte e Acessibilidade;
d. de Planejamento e Gestão do Solo.
2.3 Participação Popular
A forma como se dará participação dos atores sociais,
a mobilização social, está detalhada no capítulo 4 “Es-
tratégia de Divulgação e Mobilização Social” deste guia.
2.4 Implementação
Se na fase de planejamento (item 3.3.3.1) foi definido o
que se pretende fazer, como e quando algo deve acon-
tecer, e se foram definidas a estrutura organizacional do
projeto, a equipe técnica e os papéis e responsabilidades
dos diversos atores, o projeto pode ser implementado.
Isso significa, basicamente, a implementação do plano do
projeto. Convenhamos que praticamente nenhum pro-
cesso de implementação de projeto ocorre exatamente
conforme o planejado. No entanto, não é necessariamen-
te essa a ideia do planejamento. Seria pretencioso acre-
ditar que a realidade se comportará exatamente como
os planejadores a previam. Pelo fato de um projeto ser
algo novo, não rotineiro e ”incerto”, os imprevistos são
frequentes e normais.
Caso necessário, recomenda-se que haja a capacitação
da equipe de trabalho e/ou os executores, que poderá
ser a respeito das questões de gestão e das de ordem
tecnólogica.
2.5 Monitoramento
É importante que todo o processo seja monitorado, docu-
mentado e que ações corretivas sejam tomadas sempre
que os desvios ameacem as metas iniciais.
O monitoramento consiste no acompanhamento do
processo visando assegurar que o PDMR encontra-se na
direção dos seus objetivos. Implica na ação de controle
periódico, com a comparação entre o que foi realizado e
o que havia sido planejado e a análise dos desvios ocorri-
dos durante a implementação. Para isso, a monitoria ba-
seia-se no apoio de indicadores econômicos, ambientais
e socioculturais, formulados por ocasião da elaboração
do PDMR (item 3.3.3.1).
Desse modo, envolve o acompanhamento das mudanças
no ambiente interno e externo, a observação, a coleta
de dados e a análise do processo, possibilitando geren-
ciar responsabilidades, recursos e cronograma. A moni-
toria deverá implementar ações corretivas no sentido
de modificar/ajustar possíveis desvios identificados no
plano, fazendo com que a implementação do plano volte
a coincidir com os objetivos propostos.
A monitoria será a base para a avaliação no que concerne
ao fornecimento de dados, observando o processo se-
gundo os indicadores e as mudanças no entorno. Possui
um caráter mais operacional, porém intervindo sempre
que necessário.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
57
A monitoria busca manter ou mudar a estratégia do
projeto em resposta ao acompanhamento dos seus re-
sultados, sem, entretanto, mudar os objetivos originais.
Um processo de monitoria deverá ter como princípio
geral o desenvolvimento de uma monitoria participati-
va, assegurando os diferentes pontos de vista. Deverá
também tomar cuidado com a mágica dos números,
procurando observar o processo em si, no sentido de
aprender com as tentativas, erros e acertos. Uma boa
monitoria deverá planejar o que observar com base nos
indicadores, como e quando fazê-la e de que forma re-
gistrar as observações feitas. A monitoria tem o intuito
de corrigir o processo, e não punir.
2.6 Avaliação
A avaliação é uma tarefa coordenada pelo Conselho Ges-
tor do PDMR e consiste em uma análise detalhada dos
resultados fornecidos pelos indicadores econômicos, am-
bientais e socioculturais decorrentes do planejamento
realizado. Tem por finalidade capitalizar o aprendizado
a partir dos resultados e das experiências vivenciadas,
a fim de melhorar as ações futuras e assegurar o êxito
final do plano.
Além disso, possui um caráter mais estratégico, com uma
abordagem mais global. É uma ação mais analítica e con-
clusiva, de caráter mais sistêmico, faz uso e questiona os
elementos da monitoria, assim como outras informações
adicionais, comparando os objetivos previstos e os alcan-
çados e analisando os impactos positivos ou negativos,
previstos e não previstos.
A avaliação orienta-se pela matriz dos indicadores e
propõe continuar, ajustar ou parar o processo, visando
tirar conclusões de modo a estabelecer o novo “onde
estamos” no processo. A avaliação deverá ocorrer várias
vezes, sistematicamente, durante a vida do PDMR, e ser
prevista no planejamento.
A avaliação é um instrumento de gestão, portanto o am-
biente organizacional também deverá ser avaliado. Ela
poderá se corretiva, propositiva e não somente conclu-
siva, sendo que a sua principal finalidade é a adequação
das ações à realidade. Deve-se esclarecer que avaliar não
é julgar para penalizar, esta deve, na verdade, ser uma
ação positiva e construtiva.
Dessa forma, a avaliação deverá ter a participação ati-
va de todos os envolvidos, assegurando os diferentes
pontos de vista de forma imparcial e multidisciplinar.
Pode-se incentivar que cada segmento se autoavalie
em relação ao plano. Nesse caso, o objeto da avaliação
deve ser bem definido e os valores institucionais devem
ser considerados.
2.7 Revisão
Em relação ao processo de revisão e atualização do PDMR,
o Estatuto da Cidade dispõe que a lei que instituir o Plano
Diretor deve ser revista, pelo menos, a cada dez anos, mas
1
2
3
4
5
6
7
8
9
58
pode ser feita a qualquer tempo, desde que se justifique
a revisão e que seja aprovada pela sociedade.
O processo de revisão do Plano Diretor poderá ser rea-
lizado, a princípio, em duas etapas ou quantas outras
forem necessárias para se atingir o escopo pretendido.
A primeira etapa constituiu na elaboração de estudos e
diagnósticos com base em informações técnicas siste-
matizadas pelos membros da Equipe Técnica de Revisão
do PDRM, consultores contratados e por seminários
técnicos realizados nas Secretarias Municipais, resultan-
do no Documento Base para discussão com a sociedade.
A segunda etapa deverá consistir em um amplo processo
de discussão com a sociedade, configurando os diversos
segmentos sociais, por meio de seminários e audiências
públicas, na perspectiva de revisão coletiva do texto do
Plano Diretor.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
59
Neste capítulo, tratamos de forma indicativa o con-
teúdo concernente ao Projeto de Lei que visa insti-
tuir o PDRM, reunindo os aspectos pertinentes aos seus
objetivos gerais e específicos, princípios e diretrizes,
ordenamento territorial, metas estabelecidas e demais
disposições.
Também são desenvolvidos, preliminarmente, os aspectos
legais referentes à necessária complementaridade entre
o PDRM e o Plano Diretor com a abrangência municipal,
definidos no § 2º do art. 40 da Lei Federal nº 10.257, de
10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade).
Aspectos Legais
1 | A GESTÃO INTEGRAL DO TERRITÓRIO MUNICIPAL E A NECESSÁRIA COMPLEMENTARIDADE ENTRE ATIVIDADES URBANAS E RURAIS
A integralidade do território do município é imprescindível
para o progresso e o desenvolvimento socioeconômico
da área urbana e da área rural, uma vez que a concepção
dicotômica e a consequente divisão fática geram perdas
para ambos e em decorrência para o país.
Do ponto de vista espacial, cabe ao Plano Diretor ordenar
a utilização do solo municipal, considerando o território
do município como um todo (art. 40, § 2º, do Estatuto da
Cidade). O planejamento municipal deve ser feito sobre
o território global do município, tanto da área urbana
quanto da rural, já que o crescimento da cidade sempre
se dá em direção à zona rural.
8
60
O planejamento espacial consiste em definir a melhor
maneira de ocupar o território de um município, pre-
vendo os locais onde se localizarão atividades, e todas
as formas de uso do espaço, presentes e futuros.
O Plano Diretor deve prever os meios institucionais ne-
cessários à sua implementação, execução, continuidade
e revisão. Por serem integrantes do processo de plane-
jamento municipal, deverão o plano plurianual, as dire-
trizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as
diretrizes e prioridades contidas no Plano Diretor (art.
40, § 1º, do Estatuto da Cidade).
A Constituição Federal atribui a competência de regu-
lação do uso e ocupação do solo urbano aos municípios,
porém a questão territorial rural é de atribuição da União.
A qualificação urbanística do solo é essencial para que
se possa identificar em que incide o planejamento e a
ordenação de uso e ocupação do solo urbano. Apesar
de os poderes municipais cuidarem de regular e admi-
nistrar as áreas urbanas e rurais, as leis aplicáveis a cada
uma são diferentes, assim como ocorre em relação ao
Direito Tributário, no qual, em geral, nas áreas rurais se
cobra o Imposto Territorial Rural (ITR) e nas urbanas o
Imposto Territorial e Predial Urbano (IPTU).
A legislação urbanística, quase em sua integralidade, é
própria para as áreas urbanas. A equiparação de cidade
com a noção de município não é adequada, pois este é
um ente da federação brasileira dotado de personalida-
de jurídica de direito público interno, com competên-
cias legislativas e materiais prescritas na Constituição
de 1988, detentor de algumas esferas de autonomia
– organizacional, administrativa, política, financeira e
legislativa – e inserido em um território específico. Não
se deve, portanto, igualar o município à cidade, porque
o município abrange tanto regiões urbanas como rurais
e tem seus poderes (públicos) exercidos sobre todo seu
território. Já a expressão cidade é aplicável para a área
urbana, onde há um adensamento populacional alto,
estão concentradas atividades que suprem as necessi-
dades dos habitantes e mantém-se uma infraestrutura e
equipamentos públicos característicos – tais como ruas
pavimentadas, sistema de esgoto, rede de iluminação
pública, praças etc. Por conseguinte, a ideia de cidade
está indissociada da noção de urbano.
O Estatuto da Cidade, no art. 40, § 2º, prevê que o Plano
Diretor deverá abranger “o território do Município como
um todo”, isto é, as áreas urbana e rural. Este preceito
é fundamental diante do fato de que as referidas áreas
integram espaços contíguos e geram influências recí-
procas no desenvolvimento do município. Em relação
a esta indissociável relação, é necessário cuidado para
que o planejamento integrado (rural/urbano) não se
torne usurpação de competências. Jacinto Arruda Câ-
mara previne:
[...] a regra há de ser bem compreendida. Não é porque o
plano diretor deve abranger toda a área do Município, in-
clusive a rural, que o legislador poderá, no exercício dessa
competência específica, prescrever políticas agrárias ou
disciplinar o uso de imóveis rurais. Se assim o fizesse, estaria,
1
2
3
4
5
6
7
8
9
61
efetivamente, usurpando competência legislativa exclusiva
da União. Quando o Estatuto prevê a abrangência do plano
diretor para a área de todo o Município, parte do pressu-
posto de que tal competência será exercida no âmbito de
atuação legítima do legislador municipal, que, em relação
ao citado plano, deve se ater a aspectos urbanísticos.
A Constituição Federal, no Título VII (Da Ordem Econô-
mica e Financeira), é clara ao demarcar as competências
para efetuar a Política Urbana (Capítulo II) e para a exe-
cução da Política Agrária (Capítulo III) aos Municípios e
à União, respectivamente. A União tem atribuição pri-
vativa para legislar sobre Direito Agrário e a política de
sua alçada importa em fixar critérios para a exploração
das áreas rurais e para a operação das atividades de pro-
dução, processamento e comercialização de produtos
próprios dessas áreas.
A Lei nº 4.504/1964 (Estatuto da Terra), nos arts. 43 e
44, dispõe sobre o zoneamento das áreas rurais: “Art.
43. O Instituto Brasileiro de Reforma Agrária promoverá
a realização de estudos para o zoneamento do país em
regiões homogêneas do ponto de vista socioeconômi-
co e das características da estrutura agrária, visando a
definir [...]” e “Art. 44 São objetivos dos zoneamentos
definidos no artigo anterior: I − estabelecer as diretrizes
da política agrária a ser adotada em cada tipo de região;
II − programar a ação dos órgãos governamentais, para
desenvolvimento do setor rural, nas regiões delimitadas
como de maior significação econômica e social”.
Já a política urbana, nos termos do que prescreve o art.
182 da Constituição Federal, deve ser “executada pelo
Poder Público municipal”. Os municípios efetuam esta
separação por meio da demarcação das áreas urbanas
de seu território por uma lei comumente intitulada Lei
do Perímetro Urbano. Normalmente, as Leis Orgânicas
municipais impõem aos legisladores que criem esta lei
do perímetro urbano, uma vez que ela gera uma série
de consequências, dentre as quais se destaca o fato de a
área urbana ser de responsabilidade normativa dos mu-
nicípios e a rural da União – por intermédio do INCRA.
O IBGE também tem interesse na delimitação das áreas
dos municípios, pois muitas de suas pesquisas fazem
análises diferenciadas entre cidade e campo. E, ainda, a
Lei nº 6.766/1979, em seu art. 3º, admite parcelamentos
do solo para fins urbanos somente em zonas urbanas,
de expansão urbana ou de urbanização específica. A lei
do perímetro faz a qualificação dos solos municipais
em urbanos, de expansão urbana e rural. São zonas de
expansão urbana aquelas destinadas para o crescimen-
to da cidade, não sendo necessariamente contíguas ao
perímetro urbano. Importante que, antes mesmo de
ocupada, já incidam sobre essas áreas parâmetros legais
de ocupação e construção, visto que serão destinadas
para atividades e ocupações urbanas e serão futuras
partes das cidades.
A lei do perímetro é integrada por um texto que es-
tabelece as coordenadas espaciais dos limites da área
urbana e deve estar acompanhada de mapa(s) com a
projeção espacial do perímetro. Assim que aprovada a
lei, ela deverá ser enviada ao INCRA para a demarcação
das competências tributárias territoriais. Mudanças no
município podem gerar a necessidade de alteração da
1
2
3
4
5
6
7
8
9
62
lei do perímetro. Isto pode ser feito pelo poder legisla-
tivo Municipal, sendo a iniciativa legislativa, em regra,
do Poder Executivo. Consoante afirma Hely Lopes Mei-
relles, “o perímetro urbano pode ser alterado a qualquer
época, desde que se verifiquem as condições legais de
sua identificação. Sua extensão não é discricionária; é
vinculada à existência dos elementos objetivos que as
normas superiores estabelecem”.
Os Planos Diretores de maneira genérica não devem ser
estritamente urbanos e nem possuir dispositivos que de-
terminem que as áreas rurais sejam mantidas intocáveis,
como se a propriedade rural constituísse uma categoria
territorial à parte e não se localizasse no mesmo espaço
socioeconômico das propriedades urbanas.
O rural requer um tipo de atuação específica e com pla-
nos específicos, distintos das ações e projetos adotados
no meio urbano. É importante destacar que rural não
é sinônimo de agrícola. O rural enfeixa um conjunto de
possibilidades econômicas agrícolas e não agrícolas e sua
dinâmica é orientada por relações sociais e tem natureza
própria desse meio.
O art. 186 da Constituição Federal diz que a função social
da propriedade rural está condicionada, explicitamente,
a critérios de utilidade. Os critérios aplicados à proprie-
dade rural não guarda parentesco com aqueles aplicados
às propriedades urbanas.
O campo não é mais um espaço predominantemente
rural. De forma semelhante, a cidade não é um espaço
exclusivamente urbano, ou seja, nem tudo o que existe
no campo é rural e nem tudo o que há na cidade é urbano.
Diante dessa situação, autores como Veiga (2004), Blu-
me (2004), Abramovay (2000), Wanderley (1997) têm
questionado se a normativa brasileira, fundamentada no
Decreto-Lei n° 311, de 1938, demonstra corretamente
o que é de fato urbano e o que é de fato rural no Brasil.
Uma das maneiras de se compreender e ler o rural e o
urbano é o “campo normativo”. Este pode ser entendido
como o debate promovido sobre as definições do rural
e do urbano por instituições governamentais e de pes-
quisas. Até 2 de março de 1938, não existia no país uma
delimitação normativa para a distinção de espaços urba-
nos de espaços rurais. Nessa data, foi instituído o Decre-
to-Lei nº 311, que teve como uma de suas incumbências
promover a delimitação uniforme das circunscrições
territoriais do quadro da República. Para isso, orientou
o trabalho pelos critérios da delimitação administrativa.
O Decreto-Lei nº 311/1938 passou a regulamentar as
unidades territoriais administrativas no país da seguinte
forma: “Art. 3º A sede do município tem a categoria de
cidade e lhe dá o nome”. E “Art. 4º O distrito se designará
pelo nome da respectiva sede, a qual, enquanto não for
erigida em cidade, terá a categoria de vila”.
Assim, uniformizou-se como cidade toda sede de circuns-
crição territorial do distrito sede no município, indepen-
dente de quaisquer características estruturais (como:
a) localização; b) número de habitantes; c) número de
eleitores; d) número de moradias, e e) densidade demo-
gráfica) e funcionais, relacionadas à existência de servi-
ços indispensáveis ao município, como: a) hospital com
permanência; b) farmácias; c) corporação de bombeiros;
1
2
3
4
5
6
7
8
9
63
d) instalações de hotelaria; e e) transportes públicos ur-
banos e suburbanos.
Também se uniformizou como vila toda sede da cir-
cunscrição territorial do distrito. Essa normativa atribui
a toda sede municipal e distrital a condição de urbana,
independente de suas concentrações populacionais, que
em alguns casos são dimensões reduzidas, como aconte-
ce com a grande maioria das sedes distritais brasileiras.
Além disso, segundo essa normativa, é urbano quem
habita nas sedes urbanas dos municípios, independente
das profissões desempenhadas.
Graziano da Silva (2002) concebe o rural brasileiro como
“rurbano”. Nesse rural, as características que demarcam a
polaridade dicotômica encontram-se diluídas pelo avanço
da urbanização. Sendo assim, pode ser uma questão de
tempo para que este seja superado pelo transbordamen-
to do mundo urbano e ocorra sua total transformação.
Essa dinâmica contemporânea no rural brasileiro, for-
mada por um conjunto de atividades relacionadas aos
importantes tipos de ocupação não agrícolas que carac-
terizam esses espaços de forma diferenciada, evidencia
novas dimensões para o estudo do rural.
O rural brasileiro não é continuidade do urbano, mas um
espaço que influencia e é influenciado pelo urbano, que in-
corpora valores urbanos, mas mantém seus valores rurais.
A elaboração do PDMR não se contrapõe nem concorre
com o Plano Diretor tradicional. Na realidade, segundo
indicação constante do Estatuto da Terra e do Estatuto
da Cidade, é necessária a complementaridade entre o
urbano e o rural, de modo que se efetive a gestão inte-
gral do território municipal. Diante dessa consideração e
das disposições legais vigentes, torna-se indispensável a
construção de planos diretores que combinem medidas
para promover o desenvolvimento equilibrado entre o
meio urbano e o rural.
Assim, é fundamental a elaboração de um Plano Diretor
específico para o meio rural. Em suma, é necessário que o
PDMR vise melhorar a qualidade de vida das pessoas que
vivem no meio rural, incorporando as preocupações rela-
tivas ao cultural, ao social, ao econômico e ao ambiental.
Portanto, o plano refere-se a um conjunto de ações arti-
culadas entre si e dirigidas conscientemente por diversos
atores sociais para produzir uma intervenção positiva em
uma determinada realidade rural.
2 | A COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO PARA DISCIPLINAR O TERRITÓRIO RURAL
O município tem a competência para promover o pla-
nejamento municipal sobre todo o seu território, com
base no art. 30, IX, da Constituição Federal. O adequa-
do ordenamento territorial do município pressupõe que
o município tenha o poder de disciplinar o uso, ocupa-
ção e parcelamento do solo de todo o seu território.
Um dos mecanismos para esse planejamento, previs-
to no texto constitucional, com relação à organização
1
2
3
4
5
6
7
8
9
64
política e administrativa do município, é a criação e
organização de distritos que abrangem tanto o território
rural ou urbano (art. 30, V).
Nos termos do § 1º do art. 182, o Plano Diretor é con-
siderado como o instrumento básico da política de de-
senvolvimento e de expansão urbana. Esse dispositivo,
visto de forma isolada, não deixa claro qual deve ser a
abrangência territorial do Plano Diretor, uma vez que
fica a impressão de que este instrumento restringe-se
somente à região urbana, deixando de fora a região rural.
Como a hermenêutica jurídica deve buscar a compreen-
são da norma dentro do sistema jurídico, deve ser verifi-
cada a extensão e finalidade do Plano Diretor como ins-
trumento de desenvolvimento urbano que visa atender às
necessidades dos seus habitantes, de modo que tenham
uma qualidade de vida digna e saudável. A Constituição
Federal não discrimina nenhuma forma de diferenciação
entre os habitantes do município quanto ao local em que
residem ser uma área urbana, rural, de preservação am-
biental, de preservação histórica, de interesse turístico,
ou de interesse social.
Com o objetivo de estabelecer um tratamento isonômico
aos habitantes, o município deve adotar um Plano Diretor
que seja voltado à promoção do desenvolvimento local
sustentável, abrangendo a totalidade do seu território.
Esse é o entendimento legal do qual se pode extrair nor-
mas constitucionais da política urbana e do Estatuto da
Cidade, que é a Lei Federal que regulamenta essa política.
Com relação ao Estatuto da Cidade, de acordo com o § 2º
do art. 40, o Plano Diretor deverá englobar o território do
município como um todo. De acordo com essa norma, o
Plano Diretor deve abranger tanto a zona urbana como
a zona rural do município. O Estatuto da Cidade define a
abrangência territorial do Plano Diretor de forma a con-
templar as zonas rurais, com respaldo no texto consti-
tucional, uma vez que a política urbana, de acordo com
a diretriz prevista no inciso VII do art. 2º do Estatuto da
Cidade, deve promover a integração e a complementa-
ridade entre atividades urbanas e rurais, tendo em vista
o desenvolvimento socioeconômico do município e do
território sob sua área de influência.
A Constituição, ao prescrever que a política de desenvol-
vimento urbano tem por objetivo ordenar o pleno de-
senvolvimento das funções sociais da cidade e garantir
o bem-estar de seus habitantes, não diferencia os habi-
tantes situados na zona rural dos que estão situados na
zona urbana. A realidade das cidades demonstra, cada
vez mais, uma estreita ligação entre as atividades pro-
movidas na zona rural com as atividades urbanas.
Grande parte da população que vive na zona rural tem
seu emprego e trabalho na região urbana, sem contar a
utilização da infraestrutura e dos serviços urbanos, como
o transporte coletivo, escolas, postos de saúde, hospitais,
comércio e lazer. A política de desenvolvimento muni-
cipal, fundamentada no princípio do desenvolvimento
sustentável, significa um modelo de desenvolvimento
baseado na garantia do meio ambiente sadio e ecologica-
mente equilibrado. O desenvolvimento da cidade, nesses
termos, depende do desenvolvimento da região rural.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
65
O Plano Diretor contém como matérias não somente nor-
mas sobre uso e ocupação do solo urbano, mas também
outros aspectos sociais, administrativos e econômicos.
O sistema de planejamento municipal, que é matéria do
Plano Diretor, deverá ser constituído por órgãos admi-
nistrativos regionalizados que compreendam também
a região rural.
Existe uma nítida diferença entre o Plano Diretor e o zo-
neamento urbano, uma vez que esse se limita a impor
restrições quanto ao uso e à ocupação do solo e divide
espacialmente o território da cidade. O Plano Diretor,
segundo Meirelles (1993) é:
[...] o complexo de normas legais e diretrizes técnicas para
o desenvolvimento global e constante do município, sob
os aspectos físico, social e econômico-administrativo, de-
sejado pela comunidade local. Deve ser a expressão das
aspirações dos munícipes quanto ao progresso do território
municipal no seu conjunto cidade-campo.
Lesley Gasparini Leite (1991, página) expressa a seguin-
te opinião:
[...] não se pode assegurar que o Plano Diretor só deve con-
siderar a zona urbana, a cidade, já que o desenvolvimento
desta depende daquela, ou seja, da zona rural. Assim, o
município pode e deve considerar todo o seu território para
promover o seu ordenamento e o seu desenvolvimento
urbano. Não é possível considerar somente a zona urbana
para a elaboração de um Plano Diretor. Deve-se considerar
todo o território, sem invadir a competência da União para
regular o uso da zona rural. Assim, o fato de se considerar
todo o território do município para elaborar um Plano Di-
retor não afronta a Constituição Federal.
A competência sobre a política agrícola e agrária pode
ser da União (art. 22, I, da Constituição Federal), mas é
necessário haver uma nítida integração entre a questão
urbana e a questão agrária. A dimensão do crescimento
urbano demonstra a necessidade de modificar as relações
sociais e econômicas para a promoção do desenvolvi-
mento econômico, em consonância com os ditames da
justiça social. Essa modificação passa pela realização da
reforma urbana, articulada com a reforma agrária, em
vista da relação estreita entre a questão rural, urbana
e ambiental.
Em contrapartida, as missões constitucionais estabeleci-
das como campo da atuação comum da União, estados
e municípios, que são normas constitucionais dirigentes
para a execução da política urbana municipal, pressupõem
uma intervenção por parte do município abrangendo
toda a sua população e, portanto, todo seu território.
Não fosse essa a leitura das normas constitucionais, como
seria possível o município proteger o meio ambiente e
combater a poluição em qualquer de suas formas; pre-
servar as florestas, a fauna e a flora; fomentar a produção
agropecuária e organizar o abastecimento alimentar; cui-
dar da saúde e assistência pública; manter programa de
educação pré-escolar e de ensino fundamental; comba-
ter as causas da pobreza e os fatores de marginalização,
sem considerar a totalidade do seu território e de sua
população? E sem contar que a as atividades agrícolas e
1
2
3
4
5
6
7
8
9
66
agrárias continuam sendo a principal atividade econô-
mica dos municípios situados no interior dos estados,
sendo muitos dos produtos oriundos da agroindústria e
fonte de exportação.
Diante das atribuições constitucionais não se circunscre-
verem apenas à área urbana do município, podem exigir
adequado ordenamento territorial, mediante planeja-
mento e controle do uso e da ocupação do solo rural com
exceção do parcelamento por incidir em competência
expressamente atribuída à União. Assim, juridicamente, a
Constituição Federal autoriza o município a exercer suas
competências constitucionais em todo o seu território.
Não é possível separar o urbano e o rural, visando garantir
o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade,
pois o sistema social e econômico local necessita dos
equipamentos, da infraestrutura e dos serviços urbanos
para desenvolver suas atividades agrícolas e agrárias na
zona rural da cidade.
Para o município promover a política de desenvolvimen-
to urbano, o Plano Diretor deve ser entendido como um
instrumento de desenvolvimento local sustentável com
normas voltadas a abranger a totalidade do seu território,
compreendendo a área urbana e rural. Padece de vício
constitucional o Plano Diretor que se restringir apenas
à zona urbana e de expansão urbana.
As diversas atividades e funções existentes nas cidades e
no campo de interesse e de necessidade dos habitantes
nos municípios são consideradas como de competência
comum entre a União, estados e município, de acordo
com o art. 23 da Constituição Federal, entre elas:
I. Cuidar da saúde e assistência pública;
II. Proporcionar os meios de acesso à cultura,
à educação e à ciência;
III. Preservar as florestas, a fauna e a flora;
IV. Proteger o meio ambiente e combater a po-
luição em qualquer de suas formas;
V. Fomentar a produção agropecuária e orga-
nizar o abastecimento alimentar;
VI. Promover programas de construção de mo-
radias e a melhoria das condições habitacionais
e de saneamento básico;
VII. Combater as causas da pobreza e os fatores
de marginalização, promovendo a integração
social dos setores desfavorecidos.
3 | ORIENTAÇÕES PARA A ELABORAÇÃO DO PROJETO DE LEI DO PDMR
O PDRM é um instrumento político-administrativo e legal
que determina o regramento da ocupação e desenvol-
vimento territorial e da estruturação espacial, estabele-
cendo princípios, objetivos e metas para o desenvolvi-
mento do território rural, preservando suas qualidades
ambientais, favorecendo o turismo e o desenvolvimento
da indústria e produção agrícola do município.
O objetivo geral da elaboração do PDMR é o planejamento
territorial para a zona rural do município, considerando
e potencializando positivamente suas características
ambientais, produtivas, turísticas e sociais.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
67
O Projeto de Lei que instituir o PDRM deverá ter no mí-
nimo os seguintes objetivos:
a. a busca permanente de melhores condições de pro-
dução e comercialização dos produtos agropecuários;
b. a gestão democrática, por meio da participação da
população e de associações representativas dos vários
segmentos da comunidade, em especial dos sindicatos
patronais e dos trabalhadores rurais e associações de pro-
dutores na formulação, execução e acompanhamento de
planos, programas e projetos de desenvolvimento rural;
c. cooperação entre governos, iniciativa privada e os
demais setores da sociedade no processo de busca de
condições de qualidade de vida e de desenvolvimento
na área rural;
d. planejamento e estudos prévios sobre os impactos
da implantação de empreendimentos na área rural, de
modo a evitar e corrigir distorções no desenvolvimento
e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
e. integração e complementaridade entre as ativida-
des urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimen-
to socioeconômico do município e do território sob sua
área de influência.
f. O plano diretor é uma norma de caráter legislativo
e não precisa ser lei complementar, mas tem uma série
de exigências quanto à sua tramitação, que são requisi-
tos para aplicação de outros instrumentos que também
exigem lei específica, sendo fundamental a participação
popular na elaboração do projeto.
O formato de aprovação da lei do plano insere-se no âm-
bito da autonomia legislativa de cada município. Portanto,
é na Lei Orgânica Municipal que se define o procedimento
legislativo concernente.
O caráter dirigente do plano, ou seja, de lei base das
políticas municipais com a qual devem ser compatíveis
e compartilharem diretrizes e objetivos as demais nor-
mativas de regulação urbana, permite afirmar que seria
aconselhável a adoção de um procedimento mais rígido
de aprovação, como meio de exigir maior envolvimento
do Poder Legislativo local. Em face da diferenciação de
quórum de lei ordinária – maioria simples – e de lei com-
plementar – maioria absoluta –, esta última conferiria
maior rigidez em posteriores alterações.
A Constituição, o Estatuto da Cidade ou outra lei federal
ou estadual não podem ter norma determinando o tipo
de lei do plano, sob pena de violar a autonomia municipal.
O projeto de lei deverá observar os preceitos da Lei Com-
plementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, que esta-
belece normas para a elaboração, redação, alteração e
consolidação das leis.
O art. 1º, parágrafo único, da referida lei complementar
explicita que as suas disposições também se aplicam a
todos os atos normativos compreendidos no processo
legislativo, conforme o art. 59 da Constituição (emendas,
leis complementares, leis ordinárias, medidas provisórias,
decretos legislativos e resoluções), bem como, no que
couber, aos decretos e aos demais atos de regulamenta-
ção expedidos por órgãos do Poder Executivo.
A área do conhecimento que se ocupa de como fazer
as leis, de forma metódica e sistemática, tendo por ob-
jetivo aprimorar a qualidade desses atos normativos, se
denomina de legística. A qualidade da lei é definida em
1
2
3
4
5
6
7
8
9
68
função de diversos fatores, sendo que os mais relevantes
são a utilidade, a capacidade de produzir os efeitos pre-
tendidos, a harmonização com o ordenamento vigente,
o equilíbrio entre custos e benefícios, a aplicabilidade e
a efetividade da norma.
O projeto de lei que instituir o PDMR deverá ser elaborado
em consonância com a técnica legislativa quanto a sua
forma, estrutura e conteúdo, e em relação ao que dispõe
e compreende: a Constituição Federal, o Estatuto da Ci-
dade, a Lei Orgânica e todas as demais disposições legais
federais, estaduais e municipais que façam referência ao
tema, inclusive normas e resoluções do Ministério das Ci-
dades, Ministério do Desenvolvimento Agrário, Ministério
da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, Ministério do
Meio Ambiente e Ministério da Integração Nacional, não
deixando também de considerar as normativas técnicas
publicadas pelas universidades e associações profissionais
e ainda de acordo com os preceitos das políticas públicas
e seus respectivos projetos e programas.
Mesmo considerando que a elaboração do PDMR deva ser
coerente com a gramática, com a legística, com o processo
legislativo e com todo o conteúdo técnico multidisciplinar
das mais diversas áreas que compõem o universo do PDMR,
este deve ser elaborado de maneira que todos entendam
e, para tanto, é fundamental que seja construído em lin-
guagem acessível e clara, da discussão à redação final. O
PDRM deve ser construído em um processo participativo,
por discussão entre iguais e por decisões conscientes e
esclarecidas. Deve ser um conjunto de regras simples que
todos entendam, pois a condição essencial para aplicação
do Plano é o seu pleno entendimento.
De acordo com Milton Santos:
[...] a luta pela cidadania não se esgota na confecção de uma
lei ou da Constituição porque a lei é apenas uma concreção,
um momento finito de um debate filosófico sempre inaca-
bado. Assim como o indivíduo deve estar sempre vigiando
a si mesmo para não se enredar pela alienação circundante,
assim o cidadão, a partir das conquistas obtidas, tem de
permanecer alerta para garantir e ampliar sua cidadania.
Mesmo considerando a afirmativa acima, não podemos
esquecer que a técnica legislativa é imprescindível, pois
consiste no modo correto de elaborar leis, de forma a
torná-las exequíveis e eficazes. Envolve um conjunto de
regras e normas técnicas que vão desde a necessidade
de legislar até a publicação da lei.
A redação é a tarefa material de confecção, de montagem,
de estruturação do texto legal, devendo-se ocupar do ade-
quado emprego das palavras, da articulação do texto, da
sua divisão e da sua sistematização.
Sem deixar de lado a transdisciplinaridade e a comple-
xidade inafastáveis da elaboração, execução e controle
do Plano Diretor, cabe enfatizar que, no domínio jurídi-
co, ele deve cumprir exigências de conteúdo e de forma
estabelecidos, sobretudo, na Constituição Federal e no
Estatuto da Cidade. Entre elas, destaca-se a obrigatorie-
dade de ser aprovado na Câmara Municipal, conferindo-
lhe a natureza jurídica de lei. Nessa qualidade, são três
os atributos necessários do Plano Diretor: existência,
validade e eficácia.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
69
O âmbito da existência refere-se à aprovação e ao início
da vigência da lei municipal do plano. Tal atributo tem
relação com o previsto nos arts. 41 e 50 do Estatuto
da Cidade, em que se estabeleceu – com todas as suas
prorrogações – o prazo limite de 30 de junho de 2008
para municípios com mais de vinte mil habitantes ou in-
tegrantes de regiões metropolitanas ou aglomerações
urbanas aprovarem suas leis do plano, sob pena de o pre-
feito responder por improbidade administrativa (art. 52,
VII). Diante dessa obrigatoriedade legal, multiplicaram-se
pelo país os planos diretores municipais.
Nada obstante, nos outros dois domínios da lei do plano
– validade e eficácia – é que são identificadas as ques-
tões mais controvertidas e que atualmente exigem maior
atenção do Estado e da sociedade. A validade implica a
adequação do Plano Diretor à legislação que lhe precede
e fundamenta e que tem por função definir parâmetros
que nele devem ser observados. Aqui se destacam a
Constituição da República, leis federais sobre políticas
urbanas e leis estaduais que disciplinam atividades comuns
dos municípios integrantes de regiões metropolitanas.
A incompatibilidade entre o plano e estas normativas
pode suscitar questionamentos em esfera administrativa
e jurídica acerca da validade daquele, seja quanto à sua
constitucionalidade, seja quanto à legalidade.
A eficácia se traduz na aptidão de a lei produzir efei-
tos, não qualquer efeito, mas aqueles relacionados ao
desenvolvimento econômico, social e ambiental de de-
terminado espaço rural, que é a finalidade primordial
do Plano Diretor. Trata-se de efeitos positivos ao mu-
nicípio – factíveis –, razão pela qual, aliada à eficácia,
está a efetividade do plano, como esclarece Luft (2008):
O princípio da eficiência-efetividade é aqui ajustado como
binômio, pois além da questão da legitimidade permear
todas as atividades de planejamento, parte-se de uma
visão que ultrapassa o economicismo, ou seja, a análise
vai além da mera relação custo-benefício. Não se almeja
planejar apenas para obter resultados ótimos em caráter
econômico. Devem ser atingidos, também, efeitos sociais
positivos, com a ampliação irrestrita de serviços e equi-
pamentos públicos e com a melhoria na qualidade de vida
de todos os habitantes. Logo, em função deste princípio,
devem ser projetados os efeitos do planejamento urbano
e, subsequentemente, devem ser avaliados seus resultados
a partir de indicadores econômicos e sociais, não poden-
do nenhum deles ser excluído. Avaliações positivas ou
negativas neste sentido demandarão, respectivamente, o
aprimoramento ou a modificação das decisões tomadas e
dos métodos empregados.
A eficácia da lei em produzir efeitos relacionados ao de-
senvolvimento econômico, social e ambiental de deter-
minado espaço rural é a finalidade primordial do Plano
Diretor. Nesse sentido, é fundamental que seu planeja-
mento e elaboração levem em consideração o porte do
município e amplitude do espaço geográfico onde se
processam os fenômenos sociais, econômicos, físico-
territoriais e político-administrativos que compõem a
realidade municipal. Destaca-se aqui a importância do
diagnóstico, a leitura da realidade − Leitura Técnica e
Leitura Comunitária − compreendendo, por exemplo, a
análise da estrutura econômica (situação atual e pers-
pectivas), da demografia (quantidade, qualidade e cresci-
1
2
3
4
5
6
7
8
9
70
mento demográfico/social) e da região onde o município
se insere (relações internas e externas).
O Projeto de Lei que instituir o Plano Municipal Rural po-
derá ainda conter em seu texto legal, que compreende o
texto das normas de conteúdo substantivo relacionadas
com a matéria regulada, os seguintes temas ou conteú-
dos e seus respectivos enunciados:
3.1 Da Política de Desenvolvimento e das Diretrizes Gerais
A zona rural poderá ser constituída por áreas destinadas
às atividades agropecuárias e de reflorestamento ou por
outras atividades correspondentes às aptidões locais.
A administração municipal poderá adotar medidas para
garantir aos trabalhadores e produtores rurais, por meio
de suas entidades de classes, a participação na formu-
lação e controle da execução das políticas públicas para
o meio rural.
A administração municipal poderá formular programas
de implantação de infraestrutura básica que propiciem
o desenvolvimento e a execução das políticas públicas
no meio rural.
Os programas objetivam: criar parcerias com os governos
estaduais, manter programas para melhorar a circulação
da produção agrícola por meio da manutenção das es-
tradas vicinais, dentro de sua competência, manter sis-
tema de defesa sanitária animal e vegetal, padronização
e classificação de produtos de origem animal e vegetal,
incentivar a agricultura familiar, por meio de programas
específicos voltados à produção, manter estrutura de
auxílio a centros avançados de pesquisas agropecuárias
e agricultura em geral, desenvolver programas voltados
ao abastecimento alimentar direcionados à assistência
técnica desde a produção até a orientação quanto à co-
mercialização, desenvolver programa de patrulha me-
canizada com máquinas e implementos agrícolas para
atender às propriedades rurais do município, disponi-
bilizar assistência técnica agronômica e veterinária, in-
crementar atividades nas escolas situadas na zona rural
tornando-as um centro de capacitação e valorização das
atividades rurais.
3.2 Macrozoneamento Rural
O zoneamento é uma ferramenta de grande aceitação na
sociedade moderna, empregada largamente em estudos
urbanos e de viabilidade e sustentabilidade de áreas agrí-
colas e ambientais. A Carta dos Andes (1958, apud Rosa,
1996) trazia um conceito preliminar de “zoneamento”
como sendo o instrumento básico da organização de um
território, baseado em suas características físicas e sua
produtividade. Carneiro e Coelho (1987) conceituaram
“zoneamento” como um instrumento para ordenação de
subespaços, sendo resultado de um conjunto de intera-
ções e atitudes que, contrastantes à dinâmica dos pro-
cessos naturais e sociais, permitem a obtenção de princí-
pios e parâmetros relativos à sua utilização. O modelo de
1
2
3
4
5
6
7
8
9
71
zoneamento para ordenação de um território depende
de seus objetivos e do tipo de indicadores e interações
utilizadas na análise. O zoneamento permite identificar
os usos atuais, orientar a ocupação de paisagens produ-
tivas ociosas e, eventualmente, dividir territórios para
facilitar o dimensionamento ambiental das políticas de
desenvolvimento (ROSA, 1996).
O macrozoneamento deve atuar como orientador das
ações do Poder Público relacionadas ao desenvolvimento
municipal. Portanto, ele tem a possibilidade de extrapo-
lar o caráter estritamente normativo dos zoneamentos
tradicionais para atuar como balizador das decisões pon-
tuais feitas ao longo do tempo.
O macrozoneamento deve incluir toda a área do municí-
pio, já que o Estatuto da Cidade instituiu essa exigência.
Por esse motivo, deve também contemplar a diferencia-
ção entre área urbana e rural, ou seja, entre as porções
do território que podem ser parceladas e utilizadas para
fins urbanos, e aquelas onde isso não é possível.
Dessa forma, o macrozoneamento deve ser compos-
to por:
I. Definição do perímetro urbano, incluindo delimi-
tação da área urbana, de expansão urbana (se houver,
com essa denominação) e rural;
II. Definição das macrozonas, entendidas como
grandes zonas homogêneas que estabelecem um refe-
rencial para o uso e a ocupação do solo e para a aplicação
dos programas contidos nas estratégias. Para conferir
a coerência pretendida para a lógica do desenvolvi-
mento urbano, é importante que o macrozoneamento
tenha um número limitado de macrozonas diferentes.
Dessa forma, sua leitura e entendimento não ficam
prejudicados. A divisão das macrozonas tem sido feita
de maneiras diversas pelos municípios, assim como a
nomenclatura usada. Os nomes das macrozonas devem
ser escolhidos de forma a indicar suas características
e/ou as intenções.
III. Descrição das macrozonas, assim como dos
princípios e critérios utilizados para defini-las e para de-
finir seus objetivos específicos. Essa descrição pode ser
feita em uma tabela em que as zonas ocupem as linhas
e suas características e objetivos ocupem as colunas.
O PDMR poderá promover a leitura socioterritorial da
zona rural, visando a democratização do acesso à terra
urbana e rural, em localizações adequadas para o desen-
volvimento humano e para que a propriedade cumpra
sua função socioambiental.
A leitura socioterritorial da zona rural deve analisar as
tendências de desenvolvimento das atividades agrícolas
e não agrícolas. A disponibilidade de um zoneamento
ecológico-econômico pode fornecer informações va-
liosas para as análises.
A definição de um macrozoneamento rural depende de
informações sobre:
a. a estrutura das propriedades imobiliárias rurais com
atividades agropecuárias, de extração vegetal e explo-
ração mineral, caracterizadas quanto ao preço da terra,
1
2
3
4
5
6
7
8
9
72
grau de concentração fundiária e perfil de arrendamento;
b. as tendências de evolução e transformação na pro-
dução agropecuária, extração vegetal e exploração mi-
neral, dependendo da situação;
c. as principais destinações e formas de transporte
dos produtos agropecuários, da extração vegetal e ex-
ploração mineral;
d. as áreas com importantes recursos naturais
preservados;
e. as áreas com importantes recursos naturais preser-
vados e com capacidade de recuperação;
f. o passivo ambiental;
g. o perfil do solo do ponto de vista geotécnico e da
produção agrícola;
h. o perfil socioeconômico e a organização territorial
dos núcleos-sede dos distritos rurais;
i. os loteamentos clandestinos classificados segundo
sua estrutura fundiária, condições urbanísticas e perfil
socioeconômico;
j. os condomínios residenciais fechados, formais e
clandestinos;
k. a presença ou não de indústrias poluidoras;
l. as compatibilidades e incompatibilidades entre as
atividades agropecuárias, extrativistas, de exploração
mineral e os núcleos de moradias, formais e clandestinos;
m. o perfil dos bens e imóveis de interesse histórico, ar-
quitetônico e cultural. Por exemplo: fazendas antigas que
guardam patrimônio de períodos econômicos anteriores.
Existem vários tipos de zoneamentos (SILVA & SANTOS,
2004), dentre eles: o Zoneamento Ecológico-Econômi-
co, o Zoneamento Agroecológico e o Zoneamento Ur-
bano, que são exemplos de ordenamento territorial, o
Zoneamento Agrícola de Risco Climático, amplamente
utilizado pelos técnicos e produtores para plantio da
safra e também para assegurar a cobertura de seguros
agrícolas, e, ainda, o Zoneamento Geoambiental e o Eda-
foclimático, ainda não previstos na legislação brasileira
(BATISTELLA, 2007).
O Zoneamento Agroecológico, por exemplo, é o proces-
so de identificação de áreas relativamente homogêneas,
caracterizadas em função de fatores físicos (clima, solo,
formas da terra), biologia (vegetação, fauna) e socioeco-
nômicos (presença do homem e suas atividades), além
da avaliação dessas áreas com relação a seu potencial de
sustentabilidade para usos específicos.
Os fatores físicos e biológicos a serem utilizados na ca-
racterização das zonas agroecológicas dependerão dos
objetivos da zonificação e do nível de detalhamento a
que se pretende chegar (AGO 1997; PRIETO 1992), bem
como as características relativas à presença do homem
e suas atividades sociais e econômicas. De acordo com
os critérios da FAO, o Zoneamento Agroecológico define
zonas com base em combinações de solo, fisiografia e
características climáticas. Os parâmetros particulares usa-
dos na definição são centrados nas exigências climáticas
e edáficas das culturas e nos sistemas de manejo em que
essas se desenvolvem. Cada zona tem uma combinação
similar de limitações e potencialidades para o uso das
terras e serve como ponto de referência das recomen-
dações delineadas para melhorar a situação existente do
uso das terras, seja incrementando a produção ou limi-
tando a degradação dos recursos naturais (FAO, 1997).
1
2
3
4
5
6
7
8
9
73
O Zoneamento Agroecológico deve ainda considerar
a preservação de áreas em casos de ecossistemas con-
siderados frágeis, como, por exemplo, problemas de
degradação de solos (erosão, uso intensivo), áreas com
fins de proteção ambiental da fauna e da flora e áreas de
alta diversidade genética preservando a biodiversidade.
Como uma extensão do Zoneamento Agroecológico,
AB´ SABER (1989) utiliza o termo Zoneamento Agroe-
cológico e Socioeconômico como a busca das vocações
de cada componente ou célula especial (zona, espaço de
terra) inseridas em conjuntos maiores do espaço regio-
nal, exigindo para isso: um conhecimento do mosaico
de solo, a detecção das tendências de uso econômico ou
especulativo dos espaços rurais e urbanos, o balanço da
economicidade dos sistemas de exploração propostos,
os espaços livres à exploração econômica, os tipos de
módulos rurais passíveis de serem instalados nos espaços
liberados à exploração econômica, os fatores de apoio
às atividades agrárias e o balanço das carências ou das
eficiências das infraestruturas preexistentes. Lembra
ainda esse autor da necessidade de reconhecimento e
delimitação dos espaços defendidos por legislações es-
peciais: parques nacionais indígenas, reservas, estações
ecológicas, setores críticos dos espaços ecológicos e de
outras áreas de proteção obrigatória ou parcial, inse-
rindo-se nesse contexto a proteção da biodiversidade.
A principal função do Zoneamento Agroecológico e So-
cioeconômico é fornecer subsídios técnico-científicos
para a elaboração de Planos de Ordenação do Território
Nacional (UNCED 92 1991b).
3.3 Da Política Agrícola
A política agrícola, segundo o art. 187 da Constituição
Federal, será planejada e executada na forma da lei, com
a participação efetiva do setor de produção, envolvendo
produtores e trabalhadores rurais, bem como dos setores
de comercialização, de armazenamento e de transportes,
considerando, especialmente: os instrumentos credití-
cios e fiscais, os preços compatíveis com os custos de
produção e a garantia de comercialização, o incentivo à
pesquisa e à tecnologia, a assistência técnica e extensão
rural, o seguro agrícola, o cooperativismo, a eletrificação
rural e irrigação e a habitação para o trabalhador rural.
Os investimentos públicos na zona rural que visem ao in-
cremento da produção agropecuária poderão fomentar a
utilização de técnicas que preservem a qualidade do solo,
da água e do ar, assegurar a diversificação e a produção
de alimentos, promover a geração de renda e o desen-
volvimento econômico dos pequenos produtores e im-
plementar no município uma central de abastecimento,
que servirá tanto para dinamizar e diversificar a produção
agrícola municipal como garantir a demanda de alimentos.
A administração municipal poderá apoiar a realização
de cursos visando a capacitação dos produtores e tra-
balhadores para a melhoria do processo produtivo rural.
A administração municipal deverá elaborar diagnósticos,
planos e projetos para o setor rural, garantir a execução
dos projetos por meio de divulgação e acompanhamento
1
2
3
4
5
6
7
8
9
74
regular das suas etapas de realização, criar mecanismos
de estímulo aos produtores rurais, promover e apoiar
projetos em parceria com a União e o Estado visando ao
desenvolvimento rural.
A administração municipal poderá incentivar o associa-
tivismo e o cooperativismo junto aos produtores rurais.
Os agricultores serão incentivados a utilizar o manejo
integrado de pragas e o controle biológico.
O Poder Executivo deverá ser autorizado a firmar Con-
vênio com instituições e órgãos públicos, entidades e or-
ganizações sociais, para desenvolvimento de programas
e demais ações congêneres, que tenham por objetivo o
desenvolvimento rural sustentável dos agricultores fa-
miliares do município.
Os parceiros e/ou apoiadores institucionais deverão
orientar-se pelas diretrizes estabelecidas pelo sistema
agroecológico para a produção agropecuária, conforme
determinação da Política Nacional de Assistência Técnica
e Extensão Rural, que trata das várias dimensões a serem
observadas quanto aos sistemas produtivos familiares.
Todas as atividades desenvolvidas junto aos agricultores
familiares do município deverão ter caráter educativo,
com ênfase na adoção de processos participativos para
elaboração, execução e avaliação de ações e projetos
rurais sustentáveis. Caso seja constatada a demanda por
atividades de capacitação, os parceiros e/ou apoiadores
institucionais, junto aos agricultores familiares do mu-
nicípio, deverão elaborar o calendário anual de cursos,
palestras técnicas, seminários e demais atividades de for-
mação e capacitação, para atendimento aos agricultores
e trabalhadores do setor rural do município.
Os programas de desenvolvimento sustentável que esti-
verem sob a égide do Poder Público Municipal e demais
parceiros institucionais públicos e privado, prioritaria-
mente, deverão atender aos agricultores familiares as-
sentados com a devida inclusão desses nas políticas pú-
blicas sociais, culturais e econômicas da municipalidade,
respeitando as características ambientais existentes nos
assentamentos, bem como a potencialidade local para
exploração de atividades, em sistema de cooperativismo
e associativismo.
3.4 Da Produção Primária e seu desenvolvimento
Objetiva promover o fortalecimento e ordenamento da
produção primária, com a identificação, integração e in-
clusão de suas potencialidades naturais, culturais, étnicas,
turísticas e econômicas ao contexto de cidade e do terri-
tório. Para o atendimento desse programa, o município
poderá desenvolver as seguintes ações, entre outras:
» integração e desenvolvimento de atividades de
produção econômica que proporcionem o me-
lhor aproveitamento dos potenciais naturais e
culturais locais;
»ordenamento e diversificação das atividades
econômicas produtivas em função da aptidão
do solo, potenciais naturais e dos elementos
1
2
3
4
5
6
7
8
9
75
estruturadores do território, priorizando
as atividades agrofamiliares, associativas e
cooperativas;
»reconhecimento e definição das localidades
rurais estratégicas, direcionando serviços e
programas de infraestrutura e fortalecimen-
to das atividades locais, melhorando o atendi-
mento para a população residente nas áreas de
influência;
» integração e valorização das reservas indígenas
existentes e suas características socioculturais;
»ordenamento dos usos e das atividades econô-
micas, com a priorização para a preservação am-
biental, o desenvolvimento de atividades agrofa-
miliares, sendo permitido, de forma controlada,
atividades de turismo, lazer e usos residenciais
urbanos na forma de condomínios horizontais e
chácaras de lazer e recreio;
»criação de mecanismos que visem a organização
dos produtores rurais e a comercialização direta
do produtor para o consumidor, melhorando o
sistema de abastecimento municipal, com o in-
centivo à produção agrícola e à comercialização
de produtos agroecológicos;
»elaboração de estudos e levantamentos para
criação de cinturões verdes no entorno da área
urbanizada, com o objetivo de produção susten-
tável de alimentos agroecológicos;
»parcerias com organizações que atuam com pes-
quisas visando orientar os produtores a promo-
verem o aproveitamento adequado dos recursos
naturais, associados aos critérios de preservação
ambiental, implementando um modelo de pro-
dução agrícola que repercuta em benefícios para
a sociedade;
»articulação entre os sistemas de infraestrutura
rural, assistência técnica, comercialização e fis-
calização fitossanitária e estabelecimento de cri-
térios para implantação de atividades turísticas,
recreativas e culturais na zona rural, respeitando
o módulo mínimo e considerando os impactos
ambientais decorrentes.
O município poderá elaborar o Plano de Desenvolvimen-
to Rural, incluindo:
I. o zoneamento de uso e ocupação do solo rural;
II. projetos de recuperação de matas ciliares e proteção ambiental, por meio de campanhas educativas com a participação dos cidadãos;
III. levantamento e identificação das sedes de comunidades rurais e áreas especiais, promo-vendo a regularização fundiária; e
IV. reconhecimentos das atividades urbanas existentes e formas de inibir e fiscalizar os parcelamentos irregulares e clandestinos na Macrozona Rural.
O Plano poderá incluir a aplicação de mecanismos e fer-
ramentas de compensação financeira para manutenção
e recomposição de áreas de florestas nos imóveis rurais,
1
2
3
4
5
6
7
8
9
76
disponíveis na legislação ambiental, como o Pagamento por
Serviços Ambientais (PSA), mediante legislação específica.
3.5 Política Habitacional e Regularização Fundiária
O município promoverá o direito à moradia digna, por
meio de um conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas,
ambientais e sociais, e mediante a reestruturação e qua-
lificação dos espaços territoriais informais, da ampliação
da oferta, da democratização do acesso e do reconhe-
cimento e regularização das ocupações habitacionais
consolidadas, tendo como objetivos:
I. reconhecer os assentamentos irregulares e as ocupações informais no processo de planejamen-to municipal;
II. promover a integração territorial, a recuperação da identidade cultural e o combate às desigualda-des e à segregação social;
III. coordenar e ampliar a oferta de Habitação de Interesse Social (HIS), potencializando e diversifi-cando a produção habitacional pública e privada, integrada aos elementos estruturadores do territó-rio, visando a diminuição de conflitos e a melhoria da qualidade de vida nos assentamentos;
IV. promover a regularização fundiária e a urba-nização de áreas ocupadas por população de baixa renda, como favelas e parcelamentos irregulares ou clandestinos, incorporando-os às áreas urbanas regulares, garantindo o acesso à moradia e aos ser-viços públicos essenciais, a recuperação ambiental
dos espaços territoriais degradados e a simplifica-ção da legislação do parcelamento do solo e das normas edilícias;
V. assegurar o adensamento compatível e adequado.
O município, na implementação da política de Habitação
de Interesse Social (HIS), obedecerá às diretrizes estabe-
lecidas no Plano Municipal de Habitação e Regularização
Fundiária e promoverá, com garantia da participação
popular na implementação do programa:
I. levantamento e aproveitamento de imóveis não edificados, não utilizados e imóveis edificados subu-tilizados, com potencial de urbanização, edificação e utilização prioritária para projetos habitacionais e para regularização fundiária;
II. ampliação da produção de Habitações de In-teresse Social em áreas aptas e passíveis de urba-nização, por meio de parcerias público-privadas que assegurem a assessoria técnica e jurídica, bem como as formas de financiamento;
III. adaptação dos projetos habitacionais aos ele-mentos estruturadores do território, garantindo a infraestrutura adequada, contemplando o acesso aos serviços públicos de saúde, educação, sanea-mento básico, entre outros;
IV. pesquisas e ações que desenvolvam técnicas alternativas e soluções adequadas à cultura local, para a diversificação da produção habitacional do município;
V. promoção da regularização fundiária e a urbani-zação específica em assentamentos irregulares con-solidados de populações de baixa renda, garantindo
1
2
3
4
5
6
7
8
9
77
a permanência de seus moradores preferencial-mente na região do assentamento, excetuando-se os locais que configurem situação de risco ao meio ambiente, à coletividade e à população residente e de seu entorno;
VI. articulação com os diversos agentes envolvidos no processo de regularização, tais como represen-tantes do Ministério Público, do Poder Judiciário, dos Cartórios de Registros, dos Governos Estaduais e Municipais, bem como dos grupos sociais envolvi-dos, visando equacionar e agilizar os processos de regularização fundiária e a legalização e titulação das áreas em benefício dos ocupantes;
VII. efetiva fiscalização municipal para evitar o surgimento de novas invasões ou ocupações ou a ampliação das áreas irregulares existentes.
A regularização de edificações e parcelamentos do solo
em situações tecnicamente viáveis e compatíveis com
as prioridades e diretrizes definidas no Plano Diretor do
município fica condicionada à realização de obras e ações
necessárias para garantir a segurança jurídica, a estabili-
dade física, a salubridade e a sustentabilidade ambiental
e econômica, de forma a incorporar os assentamentos
informais à cidade.
A regularização das ocupações na zona rural
Apesar de as ações de regularização fundiária e urba-
nística poderem ser implementadas independentes do
Plano Diretor, é importante articular essas estratégias
no sistema de planejamento e gestão territorial do muni-
cípio. A regularização das ocupações na zona rural deve
ser bastante criteriosa, especialmente nos locais com
muitos vazios urbanos. Deve-se ter o cuidado de não in-
duzir o surgimento de outras ocupações, principalmente
em áreas distantes do perímetro urbano.
Se for possível, o Plano Diretor deve identificar todas ou
parte das áreas regularizáveis localizadas na zona rural
e deve incluir as estratégias e instrumentos para efeti-
var a regularização. Para isso, é imprescindível mapear
e traçar o perfil social, econômico e territorial de todos
os núcleos na fase da leitura.
3.6 Transporte e Mobilidade
O município poderá promover a organização e o plane-
jamento do Sistema de Mobilidadepor meio do Plano
Municipal de Mobilidade Urbana com a participação po-
pular, contemplando o sistema de trânsito, transporte
e acessibilidade, implantando programas e projetos que
promovam a humanização, eficiência e a segurança do
sistema, garantindo:
I. o incentivo ao transporte coletivo municipal, de
forma integrada aos elementos estruturadores do ter-
ritório, promovendo:
a. reorganização dos fluxos do sistema de transpor-
te coletivo, urbano, rural e metropolitano, por meio da
implantação de terminais de transbordo e linhas alimen-
tadoras que integrem o transporte e possibilitem a rees-
truturação das localidades do entorno urbano, conforme
Plano Municipal de Mobilidade;
1
2
3
4
5
6
7
8
9
78
b. monitoramento permanente da capacidade do sis-
tema em relação ao custo e demanda, com utilização de
equipamentos e novas tecnologias que demonstrem o
número de usuários, linhas, horários críticos, frequên-
cia, qualidade dos serviços, renovação da frota, custos
e planilha de cálculo, disponíveis a todos os cidadãos;
c. ações planejadas que permitam a otimização dos
investimentos e a consequente redução dos custos do
sistema transporte de coletivo, resultando em tarifa justa
e condizente com as características sociais e territoriais;
d. priorização na manutenção, recuperação ou pavi-
mentação das vias dos trajetos de transporte coletivo.
II. valorização dos locais de uso público e sua inte-
gração territorial, priorizando o convívio, a interação
social e a acessibilidade universal aos espaços e aos
equipamentos de uso público;
III. viabilização de sistemas alternativos de transpor-
te e integração entre os diferentes modais, possibilitando
uma nova forma de conexão territorial, priorizando a
locomoção de pedestres e modalidades de baixo con-
sumo energético e impacto ambiental, promovendo:
a. implementação de novas alternativas para o desloca-
mento aos locais de trabalho, com segurança, eficiência
e prioridade de implantação de sistema cicloviário para
deslocamentos;
b. integração do sistema de circulação aos demais
modais de transporte e aos elementos do patrimônio
natural e valorização cultural da modalidade ciclista,
abrangendo todo o território;
c. criação, diversificação e ampliação dos modais, com
incentivo aos transportes alternativos, em especial, veí-
culo leve sobre trilhos;
IV. reorganização do sistema e fluxos de todas as
modalidades de transporte de cargas no município, que
garantam o adequado abastecimento e escoamento da
produção, a conservação das vias municipais, a acessi-
bilidade territorial e a segurança dos usuários e da po-
pulação local.
3.7 Sistema de Informações Geográficas (SIG)
O planejamento territorial municipal poderá ser orien-
tado pelas informações referentes ao território e seu
desenvolvimento, provenientes do Sistema de Informa-
ções Geográficas (SIG), estruturado por intermédio do
desenvolvimento de tecnologia de geoprocessamento
interligada a uma base cartográfica municipal unificada
e associada a um banco de dados com informações terri-
toriais referentes às diferentes áreas de desenvolvimento
do município, tendo como objetivos:
I. criar a base cartográfica territorial e banco de
dados municipal unificado, garantindo o acesso às
informações;
II. gerenciar e integrar os dados de informação pro-
venientes de órgãos da administração pública direta
e indireta, governamentais e não governamentais;
1
2
3
4
5
6
7
8
9
79
III. desenvolver tecnologia e qualidade da infor-
mação subsidiando as ações governamentais na
identificação, planejamento e no monitoramen-
to do território e seus elementos de constituição,
auxiliando no processo de tomada de decisões;
IV. implantar um processo permanente, dinâmico
e atualizado para a coleta e armazenamento dos
dados, monitoramento do crescimento e transfor-
mação do território, visando a leitura real do muni-
cípio, a melhoria dos indicadores e a qualidade de
vida dos munícipes, podendo, para tal, constituir
parcerias com Instituições de Ensino e Pesquisa;
V. qualificar o pessoal técnico para o gerenciamen-
to, desenvolvimento e atualização do sistema, com
a aquisição periódica de levantamentos geográficos
e materiais técnicos que representem as caracterís-
ticas territoriais do município em transformação.
O município observará, no monitoramento do seu de-
senvolvimento territorial, os parâmetros referentes à
infraestrutura, aos elementos físico-espaciais, ao desen-
volvimento econômico, aos indicadores de desenvolvi-
mento humano e à qualificação ambiental do município.
3.8 O Parcelamento do Solo Rural
Cabe questionar a responsabilidade exclusiva do Incra
sobre essa matéria, pois o município tem a responsabi-
lidade constitucional de legislar sobre assuntos de inte-
resse local. A regulação das formas de uso, ocupação e
o parcelamento do solo no território municipal são de
interesse local. Portanto, o município deve tomar para si
a responsabilidade de exercer essa regulação que, certa-
mente, envolverá negociações e articulações com o Incra.
Uma alternativa para viabilizar essa regulação municipal
é instituir novo perímetro urbano, demarcar zona de ex-
pansão urbana ou definir zona de urbanização específica,
nos termos da Lei Federal nº 6.766/1979, abrangendo os
núcleos já existentes e as áreas de interesse para a rea-
lização de novos parcelamentos urbanos. Porém, essa
solução nem sempre é viável; por exemplo, se houver
grandes vazios urbanos em contextos locais.
É importante ressaltar que essas demarcações devem
ser coerentes com o macrozoneamento rural e vir acom-
panhadas por medidas de combate aos vazios urbanos,
com instrumentos urbanísticos que ampliem democra-
ticamente o acesso à terra na área urbana consolidada.
Adotar estas medidas e aplicar estes instrumentos devem
ser ações prioritárias, tendo em vista o objetivo princi-
pal do Plano Diretor: promover o desenvolvimento e a
expansão urbana de forma socialmente justa e ambien-
talmente equilibrada.
O Projeto de Lei que instituir o Plano Municipal Rural deve-
rá em sua Parte Final dispor sobre as medidas necessárias
à implementação das normas de conteúdo subjetivo, à
disposição transitória, se for o caso, cláusula de vigência
e cláusula de revogação, se houver.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
80
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS. NBR 12267: normas para elaboração de Plano Diretor. Rio de Janeiro, 1992.
AB’SABER, A. Zoneamento ecológico e econômico da Amazônia: questões de escala e método. Estudos avan-çados, São Paulo, v. 4, 1989.
AGO, H. (Coord.) Proyecto regional información sobre tierras agrícolas y aguas para un desarrollo agrícola sostenible. Santiago, Chile: FAO, 1997.
ALVIM, A.; ALVIM, T.; CLÁPIS, A. L. (org.). Comentários ao Código Civil Brasileiro. Livro Introdutório ao Direito das Coisas e o Direito Civil. V. XI, T. I. Rio de Janeiro: Fo-rense, 2009.
ARAÚJO, F. A. V.; SOARES, B. R.. Relação cidade-campo: desafios e perspectivas. Campo-território: Revista de Geografia Agrária, Uberlândia, v. 4, n. 7, 2009.
ASSIS, R. L. Desenvolvimento rural sustentável no Brasil:
Referências bibliográficas
perspectivas a partir da integração de ações públicas e privadas com base na agroecologia. Economia Aplicada, Ribeirão Preto, v. 10, n. 1, 2006.
AZEVEDO, E. A., Direito de Propriedade e Planejamento Urbano, 1986 (mimeo).
AZEVEDO, F. A cidade e o campo na civilização industrial: antagonismo, oscilações e contradições. In: ______. A cidade e o campo na civilização industrial e outros es-tudos. São Paulo: Melhoramentos, 1962.
BAGLI, P. Rural e urbano: harmonia e conflito na cadência da contradição. In: SPOSITO & WHITACKER, Maria En-carnação Beltrão e Arthur Magon (org.) Cidade e campo: relações e contradições entre o urbano e o rural. 1. ed. São Paulo: Expressão Popular, 2006.
BANCO MUNDIAL. Globalização, crescimento e pobre-za. São Paulo: Futura, 2002.
BATISTELLA, T. S. O Zoneamento Ambiental e o desa-
9
81
fio da construção da Gestão Ambiental Urbana. 146 f. Dissertação (Mestrado) – Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de Brasília, Brasília. 2007.
BLASCHKE, T.; KUX, H. Sensoriamento remoto e SIG avançados. 2. ed. São Paulo: Oficina de Textos, 2009.
BRAGA, Roberto. Plano diretor municipal: três questões para discussão. In: Caderno do Departamento de plane-jamento (Faculdade de Ciências e Tecnologia – UNESP), Presidente Prudente, vol. 1, n. 1, 1995.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da Repúbli-ca Federativa do Brasil. Organização de Alexandre de Moraes. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2000.
BRASIL. Estatuto da Cidade: Lei nº 10.257/2001 que estabelece diretrizes gerais da política urbana. Brasília: Câmara dos Deputados, 2001.
BRASIL. Estatuto da Cidade: Guia para implementação pelos municípios e cidadãos. Brasília: Câmara dos Depu-tados/Caixa Econômica Federal/Instituto Pólis, 2001.
BRASIL. Estatuto da Metrópole, Lei nº 13.089 que altera a Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001. Brasília, 2015.
BRASIL, Decreto-Lei nº 311: dispõe sobre a divisão ter-ritorial do país. Brasília: Câmara dos Deputados, 1938.
BRASIL. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Diretoria de Agropecuária, Superintendência de Recur-sos Naturais. Termos de Referência para uma Proposta de Zoneamento Ecológico-Econômico do Brasil. Rio de Janeiro, 1986.
BRASIL. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Manual do Recenseador, 2010.
BRASIL, Ministério das Cidades. Plano Diretor Participa-tivo: guia para a elaboração pelos municípios e cidadãos. 2. ed. Brasília, 2005.
BRAUDEL, F. Civilização material, economia e capitalis-mo: séculos XV-XVIII. São Paulo: Martins Fontes, 1996.
CÂMARA, J. A. Estatuto da Cidade. (Coord.) Adilson Abreu Dallari e Sérgio Ferraz. São Paulo: Malheiros, 2002.
CÂNDIDO, A. A sociologia no Brasil. Tempo social, re-vista de sociologia da USP, São Paulo, v. 18, n. 1, p. 271-301, jun. 2006.
CANO, W. (Coord.). A interiorização do desenvolvimen-to econômico do Estado de São Paulo (1920-1980). São Paulo: Fundação SEADE, v. 3, 1988.
CARNEIRO, C. G.; COELHO, G.B. Método operativo para o planejamento e gestão ambiental. In: Workshop para Zoneamento de Áreas de Proteção Ambiental. Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social – IPARDES/SEMA, Curitiba, 1987.
CARNEIRO, M. J. Apresentação. In: MOREIRA, Roberto José (org.). Identidades Sociais: ruralidades no Brasil contemporâneo. Rio de Janeiro: DP&A, 2005.
CASTELLS, M. O fenômeno urbano: delimitações con-ceituais e realidades históricas. In: ______. A questão urbana. São Paulo: Paz e Terra, 2006.
CASTRO, E. G. Estudos de comunidade: reflexividade e etnografia em Marvin Harris. Revista universidade rural: série ciências humanas, Rio de Janeiro, v. 23, n. 2, 2001.
CHIZZOTTI, A.. Pesquisa em ciências humanas e sociais. São Paulo: Cortez, 2009.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
82
CORRÊA, M. J.; CORRÊA, W.; GERARDI, L. H. A proble-mática da definição e da delimitação do espaço rural e urbano. Mudanças no espaço rural e práticas institucio-nais: o exemplo da Ilha de Santa Catarina. Geografia, Rio Claro, v. 25, n. 1, 2001.
COELHO, C. M. et al. Habitat use by wild maned wolves (Chrysocyon brachyurus) in a transition zone environment. Journal of Mammalogy, Kansas, v. 89, n. 1, p. 97-104, 2008.
COELHO, C. N. O princípio do desenvolvimento sustentá-vel na agricultura brasileira. Revista de Política Agrícola, Brasília, v. 1, n. 2, 1998.
DELGADO, G. Caracterização geral do desenvolvimento recente da agricultura. In: ______. Capital financeiro e agricultura no Brasil: 1965-1985. Campinas: Ícone, 1985.
DIEGUES JÚNIOR, M. Populações rurais brasileiras. In: SZ-MRECSANYI, T.; QUEDA, O. (Orgs.). Vida rural e mudan-ça social. São Paulo: Companhia Editora Nacional, 1979.
DI PIETRO, M. S. Z. Função Social da Propriedade Públi-ca. Revista Eletrônica de Direito do Estado, Salvador, n. 6, 2006.
DUARTE, M. H. L. et al. Noisy human neighbours affect where urban monkeys live. Biology Letters, London, 2011. DOI: 10.1098/rsbl. 2011.0529. Publicado online em 29 de junho de 2011.
DURHAN, E. R. A caminho da cidade: a vida rural e a migração para São Paulo. São Paulo: Perspectiva, 1973.
FABRINI, J. E. A reprodução contraditória do rural nas pequenas cidades. Terra livre, São Paulo, v. 1, n. 32, 2009.
FAO. Zonificación Agro-ecológiuca: guia general. (FAO. Boletin de Suelos, 73). Roma, 1997.
FERNANDES, E. Direito urbanístico e política urbana no Brasil: uma introdução. In: ______Direito e política ur-bana no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey, 2001.
FERNANDES, F. As implicações sócio-econômicas da independência. In: ______. A revolução burguesa no Brasil. Rio de Janeiro: Zahar, 1975.
______. Anotações sobre o capitalismo agrário e mu-dança social no Brasil. In: ______. A Sociedade de clas-ses e subdesenvolvimento. Rio de Janeiro: Zahar, 1981.
FERRÃO, J. Relações entre o mundo rural e mundo ur-bano: evolução histórica, situação actual e pistas para o futuro.EURE. Santiago, v. 26, n. 78, set. 2000.
FERREIRA, A. D. D. O rural como categoria sociológica. Revista de sociologia e política, Curitiba, n. 12, 1999.
______. Processos e sentidos do rural na contempora-neidade: indagações sobre algumas especificidades bra-sileiras. Estudos sociedade e agricultura, Rio de Janeiro, n. 18, p. 28-46, 2002.
FILHO, C. M. C.. Parâmetro mínimo para a Constituinte. Arquitetura e Urbanismo, n. 7, p.109, ago. 1986.
FORSTHOFF, E.; LehrbuchdesVerwaltungsrechts. Bd. I: AllgemeinerTeil, München, 1. ed. 1950, 10. ed. 1973.
FROEHLICH, J. M.; MONTEIRO, R. C.. Transformações semânticas recentes do “termo rural”: uma leitura a partir da perspectiva urbana. Raízes, Campina Grande. 2002.
GARCIA JÚNIOR, A. R. A sociologia rural no Brasil: entre escravos do passado e parceiros do futuro. Sociologias, Porto Alegre, 2003.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
83
GIDDENS, A.; BECK, U.; LASH, S. Modernização reflexi-va: política, tradição e estética na ordem social moderna. São Paulo: Editora Unesp, 1997.
GRAZIANO DA SILVA, J.; DEL GROSSI, M. E.; CAMPA-NHOLA, C. O que há de realmente novo no rural bra-sileiro. Cadernos de Ciências e Tecnologia, Brasília, v. 19, n. 1, 2002.
GONÇALVES, F. E. Cidades pequenas, grandes proble-mas: perfil urbano do Agreste Potiguar. 176 f. Dissertação (Mestrado em Geografia). Centro de Ciências Humanas, Letras e Artes, Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal. 2005.
GOZZI, G. Estado Contemporâneo. In: BOBBIO, N.; MA-TTEUCCI, N.; PASQUINO, G.. Dicionário de Política. 13. ed. vol. 1. Brasília: UnB, 2007.
GUIMARÃES, D. P.; PIMENTA, F. M.; LANDAU, E. C. Inte-gração Google Earth-SIG-Servidor de Mapas e o Moni-toramento Ambiental. Embrapa Milho e Sorgo, Circular Técnica 183, Sete Lagoas-MG, 2012.
HELD, David & Anthony McGrew. Prós e contras da globalização. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 2001.
HELD, David, Anthony McGrew, David Goldblatt & Jo-nathan Perraton. Global transformations: politics, eco-nomics and culture. Stanford University Press, 1999.
HARVEY, D. Condição pós-moderna: uma pesquisa so-bre as origens da mudança cultural. São Paulo: Edições Loyola, 1992.
HEREDIA, B. M. A. A morada da vida: trabalho familiar de pequenos produtores do nordeste do Brasil. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1979.
HIRSCH, A.; CHIARELLO, A. G. The endangered maned sloth Bradypus torquatus of the Brazilian Atlantic forest: a review and update of geographical distribution and habitat preferences. Mammal Review, Oxford, v. 41, n. 3, p. 1-20, 2011.
HOLANDA, S. B. Trabalho e aventura. In: ______. Raí-zes do Brasil. São Paulo: Companhia das Letras, 1998.
IANNI, O. O mundo agrário. In: ______. A era do globa-lismo. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2001.
JONES, C. Geographical Information Systems and com-puter cartography. London: Longman, 1997.
KUTUCUOGLU, K.Y. et al. A framework for managing maintenance using performance measurement systems. International Journal of Operations & Production Mana-gement, v. 21, n. 1/2, 2001.
LANDAU, E. C.; HIRSCH, A.; MUSINSKY, J. Vegetation cover and land use in the Atlantic Coastal Forest of Sou-thern Bahia, Brazil, based on satellite imagery: a com-parison among municipalities. Memoirs of the New York Botanical Garden, New York, v. 100, p. 221-244, 2008.
LAWRENCE, Steve e GILES, Lee. Accessibility of informa-tion on the web. Nature, v. 400, n. 8, p. 107-109, 1999.
LA NOUVELLE. Charte d’Athènes. 2003. Disponível em: <www.ceu-ectp.org>. Acesso em: 10 fev. 2015.
LE CORBOUSIER. Planejamento urbano. São Paulo: Pers-pectiva, 1971.
LEITE, L. G. Plano Diretor: obrigatório por força da Lei Orgânica. In: Caderno de Direito Municipal, Revista de Direito Público 97. São Paulo: Síntese, jan/mar, 1991.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
84
LIMA, E. N. Novas ruralidades, novas identidades. Onde? In: MOREIRA, R. J. (Org.). Identidades sociais: ruralidades no Brasil contemporâneo. Rio de Janeiro: DP&A Editora, 2005.
LINHARES, M. Y. Terra prometida: uma história da ques-tão agrária no Brasil. Rio de Janeiro: Campus, 1999.
LOCKE, J. Property and the Limits of Government. In: ARTHUR, J. (org), Morality and Moral controversies. New Jersey, Prentice-Hall, 1981.
LUFT, R. M. Políticas municipais de desenvolvimento urbano: premissas e condições de um planejamento factível. 178 f. Dissertação (Mestrado). Universidade Federal do Paraná, 2008.
MARQUES, M. I. M. O conceito de espaço rural em ques-tão. Terra livre, São Paulo, ano 18, n. 19. p. 95-112, jul./dez. 2002.
MARTIN, N. B.; OTANI, M. N.; SERRA, R.; ANGELO, J. A. Subsídios para elaboração de plano diretor agrícola municipal. Informações Econômicas. São Paulo, v. 28, n. 4, p. 40-53, abr. 1998.
MARTINS, J. S. Modernização e problema agrário no es-tado de São Paulo. Revista do Instituto de Estudos Bra-sileiros, São Paulo, v. 6, p. 121-145, dez. 1969.
______. Tendências na sociologia rural. In: ______. Introdução crítica à sociologia rural. São Paulo: Huci-tec, 1981.
______. O futuro da sociologia rural e sua contribui-ção para a qualidade de vida rural. Estudos sociedade e agricultura, Rio de Janeiro, n. 15, p. 5-12, 2000.
MATTOS, L. P. (org.). Estatuto da Cidade Comentado. Belo Horizonte: Mandamentos, 2002.
MEIRELLES, H. L.. Direito Municipal Brasileiro. 15. ed. São Paulo: Malheiros, 2006.
MENDONÇA, S. R. A vocação eminentemente agrícola do Brasil: a ordem a serviço do progresso. In: ______. O ru-ralismo brasileiro (1888-1931). São Paulo: Hucitec, 1997.
MENDRAS, H. A cidade e o campo. In: QUEIROZ, M. I. P. (Org.). Sociologia rural. Rio de Janeiro: Zahar, 1969.
______. Sociologia do meio rural. In: QUEIROZ, M. I. P. (Org.). Sociologia rural. Rio de Janeiro: Zahar, 1969.
MIRANDA, L. G.; NEVES G. R.; SEVERO P. A. BUSI, Pla-no Diretor – Desenvolvimento Integrado, Passo Fun-do, 1979.
MONBEIG, P.. Pioneiros e fazendeiros de São Paulo. São Paulo: Hucitec, 1984.
MOREIRA, M. A. et al. Uso de imagens do Google Earth capturadas através do software Stitch Map e do TM/Landsat-5 para mapeamento de lavouras cafeeiras: nova abordagem metodológica. In: Simpósio Brasileiro de Sensoriamento Remoto, 15., 2011, Curitiba. Anais. São José dos Campos: Inpe, 2011.
MOREIRA, R. J. Ruralidades e Globalizações: ensaian-do uma interpretação. In: ______ (org.). Identidades Sociais: ruralidades no Brasil contemporâneo. Rio de Janeiro: DP&A, 2005.
MUKAI, T, Direito e legislação urbanística no Brasil (His-tória – Teoria – Prática). São Paulo: Saraiva, 1988.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
85
NAVARRO, Z. Desenvolvimento rural no Brasil: os limites do passado e os caminhos do futuro. Estudos avançados. Dossiê desenvolvimento rural, São Paulo, v. 15, n. 43, p. 83-100, set./dez. 2001.
PERICO, R. E. et al. Políticas de desenvolvimento rural territorial: desafios para construção de um marco jurídi-co-normativo; Carlos Miranda e Breno Tiburcio (orgs.) - Série desenvolvimento rural sustentável; v.13, Brasília: IICA – Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura, 2011.
PIMENTA, F. M.; LANDAU, E. C.; HIRSCH, A.; GUIMA-RAES, D. P. Servidores de mapas: programação para disponibilizar dados geográficos multidisciplinares utili-zando tecnologias livres. Brasília: Embrapa; Sete Lagoas: Embrapa Milho e Sorgo, 2012.
POLANYI, K. A grande transformação: as origens da nossa época. Rio de Janeiro: Campus, 1980.
PRADO JÚNIOR, C. História econômica do Brasil. São Paulo: Brasiliense, 1972.
PRIETO, M. (Coord.). Curso latinoamericano de zonifi-cación agroecologica. Chile: FAO/CIREN/Universidad Católica de Chile, 1992.
QUEIROZ RIBEIRO, L. C.; CARDOSO, A. L. Plano Diretor e gestão democrática da cidade. In: Reforma Urbana e Gestão Democrática: promessas e desafios do Estatuto da Cidade. Luiz Cesar de Queiro Ribeiro e Adauto Lucio-Cardoso (Orgs.). Rio de Janeiro: Renavan: FASE, 2003.
QUEIROZ, M. I. P. Introdução: Por que uma sociologia dos grupos rurais? In: MENDRAS, Henri et al. Sociologia rural. Rio de Janeiro: Zahar, 1969.
ROCHA, C. H. B. Geoprocessamento: tecnologia trans-disciplinar. Juiz de Fora: UFSJ, 2007.
ROSA, L. R.; FERREIRA, D. A. O. As categorias rural, ur-bano, campo, cidade: a perspectiva de um continuum. In: SPOSITO, M. E. B.; WHITACKER, A. M. (Orgs.). Cidade e campo: relações e contradições entre urbano e rural. São Paulo: Expressão Popular, 2006.
ROSA, R. Metodologia para Zoneamento de Bacias Hidro-gráficas Utilizando Produtos de Sensoriamento Remoto e Integrados por Sistema de Informação Geográfica. In: Anais VIII. Simpósio Brasileiro de Sensoriamento Remo-to, Salvador, Inpe, 1996.
SABOYA, R. Concepção de um sistema de suporte à elabo-ração de planos diretores participativos. Tese de Doutora-do apresentada ao Curso de Pós-Graduação em Engenha-ria Civil – Universidade Federal de Santa Catarina, 2007.
SACHS, I. Brasil rural: da redescoberta à invenção. Es-tudos avançados – Dossiê desenvolvimento rural, São Paulo, v. 15, n. 43, set./dez. 2001.
SACHS, I. Em busca de novas estratégias de desenvol-vimento. Estudos Avançados, São Paulo, v. 9, n. 25, p. 35-40, set/dez. 2005.
SANTOS, M. A urbanização brasileira. São Paulo, Editora da Universidade de São Paulo, 2005.
______. O Espaço do Cidadão. 4. ed. São Paulo: Nobel, 1998.
SARACENO, E. O conceito de ruralidade: problema de definição em escala europeia. Disponível em: <http://www.eco.unicamp.b/projetos/rurbano.html>. Acesso em: 6 fev 2015.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
86
SEVERO, P. A. B. Utilização de Imagens Orbitais para o controle ambiental da expansão urbana: Estudo de caso: Bairro São José e oteamento Leonardo Ilha. Fa-culdade de Engenharia e Arquitetura, Universidade de Passo Fundo, 2005.
SILVA, A. C. Uma técnica de pesquisa no estudo de pe-quenas cidades. In: ___. O espaço fora do lugar. São Paulo: Hucitec, 1978.
SILVA, F. C. T. et al (Orgs.). Mundo rural e política. Ensaios interdisciplinares. Brasília: Embrapa, 1996.
SILVA, J. A. Direito Urbanístico Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1995.
SILVA, J. F. G. A modernização dolorosa: estrutura agrá-ria, fronteira agrícola e trabalhadores rurais no Brasil. Rio de Janeiro: Zahar, 1982.
SILVA, J. S. V.; SANTOS, R. F. Zoneamento para planeja-mento ambiental: vantagens e restrições de métodos e técnicas. Cadernos de Ciência e Tecnologia, v. 21, n. 2, p. 221-263, maio/ago. 2004.
SINGER, P. Campo e cidade no contexto histórico latino--americano. In: _____. Economia política da urbaniza-ção. São Paulo: Brasiliense, 1976. p. 91-113.
SMITH. A. The Wealthofnations. Nova York, Random House, 1937. 1. ed., 1776.
SOUZA, G. B. Paisagens rurbanas: a tensão entre práti-cas rurais e valores urbanos na morfogênese dos espa-ços públicos de sedes de municípios rurais: um estudo de caso. Sociedade & natureza, Uberlândia, v. 21, n. 2, p. 181-192, ago. 2009.
SOUZA, G. B.; SUZUKI, C. H.; GOTO, E.. Entre acordos de vizinhança e representações do imaginário urbano: relações entre espaços públicos e privados em vilarejos nomeados cidades. Revista tecnológica, Edição Especial ENTECA, Maringá, 2009.
STEINBERGER, M. Zoneamento Ecológico-Econômico como instrumento de ordenamento territorial urbano e regional. Revista Agora, Brasília, Ed. Paralelo 15, v. 1, 1997.
STEWART, D. W; KAMINS, M. A. Secondary research: information, sources and methods. 2. ed. London: Sage-Publications, ISBN 0-8039-5036-5, 1993.
SUNDFELD, C. A. Função social da propriedade. In: Dalla-ri e Figueiredo (org.), temas de Direito Urbanístico. São Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1987.
______. In: Estatuto da Cidade: Comentários a Lei Fede-ral n. 10.257/2001. DALLARI, A. A.; FERRAZ, S. (Coords.). 3. ed. São Paulo: Malheiros, 2010.
SZMRECSÁNYI, T. Pequena história da agricultura no Brasil. São Paulo: Contexto, 1997.
TACHIZAWA, H. P. Gestão Socioambiental e Desenvol-vimento Sustentável: um indicador para avaliar a sus-tentabilidade empresarial, vol. 1, 2008.
UNCED 92. Relatório Nacional do Brasil para a Confe-rência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e De-senvolvimento: Capítulo I, II, V. Brasília, 1991.
VEIGA, J. E. A Dimensão rural do Brasil. Estudos sociedade e agricultura, Rio de Janeiro, v. 12, n. 1, 2004.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
87
______. Destinos da ruralidade no processo de glo-balização. Estudos avançados, São Paulo, v. 18, n. 51, p. 51-67, maio/ago. 2004.
______. Nem tudo é urbano. Ciência e cultura, Campi-nas: SBPC, ano 56, n. 2, p. 26-29, abr./maio/jun. 2004.
______. A relação rural-urbano no desenvolvimento regional. Cadernos do Ceam, Brasília, Centro de Estudos Avançados Multidisciplinares da Universidade de Brasília, UnB, v. 17, p. 9-22, fev. 2005.
______. O desenvolvimento agrícola: uma visão histó-rica. São Paulo: Edusp, 2007.
______. Cidades Imaginárias – o Brasil é menos urbano do que se calcula. Campinas: Autores Associados, 2003.
______. A atualidade da contradição urbano-rural. Análise territorial da Bahia rural, Salvador: SEI, Série Es-tudos e Pesquisas, n. 71.
VELHO, O. G. Sociedade e agricultura. Rio de Janeiro: Zahar, 1982.
WACQUANT, L. Seguindo Pierre Bourdieu no campo. Revista de sociologia e política, Curitiba, n. 26, p. 13-29, 2006.
WANDERLEY, M. N. B. A valorização da agricultura fa-miliar e a reivindicação da ruralidade no Brasil. Desen-volvimento e meio ambiente, Curitiba, n. 2, p. 29-37, jul./dez. 2000.
______. O mundo rural brasileiro: acesso a bens e ser-viços e processos de integração. Estudos Sociedade e Agricultura, v. 17, n.1, abr. Rio de Janeiro, 2009.
WEBER, M. La ciudad. Madri: La Piqueta, 1987.
WHITAKER, D. C. A. Sociologia rural: questões meto-dológicas emergentes. Presidente Wenceslau: Letras à Margem, 2002.
WILIAMS, R. O campo e a cidade: na história e na litera-tura. São Paulo: Companhia das Letras, 1990.
YIN, R. K. Estudo de caso: planejamento e métodos. Porto Alegre: Bookman, 2001.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
88
Além do Somabrasil, existem outros sistemas de
informações disponíveis, como por exemplo o Sis-
tema de Gestão Fundiária (Sigef), desenvolvido pelo
INCRA/MDA para gestão de informações fundiárias do
meio rural brasileiro e que foi implantado no ano de 2013
com a finalidade de subsidiar a governança fundiária do
território nacional.
O Sigef efetua a recepção, a validação, a organização, a
regularização e a disponibilização das informações geor-
referenciadas de limites de imóveis rurais, inclusive a pu-
blicação da Norma Técnica para Georreferenciamento de
Imóveis é do próprio Incra/MDA. A referida norma trata
das condições exigíveis para execução dos serviços de
georreferenciamento de imóveis rurais, em atendimento
ao que estabelecem os § 3º e 4º, do art. 176, e o § 3º do
art. 225 da Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973,
incluídos pela Lei nº 10.267, de 28 de agosto de 2001.
A correta aplicação dessa norma está condicionada às
especificações dos seguintes documentos: Manual Téc-
nico de Limites e Confrontações e do Manual Técnico de
Posicionamento, ambos publicados pelo INCRA.
Em termos práticos, ainda que o sistema seja bem im-
plementado e visivelmente funcional, falta treinamento
para os envolvidos no tema: profissionais credenciados,
servidores públicos dos órgãos e proprietários rurais.
O primeiro passo para começar a trabalhar com o sistema
de georreferenciamento é a obtenção da Certificação
Digital (token), que é uma assinatura digital obrigatória
para acesso ao site. Existem inúmeras entidades certifi-
cadoras credenciadas (conforme listado no site do Ins-
tituto Nacional de Tecnologia da informação:
http://www.iti.gov.br/certificacao-digital/
autoridades-certificadoras
Anexo 1Sistemas de informações disponíveis
89
e diversos preços, cabe a cada um escolher o que me-
lhor lhe convém.
No site do SIGEF pode-se baixar a planilha modelo para
o preenchimento dos dados de levantamento, além do
software livre denominado LibreOffice, que possui uma
extensão para a utilização do SIGEF e validação dos re-
feridos dados, apontando possíveis erros de formatação
antes mesmo de os colocar em ambiente online. O en-
dereço eletrônico disponibilizado no Manual do SIGEF
para baixar os dados do programa é:
http://pt-br.libreoffice.org/baixe-ja/
Na aba “Documentos” encontra-se extensão OXT para
a utilização dos Sigef na ferramenta.
Com todas as ferramentas em mãos e o levantamento em
campo feito conforme as normas técnicas específicas, o
próximo passo é o preenchimento da tabela, validação
dos dados e requerimento da Certificação.
Outra ferramenta disponível utilizada para disseminação
de produtos geoespaciais matriciais e vetoriais produzi-
dos e/ou adquiridos pela Diretoria de Serviço Geográ-
fico (DSG) é o Banco de Dados Geográfico do Exército
(BDGEx), sistema que pode ser acessado via Internet ou
ebnet, e possui diversas funcionalidades de um Sistema
de Informação Geográfica Web. O Sistema foi totalmente
desenvolvido a partir de software livre e tem como pilar
a biblioteca de geoprocessamento TerraLib.
O sistema é capaz de fornecer diversos serviços OGC
(WMS, WFS, WCS e CSW), portanto capaz de intero-
perar com outras ferramentas de geoprocessamento
dotadas de módulos “cliente” de tais serviços.
O Sistema adota uma arquitetura distribuída baseada em
serviços e permite acessar bancos de dados geográficos
situados em localidades distintas, comportando-se, para
um usuário, como se fosse uma única base.
O BDGEx é o nó do Exército Brasileiro na INDE (Infraes-
trutura Nacional de Dados Espaciais).
Algumas das funcionalidades oferecidas pelo BDGEx:
consulta a metadados dos produtos geoespaciais arma-
zenados (baseado na ISO 19115); download de produ-
tos; navegação interativa sobre todas as categorias de
informações armazenadas; consultas espaciais a partir
de predicados topológicos (cruza, toca, dentro de, etc);
consulta a atributos de feições por apontamento; down-
load seletivo de feições a partir de filtros montados pelo
usuário (formatos: GML, shapefile, KML, KMZ); recorte,
em tempo real, de imagens e produtos matriciais para
download; realização de medições de área e distância;
inserção de marcações sobre regiões espaciais, possi-
bilitando a vinculação de observações; visualização de
produtos e camadas a partir de graus de sigilo atribuídos
a eles e credenciais de acesso atribuídas aos usuários.
O Sistema conta com uma infraestrutura de hardware
hospedada no Centro Integrado de Telemática do Exér-
cito - CITEx.
90
Os softwares livres vêm recebendo grandes avanços,
principalmente em função da criação da OSGeo (Open
Source Geospatial Foundation) e a implementação de
novas funcionalidades no formato de plug-ins, permi-
tindo ao usuário ter acesso a uma gama de ferramentas
que somente eram acessíveis nos programas comer-
ciais. Outras vantagens são a possibilidade de definir
os módulos de interesse do usuário e a robustez dos
programas que conseguem muitas vezes suplantar os
softwares comerciais.
Os softwares livres Quantum Gis, MapWindow, gvSIG
e GRASS conseguem extrair informações do relevo de
modelos de elevação digital (declividade, curvas de nível,
exposição solar, rugosidade do terreno e delineamento
de bacias hidrográficas) de áreas enormes (estados bra-
sileiros, por exemplo) de maneira mais rápida e eficiente
que a maioria dos softwares comerciais.
O reconhecimento de padrões em imagens digitais apre-
senta importância fundamental na área de sistemas de
informações geográficas. No monitoramento ambiental,
por exemplo, permite a identificação e classificação de
tipos fisionômicos, tais como elementos da cobertura
vegetal, corpos d’água, solos, áreas agrícolas, áreas an-
tropizadas e áreas degradadas.
O tratamento de imagens depende do acesso às imagens
e às técnicas de reconhecimento de padrões e geração de
mosaicos contendo múltiplas imagens. Atualmente, vá-
rias imagens de satélite podem ser acessadas livremente,
como as imagens da série Landsat, Cbers, ResourceSat e
as imagens de relevo digital SRTM e Aster v2.
As imagens disponibilizadas nos servidores de mapas pela
Internet (webmap) servers, como o Google Maps, Bing
Maps e Yahoo Maps, podem ser baixadas diretamente
na área de trabalho por programas como o Quantum
Gis ou capturadas por extensões add-ons. Moreira et
al. (2011) usaram o software Stitch Map para a captura
de imagens do Google Earth visando a identificação de
áreas cafeeiras em Minas Gerais. Recomenda-se que as
políticas de uso dessas imagens sejam consultadas. Den-
tre os programas gratuitos eficientes no reconhecimento
de imagens e geração de mosaicos, citam-se Hypercube,
gvSIG e MultiSpec.
As API (Application Programming Interface) e IMS (In-
ternet Map Services) são ferramentas que permitem
explorar ao máximo a capacidade dos programas de
SIG em interagir com os Sistemas de Gerenciamento de
Banco de Dados Relacionais (RDBMS – Relational Data-
base Management System) incluindo suporte para SQL
(Structured Query Language) e a capacidade de gerar
consultas geoespaciais ou geoestatísticas complexas.
Alguns exemplos de aplicações das ferramentas API e IMS
são: construir bases cartográficas atualizadas em tempo
real; gerar mapas vetoriais e matriciais interativos; reali-
zar simulações e previsões climáticas (como enchentes e
aumento da temperatura global); além de modelagens
espaciais de fenômenos diversos (distribuição geográfica
potencial de espécies, de doenças e de pragas agrícolas,
de áreas com risco de erosão e/ou desmoronamentos,
previsão de safras agrícolas, entre outros), como descrito
em Coelho et al. (2008), Landau et al. (2008), Hirsch e
Chiarello (2011) e Duarte et al. (2011).
91
1 | PROJETOS E AÇÕES DA EMPRESA BRASILEIRA DE PESQUISA AGROPECUÁRIA/ MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, PECUÁRIA E ABASTECIMENTO
Os projetos e ações em andamento e aqueles realizados
nos últimos cinco anos pela Embrapa Monitoramento
por Satélite estão relacionados abaixo, contendo seus
conceitos e objetivos, além de estarem organizados por
ordem de atualização, dos atuais aos mais antigos, sendo
que alguns dentre os destacados têm sua abrangência
limitada a alguns estados e regiões, mesmo assim é ine-
gável que se constituem em valiosos instrumentos para
a elaboração do PDMR.
MACROZEE: O Macrozoneamento Ecológico Econômico
(MacroZEE) é um instrumento para ordenar o território,
harmonizando as relações econômicas, sociais e ambien-
tais e subsidiar decisões quanto ao planejamento do de-
senvolvimento e do uso de determinado território com
sustentabilidade. Em parceria com a Embrapa Cocais, a
Embrapa Monitoramento por Satélite vem desenvolven-
do o MacroZEE do Estado do Maranhão.
GEOINFO: O projeto GeoInfo vem consolidar as bases para
a implantação de um ambiente seguro para o gerencia-
mento e a organização dos dados espaciais gerados pela
Embrapa e a sua integração com a plataforma sugerida
pela Comissão Nacional de Cartografia (CONCAR) para
a Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais (INDE).
GEOSALTUS: Classificar digitalmente e estimar o estoque
de carbono de áreas de referência de florestas naturais e
implantadas nos biomas: Cerrado, Amazônia, Transição
Cerrado/Amazônia, Pantanal, Mata Atlântica e Pampa por
meio de sensoriamento remoto são os objetivos principais
do GeoSaltus, projeto componente que integra da rede
de Dinâmica da Emissão de Gases de Efeito Estufa e dos
Estoques de Carbono em Florestas Brasileiras Naturais
e Plantadas na Embrapa – Saltus.
CARBCANA: O projeto vai mapear a mudança de uso e
cobertura das terras da região nordeste de São Paulo
no período de 2003 a 2013 e, paralelamente, estimar
as alterações dos estoques de carbono do solo e da fi-
tomassa, bem como da temperatura do ar. Abrange as
áreas onde houve conversão de pastagens, citricultura,
cafeicultura e grãos para a cultura da cana-de-açúcar.
AMAZALERT: O projeto tem como objetivo antecipar-
se às previsões relacionadas às mudanças climáticas na
Amazônia, integrando conhecimentos multidisciplinares
sobre clima e mudanças de uso e cobertura da terra,
prevendo cenários de impactos, sugerindo estratégias
e gerando informações sobre a sustentabilidade de po-
líticas públicas.
GEODEGRADE: Este projeto, alinhado com as demandas
urgentes da pecuária brasileira e com o plano diretor
da Empresa Brasileira de Pesquisa em Agropecuária,
tem como objetivo “Desenvolver geotecnologias para
a identificação e o monitoramento de níveis de degra-
dação em pastagens dos biomas Amazônia, Cerrado e
Mata Atlântica”.
92
MAPASTORE: O projeto tem por objetivo mapear as
pastagens e identificar os seus níveis de degradação;
levantar dados de campo relacionados à ecologia das
pastagens e aos solos; desenvolver método de identifi-
cação espectral dos níveis de degradação das pastagens;
caracterizar os impactos ambientais; desenvolver mapas
de risco à erosão; elaborar, implementar e disponibilizar
mapas dinâmicos no website.
AGSPEC: O projeto AGSPEC tem a finalidade de desenvol-
ver métodos quantitativos para o mapeamento remoto
e a mensuração de características do solo e da planta a
partir de análise espectrorradiométrica utilizando dados
multissensor e espectroscopia de reflectância.
QUALISOLO: Construir uma metodologia para obter os
índices de qualidade de solos, com base na variabilidade
espacial das características físicas, químicas e biológi-
cas, em sistemas produtivos agroenergéticos. Este é o
principal objetivo do projeto, que considera importantes
sistemas produtivos representativos do Estado de São
Paulo, como a soja, a cana-de-açúcar, além das áreas
de pastagem. O conhecimento da distribuição espacial
dos índices de qualidade dos solos vem facilitar o estudo
de suas relações com o tipo de manejo do solo, o efei-
to no ambiente e a capacidade produtiva dos sistemas
agropecuários.
SILVICULTURA: A proposta tem o objetivo de avaliar o
estado atual da biodiversidade da flora arbustivo-arbó-
rea e da fauna de uma propriedade do setor florestal,
definindo e avaliando indicadores de sustentabilidade e
propondo ações de manejo florestal e aumento da co-
nectividade de remanescentes na paisagem para incre-
mento dos processos ecológicos.
AFTOSA: Projeto atua no desenvolvimento e atualização
do Sistema de Gestão Territorial da Faixa de Fronteira
para Defesa Agropecuária (SIT-Aftosa), do Ministério da
Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA). O siste-
ma, baseado em imagens de satélite, apresenta dados
detalhados de toda a faixa de fronteira entre Brasil, Pa-
raguai, Bolívia e Peru e visa apoiar as ações de prevenção
e controle das enfermidades bovinas, em especial a febre
aftosa. Serão elaborados mapas de uso e cobertura das
terras e incluídas imagens de alta resolução espacial para
as áreas onde há uma dinâmica e um trânsito de animais
mais intenso. As informações serão compartilhados a
partir de um sistema WebGIS.
MOÇAMBIQUE: As vertentes do Projeto Embrapa-Mo-
çambique e temas de importância estratégica para a
pesquisa agropecuária revelam perspectivas de traba-
lho que incluem sistemas de gestão territorial, levan-
tamentos de solos, mapeamentos de uso e cobertura
das terras, zoneamentos agroecológicos, avaliações de
impactos ambientais, melhoria de processos produtivos,
monitoramento da intensificação agropecuária e da de-
gradação das terras.
GEOATLAS:O projeto GeoAtlas pretende divulgar a im-
portância que as atividades agropecuárias desempenham
para a sociedade. Para isso a equipe multisdisciplinar,
por meio de metodologia participativa, elabora o Atlas
93
Ambiental Escolar da Região Metropolitana de Campinas,
como forma de aproximar e introduzir a agropecuária no
contexto escolar. Contamos com o apoio de ferramen-
tas de geotecnologias para introdução desta temática.
GEOPECUS: Este projeto tem por objetivo aplicar geo-
tec-nologias para o entendimento das relações de causa
e efeito entre as atividades agropecuárias e os processos
de emissões de gases de efeito estufa, gerando subsídios
para decisões de manejos que sejam sustentáveis agro-
nômica e ambientalmente.
GEORASTRO: O projeto irá propor um aperfeiçoado sis-
tema de geodecisão para a gestão operacional da produ-
ção extensiva de bovinos, juntamente com os padrões de
aquisição, tratamento e difusão das informações visando
os desafios globais de rastreabilidade e registro de riscos
emergentes da bovinocultura de corte.
HIDROJIPA: A bacia hidrográfica do rio Ji-Paraná (75.000
km2) é tomada como estudo de caso e espera-se que os
resultados alcançados pelo projeto possam ser utilizados
para fomentar a gestão sustentável dos recursos hídricos
na região, além de servir como base para ferramentas
de avaliação de risco à produção agrícola local, através
do monitoramento dos fluxos de calor, em especial da
evapotranspiração e da umidade do solo.
ALCANCE TERRITORIAL DA LEGISLAÇÃO AMBIENTAL
E INDIGENISTA: Este website apresenta os resultados
de um estudo realizado por equipe da Embrapa Moni-
toramento por Satélite com as estimativas, produzidas
através de modelos de geoprocessamento, sobre o al-
cance territorial da legislação ambiental, indigenista e
outras em todo o território nacional. Foi desenvolvido
um sistema de gestão territorial com base em dados de
satélites, informações cartográficas digitais de diversos
institutos e banco de dados.
SUSTENTABILIDADE AGRÍCOLA NA AMAZÔNIA - MA-
CHADINHO D’OESTE: Este site reúne os resultados de
um amplo levantamento de dados agronômicos, sociais,
econômicos e ambientais sobre pequenas propriedades
agrícolas em áreas de floresta tropical úmida. A fim de
compreender as características dos sistemas e estrutu-
ras de produção praticados, os problemas existentes e os
principais impactos gerados, pesquisadores da Embrapa
Monitoramento por Satélite elegeram o município de
Machadinho d’Oeste, em Rondônia, como objeto de um
estudo de longo prazo. Desde 1986, faz o acompanha-
mento de cerca de 450 pequenas propriedades rurais,
com o objetivo de caracterizar e monitorar a evolução do
uso e ocupação das terras, dos sistemas de produção e de
gestão dos recursos naturais praticados naquela região.
MONITORAMENTO POR SATÉLITE DAS OBRAS DO PAC
E DE SEUS IMPACTOS: Este site apresenta informações
básicas sobre o Projeto 10 do Programa de Fortaleci-
mento e Crescimento da Embrapa - PAC Embrapa, que
tem como objetivo disponibilizar mapas e informações
técnicas para permitir o acompanhamento das obras do
Programa de Aceleração do Crescimento - PAC, do Go-
verno Federal. Por meio deste projeto, várias obras foram
cadastradas e estão sendo monitoradas regularmente por
imagens de satélites. Este site apresenta alguns exemplos
dos produtos desenvolvidos e dos resultados obtidos.
94
OTAG: Gestão Operacional e Protótipo de Geodecisão
para Rastrear a Produção - O projeto OTAG (Operatio-
nal Management and Geodecisional Prototype to Track
and Trace Agricultural Production) está voltado para o
aprimoramento de geotecnologias, métodos e mecanis-
mos inovadores e economicamente viáveis capazes de
registrar os dados de origem e produção animal (gado
de corte), com eficiência e acurácia. A Embrapa Monito-
ramento por Satélite coordena as atividades da Embrapa
no projeto, que conta com a participação da Embrapa
Gado de Corte e Embrapa Informática Agropecuária.
O OTAG é um projeto financiado pela União Europeia e
coordenado pelo Cemagref. A rede de parceiros inclui
ainda a Université Laval, o Cirad e o Procisur.