Stockholms universitetInstitutionen för socialt arbeteSocionomprogrammet VT 2012

Implementeringen av en propositionNågra företrädare för olika samhällsinstanser/myndigheter

om ANDT-strategin

Författare: Thomas Nordell (S6B) Lennart Eriksson (ÄF6)

Handledare: Lena Hübner

Implementeringen av en proposition, Några företrädare för olika samhällsinstanser/myndigheter om ANDT-strategin

Thomas Nordell & Lennart Eriksson

Abstract

The purpose of this study was to follow the implementation of a parliamentary resolution and a government decision concerning the prevention of use of alcohol, narcotics, doping and tobacco. From the work in presenting a bill to Parliament all the way down through all authorities, finding out how well the various actors in-volved in the implementation cooperates in achieving the goal of the strategy taken by the Swedish Parliament. The study was based on qualitative interviews with representatives of the most important actors. The main questions to the in-formants were how the government was carrying out the information of the reso-lution and their decision to all actors and how they are cooperating and what instruments they were given. We analyzed the received information by using the implementary theory. The main conclusions of this study were that the government took into account criticism of earlier strategies to make a comprehensible and convenient strategy. Our informants think that the information on the ANDT-strategy was distributed in a good way. The cooperation has overall been good, though in some cases adaption was required to achieve a functional collaboration.

Key words: Implementation, cooperation, administration process, authoritiesNyckelord: Implementering, samverkan, förvaltningsprocess, myndigheter

Antal ord: 15 310

2

Förord

Vi vill tacka vår handledare Lena Hübner som gett oss stort stöd i arbetet och hela tiden varit en inspirationskälla.

Och naturligtvis ett stort tack till alla andra som varit behjälpliga i vårt arbete och då framför allt alla som vi intervjuat och som verkat uppriktigt intresserade av att få delge oss sin kunskap och även visat stort intresse av att få se det slutliga resultatet av vårt arbete.

Våra familjer, övriga anhöriga och arbetskamrater som vi inte har kunnat ägna tillräcklig tid åt under den här tiden tackar vi självfallet för deras tålamod.

Sist men inte minst vill vi tacka Konditori Vete-Katten för all utsökt energi vi ”fått” därifrån under arbetets gång.

Vete-Katten, Stockholm, i april 2012

Thomas Nordell & Lennart Eriksson

3

Innehållsförteckning

Inledning och problemformulering................................................................... 6 Bakgrund – ANDT-strategin........................................................................................... 6Syfte................................................................................................................................ 8Frågeställningar............................................................................................................... 8Relevans för socialt arbete.............................................................................................. 8Uppsatsens disposition.................................................................................................... 9Avgränsningar................................................................................................................. 9

Teoretiska perspektiv............................................................................................. 10Implementeringsteorin.................................................................................................... 10

Styrning...................................................................................................................... 10Två styrningsperspektiv.................................................................................... 11

Olika synsätt på implementering................................................................................ 11Det traditionella perspektivet............................................................................ 12Det närbyråkratiska perspektivet...................................................................... 12Det nätverksbaserade perspektivet................................................................... 13

Implementeringsprocessen......................................................................................... 13 Beslutsprocess och implementeringsprocess.................................................... 14

Lyckad implementering.................................................................................... 14Implementeringsproblematik..................................................................................... 15

Val av analys................................................................................................................... 16

Kunskapsområdet.................................................................................................... 17Sökprocess.................................................................................................................. 17Tidigare forskning...................................................................................................... 17

Forskningsmetod...................................................................................................... 21Urvalskriterier............................................................................................................ 21Intervjuguiden............................................................................................................ 22Genomförandet av intervjuerna.................................................................................. 22Bearbetning av intervjuerna....................................................................................... 23Etiska ställningstaganden........................................................................................... 23Validitet och reliabilitet.............................................................................................. 24Generaliserbarhet....................................................................................................... 24Presentation av informanterna.................................................................................... 25

Resultat........................................................................................................................ 27Kapitlets disposition................................................................................................... 27Propositionens tillkomst............................................................................................. 27Implementeringen av ANDT-strategin...................................................................... 30Samverkan.................................................................................................................. 38

Analys .......................................................................................................................... 45Propositionens tillkomst............................................................................................. 45Implementeringen av ANDT-strategin...................................................................... 45Samverkan.................................................................................................................. 46

4

Diskussion................................................................................................................... 48Propositionens tillkomst............................................................................................. 48Implementeringen av ANDT-strategin...................................................................... 48Samverkan.................................................................................................................. 49Metoddiskussion........................................................................................................ 50Förslag på vidare forskning........................................................................................ 50

Referenser................................................................................................................... 51Litteratur..................................................................................................................... 51Offentligt tryck........................................................................................................... 53Elektronisk källa......................................................................................................... 53

Bilagor.......................................................................................................................... 54Bilaga 1: Styrningsmodeller för implementeringsprocessen..................................... 54Bilaga 2: Intervjuguide............................................................................................... 55

5

Inledning och problemformulering

Tusentals beslut tas årligen av politiker på olika nivåer i samhället, på allt från regerings- till

kommunnämndsnivå. I vilken mån har de intentioner man haft blivit uppfyllda när det gäller

alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobaksstrategin (ANDT-strategin)? Politiska besluts

implementering har länge varit ett stort forskningsområde och uppgiften för den här uppsatsen

är att studera hur implementeringen gått till.

Bakgrund - ANDT-strategin

Regeringen har årligen sammanställt och publicerat åtgärdsprogram för hur man ska komma

tillrätta med allehanda bruk och missbruk. I mars 2011 antog riksdagen ANDT-strategin, dvs.

en av regeringen för första gången samlad strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och

tobakspolitiken (Prop. 2010/11:47). Detta innebär att det årliga åtgärdsprogrammet får en

något annan funktion genom att man samlar ihop missbruksproblematiken både på individ-

och samhällsnivå.

Under strategiperioden [2011-2015] kommer åtgärdsprogrammet att tydligare knytas till implementeringen av strategins mål och inriktning och till de medel som regeringen avsatt för ändamålet. Åtgärdsprogrammet syftar till att underlätta den sektorsövergripande samordning som krävs för att vägleda samtliga berörda aktörer på nationell, regional och lokal nivå. Dessutom kan åtgärdsprogrammet bidra till den samlade uppföljning som krävs för att utvärdera om regeringens mål för ANDT-politiken uppnås (Regeringens åtgärdsprogram för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken 2011, 2011, s. 6).

I det här åtgärdsprogrammet har regeringen konkretiserat de insatser som fortsätter eller

påbörjas under 2011-12 för att nå de nationellt prioriterade målen. Till åtgärdsprogrammet

knyts det, likt tidigare år, ett återrapporteringskrav riktat till berörda myndigheter.

Med den samlade strategin vill regeringen underlätta styrningen av stödet på ANDT-området.

Man vill skapa bättre förutsättningar för samordning och samverkan och få till en samlad syn

på de gemensamma faktorer som ligger bakom mycket av problemens uppkomst men också

deras lösningar. Det övergripande målet föreslås vara: ”Ett samhälle fritt från narkotika och

6

dopning, med minskade medicinska och sociala skador orsakade av alkohol och med ett

minskat tobaksbruk” (Regeringens åtgärdsprogram för alkohol-, narkotika-, dopnings- och

tobakspolitiken 2011, 2011, s. 10). Målet understryker regeringens klara vilja att komma till

rätta med de samlade problem som drabbar både individ och samhälle, dvs bruk och missbruk

av alkohol, narkotika, dopningsmedel och tobak (a.a.). Regeringen kommer även

fortsättningsvis att sammanställa de här årliga åtgärdsprogrammen för att nå de uppsatta

målen (a.a.).

Mål- och uppföljningsstrukturen för ANDT-politiken består av sju långsiktiga mål som alltid

är aktuella och utan bortre tidsgräns anger inriktningen för arbetet i sin helhet (Regeringens

åtgärdsprogram för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken 2011, 2011, s. 10-

11).

1. Tillgång till narkotika, dopningsmedel, alkohol och tobak ska minska.2. Barn ska skyddas mot skadliga effekter orsakade av alkohol, narkotika, dopning eller

tobak.3. Antalet barn och unga som börjar använda tobak, narkotika och dopningsmedel eller

debutera tidigt med alkohol ska successivt minska.4. Antalet personer som utvecklar skadligt bruk, missbruk eller beroende av alkohol,

narkotika, dopningsmedel eller tobak ska successivt minska.5. Personer med missbruk eller beroende ska ha ökad tillgänglighet till vård och stöd av

god kvalitet.6. Antalet döda och skadade på grund av sitt eget eller andras bruk av alkohol, narko-

tika, dopningsmedel eller tobak ska minska. 7. En folkhälsobaserad och restriktiv syn på ANDT inom EU och internationellt

(Regeringens åtgärdsprogram för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken 2011, 2011, s. 10-11).

Under strategiperioden, som löper t.o.m. 2015, ska man uppnå prioriterade mål som är knutna

till de sju långsiktiga målen.

[…] regeringen [vill] öka förutsättningarna till långsiktighet, ökad samordning och samverkan mellan myndigheter och andra aktörer. […] En viktig erfarenhet från tidigare handlingsplansperioder är att tidigt skapa förutsättningar för uppföljning och utvärdering för att kunna mäta effekterna av de statliga satsningarna. Under strategiperioden kommer regeringen att prioritera att bygga upp en ändamålsenlig organisation för öppna jämförelser, uppföljning och utvärdering av ANDT-strategins mål (Regeringens åtgärdsprogram för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken 2011, 2011, s. 7).

7

Regeringen lägger upp riktlinjer för hur det preventiva arbetet ska se ut, dvs. vilka önskade

resultat man vill uppnå (Accent, 2011).

Vi har valt att följa implementeringsprocessen av en proposition som handlar om ett socialt

problem, d.v.s. ANDT-strategin. Det kan vara svårt att nå de mål som politikerna sätter upp.

”Ofta finns resurser lokalt, men samordningen mellan olika aktörer fungerar dåligt och

kunskap saknas om effektiva preventionsstrategier” (Andréasson, 2002). Vi anser att det är

nödvändigt att de olika parterna - socialarbetare, polis, föräldrar, skola och frivilliga -

samverkar för att det ska bli ett positivt resultat.

Syfte

Syftet med vår uppsats är att undersöka hur några representanter för myndigheter/

samhällsinstanser fått ta del av ANDT-strategin och hur de ser på den och sina möjligheter att

arbeta med den. Syftet är också att studera hur de olika representanterna för dessa aktörer

beskriver hur samarbetet mellan dem fungerar och hur det fungerade vid propositionens

tillkomst.

Frågeställningar

Hur anser våra informanter att man från regeringsnivå har fört ut informationen till de

berörda parterna, kommun, polis och frivilligorganisationerna? Hur upplever

informanterna att andra fått ta del av informationen och hur man fört den vidare?

Hur anser informanterna att samverkan mellan de olika aktörerna fungerat, både i

samband med propositionens tillkomst likväl som spridningen av densamma?

Relevans för socialt arbete

Uppsatsens syfte är att ta reda på hur riksdagens beslut angående ANDT-strategin når fram till

socialarbetaren. Det är socialnämnden som ska arbeta med det preventiva arbetet som görs i

8

kommunerna. Relevansen för socialt arbete i uppsatsen är att i slutändan är det socialarbeta-

rens åtgärder som spelar roll om regeringens mål och strategier uppnås tillfredställande.

Socialnämnden skall arbeta för att förebygga och motverka missbruk av al-kohol och andra beroendeframkallande medel. Socialnämnden skall genom information till myndigheter, grupper och enskilda och genom uppsökande verksamhet sprida kunskap om skadeverkningar av missbruk och om de hjälpmöjligheter som finns (Socialtjänstlagen, 3 kap 7§).

Uppsatsens disposition

Uppsatsen är indelad i sju avsnitt. I inledningsavsnittet beskriver vi bakgrunden och orsaken

till att vi valt det här ämnet. Vi tar upp dess relevans för socialt arbete och tecknar de

långsiktiga målen i den proposition vi har granskat och gör en problemformulering och

beskriver syfte samt redovisar våra frågeställningar. I avsnitt två beskriver vi den teori som

ligger till grund för vårt arbete. I det tredje avsnittet går vi igenom kunskapsområdet och

inkluderar sökprocessen och tidigare forskning. Sedan följer ett avsnitt med metoddelen där vi

går igenom hur vi genomfört och bearbetat intervjuerna och det avslutas med etiska

ställningstaganden och hur vi ser på studiens validitet och reliabilitet samt generaliser-

barheten. Dessutom presenterar vi informanterna och vilka myndigheter/samhällsinstanser de

representerar. I femte avsnittet redovisar vi resultat och i sjätte följer vår analys. I det

avslutande avsnittet för vi en diskussion och reflekterar kring det resultat vi kommit fram till

och ger förslag på ytterligare forskningsfrågor. Därpå följer referenser och bilagor.

Avgränsningar

Vi har valt att inte intervjua någon representant för frivilligorganisationerna pga. att

implementeringen av strategin, enligt vad vi fått erfara under våra intervjuer, på ett så här

tidigt stadium ännu inte riktigt förankrats på den nivån. Av praktiska skäl gjorde vi våra

intervjuer i stockholmsområdet. (Se mer under metoddelen.)

9

Teoretiska perspektiv

Implementeringsteorin

Det som diskuteras inom implementeringsteorin är implementeringsproblemet som säger att

”politiska beslut inte genomförs så som beslutsfattarna avsett” (Sannerstedt, 2001, s. 19). Vid

analysering av implementeringsproblemet är det lämpligt att utgå från den s.k.

styrningsmodellen (Lundquist, 1987; Sannerstedt, 2001), vilken innebär att man särar på de

två rollerna som beslutsfattare och verkställare. Meningen med detta är att beslutsfattaren ska

påverka verkställandet genom att styra verkställaren (a.a.).

Styrning

Styrningen kan göras på flera sätt, med direkt styrning eller indirekt styrning (se bilaga 1).

Den direkta styrningen går ut på att beslutsfattaren ger direkta direktiv till verkställaren hur

denne ska agera. Med den indirekta styrningen, däremot, ges inga direkta instruktioner utan

istället påverkar beslutsfattaren verkställarens förutsättningar (Sannerstedt, 2001). Enligt en

forskare vid namn Michael Hill (2005) så finns det en benägenhet att utforma aktiviteter som

redan pågår i verksamheten istället för att ta fram nya former. På så sätt kan man då välja att

stimulera eller att avveckla en reform (Hill, 2005).

En variant av indirekt styrning kallas informell styrning. Den säger hur beslut bör genomföras

eller tolkas och är alltså av icke bindande slag. Till detta finns en kompletterande kontroll av

verkställandet där man undersöker hur väl det överensstämmer med det ursprungliga beslutet,

dvs. hur tillämparen har följt styrningen (Sannerstedt, 2001). Vid bevakningen av styrningen,

av olika för ändamålet bestämda kontrollorgan, är det i första hand två aspekter man ser det

ifrån; reliabiliteten och rationaliteten (Lundquist, 1987). Reliabiliteten avser i vilken mån

tillämparen handlar i förhållande till styrningen och rationalitet beskriver hur beslutsfattarens

eftersträvade resultat uppnåtts (Lundquist, 1987; Sannerstedt, 2001).

10

Två styrningsperspektiv

Det finns vanligtvis två olika styrningsperspektiv som man utgår ifrån vid forskning kring

implementering, dessa kallas top-down (uppifrån och ned) samt bottom-up (nedifrån och upp).

Perspektiven ska mer ses som strategier för en forskares tillvägagång i sin implementerings-

forskning än som två teoretiska perspektiv (Sannerstedt, 2001).

Top-down-perspektivet baseras på tanken om att beslutsformuleringen har en inledande natur,

som följs av implementering. Detta perspektiv skapar då en klar differens mellan beslutsfor-

muleringen och beslutsimplementeringen (Hill, 2005). Enligt perspektivet skapas kompetenta

politiska beslut överst i organisationen och flyttar sig sedan längs en styrningskedja ner till

närbyråkrater där besluten implementeras. Detta perspektiv bygger på idén om en formell

hierarki, men även vikten av olika nätverk och övriga aktörer betonas.

Bottom-up-perspektivet utgår istället från botten av hierarkin och lägger vikten på möten

mellan implementerarna och nyttjarna av de offentliga tjänsterna. Det är olika aktörer som

utför implementeringen, närbyråkrater och olika nätverk (Sannerstedt, 2001). Med det

perspektivet kan man erfarenhetsmässigt se om lagen verkligen har en styrande effekt eller

inte. Det utgår ifrån tillämparnas handlade med avseende till att förklara varför en verksamhet

sköts på ett speciellt sätt (a.a.). Det sätt som aktörerna agerar på är, enligt bottom-down-

perspektivet, en reaktion på de problem som stöts på.

Olika synsätt på implementering

För att få större förståelse för relationen mellan beslutsfattaren och tillämparen möter man

ofta tre olika teoretiska perspektiv och synsätt som används inom implementeringsteorin

(Sannerstedt, 1984, 2001).

Det traditionella

Det närbyråkratiska

Det nätverksbaserade

11

Det traditionella perspektivet

Inledningsvis har vi det traditionella perspektivet, som Sannerstedt (1984, 2001) ser som lite

formellt och föråldrat, då den klassiskt hierarkiska byråkratin verkar gå över till mer

komplexa styrningsformer. Grunden i det traditionella perspektivet är att det rör sig om direkt

styrning. Beslutsfattaren styr, verkställaren/tillämparen följer styrningen eller förväntas

åtminstone göra det. Och om så inte blir fallet så ska en återstyrning ske där beslutsfattaren

kräver att verkställaren anpassar sig till beslutsfattarens intentioner. Reliabiliteten hos styrning

bör därför vara hög (a.a.). Det är ett realistiskt perspektiv då styrningens precision är hög och

används också vid otillräcklig och otydlig styrning. Perspektivet är rationalistiskt där

beslutsfattare styr förvaltningen med avsikt att få vissa handlingar utförda. Därmed fungerar

förvaltningen som ett instrument för beslutsfattarna (a.a.).

Det närbyråkratiska perspektivet

Det närbyråkratiska perspektivet skapades från början av Michael Lipsky (1980) och har

senare använts flitigt i forskningssammanhang. Det grundar sig i att aktörerna och de som

utformar politiken är professionella tjänstemän som har direktkontakt med de medborgare

som konsumerar tjänsterna. Tjänstemännen antas både ta individuella hänsyn till sina

medarbetare samt följa de professionella normer som finns. Det gör att verksamheten är

individuellt anpassad (Lipsky, 1980; Sannerstedt, 2001). Politikerna har svårt att kontrollera

och styra tjänstemännen då de inte innehar samma kompetens som tjänstemännen i

yrkesområdet. Sitt handlande rättfärdigar tjänstemännen med att de endast följer procedurer

eller hänvisningar till enskilda bedömningar. Även klienterna, som ofta har låg status, hamnar

i ett underläge då de inte har samma kompetens och där de professionella har makt över dem.

Genom detta minskas deras möjligheter att själva kunna kontrollera verksamheten (a.a.).

Handlingsfriheten behöver ändå inte ses som något negativt utan kan ”innebära

arbetstillfredsställelse, yrkesstolthet, självrespekt och kreativitet hos den professionelle”

(Sannerstedt, 2001, s. 22-23). Enligt Lipskys tes (1980) så formges bara innehållet i

verksamheten av närbyråkraterna, medan beslutsfattarna påverkar förutsättningarna gällande

t.ex. organisering och fördelning av resurserna. De kan också försöka att ”forma”

närbyråkraterna med hjälp av beslut om utbildning och löner. För detta perspektiv gäller då att

politiken utformas på den lägsta nivå, där de viktigaste besluten tas (Lipsky, 1980;

12

Sannerstedt, 2001). Därför kan också tjänstemännen ha ansvar i skiftande grad och sätt i

utformningen av politiken (Hill och Hupe, 2007).

Det nätverksbaserade perspektivet

Det nätverksbaserade perspektivet kan ses som ett mellanting av de två tidigare perspektiven

och baseras på tanken av olika nätverk med aktörer som utgör politikens utformning. Därmed

implementeras politiken i samspel mellan olika aktörer och kan t.ex. vara lönsamt i förståel-

sen av offentliga åtgärder i samband med främjandet av en viss regions utveckling inom nä-

ringslivet (Sannerstedt, 2001). I implementeringsprocessen kan aktörerna vara regionala, stat-

liga eller kommunala och delta genom sin position i en organisation eller av eget intresse.

Eftersom att aktörerna kan ha både samstämmiga och motsägande åsikter sker utförandet i

olika förhandlingsprocesser, där både problemlösning och konfliktlösning har betydande roll i

beslutsgenomförandet (a.a.). Det blir en väldigt oklar fördelning mellan auktoritet och ansvar

då kontakterna mellan aktörerna är informella. Därför blir det också svårt att skilja på offent-

ligt och privat (Pierre och Sundström, 2009). Nätverken står under ständig förändring och

styrs till största del genom förhandlingar mellan aktörer. Det finns delvis möjlighet för

politikerna att styra, det genom att fastlägga en formell organisation och t.ex. välja

arbetsgrupper och bestämma regler för hur besluten ska fattas. Det är svårt att bedöma om

nätverken underlättar eller försvårar implementeringen. De är svåra att styra men leder ofta

till effektiva lösningar genom intresseförhandlingar (Sannerstedt, 2001).

Implementeringsprocessen

I vår analys är det även relevant att kunna förstå hur implementeringsprocessen går till och ta

upp olika aspekter som antingen kan försvåra eller underlätta implementeringen. Vi kommer

kort att diskutera skillnaderna mellan beslutsprocessen och implementeringsprocessen för att

sedan djupare gå in på implementeringsprocessen då den är mer intressant för vårt ändamål.

13

Beslutsprocess och implementeringsprocess

En väsentlig skillnad mellan beslutsprocess och implementeringsprocess är att beslutsproces-

sen leder till att auktoritativa beslut fattas, medan implementeringsprocessen omsätter det i

handlande som också fungerar som en kedja av beslutsprocesser. Däremot kan det vara svårt

att urskilja skillnaderna mellan de två processerna, då de inkluderar flera aktörer som

gemensamt formar ett beslut och initiativen till de olika besluten kan t.ex. komma från

tjänstemän (Sannerstedt, 2001). Målen och kravens antal syftar till att öka och då målen ofta

är motsägande skapas en viss målkomplexitet (Pierre och Sundström, 2009). Många gånger är

beslutens innehåll välkänt innan beslutsfattandet och därmed kan närbyråkraterna tidigt i

processen börja arbeta utifrån de nya intentionerna. Det kan också komma att ske

måljusteringar, eller krav om det, de gånger besluten framstås som oprecisa. Det innebär att

själva syftena med besluten kan bli förändrade. Andra gånger finns det inget speciellt beslut

att implementera, istället innefattar implementeringen flera beslut som kopplas samman i

själva processen (Sannerstedt, 2001).

Lyckad implementering

Inom implementeringsteorin har man forskat fram ett antal förutsättningar för lyckad imple-

mentering, där tillämpningen således anses överensstämma med beslutsfattarnas intentioner.

Genom entydig direkt styrning kan missförstånd undvikas och den indirekta styrningen bör

inte vara alltför komplicerad och ta hänsyn till tillämparens resurser. Implementeraren ska

acceptera beslutet och det ska även gå att kontrollera beslutet i form av att tillämparen infor-

merar beslutsfattaren om hur styrningen följs upp. Ett annat krav är att andra externa aktörer

inte ska ges möjlighet att försvåra tillämpningen (Sannerstedt, 2001). Utifrån ovanstående

information är det alltså avgörande för en lyckad implementering, att ”tillämparen skall förstå

beslutet, skall kunna genomföra beslutet och skall vilja genomföra beslutet” (Lundquist, 1987,

s. 43; Sannerstedt, 2001, s. 29). Detta belyser även Lennart Lundquist i ”Demokratins

väktare” (1998).

Vid direkt styrning skapar vaga och motstridiga beslut enighet, då de ger större tolkningsut-

rymme för tjänstemännen. Det fyller därmed vissa funktioner, som exempelvis att målen

fastläggs över en viss tid samt sammanväger olika uppfattningar (Sannerstedt, 2001).

14

Eventuella målkonflikter som därmed tycks vara lösta, kan istället uppstå på en annan arena

med nya aktörer. Pierre och Sundström (2009) påpekar exempelvis att ”riksdag och regering

har tvingat avhända sig olika beslut och verksamheter, och därmed makt och ansvar” till bland

annat regioner och kommuner (a.a.). Problem som uppstår kan då ligga i en konflikt i

verksamheten, snarare än hos tillämparen. Vagheten kan dock innebära att beslutet ger

utrymme för större handlingsfrihet, att det kan komma att överleva en längre tid, samt att det

ger utrymme för förhandlingar mellan flera nätverk och aktörer. Legitimiteten kan även anses

öka då vagheten innebär att besluten överlämnas till yrkeskunniga (Sannerstedt, 2001).

Implementeringsproblematik

Som tidigare nämnts är implementerarnas tillgång till resurser, dvs personal, lokaler, tid,

pengar, kompetens m.m., en viktig aspekt inom implementeringsprocessen, För hög arbets-

belastning kan t.ex. vara ett problem, vilket kräver att verksamheten utökar sin personal (San-

nerstedt, 2001).

Ett annat problem kan vara att implementeringen påverkas av tillämparens intressen. Tilläm-

paren kanske inte vill genomföra beslutet om det går emot dennes egen moral eller om ge-

nomförandet anses omotiverat utifrån den professionella kompetensen. ”Lokala förut-

sättningar, behov, önskemål eller värderingar kan ligga till grund för en motsträvighet mot att

genomföra centralt fattade beslut” (Sannerstedt, 2001). För att skapa effektiv implementering

är det viktigt att politiken är väl förankrad hos tillämparen, speciellt vid direkt styrning med

oklara mål och begränsade kontrollmöjligheter, vilket innebär större handlingsfrihet för

tillämparen (Ham & Hill, 1984; Sannerstedt 2001). Förhållandet mellan beslutsfattare och

implementerare bör därför ses som en förhandlingsaktion, där styrningsinstrumentet istället

för ordergivande i en formell hierarki är övertalning. Ett hinder för implementering kan ibland

vara omgivningen, vilket betyder att framställningen och marknadsföringen av besluten är

viktiga för att erhålla godkännande från omgivningen (Sannerstedt, 2001).

Beroende på hur tillämparorganisationerna är uppbyggda och vilka egenskaper de har, kan de

möta olika svårigheter. Klassiska byråkratier kan stöta på svårigheter t.ex. när de ska hantera

ärenden där styrningen är svag, där det är dåligt med kontrollmöjligheter samt om krav ställs

på hänsyn till situationen (Sannerstedt, 2001). Tillämparorganisationer kan stöta på olika

sorters svårigheter beroende på hur de är uppbyggda och vilka egenskaper de har. Klassiska

15

byråkratier kan exempelvis stöta på svårigheter då de ska behandla ärenden där målstyrningen

är svag, där det ställs krav om hänsyn till individen eller situationen och där det finns svaga

kontrollmöjligheter. Professionella tillämparorganisationer kan å andra sidan stöta på

olägenheter i fall då deras kompetens kan ifrågasättas. vilket exempelvis är utmärkande för

försäkringskassan (a.a.). Enligt Sannerstedt (2001) riskerar klienten att bli offer för

tillämparnas temporära sinnelag eller människosyn. I tillämparorganisationer kan även de

berördas intressen genom fackförbund tas i beaktande, vilket innebär utökade

förhandlingsrelationer och resulterar i trögrörliga kompromisser och svårgenomförbara

reformer. Även politiker kan komma att medverka genom hela implementeringsskedet.

Förseningarna ska dock inte tvunget ses som något negativt, då stora förändringar rent reellt

kräver mer tid (a.a.).

Ett annat problem är det höga tempot inom politiken vilket innebär att ett beslut kan komma

att ändras innan reformen har hunnit ’falla på plats’. Även kulturen inom organisationen har

stor betydelse för implementeringen, då besluten fattas genom förhandlingar i enlighet med de

egna lokala organisationsvärderingarna (Melander, 2010).

Komplexa tillämparorganisationer är ofta svåra att påverka utifrån, men förändras ständigt

internt till följd av kritik från motstridiga intressen, olika politiska signaler, tillkomsten av ny

teknik och ny kunskap, förändringar i omvärlden, personalomsättningar etc. De tvingas även

att anpassa sig till utomstående nya krav för att få fortsatt stöd och resurser, men det sker oft-

ast i enlighet med den egna kulturen. Anpassningen är då oftast verbal eller symbolisk där

tjänstemän på högre nivå bekräftar att de följer beslutsfattarnas intentioner, medan verksam-

heten på lägre nivå delvis kan komma att avvika från samma intentioner (Sannerstedt, 2001).

Val av analysVi kommer att analysera vårt resultat med utgångspunkt i styrningsperspektivet ”uppifrån och

ner”. Förståelsen för implementeringsteorin är viktig för att klargöra vilken infallsvinkel som

bäst passar vår undersökning och analys. Då det finns flera perspektiv att välja mellan är det

först när vi ser helheten kring implementering som vi kan avgöra vilket perspektiv som vi bör

fördjupa oss i. Vi väljer att fokusera på uppifrån och ner, då det är styrningskedjan som är av

intresse.

16

Kunskapsområdet

Sökprocess

Vi har sökt efter tidigare forskning i flera databaser som t ex LIBRIS, Google Scholar, Arti-

kelsök och ProQuest. Vi har med hjälp av i första hand sökorden implementering, förvalt-

ningsprocess, myndigheter, och samverkan och motsvarigheterna på engelska sökt under so-

cialt arbete & samhällsvetenskap men också statsvetenskap. Vi har använt oss av olika kom-

binationer och dessutom boolesk sökning och trunkering när det har varit möjligt och me-

ningsfullt. Vi har dessutom sökt på synonyma ord och ytterligare ord som t ex politiker. Vi

har även gjort sökningar på riksrevisionsverket. Initialt var vi också i kontakt med Maria

Renström, verksamhetsansvarig och gruppledare för regeringskansliets samordnings-

sekretariat för ANDT-politiken (personlig kommunikation, 2011-10-25), för att skaffa oss

viktig information i ämnet inför våra intervjuer.

Tidigare forskning

Implementeringsforskningen inleddes på allvar på sjuttiotalet då Pressman och Wildavsky

studerade och försökte finna svar på varför politiska program misslyckades. Deras klassiska

bok Implementation (1973) jämför politiska mål med utförda åtgärder på gräsrotsnivå och

påvisar alla de brister som gjorde att implementeringen misslyckades. Den framhäver det

politiska i förvaltningens arbete. Boken ledde till åtskilliga liknande studier (Sannerstedt,

2001).

Implementeringsfasen beskrivs bl.a. av Nutt (1989) som den fas i arbetet som går ut på att

stödja planerade förändringar på ett sådant sätt att de accepteras genom hela processen.

Författaren betecknar också implementeringsfasen som verkställandet av förändringen och

menar att implementeringen är den tid som det tar från det att man startar processen tills att

man kan säga sig ha genomfört förändringen, något som pågår under en längre tid.

Enligt Thompson och Strickland (2001) är implementeringsarbetet en konst snarare än en

vetenskap då man menar att implementeringen är en process som är både lång och svår.

Implementeringsprocessen kan enligt forskarna starta från det att någon får en idé om att t.ex.

17

en ny pedagogisk metod kan användas. I likhet med Nutt (1989) så påpekar man att föränd-

ringsarbete tar tid och kräver mycket noggranna förberedelser, så därför anser forskarna att

spridningen av idén måste starta innan implementeringen kan börja.

Hrebiniak (1990) anser att det är en besvärligare uppgift att implementera en strategi på ett

framgångsrikt sätt än att skapa och formulera själva strategin. Eftersom förutsättningar och

förhållanden ser olika ut i olika organisationer så är det upp till varje organisation att hitta den

”rätta vägen”. Balogun och Hope Hailey (1999) betonar i sin studie vikten av att ha en tydlig

kommunikation genom hela implementeringsfasen. Kommunikation och informations-

hantering är centralt i implementeringsarbetet. Hur bra nya arbetssätt än kan vara så kan det

bra resultatet utebli om de inte implementeras på ett grundligt sätt hos alla berörda. Balogun

och Hope Hailey (a.a.) skriver att många goda idéer stupar på grund av att

implementeringsprocessen är dåligt underbyggd. I en studie av Sterling (2003) styrks och

påvisas att många implementeringar av strategiska beslut i organisationer ofta misslyckas.

Enligt Sterling så misslyckas nästan 70 % av alla strategiska implementeringar och han menar

även att det är bättre att göra en bra implementering av en slätstruken strategi än en dålig

implementering av en bra strategi. Det är bättre att man får något implementerat

överhuvudtaget än inget alls.

De begrepp som flera forskare använder, bl.a. Nutt (1989), Hrebiniak (1990) och Sterling

(2003), när de beskriver viktiga delar av en implementeringsfas är planering, process och för-

ändring. Författarna menar då att de olika begreppen går hand i hand med varandra. De behö-

ver inte ske i exakt uppsatt ordning men oftast kommer de efter varandra som en trestegsmo-

dell.

Sannerstedt (2001) menar att politiskt styrda organisationer ofta brottas med problematiken att

ett beslut inte genomförs och implementeras på ett sådant sätt som beslutsfattarna från början

avsett. Folk missförstår instruktioner, lagar etc. och gör nya definitioner, vilket försvårar

väldigt omfattande implementeringar. Det Sannerstedt kommer fram till är att det finns ett

tomrum i politiskt styrda organisationer mellan de som styr, ofta politiker, och de som

verkställer, tjänstemännen. Denna problematik påvisar författaren genom att förklara det via

en teoretisk styrningsmodell där han målar upp två roller, nämligen de som har

beslutsfattarrollen och de som har verkställarrollen.

18

De Jager (2001) har studerat motstånd till implementeringsfaser och han har kommit fram till

att det finns en överlevnadsinstinkt i oss människor som kan ta överhand då vi känner rädsla

och oro över att överge en gammal och beprövad metod som vi vet fungerar. De Jager beskri-

ver att vi fruktar det okända och söker säkerhet och trygghet. Han menar att det är föränd-

ringsledarens uppgift att övertyga motståndarna om att den nya idén är bra/bättre och det är

också förändringsledarens uppgift att ge motståndarna relevant information för att på så sätt

ge förutsättningarna för att kunna tillägna sig implementeringen. Han beskriver att man

genom att använda rätt kommunikationsstrategi kan få med sig motståndarna men att även

detta är en process som ligger i förändringen, som en implementering för med sig.

Just när det gäller information så menar Keen (1981) att organisationer får sin status och sitt

inflytande beroende på vilken grad av kontroll som man har över information. Detsamma

gäller de som arbetar inom organisationen och om man har information så blir detta till makt

och samtidigt till ett verktyg att använda sig av då man söker trygghet i en implementerings-

fas. När man befinner sig mitt i processen så kan makten komma att förflyttas, vilket enligt

Markus (1983) kan vara den största anledningen till att vissa motsätter sig en implementering

av något nytt. Författaren menar då att när man tappar sin makt och därmed den position och

den trygghet som man har så kan motståndet till implementeringen öka.

”Man har kunnat iaktta att vissa empiriska företeelser är förbundna med framgångsrik

implementering, men man vet inte riktigt varför” enligt Rothstein (2010). Daniel Mazmanian

och Paul Sabatier (1983, refererade i Rothstein, 2010) har framlagt en teori där man i en

checklista på tolv punkter förtecknar hur det offentliga program som ska genomföras bör

konstrueras:

1. vara klart formulerat och ha ett specificerat mål2. vara byggt på en riktig teori om orsak och verkan3. ge verkställaren tillräckliga legala medel att genomföra programmet4. vara utformat så att målgruppen kan förväntas bete sig som avsett5. anförtros åt en skicklig och motiverad organisationsledning6. ha stöd av organisationer som representerar målgruppen7. ha stöd av centrala politiker och ämbetsmän8. inte stå i konflikt med andra offentliga program9. inte genomföras om de socioekonomiska förutsättningarna är dåliga10. ges tillräckliga finansiella resurser11. anförtros åt offentliga organisationer som intar en sympatisk inställning till

programmet12. inte vara utformat så att det kommer i konflikt med domstolsväsendet

19

(Mazmanian och Sabatier, 1983, refererade i Rothstein, 2010).

Det finns, enligt Rothstein (2010) andra likartade långa checklistor skapade av andra

implementeringsforskare.

Tjänstemännen kan stöta på stora svårigheter i att tolka lagar och förordningar då dessa inte

ger exakta hänvisningar till hur besluten skall verkställas. Lundquist (1992) skriver att ”den

direkta förvaltningsstyrningen inte sällan erbjuder stor handlingsfrihet vid implemen-

teringen, t.ex. när oprecis styrning av typen ramlagar används”. Och han menar ”att

implementeringen erbjuder tjänstemännen betydande tillfällen att slutligt påverka

utformningen av den förda politiken är ändå ställt utom allt tvivel”.

Michael Lipsky (1980) beskriver hur ”gräsrotsbyråkrater” tvingas utveckla metoder för att

kunna tolka de här reglerna på ett sätt som gör att man kan verkställa de politiska besluten.

Top-down-perspektivet, som utsatts för kritik, började ersättas med ett bottom-up-perspektiv.

Man intresserade sig mer och mer för de tjänstemän på gräsrotsnivå som verkställer de

politiska besluten. Lipsky (a.a.) varnar dock för att t.ex. behovsprövad offentlig hjälp kan leda

till fördomar och okunskap från gräsrotsbyråkraterna.

Hjern (1983) har i en essä försökt ”få till stånd en diskussion om implementations-

forskningens innebörd och ställning för statsvetenskapen”. Begreppet implementering/

implementation började enligt Hjern, att användas från mitten av 1970-talet, men han påpekar

att det uppkommit ”svårigheter att skilja förvaltningsforskning från implementations-

forskning. […] Det finns olika sätt att föra in organisationsperspektivet i analysen. Och

skillnaden mellan förvaltningsforskning och implementationsforskning består mycket i hur det

införs” (Hjern, 1983).

Rothstein (2010) sammanfattar implementeringsforskningen som att ”den till mycket stora

delar [är] en eländesforskning, om man så vill en samhällsvetenskapens patologi. En aldrig

sinande ström av fallstudier om förslösade resurser, om oförutsedda bieffekter, om oklara

politiska målsättningar, om olämpliga organisationsformer och oförstående eller allmänt

illasinnade byråkrater”.

20

Forskningsmetod

Vi har utifrån vårt syfte med studien valt en kvalitativ metod i form av semistrukturerade in-

tervjuer för att samla in den empiri vi behöver. Kvalitativa intervjumetoder är enligt Kvale &

Brinkmann (2009) en bra metod när målet med studien är att förstå och beskriva världen ur de

intervjuades perspektiv och utveckla innebörden av deras erfarenheter. Vi har intervjuat en

regeringspolitiker, en ansvarig för ANDT-arbetet på både länsstyrelsen och Socialstyrelsen.

Vi har även intervjuat ansvarig kommunalpolitiker, samordnare på läns och kommunal nivå,

polis samt socialarbetare. Vi planerade att intervjua en representant för en frivilligorganisation

men avstod då vi genom ett par av våra intervjuer insåg att dessa organisationer ännu inte

kommit in i ANDT-arbetet än. Dessutom började antalet intervjuer att bli för många för vår

undersökning, så vi fick lov att begränsa oss till de intervjuer som vi gjort hur intressant det

än hade varit att göra ytterligare några.

En stor fördel med att använda en kvalitativ intervjumetod är att man kan dra nytta av sin

egen förförståelse. Kvale & Brinkmann (2009) menar att det krävs kunskaper om ett ämne för

att kunna ställa de viktiga frågorna. Förförståelsen kan dock färga hur man uppfattar

informanternas upplevelser. Men det kan vara svårt att bortse från den förförståelse man har,

speciellt om den är grundad på lång tids erfarenhet av ämnet (Bergström & Boréus, 2005).

En ytterligare metodisk fördel är att det finns en större möjlighet att genom intervjuerna

utveckla en teoretisk förståelse av ämnet som studeras, och etablera den grund som den nya

kunskapen ska fogas till och införlivas med. Och genom att vi använder digital

inspelningsapparatur blir det lättare att fokusera på dynamiken och att ställa de rätta frågorna

under samtalet, vilket är ett bättre alternativ än att bara föra anteckningar (Kvale &

Brinkmann, 2009).

Urvalskriterier

Eftersom vi i den här studien har för avsikt att undersöka en specifik kategori människor som

har en specifik uppgift och dessutom innehar en särskild kunskap eller erfarenhet kan man

säga att urvalet är syftesbestämt (Malterud, 2009). Och som Ruth (1991) skriver är det inom

kvalitativ forskning viktigt att inte ha ett för snävt urval, utan försäkra sig om att nå ett så

21

heterogent urval som möjligt. Vi har huvudsakligen använt den urvalsform som kallas

snöbollsurval (Esaiasson, Gilljam, Oscarsson & Wängnerud, 2007). Det vi gjorde var att ta

kontakt med personer som hade anknytning till vårt ämne och sen blev det en, ibland lång,

kedja med andra rekommenderade kontakter för att komma till rätt personer.

Intervjuguiden

Syfte och frågeställningar har varit vägledande vid utformningen av intervjuguiden. Den är

vad Kvale & Brinkmann (2009) kallar för en halvstrukturerad intervjuguide (se bilaga 2). En

stor fördel med en sådan intervjuguide är att man öppnar upp möjligheter för ett vidare reso-

nemang och följdfrågor. Det man som intervjuare måste vara uppmärksam på, både under

intervjun och under efterarbetet, är att se till att säkra upp validiteten när man använder sig av

denna form av intervjuguide (a.a.). I utformandet av intervjuguiden har vi hållit en röd tråd

utifrån vårt syfte och våra frågeställningar och dessutom formulerat ett antal underfrågor för

att säkerställa validiteten. Vi har inte använt oss av alla dessa i alla intervjuer utan det har

varit beroende av hur intervjuerna utvecklats. I många fall har den intervjuade på egen hand

kommit in på det som underfrågorna behandlat.

Genomförandet av intervjuerna

De flesta intervjuerna var bokade då vi började intervjua men ett par tillkom under intervjuti-

den. Vi spelade in samtliga intervjuer (enbart ljud) med en digitalkamera. Vi förde också an-

teckningar under intervjuerna, något som var en säkerhetsåtgärd om det skulle bli något fel på

inspelningarna. Det var också lätt att se från anteckningarna vad vi avhandlat under intervjun

så att vi eventuellt kunde ställa ytterligare frågor som vi missat. Alla intervjuer är gjorda på

informanternas val av plats. Enligt Denscombe (2000) är det ett bra alternativ att låta

informanterna välja en för dem bra miljö för att på så sätt säkra en miljö som gör

informanterna avslappnade. Vi turades om att genomföra intervjuerna. En intervjuade medan

den andre förde anteckningar och ställde följdfrågor. Vi följde vår intervjuguide och lät

informanterna tala ganska fritt. Ibland var det nödvändigt att avbryta för att komma in på rätt

fokus igen. Vi fick väldigt fin kontakt med alla intervjuade. Intervjuerna kändes mer som

informativa samtal än intervjuer. Alla verkade genuint intresserade av ämnet och att få berätta

22

om det. Det kändes aldrig som att man inte tog vårt arbete på allvar även om en upptagen man

skickade sms samtidigt som han besvarade våra frågor och dessutom blev avbruten med

telefonsamtal ett par gånger under intervjun. En intervju gjordes i ett lunchrum med en hel del

störande inslag, något som klart försämrade intervjuns kvalitet och dessutom försvårade

arbetet med utskriften av intervjun. Alla informanter blev informerade igen vad vårt syfte med

studien var och hur den skulle användas. Vi berättade att de skulle få ta del av materialet

innan vi lämnade in det om så önskades. På så sätt skulle vi kunna korrigera fel och

missförstånd. På det sätt vår intervjuguide var utformad blev det mycket utrymme för

följdfrågor och diskussioner som var till nytta för vår studie.

Bearbetning av intervjuerna

I samband med att vi gjorde intervjuerna försökte vi så snabbt som möjligt lyssna igenom

inspelningarna och skriva ut dem och göra en för ändamålet lämplig transkribering. ”Genom

utskriften struktureras intervjusamtalet i en form som lämpar sig för närmare analys; utskrif-

ten blir själv inledningen till en analytisk process” (Kvale & Brinkmann, 2009). Sedan bear-

betade vi intervjuerna genom att kategorisera materialet efter våra frågeställningar, dvs. vi

delade upp intervjusvaren angående det som gällde propositionens tillkomst, implemen-

teringen av ANDT-strategin respektive samverkan. Vi använde oss av det material som var

mest adekvat för den teori som vi vill applicera på vårt arbete. Vi tog ut representativa citat

för att göra framställningen mer levande.

Etiska ställningstaganden

Vi har utifrån forskningsetiska principer för humaniora och samhällsvetenskap valt att beakta

de fyra huvudkraven, informationskravet, samtyckeskravet, konfidentialitetskravet och nytt-

jandekravet. Eftersom de intervjuade talar i egenskap av representanter för olika myndigheter

och organisationer och inte gör privata uttalanden så har vi efter noga övervägande och i sam-

förstånd med de intervjuade bestämt oss för att inte låta de intervjuade vara anonyma. När vi

tog den första kontakten med informanterna beskrevs syftet med studien och att det självklart

var frivilligt. Innan vi besökte respektive informant skickades ett mail iväg där vi ställde de

huvudfrågor vi ville ha svar på. Vi ville att alla informanter skulle få ta del av vårt material

23

innan vi gick i tryck, för att försäkra oss om att vi förstått allt rätt och att citaten var korrekta.

Vi har avstått ifrån ett par citat eftersom de inte varit särskilt representativa för de intervjuade

samtidigt som det kanske skulle ha ställt andra involverade i dålig dager, även om det var ett

par skämtsamma uttalanden, och dessutom inte bidragit till någon egentlig information av

värde.

Validitet och reliabilitet

Med validitet menas att i vilken omfattning en studie undersöker vad som var avsett att under-

sökas (Kvale & Brinkmann, 2009). Man får validiteten bekräftad om många datakällor pekar

mot en och samma tolkning och utesluter andra. Intervjupersonernas beskrivningar bidrar till

om validiteten ska bli hög eller låg (Larsson, 2005). Ju mer detaljerat intervjupersonerna kan

bidra desto högre blir validiteten. Genom att använda utförliga citat under respektive kategori

höjs den interna validiteten. Viktigt för studiens validitet är att det finns empiriskt underlag

för tolkningarna (Kvale & Brinkmann, 2009).

Alla våra tolkningar vi redovisar i analyskapitlet är baserade på de uppgifter som förekommer

i resultatkapitlet. Tills skillnad från validiteten, vad som mäts, är reliabiliteten beroende på

hur det mäts. Reliabiliteten handlar om undersökningens precision (Kvale & Brinkmann,

2009). Enligt Ruth (1991) ökar reliabiliteten i en undersökning om man noggrant har

definierat det problem man vill undersöka, innan man startar undersökningen. Vi hade både

problemformulering och frågeställningar klara innan vår undersökning startade. Vi ökade

tillförlitligheten genom att först skicka frågorna, i temaform, och sedan ställa frågor runt

dessa, vilket gav det oss en mera utförlig beskrivning. Vi tog med oss erfarenheterna från in-

tervju till intervju vilket medförde en höjning av reliabiliteten. Ruth (1991) menar att för att

möjliggöra så att någon annan ska kunna utföra samma undersökning är det viktigt att det

finns ett utförligt och korrekt metodavsnitt.

Generaliserbarhet

24

Generaliserbarhet handlar om i vilken grad resultaten av uppsatsen kan generaliseras, dvs. hur

allmängiltig den nya kunskapen är. Kvale och Brinkmann (2009) skriver om tre olika typer av

generalisering: naturalistisk, statistisk och analytisk generalisering.

Den naturalistiska generaliseringen bygger på den personliga erfarenheten som leder till

förväntningar. Den ”framgår ur en tyst kunskap om hur saker förhåller sig och leder till

förväntningar snarare än formella förutsägelser”, men den kan övergå i klart uttalad

påståendekunskap (Kvale och Brinkmann, 2009, s. 281). Vi tycker att vi uppnått en hög

naturalistisk generalisering i vår studie, då våra intervjuer med informanterna skett i en

semistrukturerad form.

Den statistiska generaliseringen är formell och explicit (Kvale & Brinkmann, 2009) och byg-

ger på att man slumpmässigt väljer ut intervjupersonerna och på så sätt kan applicera det i ett

större sammanhang. För det mesta blir det inte statistiskt generaliserbart, då personerna oftast

är utvalda inom en viss kategori och ett visst område (a.a.). I vår studie kan vi säga att den

statistiska generaliseringen är låg. I det fall vi inte hade några valmöjligheter utan intervjuade

de personer som hade sådana roller att det inte fanns något urval blev den statistiska

generaliseringen något högre. I de fall av intervjuer vi hade gjort urvalen utifrån kategori och

plats var generaliseringen låg.

Den analytiska generaliseringen innebär att man gör en bedömning om resultaten från en

undersökning kan ge ett tips om vad som skulle hända i en annan liknande situation (Kvale &

Brinkmann, 2009). Man jämför då de olika situationerna för att hitta likheter respektive olik-

heter. Det sätt som vi rapporterar intervjustudierna stärker den analytiska generaliseringen.

Analytisk generalisering ”förutsätter högkvalitativa beskrivningar av intervjuprocessen och

intervjuprodukterna” skriver Kvale & Brinkmann (2009), något som vi anser att vi

åstadkommit i vårt arbete.

Presentation av informanterna

Här presenterar vi kort informanterna och deras arbetsplatser och vilka uppgifter de har angå-

ende ANDT-strategin.

25

Ulrik Lindgren, politiskt sakkunnig i bl. a. ANDT-frågor, socialdepartementet, regerings-

kansliet. Intervjuad 2011-11-11. Den politisk sakkunnige arbetar praktiskt under

statssekreterarens ledning som stöd i en politisk stab och har ofta ansvar för ett visst politiskt

sakområde eller en viss funktion inom departementet, till exempel press och media. Anställ-

ningen och uppdraget är knutet till ett bestämt statsråd, i det här fallet Maria Larsson, barn-

och äldreminister. De politiskt sakkunniga är normalt värvade från partiorganisationerna och

har därför oftast partibeteckning. Socialdepartementet var det departement som tog initiativet

till den samlade ANDT-strategin.

Maria Renström, verksamhetsansvarig tjänsteman för ANDT-politiken, socialdepartementet,

regeringskansliet. Initialt samtal 2011-10-25 samt intervjuad 2011-12-06.

Jonas Melinder, ANDT-samordnare, länsstyrelsen, Stockholm. Intervjuad 2011-11-23. Läns-

styrelsen har ett särskilt ansvar för att samordna och utveckla det förebyggande arbetet mot

alkohol, narkotika, dopning och tobak i länet. Länssamordnarfunktionen verkar på regional

nivå och ska även samverka med det civila samhället.

Ulf Malmström, samordnare av missbruksfrågor, Socialstyrelsen. Intervjuad 2011-11-28.

Socialstyrelsen är en statlig myndighet och har en bred verksamhet som rör socialtjänsten,

hälso- och sjukvård, smittskydd och epidemiologi.

Lars Serenander, polisintendent, och Håkan Thor, kommissarie, länspolismästarens kansli,

Stockholm. Intervjuade 2011-12-08. De har ett övergripande ansvar för polisens ANDT-frå-

gor i länet och intervjuades samtidigt.

Fredrik Sundqvist, borgarrådssekreterare, politisk sakkunnig till borgarrådet Anna König

Jerlmyr, Stadshuset, Stockholm. Intervjuad 2011-11-24.

Lisa Coudek, kommunal ANDT-samordnare (utvecklingsledare), Värmdö. Intervjuad 2011-

11-23. Den första av två intervjuer gjorda med lokala samordnare i Stockholm. Dessa pre-

ventionssamordnare är anställda av kommunen och har till uppgift att samordna länsstyrelsens

uppdrag från regeringen på lokal nivå.

Sofia Linder, kommunal ANDT-samordnare, barn- och ungdomssamordnare, fältsamordnare,

Vallentuna kommun. Intervjuad 2011-12-29.

26

Resultat

Kapitlets disposition

Resultaten har ordnats i tre områden (propositionens tillkomst, implementeringen av ANDT-

strategin samt samarbetet) som utgår ifrån våra frågeställningar. Med citaten ger vi en bild av

hur intervjupersonerna upplever hur propositionen tillkommit och hur ANDT-strategin sedan

implementerats och hur man upplever hur samarbetet mellan de berörda parterna varit. Till

viss del överlappar avdelningarna varandra.

Propositionens tillkomst

Man insåg på politisk nivå att man ville samla hela missbruksproblematiken med alkohol,

narkotika, dopning och tobak i en strategi med det övergripande målet: ett samhälle fritt från

narkotika och dopning, med minskade medicinska och sociala skador orsakade av alkohol

och med ett minskat tobaksbruk (prop. 2010/11:47) som man senare utvecklade till sju lång-

siktiga politiska mål. Man ville ha hela problematiken samlad. Riksdagen antog den samlade

strategin den 30 mars 2011 (Regeringens åtgärdsprogram för alkohol-, narkotika-, dopnings-

och tobakspolitiken 2011, 2011).

Även innan den nuvarande regeringen kom till makten har det arbetats med den här

problematiken. 2006 fattades det alkohol- och narkotikapolitiska beslut i riksdagen och 2008

tog riksdagen Folkhälsopropositionen (Prop. 2007/08:110) där det också finns tobakspolitiska

mål uppsatta. Man tog då mål som sträcker sig t.o.m. 2014. För dopningsområdet har det inte

varit uppsatta några egentliga rikspolitiska mål tidigare men i och med den här ANDT-

strategin så finns de också med i målstrukturen på ett tydligt sätt till skillnad mot tidigare. Och

då har man satt upp samma mål för dopningen som för narkotikan, nämligen att man ska ha

ett narkotika- och dopningsfritt Sverige.

[…] det ska ju inte vara tillfälliga ryck och enstaka projekt som folk tröttnar på och som faller liksom när projektet är slut utan viktigt med kontinuitet och att regeringen anger färdriktning över längre tid. […] Beroendepro-blematiken är ju människans eviga följeslagare och därmed inte en fråga som man kan liksom hantera i ett projekt. Det behövs en genomtänkt plan,

27

en strategi för hur man agerar och därför en strategi för hela målområdet. (Intervju med Ulrik Lindgren, politiskt sakkunnig, socialdepartementet, 2011).

Erfarenheter från tidigare arbete med all missbruksproblematik, både positiva och negativa,

ledde alltså fram till den här strategin för att nå viktiga mål. Revisionskritik (RiR 2010:21)

som regeringen fått och som man tog till sig ledde till att man förbättrade arbetet.

Trots vår regerings förträfflighet så gör vi ju inte allting rätt. Utan det fordras att man tänker efter på de misstag man gör också. Och revisionen gav oss ju en del skrapor när det gäller bidragen till organisationer inom alkoholområdet, att dom inte tyckte att det var avläsbart vilket resultat man fick på insatta pengar. Och för att i någon mån råda bot på detta så har vi också tagit fasta på att vi måste ha nån slags bestämd linje över hela man-datperioden, över hur vi gör arbetet. […] det gäller att ha ett väldigt taktiskt bra tänk för det här från början (Intervju med Ulrik Lindgren, politiskt sak-kunnig, socialdepartementet, 2011).

En viktig del av både uppkomst och spridning är ANDT-rådet där det finns representation

från rikspolissidan, tullen, kriminalvården, folkhälsoinstitutet, frivilligorganisationer och ve-

tenskapssamhället som förmedlar kunskap till regeringen. De används också som experter på

området till de olika aktiviteterna.

Maria Renström är verksamhetsansvarig tjänsteman för ANDT-politiken och hon har till-

sammans med sin grupp bland annat varit ansvarig för att ta fram den här propositionen och

ytterligare regeringsbeslut för att nå de här målen.

[…] alla beslut som ska upp på regeringsnivå, som det här, måste beredas. […] alla departement som berörs, justitiedepartementet, utbildningsde-partementet och sådär, alla måste säga ja till det vi föreslår, för det här är tvärsektoriellt. Det berör så många andra. Det berör polisen, det berör skolan, det berör länsstyrelsen. Så att vi kan inte fatta beslut, för vi kan inte ensamma föreslå att regeringen ska fatta beslut utan vi måste ha ett ja från alla andra som är berörda, så alla ministrar, för det är ju regeringen samlat som ska ta beslutet. Men det gör ju att ibland blir det väldigt långa proces-ser för att alla måste vara överens. Så är det naturligtvis. Men man måste vara, vad ska jag säga, man måste ha noggrant analyserat alla konsekven-ser och så. Man nagelfar det ända in i varje detalj dom här gemensamma beredningarna, så är det! […] Det finns ju andra frågor, men alltså ANDT-

28

frågorna, där är man i princip överens (Intervju med Maria Renström, rege-ringskansliet, 2011).

Maria Renström och hennes tjänstemannagrupp ska garantera kontinuitet, saklighet och

laglighet. Och när det är en politisk beställning eller ett politiskt beslut så genomför man det

men man måste se till att det fattas på så bra grunder som möjligt.

Representanter från länspolismästarkansliet känner att Polisen varit delaktig i uppkomsten av

strategin från första början genom att man har arbetat med de här frågorna i trestadssamar-

betet med Maria Renström. Trestadssamarbetet var ett projekt mellan tre storstäder. Syftet var

att skapa en balans mellan förebyggande insatser, vård och behandling och tillgångs-

begränsning, Man hade också som mål att bidra med kunskap om evidensbaserade metoder

som sedan skulle spridas i övriga landet. Man hade även några pilotprojekt i fyra olika

verksamheter; unga i riskzonen, skolan, etablerade missbrukare och krogen.

Man fick möjlighet att tycka till i förberedelserna inför propositionen, något som man var

nöjd med från Polisens sida (Intervju med polisintendent Lars Serenander & kommissarie

Håkan Thor, länspolismästarens kansli, 2011).

Länsstyrelsen var involverad på ett tidigt stadium.

Innan den här antogs och var helt klar så blev ju vi länssamordnare invol-verade på olika sätt. Vi blev informerade på det sättet att Folkhälsoinstitutet dom kallar till sig oss med regelbundenhet sådär tre-fyra gånger per år. Vi träffar då alla länssamordnare. Det finns ju en i varje län. Och det finns ju i stora län, Göteborg, Skåne, Stockholm, två tjänster. Då träffas vi ungefär fyra gånger per år. Och till 2011 var det mycket fokus på strategin så klart. Vi fick processa väldigt mycket. Vi fick ta del av dom här övergripande må-len (Intervju med Jonas Melinder, länsstyrelsen, 2011).

Länsstyrelsen fick tycka till och fick exemplifiera hur de såg att det här skulle kunna bli nån

slags verklighet i respektive län. De fick lyfta upp det som de såg var styrkor och svagheter.

Vi blev medbjudna till diskussion kring hur man formulerade den där [pro-positionen]. […] Sen så vet ju inte jag hur mycket man verkligen tog hänsyn till formuleringar och fokus så där. Men det var ingenting som vi upplevde var nertryckt i halsen, utan vi var delaktiga. […] Ja, egentligen så var det väl mera sådär, vi fick tycka till, hur ska vi kunna göra nånting av den här i länet, så. Och det var mycket det som vi fick vara delaktiga i. Och så tydlig-göra att det är inte länsstyrelsen som ska förverkliga den här. Det är inte vi som ska göra allting, så.[…] det var ju inte själva formuleringarna i alla

29

delmålen som vi skulle göra och förändra utan det var ju mera, hur hante-rar vi det här utifrån våran situation (Intervju med Jonas Melinder, länssty-relsen, 2011).

Sofia Linder säger sig som kommunal samordnare inte ha haft någon möjlighet att påverka

tillkomsten av propositionen.

Nej, det tror jag nog inte vi hade direkt. […] Nej, det kan jag nog inte påstå utan det var mera sådär nu är det här på gång, det här kommer det troligt-vis att handla om liksom, att det var inte direkt nånting som man skulle vara inne och peta i (Intervju med Sofia Linder, kommunal samordnare, Vallen-tuna, 2011).

Hur fick då stadsförvaltningen i Stockholm reda på ANDT-strategin och har man varit

delaktig i dess tillkomst?

Jag känner inte till om den här har varit det, men dom flesta såna här har ju varit på en remissrunda, att man har en offentlig utredning som har varit på en remissrunda. Det här tror jag har varit på en remiss för ett par år sen efter utredningen var klar. Men det kan jag inte… Och då har ju staden fått tyckt till tillsammans med Sveriges kommuner och landsting och alla andra aktörer om vad tycker vi om den här strategin. Är det bra, är det rätt? (Intervju med Fredrik Sundqvist, borgarrådssekreterare, 2011).

Socialstyrelsen ingår ju i den arbetsgrupp som på olika sätt har varit knutna då till det här

ANDT-arbetet. Har man då påverkat tillkomsten av propositionen?

Ja, alltså i den meningen att vi är ju en, vad ska vi säga, en expertmyndighet direkt inom det här området. Jag menar, vi har ju expertis när det gäller vård och behandling till exempel. Vi har ju alla register. Vi har väldigt mycket inom området som rör just vård och behandling. Men vi kan ju ingenting om trafikfrågor eller tullens eller Polisens arbete (Intervju med Ulf Malmström, Socialstyrelsen, 2011).

Implementeringen av ANDT-strategin

Av det övergripande målet om ett samhälle fritt från narkotika och dopning, med minskade

medicinska och sociala skador orsakade av alkohol och med ett minskat tobaksbruk skapades

de sju långsiktiga målen som innan implementeringen var möjlig bröts ner i mindre delmål.

Varje berörd myndighet fick ta del av sina ansvarsområden. För att implementera det här har

regeringen bl.a. verktyg i form av lagstiftningen, skatteinstrumentet och inte minst påverkan

30

till mer kunskap i form av forskningsstöd som sker genom FAS, Forskningsrådet för arbetsliv

och samhälle (Intervju med Ulrik Lindgren, politiskt sakkunnig, socialdepartementet, 2011).

Och regering och riksdag kan bara sätta upp mål – inte direktiv som ska följas till punkt och

pricka.

Politiken ska ju i princip inte säga hur saker och ting ska utföras utan poli-tiken ska ange vad som ska uppnås. Och sen är det då proffsen som ska ge-nomföra hur de ska genomföra något så att vi uppnår det som politikerna säger ska uppnås. [… ] Nej, det är inte så att vi får ens [godkänna Social-styrelsens riktlinjer] och det är också olämpligt om regeringen skulle så att säga politiskt överpröva på nåt sätt Socialstyrelsens riktlinjer (Intervju med Ulrik Lindgren, politiskt sakkunnig, socialdepartementet, 2011).

Länsstyrelsen fick löfte om att man i god tid skulle få så mycket information som möjligt så

att man i sin tur kunde informera vidare.

Och …. det var väl lite kort om tid kan man säga, om man nu ska lägga alla kort på bordet sådär. Vi sitter med någonting som vi känner att vi hade stora förväntningar på oss att kunna utan och innan. Att kunna beskriva, att kunna marknadsföra, att kunna tala för, att kunna sälja in. Så det var väl lite frustration där på vårkanten när vi inte tyckte att vi hade fått riktigt all den information som vi skulle ha (Intervju med Jonas Melinder, länsstyrel-sen, 2011).

För regeringen började implementeringen med en lanseringskonferens i april 2011 då man

bjöd in landshövdingar, polismästare, länsråd, kommunala samordnare, representanter från

landstinget och Socialstyrelsen.

Och, ja då bjöds dom in alla, landshövdingar, länsråd och polismästare. Ungefär fem i tolv kom man på att, nämen vi kan också få vara med, läns-samordnare. Så vi var också inbjudna då till slut. Det var ju tunt tunt med anmälningar kan jag tänka, så att man behövde fylla ut lite grann. Nu är jag lite krass. […] Dels är det lite symboliskt värde att respektive länsledning och polismästare också får se att här finns också en aktör som är nån vå-ning ner som ändå har ett uppdrag konkret inom ramen för den här strate-gin. Och det var lite möjligheter att knyta kontakter och sådär. (Intervju med Jonas Melinder, länsstyrelsen, 2011).

Länsstyrelsens uppgift är att implementera strategin i respektive kommun. Det första steget

togs i slutet av maj 2011 då man bjöd in till lanseringskonferens där alla kommunledningar i

31

Stockholms län och andra regionala samarbetspartner som Polis, landsting, och frivilligorga-

nisationer var representerade och där man beskrev ANDT-strategin.

Det var väl ungefär en 150 pers, så vi kunde ju inte fylla Globen. Man fick prioritera och välja och sådär. Då vi beskrev strategin, dom här sju del-målen, och vi gjorde en del exempel på vad det innebär för Stockholms län. Försökte trycka på vad vi ser, här är vi starka i vårt län, men här behöver vi utveckla saker. Så varje län förväntades göra en sån lanseringskonferens. […] Det är några län som inte har gjort det och som inte kommer att göra det, vad jag förstår, för att det inte gick att få till av olika anledningar (In-tervju med Jonas Melinder, länsstyrelsen, 2011).

Efter det fick den kommunala samordnaren vidare instruktion när länsstyrelsen kom ut och

informerade om strategin/målen i kommunens styrgrupp där alla förvaltningar och politiker

sitter representerade. Man ville träffa de som har möjlighet att skapa förutsättningar för att

göra ett bra jobb.

[…]om vi bara träffar preventionssamordnare och dom som är närmast sörjande, det är lite grann som att slå in öppna dörrar. Dom har oftast kun-skapen, dom vill oftast, dom ser alla behov. Men man behöver träffa högre upp för att verkligen nå dom som har möjlighet att prioritera mål och bud-get, se till att det skapas rätt förutsättningar, rätt organisationslösningar eller vad det nu behövs, sätter målen. Så det är dom som det här riktar sig till. Och då kan det vara olika stadsdelsledningar med kommunledningar och styrgrupper. Det där får man ju då lösa lite grand från fall till fall (In-tervju med Jonas Melinder, länsstyrelsen, 2011).

Länssamordnaren Jonas Melinder tycker att länsstyrelsen hade lite högt ställda mål. De mål

som man trodde sig kunna nå i slutet av 2011 är man nu nöjd med om man kan uppnå i slutet

av 2012. Pengar har länsstyrelsen fördelat i kommunerna i åtta år. 2002-2010 då kunde alla

kommuner söka pengar från länsstyrelsen. Och från början så använde man pengarna till att

finansiera en samordnare. Efter några år så skärptes kraven.

[…] då sa man att, okej, då har ni fått pengar för samordnare, om ni tycker att det är bra, se till att ni har den resursen hos er själva. Nu kan ni få pengar för att implementera, för att skruva fast, för att verkligen förankra det arbete ni har börjat med att bygga upp. Och dom pengarna fanns t.o.m. 2010. Slut nu! Nu finns det andra mer riktade pengar (Intervju med Jonas Melinder, länsstyrelsen, 2011).

Sofia Linder, Vallentunas kommunala samordnare, var inbjuden till länsstyrelsen tillsammans

med andra samordnare i länet där dom fick ta del av strategin/målen. Sen blev de inbjudna till

32

lanseringskonferens i maj i år. Där var det regeringsfolk, ANDT-rådets folk, etc. Där fick de

ta del av strategin. Hon förde den vidare genom att förklara strategin och målen för

kommunens styrgrupp där alla förvaltningar och politiker sitter representerade, vilket var

svårt eftersom det kändes som om det inte fanns tillräckligt med kraft att nå ut med strategin.

Med den position hon har blev det inte tillräckligt för att övertyga om hur viktig propositionen

är. Beslutsfattarna tog inte till sig informationen förrän länsstyrelsen varit ute och informerat

om strategin och målen. I varje fall så kände samordnaren att det var så. Det blev ingen bra

start, men så kom då länsstyrelsen ut den 12 december i år och efter det verkade det landa och

man gjorde en ordentlig genomförandeplan.

Det måste jag säga verkligen, hade ni intervjuat mig i augusti där nånstans, då hade jag nog känt så här: uhh, ja nu har jag hela den här som jag ska försöka få kommunen att förstå att så här ska vi göra,… så. Det är alltid mycket lättare när nån kommer utifrån, nån extern med lite mandat liksom. För nu känns det mer som att ja, ja, nu förstår alla det ändå, i alla fall alla i styrelsen, och då är vi ett gäng som kan hjälpas åt. Nu känns det mer som att vi är flera armar som bär upp den liksom (Intervju med Sofia Linder, kommunal samordnare, Vallentuna, 2011).

Och styrgruppen går ut till sina förvaltningar och ser hur dom kan bryta ner det till sin re-

spektive förvaltning. Frivilligorganisationerna (bl.a. Röda korset och Rädda barnen) kommer

att bli inbjudna i ett senare skede.

[…] känns det som ytterligare ett stördokument eller blir det ett stöddoku-ment eller ett styrdokument eller vad blir det för nånting i vårat lokala ar-bete? Och jag tycker ändå att det verkligen känns som ett stöd. […] (Intervju med Sofia Linder, kommunal samordnare, Vallentuna, 2011).

Det är svårt att dra slutsatser på kort tid, säger samordnaren, som hade velat se fler

beslutsfattare i lanseringskonferensen. Lanseringskonferensen borde, enligt henne, ha varit

mer riktad mot kommunledningen.

Socialstyrelsen i sin tur är en expertgrupp åt regeringen men socialstyrelsen implementerar

vidare i landstingsorganisationen. Man jobbar mycket på regeringsuppdrag med hjälp av

forskning och man har tillgång till ett stort statistiskt material som kan vara en stor hjälp när

man ska implementera vidare. Socialstyrelsen har två olika sorters projektpengar från rege-

ringen som ska användas för implementeringen. Först öronmärkta pengar som regeringen

33

kallar för ANDT-indikatorer. De andra pengarna kan användas till egna projekt. Socialstyrel-

sen gör som länsstyrelsen, man erbjuder sig att komma ut till institutionerna och föreläsa om

strategin. Av de sju strategiska målen så är det bara fyra som berör Socialstyrelsen (Intervju

med Ulf Malmström, Socialstyrelsen, 2011).

Man kommer alltså att hänvisa om de här olika målen i ANDT-strategin ge-nom att säga att nu får Socialstyrelsen pengar för att driva bla bla bla. Och sen är det ju upp till oss att tolka regeringens förslag och idéer och omsätta det i konkreta projekt. […] Så vi har fått, eller vi har tidigare då tagit på, regeringens uppdrag, tagit fram särskilda riktlinjer [för olika projekt] […] Så att där finns också ett uppdrag, som handlar om implementeringen av dom här nationella riktlinjerna […] (Intervju med Ulf Malmström, Socialstyrelsen, 2011).

Sveriges kommuner och landsting (SKL) har, enligt Malmström, fått i uppdrag att föra ut,

alltså implementera, riktlinjerna för t.ex. en systematisk översikt över tolvstegsbehandlingen

för narkotikamissbruk ute i kommuner och landsting. För det är också, tror Malmström, ett

stort projekt som de haft omkring 30 miljoner via en överenskommelse med regeringen.

Det heter ’Kunskap till praktik’ och då är ambitionen dels att föra ut och hjälpa till och stödja implementeringen av de här riktlinjerna. Men det handlar ju om mycket mer, nämligen att titta hur alltså både behandling ute i kommunerna och landsting ser ut och utveckla, vad ska vi säga, nån slags evidensbaserad praktik med brukarmedverkan med att ge kommunerna stöd på olika sätt. Och hjälpa till och, så att säga, utbilda personal inom det här området (Intervju med Ulf Malmström, Socialstyrelsen, 2011).

Det är alltså väldigt väldigt många projekt som riktar sig antingen då till professionen direkt i form av olika, vad ska man säga, vägledningsdokument eller andra styrdokument eller så riktar det sig till politiker och beslutsfat-tare ute i kommuner och landsting. Och ibland är det aktiviteter som riktar sig till regering och riksdag. Så det är en rad olika insatser som man kan säga ligger inom ramen då för ANDT–arbetet då, alltså regeringens strategi (Intervju med Ulf Malmström, Socialstyrelsen, 2011).

Trestadssamarbetet med Göteborg och Malmö har man valt att koppla väldigt nära med

ANDT-arbetet också. För att få en flygande start på ANDT-arbetet så sköt man till ett par

miljoner, enligt borgarrådssekreterare Fredrik Sundqvist (intervju, 2011). Man gav

preventionssamordnarna i stadsdelarna ansvaret eftersom stadsdelarna ser väldigt olika ut.

Man försökte fördela pengarna utifrån de olika behoven. Mer pengar är på gång från

34

regeringen. Man har valt att prioritera det område som man ser som mest alarmerande,

nämligen cannabis.

I det offentliga Sverige så är det en ganska kort tid för att få en implemente-ring av nånting. […] Man var väldigt glad när det kom ett tydligt mål i form av ANDT-strategin (Intervju med Fredrik Sundqvist, borgarrådssekreterare, Stadshuset, Stockholm, 2011).

Socialförvaltningen i Stockholms stad ska ju inte detaljstyra stadsdelarna utan mer sätta upp

egna mål utifrån regeringens mål. Socialförvaltningen jobbar mycket med utbildningar och

försöker informera ”Individ- och familjeomsorgen” om vad som händer. Arbetet i

kommunerna kan liknas med samarbetet som finns i trestadssamarbetet, d.v.s. man utbyter

erfarenheter om vad som fungerar och inte fungerar. Fredrik Sundqvist är road då han berättar

följande.

Stadsdelarna fick pengarna före sommaren och i augusti ringde en journa-list ifrån Svenskan och frågade: ’Har det gett resultat, har cannabisanvänd-ningen sjunkit än?’ Riktigt så snabbt går det ju inte. […] första riktiga av-stämningen är om ett år […] staden har ju ett ganska väl utvecklat styr-nings- och ledningssystem som vi kallar ILF. Och det följs då upp, alla mål och strategier följs upp via indikatorer och så mäter man det, så det finns otroligt många såna där check points. Man mäter för att se, har cannabis-användningen gått ner. Eller, hur många föräldrar har vi varit i kontakt med och utbildat, och massor av såna här saker. Det finns väldigt tydligt, men jag kan inte säga att det är exakt kopplat till bara ANDT-strategin eller målen för att det hänger ihop med det andra också. Det är inte så att vi inte har jobbat med missbruksfrågor innan (Intervju med Fredrik Sundqvist, borgarrådssekreterare, Stadshuset, Stockholm, 2011).

På en fråga i december 2011 om man haft nån form av utvärdering hittills så svarar Maria

Renström ett trefaldigt nej!

Alltså det som man måste vara otroligt tydlig med det är ju att antingen mäter man förändring i ändrade attityder, beteenden eller mer insatser. Och attityder kan man få någorlunda….. det kanske tar ett par år. Beteenden tar alltid väldigt lång tid innan man ändrar beteende på befolkningsnivå så att man kan mäta det. Insatser däremot. Att vad vi vet är ju då att insatser har ökat […] (Intervju med Maria Renström, regeringskansliet, 2011).

Så att det är ju en helvetes massa indikatorer. Vi har drygt 30 indikatorer för vår del, som vi ska… Mycket finns ju redan, därför att det finns ju

35

mycket register som man kan ju ta ut, tanka ut eller tanka ur systemet, upp-gifter om dödlighet t.ex. under 2010 eller vad man nu vill ha inom det här alkohol- eller drogrelaterade. Man kan titta på sjuklighet och man kan titta på förskrivning av vissa läkemedel osv osv (Intervju med Ulf Malmström, Socialstyrelsen, 2011).

Polisen har ett bra samarbete med länsstyrelsen där det samarbete mellan myndigheter som

slutligen resulterade i ANDT-strategin egentligen började. Man var med redan 2004 i ett

trestadssamarbete med mobilisering mot narkotika och nu är man med i trestadssamarbetet

med Maria Renström. Nu jobbar man med cannabisfrågan och sitter med i ANDT-

sekretariatet. Implementeringen sker bl.a. genom chefssamrådet i varje distrikt och

länssamarbetsgruppen som har sin egen handlingsplan. Implementeringen gentemot kommu-

nerna sker genom närpolisen där de har en preventionssamordnare som jobbar med ANDT-

frågor.

Och jag tycker ju det är tydligare att koka ner den där propositionen i lite mer konkreta grejer i alla fall då. Och vi, för Polisens del, så har ju vi an-svar för flera av dom där eller delansvar då. Så här har vi så att säga det som är identifierat som våra (Intervju med Håkan Thor, kommissarie, 2011).

Polisens ekonomiavdelning är kontrollstation för att se hur arbetet med ANDT-strategin

fungerar och man har då vissa parametrar och sen gör man själv stickprov på områden som

man anser att man måste titta lite närmare på. Dessutom har länsstyrelsen hjälpt till med en

uppföljning. Ibland är informanterna ute själva i yttre tjänst och får då ofta reda på sanningen

av kolleger. När man sitter i länssamarbetsgruppen så är den inte fullt representerad av alla

inblandade, därför kan det vara svårt att fatta gemensamma beslut.

Det är komplext, samma erfarenhet har jag fått från trestadssamarbetet också som jag som enda aktör i den gruppen på stående fot kan köpa det förslag man kommer med. Det faller inom vårat arbete, så att jag behöver ju aldrig gå tillbaka till min chef och förankra det som alla andra i den grup-pen måste göra. Jag har mandat, jag är där från myndigheten och kan på stående fot säga, jamen det här låter jättebra, det här gör vi. Så där, det är en trög process, så det, så jag vet inte hur man skall kunna lösa det framför allt inom socialtjänsten som inte är Stockholms Stad bara. Vi ska jobba på ett länsperspektiv och det gör oss lite unika. Vi känner oss inte alls lika bak-bundna och behöver förankringsprocessen, framför allt dom som behöver förankring hos politikerna på ett annat vis, det är ju… Men annars tycker

36

jag att det fungerar bra (Intervju med Lars Serenander, polisintendent, 2011).

Regeringen är, enligt Ulrik Lindgren (intervju, 2011), inte nöjd när det gäller uppföljning och

utvärdering och har nu gett i uppdrag till Håkan Leifman, CAN:s nytillsatte direktör, att finna

indikatorer som underlättar uppföljningen så att man verkligen kan se vad saker och ting har

för slags effekt.

Och sen så har vi också behovet av uppföljning, utvärdering, som vi inte har mött riktigt så där proffsigt tidigare tycker vi utan därför har vi lagt ned mycket möda den här mandatperioden eller i början nu, på att göra en struktur för detta”(Intervju med Ulrik Lindgren, politiskt sakkunnig, social-departementet, 2011).

Länsstyrelserna har gått samman om en skrivelse till departementet om att de tycker att de

måste få resurser till varje län att följa upp arbetet på ett bättre sätt. Och i ett stort län som

Stockholm så är det både för- och nackdelar.

Vi har jättemycket kompetens kring den, det finns mycket statistik och källor att hämta och sådär, va. Men det är också svårt, vem ska göra det, för vilka pengar? Med vilka resurser? Vi kan inte sätta 40-50% arbetstid på det om inte vi får mera resurser. Och landstinget dom gör saker som dom får pengar för och uppdrag kring. Så att det görs inte automatiskt av sig självt […] Folkhälsoinstitutet skickar varje år ut en enkät till länsstyrelserna som de sen ska sprida ut till kommunerna. Och den enkäten, den syftar till att följa upp just där, vad gör man, hur mycket av det som är bra gör man? Och det här sammanställs sen i nån slags länsrapport. Och det där är lite knepigt, för det beror mycket på vem som fyller i den där enkäten (Intervju med Jonas Melinder, Länsstyrelsen, 2011).

Melinder anser att enkäten måste göras mer användarvänlig och att man ska kunna ställa förväntningar på Folkhälsoinstitutet att det material man får tillbaka ”inte bara är en rådatafil med en massa siffror och procentsatser utan ska gå att praktiskt använda i respektive kommun” (Intervju med Jonas Melinder, Länsstyrelsen, 2011).

Lisa Coudek (Intervju, 2011) påpekar att man kan kontrollera i mål- och budgetuppföljningen

om det som skulle göras har gjorts.

Det är ju så man måste ha det. Annars kommer det aldrig att komma med, annars kommer det alltid att vara en sidoverksamhet som ingen bryr sig om. Olika nämnder måste ju också ha såna mål. Det är ju naturligt att det inte bara är socialnämnden som har det. Skolan bör ju ha det och fritidsnämn-

37

den och […] det här måste ju ske i ordinarie inrapporteringssystemet som man har inför mål och budgetdiskussioner […] Kommer det aldrig in i en budgetdiskussion så kommer det aldrig med, om man så bara får 15 kronor. Det spelar ingen roll. Eller att man talar om att, ja det här som dom gör där det handlar om det som dom redan får 200 000 för (Intervju med Lisa Cou-dek, samordnare och utvecklingsledare, Värmdö, 2011).

Man arbetar från regeringshåll med konkretisering av den här strategin. Tanken är att göra ett

åtgärdsprogram för varje år för att då ange fortsatt färdriktning.

Dokumentet ska ju vara en dynamisk historia där vi kontinuerligt justerar i takt med att vi tycker att vi behöver och sen åtgärdsprogrammet i sin tur be-höver ju ytterligare konkretiseringar så att det blir också ett operativt fält-arbete av det hela (Intervju med Ulrik Lindgren, politiskt sakkunnig, social-departementet, 2011).

Lindgren berättar om Polisen i Växjö som använder sig av Kronobergs-modellen i sitt arbete

med att bekämpa illegal alkohol. Kronobergsmodellen går ut på att polisen beslagtar och

förstör alkohol från minderåriga ungdomar och kontaktar deras föräldrar. Dessutom är en

annan åtgärd att identifiera och ingripa mot kända langare. Rikspolisstyrelsen har sagt att den

metoden ska tillämpas i hela Sverige men att det ännu inte skett.

Så det är ju klart att det finns en massa gnisslerier och logistikbrister i im-plementeringen i alla delar av landet av en viss politik (Intervju med Ulrik Lindgren, politiskt sakkunnig, socialdepartementet, 2011).

Samverkan

”Överallt, även bland forskare, förutsätter man att samverkan alltid leder till något positivt”,

säger Susanna Johansson (2011). Själv hävdar hon inte motsatsen, men menar att man måste

vara medveten om hur olika parter kan påverkas när de får nya samarbetspartners. Samverkan

är en nödvändig förutsättning för en effektivt fungerande välfärdsstat (Bergmark & Lund-

ström, 2008). Utan en dialog mellan myndigheter, skola och föräldrar blir det svårt att nå de

utsatta drog- och alkoholpolitiska målen. Samordning och samverkan mellan huvudmännen

betonas från statligt håll och betraktas som en viktig del i arbetet att erbjuda stöd som utgår

från ett helhetsperspektiv (SOU 2000:114).

38

I det nya långsiktiga ANDT-arbetet är det just samverkan mellan olika myndigheter och orga-

nisationer som är viktigt. Kontinuiteten är viktig.

[…] det ska finnas ett sammanhållet arbete med en sammanhållen ledning för hela mandatperioden […] det ska finnas ett samlat agerande när det gäller all den här problematiken (Intervju med Ulrik Lindgren, politiskt sakkunnig, socialdepartementet, 2011).

På lagstiftningsområdet kom det, enligt Ulrik Lindgren (2011), en lag som sa det att:

när hälso- och sjukvården möter vuxna som har psykiska bekymmer, miss-bruksproblematik och så, så ska man inte bara fråga efter hur hunden har det där hemma utan sjukvården ska också fråga efter hur har barnen det hemma när du är här och vi hjälper dig med dina bekymmer (Intervju med Ulrik Lindgren, politiskt sakkunnig, socialdepartementet, 2011).

Förra mandatperioden fokuserade regeringen på att stimulera kommunerna och starta olika

stödverksamhet för barn i missbruksmiljöer, men det har gått väldigt sakta framåt, något som

inte minst IOGT regelbundet brukar påpeka och som regeringen instämmer i. När hälso- och

sjukvården upptäcker att barn är inblandade så ska man mer aktivt medverka till att de här

barnen får stöd på olika sätt. Regeringen har satsat stort på Polisen och fordrar mer av kåren

nu när man ökat till 20 000 poliser för att vi i Sverige ska kunna vidmakthålla en restriktiv

politik på alkohol- och narkotikaområdet.

Varje polismästardistrikt i Stockholms län har chefssamråd där polismästaren, kommundi-

rektör, socialchef, åklagarmyndighet, SL, landstinget m.fl. kan träffas. Det ser lite olika ut

vilka som deltar. Då har man fokus på brottsförebyggande arbete. De här chefssamråden har

funnits några år i Stockholms län.

När vi fick höra om dom här chefssamråden, då tänkte vi, det är ju lysande plattform för att få in dom här frågorna. Det är där dom hör hemma […] Kan man i flera närliggande kommuner ha en bra planering och en bra bild av vad man behöver jobba med så är det mycket vunnet. Så dom här chefs-samråden har vi också börjat komma ut till, prata med respektive personer som sitter där, sälja in strategin (Intervju med Jonas Melinder, länsstyrel-sen, 2011).

Riktlinjer kan, till skillnad från regeringen, däremot Socialstyrelsen sätta upp för ANDT-stra-

tegin. Regeringen jobbar ofta mot länsstyrelsen och har sett till att det finns en samordnare i

39

varje län som behärskar ANDT-frågor. I slutet av november 2011 så skulle länssamordnarna i

Stockholms län ha en nätverksdag med de kommunala samordnarna.

Då går vi också igenom den här strategin. Och inför det mötet så har vi skickat ut frågor till dom. Vad är det dom behöver för stöd när dom själva lokalt i varje kommun ska få den här att bli verklighet? Hur långt har den landat? […] Är den känd i deras kommun? Har det hänt nånting? Har den landat? […] I länet har vi ungefär 40 samordnare om du räknar med alla dom som finns i alla stadsdelar i Stockholms stad också. Det antal svar vi fått är väl 15 stycken ungefär (Intervju med Jonas Melinder, länsstyrelsen, 2011).

Jonas Melinder, den ANDT-samordnare på länsstyrelsen som vi intervjuat (2011) anser att de

får så mycket de kan få från socialdepartementet och Folkhälsoinstitutet men är kritisk till att

det är så kort framförhållning.

Ja, det vi tycker det är det att det är synd att det är så kort framförhållning många gånger. Och jag vet inte om det är något slags systemfel det här med korta budgetprocesser och så. Att man t.ex. har vetat att nu ska vi satsa på cannabis här i fyra år framåt i Sverige. Och då löste man det lite kortsiktigt med att plötsligt med väldigt kort ansökningsförfarande skicka ut en möjlig-het för alla kommuner att söka pengar. Vilket ju resulterade i att man får ansökningar som många gånger är väldigt snabbt hoppusslade, inte kanske så förankrade i sin respektive kommun. Man får in ansökningar till Folkhäl-soinstitutet för 42 miljoner. Man har 12 miljoner att fördela. […] Man pro-pagerar många gånger för att det här det måste vara långsiktigt. Man måste tänka många år framöver och planera ordentligt, men man gör inte alltid uppifrån så som man önskar att en kommun t.ex. agerar utan det är väldigt korta och ryckiga beslut. Och vem som äger den frågan, det vet jag inte rik-tigt. Men det kan man önska en del förbättringar kring (Intervju med Jonas Melinder, länsstyrelsen, 2011).

Annars är man på länsstyrelsen nöjd med samarbetet med socialdepartementet och Folkhäl-

soinstitutet som är den myndighet som länsstyrelsen främst arbetar med. Det är korta vägar

och man kan alltid nå dom som man behöver nå på socialdepartementet. Samarbetet med

Folkhälsoinstitutet har dock försvårats på senare tid p.g.a. problem som uppkommit i samband

med dess flytt till Östersund, då man förlorade många duktiga medarbetare som valde att inte

följa med.

Länsstyrelsen sammankallar också till en länssamarbetsgrupp som består av polismyndig-

heten, tullverket, Stockholms läns landsting, Stockholms stad och Karolinska institutet. Man

40

ville ha en möjlighet att verkligen gemensamt planera saker och utföra dom så man tog fram

en gemensam verksamhetsplan för 2011. Från länsstyrelsens sida så har man knorrat en del

över att det på länspolismästarens kansli jobbar en person från fältet som får jobba med de här

frågorna 6-12 månader och sen byts han ut mot en ny.

Men från hennes [länspolismästarens] kansli, där det finns då tre-fyra-fem personer som jobbar med dom här frågorna, så sätter man en sådan här person i våran samarbetsgrupp. Och det som är knepigt där, det är att Poli-sen har en organisation som ju går ut på att, ja, man ska lära sig, man ska prova på saker. Ja, och lyssna nu, då blir det så här att, det här har vi knorrat en del över, men vi förstår nu varför. Det att, då tar man in en per-son utifrån fältet som får sitta på den här länspolismästarens kansli, jobba en period med dom här frågorna lite övergripande sådär sex månader, max ett år och sen så [plupp] ut igen och sen så tar man in en ny. Så vi är nu inne på person tre. Kontinuiteten blir ryckig och knackig, men dom har en lärande organisation, så så funkar det hos dom (Intervju med Jonas Melin-der, länsstyrelsen, 2011).

När det gäller samarbetet med landstinget så tycker man från länsstyrelsen att det är svårt att

få nån bra helhetspresentation därifrån. ”Man får ett smalt spår sådär.”

Den kommunala samordnaren Lisa Coudek som vi intervjuat (2011) tycker att samarbetet

med länsstyrelsen fungerar bra och att de får bra stöd och uppbackning och att dom lyssnar på

dem och försöker ordna utbildningar o dyl. Men när det gäller andra samarbetspartner kan det

variera.

Ja, det är olika. Alltså, det som är svårt är väl att föra in dom här frågorna. Alla tycker att dom har just dom förebyggande frågorna, kan ju vara svårt, alla tycker att dom har så himla mycket och ’Varför ska vi göra det här?’ Så är det ju mycket, tycker jag. Det är ju inte så här att skolan eller en soci-altjänst eller så alltid jublar. Det är alltid en massa dagliga saker som har en tendens att komma före. Det här är ju ett utvecklingsarbete och då… (Intervju med Lisa Coudek, samordnare och utvecklingsledare, Värmdö, 2011).

Den högste politiskt tillsatte tjänstemannen på det sociala området i Stockholm tycker att samarbetet med regeringen fungerar bra.

[…] men det är mer så att när vi får reda på nånting som vi är osäkra på då ringer vi och frågar hur är det här, hur har ni tänkt er, hur blir det med dom här pengarna, kommer dom att komma, vem distribuerar dom och vad är tanken när det är uppföljningar och alla såna saker. Då ställer man ju bara

41

frågan till departementet och det händer absolut att det kan ringa en de-partementssekreterare hit och fråga saker om vad vi tycker och så, men…..ja! Så det, jag ska inte säga att det är dåligt, men det är heller inte nåt fantastiskt samarbete för vi har olika roller och dom bestämmer dom övergripande strategierna och vi försöker implementera och arbeta med dom (Intervju med Fredrik Sundqvist, borgarrådssekreterare, 2011).

Man har en mycket nära dialog med socialförvaltningen. Det är ju de som ska genomföra det

som politikerna beslutar om hela tiden. Om man är väldigt ofta ute och besöker verksamheten

och får då en återkoppling om vad som fungerar och inte fungerar. Även borgarrådssekrete-

raren tycker att samarbetet med länsstyrelsen fungerar bra – ”jättebra” t.o.m. Framför allt är

han nöjd med samarbetet i ”Operation kvinnofrid”.

Ja, jag upplever att jag [i ANDT-frågan] har en väldigt bra dialog med länsstyrelsen. Dom är ju regeringens eller statens förlängda arm på länsnivå. Dom har ju sitt uppdrag och det vi har att göra med varandra när det gäller såna här saker tycker jag vi har en väldigt bra dialog. Så det kan jag inte klaga på (Intervju med Fredrik Sundqvist, borgarrådssekreterare, 2011).

Även om samarbetet med regeringen i stort fungerar bra så är politikern kritisk till att man

från departementets håll inte informerar ordentligt vem det är som ska distribuera pengarna

till det här ANDT-arbetet.

Om jag ska säga nånting för att vara lite kritisk då. Nåt som man kan säga, det är väl kanske dialogen när det gäller just, när kommer dom här peng-arna, till exempel. […] Att vi får veta, vem är det som ska distribuera dom här pengarna till det här ANDT-arbetet. Såna saker, man får ibland luska lite för att få reda på saker. […] jag vet inte direkt hur man ska uttrycka det, men en tydlighet om en sån sak, för en kommun, är det ganska väsentligt om var och när pengarna kommer och vem är det som, vem ska man söka hos. Så vi vet vad vi kan dra igång för typ av arbete, vad vi har täckning för (In-tervju med Fredrik Sundqvist, borgarrådssekreterare, 2011).

Kommissarie Håkan Thor, som arbetar med ANDT-frågor på länspolismästarens kansli, beto-

nar vikten av att lyfta fram samverkan, något som man tror är den stora vinsten. Men det är

problem just där olika myndigheter ska samverka.

Och vi har ju vaknat på senare år och inser att samverkan är nyckeln till framgång. […] man har ju sina interna regelverk och man har olika ut-gångspunkter […]. Men det hör ju liksom till nånstans. Man för med sig det

42

när man ger sig in i samverkan. Det är inte helt smärtfritt eller bara spikrakt […] (Håkan Thor, Kommissarie, länspolismästarens kansli, 2011).

Man upplevde att länsstyrelsen och länssamordnarna till en början hade svårt att förstå polis-

myndighetens roll. Men närpolischeferna har ju mycket utbyte med preventionssamordnarna

på kommunal nivå.

I början när vi träffades var det lite trevande och vi har olika roller här, men jag tycker att vi har hittat vår plats i gruppen där och… Det känns på ett helt annat vis nu (Lars Serenander, polisintendent, länspolismästarens kansli, 2011).

Socialstyrelsen tycker att de tog mer initiativ för några år sen. Nuförtiden är det nästan ute-

slutande regeringsuppdrag som styr och då rapporterar man direkt till regeringen. Samarbetet

sker på många olika sätt. Verksledningen, d.v.s. generaldirektören, kan ha överläggningar

med departementsföreträdare, men det kan också vara på lite lägre nivåer. Socialstyrelsen

tycker att det fungerar ganska bra. Den enda invändning man har är att politikerna är väldigt

pigga på att ge olika uppdrag.

Det är visserligen inget som är specifikt för missbruksområdet, men det är totalt sett väldigt mycket. särskilt KD är väldigt angelägna om att slänga ut olika uppdrag och visa sig i nån mening politiskt handlingskraftiga. Det här ställer till problem därför att vi översköljs av… Socialstyrelsen har ju från, nu vet jag inte exakt men alltså personalmässigt har vi nog ökat ganska kraftigt på senare år till följd av att det är så mycket regeringsuppdrag. Nu vill inte jag påstå att det är betungande inom vårt område som missbruks-området, men totalt sett så är det väldigt mycket (Intervju med Ulf Malmström, Socialstyrelsen, 2011).

Samarbetet med länsstyrelsen har varit bra för Vallentunas kommunala samordnare. Även

samarbetet med förvaltningarna har fungerat bra. Det är en strategi som det inte finns några

politiska motsättningar om. Man försöker anpassa det nya åtgärdsprogrammet med det som

redan funnits. Den kommunala samordnaren tycker att det är en bra strategi och att man är

inne på rätt spår (Intervju med Sofia Linder, kommunal samordnare, Vallentuna, 2011).

På frågan om hur samarbetet med alla berörda parter i ANDT-arbetet fungerar så svarar Ulrik

Lindgren (2011) skämtsamt ”ett otroligt väloljat maskineri” men fortsätter sedan:

Nej, utan verkligheten är jättekomplex. Människor kan inte fösas, människor har en massa bekymmer, det har vi alla. Alla har sin berättelse. Det är inget självklart hur saker och ting ska fungera utan vi måste ju ständigt pröva hur

43

vi gör, vad som ska göras. Och ny kunskap kommer och då måste den fram och människor måste nås av den nya kunskapen, nya metoderna. Man måste fixa pengar till olika saker. Det är ett ständigt pågående så att säga evig-hetsmaskineri det här. Men nu tycker vi att vi ändå har kommit en bit på väg här […] vi måste också bli duktigare på det här med vad har stöd i evidens-stöd, hur ser vår samlade beprövade erfarenhet ut (Intervju med Ulrik Lindgren, politiskt sakkunnig, socialdepartementet, 2011).

Slutligen några ord om vikten av att ta vara på det engagemang som finns för den här proble-

matiken.

Men det är hela vägen symbolvärdet av att alla som arbetar och har nånting att säga till om från regeringsnivå ner till kommunal…..till ja, landstingskommunal och länsstyrelsen att alla som är ledare och företrädare tycker att det här är viktigt att poängtera det, då får det är ju ett tryck i organisationen för då vet alla att det är det här vi ska göra. Det signalvärdet är ovärderligt mot om nån säger att ’Ja, jo, det här ska vi genomföra. Klart slut!’. Det har man bestämt att vi ska genomföra (Intervju med Fredrik Sundqvist, borgarrådssekreterare, 2011).

44

Analys

Propositionens tillkomst

Man insåg på politisk nivå att man ville samla hela missbruksproblematiken med alkohol,

narkotika, dopning och tobak i en strategi med ett övergripande mål. Maria Renström och

regeringens representant Ulrik Lindgren utformade riktlinjerna för strategin tillsammans med

allehanda experter som fick tycka till. Man tog till sig kritiken från tidigare strategier och ville

inte göra om samma misstag, något som Sterling (2003) m.fl. uttrycker när man beskriver de

viktiga delarna planering och förändring i en implementering. Man har från regeringens sida

haft en ambition att göra strategin så förståelig och lättarbetad som möjligt. Många på mellan-

och gräsrotsnivå måste ha stor handlingsfrihet för en lyckad implementering (Lipsky, 1980).

Att mål och strategi är klart formulerade är, enligt bl.a. Mazmanian och Sabatier (1983,

refererade i Rothstein, 2010), en av förutsättningarna för en framgångsrik implementering. En

stor orsak till att strategin så lätt och smidigt kunde förankras är att det saknades politiska

motsättningar när det gäller utformningen av den.

Keen (1981) menar att organisationer får högre status och en större vilja att implementera om

man får vara delaktig i utformningen av besluten som ligger till grund för strategin. Från

regeringshåll bjöd man in länsstyrelsen, länspolismästaren och Socialstyrelsen. På så sätt gav

man dessa organisationer en viss kontroll över informationen och att man kände sig delaktiga

i tillkomsten.

Implementeringen av ANDT-strategin

Regeringen anordnade en stor lanseringskonferens av ANDT-strategin där landshövdingar,

länsråd, länspolismästare, länsstyrelse och Socialstyrelsen var inbjudna. Länsstyrelsen i sin tur

förväntades göra liknande lanseringskonferens. Kommunikation och informationshantering är

centralt för en lyckad implementering enligt Balogun och Hope Hailey (1999) och att dess

vikt inte ska underskattas.

Från Socialstyrelsens sida har man i sin fortsatta implementeringsprocess erbjudit två sorters

utbildning. Den ena utbildningen gäller den samlade strategin medan den andra riktar sig till

45

mer specifik utbildning på områdena. Länsstyrelsen erbjöd sig att åka ut till de olika kommu-

ner i länet som var intresserade för att där beskriva strategin och diskutera hur man kunde gå

vidare i processen. Att förstå, kunna och vilja genomföra strategin, d.v.s. top-down-modellen,

är avgörande för en framgångsrik implementering (Lundquist, 1998; Sannerstedt 2001). Det

som framkommit under studien är att det är viktigt vem som informerar om strategin

(Sannerstedt, 2001). Det var stor skillnad mellan hur t.ex. Socialstyrelsen och de kommunala

samordnarna fick ta del av den.

Borgarrådssekreteraren uppskattade när han såg att det kom tydliga mål för missbruks-

området. Enligt Sannerstedt (2001) måste eventuella målkonflikter vara lösta innan en

implementeringsprocess kan komma igång och han menar att implementerarna måste kunna

förstå vad som ska implementeras. Polisen uttrycker samma positiva känsla med att ha fått

bestämda och klara mål för ANDT-strategin.

Regeringen har utformat strategin på ett sådant sätt att varje berörd organisation har

tillräckligt stor handlingsfrihet i implementeringen för att kunna ta vara på den speciella

kompetens som finns inom de olika organisationerna (Sannerstedt, 2001). Hrebiniak (1990)

talar om att varje organisation måste hitta den rätta vägen inom sin speciella organisation och

då är det en förutsättning att det finns handlingsutrymme. Utvärdering av implementeringen är

av största vikt för att kunna bedöma hur strategin fortgår (Pressman och Wildavsky, 1973).

Man har från regeringen utsett en företrädare som ska ta fram indikatorer för att göra en

utvärdering av implementeringen.

Samverkan

Trots olika uppgifter och olika förutsättningar i implementeringsarbetet har de olika

organisationerna insett att ett gott samarbete är en nödvändighet för att nå ett bra resultat. Det

är också något som Bergmark och Lundström (2008) visar med sin forskning. Inom Polisen

betonar man att nyckeln till framgång är samverkan, inte bara inom den egna organisationen

utan över organisationsgränserna. Fredrik Sundqvist menar att samarbetet är bra då

departementssekreterarna kan ringa och höra efter vad man har för åsikt i vissa frågor och att

man själv kan ringa upp departementet och fråga om något är oklart. Ibland fastnar

informationen under implementeringens gång p.g.a. olika orsaker (Sannerstedt, 2001).

46

Strävan är alltid att i så stor utsträckning som möjligt samverka mellan olika förvaltningar

(Andréasson, 2002).

Anledningen till att regeringen ordnar en lanseringskonferens och länsstyrelserna sen gör

detsamma beror inte enbart på att man vill informera om strategin utan för att man vill inleda

samarbetet på ett bra sätt. Det här gör att organisationerna får en större handlingsfrihet vilket i

sin tur ger större utrymme för ett samarbete över organisationsgränserna (Pierre och

Sundström, 2009).

Socialstyrelsen förser både regeringen och institutioner med statistik och vetenskapliga rön

som ger ett underlag för fortsatt arbete.

En tanke med den nya strategin är att man vill få fram ett samarbete mellan de olika

instanserna för att t.ex. utröna hur barnen till vuxna personer som söker hjälp i olika

missbrukssituationer mår. Polisen har som organisation ett specifikt arbetsområde men tycker

att de sammankomster man haft för att utforma strategin fått en viktig samarbetsfunktion.

Detta ligger i linje med vad Sannerstedt (2001) m.fl. menar med att förstå, vilja och kunna för

att på bästa sätt genomföra implementeringen.

Personal, lokal, tid, pengar och kompetens är ett stort implementeringsproblem (Sannerstedt,

2001). Det här problemet har regering, Socialstyrelsen och länsstyrelsen försökt lösa på bl.a.

följande sätt:

Regeringen har skjutit till pengar till väsentligt fler poliser

Socialstyrelsen fördelar statliga medel för ANDT-ändamål

Länsstyrelsen bidrar med kompetensutveckling

47

Diskussion

Syftet med den här studien var att undersöka hur några centrala aktörer i stat, landsting och

kommun fått ta del av ANDT-strategin och om man kunde påverka utformningen av den samt

spridningen och hur samarbetet mellan dessa fungerat. Vi gjorde undersökningen i form av

kvalitativa intervjuer med representanter för några av de viktigaste

myndigheter-na/organisationerna.

Propositionens tillkomst

Vårt empiriska material visar att man från regeringshåll velat få synpunkter från alla håll för

att kunna utforma en förståelig och lättarbetad strategi, något som visat sig svårt att

genomföra p.g.a. att kommunerna från början inte var inblandade i arbetet med propositionen.

Intervjuerna med de kommunala samordnarna visar att man inte var delaktiga i propositionens

tillkomst. De betonade att det hade underlättat om man fått vara med och få tycka till redan på

det stadiet, något som också stämmer överens med tidigare forskning. När man formulerade

strategin så var man noga med att göra den så lättförståelig som möjligt och man lämnade i

form av delmål utrymme för egna tolkningar att uppnå målen. Trots viss kritik från de

kommunala samordnarna så tycker vi utifrån vårt resultat att man faktiskt har lyckats med det

som tidigare forskare anser är viktigt för starten för implementeringen av något.

Implementeringen av ANDT-strategin

Att döma av inledningen av implementeringen så visar vårt resultat att man lyckats med

spridningen till läns- och åtminstone till viss del till kommunal nivå och inom Polisen. Trots

vad tidigare forskning säger, dvs. att implementering kräver ett antal år för att genomföras, så

tycker vi att ett mer positivt resultat redan vid den här tidpunkten borde ha kunnat utläsas om

man hade informerat socialarbetarna på ett tidigare stadium. Genom vårt empiriska resultat

vet vi att de kommunala samordnarna uttalat frånvaron av en ANDT-expert på lite högre nivå

48

som kunnat underlätta spridningen bland socialarbetarna, som t.ex. när en av de kommunala

samordnarna skulle presentera strategin för kommunstyrelsen. Hon fick dålig respons. Men

senare när länsstyrelsen var ute och berättade samma sak så blev det betydligt större

genomslag. Det är viktigt vem som informerar om vad. Generellt sett är det alltid lättare att få

respons för en implementering om någon kommer utifrån.

Regeringen har sett till att det hos varje myndighet och organisation finns ett

handlingsutrymme så att de kan arbeta utifrån sina egna resurser. Vi har sett att arbetet

fungerar hos de olika myndigheterna pga. att de kan utforma arbetet efter sina egna resurser

för att uppnå målen. Regeringen har också skjutit till pengar för att kunna stärka de resurser

man har.

Ett märkligt förfarande, som strider mot tidigare forskning, är avsaknaden av ett gemensamt

utvärderingsverktyg. Visserligen har myndigheterna egna utvärderingsverktyg, men vi anser

att ett gemensamt verktyg är en nödvändighet för att kunna göra en riktig bedömning av hur

arbetet med strategin fortgår. Nu har man dock tillsatt en person på Centralförbundet för

alkohol- och narkotikaupplysning (CAN) som fått i uppgift att utarbeta ett utvärderings-

verktyg med ett gemensamt system av indikatorer.

Samverkan

Eftersom det är olika typer av organisationer och myndigheter som ska samverka kan de

ibland stöta på svårigheter. Det gäller att ha förståelse för hur de andra organisationerna

fungerar. Länsstyrelsen var till en början tveksamma till Polisens sätt att i länssamråden byta

ut sin representant efter 6-8 månader men när man insett hur polisen arbetade accepterade

man det och förstod varför. Vårt resultat visar även här att de olika myndigheterna har sett

vikten av bra samarbete för att uppnå ett gott resultat vilket även stämmer överens med

tidigare forskning. Vi har under våra intervjuer upplevt den entusiasm de intervjuade känner

för att samverka med andra myndigheter i arbetet med ANDT-strategin.

Samverkan inom vissa myndigheter vi pratat med tycker vi kunde vara bättre. Anledningen

till det kan vara att det är en väldigt ny strategi och att den inte har förankrats inom

myndigheterna ännu.

49

Metoddiskussion

Vi valde att göra en kvalitativ forskningsintervju. Vi har intervjuat nio informanter. Vår

intervjuguide var indelad i teman som byggde på våra frågeställningar. Den guide vi använde

oss av var semistrukturerad. Det positiva med den metoden i vår undersökning tycker vi är att

vi fick svar på våra frågeställningar men lämnade utrymme för vidare utveckling av ämnet. Vi

var till en del väldigt begränsade i vårt urval av intervjupersoner då de var de enda tänkbara

på respektive myndighet. Däremot hade vi stora möjligheter att göra vårt urval bland de

kommunala samordnarna. Vi hade kunnat få andra svar på gräsrotsnivå med andra

informanter. En kompletterande enkätundersökning på den nivån skulle öka reliabiliteten men

inom ramen för vårt arbete var det inte praktiskt möjligt.

Förslag på vidare forskning

Eftersom det slutgiltiga resultatet av en implementering, enligt Sannerstedt (2001), normalt tar

fem till tio år, något som även stämmer med Thompsons och Stricklands (2001) teorier, så

vore det intressant att göra en liknande undersökning om några år. Det vore också intressant

att göra en enkätundersökning bland de socialarbetare som arbetar med den här problematiken

hur dessa upplever att ANDT-strategin påverkat.

50

Referenser

LitteraturAndréasson, Sven (Red.) (2002). Den svenska supen i det nya Europa: Nya villkor för alko-

holprevention: en kunskapsöversikt (Rapport nr 2002:11). [Stockholm:] Statens

folkhälsoinstitut.

Balogun, Julia & Hope Hailey, Veronica, with Johnson, Gerry & Scholes, Kevan (1999).

Exploring Strategic Change. London: Prentice Hall.

Bergmark, Åke & Lundström, Tommy (2008). ”Resurser, personal, och samverkan i socialt

arbete”. I Bergmark, Åke, Lundström, Tommy, Minas, Renate, & Wiklund, Stefan.

Socialtjänsten i blickfånget: Organisation, resurser och insatser. Exempel från barn och

ungdom, försörjningsstöd och missbruk. Stockholm: Natur & Kultur.

Bergström, Göran & Boréus, Kristina (red.) (2005). Textens mening och makt: Metodbok I

samhällsvetenskaplig text- och diskursanalys (2. uppl.). Lund: Studentlitteratur.

De Jager, Peter (2001).”Resistance to Change. A New View of an Old Problem”. The Futurist

35(3), May/June 2001. (pp. 24-27).

Denscombe, Martyn (2000). Forskningshandbok för småskaliga forskningsprojekt inom

samhällsvetenskaperna. Lund: Studentlitteratur.

Esaiasson, Peter, Gilljam, Mikael, Oscarsson, Henrik, & Wängnerud, Lena (2007).

Metodpraktikan: Konsten att studera samhälle, individ och marknad (3. uppl.).

Stockholm: Norstedts Juridik.

Ham, Christopher & Hill, Michael (1984). The Policy Process in the Modern Capitalist State,

Brighton: Wheatsheaf.

Hill, Michael James (2005). The Public Policy Process (4th ed.). Harlow, England: Pearson

Education.

Hill, Michael James & Hupe, Peter (2007). “Street-level Bureaucracy and Public

Accountability”. Public Administration vol. 85, nr 2. (pp. 279-299).

Hjern, Benny (1983). ”Förvaltnings- och implementationsforskning: En essä.” I Stats-

vetenskaplig tidskrift 86 (s. 7-16).

Hrebiniak, Lawrence G. (1990). “Implementing Strategy”. Chief Executive 57, April 1990.

(pp. 74-78).

51

Johansson, Susanna (2011). Rätt, makt och institutionell förändring: En kritisk analys av

myndigheters samverkan i barnahus. (Lund Studies in Sociology of Law, vol. 35.)

Lund: Lund University.

Keen, Peter G. W. (1981), "Information Systems and Organizational Change", Communica-

tions of the Association for Computing Machinery, Vol. 24, Nr. 1. (pp. 24-33).

Kvale, Steinar & Brinkmann, Svend (2009). Den kvalitativa forskningsintervjun (2. uppl.).

Lund: Studentlitteratur.

Larsson, Sam (2005). ”Kvalitativ metod – en introduktion”. I Larsson, Sam, Lilja, John, &

Mannheimer Katarina (red.). Forskningsmetoder i socialt arbete. Lund: Student-

litteratur.

Lipsky, Michael (1980). Street-Level Bureaucracy. Dilemmas of the Individual in Public

Services. New York: Russell Sage Foundation.

Lundquist, Lennart (1987). Implementation Steering: An Actor – Structure Approach. Lund:

Studentlitteratur.

Lundquist, Lennart (1992). Förvaltning, stat och samhälle. Lund: Studentlitteratur.

Lundquist, Lennart (1998). Demokratins väktare: Ämbetsmännen och vårt offentliga etos.

Lund: Studentlitteratur.

Malterud, Kirsti (2009). Kvalitativa metoder i medicinsk forskning. Lund: Studentlitteratur.

Markus, M. Lynne (1983), "Power, Politics, and MIS Implementation", Communications of

the Association for Computing Machinery, 26 (6).

Melander, Stina (2010). ”Ny kultur på försäkringskassan?”. I Adolfsson, Petra & Solli, Rolf.

GPMS Proceedings, del 1: Managing Big Cities (GRI-rapport 2010:2). (s. 49-68).

Göteborg: Gothenburg Research Institute, University of Gothenburg.

Nutt, Paul C. (1989). “Selecting Tactics to Implement Strategic Plans”. Strategic Management

Journal, March/April 1989, 10. (pp. 145-161)

Pierre, Jon, & Sundström, Göran (red.) (2009). Samhällsstyrning i förändring. Malmö: Liber.

Pressman, Jeffrey L. & Wildavsky, Aaron B. (1973). Implementation. Berkeley: University of

Carlifornia Press.

Regeringens åtgärdsprogram för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken 2011

(2011). Stockholm: ANDT-sekretariatet, Regeringskansliet.

Rothstein, Bo (2010). Vad bör staten göra?: Om välfärdsstatens moraliska och politiska logik

(3. uppl.). Stockholm: SNS Förlag.

Ruth, Jan-Erik (1991). ”Reliabilitets- och validitetsfrågan i kvantitativ respektive kvalitativ

forskningstradition”. Gerontologia 5, nr 4. (s. 277-290). Stockholm: Natur och Kultur.

52

Sannerstedt, Anders (1984). ”Statsvetenskap, socialt arbete och implementering av

socialtjänstreformen”. I Statsvetenskaplig tidskrift 87 (s. 231-243).

Sannerstedt, Anders (2001). ”Implementering: Hur politiska beslut genomförs i praktiken”. I

Rothstein, Bo (Red.). Politik som organisation: Förvaltningspolitikens grundproblem

(3. uppl.). (s. 18-48). Stockholm: SNS Förlag.

Sterling, John (2003). “Translating Strategy into Effective Implementation. Dispelling the

Myths and Highlighting What Works”. Strategy & Leadership 31 (3).

Thompson, Arthur A., & Strickland, A. J. (2001). Strategic Management, Concepts and

Cases. New York: McGraw-Hill.

Offentligt tryck

Prop. 2007/08:110 En förnyad folkhälsopolitik.

Prop. 2010/11:47 En samlad strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken.

RiR 2010:21 Statliga stöd i alkoholpolitiken – Påverkas ungas alkoholkonsumtion?

SFS (2001:453) Socialtjänstlagen.

SOU 2000:114 Samverkansutredningen.

Elektronisk källaAccent (2011). Hämtat 2011-10-25 från http://www.accentmagasin.se/2011/03/andt-strategin-

antagen-av-riksdagen/

[Vi är gemensamt ansvariga för uppgiften i sin helhet.]

53

Bilaga 1

Styrningsmodeller för

implementeringsprocessen

Top-down Bottom-up

Det traditionella perspektivet

Det närbyråkratiska

perspektivet

Indirekt styrningDirekt styrning

54

Bilaga 2

Intervjuguide

Propositionens tillkomst

Vad var orsaken till att den här strategin skapades? (regeringsnivå) Tog man tillvara kunskap nerifrån då propositionen skrevs? Kände man under regeringsnivå att man verkligen kunde påverka utformningen av

strategin och prepositionen? Vad skiljer den här strategin från tidigare strategier? Hur mycket har tjänstemän på regeringskansliet kunnat påverka propositionens

utformning? Vad anser man inom varje berörd instans vara bra respektive dåligt med strategin och

framför allt tillkomsten av den?

Implementeringen av ANDT-strategin

Vad har man från regeringshåll och andra berörda instanser gjort för att sprida kun-skapen om propositionen och strategin?

Hur har man på regeringsnivå kunnat påverka arbetet med strategin på lägre nivåer? Hur har man från länsstyrelse, Socialstyrelsen och Polismyndigheten arbetat neråt för

att sprida kunskap om strategin? Hur har socialsekreterare och kommunala samordnare fått information om strategin? Vad anser man inom varje berörd instans vara bra respektive dåligt med hur strategin

och propositionen har spridits?

Samverkan

Hur ser man på samarbetet med berörda instanser? Vilken/vilka instans(er) har man mest kontakt och samarbete med? Vad har varit mest positivt i samarbetet? Har man några negativa erfarenheter av samarbetet med olika instanser? Har man redan märkt någon effekt av strategin?

55